Gua Congreso

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INTRODUCCIÓN: MARCO CONCEPTUAL

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GUÍA DE GESTIÓN DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

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GUÍA DE REPRESENTACIÓN PARA EL

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

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Guía de Gestiónde la RepresentaciónPolitica

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

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© CONGRESO DE LA REPÚBLICAPlaza Bolívar, Av. Abancay s/nLima, PerúTeléfono: 311-7777www.congreso.gob.peemail: [email protected]

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2011-13618Primera edición500 ejemplaresLima, noviembre 2011

Impreso en WR ImpresoresJr. José Gálvez 1670 – Lince

Corrección y diagramaciónCecilia Heraud Pérez

Diseño de cubiertaCarlos Cuadros Oriundo

Guía de gestión de la representación política. — Lima: Congreso de laRepública, 2011

104 p.

LEGISLATIVO / PARLAMENTARIOS / FUNCIONES Y COMPETENCIAS /PARTICIPACIÓN CIUDADANA / COMUNICACIÓN / MEDIOS DECOMUNICACIÓN / ÉTICA / PERÚ

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1. Introducción: Marco conceptual 11

2. La gestión pública 182.1. Procesamiento de demandas ciudadanas 192.2. Fiscalización de la agenda regional 262.3. Procesamiento de iniciativas legislativas a través

de los canales de representación 292.4. Procesamiento de denuncias 312.5. Labores de apoyo a la Defensoría del Pueblo

y a la Contraloría General de la República 322.6. Mediación en los conflictos sociales 342.7. La actividad de fiscalización y control 36

3. La incidencia política 383.1. Capacidad de orientación en la formación

de la opinión pública 383.2. Promoción de la participación ciudadana 413.3. Parlamento y partidos 43

4. Herramientas de la comunicación política 454.1. Información 464.2. Propaganda 524.3. Los contenidos y las formas 544.4. El uso de las vías disponibles 58

4.4.1. Internet 584.4.2. La video política 614.4.3. Medios convencionales 63

Contenido

Presentación 9

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5. Gestión de las relaciones con los ciudadanos 665.1. Actividades y tareas que los parlamentarios

deben realizar para una mejor representación 665.2. Retroalimentación ciudadana 685.3. ¿Cómo aprovechar los mecanismos de comunicación

existentes? 705.3.1. Mecanismos de interacción real 705.3.2. Talleres y cursos a distancia 725.3.3. Audiencias 755.3.4. Módulos de atención al ciudadano

/ Aló Congreso 765.3.5. Portal del Congreso / Parlamento virtual 78

5.3.5.1. Foros Legislativos Virtuales 835.3.5.2. Pedidos ciudadanos 87

5.3.6. Canal del Congreso en Cable Mágico 885.3.7. Visitas guiadas 905.3.8. Información a los medios de comunicación 91

6. Relación del Congreso con los medios de comunicación 946.1. Política de medios 96

7. La ética en el ejercicio de la función 987.1. Código de Ética 987.2. Comisión de Ética 100

Documentos revisados 102

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Presentación

La presente Guía fue elaborada bajo la asistencia técnica de Pro-Congreso, entidad constituida por la Comisión Andina de Juristas y laAsociación Civil Transparencia. En su contenido se presenta una se-rie de pautas que servirán al congresista en el ejercicio de la repre-sentación parlamentaria. Para su composición temática se tomaronen cuenta diversos aspectos del quehacer del representante, talescomo: la gestión, la incidencia, la comunicación política, la relacióncon los medios de comunicación, su relación con los servicios quepresta el Congreso, entre otros.

La Guía de Representación Política es un producto que deriva deuna serie de actividades previas realizadas en el marco del proyecto«Fortalecimiento del Desempeño de las Funciones Representativas,Legislativas y de Control del Congreso de la República» que apoya laAgencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo –AECID. Así, para su elaboración se recibieron insumos importantesdel Seminario Internacional «Buenas Experiencias Parlamentarias enel Ámbito de la Representación y Comunicación con los Ciudada-nos». Asimismo, se nutrió de la información que le proveyó, bajo esemismo marco, las encuestas, grupos focales y entrevistas a profun-didad en las 26 circunscripciones electorales del Perú, que permitie-ron evaluar la relación entre los ciudadanos y sus representantes, asícomo el impacto de los servicios que brinda el Congreso a la ciuda-danía. Vale señalar que los resultados de la opinión ciudadana per-mitieron, también, elaborar 26 planes institucionales en la línea dela búsqueda del enriquecimiento de la gestión en materia de repre-sentación parlamentaria.

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Agradecemos el apoyo de la Agencia Española de Cooperaciónpara el Desarrollo–AECID, así como la asistencia de las entidadesparticipantes y de los ciudadanos que colaboraron para que esta guíaesté hoy en manos de los representantes de la Nación.

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1. Introducción: Marco conceptual

La presente Guía busca brindar a los congresistas herramientas queles permitan ejercer su función satisfactoriamente. Para tal efecto,es necesario asumir que la función congresal no es sólo, como suelencreer los ciudadanos, elaborar leyes. Los congresistas también con-trolan al poder, fiscalizan y, sustancialmente, representan. Si cupieraun orden de prelación e importancia, la representación sería la cabe-za y eje de toda la función parlamentaria, que incluye la legislación,la fiscalización y el control.

¿Y cómo se representa?

Es probable que muchos congresistas, sin experiencia previa en elmandato representativo, consideren que su representación se agotaformalmente a partir de su elección. Es útil distinguir términos ydeslindar «representatividad» de «representación». En la culturainstitucional del Congreso suele operar la representatividad, que esnatural y automática a la elección. No existe una cultura institucionalde la «representación» como tal. Mientras la primera refiere a unplano más concreto (pues es el voto de los ciudadanos convertido enun representante), la segunda opera en un campo más abstracto,como son las creencias de los ciudadanos (que son finalmente quie-nes se sienten o no representados).

Así como la representación no parece alcanzar la relevancia quela legislación sí tiene para muchos congresistas, no existen tampoconociones de lo que es el llamado «accountability» o rendición decuentas de la gestión. Por lo general, los congresistas no consideransuficientemente importante dar respuesta a las comunicaciones que

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los ciudadanos les remiten a través de los diversos mecanismos decomunicación disponibles. De otro lado, y en directa relación con larendición de cuentas, es preciso medir también una de las formas queel representante tiene de comunicar, que es la transparencia. Su ges-tión debe ser realizada de la manera más transparente posible, puessu trabajo deber ser accesible plenamente (Guía de Buenas PrácticasParlamentarias, 2005, pp. 44 – 80).

La rendición (que es una consecuencia de la representación) estávinculada a la responsabilidad, que lo es tanto en su sentido funcio-nal como simbólico. Desde una perspectiva funcional, el congresistasabe que debe realizar sus labores ejerciéndolas a nombre del ciuda-dano. Desde una perspectiva simbólica, el congresista debe «hacer-se presente»: tener cercanía a los ciudadanos, responder a sus de-mandas, participar de sus festividades, e incluso acceder a sus re-querimientos cuando se trate de apadrinar promociones, eventos yobras privadas.

Esos son, en general, los tipos de representación que se exigen yque devienen del mandato que la ciudadanía le da al electo desde elmismo momento en que jura al cargo y es investido como represen-tante.

En términos teóricos, la representación (Sartori, 1986), puedeser jurídica, sociológica y política. Esta última vincula el ejercicio deaquella con el control y la fiscalización del representante. El elegidodebe actuar con responsabilidad respecto a lo que de él exigen susrepresentados. Si los requerimientos tácitos no son cumplidos, laconfianza es retirada (pues no existe el mandato imperativo en nuestromarco constitucional). La representación política es la base para elejercicio del poder político en una democracia representativa (Manualde Comunicación y Gestión de Calandria, pp. 10 – 12).

En la práctica, la representación sería la acción personal del con-gresista, ya sea recibiendo a un ciudadano o visitando su circuns-cripción, que son las formas tradicionales de atender la representa-ción (http://www.congreso.gob.pe/participa/documentos/boletin08092004.pdf).

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1 Como mencionara John Sudarsky en el Seminario Internacional «Buenas experien-cias parlamentarias«, a menor número de representantes de un determinado territorio, esmayor el conocimiento de quién es él o ella y sus labores por parte de los ciudadanos dedicho territorio.

Es también gestión parlamentaria, la cual se realiza tanto a tra-vés de actividades institucionales como a través de actividades indi-viduales del parlamentario. En mérito de actividades institucionales,la función representativa se concreta en las funciones propias que leson atribuidas por la Constitución: función legislativa, función decontrol y fiscalización, función presupuestaria, entre otras.

En lo que respecta a actividades individuales, el congresista oparlamentario canaliza las demandas y reclamos de los ciudadanos yopera como gestor, reclamante, legislador o fiscalizador; funcionesque, por lo demás, no le son ajenas. Asimismo, las labores del con-gresista deben estar acompañadas de la correcta difusión para man-tener informados a los ciudadanos sobre las mismas.

Toda representación ejercida individualmente implica la aten-ción, gestión y seguimiento de demandas colectivas o individuales,discriminando las socialmente útiles de las que escapan a su funcióno no le están permitidas. Por ejemplo, un congresista está impedidojurídicamente de mediar por intereses dentro de un proceso judicial.Esto, sin embargo, no debería impedir que si una demanda de esetipo llegara al despacho de un congresista, éste le indique al ciuda-dano cuál es el proceso que podría seguir para verla satisfecha.

Uno de los presupuestos es que, si bien la representación esnacional, su ejercicio puede fragmentarse sobre la base del criterioterritorial, generando una relación más concreta entre determinadoterritorio y su representante. Para asegurar esto, es necesario for-malizar el vínculo entre el representante y el representado, de formaque el primero no se desvincule del distrito que representa.

La fragmentación o ubicación concreta del ejercicio de la repre-sentación aporta a la efectividad de la responsabilidad política delrepresentante para con sus representados, pues genera un mayorseguimiento del propio representante por parte de los ciudadanos1.

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Además, permite que el interés general no sea sólo una abstracciónsi no que se concrete en una comunicación permanente y real con losciudadanos. Por ello, un componente fundamental del ejercicio enconcreto de la representación es la comunicación.

En esta Guía se procura que el representante sepa aproximarse alos ciudadanos y, sobre todo, que sepa comunicar. Se comunica conpalabras, pero también con gestos simbólicos, que, en ocasiones,son más sugestivos e impactantes. Por ejemplo, una donación realpor parte de un congresista a un deudo de un desastre natural, operaen el mundo de la comunicación política mejor que el más retórico delos discursos en el escaño.

En lo inmediato, además, los representantes deben comunicarsus actividades, decisiones, opiniones, acciones, justificaciones a susrepresentados. Si esta comunicación no existiera, la representaciónperdería sustancia. Por lo tanto, es básico establecer mecanismos ytácticas que faciliten dicha necesidad.

¿A quiénes representan los congresistas?

El dilema más complicado en el que se enfrascan muchos congresis-tas, es el de no saber «a quiénes representan más y a quiénes repre-sentan menos». En realidad, la representación nacional debe enten-derse desde otra perspectiva, ya que ella se logra a través de laintegración de las partes, es decir, de los congresistas. El campo dela jurisdicción en la cual fueron elegidos, es el que le corresponde acada congresista y es el que finalmente ancla en términos reales yfuncionales la relación entre los representantes y los representados.En este sentido, la relación se basa en una conexión directa con elciudadano de la región, dado que de la región recibió su votación y,por consiguiente, su mandato.

Sin embargo, puede ocurrir que existan dos sectores contrapues-tos y en pugna y el congresista, que se asume representante deambos, deba decidir por uno de ellos. El criterio es que «el Parlamen-to representa la opinión pluralista de la Nación. Éste debe responderefectivamente en esta tarea, reconciliando los conflictos de interés y

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expectativas de sus representados». (Guía de Buenas Prácticas Par-lamentarias, UIP, p. 2.).

Para asegurar esa pluralidad, además, el congresista debe ser in-clusivo y propugnar la participación y representación de género, parti-dos, minorías, etc.

¿Qué actividades típicas son ejercicio de representación?

Conviene señalar que la representación involucra la defensa del inte-rés colectivo y general a través de actividades diversas y, en ciertoscasos, intermediando ante otras entidades que sí ejercen funcionesejecutivas. Un parlamentario no puede construir un puente, peropuede mediar ante las autoridades respectivas para que se evalúe eimpulse tal obra. De esta manera, la representación tiene relacióncon la siguiente tipología de actividades en nombre del ciudadano:

- Procesamiento de demandas ciudadanas.- Intermediación ante proveedores de servicios públicos y enti-

dades estatales.- Seguimiento del proceso de las demandas.- Evaluación de la incidencia de la gestión en la intermediación.- Procesamiento de denuncias ciudadanas.- Mediación y búsqueda de soluciones equitativas en los conflic-

tos sociales.- Inspección de las actividades ejecutivas con incidencia en el ciu-

dadano.- Interacción y escucha de los diversos sectores que componen

la sociedad.- Respuesta a las inquietudes ciudadanas.

Las anteriores son tipos de actividades que suponen una ac-ción, no obstante se debe considerar la transparencia como unaactitud parlamentaria que supone, en principio, una aproximaciónal ciudadano. El representante ejerce una función cabal cuando sesomete a la transparencia como gesto de buena voluntad de la re-presentación.

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Conviene señalar que el cabal ejercicio de la representación par-lamentaria fuerza a invertir tiempo y recursos que deberán ser sus-traídos de otras actividades, en tanto la representación como funcióndebiera ser más relevante y funcional que la tarea de legislar y fisca-lizar. En un sistema en el que rigen 40,000 leyes, muchas de lascuales generan diversos costos económicos, conviene enfatizar laactividad representativa.

La tarea de legislar, por lo demás, la comparte progresivamentecon el Poder Ejecutivo, por lo que ha perdido su peso histórico comoente legislador. Los funcionarios parlamentarios y los asesores debe-rán también mantener este criterio en mente, otorgándole atencióncreciente a la función de representación que ejercen los congresistas.

Sin embargo, es posible que la categoría de entidad representa-tiva de la sociedad haya también perdido peso, con lo que la existen-cia misma del Parlamento podría quedar en entredicho por falta dejustificación. La modernización de la política ha generado su descen-tramiento. El Parlamento ya no es el único canal por el que se ejercela representación. Actualmente, un sindicato afectado por el deterio-ro de los derechos laborales de sus integrantes, podría estimar másefectivo para sus intereses visitar a un periodista influyente que a unparlamentario.

¿Qué hará un ciudadano que es maltratado por una autoridadpolicial? ¿Visitará a algún parlamentario para plantearle su queja?Desde luego que no, pues los ciudadanos asumen que sus represen-tantes tienen como función primaria, y casi exclusiva, elaborar leyeso investigar en casos de alguna relevancia o interés público. La re-presentación es una función parlamentaria, pero no está regulada,carece de un orden, de un método o de un reglamento que sirva deguía.

Por tanto, quien se sienta maltratado, recurrirá a algún medio decomunicación que denunciará públicamente el caso y ejercerá pre-sión sobre la institución en cuestión, la cual sancionará, posiblemen-te, al mal agente. Presionará, incluso, a los jueces que abordarán el

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caso, con relativo éxito. Ese avance de las tecnologías e influenciasmediáticas lleva al debilitamiento de la representación parlamentaria.

Hoy la agenda política, inclusive, está en los medios. La políticay sus derroteros se definen en las portadas y titulares de los noticie-ros y programas de análisis o en los diarios de mayor circulación.Este proceso, además, va ganando terreno en Internet, donde a tra-vés de la tecnología 2.0, se van creando corrientes de opinión a favorde un determinado tema.

En ese escenario, el Parlamento debe empezar a buscar nuevosvasos comunicantes para relacionarse con la sociedad, comointerlocutores en la calle y en las organizaciones populares. Esta esuna tarea que correspondería a los partidos, pero, en la realidadnacional, éstos en muchos casos no son sino vehículos electorales e,incluso, cascarones vacíos de aspiraciones electorales. En los hechosno existen y, por tanto no tienen capacidad de liderar opinión y me-nos de intermediar socialmente.

Ante estos vacíos que plantea la institucionalidad, es importanteasumir que la agenda pendiente del representante parlamentario esconstruir redes sociales y canales de interlocución con la sociedadque le permitan recoger demandas que cada vez más han encontra-do otros canales para llegar a la agenda pública.

Por último, es importante mencionar que en tanto el Congreso esel lugar de representación de toda la nación, los congresistas debenasegurar en éste la representación de pluralidad de demandas y po-bladores. Para cumplir con dicha tarea a cabalidad, es necesario queel Congreso sea inclusivo y representativo (género, minorías, etc.),al mismo tiempo que garantice ser un lugar donde todo congresistapueda expresar la voluntad de sus representados sin constricciones.


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2. La gestión pública

Junto con las tareas ordinarias propias del cargo hay otras que noestán reguladas y que se constituyen en la sustancia de esta Guía derepresentación. La infracción de los deberes funcionales y la trans-gresión de las normas que sobre el particular se consignan en elReglamento del Congreso, habilitan la imposición de sanciones disci-plinarias, y eventualmente la comisión de delitos tipificados en elCódigo Penal; nos referimos al abuso de autoridad, peculado, entreotros.

Sin embargo, hay actividades que son la esencia de la represen-tación y que no están precisadas en el Reglamento, lo que hace ne-cesario un ejercicio de creación e interpretación del mandato repre-sentativo para dilucidar cuáles son.

El Reglamento del Congreso contiene los numerales que indicanlos deberes básicos en el ejercicio de la función del parlamentario.Comprende la obligación de participación en las sesiones del Pleno,en comisiones y otros ámbitos de organización del Congreso. Tam-bién incluye la obligatoriedad de hacer cumplir la Constitución, lasleyes y la propia normativa del Congreso, la formulación de proyec-tos de ley debidamente fundamentados, así como la comunicacióncon los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil a fin deconocer sus requerimientos. A ello se suma el cumplimiento de susobligaciones tributarias, el cuidado y uso racional de los bienes pú-blicos puestos a su servicio, la observancia de conducta de respeto ytolerancia, así como la necesidad de presentar informes tras la reali-zación de viajes de trabajo o misiones por cuenta del Congreso.

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Para efectos de esta Guía, lo que se debe resaltar es lo que no sedetalla: las actividades que aseguran la cercanía y relación real delos representantes con los representados y lo que, en el futuro, de-biera construir un vínculo afectivo entre la ciudadanía y los congre-sistas.

A continuación se presentan algunas de las actividades tipo parauna efectiva representación.

2.1. Procesamiento de demandas ciudadanas

La representación no es una actividad pasiva. El parlamentario nodebe cumplir sus funciones a puertas cerradas, en el Despacho, mien-tras aguarda que las demandas lleguen a él a través de los serviciosde comunicación que dispone. Por el contrario, la representación in-volucra una gestión itinerante y agendada de visitas a organizacio-nes de base. Cada región tendrá un cúmulo de organizaciones queconvendría sistematizar por rubro; por ejemplo, organizaciones dediscapacitados, comités de vaso de leche, comedores populares, co-mités barriales, asociaciones de vivienda, sindicatos, gremios profe-sionales, gremios empresariales, asociaciones agropecuarias, aso-ciaciones de mujeres, comunidades campesinas, etc.

Cada parlamentario debiera entender que uno de los primerosatributos de una buena representación es la escucha activa, que obli-ga a una aproximación y a un diálogo sistemático con estas organiza-ciones en el marco de una agenda mensual de visitas.

El parlamentario visita a los agentes más representativos de cadaentidad, indaga por la función institucional, sus gestiones y opera-ciones, sus problemas y limitaciones. En seguida, recoge y sistema-tiza información sobre las perspectivas futuras en el marco de larealidad económica, social y política, a fin de estudiar cómo se puedederivar este tema de representación en uno de legislación. Muchosde los problemas encontrados en las sedes de las organizacionessupondrán subsecuentes proyectos de ley que respondan a las de-


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mandas. En otros casos, se valdrá de acciones de intermediaciónante entidades públicas.

Lo importante no es sólo lograr establecer un ranking de visitasque den lugar a informes que sirvan al expediente del representante.De lo que se trata es de procesar las demandas, crear un esquemaelectrónico de seguimiento a través de un software particular ymonitorear a lo largo del tiempo cómo evoluciona la demanda a laque se pretende dar solución.

