Gtz Value Links Manual 7

ValueLinks Módulo 7 1

ValueLinks Módulo 7

Fortalecer los servicios en las cadenas de valor

Contenido:

Tema del módulo .......................................................................................................... 2

Tareas para fortalecer los servicios de la cadena ................................................... 2

Consideraciones básicas para la oferta de servicios en la cadena de valor ....... 3

(Tarea 7.1) Evaluar las necesidades y los mercados de servicios ....................... 5

Analizar la oferta de servicios operacionales ................................................................ 5

Problemas de deficiencias del mercado para el suministro de servicios operacionales ... 8

Analizar la oferta de servicios de apoyo ....................................................................... 8

Del análisis a la acción: arreglos para la oferta de servicios .........................................10

(Tarea 7.2) Fortalecer mercados y arreglos de servicios privados ..................... 12

Crear y apoyar los mercados para servicios operacionales contratados .......................12

Facilitar arreglos de servicios integrados .....................................................................14

Apoyar la oferta de servicios de asociaciones empresariales a sus miembros ..............17

(Tarea 7.3) Mejorar el grado de receptividad de los prestadores de servicios públicos ................................................................................................................. 19

Arreglos de financiamiento mixto y tercerización de servicios públicos de apoyo ..........19

Fortalecer la capacidad de los servicios en las funciones centrales de gobierno ...........21

(Tarea 7.4) Uso estratégico de servicios temporales de apoyo ........................... 23

Referencias y Paginas Web....................................................................................... 25

Anexo ........................................................................................................................... 25

Manual ValueLinks - Metodología para el Fomento de la Cadena de Valor

© GTZ Eschborn, 2007


ValueLinks Módulo 7

Fortalecer los servicios en las cadenas de valor

Tema del módulo

El desarrollo de una visión y una estrategia de desarrollo de la cadena (Módulo 3 ValueLinks) por lo general pone al descubierto limitaciones en cuanto a calidad y acceso a los servicios operacionales y de apoyo. En la mayoría de los casos, la mejora de los servicios habrá sido identificada como elemento importante del mejoramiento (upgrading), y como un campo de acción para el futuro.

Existen dos tipos de problemas relacionados a los servicios: por un lado, los operadores de la cadena pueden tener muchas dificultades para encontrar las ofertas adecuadas, en cuanto a cantidad, calidad y precio de los servicios esenciales, tales como suministro de insumos, mantenimiento, transporte o publicidad. Los problemas de deficiencias del mercado impiden que estas funciones de producción y comercialización sean tercerizadas, limitando así la eficiencia económica y técnica.

Por otro lado, el mejoramiento (upgrading) requiere de información adicional, tecnología mejorada, mejores habilidades, mejor logística y muchas otras innovaciones de procesos y productos. Todas estas mejoras llegan a los operadores a través de los prestadores de servicios especializados. Al actuar solas, las empresas rara vez podrán mejorar su competitividad lo suficientemente rápido. En efecto, a medida que el desarrollo económico progresa, se requieren servicios mejores y más diferenciados. Los costos de servicios están contribuyendo a una participación cada vez mayor en los ingresos finales.

Este módulo proporciona directrices para fortalecer los servicios disponibles y futuros para los operadores, para mejorar la eficiencia de la cadena. La tarea de los facilitadores externos es asesorar respecto de los arreglos más adecuados de servicios, trabajar en las deficiencias del mercado de servicios y desarrollar la capacidad de los prestadores de servicios, sin distorsionar dichos mercados.

Tareas para fortalecer los servicios de la cadena

El mejoramiento de la cadena de valor implica un mejor acceso a los servicios. El primer paso para mejorar la oferta de servicios es identificar los servicios operacionales y de apoyo que deben ser mejorados o agregados, para reducir los costos de producción, bajar los costos de transacción y/o mejorar la calidad del producto. En base al análisis de servicios, el apoyo al desarrollo se refiere al fortalecimiento de la oferta de servicios en sus diferentes formas. Distinguimos servicios operacionales privados, oferta de servicios de apoyo (en la mayoría de los casos públicos) y la oferta temporaria de “servicios substitutos”, o sea, las contribuciones de los programas para el desarrollo que reemplazan a los servicios operacionales o a los servicios de apoyo no disponibles en el momento. Distinguimos, así, las siguientes tareas:

(Tarea 7.1) Evaluar las necesidades de servicios en función de los objetivos de mejoramiento (upgrading)

(Tarea 7.2) Fortalecer mercados y arreglos de servicios privados

(Tarea 7.3) Mejorar el grado de receptividad de los prestadores de servicios públicos

(Tarea 7.4) Uso estratégico de servicios temporales externos

Las estrategias de intervención hacen uso del concepto de un triple “sistema de servicios”: las intervenciones pueden estar dirigidas a la oferta (prestador de servicios), a la demanda (clientes), a las reglas que rigen la oferta y la demanda (arreglo de servicios) o a los tres


elementos al mismo tiempo. El primer capítulo explica el entendimiento básico de un sistema de servicios.

