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Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES

Guía metodológica para la formulación de metas e indicadores para los Planes de Desarrollo y

Ordenamiento Territorial - PDOT

Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación

Septiembre 2014

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Contenido

1. Introducción ................................................................................................................................ 3

1. Formulación de Metas ................................................................................................................ 4

1.1 Características de las Metas ................................................................................................ 4

1.2 Articulación de las metas entre niveles de Gobierno ......................................................... 5

2. Formulación de Indicadores ........................................................................................................ 5

2.1 Propiedades y características de los Indicadores ................................................................ 7

2.2 Tipología de Indicadores ..................................................................................................... 7

2.2.1 Indicadores de gestión: Insumo /Actividad y Producto .............................................. 8

2.2.2 Indicadores de resultado ........................................................................................... 10

2.2.3 Indicadores de Impacto ............................................................................................. 11

2.3 Articulación de las metas e indicadores al proceso de Planificación ................................ 11

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1. Introducción

Desde el año 2008 en el que se aprobó la nueva Constitución del Ecuador, la “planificación del desarrollo” toma un nuevo rol para el Estado Ecuatoriano y se establece como norma constitucional y obligatoria para los diferentes niveles de gobierno. Tal como se determina en el artículo 275, que estipula que “El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente”; y en el artículo 241, que señala que “La planificación garantizará el ordenamiento territorial y será obligatoria en todos los gobiernos autónomos descentralizados”. Los artículos 262, 263, 264 y 267 de la Constitución de la República establecen la obligatoriedad a los gobiernos autónomos descentralizados regionales, provinciales, municipales y parroquiales rurales de “planificar el desarrollo” de manera articulada con la planificación nacional; y, entre los diferentes niveles de gobierno. El artículo 295 del COOTAD establece que “Los gobiernos autónomos descentralizados, con la participación protagónica de la ciudadanía, planificarán estratégicamente su desarrollo con visión de largo plazo, considerando las particularidades de su jurisdicción, que además permitan ordenar la localización de las acciones públicas en función de las cualidades territoriales El artículo 3 de la resolución del Consejo Nacional de Planificación No. CNP-003-2014, establece que los gobiernos autónomos descentralizados deberán formular al menos los indicadores y las metas que les correspondan para contribuir al cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo. Del mismo modo que la planificación nacional, la planificación desde el territorio, requiere mecanismos de seguimiento y evaluación para mejorar su eficacia a través de un proceso continuo de medición de avances de metas y valoración de los logros alcanzados. “Una buena planificación nos ayuda a concentrarnos en los resultados que importan, mientras que el seguimiento y la evaluación ayuda a tomar decisiones con conocimiento de causa”1 Bajo este contexto, se presenta la “Guía metodológica para la formulación de metas e indicadores para los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial – PDOT”

1 Manual de Planificación, Seguimiento y Evaluación de los Resultados de Desarrollo – Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo

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2. Formulación de Metas

La formulación de metas se define como la expresión concreta y cuantificable de lo que se busca alcanzar en un período definido, sean estos impactos, efectos o productos. A través de este proceso se establecen compromisos visibles y verificables de la intervención de política pública. En su conjunto las metas permitirán conocer: ¿qué fenómeno o variable se modifica?, ¿en qué sentido se modifica?, ¿cuánto se modifica?, ¿cuál es el tiempo establecido para el cumplimiento de la meta?.2

2.1 Características de las Metas

Como principales características, las metas deben3:

Estar orientada a mejorar en forma significativa los resultados e impactos del ámbito de acción, es decir, debe ser retadora.

Ser factible de alcanzar y, por lo tanto, ser realista respecto a los plazos y a los recursos humanos y financieros que involucran.

Debe estar en términos de la unidad de medida del indicador, guardando consistencia con el método de cálculo y el nombre del indicador.

Gráfico 4. Elementos para la formulación de una meta

Fuente y elaboración: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación.

Las metas que se propongan permitirán cuantificar el cumplimiento del objetivo del plan de desarrollo y ordenamiento territorial y su contribución a las metas territoriales del Plan Nacional de Desarrollo.