Es necesario tener en cuenta que si bien no es posible dar solu-ción a los problemas en su integridad, se puede avanzar hacia esta-dos satisfactorios de evolución de la situación de la organizacióndemandante. En realidad, muchos problemas en una sociedad car-gada de contradicciones, se resuelven cuando hay otro sector que«pierde algo» y no es esa la vía ideal cuando de representar a lasociedad se trata. El principio de la representación es «representar»a todos y no a unos en desmedro de otros. La representación es unatarea de conciliación de intereses de cara al bien común.

Los informes relativos al procesamiento de demandas, en el con-texto de las llamadas «Visitas» o viajes a la región, deben cubrir elvacío actual, en el sentido de que es poco efectivo informar de lasvisitas cuando la representación es más que el simple contacto conel ciudadano. La representación implica lograr niveles de incidenciasobre sus demandas, esto es, lograr que los pedidos tengan, final-mente, una solución satisfactoria. En el esquema del informe de lasvisitas, que sería útil presentar al final de cada legislatura, convieneestablecer los siguientes puntos:

- Descripción de las visitas (caso por caso)- Sectores demandantes y análisis de las demandas en cada vi-

sita (caso por caso)- Análisis de costos y beneficios de procesar las demandas, de-

puración según el análisis (caso por caso)- Viabilidad, compromiso y metodología empleada para el proce-

samiento de las demandas.- Seguimiento de las demandas (caso por caso)

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- Balance de los resultados de la intermediación al final de lalegislatura

El procesamiento de demandas debe realizarse a través de lasdiversas vías que provee la gestión, pero especialmente a través deun estudio de campo en contacto con las organizaciones, lo que debepermitir indagar sobre los problemas, limitaciones y necesidades dela sociedad civil organizada. Los asesores deben cumplir un rol fun-damental en esta tarea, realizando el estudio necesario que permitaubicar las organizaciones fundamentales que el congresista deberávisitar.

De otro lado, es importante que el congresista atienda los pedi-dos y tenga en función permanente a un operario de su Despachotransmitiéndole los correos electrónicos y cartas que llegan, procu-rando, en lo posible, dar respuesta a todos2.

Uno de los problemas que se suele presentar es la imposibilidadde tener un contacto directo con el representante regional que care-ce de una oficina institucionalizada en su circunscripción, de un mó-dulo de atención que le permita plasmar una agenda de reuniones yuna mesa de partes de recepción de demandas ciudadanas. A conti-nuación, algunos detalles que es necesario tener en cuenta sobre lasllamadas «Oficinas Descentralizadas» que actualmente no están,institucionalmente, en uso.

Oficinas descentralizadas

Estas oficinas permiten el trato directo entre el congresista y losciudadanos, que es el trato más eficiente y genuino desde el puntode vista de la representación. Un gran porcentaje de ciudadanos notiene acceso a las herramientas virtuales o a los medios televisivos,

2 Como se aprendiera de la experiencia norteamericana, si bien toda la correspon-dencia debe, en la medida de lo posible, ser respondida, es aquélla más relevante e ilustrativade algún problema que aqueje a los representados la que llega a manos mismas delcongresista para que éste evalúe cómo proceder al respecto e intente darle solución.


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por lo que dependen de la voluntad de su representante de visitar sulocalidad para lograr algún tipo de contacto con el mismo. El PoderJudicial así como diversas entidades autónomas de carácter públicotienen sedes descentralizadas, pero el órgano de la representaciónpolítica no las tiene, al menos no de manera institucional. Cada congre-sista dispone a discreción de sus propios intereses y recursos paramontar una sede de enlace, que no es, en términos formales, unasede del Congreso de la República.

Hay tres posibilidades: la oficina del congresista en la región, delCongreso en la región y mixtas. Es necesario optar por una de ellas ydisponer su instalación, pues, bien organizadas, podrían ser de mu-cha utilidad tanto para el congresista como para sus representados.

En un país como el Perú, que cuenta con una composición socialy una formación territorial diversa, no es adecuado un Congreso cen-tralizado. Si bien los congresistas representan a la sociedad en suconjunto, la división del país en Distrito Electoral Múltiple permiteque cada representante tenga proximidad con la población que loeligió en determinada región. Teóricamente no es estrictamente re-presentante de la provincia, pero al ser elegido por determinada cir-cunscripción debe velar, además de los intereses nacionales, por losintereses de la región que lo eligió.

Pese a que existen compromisos del congresista con su región,se puede constatar que aquel visita regular o irregularmente su loca-lidad sin tener una ubicación física estable. Los habitantes de la cir-cunscripción no tienen acceso a una oficina institucionalizada delCongreso por medio de la cual puedan obtener información sobre lagestión del representante o en la que puedan formular cualquier tipode requerimiento, desde presentar sugerencias legislativas hastasolicitar la intermediación de sus parlamentarios. Todo deben trami-tarlo en el Congreso de la República, cuya sede está en Lima.

Este hecho no sólo dificulta la comunicación entre los represen-tantes y sus representados, sino que además contribuye con unacreciente corriente de opinión en las regiones que considera que susrepresentantes se «limeñizan» conforme transcurre su período y se

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olvidan de la región que los eligió. Esta opinión contribuye, en granmedida, con la crisis de legitimidad que vive buena parte de loscongresistas.

La creación de oficinas descentralizadas institucionales, por ello,son útiles. El problema que surge es la metodología de implementacióny las funciones específicas que deberán desempeñar. Uno de los ries-gos es que se tornen oficinas partidarias. De allí la necesidad deinstitucionalizarlas y de que no sean definidas como oficinas del re-presentante o partido sino del Congreso como tal. Si fueran oficinasde bancada parlamentaria se generarían diversos problemas, el másgrave de todos, el clientelismo.

En la implementación podría considerarse como base comparti-da, la infraestructura de los municipios o de los gobiernos regiona-les. En el caso de operativizarlas, la partida presupuestal incluiría elpersonal y los gastos operativos, incluidos los costos de ubicar estadependencia en el local municipal. Actualmente existe personal asig-nado por el Congreso en la región, por lo cual la operacionalizaciónde dichas oficinas no debería constituir una tarea complicada. Engeneral, la oficina parlamentaria atañe a actividades administrativasy de recepción de documentos que luego van a tramitarse, por cuen-ta de la institución en Lima.

El Congreso del período 2011-2016 ha sido elegido por medio deDistrito Electoral Múltiple. Se espera que esta distribución promuevaentre los parlamentarios un ejercicio de la representación más cer-cano con los electores que permitieron su elección, ya que sí tienenincentivos para reforzar el vínculo con sus circunscripciones. En efecto,si desean mantenerse en el Parlamento es muy probable que debandesarrollar una presencia efectiva en su circunscripción.

En la actualidad esta descentralización parlamentaria se vieneproduciendo por iniciativa de algunos congresistas, quienes hanimplementado oficinas privadas en sus circunscripciones. Sin em-bargo, no parece adecuado que este vínculo sea personal sino quedebería ser institucional. En el pasado estas oficinas privadas hantenido como efecto promover el clientelismo y un vínculo personal


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con el representante reforzando la idea del congresista como unasuerte de «tramitador» de los requerimientos ciudadanos.

Naturalmente, estas oficinas tendrían asignadas funciones de-terminadas que hagan posible la representación de los ciudadanosen las diversas regiones, tales como las siguientes:

• Recoger la agenda regional. Esto supone apuntar las necesida-des de la región y cotejarlas con los compromisos asumidospor el representante. La agenda excluye por lo general temassectoriales y tiene una visión regional.

• Comunicación con las demás autoridades de la región que per-mita que el Congreso, y los congresistas, sean también partede la agenda regional.

• Asimilar y, al mismo tiempo, filtrar las demandas que luegoformarán la agenda.

• Brindar información a los parlamentarios para la fiscalizaciónde los órganos del Estado en la región.

• Procesar las propuestas legislativas y trasladarlas al Congresoen Lima.

• Seguimiento de los temas relevantes en la región (a través dedistintas herramientas como las noticias y los informes de con-flictos de la Defensoría).

• Eventualmente, en la medida en que se implementen estasoficinas, elaborar informes regionales a partir de las encuestastipo barómetro realizadas a los ciudadanos3.

El tema del personal que trabajaría en estas oficinas debe serdiscutido. Una opción es acondicionar en esas sedes un despacho porcada congresista de la circunscripción, en el que trabajaría al menosuno de sus asesores. Si esa fuera la opción, deberían tomarse medi-das para evitar que estos despachos puedan convertirse en un anexode los locales partidarios. Parte del personal administrativo deberíaser estable, contratado por concurso realizado por la Mesa Directiva,

3 Proyecto en implementación que permitirá a los congresistas evaluar distintos ele-mentos en su región.

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a fin de que se especialice en temas de la región y que brinde suapoyo a los representantes de la circunscripción, facilitando la comu-nicación entre la región y la capital.

Consideramos que en estas oficinas debería funcionar una secre-taría de recepción de documentos que tramite los pedidos de la ciu-dadanía al Congreso y reciba denuncias sobre la forma en que losórganos del gobierno vienen actuando en la circunscripción. De esamanera el Congreso podría desarrollar su función de control a nivelnacional.

Un problema actual en el Congreso, que podría trasladarse a lasoficinas descentralizadas, es la recepción de pedidos que en realidadcorresponden a otras dependencias del Estado. El Congreso, por logeneral, deriva estos pedidos a los órganos competentes sin estar encapacidad de realizar un seguimiento de cómo actúan estos órganos.En las oficinas descentralizadas podría darse la misma situación einclusive agravarse en relación con las oficinas públicas y autorida-des departamentales. Es un riesgo que debe evitarse y una posibleformar de lograrlo es brindando, en la oficina descentralizada, folle-tos con información detallada sobre qué pedidos corresponden a quédependencia del Estado.

Las oficinas, y una mayor presencia institucional del Congreso,deben colaborar a superar algunos problemas, tales como la escasavisibilidad o conocimiento público sobre el representante de la re-gión. Uno de estos casos se da en la región Áncash. Según el informede la encuesta realizada por encargo del Congreso, sólo un 39.3% deencuestados a nivel regional respondió correctamente el nombre delactual Presidente del Congreso (24.7% de respuestas correctas anivel nacional), mientras que el 29.7% se equivocó y un 31% nosabía la respuesta o simplemente no se animó a darla (25.5% a nivelnacional y 49.8%, respectivamente). Lo más resaltante del asuntoes que, interrogados sobre el nombre de un congresista de Áncash,los resultados son más pobres aún. A nivel regional, sólo el 33.2%de encuestados dio correctamente el nombre de un congresistaancashino (el porcentaje nacional es 39.6%), y el 7.9% se equivocó


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(a nivel nacional el porcentaje de nombres incorrectos es del 5.9%).Un 54.7% no respondió dicha pregunta.

No habrá una representación cabal si es que el ciudadano nosabe quién lo representa en su región. La situación inversa esCajamarca, donde, interrogados sobre el nombre de un congresistade Cajamarca, los resultados son mejores que el promedio nacional.A nivel regional, el 37.2% de encuestados dio correctamente el nom-bre de un congresista de su región (el porcentaje nacional es 39.6%),y sólo el 9.9% se equivocó (a nivel nacional el porcentaje de nom-bres incorrectos es del 5.9%). Un 52.9% no respondió dicha pregun-ta. Pese a que, comparativamente, se percibe que es la región dondelos representantes locales son más visibles, el promedio sigue sien-do relativamente bajo.

2.2.Fiscalización de la agenda regional

Si bien, en sustancia, el Congreso ejerce una representación nacio-nal y la ley es de alcance general, el tipo de elección (por diversascircunscripciones múltiples que equivalen a cada región) llama a cadacongresista a elaborar una agenda regional.

La agenda regional debe vincularse a la función representativadel parlamentario, en tanto recoge la generalidad de problemas, es-tadísticas, potencialidades y retos de la región de origen en la líneade pedir cuentas a las autoridades ejecutivas, regionales y localessobre el cumplimiento de los compromisos asumidos por éstas, cuandoeran candidatos.

Esta agenda regional debe elaborarse al inicio de la gestión le-gislativa y recoger aportes del Instituto Nacional de Estadística asícomo contenidos de elaboración propia que permitan cotejar la rea-lidad actual con la que se vivirá al final del período congresal.

Un parlamentario deberá considerar, al inicio de su gestión, laelaboración de la agenda regional, sobre la base de las carenciassociales. Al final de su mandato o, más precisamente, al tiempo final

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del mandato de las autoridades regionales y locales, debería elabo-rar y publicar un informe crítico de la evolución estadística y delcumplimiento de las promesas y planes de dichas autoridades. Estoes de particular importancia si tomamos en cuenta la relación exis-tente entre la legitimidad (y popularidad) y la dotación de serviciosbásicos de calidad a nivel regional4.

En ese marco, la agenda debería contemplar un compromiso dediálogo con las autoridades regionales y locales a fin de plantearmedidas legislativas que contribuyan a las mejoras en la gestióngubernamental a nivel regional y local, que se requieren para propi-ciar cambios efectivos. El parlamentario deberá recoger las inquietu-des del gobierno regional y de los gobiernos locales para transmitír-selas a las autoridades del Gobierno Central que correspondan.

Es importante tomar en cuenta que los representados recurrirána los representantes para su asistencia en varios temas concernien-tes a cuestiones regionales, que pueden llegar a ser muy básicaspero, asimismo, también muy complejas. Los congresistas deben tenerun papel directo en ayudar a los representados a iniciar proyectos dedesarrollo y a contribuir en la resolución de las carencias y proble-mas en sus circunscripciones de varias maneras:

• Ayudando al gobierno a definir prioridades de desarrollo y apo-yándolas en su implementación.

• Asistiendo a grupos locales y comunidades en asegurar el fi-nanciamiento para sus proyectos.

• Colaborando con organizaciones ancladas en dicho entorno ycon los gobiernos subnacionales para identificar y resolver losproblemas existentes en la región.

• Haciendo recomendaciones al Ejecutivo para la asignación depresupuestos.

• Siguiendo de cerca los posibles focos de conflicto en la región,evitando, dentro de lo posible y de sus funciones, su escalada.

4 Resultados encontrados en las encuestas realizadas a nivel de cada circunscripciónelectoral. Para más información al respecto ver el Plan Institucional de la Región.


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Es necesario tener presente que existe un canal de enlace entreel Congreso y los gobiernos regionales: la Oficina Técnica de Apoyo ala Mesa Directiva de Enlace con los Gobiernos Regionales y Locales.Este es un órgano de apoyo de la Oficialía Mayor. Tiene como finali-dad mantener la comunicación con los ciudadanos y las organizacio-nes sociales, con el objeto de conocer sus preocupaciones, necesida-des y procesarlas de acuerdo a las normas vigentes, así como pro-porcionar el apoyo requerido para el ejercicio de la Función de Re-presentación de cada Grupo Parlamentario por Región (GPD), en elseguimiento de proyectos de inversión pública en su circunscripción.

¿Qué tareas realiza esta Oficina y cómo el congresista debeinvolucrarse con ella?

• El congresista debe tener un contacto permanente con estaOficina a fin de coordinar con ella y transmitirle sus opiniones,necesidades y requerimientos respecto a sus actividades derepresentación y fiscalización en su región.

• Tiene la necesidad de leer los informes periódicos y anualessobre el desarrollo y cumplimiento de los objetivos y metas dela Oficina.

• Revisar con detenimiento el banco de datos que esta Oficinaprepare sobre el seguimiento de los Proyectos de InversiónPública.

• Mantenerse informado de las variaciones en el sistema de Nor-mas Legales referentes a los Gobiernos Regionales y Locales.

Participar en la agenda regional llama a indagar cuáles son losprincipales problemas a tenor de la opinión pública local. Por ejem-plo, no es posible que los problemas de Tumbes sean los mismos deArequipa y, por tanto, la representación tendrá prioridades diferen-ciadas. Los congresistas de Arequipa, deberán saber que a tenor dela encuesta realizada por encargo del Congreso en Arequipa, la faltade seguridad, el transporte y la contaminación ambiental sonpercibidas por los encuestados como los tres principales problemasde la región. El 20% de encuestados considera que la inseguridad esel principal problema, mientras que el 14.9% cree que es el trans-porte, y para el 14.4% es la contaminación ambiental. Se trata de

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problemas detectados con mayor frecuencia en zonas urbanas dereciente crecimiento. Esta es más o menos la línea de lo que ocurreen La Libertad y Lambayeque.

2.3. Procesamiento de iniciativas legislativas a travésde los canales de representación

Procesar las propuestas legislativas de los ciudadanos es una tareaútil en un país que no registra mayor participación en lo que se refie-re a iniciativas legislativas populares. La iniciativa popular se puedeentender como el derecho que tiene una fracción del electorado deproponer al Congreso, como órgano legislativo, un proyecto de leypara que se discuta y, eventualmente, se apruebe. Las Constitucio-nes que reconocen esta figura establecen un porcentaje determina-do de electores necesarios que pueden ejercerla.

En el Perú, el artículo 31° de la Constitución de 1993 reconoce elderecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos me-diante la iniciativa legislativa popular, el mismo que se encuentra de-sarrollado por la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciuda-danos (Ley Nº 26300). A su vez, la Ley distingue en su contenidoentre «iniciativa legislativa» e «iniciativa de reforma constitucional».

Para el caso de la iniciativa legislativa, la Ley señala que es nece-sario presentarla acompañada del 0.3% de firmas de la poblaciónnacional electoral. La iniciativa debe ser presentada en forma deproyecto de ley articulado, el cual será tramitado preferentemente,dictaminado y votado en un plazo no mayor de 120 días calendario.Así mismo, ante la posibilidad de que existan uno o más proyectosde ley que versen sobre la misma materia o que sean similares en sucontenido, éstos se acumularán (artículo 15 de la Ley N° 26300).

La Ley N° 26300 establece además el procedimiento de una ini-ciativa de reforma constitucional. Ésta se tramitará de igual formaque las iniciativas de los parlamentarios, puede versar sobre la re-forma parcial o total de la Constitución y debe ser acompañada del0.3% de firmas del electorado nacional.


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El uso de la iniciativa legislativa por parte de la población ha sidoprácticamente nulo en nuestro país. Se puede explicar en el desco-nocimiento y en el desinterés ciudadano de participar de los asuntospúblicos o de las dificultades evidentes de que cualquier proyecto deiniciativa popular prospere.

Una manera de darle viabilidad al mecanismo es que el congre-sista asuma como propias algunas propuestas relevantes, que les décontenido jurídico y las convierta en iniciativas suyas, superando asílas formas establecidas para la presentación de las iniciativas popu-lares. De este modo, el parlamentario ejerce la representación de lasdemandas ciudadanas dándoles concreción por la vía legal.

Como observamos de la norma citada, el camino de la iniciativapopular legislativa es engorroso; requiere el trámite de la recauda-ción de firmas y niveles más o menos importantes de organización,además de recursos. En un país en el que los partidos políticos sóloactivan sus maquinarias en la víspera de una elección, los ciudada-nos carecen de plataformas idóneas para trasladar sus inquietudeslegislativas.

Otra vía, aunque indirecta, es que el congresista se tome el tiemponecesario para procesar las iniciativas de su circunscripción en lostemas que comprometen su participación parlamentaria (según laComisión a la que pertenezca) y que cree un mecanismo en su pági-na web para que las iniciativas se puedan recibir y sistematizar en lalínea de una pronta evaluación y selección. Incluso, el parlamentariopuede invitar al ciudadano, autor mediato de una iniciativa intere-sante, a prestarle algún sustento y presentar datos que fundamen-ten la propuesta.

Las organizaciones o los ciudadanos, autores mediatos, puedencomprometerse a realizar las investigaciones de campo, presentarestadísticas y aportar al análisis de costos y beneficios. Asimismo,los comprometerían con procesos políticos que normalmente se en-cuentran alejados de su cotidianeidad, contribuyendo a un mayorconocimiento sobre el Congreso y sus funciones.

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Asimismo, en el caso de que un grupo de ciudadanos haya logra-do promover exitosamente una iniciativa legislativa, es importanteque algún congresista decida darle seguimiento a la misma y faciliteayuda a los impulsores cuando la necesiten.