Consideraciones básicas para la oferta de servicios en las cadenas de valor

Una relación funcional de servicios puede ser conceptualizada como la interrelación de tres elementos:

(a) Clientes de servicios que demandan y reciben servicios. Los clientes de los servicios son los operadores de la cadena (agricultores, artesanos, empresas, etc.) que reciben servicios, ya sea individualmente, como grupos de empresas (ej.: asociaciones de productores) o como la comunidad completa de actores de una cadena de valor específica.

(b) Prestadores de servicios que ofrecen productos de servicios. Los prestadores de servicios incluyen a las empresas privadas y a las agencias públicas de servicios.

(c) Arreglos de servicios, las reglas que rigen la relación entre la demanda y la oferta de servicio, o sea, la forma de organizar el suministro de servicios. Los principales tipos de arreglos de servicios son el mercado de servicios privados, los servicios integrados en la cadena de valor, y los servicios de apoyo público suministrados en interés de los operadores o en interés público. Estos arreglos pueden incluir financiamiento de terceros, regulación o supervisión de la oferta de servicios.

El cuadro 7.1 presenta estos elementos en forma de gráfico.

Cuadro 7.1 Modelo conceptual de un sistema de servicios

Fuente: concepto propio

Es importante observar que los elementos están estrechamente interrelacionados. Por ejemplo, los prestadores de servicios privados no expandirán su capacidad a menos que los clientes expresen efectivamente sus demandas. Por el contrario, los operadores débiles de la cadena no pagarán los servicios privados, a menos que los prestadores de servicios ajusten sus ofertas al poder adquisitivo de aquellos. Se aplican condiciones similares a los servicios públicos: muchas veces, no existe una relación satisfactoria entre la oferta y la demanda de servicios públicos, porque las agencias de servicios públicos no reconocen en forma adecuada las demandas de los clientes. Por otro lado, los clientes no tienen ninguna influencia sobre la asignación de presupuestos.

Prestado- res de servicios

Usuarios de servicios

Reglas que rigen la prestación de servios

Otros actores Fondos y regulación


Cuadro 7.2 Concepto: Diferentes categorías de servicios en las cadenas de valor

Servicios operacionales Funciones de producción y comercialización tercerizadas por los operadores de la cadena de valor (nivel micro)

Servicios de apoyo

Servicios de “bienes colectivos” que benefician a la comunidad de la cadena en su totalidad, requeridos a menudo para el mejoramiento (upgrading) de la cadena (nivel meso)

Servicios empresariales genéricos

Independientes de la cadena de valor, usados por un sin número de clientes que operan en diferentes mercados finales

Servicios específicos de la cadena

Funciones de servicios especializados, únicamente pertinentes para la cadena respectiva

Prestadores de servicios privados

Ofrecen servicios operacionales y/o de apoyo contra pago, empresas particulares o asociaciones de empresas

Prestadores de servicios públicos

Gobierno o agencias públicas que prestan servicios de apoyo, en interés de la comunidad empresarial y público

Arreglos de servicios Los roles de las partes involucradas en un sistema de servicios, es decir demanda, suministro, pago, supervisión (véase próximo capítulo)

Fuente; definiciones propias (véase también glosario ValueLinks)

El apoyo a los servicios de la cadena de valor aborda los tres elementos de los sistemas de servicios. En cada caso, se debe seleccionar el arreglo de servicios más adecuado, según la situación del mercado de servicios. Las intervenciones se refieren a la demanda u oferta o también a la facilitación del arreglo como tal (véase Tarea 7.1 sobre opciones de mejoramiento).


(Tarea 7.1) Evaluar las necesidades y los mercados de servicios

Mejorar y desarrollar servicios requiere de información sobre el estado actual de la oferta de servicios en la cadena de valor. Las necesidades de servicios se deducen del análisis de la cadena de valor y del desarrollo de la visión y estrategia de mejoramiento (upgrading) de la misma (véase Módulo 3). Estas necesidades se refieren, asimismo, a los servicios operacionales (nivel micro) y de apoyo (nivel meso).

Analizar la oferta de servicios operacionales

A nivel micro, el primer tema es la oferta de servicios operacionales requeridos para una producción y comercialización eficientes. El Cuadro 7.3 brinda una idea general de las categorías de servicios operacionales. Los servicios financieros son abordados en el Módulo 8.

