GUÍA DEL CONCEJAL · 2015-11-06 · desempeño de sus tareas diarias como cargos municipales...

4 edicin

GUA DEL CONCEJAL de la Comunidad Autnoma de Andaluca

4 Edicin

Gua del Concejal

de la

Comunidad Autnoma

de Andaluca

Edita:

Direccin General de Administracin Local

Consejera de Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca

Equipo de Redaccin:

Francisco Castillo Martn

Pilar Cerrillo Merino

Rosa Mara Cuenca Pacheco

Alicia Flores Marn

Francisco Manuel Fustero Garca

Eva Gamero Ruiz

Jos Ignacio Garca de Pesquera Benjumea

Mara Eugenia del Junco Funes

Juan Alfonso Medina Castao

Covadonga Monte Vzquez

Juan Carlos del Moral Montoro

Ana Peralias Panduro

Cristbal del Ro Tapia

Jos Antonio Rodrguez Hervella

Carmen Toms Pino

Coordinacin Editorial:

Luis Panea Bonaf

Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca, 2015

http://www.juntadeandalucia.es/administracionlocalyrelacionesinstitucionales/

Diseo y maquetacin:

RRM - Coria Grfica

PRESENTACIN

Andaluca ha sido y es pionera en la defensa de la autonoma local, por lo que ha situado a los ayuntamientos como sujetos activos en la gestin de sus polticas, de acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Autonoma, de marcado perfil municipalista, y en la Ley de Autonoma Local de Andaluca, dictada en cumplimiento de dicho Estatuto.

Esta defensa de la autonoma local que hace el Gobierno andaluz, lo es tambin del modelo de organizacin territorial enmarcado en el contexto actual de segunda descentralizacin, cuya finalidad ltima reside en acercar la ciudadana al nivel de poder que le resulta ms prximo, el local. Dicho modelo sita a la administracin local como primera garante de la defensa de los intereses de su ciudadana, por ser la mejor conocedora de sus problemas e inquietudes, y por tanto la ms capacitada para dar solucin a los mismos aplicando una gestin pblica eficaz y eficiente.

La Consejera de la Presidencia y Administracin Local, a travs de la Direccin General de Administracin Local, viene desarrollando desde hace aos una labor editorial centrada en las publicaciones sobre asuntos que resultan de inters y de actualidad para el mundo local, con las que pretende difundir, poniendo a disposicin de los cargos electos de las entidades locales; de los profesionales de la Administracin y del Derecho Pblico; y de la ciudadana, obras que faciliten la labor de las Entidades Locales y de quienes se relacionan con ellas.

Es en este contexto en el que se enmarca la cuarta edicin de la Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca, que como en sus anteriores ediciones, tiene como principales destinatarios a los cargos electos municipales, en esta ocasin para la legislatura 2015-2019.

Esta Consejera es consciente de la importante responsabilidad que supone el desempeo de un cargo poltico en cualquier entidad local, tanto para las personas que resulten electas por primera vez, como para aquellas que repitan en su responsabilidad. Por ello, la obra que le presento est escrita en un lenguaje muy asequible y didctico, mientras que su contenido est centrado en abordar todas aquellas materias que van a afectar en el

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desempeo de sus tareas diarias como cargos municipales electos, por lo que supone una herramienta de consulta muy til y prctica.

Esta cuarta edicin de la Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca, en definitiva, es un ejemplo ms del compromiso de la Junta de Andaluca con el municipalismo, con el estmulo de una gobernanza basada en mayor cercana y complicidad con la ciudadana, en el marco europeo de autonoma local. Por lo que estoy seguro que como ha ocurrido con las anteriores ediciones, va a tener una gran acogida.

Manuel Jimnez Barrios Vicepresidente de la Junta de Andaluca

(Decreto de la Presidenta 13/2015, de 17 de junio)

Consejero de la Presidencia y Administracin Local

(Decreto de la Presidenta 14/2015, de 17 de junio)

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INTRODUCCIN

La Consejera de la Presidencia y Administracin Local, por medio de la Direccin General de Administracin Local y enmarcada en su lnea de apoyo a la gobernabilidad local, desarrolla desde hace aos una labor editorial que persigue la difusin y puesta a disposicin de la ciudadana y profesionales de la Administracin y del Derecho Pblico, de obras que faciliten la labor de las Entidades Locales y de quienes se relacionan con ellas.

Teniendo como base la idea anterior y considerando las elecciones municipales que se han celebrado este ao, la Direccin General de Administracin Local publica la cuarta edicin de la Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca. Esta publicacin siempre ha procurado ser un instrumento que proporcione toda la informacin disponible sobre la materia local a los cargos pblicos representativos de las entidades locales, adems de para aquellas personas que estn relacionadas con el mbito local y el pblico en general.

La presente edicin mantiene el formato de las anteriores, planteando

sus captulos una estructura de preguntas y respuestas que facilitan al lector la resolucin de numerosas cuestiones que se les puedan plantear, en su quehacer diario, a quienes desempeen cargos pblicos representativos en las entidades locales.

La nueva Gua del Concejal se ha editado exclusivamente en formato digital, como libro dinmico, a fin de que pueda resultar accesible, de manera gratuita, a todas las personas que deseen descargarla de la web de la Direccin General de Administracin Local. Este nuevo formato resulta til y cmodo, e incluye numerosas mejoras en relacin con la edicin en formato papel, como son las herramientas para facilitar la lectura, para buscar palabras, para resaltar las partes del texto elegidas por el usuario, incluir comentarios, encontrar significados en el diccionario, y muchas otras funciones. Incluye adems numerosos enlaces con pginas web relacionadas con la materia, y la edicin digital de esta obra permitir acometer su actualizacin peridica con mayor rapidez y agilidad. El uso de este formato, nos va a permitir una mayor difusin de la publicacin en todos los mbitos que el formato papel, adems de contribuir a preservar el medio ambiente.

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Esta cuarta edicin de la Gua del Concejal revisa y actualiza las materias y contenidos abordados en la anterior edicin, recogiendo la ltima normativa; entre la que destaca la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Social, que reforma ampliamente la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local. Esta reforma, tiene un tratamiento especial en nuestra publicacin, puesto que estudia las importantes repercusiones que dicha ley supone en las entidades locales, de hecho esta Ley ha dado lugar a una gran polmica, contestacin y oposicin por parte del mundo local, lo que ha motivado que el Gobierno Andaluz la haya recurrido ante el Tribunal Constitucional. Esta publicacin se ocupa adems de otras importantes novedades legislativas, surgidas recientemente en otros aspectos que afectan al rgimen local, como la estabilidad presupuestaria, la unidad de mercado o la contratacin del sector pblico.

Una de las novedades ms relevantes en cuanto a contenidos de esta edicin, es el captulo dedicado a la transparencia en las entidades locales. En el Debate de Investidura de la IX Legislatura, la Presidencia de la Junta de Andaluca se comprometi a llevar al Parlamento de Andaluca, para su debate y aprobacin, una Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.

Con esta iniciativa legislativa, que es un paso ms en el avance en materia de calidad democrtica, el Gobierno andaluz quiere que la transparencia en la gestin de lo pblico sea un principio fundamental de su actuacin, apoyndose para su elaboracin en las mejores normativas y prcticas conocidas en la materia. Esta Direccin General es consciente de que esta iniciativa legislativa supone un paso adelante, no definitivo, pero s importante, en un recorrido largo que nos va a llevar a una mayor y mejor democracia, ms transparente, ms participativa y ms eficaz.

Por todo ello estoy segura de que esta cuarta edicin de la Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca, como ha venido sucediendo con las anteriores con las anteriores ediciones, gozar de una acogida muy favorable por parte de todas las personas dedicadas al mundo local, especialmente por parte de aquellas que desempeen cargos polticos representativos en las entidades locales, as como el personal que presta sus servicios en ellas. Esa es precisamente nuestra intencin al publicar esta obra.

Isabel Nioles FerrndezDirectora General de Administracin Local

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NDICE

Presentacin 5

Introduccin 7

I Las Entidades Locales 21

1. Las entidades locales que integran la organizacin territorial espaola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Autor: Jos Ignacio Garca de Pesquera Benjumea. Jefe del Departamento de Legislacin y Estudios. Servicio de Gobierno Local. Direccin General de Administracin Local. Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionario del Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de Andaluca.