Si se logra promover mecanismos de la iniciativa legislativa po-pular, convendría que el Congreso disponga de un tiempo en trabajode comisiones para discriminar y analizar las iniciativas legislativasde los ciudadanos presentadas en el último mes.

2.4. Procesamiento de denuncias

Los ciudadanos deben sentirse amparados por los congresistas que,aunque no funjan de jueces o de fiscales, pueden procesar quejas nojusticiables y buscarles solución a través de la invocación a autorida-des de la Administración Pública.

Es importante dar poder a los ciudadanos a través de la escuchaparlamentaria para que puedan alzar sus quejas y lograr que se in-vestiguen. Tradicionalmente, los ciudadanos llevan su queja respec-to a maltratos de autoridades públicas y buscan reparaciones por lavía de la gestión del parlamentario. Esto sucede porque un congre-sista tiene más peso específico para tramitar una queja ante un ter-cero que un ciudadano común y corriente. Puede ser el caso de losvecinos de una urbanización o calle que ha sufrido un corte del fluidoeléctrico y que reclaman la refacción del servicio ante la empresaproveedora sin mayor éxito. Posiblemente, un congresista con voca-ción representativa en lo cotidiano, asuma el liderazgo y llame a laempresa proveedora para apurar la refacción y la vuelta del fluidoeléctrico. Estas intervenciones son legítimas cuando no se deben aintereses personales del congresista y, más bien, contribuyen positi-vamente con la representación en el plano simbólico.

«Los parlamentos tradicionalmente han sido siempre más abiertos

en estos temas, permitiendo un acceso general a los denunciantes

a través de derecho de petición o los comités de petición». (Guía

UIP pp. 74 – 75)


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2.5. Labores de apoyo a la Defensoría del Pueblo y a laContraloría General de la República

La Defensoría del Pueblo tiene como misión proteger los derechosconstitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad,supervisar el cumplimiento de los deberes de la Administración Pú-blica y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.

Para tal efecto debe realizar investigaciones. De acuerdo a estaatribución, la Defensoría del Pueblo puede iniciar y proseguir inves-tigaciones, ya sea por iniciativa propia o a solicitud de cualquier per-sona interesada, con la finalidad de esclarecer los hechos o situacio-nes que, generados por la administración estatal o sus agentes in-cluyendo a las personas jurídicas no estatales que ejerzan prerroga-tivas públicas y que presten servicios públicos, pudieran estar afec-tando sus derechos.

El funcionario defensorial debería, para efectos de una investiga-ción eficiente, obtener la colaboración de los congresistas que esti-men puedan contribuir con algún tipo de información o ejercer suinfluencia para conseguirla cuando se trate de funcionarios estatalesrenuentes a entregarla.

Asimismo, es parte de la función defensorial, elaborar informesde su gestión. Convendría en este particular, que los congresistas sesientan interesados particularmente en aquellas secciones de los in-formes defensoriales que se refieran a sus regiones. De particularimportancia serán los informes de riesgo y conflictos sociales produ-cidos por la Defensoría y cuya información no es al momento proce-sada ni por los congresistas ni por sus despachos.

Si bien la Defensoría puede intervenir en los procesos constitu-cionales cuando lo crea necesario, es importante que el congresistase abstenga, en tanto puede considerarse una presión sobre el órga-no judicial o constitucional. En este caso, la presente Guía hace unaexcepción a la intervención cooperativa del representante en las la-bores defensoriales. Hay diversos casos, en los que, incluso, laDefensoría ha intervenido como amicus curiae, presentando infor-

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mes y opiniones a solicitud de las partes o del Tribunal Constitucio-nal. En este particular, el congresista que considere factible, sólopodría intervenir si es que posee una información gravitante para elproceso, la que puede ser gestionada por la Defensoría.

Una adecuada manera de incidir en la eficacia de la Defensoríaes que el parlamentario se interese en las gestiones de la Defensoríadel Pueblo cuando se refiere a vulneraciones de derechos ciudadanosque, a juicio de esta entidad, merecen especial atención. En tal si-tuación, el parlamentario debe tener contactos permanentes con fun-cionarios defensoriales de las diversas adjuntías, interrogando sobrelos problemas existentes para la eficacia de la gestión ante el Estado.

Una fórmula es recoger una demanda, en especial aquellas refe-ridas a funcionarios públicos renuentes a atender el requerimientodefensorial y acercarse a la sede pública para llamar la atención delfuncionario. De ninguna manera, el parlamentario está en condicio-nes de sancionar las conductas de los funcionarios persistentes enlas maniobras vulneradoras, pero en determinados casos puede pro-piciar investigaciones y requerir públicamente al funcionario paraque cese la agresión al ciudadano. Incluso cuando su acción no nece-sariamente vaya a ser directa, el congresista tiene una posición pri-vilegiada para influir en la agenda pública.

La Defensoría del Pueblo tiene su origen en la representación.Son los ciudadanos los que delegan constitucionalmente en sus re-presentantes la elección del Defensor del Pueblo. Corresponde a losrepresentantes, por tanto, vigilar y coadyuvar a que la Defensoríacumpla efectivamente sus funciones.

En lo que se refiere a la colaboración con la Contraloría Generalde la República, vale recordar que el Congreso es también un sujetosensible a la fiscalización en el uso de sus recursos. No obstante, unamanera en que el congresista puede colaborar con la función contraloraes aprovechar la «Semana de Representación»5 para verificar el cum-

5 La «Semana de Representación» viene siendo utilizada para dicho fin. Sin embargo,si las oficinas descentralizadas no son implementadas y, por lo tanto, no existen mecanis-


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plimiento de las obras públicas. Puede, en cualquier caso, requeririnformación de los gobiernos regionales y municipios para dilucidarsi es que los presupuestos se ejecutan en su integridad.

Uno de los problemas de la Administración Pública descentrali-zada es que los presupuestos se ejecutan parcialmente, con lo que larecaudación tributaria termina por no cumplir adecuadamente consu finalidad.

Cada representante debiera sentirse políticamente responsablede las deficiencias administrativas de su región en cualesquiera delos niveles de gobierno e informar a la Contraloría cuando detecteuna irregularidad para que se proceda a la investigación judicial.

2.6. Mediación en los conflictos sociales

Es posible que haya quien considere que el congresista representaposiciones y es desde este criterio que algunos de ellos asuman querepresentar es tomar partido en un conflicto social. Sin embargo, larepresentación es general y, por tanto, debe evitar ser excluyente.La exclusión ocurre cuando el congresista alienta el conflicto, asu-miendo una de las dos posiciones en conflicto.

Lo cabal en la línea de la representación parlamentaria es lainjerencia en el conflicto desde una posición superior, que consisteen el aliento y gestión de mecanismos de estudio del problema, deacercamiento de las partes, de búsqueda de mediación y de media-dores y de aportes a la solución del problema base.

De acuerdo a la encuesta realizada por encargo del Congreso, losque alguna vez participaron de una protesta social en el último año,tienden a sentirse mejor representados por los congresistas de su

mos que permitan el recojo de las demandas de la región, es necesario que la misma sirvatambién como el momento en que el congresista acude a su región a ver qué sucede enella y canalice así las demandas de su ciudadanía.

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región. El 30% de encuestados a nivel nacional participó al menosuna vez de una manifestación o protesta pública. El 2.6% lo hizo enreiteradas oportunidades, el 12.3% algunas veces, mientras que el15.6% una vez, al menos.

En 5 jurisdicciones, el porcentaje de ciudadanos que participa-ron en alguna protesta el último año es mayor al 50% (San Martín,Moquegua, Huaraz, Junín, Cusco) y mayor al 40% en cuatro más(Santa, Puno, Pasco, Bagua). Por el contrario, en Lima, Callao y Piurase encuentran los menores niveles de participación en protestas:7.8, 13 y 5.7% respectivamente.

Como se observa, pese a que, en muchos casos, el congresistatoma una posición favorable a la población del sector (especialmenteen conflictos de carácter minero), los ciudadanos tienden a asumirque la defensa y hasta el liderazgo de la posición por parte del parla-mentario respecto de cierta posición en pugna, suma a la percepciónciudadana de sentirse representados.

Más allá de que lo correcto políticamente sea una posición conci-liadora, salvo casos flagrantes de vulneración del interés social, lagente demanda parlamentarios que representen sus intereses en losconflictos sociales, pero lo que corresponde a su papel es sólo me-diar y facilitar un diálogo constructivo entre las partes. De cualquierforma, su activa participación, incluso si es sólo para mediar y facili-tar el diálogo, contribuirá al sentimiento de representación por partede la población.

Un caso que conviene mencionar es el de una de las regionesmás pobres del país, que no entiende la representación como unaentelequia sino como asuntos muy concretos que generan que elcongresista de la región produzca expectativas desmesuradas queno logrará satisfacer. En efecto, para un 73.3% de encuestados, ges-tionar pedidos de la población ante las autoridades es la función másreconocida del representante, al igual que «mediar entre la pobla-ción y el gobierno cuando hay conflictos» (70.2% de las respuestas).Ocurrirá entonces que los ciudadanos aguardarán obras, las que, enrealidad, competen al Poder Ejecutivo y, por tanto, el congresista


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deberá mediar con éxito ante la entidad respectiva para favorecer lainfraestructura de su región. El congresista será examinado con rigoren la medida que la población sea desatendida. En cierta forma, elcongresista deberá definir ante su región cuáles son las tareas asig-nadas a un parlamentario y cuáles son sus límites. De la mismamanera, se le recomienda producir informes sobre las necesidadesde su región, las que puede dirigir a las autoridades respectivas concopia en una página web personal. La ciudadanía local debe saber delos esfuerzos de su representante, de sus responsabilidades y de lasque atañen a las autoridades ejecutivas.

En cierta forma, el congresista, que de por sí ya está comprome-tido con su localidad y atado a la percepción ciudadana sobre suspropias prioridades, deberá, a la vez, ser un mediador en los conflic-tos sociales. En las zonas conflictivas, según reportan las encuestas,el congresista está llamado a ser un mediador. El problema es que elcongresista no está formado como mediador y, por tanto, le corres-ponde a él buscar formarse a través de guías y manuales de gestiónde conflictos y de cursos que, según se puede constatar en diversasuniversidades e instituciones, existen.

2.7. La actividad de fiscalización y control

Esta función comprende la investidura del Consejo de Ministros; eldebate, la realización de actos e investigaciones y la aprobación deacuerdos sobre la conducta política del Gobierno; los actos de laadministración y de las autoridades del Estado; el ejercicio de ladelegación de facultades legislativas; el dictado de decretos de ur-gencia y la fiscalización sobre el uso y la disposición de bienes yrecursos públicos; el cumplimiento por el Presidente de la Repúblicadel mensaje anual al Congreso de la República y el antejuicio políti-co, cuidando que la Constitución Política y las leyes se cumplan ydisponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad delos infractores (http://www.congreso.gob.pe/funciones/congreso.htm).

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La transparencia en el control horizontal es importante comouna manera de rendición de cuentas del Poder Ejecutivo y el PoderLegislativo ante la sociedad y la toma de responsabilidad de susacciones, estando dispuestos a enfrentar sanciones en caso de in-fracción al ordenamiento jurídico (government accountability). A suvez, desde el punto de vista de la sociedad civil, esta transparenciaes necesaria para que dicho control horizontal sea conocido, a fin deque pueda ejercer control social. Es lo que se denomina socialaccountability, que se entiende como el proceso que permite a lasociedad civil, y a los ciudadanos, exigir cuentas y responsabilidadesa los gobernantes (incluso si no existe un mecanismo de sancioneslegales, como el mandato imperativo).

Para que el Poder Legislativo ejerza su papel de control existendiversos mecanismos, tanto permanentes como temporales y ex-traordinarios. Por un lado, existen las comisiones especializadas enrevisar asuntos gubernamentales, como las que supervisan los asuntosde inteligencia o aquellas que reciben denuncias en materia de dere-chos humanos.

Son mecanismos temporales las comisiones investigadoras quese crean para investigar asuntos relativos a las actuaciones del go-bierno, en casos de corrupción o graves deficiencias de servicios pú-blicos, como también de interés público. Son extraordinarios los pro-cesos de juicio político o impeachment, una especie de juicio políticoque determina si la autoridad acusada es o no responsable de lo quese le imputa.

El hecho que exista transparencia en el proceso de designacióncontribuye a la creación de comisiones neutrales. Por otro lado, esimportante que se pueda acceder a todos los debates de las comisio-nes. Esto permite que exista un control sobre el trabajo realizado enla Comisión para detectar las irregularidades denunciadas. Luego,en los plenos, la información debe cubrir tanto el debate como losvotos de los legisladores respecto al informe. (Ver Tomás Vial, Trans-parencia Legislativa, pp. 21 – 23)


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3. La incidencia política

3.1. Capacidad de orientación en la formación de laopinión pública

En el ejercicio de la función legislativa, los congresistas aportan con-tenidos a las políticas públicas. Es el caso de las leyes que abordantemas laborales, de salud pública y educativos. Las grandes leyesmarco en los diversos sectores del Gobierno son creación parlamen-taria, por tanto, la incidencia es tangible y real.

Si el primer mecanismo de incidencia es la ley, el congresistatiene, según sea la comisión a la que pertenezca, el imperativo deinvestigar los indicadores del sector (indicadores de salud, educa-ción, etc.). La investigación y la recopilación de datos e índices de-ben servir para formular un diagnóstico propio de su sector.

La tarea de representación supone investigar e indagar con losdiversos actores del sector la situación real y la problemática a laque se enfrenta.

Es probable que el Gobierno haya definido su programa y agen-da sectorial sin que el Congreso logre tener una mayor injerenciaen la forma y detalles en que cada política pública se ejecuta. Yano nos referimos al marco legal sino a la ejecución de la políticaen el sector. Es el caso de un programa del Ministerio de Salud queposiblemente afecte derechos fundamentales, en concepto del Con-greso. Si este es el supuesto, el congresista debería organizar suaparato comunicacional así como usar los medios de comunica-

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ción para expresar su posición. Esta es una manera de crear co-rrientes de opinión.

En el caso de la representación por región, el congresista deberáatender los temas de su comisión de trabajo para el seguimiento delas políticas públicas, pero, además, deberá trazar la línea de basede los problemas más recurrentes en su región. Por ejemplo, de acuer-do al informe relativo a las encuestas realizadas para efectos de estaGuía, en La Libertad el problema mayor es la inseguridad ciudadana;de lejos, el problema más preocupante para la población de La Liber-tad. El 69.1% así lo señala. Este dato debería llamar a los congresis-tas por La Libertad para priorizar el seguimiento de las decisiones yacciones del Ministerio del Interior en lo que se refiere a la seguridadciudadana en La Libertad. Debería implicar, a la vez, el aprovecha-miento de sus viajes para hacer un seguimiento de la labor policial yrecoger información y opinión de los ciudadanos sobre este tema.Ese proceso debe alentar a la elaboración de proyectos de ley conparticipación de los ciudadanos de la región y de sus autoridadespoliciales.

Sin embargo, gran influencia y mecanismos de coordinación ypromoción de políticas ejerce la llamada «sociedad civil». Es posibleque en una situación crítica que amerite la intervención del repre-sentante, sea propicio realizar reuniones entre el congresista y lasdiversas organizaciones no gubernamentales que cumplen su fun-ción en el Perú con el respaldo de la cooperación internacional. Enestos casos, el congresista no debe considerar a estas organizacio-nes ni a aquellas que son de base –como los comités de vaso deleche o comedores populares– como adversarios institucionales. Con-viene, para efectos de una más adecuada representación, asumir alas organizaciones de la sociedad civil como aliados en la tarea depromover políticas públicas o restringir aquellas que vulneran dere-chos o afectan la institucionalidad.

Según los Planes Institucionales elaborados por encargo del Con-greso, en algunos casos, como el del Cusco, hay una simiente derelaciones sociales que favorecen una mayor dinámica de participa-


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ción desde la sociedad civil. Hay un interés muy alto del cusqueñopor los temas políticos, y un alto nivel de participación que inclusollega a aprovechar las redes sociales asociativas para tener una par-ticipación más activa en política. El uso de estas redes puede favore-cer la creación de corrientes de opinión en torno a determinadaspropuestas.

En términos concretos, se sugiere como herramientas de acciónpara lograr incidencia en la orientación de la opinión pública lo si-guiente:

• Programar reuniones con representantes de los diversos secto-res hacedores de políticas públicas a fin de hacer un segui-miento a las decisiones ejecutivas vinculadas a aquellas leyesen cuya autoría participó el congresista. Conviene por ejemplo,al representante, constatar en el Ministerio de Salud los efec-tos prácticos de una ley que propuso y cuyos alcances compro-mete.El seguimiento involucra pedidos de información escrita y, deser el caso, invitaciones a los funcionarios respectivos para queinformen en cada comisión sobre la situación de las políticaspúblicas en cada materia abordada por la ley.

• Emitir cartas dirigidas a altos funcionarios públicos demandan-do mayor información a los ciudadanos sobre determinadasdecisiones y acciones que pueden ser controversiales.

• Uso de los medios de comunicación, especialmente del Estado,para analizar con peso crítico, las decisiones públicas relativasa la comisión de trabajo a la que pertenece el congresista.

• Reuniones individuales o grupales de los congresistas con re-presentantes de organizaciones de la sociedad civil y periodis-tas para proponer políticas públicas vinculadas a su comisiónde trabajo.

A nivel local, conviene revisar el planteamiento del Plan Institu-cional de la región La Libertad, en el que se refiere la insatisfaccióncon respecto a los servicios que brinda el Estado, especialmente enmateria de seguridad ciudadana que es uno de los determinantes de

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la desafección por la política. El Plan dice a la letra: «Para remediaresta situación es necesario llevar las demandas ciudadanas al planode la elaboración de políticas públicas y de la legislación. El liberteñoes un ciudadano que vota en términos programáticos y que está unpoco más informado que el promedio del elector peruano. Por lo tan-to, el fortalecimiento de la representación política pasa porque la clasepolítica sintonice con la demanda de estatalidad de los ciudadanos.Estrategias de difusión y comunicación para procesar las demandasciudadanas en materia de estatalidad son claves para mejorar los in-dicadores de representación».

Como se observa, conviene que las organizaciones de la socie-dad civil y el Congreso coordinen mecanismos para llevar las deman-das de ciertas localidades a un plano público, de política sectorial. Elcongresista liberteño, en este caso, puede darle una dinámica impor-tante al procesamiento de las demandas de su región en materia deseguridad ciudadana para lograr un nivel importante de incidencia.

3.2. Promoción de la participación ciudadana

A diferencia de años anteriores, se ha registrado un progreso en loque a canales de participación y acercamiento ciudadano se refiere.Existen varios mecanismos de participación ciudadana que los con-gresistas deben observar en su funcionamiento y sondear cómo apro-vechar esos espacios para aproximarse a la ciudadanía. En Internetse conjugan, para alentar esta participación, el Parlamento VirtualPeruano, los Foros Legislativos Virtuales, los cursos a distancia, lostalleres de capacitación, los eventos de participación ciudadana,entre otros. En capítulos subsecuentes, la Guía aborda esos meca-nismos.

En la línea de estar en contacto con los ciudadanos de maneravirtual o real, por lo menos una o más veces a la semana, es conve-niente que el congresista tenga un reporte impreso de las activida-des que atañen a la participación ciudadana y que prevea la posibi-lidad de participar directamente de la actividad.


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Se deben prever las siguientes acciones:

• Definir una agenda mensual de participación directa en activi-dades de participación ciudadana del Congreso y trazar unaestrategia de «acercamiento y promoción de corrientes de opi-nión» con relación a los participantes.

• Promocionar y dar a conocer, aprovechando cualquier tribuna,los servicios de participación ciudadana del Congreso.

• Plantear una estrategia para justificar y fundamentar en cadareunión de participación ciudadana, los proyectos y decisionesparlamentarias en materia de legislación y fiscalización.

• Plantear una estrategia para difundir, a través de los medios decomunicación, las corrientes de opinión temática que se pre-tendan generar como comisión de trabajo.

Sin embargo, el tratamiento del tema debe ser diferenciado, puesen el Perú rige el distrito múltiple.