2 SENPLADES– Subsecretaría de Información, Lineamientos generales: Identificación de indicadores y planteamiento de

metas para el Plan Nacional de Desarrollo, abril 2013. 3 SENPLADES – Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación, Guía interna de formulación de indicadores,

febrero 2013

Verbo en infinitivo

(Orientado a resultados)

Cuantificación Unidad de

medida Temporalidad

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2.2 Articulación de las metas entre niveles de Gobierno

Cada gobierno autónomo descentralizado deberá apropiarse de los indicadores y metas territoriales de impacto del Plan Nacional de Desarrollo -a nivel de zona y provincia-, en el marco de las competencias establecidas para su nivel de gobierno y en contribución a los otros niveles. Estos indicadores y metas de impacto constituirán el referente para la formulación de indicadores y metas de resultado que podrán ser propuestos y asumidos entre sí por el nivel provincial y cantonal y serán acatados por el nivel parroquial para complementar la cadena de valor público; los tres niveles de gobiernos deberán plantear indicadores y metas de gestión, conforme se describe en el esquema a continuación:

Gráfico 5. Articulación de las metas entre niveles de gobierno

Fuente y elaboración: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación.

3. Formulación de Indicadores

El proceso de planificación contempla la definición del diagnóstico de cada territorio, la identificación de la problemática con sus determinantes y la selección de los indicadores a fin de establecer un conjunto de estrategias desde las que se pueda incidir y definir campos de acción, es decir ¿cómo se quiere hacer?; que, mediante la ejecución de intervenciones, es posible propiciar cambios que permitan el desarrollo de los territorios, es decir, ¿a dónde se quiere llegar?.

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Es así que, la generación de indicadores constituye un proceso que se deriva desde la identificación de una problemática hasta llegar al logro de un objetivo; cabe recalcar que, si este proceso de planificación para la generación de indicadores no está correctamente definido, tampoco lo estarán los indicadores que se deriven de su construcción.

Gráfico 1. Proceso de Planificación: Generación de Indicadores

Fuente: Comisión Económica para América Latina (CEPAL) - Indicadores de desempeño en el sector público. Elaboración: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación.

Los indicadores son unidades de medida que deben informar acerca de un estado de las cosas definido, que no puede ser medido directamente o es difícil de medir4. Así, los indicadores sobre los que se estructura un sistema de seguimiento y evaluación permitirán analizar y valorar los resultados derivados de la aplicación de una política pública para determinar correctivos, sistematizar lecciones aprendidas e identificar y seleccionar información para la toma de decisiones.

4 Stockmann Reinhard, Manual de evaluaciones – Una guía práctica de procedimientos; noviembre 2011.

•Definición de Estrategias

•Logro de Objetivos

•Definición de objetivos

•Identificación de un problema

¿Cuál es la situación actual?

¿A dónde queremos ir?

¿Cómo podemos llegar?

¿Cómo sabemos que

hemos llegado?

Generación

de

Indicadores

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3.1 Propiedades y características de los Indicadores

Los indicadores deben proveer calidad y cantidad razonable de información que esté disponible en el momento oportuno para la toma de decisiones. Las principales características y propiedades de un indicador se resumen a continuación5:

Oportunos: Deben permitir obtener información en tiempo real, de forma adecuada con un grado aceptable de precisión y relevancia para la toma de decisiones, tanto para poder corregir como prevenir.

Prácticos: Que facilite su recolección y procesamiento. Es importante que su recolección esté asegurada, puesto que esto permite continuar con proceso de seguimiento y evaluación.

Claros: Ser comprensibles, tanto para quienes lo desarrollen como para quienes lo estudien o lo tomen como referencia. Un indicador complejo o de difícil interpretación que solo lo entienden quienes lo construye, no provee información para la toma de decisiones y su uso se limita a quién lo comprenda.