1.1. Las entidades locales en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.2. Las entidades locales en la Comunidad Autnoma de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.3. El Municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.4. La Provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.5. Otras Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Autor: Jos Antonio Rodrguez Hervella. Asesor Tcnico. Servicio de Rgimen Jurdico. Direccin General de Administracin Local. Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionario del Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de Andaluca.

2. El Ordenamiento Jurdico Local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Autor: Jos Ignacio Garca de Pesquera Benjumea 2.1. Legislacin estatal sobre rgimen local . . . . . . . . . . . . . . . 46 2.2. La potestad normativa local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

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INDICE

3. Autonoma, competencias locales y relaciones con otras Administraciones Pblicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Autor: Francisco Castillo Martn. Asesor Tcnico. Delegacin del Gobierno de la Junta de Andaluca en Granada. Funcionario con Habilitacin de Carcter Nacional, Subescala de Secretara Categora Superior.

3.1. La autonoma local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 3.2. Las competencias locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.3. Especial mencin a las polticas de salud en el mbito local.. . . . . 114

Autora: Covadonga Monte Vzquez. Jefa del Servicio de Accin Territorial, Secretara General de Calidad, Innovacin y Salud Pblica. Consejera de Salud. Junta de Andaluca.

3.4. Las relaciones con otras Administraciones Pblicas. . . . . . . . . 121 Autor: Francisco Castillo Martn.

II Organizacin y funcionamiento de las Entidades Locales Los recursos humanos 147 1. Organizacin de las Entidades Locales. . . . . . . . . . . . . . . . 149

Autor: Jos Antonio Rodrguez Hervella 1.1. rganos y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 1.1.1. La persona titular de la Alcalda . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 1.1.2. Las personas titulares de las Tenencias de Alcaldas . . . . . . 157 1.1.3. El Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 1.1.4. La Junta de Gobierno Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 1.1.5. Los rganos complementarios del Ayuntamiento . . . . . . . . 164 1.2. Modificaciones en la constitucin de los rganos municipales . . . 168 1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 1.2.2. De los Concejales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 1.2.3. Transformacin del Ayuntamiento en Comisin Gestora . . . . . 173 1.2.4. Revocaciones de los nombramientos . . . . . . . . . . . . . . 178 2. Funcionamiento de los rganos colegiados del Ayuntamiento . . . 181

Autor: Jos Antonio Rodrguez Hervella 2.1. Las sesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2.2. Adopcin de acuerdos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 2.2.1. Formas de votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 2.2.2. Quorum de votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 2.2.3. Formalidades de la votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

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Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

3. Los recursos humanos al servicio de los Entes Locales . . . . . . . . 200 Autor: Cristbal del Ro Tapia. Asesor Tcnico. Secretara General de Hacienda. Direccin General de Relaciones Financieras con las Corporaciones Locales. Consejera de Hacienda y Administracin Pblica. Junta de Andaluca. Funcionario del Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de Andaluca. Funcionario con Habilitacin de Carcter Nacional, Subescala Secretara-Intervencin.

3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . 200 3.1.1. Funcionario de carrera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 3.1.1.1. Funcionarios con habilitacin de carcter estatal . . . . . . 204

Autora: Mara Eugenia del Junco Funes. Jefa del Departamento de Funcin Pblica Local. Servicio de Coordinacin de Inversiones y Funcin Pblica Local. Direccin General de Administracin Local. Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionaria del Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de Andaluca.

3.1.1.2. Funcionarios propios de las corporaciones locales . . . . . 211 3.1.2. Funcionarios interinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 3.1.3. Personal laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 3.1.4. Personal eventual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 3.1.5. El personal directivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

Autor: Cristbal del Ro Tapia. 3.2. Instrumentos de ordenacin de la gestin de recursos humanos . . 216

Autor: Jos Antonio Rodrguez Hervella 3.2.1. La plantilla de personal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 3.2.2. La relacin de puestos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . 217 3.2.3. La oferta de empleo pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 3.2.4. Los planes de ordenacin de los recursos humanos . . . . . . . 218 3.3. La seleccin de personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 3.4. Los salarios: estructura y componentes . . . . . . . . . . . . . . 223 3.4.1. Retribuciones bsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 3.4.2. Retribuciones complementarias . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 3.5. Derechos y deberes de los empleados pblicos. . . . . . . . . . . 224 3.5.1. Derechos de carcter individual . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente . . . . . . . . . 225 3.5.3. Deberes de los empleados pblicos . . . . . . . . . . . . . . . 225 3.5.4. La negociacin colectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 3.6. La formacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

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III La gestin econmico-presupuestaria 233Autora: Mara del Pilar Cerrillo Merino. Asesora Tcnica. Servicio de Cooperacin Econmica. Direccin General de Administracin Local. Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionaria con Habilitacin de Carcter Nacional, Subescala Secretara-Intervencin.

1. El presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 1.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 1.2. Estructura presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 1.3. Elaboracin y ciclo del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 1.4. Ejecucin del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 1.5. Ejecucin del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 1.6. La liquidacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 1.7. Rendicin de cuentas y obligaciones de facilitar informacin a otros rganos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

2. La gestin financiera y de tesorera. . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 2.1. El marco legal del endeudamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 2.2. Las funciones de la Tesorera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 2.2.1. El presupuesto financiero y la tesorera. . . . . . . . . . . . . . 302 2.2.2. Pagos a justificar y anticipos de tesorera . . . . . . . . . . . . 304 2.2.3. Morosidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 2.3. La gestin financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 2.4. Instrumentos de financiacin ofrecidos a las Corporaciones. . . . . 319 2.5. Garantas crediticias y avales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 3. La Estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera . . . . 323 4. El control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 4.1. El control interno: funciones y responsabilidades . . . . . . . . . . 345 4.2. La funcin interventora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 4.3. Control financiero y control de eficacia . . . . . . . . . . . . . . . 352 4.4. El desarrollo de la contabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

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5. Los bienes de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . 357Autora: Ana Peralas Panduro. Asesora Tcnica. Servicio de Rgimen Jurdico. Direccin General de Administracin Local. Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionaria con Habilitacin de Carcter Nacional, Subescala Secretara-Intervencin.

5.1. Rgimen jurdico de los bienes de las Entidades Locales . . . . . . 357 5.2. Los bienes de dominio pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 5.3. Los bienes comunales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 5.4. Los bienes patrimoniales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 5.5. Potestades de las Entidades Locales respecto de sus bienes . . . . 363

IV La contratacin en las Entidades Locales 367Autor: Francisco Manuel Fustero Garca. Asesor Tcnico. Servicio de Gobierno Local. Direccin General de Administracin Local. Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionario del Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de Andaluca.

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 1. El marco jurdico de la contratacin local . . . . . . . . . . . . . . 381 2. mbito de aplicacin y rganos intervinientes . . . . . . . . . . . . 386 2.1. mbito de aplicacin: Entidades sujetas a la normativa bsica . . . 386 2.2. Los rganos que intervienen en el proceso de contratacin . . . . . 389 2.3. Menciones especficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392 3. Tipos de contratos de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . 396 4. Preparacin y adjudicacin de los contratos. . . . . . . . . . . . . 402 4.1. Preparacin de los contratos administrativos . . . . . . . . . . . . 402 4.2. La adjudicacin del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406 4.2.1. Procedimiento abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 4.2.2. Procedimiento restringido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 4.2.3. Procedimiento negociado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 4.2.4. Dilogo competitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 4.2.5. Criterios de valoracin de las ofertas . . . . . . . . . . . . . . . 413

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5. Los contratos administrativos tpicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 5.1. El contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 5.2. El contrato de concesin de obra pblica . . . . . . . . . . . . . . 421 5.3. Los contratos de gestin de servicios pblicos . . . . . . . . . . . 425 5.4. El contrato de suministro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429 5.5. Los contratos de servicios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 5.6. Contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado 434 Cuadros y Grficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436

V Los servicios locales de inters general 451 Autor: Juan Carlos del Moral Montoro. Asesor Tcnico del Servicio de Administracin Local. Delegacin del Gobierno de la Junta de Andaluca en Sevilla. Funcionario con Habilitacin de Carcter Nacional, Subescala Secretara-Intervencin.