A nivel regional, conforme lo registran los Planes Institucionales,existen habilidades diferentes para abordar el tema de la participa-ción ciudadana. En Amazonas, por ejemplo, la percepción de repre-sentación de los parlamentarios regionales no llega a los extremosnegativos que en otras jurisdicciones, y a ello contribuye el hecho deque hay un mayor conocimiento de los congresistas de Amazonas(por lo tanto una mayor aproximación a la ciudadanía) y una mayorvocación de un sector de los ciudadanos de Amazonas a involucrarseen acciones de participación ciudadana, que pueden ir desde protes-tas sociales hasta una disposición por participar en soluciones colec-tivas a los hechos concretos.

Estos Planes refieren el caso de Áncash, donde el interés porparticipar es alto, por lo que las pautas apuntan a capitalizar esteinterés por los temas regionales y locales así como por acercarse alos representantes.

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3.3. Parlamento y partidos

Por lo general, la política se hace exclusivamente desde el Parlamen-to. Esto ocurre, especialmente, en tiempos no electorales, en que lospartidos cierran virtualmente sus puertas o abandonan literalmentesus locales. En esas circunstancias la política se parlamentariza y losgrandes líderes partidarios que no son representantes quedan ex-cluidos del debate público.

Los congresistas no deben alentar la parlamentarización de lapolítica, que contribuye, además, a la crisis de los partidos y la altavolatilidad del sistema de partidos. Un comportamiento representa-tivo adecuado es aquel que incluye a las dirigencias partidarias sinrepresentación parlamentaria en el debate de algunos temas queatañen especialmente a la institucionalidad política.

La invitación a comisiones, la consideración de consultas a lasdirigencias o a las secretarías temáticas partidarias, sin exclusión nisesgo, puede definir una mayor participación de los partidos en lapolítica nacional.

La presencia de partidos políticos en el Congreso cumple la fun-ción de representación de los ciudadanos de forma colectiva, ya queestos están agrupados bajo ciertas tendencias generales de política.Asimismo, se puede alentar un debate o una presentación de partidoy no de bancada, en ciertos encuentros que se realizan para dilucidarlos temas.

Las audiencias públicas podrían servir, también, para que losciudadanos conozcan a los dirigentes partidarios y para que sus po-siciones doctrinarias se puedan transmitir y retransmitir en la salade audiencias tanto como en el canal de cable del Congreso. Incluso,un acercamiento al canal del Estado, debiera servir para que el Con-greso propicie debate doctrinarios entre líderes sin escaño. Cual-quier congresista puede sentirse en la responsabilidad de promovereste tipo de encuentros sobre aquellos grandes temas generales quesuelen ser difuminados por los temas del día a día.


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Los partidos políticos sirven para enfocar la elección y para ase-gurar que esta elección, basada en ciertos puntos programáticos conlas que unos y otros ciudadanos se identifican, sea tomada en cuen-ta a través del trabajo que se hace en el Parlamento así como tam-bién en el debate público. Este enfoque debería servir para que cadacinco años, los ciudadanos sepan a cabalidad cuál es la líneadoctrinaria y programática de cada partido en la lid electoral.

El fortalecimiento de los partidos es un insumo vital para la esta-bilidad y legitimidad de una democracia representativa, pues, comose mencionara, son éstos los que ordenan las preferencias ciudada-nas a través de ciertos puntos mínimos que su partido se comprome-te a defender independientemente del candidato particular que ter-mine saliendo elegido.

Se proponen las siguientes pautas de acción a los congresistas:

• Proponer la invitación a comisiones a modo de consultas a los«partidos políticos» en temas de democracia, gobernabilidad,Justicia y Constitución. La invitación sería, en particular, a losdirigentes de los partidos con representación, pero que a la vezno sean congresistas.

• Los congresistas pueden organizar debates alternos entre loslíderes partidarios que no sean congresistas y recoger las opi-niones para alimentar el debate. Las opiniones deben quedardocumentadas como la posición de cada partido en líneas gene-rales de política y, de ser el caso, dadas a conocer a la poblaciónpor vías virtuales para nutrir con argumentos las diversas co-rrientes de opinión que constituyen la pluralidad democrática.

• Los congresistas deben agendar su participación en las audien-cias públicas y transmitir su posición respecto a los temas quese aborden, con el objetivo de defender su postura y ejercerinfluencia en la opinión pública.

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4. Herramientas de la comunicación política

En la actualidad es importante, desde la perspectiva de la represen-tación, acercar las labores del Congreso a la ciudadanía. De estamanera es posible, entre otras cosas, reforzar la transparencia, in-crementar los flujos de información con la calle, establecer vínculosde rendición de cuentas con los representados y, fundamentalmente,lograr que los ciudadanos sean partícipes de la propia función derepresentación.

Es una tarea sustantiva que el congresista adquiera habilidadesde manejo de Internet y, básicamente, visite y navegue por la pági-na web institucional para tener una noción del grado de compromisocomunicacional existente entre el Congreso y la ciudadanía.

El uso de las tecnologías de la información y comunicación (TICS)se constituye como una herramienta básica, al punto que el repre-sentante electo y sin experiencia previa debería, por recomendaciónprudente, agenciarse de un curso de uso de tecnologías de la infor-mación y un Media Training, que es entrenamiento para el dominiode la imagen en los medios. Saber comunicar es una tarea básica yuna condición previa para una eficiente representación, pues todorepresentante es, por sustancia, un comunicador. La misma lógicadebería aplicarse a sus asesores y otros funcionarios que le rodeen,pues es fundamental que toda su oficina maneje cabalmente las he-rramientas informáticas de comunicación.

No sólo se trata de nutrirse de contenidos de los manuales deretórica parlamentaria existentes, sino de lograr habilidades básicas


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de comunicación que permitan a cada congresista transmitir ideasde manera clara, sintética, oportuna y veraz a los ciudadanos.

Internet es una de las herramientas, que en su caso, exige habi-lidades de redacción elemental para la interacción. Exige ademáscomprender su carácter de inmediatez e intensidad, por lo cual esnecesario tener de antemano una estrategia sobre cómo se maneja-rán las comunicaciones a través del mismo.

Los representantes deben entender la importancia del uso detecnologías de la información y comunicación para el mejor desem-peño de su papel como tales. Este aprendizaje actuará a favor delfortalecimiento del rol de los parlamentarios y la democracia en símisma. (Information and Communication Technologies in Parliament.Tools For democracy, pp. 13–14)

4.1. Información

Una herramienta que el congresista debe considerar día a día es laOficina de Comunicaciones del Congreso, pues es el agente que faci-lita la información que el Congreso y los congresistas, en su queha-cer institucional, deben hacer llegar al ciudadano.

Por lo general, la ciudadanía no sabe qué está haciendo su repre-sentante y cuáles son los asuntos cotidianos a los que dedica sutiempo en el ejercicio de sus funciones.

La Oficina de Comunicaciones tiene como función difundir lasactividades del Congreso en tanto institución; es decir, las realizadaspor los principales órganos del Congreso (Pleno, Presidencia y MesaDirectiva, Consejo Directivo, Comisiones, etc.), debido a cuestionesde infraestructura y funcionalidad. Sin embargo, es necesario que laOficina se vincule en su gestión con las labores de cada congresista.a partir de una política de comunicación institucional que estructurelos diversos mecanismos de comunicación existentes en el Congresoy brinde una suerte de pautas comunes que todas las áreas y todoslos despachos de los congresistas puedan seguir a la hora de trans-

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mitir su información a través de los distintos mecanismos, seguidade una política de recepción de contenidos y material de difusióngenerados por el propio congresista, producto de sus labores y encoordinación con su equipo, el mismo que incluye personal especia-lizado en labores de prensa y comunicación, para ser difundidos porlos medios con que cuenta esta oficina

En ese sentido, el congresista debe poner especial atención yrequerir asesoría cuando se trate de la semana de la representación,cuando el congresista debe visitar su región. La Oficina carece de losrecursos materiales suficientes para cubrir a cada representante ensu viaje, puede optimizar su asistencia si es que los congresistasconvienen en que sus viajes a la región no sean partidarizados sinoinstitucionalizados. Para ese efecto, los representantes, integrantesde diversas fuerzas políticas, deberían disponer de, al menos, dos delos cinco días que disponen en su región para realizar actividadesconjuntas.

Es más convocante y relevante cuando todos los representantesde una región coordinan y coinciden en un solo evento, relacionán-dose con los ciudadanos de la región. De ese modo, incluso, es másfactible que la Oficina de Comunicaciones del Congreso pueda cubrirsus eventos y difundirlos. Las visitas regionales tendrían, de ese modo,un mayor impacto social.

La Oficina se encarga de informar a la ciudadanía por diversosmedios, sobre los asuntos parlamentarios y dispone de diversos pro-gramas en el canal del Congreso. A través de estos programastelevisivos, los ciudadanos se informan de los proyectos de ley endebate y aprobados, obtienen análisis y perspectivas del trabajo par-lamentario. Incluso, una vez aprobado un proyecto de interés mayor,se invita a diversas autoridades públicas para explicarles los benefi-cios del proyecto. La necesidad de información no sólo atañe a losciudadanos sino también a los funcionarios públicos.

Incluso, la Oficina informa sobre actividades del servicio como lasdel Fondo Editorial. En general, todas las áreas necesitan de una agenciaque recoja su información y la retransmita de manera adecuada.


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La Oficina tiene una agenda diaria que es enviada a los mediosde comunicación. Los congresistas pueden acceder a esa agenda paratener una noción de los canales informativos de los que disponen. LaOficina es el soporte en comunicaciones y puede asesorar al parla-mentario en el logro de una mejor comunicación con los ciudadanos.Los asesores de prensa que los congresistas convengan en contratarpara su servicio, deben trabajar con la Oficina a fin de facilitarles lalabor.

Es recomendable que los congresistas compartan con la Oficinala agenda de su viaje a fin de que sus actividades se difundan, ya sealas que se realizan coordinadamente con otros congresistas o lasactividades a realizarse individualmente.

El congresista debe sentirse seguro de acceder a las herramien-tas comunicacionales con que el Congreso cuenta para la difusión,entre ellas, el canal de televisión, que tiene una parrilla de progra-mación en la que puede verter información sobre el ejercicio de sufunción y sus opiniones. Ese es el caso del programa en Tv Perú y enRadio Nacional. Existe una sala audiovisual en el Congreso y el con-gresista puede disponer de materiales para difundirlos en canales oestaciones de radio en su región. Pueden acceder a grabaciones yfotografías. Puede, incluso, gestionar para que la Oficina envíe elmaterial que precise a los medios de comunicación que el congresis-ta disponga.

El congresista puede aprovechar las redes sociales, flickr, twittery facebook a nombre del Congreso, así como los canales de televi-sión que se van creando para atender a las regiones. En este sentidoresulta importante ampliar las posibilidades de retrasmisión en elCanal 7, o la utilización de cable operadores a nivel nacional paraampliar la cobertura. De igual manera, se tiene las vías del conveniocon el Banco de la Nación, para alimentar la difusión a través de sured cerrada. Este es el mismo caso de Essalud; y finalmente explorarlas posibilidades de elaborar convenios con las empresas privadaspara lograr este cometido.

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La información que provee el Congreso es una dación de cuentaal país de lo que está haciendo, de sus actividades y hace visibles susprocesos internos y sus indicadores de gestión.

Una forma de enriquecer la información es añadir en su páginade transparencia los libros escritos, las actividades académicas enlas que participa, las conferencias en las que ha sido ponente y lasreuniones específicas que ha realizado al margen de su fuero fami-liar. De esta manera, a tenor de las recomendaciones vertidas en elSeminario Internacional «Buenas Experiencias Parlamentarias» (Con-greso, marzo de 2011), la información, mientras más integral, máscumple con los propósitos de una buena representación. En el referi-do evento se mencionó, por ejemplo, la experiencia chilena en cuan-to a la publicidad del sentido del voto en la gestión legislativa. Esteparticular permite saber si es que el congresista es un legisladorneutral o si se ejerce sobre él o ella, algún de tipo de presión deintereses. En este caso, nos interesa la forma de comunicar las virtu-des de un Congreso que permite ver su trabajo. El enfoque de estecapítulo no es analizar la transparencia parlamentaria sino la comu-nicación de la transparencia. El medio o el canal es, en este caso, tanimportante como el mensaje que se pretende transmitir.

La información es un bien social y se difunde porque ofrece unservicio de interés público a los ciudadanos y ciudadanas; «porquebusca generar conocimiento de la realidad para contribuir al debate yla deliberación pública, que les permita «decidir en libertad sobre asun-tos públicos» (Consulta Nº 780, del «Consultorio Ético con Javier Da-río Restrepo» http://www.fnpi.org/consultorio/consultorio.asp).

En este acápite, comunicar la data no sólo permite saber si esque el congresista viene cumpliendo cabalmente con el mandato quese le dio o si es que es un representante negligente e ineficiente paracumplir con el objetivo social de su cargo, sino que además muestraque la institución difunde sus procesos internos y no se ha desenten-dido de su relación con la ciudadanía. Importa la transparencia, peroimporta en el mismo grado comunicar y difundir esa transparencia através de todas las vías posibles, incluyendo las redes sociales. La


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opinión ciudadana puede ser favorable a aquel congresista que nosólo tiene una página de transparencia personal, pero esa opinióncrecerá en la medida que el congresista linkee en las redes socialessu página de transparencia. No hay representación exitosa sin co-municación estratégica.

Es importante mencionar, además, que el Congreso dispone deMódulos de Atención al Ciudadano, que dependen del Departamentode Participación, Proyección y enlace con el ciudadano. El personalcapacitado para este fin, orienta, asesora y ofrece información espe-cífica, sobre las actividades del Congreso e, incluso, de los congre-sistas. Éstos deben colaborar brindando, personalmente, al móduloaquella información que consideren relevante, especialmente conrelación a los proyectos de ley, participación personal en foros y enaudiencias públicas, compromisos acordados en las reuniones decomisiones, entre otros. Conviene que la información se acompañe deuna comunicación eficiente, que involucra un entrenamiento previo delos anfitriones, que en ese momento preciso del contacto público, sonel rostro del Congreso e, incluso, el representante de facto del congre-sista. A cada congresista debe interesarle, por tanto, las formas enque los que «muestran el rostro al público» tratan con los visitantes.

Relaciones con los medios de comunicación

Es importante que el congresista informe directamente y que estépermanentemente cerca de la ciudadanía, comunicando. La respuestapor terceros podría no ser muy bien apreciada. La comunicación debeser directa y sin intermediarios. Sin embargo, la exposición mediáticaexcesiva desgasta y es un problema con el que se enfrenta el con-gresista que no desea perder sus vínculos con el ciudadano. En siste-mas parlamentarios más consolidados se utiliza, además, a funcio-narios especializados en transmisión de información y relación conlos medios de comunicación. En el Seminario Internacional referidoanteriormente se reveló que los congresistas norteamericanos cuen-tan con un funcionario de prensa a tiempo completo, financiado porsu Despacho. El tema podría generar algún tipo de resistencia enpaíses como el Perú, donde no existe una clara noción de lo que es

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representar; pero en Estados Unidos es un requerimiento fundamen-tal, pues la representación puede verse deteriorada por una malacomunicación con la prensa.

Se entiende que los congresistas no son especialistas en dinámi-cas periodísticas y, por lo general, interpretan de una manera parti-cular la labor de la prensa, que es una reacción a los prejuicios quelos periodistas tienen respecto a los congresistas.

Los congresistas deberían poder contratar asesores periodísti-cos, especializados en el tema político, que hicieran las veces devoceros. Esta incorporación sería factible por bancada. Esta vocería yasesoría permitiría plantear estrategias en crisis con los medios. Esel caso de un congresista al que la prensa acusa de haber faltado asu función. Es probable que la prensa carezca de pruebas o que suacusación sea excesiva y desproporcionada al hecho. ¿Cómo se de-fienden los congresistas? Algunos recurren sin mayor concierto nitáctica a la web 2.0 (twitter) para informar de la presunta falta a sufunción, donde son víctimas de hostilidad que en nada contribuye asu imagen, pues se estila actualmente que la prensa recoja loscomentarios de autodefensa del congresista en el twitter y los cote-je con los muchos comentarios críticos que dan respuesta a esadefensa.

Otros congresistas reaccionan con agitación emocional y otrosdeclaran imprudentemente, perjudicando su propia posición. Paralos efectos de una reacción informativa apropiada, siempre es útiluna asesoría estratégica que puede disponer de los términos de larespuesta y del momento oportuno para hacerlo.

De otro lado, el trabajo de información debe tener una formaespecífica, un estilo adecuado que permita una relación cordial conlos medios. Un congresista informa y es requerido con una repregunta,que resulta incómoda, y deja notar su crispación y enfado a travésde una respuesta que debilita la veracidad de la información ante-riormente despachada.


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Ya que los congresistas suelen ser políticos y responder a unalógica política, idóneo sería coordinar para incorporar en el equipo aun asesor de prensa con experiencia y buen trato (Juleanna Grover.En Marguerite Sullivan, La oficina de prensa responsable. 2004).

Suele ocurrir que los congresistas se sienten desarmados cuan-do en una conferencia de prensa para informar sobre un tema espe-cífico, son asaltados con preguntas sobre temas ajenos, que com-prometen la reunión. «Algunos funcionarios de gobierno se han mos-trado sorprendidos en las conferencias de prensa, cuando los perio-distas les preguntan cosas al margen del tema propuesto para lareunión. Esto es normal. Los periodistas pueden tener poco acceso alos funcionarios del gobierno y cuando los tienen a su alcance leshacen preguntas sobre cualquier tema. Eso es parte de lo que impli-ca tener una prensa libre». (Sullivan Ob. Cit)

Para estos casos conviene tener información sobre temas adya-centes y un sistema de información puntual al que debe recurrir,quizás, con la orientación de un asesor de prensa. La previsión pue-de evitar errores en la información sobre temas no previstos.

Una oficina de prensa por bancada, por congresista o por algúnotro tipo de criterio siempre colabora a una mejor comunicación,pues es la comunicación de los expertos en estrategias de medios.Las oficinas de prensa no son lujos al margen de la función. SegúnStephen Hess (The Government/Press. Connection: Press Officersand Their Offices), «No se debe considerar a las oficinas de prensasólo como un subsidio o un rasgo de la eficiencia del gobierno, sinocomo un derecho que dimana de la naturaleza misma de una socie-dad libre y como el vehículo para la relación entre el Estado y elciudadano». (Sullivan, Ob. Cit.)

4.2. Propaganda

Si bien el Parlamento, en general, se ubica en el terreno de la infor-mación objetiva, no deja de ser importante los efectos propagandís-

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ticos de la información, en la línea de que una información que agra-de al ciudadano supondrá una mejor imagen del Congreso y del con-gresista. La propaganda directa es la otra alternativa, aunque es unainformación trabajada que pretende generar aprobación y adhesión.

La respuesta ideal ante la necesidad ciudadana de informaciónes el sinceramiento, que debe operar como un resorte que causa elefecto que la propaganda también puede generar. Pero mientras queel sinceramiento o asertividad genera credibilidad y confianza, lapropaganda puede llegar a crear un efecto adverso al deseado. Lapropaganda es pertinente y necesaria en las campañas electorales,donde la competencia tiene particularidades de comportamiento pro-pias. Una vez electo como representante, el personaje no debe pre-ocuparse en simular realidades a través de una falsa representaciónde la situación.

Según el Manual de Periodismo y Códigos de Ética de Calandria,«al margen de los spots publicitarios, es evidente que muchas infor-maciones difundidas sobre instituciones públicas y privadas son unaforma de publicidad camuflada, aun cuando esto no se dice pública-mente». Para esta institución, la información puede no ser tal sinotener un propósito no visible, que es incrementar los réditos públicosdel congresista. Es importante que el congresista diferencie notoria-mente la información en sí misma de la propaganda. Calandria seña-la: «La publicidad en sí misma no es cuestionable, ya que es parte deuna actividad económica necesaria; lo que se cuestiona aquí es lafalta de transparencia para difundir publicidad como si se tratara deinformación periodística generada por el medio de comunicación. Ellono plantea un dilema ético, sino más bien moral, ya que se induce alengaño al público lector, oyente o televidente, que da por cierto lapublicidad que se está difundiendo». (Manual de Periodismo y Códi-gos de Ética, Calandria, 2008).