Cuadro 7.3 Concepto: Categorías de servicios operacionales

Servicios operacionales específicos de la cadena de valor:

Asesoría específica técnica, de mercado y empresarial

Capacitación técnica específica

Adquisición de insumos

Servicios técnicos (ingeniería, mantenimiento, alquiler de equipos, embalaje, pruebas de laboratorio de parámetros de seguridad, etc.)

Operaciones mecanizadas (agrícolas) contra pago

Suministro de material de embalaje retornable (en cadenas de productos frescos)

Certificación de producto y proceso para satisfacer los requisitos del mercado

Servicios empresariales genéricos:

Transporte, embarque y manejo

Servicios IT (servicios de información, telecomunicación)

Seguro

Asesoría de gestión (desarrollo empresarial, asesoría contable y legal)

Publicidad y comercialización Fuente: recopilación propia

La capacitación técnica puede ser clasificada como un servicio operacional, si es específica para las funciones de producción y comercialización de las empresas. La capacitación vocacional y de los agricultores y microemprendedores es considerada un servicio de apoyo (véase más abajo para más detalles).

La pregunta es si los operadores tienen acceso a estos servicios a precios razonables y con la calidad adecuada. Con frecuencia, los mercados de servicios fallan en la oferta de servicios, especialmente a las pequeñas empresas. A través de un análisis del mercado, se puede constatar si existe un problema de deficiencias en el mismo. El procedimiento es analizar los eslabones de la cadena de valor y especificar aquellos servicios requeridos y aquellos para los cuales la tercerización podría tener sentido económico. La caracterización de los servicios en función del volumen y la frecuencia de la demanda, y la habilidad de los operadores para pagar indican las razones de una incompatibilidad en la oferta y la demanda de servicios (véase la estructura de la tabla analítica del Cuadro 7.4).


Cuadro 7.4 Herramienta: Tabla descriptiva de la demanda de servicios operacionales Grupos de operadores a lo largo de la cadena de valor

Necesidades de servicios de los grupos de operadores

Descripción de los servicios requeridos

Habilidad de los operadores para pagar por los servicios

- Agricultores - Comerciantes / Recolectores - etc.

A ser especificado A ser especificado A ser especificado


De lado de la demanda, la pregunta es qué servicios se ofrecen realmente y quién los provee. Esto indica en qué medida la demanda está satisfecha, y si los prestadores de servicios públicos asumen la función (Cuadro 7.5).

Cuadro 7.5 Herramienta: Tabla descriptiva de la oferta de servicios operacionales Necesidades de servicios, especificando la demanda efectiva

Servicios (tanto públicos como privados) prestados actualmente para satisfacer las necesidades

Prestadores de servicios privados, con oferta que cubre la demanda

Brechas en los servicios (no hay oferta por parte de los prestadores privados)

(tomado de la tabla del cuadro 7.4)

A ser especificado A ser especificado A ser especificado


Las brechas en los servicios son aquellas necesidades de servicios para las cuales no existen ofertas equivalentes privadas o públicas.

El segundo tema en el análisis de servicios a nivel micro es la demanda de nuevos servicios operacionales que se requieren para satisfacer las necesidades de mejoramiento. Mejorar la cadena significa generalmente introducir nueva tecnología, mejorar y gestionar la calidad del producto, y establecer nuevos vínculos comerciales y canales de distribución. Estos cambios sólo pueden ser logrados si los operadores pueden confiar en los servicios de asistencia. Algunos de los servicios pueden ser adaptados a las nuevas necesidades pero, en muchos casos, se puede necesitar un nuevo contenido de servicio (habilidades e información) e incluso tipos de servicios completamente nuevos (certificación de calidad). En este caso, la pregunta es qué conjunto de servicios operacionales coordinados y de apoyo se requiere para mejorar los procesos y diversificar en productos de más alto valor. El Cuadro 7.6 muestra cómo las necesidades de servicios pueden deducirse de los objetivos de mejoramiento (upgrading)


Cuadro 7.6 Plantilla: Mejoramiento (upgrading) de la cadena y necesidades de servicios operacionales y de apoyo relacionados Estrategia de mejoramiento Servicios requeridos

Identificación de nuevos mercados

- Inteligencia de mercado, acoplamiento de negocios (business matchmaking) - Consultoría de gestión - Información y comunicación (servicios TIC)

Innovación de productos

- Investigación y desarrollo tecnológico - Oferta de insumos técnicos y equipos - Asesoría y capacitación técnica - Servicios técnicos

Innovación de procesos para favorecer la reducción de costos y/o mejorar la calidad Gestión y aseguramiento de la calidad

- Asesoría en sistemas de gestión de calidad - Certificación de productos y procesos

Expansión de la capacidad productiva

- Servicios financieros: nuevas líneas de crédito

Organización de productores

- Asesoría en desarrollo organizacional

Fuente: recopilación propia

Las diferentes estrategias de mejoramiento (upgrading) se refieren al tema del Módulo 3 ValueLinks (Tarea 3.1). Debería quedar en claro que a menudo las mismas están interrelacionadas. El Cuadro 7.7 presenta algunos casos ilustrativos que muestran la relevancia de los nuevos servicios en el contexto de mejoramiento (upgrading) de la cadena.