1. La prestacin de servicios locales de inters general . . . . . . . . 453 1.1. Los servicios locales de inters general . . . . . . . . . . . . . . . 453 1.2. Catlogo de servicios pblicos locales . . . . . . . . . . . . . . . 455 1.3. Puesta en marcha de servicios pblicos locales . . . . . . . . . . . 460 1.4. La prestacin asociada de servicios pblicos . . . . . . . . . . . . 461 1.5. Modelos de gestin de servicios pblicos . . . . . . . . . . . . . . 466

2. La gestin directa de servicios pblicos locales . . . . . . . . . . 468 2.1. Agencia pblica administrativa local . . . . . . . . . . . . . . . . . 469 2.2. Agencia pblica empresarial local . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 2.3. Agencia local en rgimen especia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 2.4. Sociedad mercantil local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471 2.5. Sociedad interlocal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 2.6. Fundacin pblica local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 3. La gestin indirecta de los servicios pblicos locales . . . . . . . . 478 3.1. La concesin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479 3.2. La gestin interesada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497 3.3. El concierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498 3.4. La sociedad mixta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498 4. Financiacin de los servicios pblicos municipales . . . . . . . . . 504

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5. Seguimiento y evaluacin de la gestin de los servicios pblicos municipales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507

VI La ordenacin del territorio y el urbanismo 511Autora: Eva Gamero Ruiz. Inspectora de Ordenacin del Territorio, Urbanismo y Vivienda. Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio. Junta de Andaluca .

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513

2. La ordenacin del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514 3. Urbanismo: planificacin, gestin y disciplina . . . . . . . . . . . . 519 3.1.Cuestiones generales y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . 519 3.2. La planificacin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524 3.3. Plan general de ordenacin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . 529 3.4. Los planeamiento de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532 3.5. La disciplina urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 3.7. Prevencin: las licencias urbansticas . . . . . . . . . . . . . . . . 537

4. Medidas de garanta y publicidad de la observancia de la ordenacin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547

5. La inspeccin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550

6. La proteccin de la legalidad urbanstica . . . . . . . . . . . . . . 552

7. Procedimiento sancionador urbanstico: las infracciones urbansticas y sanciones . . . . . . . . . . . . . . . 564 8. Especial referencia a las actuaciones en suelo no urbanizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580

9. Los delitos contra la ordenacin del territorio y el urbanismo. . . . 590

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10. La Planificacin urbana con criterios sostenibles . . . . . . . . . . . 593Autoras: Alicia Flores Marn. Asesora Tcnica. Carmen Toms Pino. Titulada Superior. Direccin General de Urbanismo. Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio. Junta de Andaluca..

10.1. Sostenibilidad urbana y cambio climtico: estrategia global, competencia global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593 10.2. La planificacin para el desarrollo sostenible a escala local: la Agenda Local 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597 10.3. El pacto de los gobiernos locales. Los planes de accin para la energa sostenible . . . . . . . . . . . . 601

VII Control externo y responsabilidad 605 Autora: Mara del Pilar Cerrillo Merino.

1. El control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607 2. La responsabilidad de los gestores pblicos. . . . . . . . . . . . . 618

VIII La actividad de polica administrativa sobre la actividad econmica de los vecinos, impacto de la Directiva 2006/123/CE, de Servicios en el Mercado Interior 627

Autores: Cristbal del Ro Tapia y Jos Ignacio Garca de Pesquera Benjumea.

1. La Directiva Europea de Servicios en el Mercado Interior . . . . . . 629 2. La transposicin de la Directiva de Servicios. . . . . . . . . . . . . 640 2.1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 640 2.2. Obligaciones de los Estados miembros despus de la transposicin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 640 2.3. La transposicin de la Directiva de Servicios en Espaa. . . . . . . 643 2.4. La transposicin de la Directiva de Servicios en Andaluca. . . . . . 645 2.5. La transposicin de la Directiva de Servicios en las Entidades Locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 647

3. Promocin de la mejora del entorno econmico mediante la aplicacin de los principios de buena regulacin, evitando la introduccin de restricciones injustificadas o desproporcionadas al funcionamiento de los mercados.. . . . . . 652

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3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible. . . . . . . 653 3.2. La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar inversiones empresariales de inters estratgico en Andaluca y de simplificacin, agilizacin administrativa y mejora de la regulacin de actividades econmicas. . . . . . . . . . . 655 3.3. La Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes de Liberalizacin del Comercio y Determinados Servicios. . . . . . . . 657 3.4. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garanta de la unidad de mercado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 658 3.5. La Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las trabas administrativas para las empresas. . . . . . . . 662

IX - La Encuesta de Infraestructuras de las Entidades Locales 667

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669

2. Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669

3. mbito territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669

4. mbito sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 670

5. Actualizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 671

6. Legislacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672

7. Usos y aplicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 7.1. Por las Entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 7.2. Paginas Web . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 7.3. Por a Junta de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673

8. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673

X - La Transparencia en las entidades locales 675Autor: Emilio Guichot Reina. Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla.

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INDICE

1. El sentido de la transparencia, su reconocimiento en la Constitucin y su desarrollo legal anterior a las Leyes estatal y andaluza de transparencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 677

2. La aprobacin de las Leyes estatal y andaluza de transparencia. Su respectivo mbito de aplicacin. El mbito de decisin de las entidades locales. La Ordenanza Tipo de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 680

3. Obligados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682

4. Principios bsicos, derechos y obligaciones . . . . . . . . . . . . 688 4.1. Principios bsicos en la interpretacin y aplicacin de la Ley de Transparencia Pblica de Andaluca (art. 6) . . . . . . . . . . 688 4.2. Derechos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 690 4.3. Obligaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691

5. Lmites a la transparencia y el acceso a la informacin . . . . . . . 692

6. Publicidad activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 699

7. Derecho de acceso a la informacin pblica o publicidad pasiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 706

8. Fomento de la transparencia, organizacin y control. El Consejo de Transparencia y Proteccin de Datos de Andaluca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715 8.1. Fomento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715 8.2. Organizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 716 8.3. Control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 718

9. Rgimen sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 722

10. La relacin de las Leyes de transparencia con otras normas que regulan el acceso a la informacin. En particular, el acceso por los concejales a la informacin municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 725

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10.1. La relacin con otros bloques normativos: acceso a documentos de procedimientos en curso, normativos especiales y legislacin sobre archivos . . . . . . . . . . . 725 10.2. En particular, el acceso por los concejales a la informacin municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 729

XI Servicios pblicos de Calidad 735Autora: Rosa Mara Cuenca Pacheco. Jefa del Servicio de Organizacin y Simplificacin Administrativa. Direccin General de Planificacin y Organizacin de los Servicios Pblicos. Consejera de Hacienda y Administracin Pblica. Junta de Andaluca.

I.- La calidad una realidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 737 II.- Mejora de la regulacin. Simplificacin. . . . . . . . . . . . . . . . 745 III.- Gobierno abierto. La administracin electrnica. . . . . . . . . . 755 IV- Los datos de carcter personal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 764

SIGLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 769

21

I.

Las Entidades

Locales

23

1 LAS ENTIDADES LOCALES QUE

INTEGRAN LA ORGANIZACIN

TERRITORIAL ESPAOLA

1 1 Las Entidades Locales en Espaa

Que son las entidades locales en Espaa?

Las entidades locales son, junto con el Gobierno de la Nacin y las Comunidades Autnomas, uno de los tres niveles de gobierno que conforman la organizacin territorial en Espaa.

Son unas instituciones de gran riqueza histrica, que han tenido una importante contribucin a la defensa y engrandecimiento de Espaa. Pero hasta la llegada de nuestra Constitucin de 1978 han pasado por innumerables vicisitudes, pues, si bin, su rgimen jurdico gozaba de una cierta autonoma, que incluso bien entrada la Edad Media hizo posible la existencia de algunas libertades para los habitantes de los municipios, sin embargo se caracterizaba por el exceso de medidas de intervencin, control y sometimiento por parte de un Estado totalitario y centralista.

La Constitucin de 1978, disea una nueva estructura territorial del Estado, ya que en su artculo 137 se establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Dicha estructura est basada en unos principios constitucionales, entre los que habra que destacar el principio de autonoma, al que se hace referencia en dicho artculo y en el artculo 140, cuando reconocen a los entes que forman parte de esa nueva estructura territorial del Estado, la autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.

La Carta Europea de Autonoma Local, adoptada por el Comit de Ministros del Consejo de Europa en junio de 1985, dispone que por autonoma local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229http://www.boe.es/boe/dias/1989/02/24/pdfs/A05396-05398.pdf

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I. LAS ENTIDADES LOCALES

Cuales son las entidades locales que forman parte de la organizacin territorial espaola?

