Guia de Buenas Practicas Entre Actores - SEIA

GUA DE BUENAS PRCTICAS EN LAS RELACIONES ENTRE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN PROYECTOS QUE SE PRESENTAN AL SEIAEditor: Servicio de Evaluacin AmbientalDiseo y Diagramacin: Nicole Michel AravenaISBN: 978-956-9076-18-3 2013

La Gua de Buenas Prcticas en las Relaciones entre los Actores Involucrados en Proyectos que se pre-sentan al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental ha sido elaborada por el Servicio de Evaluacin Ambiental (SEA), proceso liderado por el Departamento de Participacin Ciudadana de la Divisin de Evaluacin Ambiental y Participacin Ciudadana, con la colaboracin de la Divisin Jurdica.

Agradecemos a todas las personas que con su revisin y aporte hicieron posible esta publicacin, as como a la Fundacin Casa de la Paz y el Consensus Building Institute, quienes asesoraron el proceso de elaboracin de esta Gua.

Presentacin

Ignacio Toro LabbDirector Ejecutivo

Servicio de Evaluacin Ambiental

Dando cumplimiento a un mandato legal, el Servicio de Evaluacin Ambiental se en-cuentra uniformando los criterios, requisi-tos, condiciones, antecedentes y exigencias tc-nicas de la evaluacin de impacto ambiental de proyectos y actividades, entre otros, mediante la elaboracin de guas.

La presente Gua se enmarca en el reconoci-miento de que la evaluacin de impacto am-biental del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) es un proceso inserto en la sociedad, que involucra a distintos actores, mu-chas veces con intereses contrapuestos en rela-cin a los proyectos o actividades que se some-ten al sistema. Si bien en la convivencia social

la expresin de las diferencias es legtima y de-seable, es necesario promover y fortalecer bue-nas prcticas en las relaciones entre los actores involucrados en los proyectos o actividades, as como evitar o dar un adecuado tratamiento a los conflictos socioambientales, con el fin de que los proyectos puedan insertarse armnicamente en el territorio y contexto social existente.

La presente Gua proporciona recomendaciones en estas materias, que forman parte del desafo del desarrollo sustentable, y cuya aplicacin es coherente con el cumplimiento de las exigencias tcnicas y de las normativas vigentes en el mar-co del SEIA.

SERVICIO DE EVALUACIN AMBIENTAL

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Siglas

1. Introduccin

2. Los conflictos socioambientales en el marco del SEIA2.1 Conflictos socioambientales: un marco conceptual2.2 Principales causas de los conflictos socioambientales en el contexto del SEIA2.3 Principios para mejorar las relaciones entre los actores involucrados

3. Anlisis de la conflictividad potencial3.1 Conceptos centrales3.2 Procedimientos, criterios y herramientas

4. Prevencin de conflictos4.1 Conceptos centrales4.2 Procedimientos, criterios y herramientas

5. Gestin y transformacin de conflictos socioambientales5.1 Conceptos centrales5.2 Procedimientos, criterios y herramientas

Bibliografa

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Siglas


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DIAEIAOITSEASEIA

: Declaracin o Declaraciones de Impacto Ambiental: Estudio o Estudios de Impacto Ambiental: Organizacin Internacional del Trabajo: Servicio de Evaluacin Ambiental: Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental

A continuacin se listan las principales siglas que se utilizan en este documento:


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INTRODUCCIN1

Cul es el propsito de esta Gua?

El propsito de esta gua es ofrecer herramien-tas, criterios y recomendaciones para identificar, prevenir, gestionar y transformar positivamente los conflictos socioambientales que puedan sur-gir en relacin a proyectos o actividades que se presentan al SEIA.

Se espera que la gua sea til para mejorar la calidad de las relaciones entre los titulares de pro-yectos de inversin, las comunidades emplazadas en su rea de influencia, los rganos del Estado con competencia ambiental, las organizaciones no gubernamentales, la sociedad civil, entre otros actores involucrados.

Cules son los alcances de la Gua?

Las herramientas y criterios que esta Gua pre-senta, si bien son tiles en la gestin y manejo de conflictos socioambientales en general, esta Gua se centra en los conflictos que se generan en el contexto de los proyectos que se presentan al SEIA.

Los conflictos socioambientales son fenmenos sociales complejos, cuya ocurrencia depende de diversos factores que intervienen en cada situacin y momento particular. Por ello, sus recomenda-ciones deben considerarse de manera flexible y pertinente en funcin de cada caso especfico, segn su contexto cultural, territorial, social, poltico y econmico, con el miramiento de ciertos criterios y principios que en este documento se sealan.

Si bien el contenido de esta Gua es referencial y su aplicacin es voluntaria, seguir sus plantea-mientos puede reportar importantes beneficios a los actores involucrados en torno a los proyectos o actividades que se presentan al SEIA.