La prensa sabe discriminar la información de la propaganda yconviene que cada congresista entienda que los medios de comuni-cación podrían voltear la información, maquillarla o presentarla talcual es. «Una oficina de prensa no puede convencer a los periodistas


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de que escriban sobre la accesibilidad de un gobierno que no estáabierto o de la destreza administrativa de un funcionario que no esbuen administrador. La oficina de prensa tampoco puede transmitirbien los objetivos de un gobierno si los dirigentes de éste no definencon claridad dichos objetivos. (Sullivan)

4.3. Los contenidos y las formas

Un congresista comunica con su propio comportamiento, que es laforma. El comportamiento se refiere a la conducta correcta y adecua-da a las reglas de una buena gestión. Cuidar las formas es cuidar, a lavez, las apariencias. Por ejemplo un viaje de trabajo que se prolongapor un añadido al itinerario sólo para recreación, por más licencia quese logre, es una conducta que la prensa juzgará negativamente.

Cuidar las formas es no arriesgar la imagen y disponer de unalínea rígida de honestidad en la vida privada y pública. La vida priva-da, por consecuencias inmediatas, está indisolublemente vinculadaa la vida pública mientras se ejerce un cargo representativo. Portanto, cuidar las formas, supone una conducta correcta y prudente.Cuando la conducta da pie a crisis y escándalos, la que se daña es laimagen del congresista, pero, fundamentalmente la imagen del Con-greso. De ser necesario y ante la evidencia de un comportamiento noético o ilícito por parte de un congresista, los demás congresistasdeben apelar a la severidad y no a un espíritu de cuerpo que sólocontribuye a deteriorar la legitimidad del Parlamento.

Algunos congresistas pudieran asumir que en un ámbito de ne-gociaciones políticas en el debate de las leyes, es poco convenientey, hasta desleal, sancionar una conducta indebida, pero no es así: esuna consecuencia de la representación, que antepone los interesesde los ciudadanos a todos los demás intereses.

Esto se vincula estrechamente con la comunicación pues en lamayor parte de los casos, se observa que los ciudadanos asocian elCongreso y a los congresistas con los escándalos que de éstos seconocen a través de los medios (incluso cuando el hecho en sí tal vez

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no transgreda ninguna norma). Así, se ha encontrado que existe unaopinión bastante negativa y pesimista sobre los congresistas, a loscuales se asocia con prácticas poco consecuentes con su labor derepresentantes de la nación6. Es necesario enfatizar nuevamente quela conducta privada del congresista no está realmente separada desu labor pública, y debe entonces actuar acordemente. Cuando elcongresista se ve envuelto en escándalos, disminuye su credibilidadfrente a la población lo que a su vez disminuye su legitimidad.

Una de las preguntas que surge, entonces, es: ¿qué pueden ha-cer y qué no pueden hacer los congresistas?

• El congresista representa adecuadamente cuando perfila suconducta pública y privada, en tanto se le entiende como unmodelo para los ciudadanos. Por tanto, deberá ser responsa-ble, sincero, honesto, prudente, razonable, frugal.

• El congresista no tiene iniciativa de gasto. En tal sentido, no esla autoridad competente para ejecutar obras de infraestructuray tampoco debe prometerlas. Empero, de conformidad con elinciso e) del artículo 22 del Reglamento, puede presentar alEjecutivo pedidos por escrito para atender las necesidades delpueblo que representa. Los congresistas deberán evitar comu-nicar la falsa atribución de la iniciativa de gasto y eludirán todoasomo de crear expectativas falsas en la población con respec-to a obras. La comunicación, en esa línea, debe ser clara y sinambigüedades.

• El buen congresista no es aquel que mayor número de iniciati-vas legales presenta sino aquel que se preocupa del rigurosoanálisis de costos y beneficios de sus propuestas normativas.Pero interesa que, para justificar su racionalidad, comunique ala población, con relativa eficacia, la necesidad de la propues-ta. La retórica debe acompañarse de capacidad de argumenta-

6 En los Grupos Focales y en las entrevistas realizadas se encontró recurrentementeuna asociación de los congresistas con los escándalos de los que habían sido parte recien-temente.


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ción a favor de los beneficios que cada proyecto de ley reportapara el país.

• El parlamentario no puede realizar actos destinados a conse-guir privilegios para ninguna persona o grupo. Esta prohibicióntiene una importancia fundamental para la gestión parlamen-taria. La comunicación con los ciudadanos no debe desvirtuar-se. Esta comunicación, además, no puede generar una situa-ción de privilegio, pues con ello se estaría atentando contra elprincipio de la igualdad ante la ley (artículo 2, inciso 2 de laConstitución). Un congresista debe evitar reuniones que pue-dan sugerir, real o falsamente, relaciones no debidas entre larepresentación y los grupos de poder económico. El lugar don-de se realizan, en definitiva, las reuniones (si es que fuerannecesarias) comunica una intención aparente. Reunirse con unempresario transnacional en un domicilio o fuera del recintoparlamentario puede transmitir señales erróneas. Reunirse enel recinto parlamentario, comunica transparencia y difumina,en principio, algunas dudas.

• El Congreso apoya logísticamente al congresista y no a la per-sona del congresista. Existe un deslinde entre la persona y quientiene la atribución del cargo. De esta manera, existen normasrígidas que deben contemplarse, como es la prohibición de con-tratar familiares. Tampoco es debido evadir los alcances de laley, derivando la contratación del familiar a la oficina de uncongresista amigo. Cualesquiera de estas situaciones debeninvestigarse, como debe investigarse el uso privado de los re-cursos que el Estado dispone para el ejercicio de la función.Conviene considerar que quienes cumplen funciones públicas,administran bienes y recursos del Estado, que requieren unuso racional y adecuado. El congresista debe cuidar los bienespúblicos que son puestos a su servicio y promover el uso racio-nal de los bienes de consumo que le provee el Estado. Todoacto irregular, como los que se mencionan, constituyen elemen-tos de la comunicación política. Quien burla las reglas de la éticacomunica su escaso interés por la representación per se.

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• Actitudes que aparentemente no tienen mayor relevancia pue-den comunicar negativamente, como por ejemplo el uso del te-léfono o del celular durante las sesiones del pleno o de las comi-siones. Denotan desinterés y falta de compromiso con lo que seviene desarrollando. A manera de comentario, no se ve en losparlamentos de otros países (España, EEUU) teléfonos en losescaños o a los mismos parlamentarios respondiendo sus te-léfonos celulares, para ello tienen un secretario o asistente quese encarga de esa tarea. Esta actitud refleja respeto y compro-miso con el cargo y las funciones que se viene desempeñando

Un comportamiento adecuado en el marco de la comunicación,aunque no tenga un correlato legal es el de «rendir cuentas de lagestión» ante los ciudadanos al final de cada período legislativo. Larendición de cuentas en esta línea es el llamado «accountability»,expresión sajona sin una traducción precisa, pero que en la prácticase refiere a este tipo de rendición de cuentas. No se refiere, necesa-riamente, a la rendición de cuentas administrativa, pues el congre-sista no administra un presupuesto y por tanto no rinde cuentas deél, ya que no lo tiene.

No es fácil definir el significado real de «accountability», porquees una expresión que conlleva prácticas en sociedades cuyo desarro-llo del poder institucionalizado permite la convivencia social y políti-ca. En esas sociedades existen efectivos –y eficaces– mecanismospara llevar la rendición de cuentas de la gestión a la práctica. Porello, cada congresista deberá hacer uso de sus vitrinas propias parapresentar a los ciudadanos el balance de su gestión y un acápitecrítico de lo que se hizo deficientemente o de lo que debió hacerse yno se hizo. El término, más que referirse a «rendición de cuentas» enestricto, se refiere a la idea de responsabilidad de rendir cuentas.Esta responsabilidad debe ser asumida como una condición de serrepresentante.

La rendición de cuentas voluntaria comunica la necesidad delcongresista de ejercer la representación aun más allá de lo conveni-do u obligado. Para la percepción ciudadana, el congresista que da


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señales de honestidad e interés funcional, y que aun cuando no ten-ga obligación de ciertas conductas, las realiza, transmite a los ciuda-danos la imagen de «un congresista serio». Una observación de lahistoria parlamentaria de las últimas décadas evidencia que aquelloscongresistas que dan muestra de la seriedad con la que abordan sugestión, son los que, finalmente, adquieren prestigio y posibilidad deproyección política futura.

4.4. El uso de las vías disponibles

4.4.1. Internet

En el Seminario Internacional organizado por encargo del Congresoy mencionado anteriormente, se refirió en diversas ocasiones laspáginas web institucionales. Se dijo que había congresos que dispo-nían de grandes proyectos como el de E-Democracia en Brasil o elwebsite del Senado chileno y la disposición de usar esta página paradarle transparencia a la representación. Uno de los aportes más sig-nificativos es el de la publicación del sentido del voto de cada con-gresista, junto a todos sus datos personales y patrimoniales. En Chi-le hay una conciencia clara del potencial de Internet. Uruguay no harequerido elaborar una página compleja y reveladora, pues ha avan-zado lento en tanto tiene un Parlamento con amplio respaldo ciuda-dano, partidos institucionalizados y escasos conflictos políticos.

No obstante los distintos avances en el tema, lo cierto es queInternet es una herramienta poco costosa y de amplia llegada, quese ofrece como un nexo entre el congresista y el ciudadano. De estamanera, el Congreso y el congresista comunican la disposición delrepresentante por colocar su vida y su gestión en vitrina. Los congre-sistas negligentes o que no se preocupan en advertir de su transpa-rencia y difundirla, generan una percepción ciudadana negativa. Quienesconde datos es porque no es digno de la confianza del ciudadano yes, por tanto, un mal representante. Las omisiones comunican tantocomo lo que se muestra.

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El correo electrónico y las páginas web para acercar al Congresoa los representados se constituyen como un avance hacia la E-De-mocracia, que es una superación de la fase E-Parlamento. En la últi-ma fase se incorpora a los ciudadanos como sujetos activos einteractuantes de la página web. El problema es la peculiaridad de suuso. Los congresistas deben estar dispuestos a ser expresivos, ama-bles y nada parcos en los correos electrónicos que responden. Laparquedad es un gesto que transmite desinterés cuando de comuni-cación virtual se trata.

De acuerdo a Norris, en Democratic Divide. The Impact of theInternet in Parliaments Worldwide, 2001), los sitios web debierancumplir dos funciones centrales en toda democracia representativa:

a) la provisión de información desde el Poder Legislativo (top-down)

b) servir de canal de comunicación para los ciudadanos (bottom-up).

Para que estas funciones sean cumplidas de la mejor manera,Norris (2001) hace una serie de recomendaciones para la construc-ción de herramientas web parlamentarias. Hemos adaptado estasrecomendaciones a las necesidades de los congresistas en la línea deuna mejor comunicación política:

• Hacer la website del Parlamento mucho más amigable para elusuario. El congresista puede colaborar en esa tarea proponien-do cambios y buscando textos que merezcan, por su dificultad,aligerar el lenguaje y comunicar con amabilidad y empatía.

• No volver a los portales meramente informativos sino a herra-mientas que incentiven la comunicación bilateral. Y en esa ta-rea, el congresista puede aportar interviniendo directamenteen la comunicación. Una de las tantas opciones que se puedepromover son los foros electrónicos en los que los congresistaspueden presentar ideas o discutirlas.


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• Buscar algún medio de medir la forma cómo estas herramien-tas son utilizadas y medios para que sean conocidas por toda lapoblación y simples de utilizar por ésta, pues sólo de tal mane-ra puede llegarse a utilizar más adecuadamente. El congresistadebe ser el principal promotor de su website institucional co-municante y añadir el enlace como uno de los datos de su pro-pia identidad en sus tarjetas de presentación.

El congresista debe entender que la página web es una vitrinaimpoluta, a través de la cual debiera verse absolutamente todo ycomunicarlo todo. El congresista debe colaborar, por ejemplo, en pro-mover y colocar, de ser el caso, todos los datos de su gestión: infor-mación sobre su voto en comisiones y en el Pleno, sobre su agendatemática, número de proyectos de ley presentados, presupuesto delDespacho en toda su integridad (incluso, despacho de cartas y usode línea telefónica).

Al cumplir un rol tan importante en el deber de transparencia yde comunicación pública de esa transparencia, el congresista debe-ría prestar especial atención a que llevar una gestión transparenteno se limita sólo a una apertura de información. Es también necesa-rio que la información sea presentada al público de manera amigabley de fácil acceso, para que un ciudadano «de a pie» pueda acceder ala misma sin tener que poseer conocimientos previos sobre cómomanejarse en la web y dónde encontrar la información pertinente. Escrucial en ese sentido que se mire al público destinatario del servicio,en este caso el ciudadano, a la hora de diseñar la página web y cómopresentar la información en la misma.

Por último, es siempre necesario llevar a cabo mediciones deimpacto, de forma tal que sea posible evaluar la utilidad de la páginadiseñada y la facilidad con la que el público objetivo logra manejarsus contenidos.

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4.4.2. La videopolítica

El auge de los medios audiovisuales, –incluyendo la vertiginosa difu-sión de Internet–, se vincula con frecuencia al fenómeno político. Lapercepción ciudadana va tomando cada vez más importancia y defi-ne las victorias políticas (circunscritas no sólo al campo electoral).Objetivamente, el «parecer» se torna más importante que «ser» enla carrera hacia la obtención de réditos políticos. Antiguamente, laapariencia tenía relación con el discurso en la plaza y con toda suparafernalia (símbolos, lemas, himnos, banderolas, colores). Actual-mente, el candidato y también el representante aparecen en un pri-mer plano y el razonamiento se torna en más importante que laarenga. La gente tiende a escuchar más, al margen de los resabiosde una cultura propicia al caudillismo político.

La imagen televisiva se aproxima invasivamente en un close upque no perdona gestos, tics o disfuerzos. La televisión aproxima alpolítico hacia un ciudadano que ya no lo ve desde lejos, que reparaen cada movimiento de su rostro o de sus manos, que repara cuándoestá mintiendo o forzando un argumento. Está más expuesto. Enuna pequeña pantalla el político sujeta su éxito a ideas verosímiles,que se creen en la medida que vayan acompañadas de los gestosadecuados. Un ligero tic puede desmoronar la fuerza de un argu-mento. El público, en la comodidad de su hogar, puede examinar conmayor rigurosidad. Por tanto el Media Training al que debe someter-se un congresista debe enfatizar en la imagen que se proyecta encámaras.

En la década del 60, el debate entre dos candidatos presidencia-les en Estados Unidos (Kennedy y Nixon) mostró cómo los mediosaudiovisuales pueden definir una elección. El enfoque de una cáma-ra, los cuadros, los primeros planos, los contrapiques y toda la técni-ca del movimiento y perspectiva de una cámara, adquieren una im-portancia sin precedente en la política moderna. La televisión cam-bió la política y amenaza incluso con afectar a los partidos políticos ylos congresistas, que son los actores que más apariciones mediáticasreportan.


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Es importante que el congresista sin experiencia tenga este tipode entrenamiento, que le permita tener un mayor manejo del escena-rio en medios, especialmente en la Televisión. Por lo general, los ciu-dadanos electos carecen de una formación en el escenario de la entre-vista televisiva y responden a las preguntas sin criterio periodísticoalguno y sin un manejo adecuado de su cuerpo. La imagen física cuentaen el mundo de la televisión y, por tanto, es un elemento de la repre-sentación parlamentaria, además del cuidado de la indumentaria.

Por último, si es que no fuera posible contar con un entrena-miento específico, se puede practicar de cualquier manera grabandosimulaciones de conferencias de prensas y observando después quées lo que se debe reforzar. De la misma forma, es importante quealgún asesor permanente del congresista monitoree todas las apari-ciones televisivas del congresista y mida las posteriores reacciones.

Es importante diferenciar por cada región, los medios de comu-nicación más utilizados y masivos para concebir una estrategia dellegada. Por ejemplo, a diferencia de ciudades grandes como Lima,hay otras, como Amazonas, en la que la radio ejerce una gran in-fluencia por el porcentaje de la población usuaria. Según el Informesobre las encuestas realizadas por encargo del Congreso, en Amazo-nas la radio es el principal medio para informarse sobre la situaciónpolítica de su localidad y de su región (67% y 53.8%, respectiva-mente), y la televisión el principal vehículo de información sobre lasituación política del país (71.4%). Respecto a las actividades delCongreso de la República y de los representantes parlamentariosregionales, la televisión figura como el principal medio: 69.3% y60.1% respectivamente, seguido de la radio (18.1 y 28%).

El caso de Apurímac es más emblemático. En términos genera-les, la radio es el medio de comunicación más empleado como fuentede información cotidiana. El 48.1% de entrevistados escucha radiotodos los días, seguido por un 41.1% que consume cotidianamentenoticias a través de la televisión. La radio y la televisión son, notoria-mente, las principales fuentes de información en Apurímac. A nivelnacional, la televisión es indicado como el medio más empleado de

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información diaria (75.7%) seguido por la radio (40.3%). El altoíndice de ruralidad en la región parece influir en el uso más frecuentede la radio.

En Huancavelica ocurre algo similar. La radio es el medio másimportante para informarse de las actividades de los congresistas dela región (35.6%).

El representante de estas zonas, como en casos similares deotras regiones, deberá recurrir a la radio para contribuir a la infor-mación sobre sus tareas de representación, sin desmerecer la televi-sión, que tiene una perspectiva más nacional. Es importante que losrepresentantes sepan adecuarse al medio y, en lo particular, tenerlas estrategias y entrenamiento necesario para sortear las preguntasen una cabina de radio. La diferencia es que en la radio, la atenciónse centra en la voz y en el mensaje hablado, pues el rostro quedafuera de la escena. Conviene tomar en consideración la naturalezaexclusivamente parlante de la radio, que llama a otro tipo de destre-zas, menos gestuales.

4.4.3. Medios convencionales

En Estados Unidos hay un equipo de prensa por cada congresista,que maneja la agenda de medios en su región o localidad. Asimismo,prepara las estrategias mediáticas por cada congresista.

Es importante que por lo menos un asesor se encargue de llevarun monitoreo constante de toda aparición del congresista en losmedios (en los periódicos, en la radio, en las noticias, etc.) ya seaque salió directamente o que se lo mencionara. Así mismo, es impor-tante que se monitoreen los medios regionales y nacionales de ma-nera tal que se conozca cuáles son los temas más importantes parala región y la Nación así como también se conozca sobre el estado dela cuestión de los diversos temas en que el congresista se encuentradirectamente involucrado. Una herramienta útil en este sentido esgoogle news que permite personalizar qué noticias se desea seguir.


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Eso último es vital en dos sentidos. Por un lado, permite al con-gresista estar al tanto no sólo de los temas en los que está directa-mente involucrado (de acuerdo a la comisión en la que se encuentreo la legislación que esté promoviendo) sino además puede observarde cerca cuáles son los temas importantes en su región, cuáles sonlas demandas de sus ciudadanos y ubicar posibles focos de conflictoantes de que escalen en magnitud. Por otro lado, e igual de impor-tante, el estar al tanto de los temas relevantes para su región, esalgo crucial para cualquier eventual entrevista o conferencia de prensa.En ese sentido, como ya se mencionara, el congresista debe estarpreparado para contestar sobre temas que van más allá del tema porel cual la entrevista fue convocada.

Asimismo, es importante que si se emiten notas de prensa, elárea encargada, ya sea del congresista o del Congreso en general, lehaga un seguimiento a las mismas, evaluando qué medios las reco-gieron. De ser posible, ver cómo se reprodujeron en dichos medios ycuál fue su acogida.

Por otro lado, es importante considerar que en algunas provin-cias predomina la radio como principal medio de información7. Aun-que tal vez el Congreso no pueda comprar espacios para dar a cono-cer lo que es el Congreso (que por lo demás es una reforma quedebiera considerarse), algunos congresistas deberían aprovechar laoportunidad y si bien no necesariamente comprar espacios para in-formar sobre sus labores en la región, podrían buscar ser entrevis-tados por vía telefónica una o dos veces por semana para dar cuen-ta de lo que están haciendo e incluso recibir llamadas de los ciuda-danos.

Desde el punto de vista de la comunicación de los ciudadanoscon el congresista es importante mencionar que todos los congresis-tas deberían tener un presupuesto adecuado para contestar cartas.