Como se ha indicado antes, los municipios y provincias forman parte de la organizacin territorial del Estado espaol, de acuerdo con la Constitucin Espaola. Por su parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local (en adelante LBRL), en su artculo 3, establece que son entidades locales territoriales del Estado las siguientes:

Los Municipios. Las Provincias. La Isla en los archipilagos balear y canario.

Adems dicho artculo, establece que gozan de la condicin de entidades locales:

Las comarcas u otras entidades que agrupen a varios municipios, instituidas por las Comunidades Autnomas y los correspondientes Estatutos de Autonoma.

Las reas metropolitanas. Las mancomunidades de municipios.

Cmo es la estructura de las entidades locales en Espaa?

Las entidades locales en Espaa se caracterizan por presentar una estructura en la que predomina la presencia de Municipios de reducido tamao poblacional. Segn datos del padrn referidos al 1 de enero de 2014, publicados por el INE (Instituto Nacional de Estadstica), el 84% de los Municipios del territorio espaol tienen una poblacin inferior a 5.000 habitantes. Es ms, el 60% tienen un tamao poblacional que no alcanza los 1.000 habitantes. En el otro extremo, no llega al 2% del total de municipios espaoles, los que tienen una poblacin superior a 50.000 habitantes.

Cmo es la distribucin de los Municipios por Comunidades Autnomas?

El anlisis por Comunidades Autnomas revela que ms del 27% del total de municipios se localizan en la Comunidad Autnoma de Castilla
http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-5392

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y Len (2.248 municipios de un total de 8.124 Municipios), seguido de las Comunidades Autnomas de Catalua y Castilla-La Mancha , con un porcentaje de municipalidades del 11% en ambos casos.

Por el contrario, las Comunidades Autnomas que menor densidad municipal presentan son Asturias, Baleares y Murcia, presentando un total de 78, 67, y 45 municipios en cada una de ellas.

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15.

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1 2 Las entidades locales en la Comunidad Autnoma de Andaluca

El artculo 59 del Estatuto de Autonoma para Andaluca, establece que corresponde a la Comunidad Autnoma de Andaluca, respetando la garanta institucional establecida por la Constitucin en los artculos 140 y 141, la competencia exclusiva sobre organizacin territorial, que incluye en todo caso:

a) La determinacin, la creacin, la modificacin y la supresin de las entidades que configuran la organizacin territorial de Andaluca.

b) La creacin, la supresin y la alteracin de los trminos de los entes locales y las comarcas que puedan constituirse, as como denominacin y smbolos.

Por otra parte, el artculo 60 del Estatuto de Autonoma, establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma en materia de rgimen local e incluye las materias que comprende dicha competencia. Adems, segn dispone su artculo 98, una ley de rgimen local, en el marco de la legislacin bsica del Estado, regular las relaciones entre las instituciones de la Junta de Andaluca y los entes locales, as como las tcnicas de organizacin y de relacin para la cooperacin y la colaboracin entre los entes locales y entre stos y la Administracin de la Comunidad Autnoma, incluyendo las distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y consorciales, as como cuantas materias se deduzcan del artculo 60.

Como consecuencia del citado mandato estatutario, se ha aprobado la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca (en adelante LAULA).

Cules son las entidades que forman parte de la organizacin territorial de Andaluca?

De acuerdo con el Estatuto de Autonoma y la LAULA, la Comunidad Autnoma Andaluza se organiza territorialmente en:

Municipios. Provincias. Otras entidades territoriales complementarias que puedan crearse por

ley, que no alterarn en ningn caso la estructura territorial de Andaluca y estarn dirigidas a favorecer el ejercicio de las competencias municipales y provinciales.
http://juntadeandalucia.es/boja/2007/56/1http://juntadeandalucia.es/boja/2010/122/1

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La LAULA, establece en su artculo 3, que los municipios y las provincias, en su relacin con la Comunidad Autonoma de Andaluca, integran un nico nivel de gobierno.

1 3 El Municipio

Que es el Municipio?

Como se ha indicado antes, el Municipio es parte integrante de la organizacin territorial del Estado, de acuerdo con la Constitucin Espaola.

El Estatuto de Autonoma de Andaluca, establece que el Municipio es la entidad territorial bsica de la Comunidad Autnoma, goza de personalidad jurdica propia y de plena autonoma en el mbito de sus intereses. La LAULA, lo define como la entidad territorial bsica de Andaluca, instancia de representacin poltica y como cauce inmediato de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos.

Para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias, los municipios, pueden promover toda clase de actividades, y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de los vecinos. Los municipios prestan, por tanto, los servicios pblicos ms elementales a los ciudadanos, como pueden ser abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales alumbrado pblico; recogida y tratamiento de residuos; limpieza viaria; prevencin y extincin de incendios, transporte urbano, etc...

Cules son los elementos que configuran un Municipio?

Los elementos esenciales que configuran un Municipio son tres: el territorio, la poblacin y la organizacin.

1 La LBRL dispone que el territorio donde el Ayuntamiento ejerce sus competencias se denomina trmino municipal. Por otra parte, la LAULA establece que el trmino municipal es el espacio fsico en el que el municipio puede ejercer vlidamente sus competencias, abarcar tanto el suelo, como el vuelo y el subsuelo y no podr exceder del territorio de una provincia.

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Cmo se delimitan los trminos municipales?

Segn la LAULA, la demarcacin municipal, consiste en la actuacin administrativa tendente a determinar tanto la extensin y lmites de las entidades locales territoriales, como elementos sustanciales de las mismas y definidores del mbito espacial donde ejercen sus competencias, as como su capitalidad. El Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca la acordar mediante decreto.

El deslinde es la actuacin de comprobacin y ejecucin de la demarcacin municipal, que en ningn caso podr implicar modificacin de trminos municipales.

Cmo pueden ser modificados los trminos municipales?

El Estatuto de Autonoma establece que la alteracin de trminos municipales y la fusin de municipios limtrofes de la misma provincia se realizarn de acuerdo con la legislacin que dicte la Comunidad Autnoma en el marco de la legislacin bsica del Estado.

Segn la LAULA, los trminos municipales podrn ser modificados por:1. Segregacin.2. Fusin.3. Agregacin4. Incorporacin.5. Aumento o disminucin de su cabida debidos a dinmicas de la

naturaleza.

Mediante las anteriores modificaciones o por combinaciones de ellas se podr dar lugar a la creacin y supresin de municipios o a la mera alteracin de sus lmites territoriales.

Corresponde en exclusiva a la Junta de Andaluca la competencia para efectuar las modificaciones de trminos municipales en su territorio, previa la instruccin del correspondiente procedimiento administrativo que, en todo caso, precisar informe tcnico del centro directivo andaluz competente en cartografa. Una vez efectuada la modificacin, se inscribir en el Registro Andaluz de Entidades Locales y se remitir al Registro Estatal para su oportuna inscripcin.

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Cmo se crean, suprimen o alteran los municipios?

La LAULA desarrolla esta materia y dispone que los supuestos que justifican la creacin, supresin y alteracin de municipios son los siguientes:

La fusin de municipios, que consiste en la creacin de un nuevo municipio, resultado de la unin de dos a ms preexistentes y limtrofes de la misma provincia, que se suprimen.Podr acordarse la fusin de municipios cuando se d alguna de las

circunstancias siguientes:

a) Falta de recursos para prestar, cada uno de ellos, por s o asociados, los servicios mnimos impuestos por la ley.

b) Confusin de sus ncleos de poblacin consecuencia del desarrollo de sus edificaciones y dems espacios urbanos.

c) Existencia de condiciones de orden geogrfico, econmico, demogrfico, administrativo o cualesquiera otras que pudieran hacerla necesaria o conveniente.

La segregacin de trminos municipales, que consiste en la separacin de parte del territorio de un municipio, bien para la creacin de uno distinto o bien para ser agregado a otro preexistente, limtrofe y de la misma provincia, no comportando en este ltimo caso la creacin y supresin de municipios.

La creacin de un nuevo municipio por segregacin tendr carcter excepcional, solo se har sobre la base de ncleos de poblacin y necesitar, adems de la conformidad expresa, acordada por mayora absoluta, del pleno del ayuntamiento del municipio que sufre la segregacin, la concurrencia de unas circunstancias que se recogen en esta Ley.