Asimismo, se debe tener presente que el artculo 13 bis de la Ley N 19.300 seala que los titulares debern informar en caso que establezcan nego-ciaciones con los interesados antes o durante el proceso de evaluacin, con el objeto de acordar medidas de mitigacin o compensacin ambien-tal. Si bien tales acuerdos no sern vinculantes para la calificacin ambiental, el Servicio tendr a la vista estos antecedentes durante el proceso de evaluacin.

A quines est dirigida esta Gua?

Esta Gua est dirigida a un pblico amplio de actores sociales involucrados en proyectos o ac-tividades que se presentan al SEIA, tales como los siguientes:

Titulares de proyectos. Consultores. Organizaciones de la sociedad civil, dirigentes

sociales y ciudadana en general. Autoridades locales. Profesionales del SEA.

Aunque se espera que todos estos actores involu-crados puedan utilizar y beneficiarse de esta Gua, es preciso reconocer que sus planteamientos se dirigen en gran medida a los titulares de los pro-yectos, en tanto pueden incorporar las prcticas aqu recomendadas desde etapas tempranas de la formulacin de sus proyectos; por ejemplo, desde la etapa de estudios de prefactibilidad.


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Cmo se estructura esta Gua?

El captulo 2 ofrece un marco conceptual general para entender las causas principales de los conflictos socioambientales en Chile, as como los criterios generales para su prevencin y tratamiento.

El captulo 3 plantea orientaciones y herramientas para analizar, en etapas tempranas de la elabo-racin de un proyecto, la potencial conflictividad que ste pueda tener.

El captulo 4 contiene recomendaciones que pue-den ser tiles para la prevencin de los conflictos socioambientales.

El captulo 5 propone herramientas de gestin para abordar conflictos socioambientales y propender a su transformacin positiva.

Posteriormente, se presenta la bibliografa utili-zada para la elaboracin de esta Gua y algunos recursos adicionales, con el fin de que puedan ser consultados para ampliar conocimientos so-bre el tema.


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LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES EN EL MARCO DEL SEIA2

Conflictos socioambientales: un marco conceptual 2.1

Qu es un conflicto socioambiental?

Para los fines de esta gua, un conflicto socioam-biental se define por la oposicin de los intereses de grupos diversos sobre el control, acceso o uso de los recursos naturales, o respecto a los impactos que algn proyecto o actividad puede provocar. Tales impactos pueden corresponder a aquellos que deben evaluarse en el SEIA de acuerdo a la Ley N 19.300, o bien en otros mbitos que generen controversia, tales como los polticos o econmicos.

En el caso de los proyectos o actividades someti-dos al SEIA, tales conflictos se dan en relacin a un territorio determinado en el cual los proyectos contemplan emplazarse y ejecutarse.

Cmo entender los conflictos socioambientales?

Los conflictos socioambientales son fenmenos en los cuales se expresan los diversos intereses y perspectivas presentes en la sociedad.

En tanto se trata de fenmenos sociales comple-jos, en el marco de esta Gua ser til distinguir entre las dimensiones destructivas y constructi-vas de los conflictos socioambientales. Con ello se entender que un conflicto socioambiental no slo es un hecho a prever y prevenir, sino que, cuando se ha manifestado, tambin es un hecho a gestionar y transformar, procurando generar, a partir del dilogo, soluciones que beneficien a todas las partes involucradas.

La dimensin destructiva de los conflictos so-cioambientales se evidencia cuando stos:

tienen la posibilidad de devenir en una escala-da de violencia;

generan una incapacidad de movilizar accio-nes para la bsqueda de soluciones a los pro-blemas o elementos principales que subyacen el conflicto;

generan prdidas o daos materiales, sociales, culturales y/o psicolgicos a los involucrados.

Los conflictos prolongados pueden acarrear diversos costos para los actores involucrados, incluyendo altos costos econmicos y sociales. Sobre todo, los conflictos pueden generar desgaste y polari-zacin, construccin de caricaturas y estereotipos de las partes antagnicas, violencia y quiebre del dilogo y, en muchos casos, la destruccin del tejido social. Todo lo anterior disminuye las posibilidades de encontrar soluciones o acuerdos sobre cmo avanzar en la resolucin del mismo. La dimensin constructiva de los conflictos socioambientales apunta a que stos, una vez manifestados, pueden ser tiles y productivos, ya que se presentan como oportunidades para la expresin e identificacin de las diferencias entre los actores involucrados en el mismo, visibilizando as posibles situaciones de injusticia y facilitando la generacin de cambios que resguarden el bienestar de las personas. Los conflictos socioambientales pueden ser constructivos, cuando transparentan problemas y llevan a la bsqueda de soluciones que mejoran una condicin basal o subyacente.

Considerando lo anterior, ante la potencialidad o presencia de un conflicto socioambiental re-sulta deseable potenciar su dimensin cons-tructiva y evitar o minimizar su dimensin destructiva. En otras palabras, se plantea pro-piciar una transformacin positiva de los conflictos socioambientales.