7 Tanto en las encuestas, como en los grupos focales y las entrevistas, la radio apare-cía como un medio importante de información. Los planes institucionales para cada regióncontienen información más específica.

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Como se mencionara anteriormente, es un mecanismo fundamentalde comunicación. No obstante, en los tiempos actuales la dinámicaes el correo electrónico y, por tanto, debería disponerse en la agendadiaria de unos minutos para contestar los correos que sean más apre-miantes y así sucesivamente, bajo un formato de lenguaje pre esta-blecido.

El congresista puede disponer de muy poco tiempo, no obstantees fundamental que busque él mismo responder los correos y semantenga directamente enlazado con los ciudadanos que le escri-ben. En ocasiones, pueden llegar a su casilla correos injuriosos odesatinados, cuya respuesta debe ser, no obstante, siempre cortés ycomprensiva. Un congresista no puede, bajo ninguna circunstancia,contestar airadamente un mensaje que reciba y tampoco puede de-jar de responder a los correos que se le envían. Finalmente puededelegar esta tarea en alguien de su confianza que responda con muchocriterio tratando de traducir lo que él mismo podría responder.

Los correos de respuesta deben ser relativamente breves, perono tanto como para que aparezca la respuesta como una reacciónforzada.

Es probable que muchos congresistas desestimen una respuestay nunca contesten, pero bajo la circunstancia de ser el representanteel servidor y el representado el servido, esa omisión se torna en unasunto imperdonable.

En otros terrenos de la comunicación, el congresista debe serafable con los ciudadanos que trata en su trajín cotidiano, tanto en elPalacio legislativo, su oficina o la calle, mostrando un trato horizon-tal sin herir la dignidad de su cargo.

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5. Gestión de las relaciones con los ciudadanos

5.1. Actividades y tareas que los parlamentarios debenrealizar para una mejor representación

Poco se refiere de aquellas actividades ordinarias que deberían seruna parte importante de la agenda del congresista, como es la parti-cipación en eventos sociales. En lo posible, un congresista debe aceptarel mayor número de invitaciones a apadrinar eventos, campeonatosdeportivos, festividades, fiestas escolares, promociones, reunionesreligiosas de diversas iglesias, certámenes de belleza, etc. Debe es-tar en una permanente disposición de «hacerse presente» sin estimarestas actividades como marginales, dado que son la sustancia de larepresentación. A través de ellas es que ejerce esa representación.

El congresista no puede dar tregua a su obligación de tener uncontacto directo con la población. Un congresista que hace su vidaregular y adquiere directa y personalmente sus víveres en el merca-dillo o se sienta como un ciudadano común en un restaurante deestrato popular, es un congresista cercano al ciudadano, que no ad-mite privilegios ni promueve distancias. Los ciudadanos perciben todalejanía como una traición al mandato que se les dio8.

El representante debe, además, establecer momentos en dondepueda atender en horarios de oficina a sus representados, «estable-cer viajes a su localidad con el propósito de rescatar las demandas y

8 De nuevo, las investigaciones cuantitativas y cualitativas realizadas y recogidas enlos planes institucionales, indican que la mayor parte de la población percibe a los congre-sistas como muy lejanos y ajenos a la realidad de su región.

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5. GESTIÓN DE LAS RELACIONES CON LOS CIUDADAN0S

necesidades de su población, mantener una oficina regional dondese puedan atender éstas cuando el representante no se encuentre enla región». (Guía UIP, p. 69)

Algunas actividades, en concreto, que el congresista debe teneren cuenta son las siguientes:

• Necesidad de que los congresistas establezcan horas de aten-ción en su despacho.

• Designación de un personal que se dedique a orientar al ciuda-dano que se comunica con él a través de las líneas telefónicas.

• Oficinas en sus circunscripciones para atender las consultas ysugerencias de sus mandantes en tanto éstos no pueden irhasta los centros donde se ubica el Parlamento.

• Hacer del correo electrónico un medio privilegiado y personali-zado a través del cual pueda responder a las consultas de laciudadanía y concertar citas, informar sobre sus actividades,entre otras cosas.

Es importante que el congresista aproveche al máximo cualquiervisita de los ciudadanos a su despacho y les brinde un valor agrega-do a la misma más allá de la razón de la visita. Así, una vez que lareunión por el tema haya terminado, el congresista debería pregun-tarle al ciudadano si desea recibir información sobre su despacho deforma regular, invitarlo a suscribirse a un boletín, ofrecerle informa-ción sobre los distintos servicios que brinda el Congreso (como lostalleres) y establecer un vínculo de comunicación que no acabarácon el final de la visita.

Otro tipo de actividades, que entrañan, más bien, una comunica-ción indirecta:

• Emisión de boletines y notas de prensa individuales, realiza-ción de eventos abiertos al público y conferencias de prensa,así como utilización de programas radiales y de artículos deopinión para que se pueda comunicar a la población la labor delcongresista.

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• Módulos móviles. Este es el caso del Parlamento en Botswana,al que llaman «Parlamento sobre ruedas», en el cual miembrosde las oficinas de comunicación e información viajan alrededorde varios pueblos para explicar el papel del Parlamento en lasociedad.

• Los congresistas deben promover nuevos mecanismos de co-municación descentralizada que les permita llegar a la pobla-ción en todo el país. Un ejemplo a resaltar es el Parlamentosueco. Se han abierto tres ramas del Riskdag en tres lugaresdistintos del país y, con la ayuda de las bibliotecas de cadalocalidad, se ha instalado herramientas multimedia de todo tipoen donde se pueden seguir las actividades del Parlamento y decada uno de los parlamentarios.

5.2. Retroalimentación ciudadana

El congresista se aproxima al ciudadano con escucha activa y dis-puesto a aprehender su realidad y entenderla. A la vez, el congresis-ta que recoge las demandas, devuelve un producto que responde aesa demanda. La ley ineficiente es aquella que no se llega a cumpliren la realidad pese a su vigencia, pues cumplirla no tiene incentivosy, en ocasiones, hasta genera un costo.

Para que el congresista configure un sistema legal eficiente debecontar con material adecuado y, por tanto, con personal que procesela información recogida de su región o circunscripción.

Actualmente, una de las mayores exigencias del electorado a susrepresentantes, radica en la necesidad de que el congresista estépermanentemente informado, a fin de que la emisión de sus opinio-nes y labor parlamentaria sea dotada de los mayores niveles de ri-queza conceptual y de aportación a los requerimientos sociales, po-líticos, económicos y culturales, requeridos por el país. Así como esindispensable la provisión de recursos presupuestarios para el cum-plimiento de la labor parlamentaria, no es menos cierta la necesidad

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de proveer al parlamentario de ayuda profesional, técnica y de me-dios, en correlación con las exigencias de su labor. En especial, lasreferidas al acceso y provisión de información, estadística, estudiossociales, aportes de investigación y medios informáticos.

En el Congreso no existe, actualmente, una dependencia espe-cializada en la provisión de este tipo de información o medios, no porlo menos desde la perspectiva que puede brindar un órgano conespecíficas competencias en los ámbitos referidos y que sume traba-jos de investigación.

La biblioteca del Congreso aporta algunos detalles, pero no pro-vee de esa ayuda. Es el caso de un congresista que desee promoveruna iniciativa legislativa para proteger un determinado ámbito natu-ral de la contaminación de los residuos mineros. Para el congresistaen cuestión será insuficiente contar con material bibliográfico, re-querirá de investigación en concreto por especialistas. El Centro deInvestigación Parlamentaria sirvió en algún momento de fuente deinvestigación e información.

La pertinencia de la previsión orgánica en el ámbito parlamenta-rio, de un órgano de provisión de información e investigación entemas parlamentarios, es manifiesta en la experiencia y actividad delos poderes legislativos del mundo; una manifestación de lo expre-sado es la actividad que cumple el Centro de Asesoría del Senado deColombia (www.senado.gov.co).

Conviene recordar la frase de Karl Deustch, citado por José Cevascoen el libro El Congreso del Perú, un modelo de modernización: «Cuan-to más diversas sean las corrientes de información con que cuenta unsistema, más libre será para tomar decisiones (Cevasco Piedra, 2000).

Para asegurar la retroalimentación se recomienda a los congre-sistas:

• Velar porque los mecanismos de participación ciudadana seanaccesibles a todos en lo posible, para poder de esa manera

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rescatar la pluralidad de opiniones. Las Audiencias públicasdeben servir para recoger la demanda y necesidades ciudada-nas, aunque es una vía insuficiente.

• Elaborar una lista de organizaciones como ONGs u otro tipo deorganismos, así como de expertos organizados por tema deinterés, para tomar en cuenta sus opiniones sobre la realidad.

• Informar sobre los procedimientos de comunicación existentespara que los ciudadanos individuales puedan informar de lasnecesidades de su localidad.

• Procurar que se elabore una base de datos pública con todaslas comunicaciones realizadas con los ciudadanos y recogertodo aquello que pueda contribuir a mejorar las tareas parla-mentarias.

5.3. ¿Cómo aprovechar los mecanismos decomunicación existentes?

5.3.1. Mecanismos de interacción real

Una forma genuina de interactuar con la gente es visitar los lugarespúblicos y dialogar con los personajes representativos, indagandopor las necesidades comunes del lugar. Un congresista que visita unmercado popular y se mezcla con el gentío ejerce una interaccióndirecta. Su papel en esa circunstancia particular es interrogar a lospresentes y recoger sus demandas que sirvan de insumo para sugestión como legislador.

Cuando los ciudadanos perciben que el compromiso es forzadoocurre que pierden la confianza en el representante y la representa-ción pierde fuerza. Este débil compromiso es tangible en dos situa-ciones que la legislación electoral permite: cuando el congresistadesiste de seguir representando a su región y optar por la reelecciónbuscando votos en otra jurisdicción. Es el caso de muchos represen-

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tantes que, comenzando su vida parlamentaria en una región delPerú, mutan y se convierten en el siguiente período en representan-tes por Lima.

Es necesario percatarse también de que muchos ciudadanos, dadoque la ley no lo impide, pueden postular por aquella región que con-sideren conveniente según la disponibilidad de las listas de candida-tos. Es el caso de representantes que candidatean por una regióndeterminada sin tener mayor vinculación con la zona.

El representante debe ser leal a su circunscripción electoral y sila reelección no se produce será por efecto de la necesaria sanciónciudadana que todo mal representante merece como tal.

De otro lado, es necesario señalar que una mejora de la calidadde la representación debe suponer un mayor presupuesto por Des-pacho parlamentario y un mayor staff. Lo cierto es que, pese a lanecesidad de contar con personal dedicado a la agenda y a las res-puestas a los requerimientos ciudadanos, y pese a la urgencia dedisponer de sumas que financien una relación cercana con el ciuda-dano, es común que cualquier elevación de montos en el presupues-to parlamentario llame a las críticas de la opinión pública.

En el Seminario Internacional organizado por encargo del Con-greso, Rafael Béjar, Secretario Residente del Instituto RepublicanoInternacional, destacó el gran presupuesto asignado a Despacho y elnumeroso staff en el Congreso norteamericano. Cada Despacho en laCámara de Representantes tiene alrededor de 18 funcionarios, elpresupuesto en personal es de 831,000 dólares. Los gastos de ofici-na reportan 194,980 dólares mensuales. Hay un gasto abundante enrespuestas de correos y se cuenta con un secretario de prensa.

En el Senado la situación es similar. No se escatima en gastos,pues se asume como prioritario que no se rompa la cercanía directaentre el representante y el representado. En el balance, es importan-te priorizar las comunicaciones e interacciones con el ciudadano,usando todos los medios posibles y destacando un profesional a tiempo

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completo trabajando el tema de las relaciones entre el representantey el representado a través de lo que se informa a la prensa.

Es importante que el personal que trabaja tanto en el Congresocomo directamente en el despacho de cada congresista, tenga lascapacidades necesarias para cumplir con el mayor estándar sus ta-reas.

5.3.2. Talleres y cursos a distancia

Los talleres y cursos a distancia permiten una mayor interacción conla gente y más cuando son talleres o cursos presenciales que serealizan fuera de las instalaciones del Congreso, sea en una escuelao en una parroquia o en la sede de una organización de base, puesalientan la percepción de que el Congreso visita y organiza activida-des itinerantes, manteniéndose cerca de la gente.

Estos eventos son gratuitos y expiden reconocimientos y diplo-mas que alientan la participación. A través de las encuestas de satis-facción, se encontró que dos tercios de los usuarios se encuentransatisfechos con los cursos a distancia. En particular, se encontró queel curso que más interés ha generado sería el del funcionamiento delCongreso. Realizando una evaluación específica de distintos aspec-tos del servicio, los elementos mejor evaluados serían la temática delos Talleres, pues si dan una información valorada estarían bien plan-teados, así como la calidad de los expositores.

Las encuestas revelaron, asimismo, que los usuarios de estosservicios están más satisfechos con el Congreso que el ciudadanopromedio que nunca ha utilizado un servicio del mismo. Se encontróigualmente que para la mayoría de usuarios, la percepción del Con-greso había mejorado tras haber llevado los cursos a distancia. Enese sentido, parecería que la principal razón para llevar algún cursosería el haber podido conocer más de la realidad del Parlamento.Esto es muy ilustrativo pues además la mayor parte de usuariosseñalan que volverán a participar de algún curso a distancia.

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Un dato que revela las encuestas elaboradas por encargo delCongreso entre los usuarios es que una tendencia general, obtenidapor las preguntas abiertas de esta medición, es que lo más rescatablede la participación en los Cursos es conocer más del Congreso y susdinámicas, pero también se deja ver un fin utilitario al considerarseque las certificaciones y mejoras al currículo son razones válidaspara participar de estos Cursos.

Se observa entonces que cada congresista debería estar atento aeste tipo de agendas para programar su asistencia a alguno de lostalleres que acompañan a los grupos a distancia periódicamente, demodo que los asistentes sientan que existe interés por parte de losrepresentantes en el desarrollo de los objetivos de los eventos. Aho-ra bien, es importante difundir previamente la participación del con-gresista en determinado taller, para generar que la mayor parte delcurso virtual pueda participar de dicha experiencia9.

El congresista puede oficiar de un asistente más, con voz, perotambién con escucha activa respecto de las participaciones ciudadanas.

Una opción adicional es que el congresista sea promotor de talle-res en lo que toca a los temas de su comisión de trabajo, lo que lepermitiría dilucidar respuestas a determinadas inquietudes. Los ta-lleres, además, le permiten nutrirse de voces especializadas sobrelos temas de trabajo.

Los talleres y cursos tratan de temas como: «Conociendo el Con-greso», «Democracia: Congreso, organización y funciones», «¿Cómose elabora un proyecto de ley?» y «Taller de Liderazgo Político yDemocracia». Si bien no es una actividad periódica semanal, con-vendría poner énfasis en estas actividades, propiciando que el propiocongresista se involucre y las promueva.

Como se puede observar en el cuadro que sigue, se puso mayorénfasis en talleres durante el 2005 y el 2006.

9 Es también importante en tanto las encuestas señalaron que muchos de los usua-rios de Cursos a Distancia no tenían conocimiento de que eran acompañados por un taller.

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TALLERESREALIZADOS

TOTALPARTICIPANTES

AÑO

CURSOS TOTALPARTICIPANTES

AÑO

Fuente: www.congreso.gob.pe

4 0 2011

3 56 2008

18 453 2007

41 1316 2006

37 1260 2005

17 599 2004

8 453 2003

128 4137

24 354 2004

81 4121 2005

67 1603 2006

62 670 2007

3 0 2008

38 0 2009

44 0 2010

12 0 2011

331 6748

Un dato que resulta relevante, según la medición de la satisfac-ción ciudadana realizada por encargo del Congreso, es que el princi-pal medio por el cual los usuarios se enteraron de la existencia de losTalleres fue a través de referencias de conocidos. No se reporta acti-vidad de difusión por parte de los congresistas en las redes socialeso en los espacios en los que suelen intervenir. Para enriquecer laactividad de talleres, estimulando la participación ciudadana, con-

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vendría que cada congresista se comprometiera a participar en al-gún taller, distribuyendo notas de prensa con relación al evento y asu asistencia al mismo. Sería auspicioso que el congresista invite alos ciudadanos que le dieron su confianza en votación y garantizar laasistencia de sus ciudadanos seguidores.

5.3.3. Audiencias

Una de las herramientas que merecen un trato aparte es la de lasaudiencias públicas que, además, propicia una intensa participaciónde los congresistas. Éstos deben privilegiar en su agenda la asisten-cia a audiencias públicas o la participación en ellas.

Existen dos tipos de audiencias. Por un lado las audiencias públi-cas convocadas por el Congreso y, por otro lado, las audiencias pri-vadas solicitadas por medio de pedidos ciudadanos. En la páginaweb, el congresista puede acceder a los pedidos diversos de audien-cia en Despacho. Lo que debiera registrar individualmente el congre-sista son los pedidos de audiencia en particular que le hacen losciudadanos y una síntesis a modo de sumilla de lo que se abordó enla reunión. De esta manera todas las reuniones de este tipo por partedel congresista se desarrollarán con la mayor transparencia.

En lo que se refiere a Audiencias Públicas, estas se realizan,especialmente para que los ciudadanos opinen y aporten en la discu-sión pública a la elaboración o mejora de una propuesta legislativa.Por lo general, son las comisiones de trabajo las que promuevenestas audiencias y miden así, a la vez, el ánimo ciudadano y la opi-nión experta sobre una determinada iniciativa.

No es posible tener una idea cabal del desarrollo y, sobre todo,de la incidencia de la audiencia pública sobre la propuesta legislativasi es que no se publican algunas de sus síntesis. Los congresistasasistentes podrían alentar que se tome nota de lo dialogado y, unavez sistematizado se coteje con los puntos críticos del proyecto le-gislativo en discusión. Luego, el congresista más interesado en lapropuesta, que es por lo general el proponente principal, debiera

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(con el registro de participantes) enviar a los participantes de laaudiencia pública el proyecto de ley aprobado en comisión o la autó-grafa, superado el Pleno y una reseña de aquellos aportes ciudada-nos que se tomaron en cuenta en la formulación final.

Conviene no perder de vista la necesidad de audiencias descen-tralizadas. En algunas regiones, incluso, se reporta un gran interésde las organizaciones de base por los asuntos públicos y le daríanparticipación a este tipo de eventos, que podría ser propiciado porlos congresistas en sus regiones. Según el Plan Institucional deHuancavelica, por ejemplo, el interés es saltante y la propuesta vaen esa línea: «y sobre todo si se utiliza como canales de intermediaciónlos movimientos regionales y las organizaciones políticas localesque sólo en esta jurisdicción son actores influyentes en política. Elfortalecimiento de la representación pasa por un rol más central delos movimientos regionales como portadores de demandas socia-les».

5.3.4. Módulos de atención al ciudadano / Aló Congreso

El Congreso de la República tiene, a disposición de sus visitantes, losMódulos de Atención al Ciudadano, que dependen del Departamentode Participación, Proyección y enlace con el ciudadano. Este módulocuenta con personal capacitado que orienta, asesora y ofrece infor-mación específica, sobre las actividades parlamentarias y de los con-gresistas, en particular. Por lo demás, se encargan de gestionar elacceso de los ciudadanos a las instalaciones parlamentarias, propor-cionan información sobre los proyectos de ley, calendarios de activi-dades, audiencias públicas, entre otros. No es tarea del congresistaintervenir directamente en una mejor gestión de estos módulos. Noobstante, es importante que se interesen por el trato que los funcio-narios administrativos dispensan a los ciudadanos.

Los módulos facilitan el contacto telefónico con las diversas ins-tancias de la Organización y el Servicio Parlamentario e informansobre las diferentes actividades que el Congreso realiza. Una mayor

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diligencia en la representación llama a que los congresistas tambiénrecurran a estos módulos cuando requieran de una información ca-bal sobre las actividades ciudadanas al interior del Congreso. Es elcaso de las visitas guiadas, donde lo común debería ser la aproxima-ción de los congresistas para saludar a los visitantes y darles la bien-venida en lo que es la casa de la representación política.