La alteracin de trminos municipales, mediante segregacin-agregacin, no podr suponer para ninguno de los municipios afectados, ni la privacin de los recursos necesarios para prestar los servicios bsicos establecidos legalmente, ni la reduccin de los servicios a los que viniesen obligados en funcin de su poblacin. El municipio que experimente la segregacin podr ser compensado con la incorporacin a su trmino de una parte del que origin esta alteracin.

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Si ello no fuera posible o conveniente, segn los criterios de la ordenacin territorial de la Comunidad Autnoma, podr fijarse una compensacin econmica a cargo del municipio acrecido.

Solo podr efectuarse la alteracin en alguno de los siguientes casos:

a) Cuando un ncleo de poblacin de un municipio se extienda por el trmino de otro u otros limtrofes.

b) Cuando sea necesario dotar a un municipio limtrofe del territorio indispensable para ampliar los servicios existentes o instalar aquellos nuevos que imperativamente hubiere de prestar como consecuencia de un aumento de su poblacin.

c) Cuando concurran otras circunstancias de orden geogrfico, demogrfico, econmico, histrico o administrativo que as lo aconsejen.

La incorporacin de municipios, que consiste en la anexin a un municipio de la totalidad del trmino municipal de otro u otros limtrofes, que se suprimen.

La supresin por incorporacin se podr acordar sobre la base de alguna o algunas de las circunstancias siguientes:

a) Insuficiencia de medios para atender los servicios pblicos obligatorios exigidos por la ley.

b) Descenso acusado y progresivo de su poblacin de derecho o su total desaparicin, de forma que resulte tcnicamente desaconsejable la prestacin de los servicios pblicos obligatorios exigidos por la ley.

c) La incapacidad sobrevenida, total o sustancial, del territorio del municipio para la sustentacin de edificaciones destinadas a uso residencial, como resultado de grandes obras hidrulicas o de infraestructuras de transportes, industriales o energticas, alteraciones geolgicas o causas anlogas.

2 Conforme a la LBRL, el conjunto de personas inscritas en el Padrn municipal, constituye la poblacin del municipio.

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Quines forman la poblacin del Municipio?

La poblacin del Municipio est constituida por la vecindad del mismo. La condicin de vecindad se adquiere por la inscripcin en el Padrn Municipal, que tiene la naturaleza de registro administrativo. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrn carcter de documento pblico y fehaciente para todos los efectos administrativos. La formacin, mantenimiento, revisin y custodia del Padrn municipal corresponde al Ayuntamiento.

Toda persona que viva en Espaa tiene la obligacin de inscribirse en el Padrn del Municipio en el que resida habitualmente. Quien resida en varios Municipios, nicamente deber inscribirse en el que habite durante ms tiempo a lo largo del ao.

El nmero de habitantes de un municipio es un dato muy importante para diversas materias legales, como por ejemplo en materia electoral, en materia tributaria, en las transferencias de fondos del Estado o de la Comunidad Autnoma.

Cules son los derechos y deberes de las personas que residen en los municipios?

De acuerdo con la LBRL y la LAULA, quienes residen en los Municipios, tienen los derechos y deberes que a continuacin se enumeran:

Ser persona electora y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin electoral.

Participar en la gestin municipal de acuerdo con las distintas frmulas previstas en las Leyes y, en su caso, cuando la colaboracin con carcter voluntario de quienes son residentes sea interesada por los rganos de gobierno y administracin municipal.

Utilizar los servicios pblicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales.

Contribuir mediante las prestaciones econmicas y personales legalmente previstas a la realizacin de las competencias municipales.

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Acceder a la informacin sobre la actuacin municipal. En tal sentido podr obtener informacin sobre todo tipo de expedientes y documentos municipales.

Pedir la celebracin de consulta popular. Exigir la prestacin de servicios pblicos de competencia municipal, as

como la vigilancia y cumplimiento de la reglamentacin establecida en la ordenanza de cada servicio.

Ejercer la iniciativa popular. Como por ejemplo, en la creacin de las entidades descentralizadas.

Cualesquiera otros recogidos en las leyes.

3 La organizacin hace referencia al gobierno y la administracin de los municipios, que, de acuerdo con la Constitucin Espaola, corresponden al Ayuntamiento y est integrado por el Alcalde y los Concejales. Este punto se encuentra desarrollado en otro apartado de esta Gua.

1 4 La Provincia

Que es la Provincia?

De acuerdo con la Constitucin Espaola y el Estatuto de Autonoma de Andaluca, la Provincia es una Entidad Local, determinada por la agrupacin de Municipios, con personalidad jurdica propia y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.

Por su condicin de Entidad Local territorial, la Provincia ajusta su organizacin, competencias y funcionamiento a la normativa de administracin y rgimen local.

La LAULA, la define como aquella entidad local, determinada por la agrupacin de municipios, cuya principal funcin, de conformidad con los mismos, es garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulacin de las relaciones de los municipios entre s y con la Comunidad Autnoma. Estas materias se estudian en otro apartado de la presente Guia.

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De conformidad con lo dispuesto en la Constitucin Espaola y el Estatuto de Autonoma de Andaluca, el gobierno y la administracin autnoma de la Provincia, corresponde a la Diputacin, como rgano representativo de la misma.

1 5 Otras Entidades Locales

Qu son las Mancomunidades?

Las Mancomunidades son asociaciones de Municipios, constituidas para la planificacin, establecimiento, gestin o ejecucin en comn de obras y servicios determinados de su competencia. La constitucin de una Mancomunidad no puede nunca suponer que por la misma se ejerzan todas las competencias de los municipios mancomunados.

Cuando lo permitan las normativas de las Comunidades Autnomas afectadas, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca podr aprobar la constitucin de Mancomunidades con Municipios pertenecientes a otras Comunidades Autnomas, as como que una Mancomunidad de Municipios de Andaluca pueda prestar servicios, con carcter provisional, a Municipios de otra Comunidad Autnoma que lo soliciten.

La gestin mancomunada permite a los Municipios, con escasos medios materiales y personales, alcanzar una gestin ms eficaz de aqullos..

Cmo se crean las Mancomunidades?

Las potestades de las Mancomunidades se contendrn expresamente en sus Estatutos.

Los Estatutos establecern su rgimen orgnico y de funcionamiento, y contendrn, como mnimo, las siguientes determinaciones:

1. Denominacin y sede.2. Municipios que la integran. 3. Objeto, fines, potestades, servicios y obras.4. rgano de representacin municipal, atribuciones, composicin,

designacin y cese de sus miembros.

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5. rganos de gobierno y administracin, atribuciones, composicin, designacin y cese de sus miembros.

6. Normas de funcionamiento.7. Recursos econmicos (especial referencia a aportaciones de Municipios). 8. Perodo mnimo de permanencia, nunca superior a cuatro aos.9. Duracin.10. Procedimiento de modificacin de los estatutos.11. Procedimiento de incorp40oracin y separacin de Municipios.12. Causas y procedimiento de disolucin.13. Normas de liquidacin.14. Derechos y obligaciones.15. Rgimen indemnizatorio por incumplimiento de obligaciones.16. Previsiones de carcter jurdico de los bienes cedidos en uso por los

Municipios que se separen.

El Pleno de cada Municipio interesado en constituir una Mancomunidad, deber adoptar, por mayora absoluta, el acuerdo inicial al respecto.

Es importante considerar la trascendental modificacin que ha operado

en el rgimen de las Mancomunidades la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local, al haber establecido que:

Para no incurrir en causa de disolucin, las Mancomunidades debern adaptar sus estatutos, en el plazo de 6 meses, a las previsiones del artculo 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local,

Las competencias de las Mancomunidades estarn exclusivamente orientadas a la realizacin de obras y la prestacin de los servicios pblicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias o prestar los servicios enumerados en los artculos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

El procedimiento de disolucin de una Mancomunidad ser iniciado y resuelto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma correspondiente, y el mismo conllevar: La incorporacin del personal de la Mancomunidad disuelta a las Entidades Locales que formaban parte de ella, y la subrogacin de tales Entidades Locales en todos los derechos y obligaciones de la Mancomunidad.

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Los Estatutos sern elaborados por los Concejales de los municipios promotores reunidos en Asamblea (cuya Presidencia y Secretara sern ostentadas, respectivamente, por el Alcalde y el Secretario del Ayuntamiento en cuyo Municipio se celebren las sesiones), o por una comisin (formada por representantes de los municipios designados por la Asamblea).