Qu es un actor involucrado en un conflicto socioambiental?

Para los fines de esta Gua, un actor involu-crado corresponde a cualquier persona, grupo u organizacin que est, o que se estima vinculado, afectado y/o interesado por un proyecto o activi-dad sometido al SEIA, y/o que puede incidir en el proyecto, sea de manera positiva o negativa.


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Principales causas de los conflictos socioambientales en el contexto del SEIA

1. Falta de vas para la participacin

2.2

Existen causas especficas e inmediatas de los conflictos que varan segn la situacin particular, tales como las caractersticas o impactos del pro-yecto, la discordancia del proyecto con estrategias de desarrollo locales o regionales predefinidas, la imagen negativa del titular, la disposicin ne-gativa de titulares ante la participacin de las comunidades, la existencia de formas de comu-nicacin insuficientes o deficientes, entre otras. El tratamiento de este tipo de causas constituye el foco principal de accin de la presente Gua.

Sin embargo, es preciso mencionar algunos as-pectos generales del contexto actual chileno que tienden a ser catalizadores de conflictos socioam-bientales en relacin a los proyectos que se so-meten al SEIA. Estos elementos pueden ser vistos como causas estructurales de los conflictos y es importante tenerlas en cuenta, aun cuando se trate de aspectos que excedan las posibilidades de accin en torno a un proyecto en especfico. Estas causas estructurales son las siguientes:

En Chile histricamente la administracin del Esta-do, en general, cuenta con un dficit de espacios para la participacin ciudadana (Delamaza, 2011). En tal escenario, la participacin ciudadana en el marco del SEIA constituye una de las escasas ex-cepciones que escapan a esta norma, siendo uno de los mecanismos institucionales de participacin que llevan ms tiempo aplicndose en el pas. A consecuencia de lo anterior, en las activida-des presenciales de participacin ciudadana -por ejemplo, en la realizacin de talleres- suelen ma-nifestarse un conjunto de problemas latentes en la comunidad local, que no necesariamente guardan relacin con los aspectos ambientales del proyecto en evaluacin. En otras palabras, el dficit de par-ticipacin ciudadana en la administracin pblica deriva en que en las actividades de participacin ciudadana en el SEIA suela generarse un efec-

to de catarsis, donde la ciudadana expone un conjunto de quejas y reclamos no directamente vinculados a las caractersticas del proyecto y su evaluacin ambiental.

Si bien la participacin ciudadana en el marco del SEIA es una de las pocas instancias de inclusin de la ptica ciudadana en materias susceptibles de afectarles, la cual fue objeto de importantes mejoras mediante las modificaciones introduci-das por la Ley N 20.417, an existen vas para el mejoramiento en este sentido. Una de estas vas se refiere al dilogo e involucramiento de las comunidades en fases tempranas del ciclo de un proyecto, lo cual puede materializarse mediante la participacin anticipada en las fases de diseo y definicin del alcance (scoping) del proyecto, todas ellas de carcter voluntario, pero altamente recomendables en el contexto de esta Gua1.1 Estos procedimientos son abordados en el captulo 4 de la presente gua.

Potenciar su dimensin

constructiva

Evitar o minimizar

su dimensin destructiva

(+) (-)

Transformacin positivaConflicto socioambiental

Figura N1. Transformacin positiva del conflicto socioambientalFuente: elaboracin propia


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2. Experiencias conflictivas previas con proyectos y sus impactos

3. Desequilibrios de poder

4. Institucionalidad, polticas y normas en desarrollo

En los ltimos aos se observa una creciente preocupacin de la sociedad civil en relacin a la dimensin ambiental del desarrollo econmico, y en especfico, respecto de los impactos ambientales susceptibles de afectar su entorno vital. Por cierto, la oposicin a determinados proyectos de inversin no se ha restringido a las comunidades locales directamente afectadas, extendindose a otros actores sociales distantes geogrficamente, pero interesados en materias vinculadas al desarrollo sustentable en el pas. Este ltimo fenmeno es propio de una poca de masificacin de los me-dios de comunicacin (televisin, radio, internet).En este contexto, los medios de comunicacin

masifican la experiencia de un conflicto socioam-biental a un rango amplio de actores sociales, generando as ciertas actitudes y predisposiciones en la percepcin de los impactos ambientales de nuevos proyectos de inversin. Las experiencias de conflictos o daos ambientales sean directas o mediatizadas-, pueden aumentar la desconfianza respecto de la institucionalidad ambiental. Todo lo anterior, a su vez, crea una predisposicin de la ciudadana a oponerse a los pro-yectos, independiente del anlisis tcnico-cientfico que pueda realizarse respecto de los eventuales impactos ambientales de un proyecto dado.