Los congresistas deben preocuparse en apurar los trámites, engeneral, para que los módulos gestionen solicitudes de los ciudada-nos entre otras instituciones del Estado, cuando el caso no corres-ponda al Congreso sino a la Superintendencia de Bancos, laContraloría, la Defensoría del Pueblo, la Defensoría de la Mujer delniño y adolescente, entre otros.

Conviene que los congresistas pongan mayor atención a estosmódulos y visitarlos para medir su eficiencia, pues de acuerdo alestudio del Congreso el servicio de Módulos de Atención es quizá elservicio más controversial entre los entrevistados, pues es el quearroja una evaluación más negativa que el resto de servicios. Sólouna tercera parte de los usuarios se considera satisfecha con el ser-vicio (de ellos sólo el 2% está totalmente satisfecho). Las razones deinsatisfacción son bastante claras. Si el servicio que se recibe en losMódulos de Atención genera la lógica de maltrato, de no atender alos problemas que se necesitan y no brindar la información adecua-da, entonces la insatisfacción se da.

En la evaluación de aspectos específicos relacionados con losMódulos de Atención, se obtiene puntajes bastante bajos con res-pecto a otros servicios.

Los más preocupantes se relacionan con la calidad y el tipo deinformación que se les estaría dando a los usuarios, que generaríanbastante insatisfacción entre la ciudadanía que usa este servicio.

Por su parte, Aló Congreso es una línea gratuita que asesora yorienta a los ciudadanos sobre la organización y funciones del Con-greso, los servicios que presta al ciudadano, la situación de los docu-

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mentos presentados así como las quejas y denuncias. El congresistapuede tantear la eficiencia del servicio llamando y solicitando infor-mación.

5.3.5. Portal del Congreso / Parlamento virtual

El portal del Congreso es uno de los servicios más conocidos y demás fácil acceso para la ciudadanía. Según la evaluación llevada acabo por encargo del Congreso, el 80% de la muestra señala haberaccedido al menos una vez a su página Web. El principal tema deinterés para quienes suelen acceder a la Web del Congreso es averi-guar sobre la promulgación de leyes. Aunque también agrada cono-cer noticias sobre el Congreso en general.

Según la Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa Pro-yecto sobre Información y Transparencia Legislativa 2010, existencinco áreas que ayudan a determinar cuán completos y eficaces sonlos contenidos informativos y las herramientas que se encuentran enlas webs parlamentarias para incrementar la transparencia. El Semi-nario Internacional referido en esta Guía, permitió también dilucidaralgunas pautas. En la página web del Congreso chileno, por ejemplo,cualquier ciudadano puede acceder al currículum vítae del congre-sista, sus gastos de despacho, correo electrónico, viáticos, telefonía,asistencia al Congreso y, uno de los elementos más importantes, elsentido de sus votaciones en los proyectos de ley discutidos en elCongreso. Estos procesos son controlados y fiscalizados por una co-misión especial del Congreso, con muchas atribuciones y poder (Co-misión de Ética).

El Congreso peruano reporta avances importantes, pero como yase mencionara antes, todavía le queda mucho por recorrer. En esesentido, deben cotejarse con las pautas generales recogidas comoinsumos para la presente Guía.

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a) Se debe mencionar algunos elementos de la Gestión Admi-nistrativa en el portal institucional, que deben considerarse comopuntales de transparencia:

• Organización de la institución, sus órganos y sus miembros.Organigrama del Congreso y descripción del servicio parlamen-tario. La información debe ser clara.

• Publicidad de las declaraciones juradas patrimoniales: puedeencontrarse en el portal de transparencia del Congreso quetiene un link directo desde la página del Parlamento, para loscongresistas en el periodo vigente. Estas se encuentran enformatos PDF como documentos digitalizados, pero el formatoes poco amigable y su búsqueda complicada. Los congresistasdeben colaborar con información detallada.

• Publicidad de los concursos para cargos administrativos: sí seencuentra, pero como un link externo a la del Parlamento.

• Publicidad en la ejecución de presupuesto y gasto público: sepublica el presupuesto anual, el plan de adquisiciones por año,datos del personal administrativo y recursos provenientes de lacooperación internacional. No se publica el gasto de cada des-pacho congresal. Según el informe de la Red de Transparencia,sólo dos parlamentarios actuales a la fecha de edición de laGuía, Luis Galarreta y Lourdes Alcorta tienen estos detalles ensus webs personales no oficiales. Todos los congresistas debenaportar en presentar sus gastos de Despacho.

• Publicidad del sueldo y dietas recibidas por los congresistas: seincluye en el portal de transparencia que se encuentra en lapágina del Parlamento, pero no se incluyen los gastos operativosni los gastos de representación. Debe ser una contribución a larepresentación verificar que todos los datos se publiquen. Res-ponsabilidad que atañe a cada congresista en vista de su fun-ción de representación.

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• Publicidad de licitaciones y provisión de bienes y servicios: nose publica en la página del Congreso, pero sí se puede encon-trar en otras páginas del Estado a las que se puede ingresar apartir de los vínculos de interés. Los congresistas tienen eneste acápite otra tarea, la de exigir que esa información seaprovista regularmente.

b) Con relación a la transparencia en cuanto a desempeño parla-mentario se refiere, es válido el siguiente diagnóstico y tareassubsecuentes de representación:

• Publicidad del resultado de las votaciones en comisiones y enel Pleno: no existe un registro de votaciones, a pesar de queestán constatadas en las actas de sesiones disponibles en laweb del Congreso. Sin embargo, esto hace más complicadopoder acceder a la información. Los congresistas deben procu-rar que esa información se publique.

• Publicidad y libre acceso a las reuniones de comisiones y ple-narios: hay links en el portal del Congreso así como en el delParlamento Virtual hacia las páginas de las comisiones que brin-dan información sobre sus integrantes, agendas, proyectos,funciones, entre otras. Sin embargo, con respecto a los docu-mentos que publican, algunos no están actualizados y la infor-mación está incompleta.

• Publicidad de la asistencia de legisladores a sesiones: se en-cuentra en las actas del pleno y la Comisión permanente, asícomo se puede acceder a través de la página de transparenciaa la cual se accede desde el Parlamento virtual.

• Publicidad de las sesiones de comisiones y del pleno, reunionesfuera del Congreso, entre otras: se publican las agendas en laspáginas web de las comisiones, el Congreso y páginas perso-nales de los congresistas en cada caso.

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c) Con relación a la transparencia legislativa el diagnóstico y lastareas subsecuentes son las siguientes:

• Publicidad de proyectos de ley: se publican todos los proyec-tos de ley con su expediente completo. Ese debe ser un recursohabitual del congresista, cuya tarea es elaborar leyes, pero tam-bién revisar y rastrear aquellas que generan un impacto nega-tivo en la sociedad.

• Publicidad de proyectos de acuerdo: se publican los dictáme-nes de las comisiones y autógrafas de las leyes aprobadas, asícomo las mociones (origen, fecha, estado de tramitación).

• Publicidad del diario y la agenda de las sesiones en sala y lascomisiones: se publican ambas, incluso con anticipación, a tra-vés de la web del Congreso.

• Publicidad de versiones taquigráficas, de audio y/ video de lassesiones: existen versiones taquigráficas del diario de debatesde las sesiones en sala, que son transcritas de los audios toma-dos. No existen tales documentos para las sesiones de comi-sión. Los registros audiovisuales de las sesiones tanto de salacomo de las comisiones se transmiten a través del canal delCongreso, pero no se encuentran esos archivos a través de lapágina web. Es un tema sobre el que el congresista debe pres-tar atención a fin de facilitar el acceso de los ciudadanosinternautas.

• Publicidad de la información de contacto de legisladores y co-misiones: se publica en sus propias páginas web, con links desdela página del Congreso.

• Publicidad de los informes y agendas de comisiones investiga-doras: los informes se publican a través de su propia página.Las agendas no, aunque depende del presidente de éstas.

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d) Con relación al trabajo regional del congresista:

• Publicidad de viajes de legisladores: se publican los viajes derepresentación mensuales a través del vínculo de la Mesa Di-rectiva que se encuentra en la página del Congreso, así comotambién los viajes al exterior a través del vínculo de transparen-cia. Lo que debe añadirse en algún momento es la informaciónque el congresista pueda brindar sobre la utilidad de ese viajeen términos de representación, lo que debe derivar en informesy seguimiento de demandas ciudadanas.

• Publicidad de datos de contacto de oficinas descentralizadas ycontactos en las circunscripciones y distritos de los congresis-tas: depende de los congresistas. Dicha información puedeencontrarse en su página web.

• Registro de obsequios recibidos por legisladores: no existe ydebiera existir un registro, aunque la regla de la buena repre-sentación es no recibir obsequios.

• Publicidad de rendición de cuentas de gastos de viaje: no sepublica en la página Web y debiera hacerse, lo que es respon-sabilidad del congresista.

Cabe añadir que la página del Congreso peruano está disponibleen varios idiomas, incluyendo el inglés, el quechua, el alemán y elfrancés, además de encontrarse en castellano, que es el idioma ofi-cial de la página. Sin embargo, no se ha encontrado el cumplimientodel criterio de accesibilidad. Con respecto al diseño y simpleza o«amabilidad» de la página, esta se presenta fácil de usar, pero losformatos en los que se encuentran muchos documentos hacen algocomplicada su revisión, y algunos links resultan confusos.

Es pertinente señalar que de acuerdo a las encuestas de satis-facción de servicios, existe una alta aceptación del Parlamento Vir-tual Peruano en la población, que considera que la información ahídispuesta es de utilidad y calidad. Lo que ocurre en este caso es que

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probablemente no existe una asociación muy clara de los visitantesentre la lógica de visita al Museo y las actitudes hacia el Congreso yla democracia. Las razones de visita se centran básicamente en lanecesidad de conocer más sobre determinados hechos históricos yno se trataría de un servicio relacionado con el ejercicio de la ciuda-danía y la participación ciudadana.

5.3.5.1. Foros Legislativos Virtuales

Los Foros Legislativos Virtuales son una herramienta de la páginaweb del Congreso que permite propiciar la participación de la socie-dad civil y los ciudadanos en el análisis y debate de los proyectos deley que las Comisiones Ordinarias pongan en consulta. Este procesosupone el debate de las propuestas así como el recojo de las sugeren-cias para incorporarlas como material de trabajo en las comisiones.

Los usuarios de dichos foros muestran altos niveles de satisfac-ción con el servicio, según la medición de satisfacción en el estudiorealizado por el Congreso, y casi todos los encuestados señalabanque desearían volver a participar en uno. Las principales razones queexplican la satisfacción se centran en que se trata de un espaciopedagógico en el cual la ciudadanía puede aprender de temas a loscuales no suele tener acceso. Además, se señaló que estaban muybien organizados y de muy fácil acceso. Al preguntar por las razonespara participar en los foros, se encuentra que muchos ciudadanosquieren sentirse involucrados en el proceso de toma de decisiones.La gran mayoría no conoce de la existencia de otras instituciones quebrinden este servicio. La búsqueda de opinión es la principal razónde participación. También los son la necesidad de información y labúsqueda de un espacio de desarrollo ciudadano. Los más jóvenesse orientan más hacia la búsqueda informativa, mientras que losmayores, manifiestan una necesidad expresiva más fuerte.

Un problema importante con los foros es que no se reporta laincidencia, es decir, no se ha creado un sistema que permita evaluarcuánto influyó la sugerencia ciudadana en la elaboración y/o debate

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de una propuesta legislativa. Conviene, en este particular y cuandola sugerencia sea incidente e influya en el debate, que el autor de lamisma sea notificado. En general, como uno de los vacíos que repor-taba la notable experiencia de la web parlamentaria chilena (segúnel Seminario Internacional), pese a los avances en transparencia dela página web de las asambleas legislativas en los diversos países,no se registra un mayor seguimiento a la suerte de las sugerenciasciudadanas que informan los proyectos de ley. Por lo pronto, cadacongresista puede preocuparse en informar sobre estas incidencias ynotificar como agradecimiento al autor, cuando una sugerencia ciu-dadana llame particularmente su atención.

Eventualmente, debiera tenderse a imitar el modelo de e-demo-cracia brasilero, según el cual se centraliza la información recogidaen los foros por parte de comités especiales y se realiza un informe alrespecto, siendo éste el que se entrega al congresista o los congre-sistas pertinentes. Esto simplifica la labor del congresista que sueleestar muy ocupado para poder participar activamente.

Los foros permiten, además, recabar la opinión de especialistasen cada uno de los temas de debate propuestos por las Comisionesen relación con el proyecto de ley que se esté analizando.

Los Foros tienen una metodología y procedimientos establecidosque cada congresista debería conocer, al menos, de manera elemen-tal, pues son su materia prima para legislar con eficiencia y perspec-tiva democrática.

Según la página web, el Foro tiene un mecanismo de retroali-mentación, a través del cual se informa a los participantes del resul-tado del Foro, el mismo que se publica en la página web. Sin embar-go, la muestra que el Congreso presenta es muy esquemática. Acontinuación un ejemplo extraído de la página web del Congreso:

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Ficha del Foro Legislativo Virtual Activo

Título: Pre dictamen de los Proyectos de ley relativos a la Ley

Marco de Ciencia Tecnología e Innovación Tecnológica.

Objetivo: Recabar comentarios y sugerencias sobre los

documentos de trabajo presentados.

Comisión convocante: Educación - Ciencia - Tecnología - Cultura y Patrimonio

Cultural

Fecha de Inicio: 05/12/2003

Fecha de Término: 30/03/2004

Resumen de Opiniones Recibidas

Opiniones a favor: 4

Opiniones en contra: 0

Propuestas alternativas: 9

Total de opiniones recibidas: 13

Detalle envío a la Comisión Ordinaria convocante

Remitido a la Comisión de: Comisión de Educación - Ciencia - Tecnología - Cultura

y Patrimonio Cultural

Fecha de Envío: 31/03/2004

Remitente: Dirección de Participación Ciudadana

Oficio de envío: Of. 051-2004-DIC-DIRPC/CR


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El Foro es flexible en su diseño, por lo que puede ser usado porlos congresistas de manera individual, por grupo parlamentario opor los representantes de una circunscripción. Pero no se conocecuántos congresistas le prestan auténtica importancia.

Es probable que los congresistas, en perjuicio de su papel derepresentantes, no le den la importancia que merece al tema y, debi-do a sus ocupaciones, no lean las sugerencias ciudadanas. El ejerci-cio de representación reclama darle vuelta al viejo esquema de prio-ridades y atender estas sugerencias, discriminado las que tienensustento razonable para ser aplicadas en la elaboración de los pro-yectos de ley.

Es importante, desde la línea de la representación, que lo expre-sado en dichos foros sea recogido en el debate por los representan-tes. Es necesario que el equipo de asesores sistematice y seleccionelos aportes a fin de que puedan aportar con el debate.

Pese a ser una herramienta valiosa, aún no logra la difusión ne-cesaria y a los congresistas, que son los titulares de la representa-ción, corresponde notificar a los ciudadanos sobre la existencia deestos foros, que desde el 2007 han tenido menor incidencia de par-ticipación.


DEL PROYECTO LEGISLATIVO EN DISCUSIÓN

Foros A favor En contra Alternativa TotalAño

3 2010 23 2 3 28

17 2009 37 17 13 67

11 2008 31 6 21 58

33 2007 166 45 89 300

16 2006 253 56 151 460

10 2005 727 25 71 823

93 1,266 160 385 1,811

1 2004 7 8 22 37

2 2003 22 1 15 38

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5.3.5.2. Pedidos ciudadanos

Todos los pedidos ciudadanos, sin excepción, deben ser respondidos.La tarea de representar amerita un Despacho más complejo y conmás especialidades. Sin embargo, el congresista debe asumir sugestión representativa desde su realidad actual y organizar el Des-pacho para que ni la correspondencia ni los pedidos ciudadanos sequeden sin respuesta.

A continuación se presenta un modelo de tramitación del pedidoluego de su añadido en ficha en la página web del Congreso:

Lima,

30/05/2011

Sus.

Parlamento Virtual Peruano:

De conformidad con el Acuerdo No. 033-2001-2002/MESA-CR de 03/09/2001 el

Departamento de Participación, Proyección y Enlace con el Ciudadano, Gobiernos

Regionales y Locales del Congreso de la República hace llegar a su despacho el Pedi-

do formulado por el ciudadano que se indica.Fuente: www.congreso.gob.pe

Entre el 2010 y el 2011 se registraron 1,236 pedidos ciudada-nos, que es un índice bajo. No existe un indicador que nos permitaprecisar cuántos pedidos obtienen una respuesta. Una relación cer-cana con el ciudadano debe implicar que los pedidos sean distribui-dos y asignados al congresista de la comisión más que a la comisión,donde finalmente el pedido se pierde. Para tales efectos, el congresis-ta designado se hace responsable de la respuesta al pedido, para locual es factible que el asesor del Despacho se encargue de delinear,con consulta al congresista, las respuestas que sean necesarias.

En cualquier caso, es representativo que el congresista se pre-ocupe por los pedidos ciudadanos y requiera información sobre aque-

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llos que atañen a su comisión de trabajo, para darles respuesta opara gestionar una respuesta de la autoridad competente. En ocasio-nes, el ciudadano recurre con una interrogante relevante socialmen-te ante una autoridad gubernamental y no recibe respuesta ni esrecibido; sin embargo, la presencia y gestión del congresista alientaa que el ciudadano sea plenamente atendido en su requerimiento oconsulta.

Ubicar el pedido ciudadano en el Despacho del congresista porderivación desde la Oficina de Participación Ciudadana o desde lacomisión de trabajo (a voluntad del propio congresista) contribuiríaa que el ciudadano pueda interactuar directamente con su represen-tante, quien podría aproximarse dando respuesta al pedido a travésdel correo electrónico, sea en sentido positivo o negativo con el ar-gumento que corresponda con la verdad. Para los efectos de res-puestas al ciudadano, los congresistas pueden optar por una cuentade correo paralela e institucional.

5.3.6. Canal del Congreso en Cable Mágico

El Congreso cuenta con un canal de TV en cable que, desde luego,tiene un acceso limitado en cuanto a cobertura. Sin embargo, elcanal es una vitrina a través de la cual la ciudadanía puede accedera los debates parlamentarios y a los productos televisivos educativosque ofrece.

El problema que se presenta a tenor de la evaluación realizadapor encargo del Congreso (Evaluación de servicios del Congreso) através de encuestas es que la mitad de los ciudadanos entrevistadosconocen de la existencia de este canal. Es un problema relativo, puestambién podría esperarse aun menos conocimiento de su existenciaque el que el resultado muestra. Esta situación se explica porque elcable es un circuito cerrado. «Se obtiene que sólo la mitad de todoslos entrevistados conoce la existencia de este Canal. En ellos, elconsumo es ocasional, pues dos tercios manifiestan ver el Canal muycontadas veces o sólo a veces».

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Las recomendaciones para mejorar el Canal pasan por hacerlode señal abierta y mejorar sus contenidos mediante la inclusión deuna programación más variada, que incluya también programas cul-turales y elementos asociados a la variedad que se espera encontraren este canal, como mayor dinamismo, programación mixta que in-cluya debates políticos, etc.

Los congresistas deben tener acceso para informar complemen-tariamente de sus actividades representativas a fin de que los ciuda-danos le puedan hacer un seguimiento. En realidad, dados los recur-sos, aún se trata de una primera etapa. Sin embargo, es necesarioempezar a tomar en cuenta algunos elementos para que el canal seenrumbe por buen camino. Así, es crucial que el canal sea siemprepensado en términos de cuál se espera sea su público objetivo y quesea a partir de una delimitación e investigación sobre el mismo quese elabore la programación.

Dulce de Queiroz (Brasil), quien participó en el Seminario Inter-nacional, refirió que la Cámara de Diputados de Brasil cuenta con uncanal de TV, un diario, una agencia de noticias, y las 27 asambleasavanzan actualmente en la línea de contar cada una con un canal deTV. Existe una preocupación por el tema comunicacional, al punto dehaberse realizado una gran inversión para mejorar. En estos canales,se abordan diversos temas de importancia cívica y política, vincula-dos a ciudadanía y cultura política. Transmiten, además, sesiones envivo del Parlamento así como noticias vinculadas. El experimento deBrasil puede ser un ejemplo que el canal del Congreso peruano tomecomo referencia a seguir.