El proyecto de Estatutos deber aprobarse inicialmente por la mayora simple de la Asamblea, y tras someterse a informacin pblica por el plazo mnimo de un mes, se remitir a las Diputaciones Provinciales para que emitan informe en dos meses. Transcurrido dicho plazo (y examinadas las posibles alegaciones aportadas), la Asamblea aprobar provisionalmente el proyecto de Estatutos, remitiendo todo a los municipios afectados, que podrn aprobar definitivamente los Estatutos por el voto favorable de la mayora absoluta de sus respectivos Plenos. La asamblea o comisin gestionar su publicacin en BOJA, que tendr carcter constitutivo de la Mancomunidad, con la consiguiente obligacin de inscribirla en el Registro Andaluz de Entidades Locales.

Para la modificacin de los estatutos, as como para la adhesin y separacin de Municipios, y para la disolucin de la Mancomunidad, se seguir un procedimiento similar. En caso de separacin de Municipios, debe considerarse la relevancia de la liquidacin de las deudas pendientes y de los gastos que suponga tal separacin, as como de la posibilidad de que el rgano de representacin municipal acuerde pedir a la Junta de Andaluca un ingreso compensatorio, de igual cuanta que el importe adeudado, retenindoselo al municipio deudor.

Qu son los Consorcios?

Los Consorcios son entidades pblicas de carcter voluntario y asociativo, con personalidad jurdica propia y capacidad para gestionar servicios y actividades comunes, y sometida al Derecho Administrativo.

Las entidades locales pueden constituir Consorcios con entidades locales de distinto nivel territorial y con otras administraciones pblicas, para finalidades de inters comn, o con entidades sin nimo de lucro y con finalidades concurrentes de inters pblico.

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Se consideran entidades locales de cooperacin territorial los Consorcios participados mayoritariamente por entidades locales con fines de inters local. La gran variedad de posibles finalidades y partcipes en los Consorcios, ha motivado que la legislacin haya flexibilizadosu organizacin, encomendando a sus estatutos la que consideren ms idnea al respecto.

Cmo se crean los Consorcios?

El rgimen de funcionamiento de los Consorcios se establecer en sus estatutos, los cuales contendrn, al menos, los siguientes extremos:

1. Denominacin y sede.2. Entes que lo integran.3. Objeto y fines.4. rganos de gobierno.5. Normas de funcionamiento.6. Rgimen financiero, presupuestario y contable.7. Duracin.8. Procedimiento de incorporacin y separacin.9. Procedimiento de modificacin de estatutos.10. Disolucin y liquidacin.11. Previsiones de carcter Rgimen jurdico de los bienes cedidos en

uso por los Municipios que se separen.

Adems de los anteriores puntos, es importante considerar la trascendental modificacin que han operado en el rgimen de los Consorcios la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalizacin del Sector Pblico y otras medidas de reforma administrativa, y la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local. Estas nuevas normas parten de la premisa de la restriccin de la creacin de los Consorcios, priorizando la cooperacin entre Administraciones mediante convenios como regla general.

En este sentido, se introduce la nueva Disposicin Adicional Vigsima en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, en virtud de la cual, los estatutos de cada Consorcio concretarn la Administracin Pblica a la que el mismo quedar adscrito en cada ejercicio presupuestario. As, atendiendo a los siguientes criterios de prioridad referidos a la situacin

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del primer da del ejercicio presupuestario, el Consorcio quedar adscrito (incluso si participan en el mismo entidades privadas sin nimo de lucro), a la Administracin Pblica que:

a) Disponga de la mayora de votos en los rganos de gobierno,b) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayora de los miembros

de los rganos ejecutivos,c) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayora de los miembros

del personal directivo,d) Disponga de un mayor control sobre la actividad del Consorcio debido

a una normativa especial,e) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayora de los miembros

del rgano de gobierno,f) Financie en ms de un 50% o, en su defecto, en mayor medida la

actividad del Consorcio, teniendo en cuenta la aportacin del fondo patrimonial y la financiacin concedida cada ao,

g) Ostente el mayor porcentaje de financiacin en el fondo patrimonial,h) Tenga mayor nmero de habitantes o extensin territorial, dependiendo

de si los fines concretados en el estatuto se hallen orientados a la prestacin de servicios, a las personas, o al desarrollo de actuaciones sobre el territorio.

Los Consorcios estarn sujetos al rgimen de presupuestacin, contabilidad y control de la Administracin Pblica a la que se hallen adscritos, sin perjuicio de su sujecin a lo previsto en la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En todo caso, se realizar una auditora de las cuentas anuales, que ser responsabilidad del rgano de control de la Administracin a la que se haya adscrito el Consorcio. Los Consorcios debern formar parte de los presupuestos, e incluirse en la cuenta general de la Administracin Pblica de adscripcin.

El personal al servicio de los Consorcios podr ser funcionario o laboral procedente exclusivamente de una reasignacin de puestos de trabajo de las Administraciones participantes, su rgimen jurdico ser el de la Administracin Pblica de adscripcin y sus retribuciones no podrn superar, en ningn caso, a las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquella Administracin.

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En cualquier caso, la Disposicin Adicional decimocuarta establece un rgimen especial de determinados Consorcios, al expresar que lo previsto en la anterior Disposicin Adicional Vigsima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no resultar de aplicacin a los Consorcios constituidos antes de la entrada en vigor de tal Ley que:

No sean considerados Administracin Pblica a efectos del Sistema Europeo de Cuentas,

Estn participados por Entidades Locales y entidades privadas, No estn incursos en prdidas durante dos ejercicios consecutivos, No reciban ni hayan recibido subvenciones de las Administraciones

Pblicas en los cinco ejercicios anteriores al de entrada en vigor de dicha Ley.Tales Consorcios se regirn por lo dispuesto en sus estatutos. La Disposicin Transitoria Sexta de Ley 27/2013, de 27 de diciembre,

prev que los Consorcios que ya estuvieran creados en el momento de la entrada en vigor de dicha Ley (es decir, el 31 de diciembre de 2013), contarn con el plazo de una ao para proceder a adaptar sus estatutos a las prescripciones de la citada Ley.

Por otra parte, la Disposicin Adicional Decimotercera establece que el personal al servicio de los Consorcios constituidos antes de tal entrada en vigor, y que estuviera prestando los servicios mnimos referidos en el artculo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, podr integrarse por quienes no sean personal funcionario o laboral, procedente de una reasignacin de puestos de trabajo de las Administraciones participantes en el Consorcio.

Las entidades que pretendan consorciarse aprobarn un convenio fundacional, previa autorizacin de sus respectivos plenos mediante acuerdos adoptados por mayora absoluta, al que se acompaar un proyecto de estatutos.

El proyecto de estatutos se someter a informacin pblica por el plazo mnimo de un mes, y se remitir a las Diputaciones Provinciales para que emitan informe en un mes. La aprobacin de los estatutos corresponder a los respectivos plenos de los rganos consorciados, por mayora absoluta.

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La publicacin de los estatutos de un Consorcio en el BOJA tiene carcter constitutivo. Para la modificacin de estatutos, adhesin, separacin, disolucin y liquidacin de los Consorcios, se estar a lo dispuesto para las Mancomunidades, sin perjuicio de las peculiaridades de los distintos entes consorciados.

Qu son las Comarcas?

Las Comarcas son Entidades Locales supramunicipales, diferentes de la Provincia, creadas por las Comunidades Autnomas en sus respectivos territorios, y que agrupan a un conjunto de Municipios cuyas caractersticas determinan unos intereses comunes y que precisan de una gestin propia o de la prestacin conjunta de servicios en dicho mbito territorial.

Las Comarcas tienen carcter asociativo y asumen competencias y funciones de los Municipios integrados, si bien stos conservarn su organizacin y la administracin de su patrimonio. De hecho, la creacin de estas Entidades Locales no puede suponer para los Municipios la prdida de la competencia para prestar los servicios que exige la Ley, ni privar a los mismos de intervenir en los mbitos materiales que aqulla les atribuye.

Las Comarcas se pueden crear por las Comunidades Autnomas, siempre atendiendo a lo dispuesto en sus correspondientes Estatutos de Autonoma.

Las Leyes de las Comunidades Autnomas determinarn el mbito

territorial de las comarcas, la composicin y el funcionamiento de sus rganos de gobierno, que sern representativos de los Ayuntamientos que agrupen, as como las competencias y recursos econmicos que se les asignen.