La conocida situacin de desigualdad socioeco-nmica existente en el pas tiene su correlato en un desequilibrio del poder en varios mbitos, incluido el ambiental. Existe una acusada dis-tribucin inequitativa de los impactos y benefi-cios ambientales, as como la predominancia de agendas de desarrollo del Estado que promueven grandes proyectos de inversin. En este marco, la capacidad de influencia de las comunidades locales es significativamente inferior a quienes promueven los proyectos de inversin.

Los desequilibrios mencionados se relacionan con la escasa participacin de los actores involucrados en el proceso de toma de decisiones, con la difcil comprensin del lenguaje tcnico-cientfico de la evaluacin ambiental, con la falta de recursos de las comunidades para contratar asesores y apoyo tcnico, entre otros factores que han sido recono-cidos en los procesos de participacin ciudadana realizados por el SEA, los cuales aumentan la conflictividad de los proyectos.

Desde el ao 2010 el pas cuenta con una nueva institucionalidad ambiental. Forman parte de ella el Ministerio de Medio Ambiente, el Servicio de Evaluacin Ambiental, la Superintendencia del Medio Ambiente y los Tribunales Ambientales, que son nuevos actores que intervienen en los conflictos socioambientales en torno al SEIA y que en la actualidad estn desarrollando e im-plementando su normativa especfica.

El desarrollo normativo ambiental en Chile tiene por desafo lograr una consolidacin, coherencia y alineacin entre los diferentes marcos normativos que le rigen, por ejemplo, las concesiones mineras y el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Ind-genas y Tribales en Pases Independientes. Este ltimo tratado internacional tambin requiere de mltiples definiciones normativas a adoptar para

su aplicacin. Por otra parte, existen normas de emisin y de calidad ambiental, as como planes de prevencin o descontaminacin entre otras normas, que estn en constante proceso de dic-tacin, revisin y/o modificacin.

A lo anterior se suma la necesidad de definiciones estratgicas del Estado en ciertas materias de poltica energtica, minera o de recursos marinos, entre otras dimensiones, que otorguen mayor certeza sobre las condiciones y caractersticas de las inversiones correspondientes.

Asimismo, la falta de regulacin o polticas sobre el uso del suelo aplicable a la totalidad del territorio nacional, y en especfico en el mbito no urbano, se ha identificado como una brecha importante en la materia. Por su parte, los planes de desarrollo


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5. Existencia de visiones diferentes sobre el modelo de desarrollo chileno

6. Heterogeneidad e inequidad social en las localidades

7. Visiones diferentes sobre aspectos relevantes de la evaluacin ambiental

comunal o estrategias de desarrollo regional tie-nen un carcter indicativo y no normativo. Como consecuencia de lo anterior, conflictos que debieran surgir y resolverse en el contexto de decisiones de planificacin territorial, surgen en el contexto del SEIA como oposicin a proyectos especficos.

En definitiva, los aspectos mencionados son facto-res que inciden en la manifestacin de conflictos socioambientales, ya que implican una demanda de mayor claridad, certeza y definicin poltica respecto a los proyectos que se presentan en el SEIA.

En Chile, como en toda sociedad democrtica, coexisten diversas visiones sobre los modelos a seguir en materia de crecimiento econmico. En tal sentido, hay quienes defienden un modelo de desarrollo basado en la explotacin intensiva de recursos naturales, orientada hacia la expor-tacin de commodities. Por contraste, hay otros actores sociales que promueven otros modelos de desarrollo percibidos como menos agresivos con el medio ambiente. A consecuencia de lo anterior, no es extrao ver enfrentadas posturas contrapuestas respecto de la vocacin de desa-rrollo de un territorio determinado en el marco

de un proceso de participacin ciudadana en el SEIA, por ejemplo, entre el desarrollo agrcola y el minero, o el desarrollo turstico en contraposicin a proyectos que alteran el paisaje.

En otro plano, la realidad multicultural del pas deriva en formas heterogneas de percibir un mismo territorio. A modo de ejemplo: un curso de agua puede ser interpretado en trminos sa-grados por una comunidad indgena, o bien como una fuente limpia de energa renovable por parte de un ingeniero hidrulico.

La inequidad social facilita la expresin de distintas posiciones frente a proyectos de inversin con efectos adversos significativos. Las inversiones que consideran programas de empleo, progra-mas de inversin social y comunitaria, se pueden transformar rpidamente en ofertas prcticamen-te irrenunciables en territorios donde existe un alto nivel de pobreza. Sin embargo, otros acto-res pueden no compartir esta perspectiva, por lo

tanto el ofrecimiento de este tipo de beneficios puede ser visto como un esfuerzo de comprar adhesin a los proyectos. Esta situacin puede aumentar significativamente la conflictividad entre los miembros de una comunidad local y en torno al proyecto. Lo anterior resalta la relevancia de considerar que las comunidades locales no son homogneas y se requiere contar con la partici-pacin de todos los actores involucrados.