Cuadro 7.7 Casos: Nuevos servicios introducidos como parte del mejoramiento (upgrading) de la cadena

Servicios logísticos La oferta de piñas frescas provenientes de Ghana a los supermercados de los Países Bajos y Gran Bretaña depende de una serie de servicios bien programados y consistentes de embalaje, etiquetado, transporte y almacenaje, a nivel de finca y en las instalaciones portuarias en Tema, Ghana. Servicios TIC Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) han provocado el cambio más radical en el comercio de productos agrícolas. Los comerciantes de remotas regiones africanas actualmente participan en las negociaciones de ventas usando teléfonos móviles. Los servicios de Internet de compañías especializadas que rastrean los embarques desde la finca hasta el establecimiento comercial, son la base para el futuro desarrollo de los mercados de productos. Servicios de gestión de calidad Luego de experimentar una prohibición de las importaciones a la UE por dos años, las cooperativas de Pescadores de Lake Victoria tuvieron que implantar el concepto HACCP. A través de interminables contactos directos con importadores tomaron conciencia de que eran prestadores en una sofisticada cadena de valor que aplicaba estándares de calidad cada vez más altos (sobre este tema, véase también el Módulo 9). Fuente: recopilación propia


Problemas de deficiencias del mercado en el suministro de servicios

operacionales

El arreglo básico para el suministro de servicios operacionales es el mercado de servicios privado, en el cual los operadores contratan y pagan los servicios. En los mercados funcionales de servicios no existe la necesidad de preocuparse por el acceso a los servicios. De acuerdo a los incentivos del mercado, los servicios se tornan asequibles de acuerdo a como progrese el desarrollo económico.

Sin embargo, bajo las condiciones de las cadenas de valor con muchos operadores débiles y poco capital, la oferta de servicios privados a menudo falla. En muchos países en desarrollo el rango de servicios contratados en oferta es bastante estrecho y apenas diferenciado como para apoyar el mejoramiento de la cadena de valor. El análisis de la pregunta (Cuadro 3.7: “¿Cuáles son las razones por las que la cadena de valor se estanca?”) al inicio del análisis de limitaciones, aporta algunos factores responsables de la deficiencia en los mercados de servicios, a saber:

Debilidad y fragmentación de la demanda: El suministro de servicios para los productores rurales dispersos y procesadores es caro. A menos que exista una masa crítica de clientes, los servicios se ofrecen a precios comerciales muy elevados. Generalmente, los productores pobres no tienen suficientes ingresos en efectivo para pagar por los servicios.

Baja transparencia del mercado. Muchas veces, los operadores no son concientes de que el servicio requerido existe localmente. Aunque lo supieren, puede que los beneficios potenciales no fueren directamente visibles para ellos.

Prácticas de las agencias públicas que distorsionan el mercado: Como las agencias públicas o los programas financiados por donantes subsidian los servicios o los ofrecen sin cargo, muchos productores pobres no se acostumbran a la idea de pagar por los servicios. Las áreas rurales a menudo carecen de la cultura comercial de servicios.

Altos costos iniciales de los servicios: algunos servicios, como p. ej. la certificación de calidad, deben ser reconocidos internacionalmente. Esto implica costos iniciales y fuertes barreras de ingreso para los que recién se inician.

La consecuencia de las deficiencias del mercado de servicios es que las empresas no están en condiciones de tercerizar las funciones de producción y comercialización, perdiendo así eficiencia.

Analizar la oferta de servicios de apoyo

La segunda categoría de servicios a ser analizada comprende a los servicios de apoyo suministrados por los prestadores a nivel meso. Los servicios de apoyo benefician colectivamente a los operadores de la cadena, quienes juntos comparten el interés en una industria próspera. A diferencia de los servicios operacionales, los servicios de apoyo no contribuyen directamente a la ejecución de las funciones de producción y comercialización y, por lo tanto, no se los contrata individualmente. El Cuadro 7.8 enumera los típicos servicios de apoyo.