Sensibles: Deben reflejar el cambio de la variable en el tiempo. Esta propiedad es deseable sobre todo en los indicadores de resultado. Los indicadores de impacto, al medir cambios estructurales, muchas veces sus cambios se advierten más en el largo plazo.

Transparentes/Verificables: Su cálculo debe estar adecuadamente soportado y ser documentado para su seguimiento y trazabilidad.

Pertinentes: Deben guardar correspondencia con el aspecto esencial de los objetivos o la naturaleza del programa o proyecto, así como con las condiciones del contexto (medio social) en donde se gestiona.

Confiables: Las mediciones que se realicen, por diferentes actores deben coincidir con los resultados obtenidos.

Los indicadores como cualquier otra herramienta, presentan restricciones que pueden estar relacionadas con los instrumentos de generación de información, la periodicidad y confiabilidad de sus fuentes; por lo cual, en la selección de éstos se deberán tener en cuenta las mencionadas limitaciones.

3.2 Tipología de Indicadores

La tipología de indicadores según “nivel de intervención” 6 es la base sobre la cual se ha construido la categorización de indicadores empleados en la planificación nacional, territorial, intersectorial,

5 SENPLADES, Guía Metodológica de indicadores y metas para las agendas de coordinación intersectorial; Septiembre

2013. 6 Hace referencia a la cadena lógica de intervención, es decir, a la relación entre los insumos, los resultados y los

impactos.

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sectorial e institucional, debido a que se ajusta a las distintas fases de planificación y permite evaluar el desempeño y los logros de los distintos sectores.

Gráfico 2. Estructura de Indicadores según la tipología

Fuente: Comisión Económica para América Latina (CEPAL) - Indicadores de desempeño en el sector público. Elaboración: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación.

La eficacia en el cumplimiento de los objetivos establecidos se puede evaluar mediante el monitoreo de la evolución de indicadores de impacto y de resultado; sin embargo, por sí solos, los indicadores que miden el grado de eficacia no permiten evaluar la forma en la que dichos logros fueron conseguidos; para complementar el análisis, esta tipología considera indicadores de medición de eficiencia, a través de los que es posible valorar el proceso para la consecución o no del objetivo trazado: mediante la optimización de insumos, de procesos, etc.

A continuación se describe cada uno de los indicadores que integran esta tipología:

3.2.1 Indicadores de gestión: Insumo /Actividad y Producto7

Estos indicadores responden a una lógica de eficiencia, permiten determinar la cantidad de recursos empleados tras cada logro descrito y su función principal es la medición del primer eslabón de la cadena lógica de intervención (relación insumo/ proceso/producto). Aunque este

7 Comisión Económica para América Latina (CEPAL) - Indicadores de desempeño en el sector público.

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tipo de indicadores se usan cuando se da comienzo al cronograma de una intervención, se conciben en la etapa de planeación, cuando para cada situación planteada se programan tareas, actividades y recursos físicos, financieros, así como talento humano. Las actividades vinculadas con la gestión se reflejan en un desempeño, es decir, evidencia si los insumos se proveyeron de manera organizada, oportuna y al mínimo costo posible, si los productos se ejecutaron optimizando recursos (tiempo y dinero), si los costos administrativos fueron los menores, etc.; y, su agregación generará efectos de corto plazo que se medirán con los indicadores de resultados, que a su vez, contribuyen a los indicadores de impacto. Los indicadores de gestión, para este caso, estarán integrados por indicadores de producto e indicadores de insumo o actividad:

Indicadores de insumo/actividad: monitorean los recursos humanos, tecnológicos, financieros y físicos utilizados en una intervención para llevar a cabo la producción de bienes y servicios. Este tipo de indicadores describen el esfuerzo administrativo aplicado para obtener los bienes y servicios programados. Es común que este tipo de indicadores estén dimensionados en términos de recursos asignados; por ejemplo: número de capacitadores, horas de trabajo disponibles, toneladas de alimento distribuido, etc.8

Indicadores de producto: cuantifican los bienes y servicios producidos o entregados por la institución. Estos indicadores emplean dos criterios clave: unidad de tiempo y calidad requerida. Si un producto se entregó dentro de la unidad de tiempo acordada y con la calidad solicitada, entonces éste es en parte un desempeño eficiente. Por ejemplo: kilómetros de caminos vecinales rehabilitados, número de viviendas entregadas, número de partos institucionales atendidos, número de dosis de BGC impartidas, etc.9

Es importante que los indicadores de gestión guarden relación con los logros inmediatamente superiores, según se presenta en el Gráfico 3.