Los congresistas cuentan con el canal de cable para llegar a unsector social que es el que toma las decisiones públicas, pero debie-ran intentar acceder a las pantallas del Canal del Estado (7) para darcuenta de su trabajo representativo y legislativo a un sector másamplio y descentralizado. Los medios de comunicación del Congresosurgen ante la necesidad de presentar noticias objetivas y tener unavoz particular, pues anteriormente las noticias de los medios priva-dos podían venir con un sesgo frente al Congreso, en tanto la prensa

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tiene una idea prefijada del trabajo parlamentario que podría serdesfavorable.

Es importante que los congresistas se preocupen en seguir laexperiencia brasilera y que se plantee la interactividad, de modo quelos internautas puedan comentar las noticias en la página web.

5.3.7. Visitas guiadas

El Programa de Visitas Guiadas al Palacio del Congreso se denomina«El Congreso abre sus Puertas». Este Programa permite a los ciuda-danos conocer sus instalaciones y presenciar el quehacer parlamen-tario. El ciudadano tiene la posibilidad de sentir que el Congreso noes más un recinto cerrado que le exige seguridad extrema y lo miracon recelo al transponer sus puertas.

Los congresistas que busquen una mayor cercanía al ciudadanopueden aprovechar estas visitas para saludar y oficiar de anfitrión enla bienvenida. Incluso, algunos podrían acompañar la ruta en la quese muestra a los visitantes los principales ambientes del recinto par-lamentario.

En ocasiones, pueden dar respuesta directa a interrogantes es-pecíficas sobre el funcionamiento de la labor legislativa durante di-chas visitas, contribuyendo a una representación simbólica que ge-nere vínculos más cercanos con los ciudadanos.

En el caso de los congresistas de las regiones, podría ser intere-sante que en los viajes de estudios u otros que los colegios y lasuniversidades de la región realicen a Lima, el congresista separealgún momento para acompañar al grupo en una visita guiada.

Conviene que los congresistas reparen que esta es una oportuni-dad de acercarse directamente a la gente. Por lo demás, los nivelesde satisfacción con respecto al servicio de visitas se considera bas-tante alto según las entrevistas realizadas por encargo del Congreso.

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Lo que puede estar pasando en este caso es que probablemente noexistiría una asociación muy clara para los visitantes entre la lógicade visita al Museo y actitudes hacia el Congreso y la democracia. Lasrazones de visita se centran básicamente en la necesidad de conocermás sobre determinados hechos históricos y no se trataría de unservicio relacionado con el ejercicio de la ciudadanía y la participa-ción ciudadana.

5.3.8. Información a los medios de comunicación

Muchas veces la lógica y visión del periodista difiere y se contraponea la del congresista. En estos casos puede sobrevenir el conflictointerprofesional. Los congresistas deben estar preparados y en acti-tud de comunicarse con la prensa y disponer, eventualmente, de losservicios de un periodista profesional en los casos que ameriten porsu gravedad.

Una frase mal interpretada o sesgada por los medios o algún me-dio en particular, puede afectar la credibilidad del congresista, por loque es necesario asegurarse de que el mensaje llegue adecuadamen-te a su receptor. Según el especialista en el tema de la presidenciaStephen Hess, «el vocero de prensa típico, en el nivel federal, dedicahasta el 50% de su tiempo de trabajo a responder preguntas de laprensa; el 25% lo destina a mantenerse informado y atender los asuntosde la agencia, y el 25% restante lo usa para la generación de mate-riales y eventos» (Sullivan). Desde luego un congresista difícilmentepuede disponer de este tiempo y carece del material intelectual quese requiere para «enfrentarse» a una prensa hostil o acuciosa.

En cualquier caso, el congresista deberá, en ciertas circunstan-cias, ser entrevistado o requerido por los medios. Sin un MediaTraining, cualquier cosa que diga, podría ser, virtualmente, usado ensu contra.

¿Qué características tiene un buen secretario de prensa o quécualidades debiera reunir finalmente un congresista preparado en

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manejo de medios? Según el ex vocero presidencial Mike McCurry,citado por Sullivan, «debe tener sentido del humor, paciencia, la ha-bilidad de hablar y escribir con rapidez y una inflexible adhesión a laverdad».

McCurry refiere la «credibilidad» y la subraya como una condi-ción fundamental de desarrollo del prestigio del congresista y, final-mente, del Congreso, en general. Un congresista que pierde la credi-bilidad produce un efecto de contagio en sus colegas parlamentarios.Así, a ningún congresista conviene, en realidad, que uno de sus com-pañeros (adversario o aliado) tenga una inconducta que sea juzgadasocialmente con severidad. La imagen del «parlamentario» es afec-tada tanto como la del Congreso y, en definitiva, de la instituciónparlamentaria.

Es importante señalar que la credibilidad no es lo mismo que lapopularidad y es muy probable que los congresistas (y en general lospolíticos) no siempre vayan a gozar de altos niveles de popularidadpues muchas veces están a la cabeza de decisiones poco gratas paragrandes sectores de la población. Sin embargo, se debe buscar lacredibilidad y el respeto del Congreso y de sus congresistas.

Stephen Hess, en The Government/ Press Connection, sostieneque los funcionarios de prensa (como el congresista formado en Me-dia Training) requieren para tratar con la prensa, «energía, curiosi-dad, un carácter servicial, buena memoria, urbanidad, sangre fríaante la presión, conocimiento de la psicología humana y la habilidadde pronosticar y manejar detalles de logística. También es útil que sepercate de los hechos con prontitud. Debe ser capaz de afrontar loimprevisible, lidiar con constantes interrupciones y reaccionar sintardanza. Debe ser imparcial con los reporteros, es decir, no debetener favoritos».

Es importante que el congresista, en cualquier caso, mantengasu credibilidad. Es necesario que la prensa crea en su palabra, perono le creerán si sus respuestas, en criterio de los periodistas, sonincorrectas.

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Según Hess, a veces es necesario crear una estrategia para sa-ber qué mensaje necesitan escuchar los ciudadanos y cómo transmi-tirlo. No es una apelación a la demagogia sino a la pertinencia delmensaje, al timing (aprovechar el mejor momento para realizar unaacción) y a la manera como debe expresarse.


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6. Relación del Congreso con los medios decomunicación

En lo que se refiere a aspectos logísticos, es necesario institucionalizarlas conferencias de prensa en ambientes adecuados. Para ello setiene en la actualidad una sala de prensa que permite una labor másordenada de la prensa en el Parlamento. En esta sala de prensa losmiembros de la Mesa Directiva, los Presidentes de las comisiones olos propios representantes pueden realizar sus presentaciones ofi-ciales ante la prensa en vez de hacerlo en las escaleras de ingreso alParlamento.

De otro lado, la Oficina de Comunicaciones debe contar con lasherramientas necesarias para establecer una relación más fluida conlos medios. En la actualidad esta oficina produce información haciael interior del Congreso, para el uso de los congresistas y las oficinasdel mismo, y hacia el exterior, brindando información a los mediosde comunicación sobre las actividades del Congreso. Es necesario,sin embargo, que se haga mayor seguimiento del impacto que tiene,evaluando cuántos medios recogen su información.

La Oficina de Comunicaciones desarrolla una importante funciónde apoyo a la Mesa Directiva y asesorando a los representantes cuandolo requieran, en temas relacionados con su trabajo institucional. Esteapoyo incluye la redacción de notas de prensa, convocatorias a con-ferencias de prensa, acondicionamiento de las salas en que se desa-rrollarán éstas, entre otras actividades. Esta oficina puede ser el en-lace con los medios para ejecutar una política de imagen.

6. RELACIÓN DEL CONGRESO CON LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN

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Pero más allá de los mecanismos de interacción con los medios,conviene establecer en el esquema mental del congresista, que losperiodistas no son «adversarios» con vocación destructiva, sino alia-dos de la verdad. Los congresistas deben conocer las funciones delperiodismo y mientras inician su gestión por primera vez, deben re-currir a manuales de periodismo y material bibliográfico que les faci-lite el conocimiento del perfil de un periodista promedio.

El congresista debe asumir que el periodista no pretende des-truirlo y que es él mismo el que, en ocasiones, se presta a loscuestionamientos a través de un mal comportamiento que genera,precisamente, la injerencia de la prensa. El periodista busca, en sus-tancia, la verdad. El congresista, atento a su función de representan-te, colaborará con la búsqueda y adecuada transmisión en los me-dios de esa verdad. El entendido es que en una sociedad democráti-ca, la prensa no será concesiva y será, por el contrario, un conjuntode entidades vigilantes.

El congresista deberá tomar nota permanentemente sobre lamedida en que los medios de comunicación vigilan e informan sobrelas actividades del Parlamento y hasta qué punto estas acciones pue-den contribuir a la mayor transparencia de la gestión legislativa opueden resultar distorsionadas, brindando visiones parcializadas ytendenciosas.

Es básica la construcción de una relación fluida teniendo en cuentaque la prensa escrita, radial y televisiva son las principales fuentesde información para los ciudadanos10. (Ver Manual sobre Comunica-ción y Gestión Parlamentaria, Calandria, p. 44.) No obstante, la rela-ción no debe significar el intento de copar o influenciar a los mediosa favor de la incorrección o la mentira.

Según el reporte de la Comisión Putnam en Reino Unido, en unmundo donde la comunicación es tan intensa y los contenidos tanamplios, es necesario que los Parlamentos no sólo brinden informa-

10 Así se comprueba tanto en las encuestas como en los estudios cualitativos realizados.


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ción o acceso, sino que tomen la iniciativa en identificar qué ítemsson importantes para que los periodistas hagan noticia de ellos. Estopodría hacerse a través de la capacitación del personal en relacionesmediáticas y la restricción no tan estricta de los contenidos y la co-bertura que pueden hacerse de los temas del Parlamento, para quetenga igual impacto en la población que otras noticias.

¿Cómo se mide el impacto de las noticias que fluyen hacia losmedios desde el Congreso? Como ya se mencionara, existen herra-mientas de seguimientos de noticias a través de portales de búsque-da como google news, que reportan a un correo electrónico las noti-cias que versen sobre un determinado tema. Es necesario, no obs-tante, establecer criterios de medición a fin de que los impactos sesistematicen en un archivo electrónico, de modo que cada congresis-ta sepa cuánto se habló del asunto en los medios y de qué manera.

6.1. Política de medios

El ejercicio de la prensa es información y opinión. A nivel institucionalse trata de informar con verdad de las actividades parlamentarias.La opinión no forma parte de la tarea de medios desde el Congreso,pues esta institución es plural en su composición y no resulta viablegenerar una prensa de opinión que centre la visión del Congresoperuano sobre diversos temas.

Sin embargo, los congresistas deben asumir la política de me-dios que el Congreso debe tener con relación a la información quetransmite a la sociedad y a los medios de comunicación. No es sufi-ciente con un portal de prensa o con mecanismos de comunicaciónperiodística si no se tiene un rumbo definido y una línea y estrategiaa seguir de carácter institucional.

La línea de política de medios debe referirse a la verdad de lainformación, que es lo que redunda en la credibilidad y la confianzaciudadana y para servir a esa verdad en sustancia y en su transmi-sión, se debe contar con un manual de prensa. El manual definirá en

6. RELACIÓN DEL CONGRESO CON LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN

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sus primeras líneas los principios y luego las estrategias, esto es,cómo reaccionar ante los medios en las crisis, cómo emitir una notade prensa, cómo convocar mediante medios a los ciudadanos paraque participen en las actividades que el Congreso reserva para ellos,cómo crear códigos de comunicación que los medios entiendan y nose presten a tergiversación.

Si el Congreso no dispone de una política de medios es factibleque el congresista delinee cómo será su relación con los medios.¿Debe tener una relación con los medios? En teoría no debe tenerla,pues de lo que se trata es de que el ciudadano acceda a informaciónverdadera, íntegra, clara, con fuente en el área de prensa del Con-greso, que debiera orientar al congresista que pretende dar respues-ta a una inquietud ciudadana o mediática.

La primera línea es la verdad y la verdad asertiva, que no esagresiva ni se somete al vaivén del sesgo que algún periodista quieradar a la noticia. Decir la verdad es la primera regla de un congresis-ta que se somete al escrutinio público. Apelar a datos falsos puededar pie a nuevas investigaciones que esclarezcan los hechos y ge-neren un gran problema de credibilidad al congresista que falseó larealidad.

La verdad debe dar cabida a la disculpa pública y al sometimien-to a los mecanismos de sanción subsecuentes. Es una táctica erró-nea que el cuerpo congresal defienda a un congresista que cometióun acto indebido, pues la defensa suele ser resistida por la opiniónpública y el Congreso pagar la factura del infractor.

La política de medios debe concordar con el Código de Ética par-lamentaria y construir un escenario en el que el congresista que faltaa la ética se quede virtualmente solo si las investigaciones lo sindi-can. La impunidad, el castigo leve o el espíritu de cuerpo dañangravemente al Congreso, a la institución parlamentaria y, consecuen-temente, a la democracia en el Perú.


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7. La ética en el ejercicio de la función

7.1. Código de Ética

La finalidad de un Código de Ética parlamentario es la elaboración denormas que regulen la conducta de los congresistas. Todo congresis-ta debe, dado el cargo representativo que ostenta, estudiar sus obli-gaciones y firmar un compromiso con ellas.

Las obligaciones que se resaltan son las siguientes:

- El respeto a la investidura parlamentaria, la cual es incompati-ble con una conducta que atente contra el orden público y lasbuenas costumbres. Un congresista debe cuidar su propia ima-gen, eludiendo conductas que, aun en el ámbito privado, locomprometan públicamente.

- Abstenerse de efectuar gestiones ajenas a su labor parlamen-taria ante entidades del Estado en el ejercicio de sus funciones.Sólo podrá ejercer intermediaciones en el ejercicio de la repre-sentación que le corresponde, pero no para fines personales,amicales o familiares.

- Declinar atenciones que puedan ser medio para interferir en eldesempeño de sus funciones. Un congresista, como se señalaen esta Guía, debe discriminar obsequios. En ocasiones losobsequios pueden ser parte de homenajes públicos o reconoci-mientos a su labor, pero pueden también obedecer a interesesparticulares para inducir a una gestión determinada. La con-

7. LA ÉTICA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN

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ducta idónea es que el congresista rechace obsequios y reco-nocimientos, en general.

- No pretender trato preferencial alguno al realizar trámites per-sonales o familiares ante entidades públicas o privadas. El con-gresista debe asumir que es un representante y, por tanto, unservidor del ciudadano, que es su superior, más allá de lasescalas jerárquicas públicas establecidas por la Constitución.

- En el caso de participar en la discusión de temas, investigacio-nes y/o en el debate o aprobación de leyes en las cuales pue-dan estar favorecidos intereses económicos directos persona-les o familiares, deberá hacer explícitas tales vinculaciones. Laconducta idónea es abstenerse de intervenir.

- Responsabilizarse por todo documento que firma y sella. Elcongresista debe responder por sus propias decisiones en elmarco de la Constitución y de las leyes.

- No puede emplear o tener ad honorem en el servicio parlamen-tario de su despacho congresal o en las Comisiones que integre,familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundode afinidad. Si bien es la regla por excelencia, cada congresistadebe asumir que no es ético encargar a otro Despacho la contra-tación de familiares, con lo que se saltaría el cuerpo de la regla.

- Debe rendir cuenta de su gestión, en general. Es un imperativoético que el congresista rinda cuenta de sus actos ante quieneslo eligieron como representante.

- Es obligación del congresista tratar a sus colegas con respeto ytolerancia así como observar las normas de cortesía y las dedisciplina parlamentaria, detalladas en el Reglamento del Con-greso. Se deben procesar sanciones a quienes con regularidadprofieran injurias y hagan uso de la violencia verbal. El congre-sista debe conservar como regla general de conducta el uso delargumento razonable.


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- El congresista debe dar cuenta de los gastos incurridos en eldesempeño de sus funciones y está prohibido de recibirdonaciones; debe restringir el uso de los bienes y serviciosdel Congreso para que solamente sirvan a la función parla-mentaria.

El Código de Ética pretende preservar la imagen que el Congresodebe tener ante el país y asegurar la transparencia en la administra-ción de los fondos que le son confiados. Previene faltas contra laética y establece los mecanismos de investigación y sanción a loslegisladores que contravengan la ética parlamentaria y se valgan desus cargos para enriquecerse o cometer actos de corrupción.

El Código de Ética no sólo regula sanciones a aquellos congresis-tas que faltan a la ética pública (corrupción, nepotismo, etc.), sinotambién regula el desempeño del parlamentario en su función comorepresentante. La ética de la conducta y de la función representati-va, tienen el mismo peso y el congresista deberá darles la mismaimportancia.

Dado que el parlamentario es un servidor público, su ética debeestar orientada al servicio del ciudadano, subordinando, incluso, susintereses privados.

Los principios que se desprenden del Código de Ética son:

• Transparencia• Rendición de cuentas• Cumplimiento de las normas• Igualdad y equidad con los ciudadanos• Uso racional de los recursos públicos

7.2. Comisión de Ética

La Comisión de Ética Parlamentaria tiene como función prevenir losactos contrarios a la ética pública por parte de los congresistas. Ab-

7. LA ÉTICA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN

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suelve las consultas que se le interponen y resuelve en primera ins-tancia las denuncias que se formulen de acuerdo con las faltas quese desprenden del Código de Ética.

La Comisión de Ética está obligada a investigar las denunciasque se le presentan y a impartir las sanciones que correspondan encada caso, según su gravedad. Si bien, puede dilucidarse que la co-misión de ética ideal debe operar desde fuera de la institución parla-mentaria, lo cierto es que la Comisión actual, tal como está plantea-da, asegura que no habrá injerencias externas interesadas ysustantivamente politizadas. Para que la Comisión actúe en base aDerecho, debe de ser autónoma, incluso de los intereses que lospropios parlamentarios puedan tener en blindar al colega sometido asu escrutinio.

Sus investigaciones deben llevarse a cabo con la mayor transpa-rencia y apertura y los congresistas deben sentirse llamados a de-nunciar cuando se tejen maniobras que impiden esclarecer un caso.El silencio o la pasividad es una conducta poco representativa enestos casos. Se debe aplicar (y los congresistas deben abogar paraque así sea) las garantías del debido proceso.

Pero la responsabilidad no sólo debe atañer al congresista indivi-dualmente considerado sino a toda su bancada. Según InternacionalIDEA, p. 162, es importante tomar en cuenta cómo es que los con-gresistas desempeñan sus acciones, cooperando dentro de su propiogrupo parlamentario o en su bancada. «Se debe pensar la bancadacomo un actor fundamental en el Congreso y como un interlocutorprivilegiado para el desarrollo de la ética parlamentaria. Asimismo,se debe tener como una de sus funciones la evaluación del desempe-ño de las bancadas en relación a una ética profesional, propiciandosu mayor transparencia».


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Documentos revisados

Beetham, David. Parliament and democracy in the 21st Century: aguide for good practice. Unión Inter Parlamentaria. Suiza 2006.

Calandria. Manual de Periodismo y Códigos de Ética. 2008.

Cevasco Piedra. José. El Congreso del Perú. Un Modelo de Organiza-ción. Congreso del Perú. Lima, Perú. 2000.

Congreso de la República del Perú. Código de Ética del Congreso dela República del Perú. http://www.congreso.gob.pe/comisiones/2009/etica/codigo.htm

Hevia de la Jara, Felipe. La iniciativa legislativa popular en AméricaLatina. Revista de Ciencias Sociales «Convergencia». Vol 17.Núm. 52, enero – abril 2010, pp. 155 – 185. Universidad Autó-noma del Estado de México, México.

Information and Communication Technologies in Parliament. ToolsFor democracy, Parlamento Europeo, pp. 13 – 14.

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DOCUMENTOS REVISADOS

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Norris, Pippa. Democratic Divide? The Impact of the Internet inParliaments Worldwide. Harvard University. 2001.

Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa. Proyecto sobreInformación y Transparencia Legislativa 2010. http://w w w . t r a n s p a r e n c i a l e g i s l a t i v a . o r g / A r c h i v o s /Cuestionario%20diagnostico%20transparencia%20-%20PERU.pdf

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Sullivan, Marguerite. La Oficina de Prensa Responsable. Guía parasus miembros. Oficina del Programa de Información Interna-cional. USA. 2004.

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