Si bien el SEIA es una instancia eminentemente tcnica y orientada al establecimiento de conclu-siones objetivas, en muchos casos la lnea de base del rea de influencia, la prediccin y evaluacin de impactos significativos o las medidas propuestas por el titular y su efectividad, pueden ser objeto de visiones diferentes. Por ejemplo, la evaluacin de los impactos en el valor paisajstico por parte de la comunidad aledaa puede ser distinta a la evaluada por el titular o incluso a las de visitantes forneos. Debido a ello, puede ocurrir que las

decisiones que se tomen en el transcurso de la evaluacin ambiental no cuenten con la confor-midad de todos los actores involucrados, lo cual puede gatillar o aumentar la conflictividad en torno a un proyecto. Por cierto, la consideracin de las visiones diferentes contribuye a prevenir potenciales conflictos.

Estas causas principales de conflictos en el con-texto del SEIA son ilustradas en la Figura N 2.


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Figura N2. Causas estructurales de conflictos en el contexto del SEIA Fuente: elaboracin propia

Cmo es posible abordar un conflicto socioam-biental, dada la gran cantidad de causas que pueden generarlos?

En el contexto de un proyecto especfico, el foco ms relevante para abordar los conflictos es la ca-lidad de las relaciones o interaccin existente entre el conjunto de los actores involucra-dos - titular, comunidad, autoridades y otros actores- y cmo esta interaccin impacta al desarrollo del proyecto mismo.

La ausencia de vas de interaccin o una mala calidad en las relaciones entre los diversos actores involucrados puede sembrar la desconfianza y dudas sobre la validez de la informacin proporcionada en relacin al proyecto y sus impactos, y de este

modo aumentar la potencial conflictividad en torno al proyecto. Por contraste, la existencia de canales de comunicacin, sumada a esfuerzos de buena fe orientados al dilogo entre las partes fomentar el establecimiento de interacciones constructivas, generando las confianzas bsicas que permitan mejorar la calidad de la informacin relativa al proceso de evaluacin ambiental, y permitiendo el desarrollo de soluciones pertinentes y de valor compartido respecto de posibles controversias.

Respecto a un proyecto especfico, se recomienda que se identifique la presencia de las causas es-tructurales sealadas y la magnitud de sus mani-festaciones, con la intencin de adoptar estrategias orientadas a moderar sus efectos destructivos.


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Principios para mejorar las relaciones entre los actores involucrados2.3

Esta Gua propone dos principios generales que debiesen orientar la interaccin entre los diferentes actores involucrados, de los cuales se desprenden las recomendaciones, procedimientos, criterios y herramientas a aplicar. Estos principios son los siguientes:

1. La participacin es gravitante. Las personas estn demandando con mayor fuerza la posibi-lidad de incidir en las acciones y decisiones en materias de desarrollo susceptibles de afectar su entorno y calidad de vida. Por lo tanto, es impor-tante considerar la participacin como un aspecto fundamental en el ciclo de vida de los proyectos de inversin. La participacin no es slo entregar informacin o discutir sobre las caractersticas de un proyecto, sino que debiera implicar que los ac-tores involucrados puedan incidir en los procesos de toma de decisiones sobre el proyecto, dndole mayores niveles de pertinencia con el entorno. Para ello se debe asegurar que existan las con-diciones, las capacidades y los plazos necesarios para una participacin significativa.

2. Es posible generar beneficios mutuos2. Es posible generar acuerdos que respondan a los intereses claves de los actores involucrados, sin crear una dinmica de dependencia en el mediano y largo plazo. Esto es crear valor compartido, para lo cual es necesario:

A. Un enfoque territorial, que considere las caractersticas especficas del territorio en donde se pretende instalar el proyecto, que identifique y analice los impactos del proyecto -positivos y negativos, ambientales y no ambientales y que atienda en este anlisis las distintas cosmovisiones sobre el territorio.

2 Es importante hacer la salvedad que, en determinados ca-sos, los actores podran no compartir este principio, como por ejemplo aquellos que rechacen el proyecto y no estn dispuestos a establecer canales de dilogo y relacin cola-borativa con el titular. En esos casos, es recomendable de todas maneras mantener al menos una va de comunicacin e informacin permanente de manera de asegurar el acceso a informacin de primera fuente sobre el proyecto.

B. Una mirada de largo plazo, que no slo permita la aceptacin social de un proyecto al momento de aprobarlo ambientalmente, sino que posibilite un futuro mejor y sustentable para las comunidades afectadas. Pensar slo en el corto plazo tiende a generar dificultades en el largo plazo.

C. Un compromiso de incluir a todo el rango de actores involucrados, y de tomar acciones para fortalecer las relaciones con ellos. La inte-raccin entre los actores, procurando que nadie sea excluido, lleva a soluciones mejores y ms estables, aprovechando sus capacidades y el cono-cimiento local. Fortalecer las relaciones involucra escuchar, compartir informacin, trabajar en con-junto, respetar tiempos y acomodar las diferen-cias culturales, entre otras acciones que permiten generar confianza.