8 SENPLADES, Op Cit. 9 Ibid

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Gráfico 3. Ejemplo - Cadena de Agregación de Valor

Fuente y elaboración: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación.

3.2.2 Indicadores de resultado10

Estos indicadores miden efectos inmediatos, directos o de corto plazo, miden el acceso, cobertura, uso y satisfacción con las intervenciones públicas. En consecuencia, deben responder a la pregunta ¿Cómo han evolucionado las variables causales del problema central, sobre las que incide la política pública? Pueden considerarse como determinantes o agentes de cambios en el comportamiento o condiciones iniciales de los beneficiarios, que actúan como prerrequisitos para lograr el objetivo y contribuyen a alcanzar el impacto deseado.11 La diferencia entre este tipo de indicadores y los de impacto, es que éstos constituyen un paso previo para lograr los impactos estructurales de mediano y largo plazo. Un indicador de impacto estructural hace referencia al problema de fondo identificado (desnutrición, mortalidad infantil, etc.); mientras que, un indicador de resultado hace referencia a los determinantes de estos problemas (control prenatal, cobertura de agua segura, etc.)

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Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Op Cit. Indicadores de desempeño en el sector público 11 SENPLADES, Op cit.

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Ejemplos de indicadores de resultado: cobertura de vacunación, cobertura de telefonía fija, tasa de asistencia escolar, porcentaje de niños inscritos en educación primaria, porcentaje de viviendas que satisfacen los estándares de calidad establecidos, porcentaje de empresas que no cumplen la normativa laboral, entre otros.

3.2.3 Indicadores de Impacto12

Estos indicadores miden transformaciones estructurales de mediano y largo plazo en las condiciones, características o entorno de un grupo objetivo, enfocándose en la evaluación del fin último de las políticas nacionales. En consecuencia, responden a las preguntas del tipo: ¿Cómo han cambiado las condiciones del grupo objetivo que están siendo intervenidas por la política pública?; o, ¿En en qué medida se ha solucionado el problema inicialmente definido?13 Un indicador de impacto constituye la base para el seguimiento y evaluación de la planificación nacional; puesto que, están relacionados directamente con las transformaciones estructurales, ligados a los esfuerzos intersectoriales. Ejemplos comunes de indicadores de impacto: Tasa de desemplo, crecimiento del PIB, pobreza por necesidades básicas insatisfechas, desnutrición crónica, pobreza por ingresos, pobreza por consumo, etc.

4. Articulación de las metas e indicadores al proceso de Planificación

Finalmente, los indicadores y metas de resultado y los indicadores de gestión deberán responder al siguiente esquema de planificación:

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Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Op Cit. - Indicadores de desempeño en el sector público 13 SENPLADES, Op Cit. Septiembre 2013.

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Gráfico 6. Proceso de articulación de la Planificación

Fuente y elaboración: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación.

En el gráfico 6, se presenta el proceso que deberá realizar cada gobierno autónomo

descentralizado, a fin de articular todos los elementos de la planificación.

Partiendo del diagnóstico, cada gobierno deberá identificar los problemas y/o potencialidades de

su territorio, éstos serán la base para el establecimiento de la visión y los objetivos de desarrollo;

para cada objetivo, el GAD deberá identificar indicadores y metas de resultado que le permitan

monitorear el cumplimiento del objetivo; así mismo, se identificarán políticas (estratégias) que

orientarán las intervenciones del gobierno (cada intervención estará enmarcada en una política);

finalmente, para cada intervención, el GAD deberá establecer indicadores de gestión que le

permita medir el cumplimiento de la intervención.