Cuadro 7.8 Concepto: Categorías de servicios de apoyo

Los servicios de apoyo incluyen:

Capacitación vocacional específica del sector y educación universitaria

Investigación aplicada y desarrollo tecnológico

Publicación de información de mercado y de precios, así como otros datos generales específicos del sector

Servicios de instalaciones técnicas compartidas, como p. ej. laboratorios de referencia

Organización de ferias, exposiciones y reuniones

Relaciones públicas y comercialización conjunta de productos

Fomento a las exportaciones (p. ej.: delegaciones comerciales)

Abogar por los intereses comunes de la comunidad empresarial de la cadena de valor

Técnicamente hablando, la mayoría de estos servicios son “bienes colectivos”, que otorgan beneficios de los que ningún participante en la cadena de valor puede ser excluido: el personal capacitado puede cambiar de empleo en la industria, las soluciones técnicas serán copiadas, y cada operador se beneficia del establecimiento de una marca comercial regional. Como todos estos beneficios son privados, deberían ser pagados por la comunidad de la cadena (la “colectividad”) que se está beneficiando. La mayoría de los servicios de apoyo detallados en el cuadro es de gran relevancia para el mejoramiento (upgrading) de la cadena. En efecto, son iniciativas para aumentar la competitividad de la cadena de valor que pretenden apoyar y pueden ser vistos como servicios para facilitar el mejoramiento. Los clientes de los servicios de apoyo son grupos de operadores o la “comunidad” de la cadena en su conjunto. Pueden ser suministrados tanto por prestadores de servicios públicos como privados.

Acá no se incluyen las intervenciones reguladores del Estado, tales como el establecimiento de grados / parámetros y estándares, o de precios fijos de mercado. Serán tratadas como parte de las políticas sectoriales (véase Módulo 10). Sin embargo, las inspecciones técnicas tendientes a proteger al consumidor, como p. ej. el control de la carne, pueden ser consideradas un servicio de apoyo para el Estado e, indirectamente, también para la industria. Los laboratorios públicos de referencia son entidades de apoyo a la cadena de valor, ya que son la base de una gestión de calidad eficaz para todos los emprendedores.

La primera actividad en la evaluación de servicios de apoyo es revisar la necesidad para los servicios de apoyo y su disponibilidad actual. Los Cuadros 7.4 y 7.5 (mirar arriba) pueden ser usados como herramientas para identificar servicios requeridos para el mejoramiento (upgrading), y los prestadores de servicio de apoyo. En general, estos serán asociaciones privadas de negocio y los institutos de tecnología de una industria - o agencias de gobierno y organizaciones no gubernamentales. La brecha de servicios entre demanda y oferta es el punto de partida para acciones de mejoramiento (upgrading).

Problemas con el financiamiento privado y el suministro de servicios de apoyo

Aunque los servicios de apoyo beneficien a los operadores de la cadena de valor, éstos no siempre tienen la capacidad o la voluntad de pagar por ellos. Las comunidades de las cadenas de valor fuertes, con ingresos significativos habrán de pagar ellos mismos por los servicios de apoyo y trabajarán con agencias privadas, mientras que las cadenas débiles dependen de la disponibilidad del dinero público y del gobierno, o de las ONG´s. Los problemas típicos del suministro de servicios de apoyo privado incluyen:

Bajo grado de organización de la cadena de valor: Los productores y las empresas en mercados tradicionales, especialmente de productos agrícolas o de otros recursos naturales, raramente están organizadas hacia la demanda y, menos aún, pagan por los servicios de apoyo. El ingreso muchas veces es demasiado bajo para apoyar la acción colectiva.

“Free riding” (parasitismo): las empresas individuales a menudo no tienen interés en invertir en colaboración − cada uno está esperando que los demás tomen la iniciativa −.


Problema de la orientación hacia el cliente y la demanda en las agencias de servicios públicos

Como consecuencia, encontramos que los servicios de apoyo por lo general están financiados y suministrados por el gobierno. En todo caso, existen argumentos de peso a favor del financiamiento público de los servicios de apoyo, cuando menos debido al beneficio público en cuanto a empleos y a una base impositiva más amplia. Sin embargo, el financiamiento público de los servicios de apoyo tiene la desventaja de que los operadores no tienen el control total del suministro de servicios. En una situación en que el cliente de un servicio no está pagando por éste, el arreglo de servicios incluye por lo menos tres (sino más) partes − clientes del servicio, prestadores del servicio y los financiadores (públicos) del servicio −. Esta “brecha de servicios” implica una serie de problemas típicos en la prestación de servicios públicos de apoyo:

Poca rendición de cuentas frente a los operadores: los prestadores públicos de servicios de apoyo tienen ante todo la responsabilidad de rendir cuentas ante sus propios financistas y, en menor medida, a sus clientes privados. Las administraciones públicas o los institutos de investigación no comprenden fácilmente las necesidades empresariales y mantienen distancia con las empresas privadas. El resultado es una marcada orientación hacia la oferta.

Políticas inconsistentes de apoyo: Las agencias públicas (al igual que los programas financiados por donantes) aplican a menudo políticas inconsistentes de subsidios. Las ofertas de servicios y los modos de entrega obedecen a condiciones políticas más que a los requerimientos.