D. Espacios para el aprendizaje y la gene-racin de opciones pertinentes. Es vital estar dispuesto a aprender sobre las principales aspira-ciones y necesidades de los actores involucrados, y de este modo buscar en conjunto potenciales opciones que las satisfacen en la medida posible.

Lo anterior puede resumirse en la Figura N 3, donde se relacionan los diferentes elementos de los principios para la interaccin entre los actores involucrados.


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Figura N3. Principios para mejorar la relacin entre actores involucradosFuente: elaboracin propia

ANLISIS DE LA CONFLICTIVIDAD POTENCIAL 3

El objetivo de esta fase es analizar, desde las etapas tempranas del ciclo de vida de un proyecto, sus posibles fuentes de conflictividad y los alcances de la misma. Ello permite tomar mejores decisiones y demostrar de manera temprana el compromiso de trabajar con todos los actores involucrados.

El anlisis de la conflictividad potencial contribuye a tomar una decisin informada para proceder con un proyecto o evitar su realizacin en un territorio determinado. Si se decide proceder con el proyecto, este anlisis permite que sus propo-nentes tomen medidas orientadas a prevenir los conflictos o a procurar de manera anticipada su transformacin positiva.


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Conceptos centrales3.1

Qu significa analizar la conflictividad po-tencial de un proyecto?

Analizar el grado de conflictividad potencial de un proyecto dado supone, de un lado, la identificacin de las obras, partes y acciones del proyecto que son susceptibles de generar impactos y, de otro lado, caracterizar el entorno social y ambiental del lugar en el que se pretende emplazar. Acto

seguido, ambos elementos (proyecto y entor-no) son superpuestos, analizando en detalle su interaccin y nudos crticos en funcin de su conflictividad potencial-, y proyectando posibles vas de evolucin, vale decir, cmo interactan ambos elementos a travs del tiempo.

Lo anterior implica que:

Cul es el entorno de un proyecto?

El entorno social y ambiental de un proyecto se refiere a los variados aspectos del contexto te-rritorial en el cual un proyecto se instala. Este entorno incluye las siguientes caractersticas:

la geografa y los recursos naturales del lugar; el contexto histrico y cultural (incluyendo ex-

periencias previas en la zona con proyectos de inversin);

el contexto socio-poltico local; el contexto socio-econmico local, incluyendo

la mano de obra en la zona; la demografa, incluyendo indicadores de edu-

cacin, salud y seguridad; la infraestructura existente en las inmediacio-

nes del proyecto; el valor ambiental del territorio; el patrimonio cultural presente en el territorio.

Qu beneficios supone realizar un anlisis de la conflictividad potencial?

Detectar en forma temprana los potenciales con-flictos asociados a un proyecto permite incorpo-rar, en las primeras fases de la elaboracin de un proyecto, cambios a su diseo para que sea ms pertinente al entorno y aceptable para los actores involucrados, y por lo tanto, menos con-flictivo. En otros casos, detectar anticipadamente un probable conflicto puede llevar a la decisin de no realizar el proyecto o de implementarlo en una ubicacin alternativa.


20

3.2.1. Herramientas de apoyo para conocer el entorno del proyecto

En la preparacin del diagnstico y anlisis del entorno, que debe considerar los aspectos se-alados en el tem anterior, utilizando fuentes

Procedimientos, criterios y herramientas 3.2

de informacin primarias y secundarias, las si-guientes herramientas pueden ser tiles para una comprensin integral del entorno y sus actores.

Fuente: elaboracin propia, en base a ICMM (2012).


21



Los titulares de proyectos y sus consultores pueden incluir en su diagnstico las siguientes pregun-tas orientadoras para el anlisis de la conflictividad potencial, pudiendo tambin agregar otras que sean pertinentes:

3.2.2. Criterios para el anlisis de conflictividad potencial: preguntas orientadoras para analizar la interaccin del proyecto con el entorno


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23

3 Sobre el uso del territorio, se recomienda consultar la Gua para la descripcin del uso del territorio en el SEIA (2013), dispo-nible en: http://www.sea.gob.cl/sites/default/files/guias/guia_uso_del_territorio.pdf


24

3.2.3. Tareas de los actores involucrados

Fuente: elaboracin propia

Los titulares y consultores tienen la responsabilidad principal en materia de anlisis de la conflictividad potencial de un proyecto. Sin embargo, otros actores involucrados SEA, autoridades locales,

comunidades y sociedad civil- pueden desempear un papel central en este sentido. A continuacin se resean brevemente algunas tareas potenciales para todos los actores involucrados.


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PREVENCIN DE CONFLICTOS4

El anlisis de la conflictividad potencial y la preven-cin de conflictos son elementos intrnsecamente ligados, ya que al identificar posibles conflictos es necesario tomar medidas y acciones concretas para mitigar sus causas y as prevenir sus efectos

negativos. En este captulo se sealan criterios y herramientas para la prevencin de conflictos socioambientales en relacin a proyectos some-tidos al SEIA.