Las Comarcas podrn crearse a iniciativa de los Municipios interesados. De cualquier forma, no podrn constituirse si a ello se oponen las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen, al menos, la mitad del censo electoral del territorio correspondiente.

Cuando la Comarca vaya a agrupar a Municipios de ms de una Provincia, ser necesario un informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo

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mbito territorial pertenezcan. En el artculo 97 del Estatuto de Autonoma de Andaluca, se prev la posibilidad de que por una Ley del Parlamento de Andaluca se regule la creacin de las Comarcas.

Qu son las reas Metropolitanas?

Las reas Metropolitanas son Entidades Locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos ncleos de poblacin existen vinculaciones econmicas y sociales que hacen necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras.

Quin crea, modifica o suprime las reas Metropolitanas?

La creacin, modificacin y supresin de las reas Metropolitanas se llevar a cabo por las Comunidades Autnomas, mediante ley y de acuerdo con lo establecido en el correspondiente Estatuto de Autonoma, previa audiencia de la Administracin General del Estado, de los Ayuntamientos y de las Diputaciones afectadas.

Ser la legislacin autonmica la que determine los rganos de gobierno y administracin de estas entidades supramunicipales, en los que estarn representados todos los Municipios integrados en el rea.

Cules son las Entidades Locales de mbito inferior al Municipio?

Como cuestin previa, es necesario indicar cierta cuestin interpretativa que se debate en la actualidad, generada por la sucesin de la normativa aplicable al respecto:

La Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca, publicada en el BOJA n122, de 23 de junio de 2010, partiendo de la premisa de la autonoma municipal, subrayada en el Estatuto de Autonoma de Andaluca, dispone en su artculo 109 que el municipio, en el ejercicio de su potestad de autoorganizacin, puede desconcentrar su gestin (mediante la creacin de rganos sin personalidad jurdica, como distritos, barrios, aldeas, pedanas ...), o descentralizar los servicios municipales, detallndose en sus artculos 112 y siguientes la regulacin de la descentralizacin territorial municipal (ms adelante se expondr el contenido de estos preceptos).

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El 31 de diciembre de 2013 entr en vigor la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local (BOE n 312, de 30 de diciembre de 2013).

Primera interpretacin.- De la lectura de varios preceptos de esta ltima norma y atendiendo a las argumentaciones vertidas en su Prembulo (racionalizacin de la estructura organizativa de Administracin Local, evitar el solapamiento competencial, ), podra deducirse que la aparicin en la escena jurdica de esta nueva Ley conlleva la derogacin de todo el articulado de la Ley 5/2010, de 11 de junio, acerca de la referida descentralizacin territorial del municipio.

As, en la nueva Ley 27/2013, de 27 de diciembre, se modifican varios artculos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, suprimiendo de esta norma cualquier referencia a la personalidad jurdica de las Entidades Locales de mbito Inferior al Municipio (en este sentido puede verificarse, en la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, la nueva redaccin de su artculo 3.2, la inclusin del nuevo artculo 24 bis, as como la diccin literal de la Disposicin Transitoria Cuarta y de la Disposicin Transitoria Quinta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre).

Segunda interpretacin.- No obstante, desde otro punto de vista, la

expresin de las dems Entidades Locales Territoriales, mantenida en la modificacin sufrida en el artculo 7.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, as como la referencia en el nuevo artculo 24 bis de la misma Ley a la regulacin de los Entes de mbito Territorial Inferior al Municipio por las leyes de las Comunidades Autnomas sobre rgimen local, y la posibilidad de que la propia poblacin interesada tome la iniciativa de crear este tipo de Entes, debiendo ser sencillamente odo el parecer del Ayuntamiento, podra interpretarse como una tolerancia legal a la creacin en el mbito municipal de este tipo de Entidades, mxime teniendo en consideracin la expresa regulacin legal contenida al efecto en los artculos 114 y siguientes de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca.

Es importante sealar que el Gabinete Jurdico de la Junta de Andaluca interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local. Por tanto, una vez que se tenga un pronunciamiento del Tribunal Constitucional,

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podr optarse con mayor seguridad jurdica por una u otra interpretacin.

Sin perjuicio de lo anterior, se expone a continuacin el contenido de los artculos 112 y siguientes de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca (LAULA en adelante), referidos a la regulacin de la descentralizacin territorial municipal.

En virtud de estos preceptos, el menor o mayor nivel de descentralizacin puede graduarse mediante la creacin de Entidades Vecinales o de Entidades Locales Autnomas, en aquellos ncleos de poblacin separados de la capitalidad del Municipio, con caractersticas singulares e intereses colectivos peculiares que hagan conveniente dotarlos de una gestin diferenciada del resto del Municipio.

Las Entidades Vecinales se crean para la gestin descentralizada de servicios locales de inters general y ejecucin de obras de la competencia municipal que asuman por delegacin del Ayuntamiento. Las Entidades Locales Autnomas suponen un mayor nivel de descentralizacin, y se crean para el gobierno y administracin de sus propios intereses, diferenciados de los del resto del Municipio, a cuyo efecto ostentan potestades de autoorganizacin, reglamentaria, tributaria y financiera, sancionadora, etc..., y una serie de competencias de carcter marcadamente localizado en el casco urbano de la entidad (pavimentacin de vas, alumbrado pblico, limpieza viaria, ferias y fiestas locales, abastecimiento de agua, etc...), as como las competencias que pueden serle transferidas por el Ayuntamiento.

Qu exigencias legales es necesario respetar para crear una Entidad Local Inframunicipal?

En la creacin de una Entidad Local Inframunicipal, es necesario considerar los siguientes puntos:

A) rganos de gestin desconcentrada (distritos, barrios ...). Se crean por acuerdo del pleno del Ayuntamiento.

B) rganos de gestin descentralizada:

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- La iniciativa de creacin puede partir de la Junta de Gobierno Local, de cualquier grupo poltico municipal o de la mayora de los vecinos del territorio de la entidad proyectada con derecho a voto en las elecciones locales.

- Tras la recepcin de la iniciativa el Ayuntamiento podr aprobar en sesin plenaria la incoacin del procedimiento de creacin de una Entidad Vecinal o de una Entidad Local Autnoma.

- En la instruccin del procedimiento se ponderar la conveniencia del Ayuntamiento de crear una nueva entidad, as como una serie de factores de oportunidad (distancia de separacin con respecto al ncleo en el que radica la capitalidad del Municipio, transportes pblicos, previsiones urbansticas, tendencia demogrfica, viabilidad econmica ...), debiendo concluir tales actuaciones instructoras con una propuesta de resolucin para su elevacin al pleno.

- El Pleno del Ayuntamiento deber aprobar la creacin de la entidad proyectada. En funcin de que se acuerde la creacin de una Entidad Vecinal o de una Entidad Local Autnoma, las especificaciones contenidas en sus estatutos contendrn diferencias relevantes, referidas, principalmente, al mbito competencial, al sistema de financiacin, a las facultades de supervisin del Ayuntamiento y a los bienes patrimoniales afectos al ejercicio de las competencias.

- Las Entidades Vecinales contarn con una Junta Vecinal (integrada

por la vocala-presidencia y las vocalas) con un nmero impar de vocales.

Su personal podr ser propio (funcionario o laboral) o del Ayuntamiento.

El Ayuntamiento puede proponer la creacin de plazas de personal funcionario de Administracin Local con habilitacin nacional, as como la agrupacin con otras Entidades Vecinales para el sostenimiento en comn de dichas plazas.

Las Entidades Locales Autnomas cuentan con su presidencia y con una junta vecinal, compuesta esta ltima por un nmero par de

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vocales. A su personal se le aplica el mismo rgimen jurdico que al de las Entidades Vecinales.

- Las Entidades Vecinales y las Entidades Locales Autnomas aprobarn anualmente un presupuesto nico, contando con una asignacin econmica adecuada, en funcin de su poblacin, servicios y necesidades, facilitada por el Ayuntamiento. El acuerdo plenario de concrecin de tal asignacin podr ser impugnado ante la jurisdiccin Contencioso-Administrativa.

- La Disposicin transitoria segunda de la LAULA prev la sujecin a la regulacin contenida en esta norma tanto de las Entidades de mbito Territorial Interior al Municipio, constituidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcacin Municipal de Andaluca, como por las Entidades Locales Autnomas, creadas desde la entrada en vigor de esta ltima Ley.