Capacidad limitada de los prestadores de servicios: Hay una sub-oferta generalizada de servicios de apoyo para los pequeños productores, debido a que a las agencias públicas les resulta difícil responder a los socios más débiles del mercado. En los sub-sectores débiles y en sitios marginales, casi ninguna agencia de servicios públicos está activa. Como consecuencia, la oferta de servicios de apoyo está dominada por los programas de ayuda internacional y por las ONG, lo cual puede implicar un problema de que el financiamiento no sea sostenible

Imagen débil del gobierno: Los prestadores de servicios públicos, en forma justificada o no, a menudo adolecen de una imagen de baja eficiencia.

Por ende, el problema de los servicios de apoyo no es solamente la disponibilidad de los mismos, sino que también se refiere a su aptitud para la respectiva estrategia de mejoramiento y, en particular, para las contrapartes débiles del mercado.

Del análisis a la acción: arreglos para la oferta de servicios

El principio conductor en el fortalecimiento de los servicios de la cadena de valor es obtener la perspectiva de los sistemas de servicios en su totalidad. Para contribuir al mejoramiento (upgrading), el arreglo de servicios debe especificar claramente la demanda, brindar incentivos a los prestadores de servicios y asegurar la financiación sostenible de la oferta de servicios. Centrarse solamente en la oferta del sistema de servicios no es suficiente.

El primer paso para fortalecer los servicios de la cadena es determinar el arreglo de servicios más adecuado, considerando los problemas arriba explicados, El Cuadro 7.9 resume los arreglos de servicios, viables en la cadena de valor, en concordancia con las categorías de servicios requeridos y con el tipo de prestador de servicios.


Cuadro 7.9 Herramienta: seleccionar arreglos de servicios en el mejoramiento de la cadena de valor

Esquema general de arreglos de servicios (véase los siguientes capítulos para aclaraciones)


La oferta de servicios operacionales es una tarea privada. El cuadrante superior izquierdo del gráfico menciona a la contratación privada, o sea el mercado de servicios, como arreglo básico de servicios. Los otros dos arreglos (servicios integrados o basados en la asociación) involucran soluciones organizacionales más o menos elaboradas, dirigidas al problema de financiamiento. No se espera que las agencias públicas presten servicios operacionales. La única excepción es el arreglo “fees for service” (pago por prestación de servicios) con clientes privados que pagan por ellos y una agencia pública como prestador (cuadrante superior derecho). Los servicios de apoyo son suministrados por las asociaciones de empresas privadas (cuadrante inferior izquierdo) o por agencias públicas (cuadrante inferior derecho). En el último caso, los arreglos difieren principalmente por los mecanismos de financiamiento − de presupuesto convencional a financiamiento mixto −.

Para apoyar a un arreglo específico de servicios, las partes involucradas deben realizar un esfuerzo coordinado para formular la demanda, organizar y acordar el arreglo y adaptar la oferta de servicios. A continuación, la acción para mejorar los servicios está siempre estructurada en tres campos:

Articular la demanda de servicios,

Organizar el arreglo de servicios,

Fortalecer la oferta de servicios.

La tarea de los facilitadores es mediar y asesorar respecto del arreglo apropiado de servicios. Los siguientes capítulos presentan arreglos para la oferta de servicios operacionales, a cargo de prestadores privados (cuadrante superior izquierdo del Cuadro 7.9). A continuación se expone el caso de los servicios substitutos (cuadrante superior derecho).

Servicios operacionales

Prestadores

privados

Prestadores

públicos

Servicios de apoyo

- Contratación / Mercado de serv. - Servicio integrado

-Org. com. con

memebresia

- Asociación empresarial (cuotas de membresía)

- Aranceles por

servicios

- (servicio substituto)

- financiado con impuestos

o aranceles

- fondos mixtos


(Tarea 7.2) Fortalecer mercados y arreglos de servicios privados

Los servicios operacionales pueden adquirirse de tres maneras: pueden ser comprados (contratados) a empresas o agencias privadas, ser adquiridos como parte (integral) de relaciones comerciales existentes entre los operadores de la cadena de valor, o pueden ser suministrados por asociaciones de operadores. De acuerdo a esto, existen tres tipos de arreglos de servicios privados en la cadena de valor:

Mercados de servicios operacionales contratados

Arreglos de servicios integrados (parte de relaciones comerciales verticales)

Servicios suministrados por asociaciones empresariales a sus miembros

La mejora de los servicios como parte del fomento de la cadena de valor se logra desarrollando uno o varios de estos arreglos de servicios. El principio básico en cualquier servicio privado es que los operadores pagan por éste en su totalidad. Por lo tanto, el volumen total de la prestación de servicios se ve limitado por los ingresos de la cadena. Solamente si el mercado para el producto final creciera, cubriendo los costos adicionales de servicios, también podrá crecer el mercado privado de servicios operacionales. Esto es válido para los tres arreglos. A continuación presentamos algunos principios orientadores y ejemplos para el desarrollo de los arreglos de servicios privados. Los mismos se aplican, por lo general, a empresas micro, pequeñas y medianas, como clientes de los servicios.