26

Conceptos centrales

Procedimientos, criterios y herramientas

4.1

4.2

La prevencin de conflictos se refiere a acciones sistemticas previas a la potencial manifestacin de la conflictividad, realizada con la finalidad de mitigar sus causas y evitar sus efectos negativos.

Para prevenir conflictos no slo se deben tomar medidas para modificar aspectos del proyecto, sino que es fundamental ofrecer espacios de

participacin a los actores involucrados para que stos puedan incidir en las decisiones sobre el proyecto que les conciernen. La participacin de los actores involucrados permitir establecer modos de relacin, agendas y estrategias comu-nes que apunten a construir valor compartido en torno al proyecto.

4.2.1. Implementar procesos de participacin temprana para la prevencin de conflictos socioambientales

La participacin temprana tiene como objetivo general permitir que los actores involucrados pue-dan compartir y mejorar la informacin que tienen sobre el proyecto y sus capacidades de incidir en l, abriendo espacios de encuentro, dilogo y construccin de compromisos entre los interesados, de manera anticipada al ingreso del proyecto en

el SEIA. La participacin temprana o anticipada es un proceso de suma importancia para la pre-vencin de conflictos socioambientales, el cual ha sido tratado y recomendado por el SEA en la Gua para la participacin anticipada de la comunidad en proyectos que se presentan al SEIA (SEA, 2013), que se resea en el siguiente cuadro:


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4.2.2. Criterios para la prevencin de conflictos socioambientales

A continuacin se entrega un conjunto de criterios a considerar en el diseo de mecanismos partici-pativos orientados a la prevencin de conflictos socioambientales.


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4.2.3. Herramientas de prevencin

A continuacin se entrega un conjunto de herramientas orientadas a la prevencin de un conflicto socioambiental:


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354 Para un tratamiento introductorio, vase Martnez et al. (2001).


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4.2.4. Tareas de los actores involucradosLos titulares y consultores tienen la responsabilidad principal en materia de prevencin de conflictos socioambientales vinculados a los proyectos de inversin. Sin embargo, otros actores involucrados, como el SEA, autoridades locales, comunidades

y sociedad civil, pueden desempear un papel central en este sentido. A continuacin se resean brevemente algunas tareas recomendadas para todos los actores involucrados.


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GESTIN Y TRANSFORMACIN DE CONFLICTOSSOCIOAMBIENTALES5

Conceptos centrales5.1

Este captulo se enfoca en procedimientos y herramientas que pueden aplicarse cuando no se ha lo-grado prevenir la manifestacin de un conflicto socioambiental.

En qu consiste la gestin y transformacin de un conflicto socioambiental?

Si se manifiesta un conflicto socioambiental re-lacionado con un proyecto que se ha sometido o que se someter al SEIA, es recomendable im-plementar procesos y mecanismos colaborativos para su gestin y transformacin. Al igual que en la prevencin, en este proceso es importante seguir los principios de la participacin y la bs-queda de beneficios mutuos. Asimismo, se debe tener presente que las gestiones que ac se reco-miendan se orientan a la transformacin positiva

de los conflictos, esto es, reconocer y potenciar su dimensin constructiva y reconocer, evitar o minimizar su dimensin destructiva.

La gestin que se propone consiste, en trminos generales, en co-disear y co-ejecutar un proceso colaborativo, el cual incluye al titular del proyecto junto con los otros actores involucrados, tal que se permita entender mejor las causas del conflicto, lograr una comprensin mutua de los intereses en conflicto, construir o reconstruir niveles de confianza aceptables, explorar opciones para establecer acuer-dos en los cuales se resuelvan temas conflictivos y proyectar una situacin deseable a futuro.


43

En el contexto de conflictos socioambientales relacionados con proyectos que se someten al SEIA, es el titular del proyecto quien debe iniciar en forma proactiva un esfuerzo para gestionar el conflicto. Esto generalmente involucra establecer una plataforma de comunicacin transparente con los actores involucrados y/o manifestar ges-tos para generar confianza y espacios para una interaccin productiva. El desafo principal del titular no es convencer a los actores involucrados de los buenos atributos del proyecto, sino que escuchar y aprender sobre los intereses, perspec-tivas y necesidades de los actores involucrados, trabajando de buena fe con ellos para encontrar opciones que integren los diferentes puntos de vista. Estos esfuerzos pueden desarrollarse di-rectamente entre los actores o pueden requerir la participacin de un facilitador multiparcial que ayude al proceso cuando no existan niveles de confianza suficientes para sostener un dilogo constructivo entre los actores.