- En cualquier caso, es muy importante tener en consideracin que, siguiendo una regulacin acorde a la potestad de autoorganizacin del municipio y al principio de autonoma municipal, la LAULA prev la supresin por el Ayuntamiento de las Entidades Vecinales (artculo 121) y de las Entidades Locales Autnomas (artculo 132) que existan en su trmino municipal, siempre que hubieran transcurrido cinco aos desde la creacin de tales entidades o cuando se evidencie el incumplimiento sistemtico de los fines para los que se constituyeron o su inviabilidad econmica, debiendo seguirse un procedimiento anlogo al de su creacin.

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2 EL ORDENAMIENTO JURDICO LOCAL

Las Entidades Locales, en tanto que ostentadoras de poderes pblicos, estn sometidas al Derecho, fundamentalmente a las normas que constituyen el denominado Derecho Administrativo o Pblico. Al estar sometidas a la Ley y al Derecho, tal y como seala nuestra Constitucin, solo pueden actuar cuando el ordenamiento jurdico les habilita para ello.

Dentro del ordenamiento jurdico administrativo, las Entidades Locales debern tener en cuenta especialmente las normas que configuran el Ordenamiento Jurdico Local, es decir, aquellas que disciplinan y regulan su organizacin, funcionamiento, relaciones con terceros, relaciones internas, contratacin, etc...

2 1 Legislacin estatal sobre rgimen local

Cual es la legislacin del Estado en materia de rgimen local?

La legislacin del Estado en materia de rgimen local est constituida por el conjunto de normas que disciplinan toda su organizacin y actividad.

Entre dichas normas, destacan las siguientes:

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba

el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local.

Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local.

Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, por el que se aprueba del Reglamento de Poblacin y Demarcacin de las Entidades Locales.

Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales.
http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-5392http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-9865http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-9865http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-9865http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-13756http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-13756http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-17958http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-17958http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-21944http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-21944http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-33252http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-33252http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-33252

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Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernizacin del Gobierno Local.

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

2 2 La potestad normativa local

Que es la potestad normativa local?

La potestad normativa local es un poder de naturaleza pblica ejercido por las Entidades Locales, que deriva de la autonoma local, mediante el cual se dictan normas generales de obligado cumplimiento, sometidas a los principios de reserva de ley y jerarqua normativa, que se deducen del Estado de Derecho, y circunscritas a su mbito territorial.

Dnde se reconoce la potestad normativa de las Entidades Locales?

La potestad normativa de las Entidades Locales est reconocida, de forma directa en la legislacin sobre rgimen local, tanto bsica del Estado como autonmica y, de forma implcita, en la Constitucin.

En el caso de la Constitucin, son varios los preceptos que apuntan a este reconocimiento de la potestad normativa de las Entidades Locales, si bien ninguno de ellos la reconoce directamente, sino a travs de la atribucin a las mismas de autonoma para el ejercicio de sus competencias, su organizacin y gestin de intereses propios esto significa que dichas Entidades pueden crear su propio ordenamiento jurdico.

Es en la legislacin sobre rgimen local, donde se reconoce de forma expresa que, adems de potestades como la de autoorganizacin, sancionadora o expropiatoria, las Entidades Locales gozan de potestad normativa, en su calidad de administraciones pblicas de carcter territorial. En este sentido, las Entidades Locales podrn aprobar Ordenanzas, asi como Reglamentos y las Alcaldas dictar Bandos. Esta potestad la podemos ver reflejada en la Ley de Autonoma Local de Andaluca, por ejemplo en su
http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-23103http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-23103http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2004-4214http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2004-4214http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1955-10057http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1955-10057

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artculo 7.1, cuando establece que las competencias locales facultan para la regulacin, dentro de su potestad normativa, de las correspondientes materias.

Cules son los lmites de la potestad normativa local?

Los lmites de la potestad normativa local son los mismos que los de la potestad normativa en general. Sin embargo, en el caso de las Entidades Locales es necesario reforzar el necesario respeto del principio de reserva de ley y la concrecin de la materia normativa.

Tradicionalmente dichos lmites de la potestad normativa se han clasificado en lmites formales y materiales.

Cuales son los lmites formales de la potestad normativa local?

Los lmites formales de la potestad normativa local son los que afectan a su aspecto externo. Dentro de stos cabe incluir todas las reglas relativas a la competencia, la jerarqua normativa, la reserva de ley y el procedimiento de aplicacin de la normativa local, es decir:

1 La potestad normativa en las Entidades Locales deber ser ejercida por los rganos competentes para ello segn la legislacin.

2 Las propias disposiciones normativas estn ordenadas entre s jerrquicamente, en funcin de la autoridad de la que emanen.

3 Existe una serie de materias que, por mandato constitucional, nicamente podrn ser reguladas por ley, al menos en lo que atae a su contenido esencial, correspondiendo a la normativa local el desarrollo o concrecin.

4 La potestad normativa local deber seguir los procedimientos legalmente establecidos.

Cules son los lmites materiales o sustantivos de la potestad normativa local?

Los lmites materiales o sustantivos se refieren al contenido mismo de la potestad normativa local y se concretan en los siguientes:

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1 El respeto a los Principios Generales del Derecho y, en especial, al principio de la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, que consagra la Constitucin Espaola; esto es, que el poder normativo debe estar subordinado a esos principios generales, en tanto que stos expresan los pensamientos jurdicos bsicos de la comunidad, las ideas sustanciales que articulan y animan el ordenamiento en su conjunto.

2 La competencia material, funcional y territorial, que significa que la normativa local est ordenada al propio campo de funciones que la Administracin tiene atribuida en el concierto pblico.

La vulneracin de estos lmites por parte de la normativa local, lleva consigo, como regla general, la sancin de nulidad de pleno derecho, as como las vas de reaccin contra dicha normativa, que comienzan con la posible revisin de oficio por la propia administracin autora de la citada normativa.

Las Ordenanzas y Reglamentos, as como los Bandos de la Alcalda, debern dictarse dentro del mbito competencial de las Entidades Locales y en ningn caso podrn contener preceptos contrarios a las Leyes.

En consecuencia, la normativa local debe vincularse a la Ley. Sin embargo, este principio presenta unos caracteres propios en las Entidades Locales, a causa del distinto papel que puede jugar la Ley en la determinacin de las competencias locales, puesto que dichas competencias estarn determinadas por la Ley, estatal o autonmica, segn el reparto establecido en la Constitucin y, por tanto, tambin lo estarn el mbito de la potestad normativa local y su grado de vinculacin a la potestad normativa estatal o autonmica de desarrollo de la legislacin sectorial.

Finalmente, la potestad normativa de las Entidades Locales ser menor en las materias sobre las que existe una competencia compartida, que en aquellas que se han asignado con carcter necesario.

Que normas pueden aprobar las Entidades Locales en el ejercicio de su potestad normativa?

Como se ha indicado anteriormente, las Entidades Locales pueden aprobar dos tipos de normas: Reglamentos y Ordenanzas.

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Dentro de estas normas existe una amplia tipologa, derivada de la conceptuacin de las mismas como el medio genrico de intervencin en la actividad de los ciudadanos. En todo caso puede hacerse la siguiente enumeracin de los Reglamentos y Ordenanzas Municipales:

Reglamento Orgnico. Reglamento de Servicios. Ordenanzas generales no especficas. Ordenanzas y normas sobre de uso del suelo y la edificacin. Ordenanzas fiscales.

Que procedimiento se sigue para la aprobacin de las Ordenanzas municipales?

La potestad de aprobacin de las ordenanzas, se encuadra entre los medios reconocidos por la ley para intervenir la actividad de las ciudadanos; debiendo los entes locales ajustar su proceder, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad individual. Por eso y por imperativo del principio constitucional de eficacia de la actuacin administrativa, el proyecto de Ordenanza deber ir acompaado de la justificacin de su oportunidad mediante los informes, estudios o consultas de rigor.

El procedimiento general para la aprobacin de las ordenanzas municipales debe ajustarse a las siguientes reglas:

Aprobacin inicial por el Pleno. Informacin pblica y audiencia a las personas interesadas por el plazo

mnimo de 30 das para la presentacin de reclamaciones y sugerencias. Resolucin de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas

dentro del plazo y aprobacin definitiva por el Pleno.

En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamacin o sugerencia, se entender definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional.

La aprobacin inicial por el Pleno deber ir precedida de los correspondientes trmites internos de elaboracin, con la participacin de las

GUÍA DEL CONCEJAL · 2015-11-06 · desempeño de sus tareas diarias como cargos municipales...

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