Crear y apoyar los mercados para servicios operacionales contratados

El mercado para servicios contratados implica una “relación cerrada” (véase Huppert and Urban, 1998, p.24) entre dos partes, el cliente y el prestador de servicios. Los clientes, o sea, los operadores de la cadena de valor, demandan, consumen y pagan en efectivo por los servicios prestados. La coordinación de la oferta y la demanda se regula por los precios del mercado. Ésta es la forma más común de prestación de servicios comerciales. El fomento del mercado de servicios se vuelve necesario si el mejoramiento (upgrading) de la cadena implica una expansión de la demanda de servicios, o la creación de servicios completamente nuevos. Otra razón es el retiro del Estado de la prestación de servicios.

Condiciones para el funcionamiento de los mercados de servicios: Una condición básica y bastante obvia para que los mercados de servicios privados trabajen es que exista un volumen de demanda suficiente y un poder adquisitivo de los clientes. Los operadores deben estar integrados al mercado y recibir ingresos en efectivo para pagar por los servicios − una condición que a menudo falta en los mercados débiles −. El respectivo servicio debe ser crucial para los operadores y no debe estar fácilmente disponible en otras fuentes que no sean las privadas.

Acción para articular la demanda de servicios: En el caso de los pequeños productores, la creación de asociaciones puede reducir las barreras de acceso a los servicios para los clientes. Como la generación de volumen del producto y la comercialización conjunta forman parte de una estrategia para mejorar los vínculos comerciales, la creación de grupos es una manera de impulsar los servicios privados (véase Módulo 5 sobre colaboración horizontal).

Acción para crear o fortalecer el arreglo de servicios: El desarrollo de una cadena de valor abre nuevas oportunidades de negocios para los prestadores de servicios. El proceso puede ser acelerado apoyando la fundación de nuevas empresas de servicios en el marco del proyecto de mejoramiento. Existen dos opciones: una es desarrollar una nueva idea comercial de servicios para satisfacer los requerimientos que surjan en el proyecto de mejoramiento. Los facilitadores involucran activamente a las empresas de servicios interesadas, enlazándolas al creciente mercado de la cadena de valor. Un importante y nuevo tipo de servicio privado es la certificación de calidad (véase Módulo 9). La segunda posibilidad para fortalecer el arreglo es la privatización de los hasta ahora servicios públicos, transfiriendo la responsabilidad comercial a la nueva agencia creada, y apoyándola en su fase inicial.


Acción para mejorar la oferta de servicios: Ello incluye la creación de nuevas empresas de servicios y/o el apoyo a las ya existentes, de acuerdo a la evolución del mercado de servicios. Son medidas típicas de apoyo el fortalecimiento de los prestadores de servicios, a través de cursos de capacitación comercial, sobre formación profesional y tutoría a las incipientes empresas de servicios. Como los prestadores de servicios dependen de su supervivencia exitosa en el mercado, las medidas de apoyo deberían estar dirigidas a todos los prestadores privados, evitando la distorsión del mercado.

El Cuadro 7.10 presenta el ejemplo de fomento a un mercado de servicios privados en Mongolia.

Cuadro 7.10 Caso: Privatización de los servicios veterinarios en Mongolia

Punto de partida: la privatización de la cría de animales en Mongolia

Mongolia es un país ganadero con un pasado socialista. En 1993, se privatizó la ganadería administrada colectivamente y el 90% de la población rural se convirtió nuevamente en propietarios privados de ganado. Aproximadamente 187.000 familias nómadas vigilan hatos de 175 animales en promedio. Los hatos están compuestos, por lo general, de 20% de razas grandes y 80% de pequeños rumiantes. En una segunda medida de privatización en 1998, también se privatizaron (se subastaron), en 1998, las estaciones y servicios públicos veterinarios y de reproducción ganadera. Antes de 1998, todos los servicios veterinarios eran ofrecidos gratuitamente a las fincas colectivas, por Mongolian Veterinary Service (Servicio Veterinario de Mongolia). A consecuencia de la privatización, 500 veterinarios perdieron su empleo público. La privatización dejó un vacío, agravado por la complicada forma de vida nómada, la producción estacional, la demanda de servicios, las largas distancias y el escaso ingreso en efectivo.