Se debe destacar que el logro de una buena re-lacin entre el titular del proyecto y los actores involucrados debe cuidarse y proyectarse de manera permanente, durante todo el ciclo de vida del pro-yecto. La aprobacin ambiental y el cumplimiento de otros requisitos legales no deben ser las nicas o ltimas metas del titular. Se recomienda que el titular se autoimponga el desafo de ser un buen vecino y garantice el cumplimiento de todos los compromisos adquiridos, tanto en la evaluacin ambiental como fuera de ella.

Cmo se relacionan los procesos colabo-rativos para la gestin de conflictos con los procesos formales de toma de decisin?

Los procesos colaborativos descritos en esta seccin son distintos a los procesos formales, tales como el procedimiento de evaluacin ambiental del SEIA y los procesos judiciales. Se trata de esfuerzos informales para resolver problemas a travs del dilogo y la negociacin. En vez de decisio-nes judiciales o resoluciones de la administracin pblica, el producto de los procesos colaborativos generalmente es, o un acuerdo entre las partes o recomendaciones para los actores que tienen el poder formal de tomar decisin.

Es importante tener en cuenta que estos proce-sos colaborativos complementan los mecanis-mos formales de toma de decisin y resolucin de conflicto; no pueden ni deben reemplazar a estas vas formales. Por ejemplo, es posible que un proceso informal del tipo descrito en este ca-ptulo resuelva fuentes de conflicto antes que el proyecto se someta al SEIA para la decisin formal acerca de su aprobacin ambiental. En otros casos, es posible que las partes avancen en la gestin de un conflicto a travs de este tipo de proceso informal, y luego decidan utilizar vas legales para resolver el conflicto por medio de la decisin formal de un juez. En ambos ejemplos, el proceso colaborativo es complementario a las vas formales de decisin o resolucin.

En relacin a lo anterior, vale tener presente lo dispuesto en el artculo 13 bis de la Ley N 19.300, a saber: Los proponentes debern informar a la autoridad ambiental si han establecido, antes o durante el proceso de evaluacin, negociaciones con los interesados con el objeto de acordar me-didas de compensacin o mitigacin ambiental. En el evento de existir tales acuerdos, estos no sern vinculantes para la calificacin ambiental del proyecto o actividad5.

En ciertos casos, por ejemplo cuando hay alega-to sobre infracciones legales o trasgresin a los derechos humanos, las vas formales pueden ser ms apropiadas para enfrentar el conflicto. Sin embargo, incluso en situaciones graves de esta naturaleza, la experiencia global demuestra que un proceso informal y colaborativo puede ser la va ms rpida y eficaz en generar una resolucin al tema en conflicto.

5 Lo anterior se especifica en el artculo 17 del Reglamento del SEIA: Informacin de negociaciones.- Los proponentes debern informar a la autoridad ambiental si han establecido, antes del ingreso al proceso de evaluacin, negociaciones con los interesados con el objeto de acordar medidas de compen-sacin o mitigacin ambiental, individualizando en tal caso a las personas con quienes se estableci la negociacin, as como el contenido y resultado de la misma.- Igual obligacin recaer si dichas negociaciones se realizan durante el procedi-miento de evaluacin ambiental, caso en el cual el proponen-te informar directamente al Director Regional o al Director Ejecutivo del Servicio, segn corresponda.- En el evento de existir tales acuerdos, stos no sern vinculantes para la cali-ficacin ambiental del proyecto o actividad.


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Procedimientos, criterios y herramientas5.2

No existe una sola receta para la resolucin de los conflictos socioambientales, ya que siempre existirn variaciones en los procesos segn se re-lacionen con diferentes contextos, actores y temas

de discusin. Por lo tanto, los procedimientos y herramientas presentados en este captulo deben ser aplicados de manera apropiada y adaptada a cada situacin especfica.

5.2.1. Procedimiento para la gestin: modelo general para procesos colaborativos

Como se ha sealado, es importante disear procesos colaborativos en conjunto con los ac-tores involucrados, lo cual implica asegurar que estos procesos sean flexibles y adaptativos. Sin

embargo, tanto la literatura como la experiencia prctica sugieren que los procesos colaborativos deben seguir 4 fases generales, que se presentan a continuacin.


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En la Figura N 4 se presenta un esquema del modelo general para procesos colaborativos, con las 4 etapas descritas anteriormente.

Figura N 4. Modelo general para procesos colaborativosFuente: elaboracin propia

5.2.2. Herramientas de gestin

6 Los detalles de esta herramienta pueden ser encontrados en el captulo 4.


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7 Los detalles de esta herramienta pueden ser encontrados en el captulo 4.


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5.2.3. Tareas de los actores involucradosComo se ha indicado a lo largo de este documen-to, si bien el titular es quien tiene el rol central en la gestin de los conflictos asociados con su proyecto, tambin existen oportunidades para

que los otros actores involucrados jueguen un rol en abordar estos conflictos. A continuacin se describen algunos de estos roles potenciales:


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Bibliografa


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Bibliografa recomendada

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Guia de Buenas Practicas Entre Actores - SEIA

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