Estrategia y contribuciones del proyecto “Privatización de Servicios Veterinarios”

En la primera fase, (1998-2002) el proyecto persiguió el objetivo de promover reformas y asegurar la oferta de servicios veterinarios (en su mayoría privados) en el sector más importante de la economía de Mongolia. Además del apoyo a los veterinarios privados, se suponía que otros actores privados también asumirían las funciones del servicio, especialmente la asociación de veterinarios y las cooperativas veterinarias de nómadas. El proyecto adoptó un “enfoque sistémico” al cooperar con actores a todos los niveles.

Fortalecimiento de los prestadores de servicios veterinarios privados (individuales y cooperativas)

La actividad más importante fue capacitar en “gestión de la práctica veterinaria privada” y “economía veterinaria”. Otra actividad fue la introducción de herramientas de gestión para las prácticas veterinarias privadas, tales como servicios de comercialización y mercadeo. 340 veterinarios, anteriormente públicos, pudieron comprar estaciones veterinarias privadas (consultorios). Para complementar el ingreso privado en efectivo, el proyecto ayudó a desarrollar diversas formas de pago y recuperación de costos, a través del establecimiento de fondos renovables para insumos en cooperativas veterinarias. Algunos servicios son financiados indirectamente por fuentes públicas, como p. ej. cursos de capacitación para nómadas.

Habilitar a los nómadas para hacer contribuciones al sistema de servicios veterinarios

Son actividades importantes el fomento de grupos nómadas (organización interna, apropiamiento), para que sean capaces de organizar su demanda frente a los prestadores de servicios. Parte de los servicios es prestada localmente por asistentes, guiados por veterinarios.

Desarrollar la capacidad de la Asociación Veterinaria de Mongolia

Ésta es una organización profesional y un actor privado a la vez. El proyecto asesoró a la asociación en desarrollo organizacional y ayudó a elaborar un programa de capacitación en todo el país para veterinarios privados y asistentes.


Adaptar las tareas de las organizaciones públicas a los arreglos de prestación de servicios privados

Para complementar las actividades con el sector privado, el proyecto también ayudó a preparar y adaptar las respectivas leyes y regulaciones. Esto incluyó la definición de nuevas tareas de las agencias públicas que permanecieron, y el intercambio de información y experiencias relativas al desarrollo del nuevo sistema veterinario. Fuente: G. Kleemann: “Privatization of veterinary services in Mongolia”, mimeo, Eschborn, 2000

Facilitar arreglos de servicios integrados

En un arreglo de servicios integrados, los servicios operacionales se suministran en combinación con una transacción comercial básica (la venta de productos o un préstamo) de un operador a otro. Los servicios operacionales están integrados a transacciones comerciales, como p. ej. información combinada con la venta de insumos, o asesoría técnica combinada con la compra de productos primarios por parte de empresas procesadoras. El punto decisivo es que el servicio integrado sea financiado como parte (margen de beneficio) de la transacción comercial fundamental, aliviando así las necesidades de efectivo de los clientes. Un ejemplo clásico es el servicio técnico suministrado por las plantas lácteas a sus productores, proveedores de leche. Los arreglos de servicios integrados tienen la ventaja de que usan los vínculos existentes entre prestadores de servicios y clientes.

Combinar la venta de equipos con los servicios de mantenimiento es una forma estándar de integración de servicios. Otras formas más importantes de arreglos integrados para el mejoramiento de la cadena incluyen paquetes completos de servicios, como p. ej. capacitación a prestadores, servicios de laboratorio o apoyo organizacional. Estos arreglos integrados son más complejos y a menudo incluyen, como partes adicionales, a prestadores de servicios profesionales. Estos arreglos constan de tres o más partes. Desde la perspectiva de los clientes, los servicios pueden ser integrados en tres tipos de enlaces comerciales, tal como lo indica el Cuadro 7.11.

Cuadro 7.11 Concepto: Tipos de arreglos de servicios integrados

Servicios integrados según la transacción básica / el vínculo comercial al que estén ligados:

(a) Contratación de insumos y equipos (enlace comercial hacia atrás)

Servicios prestados por comerciantes de insumos a agricultores o pequeñas empresas

(b) Ventas de productos (enlace comercial hacia adelante)

Servicios suministrados por prestadores profesionales a agricultores o pequeñas empresas y pagados por los compradores de los productos

Servicios financieros (crédito sobre inventarios) basado en los recibos en bodega (Cuadro 7.12)

Servicios suministrados por los compradores, como parte de la agricultura contractual, la producción contractual, y la subcontratación agrícola (véase Módulo 5)

(c) Préstamos

Servicios suministrados por prestadores profesionales, financiados como parte de un préstamo (arreglo financiero interrelacionado, véase también Módulo 8)


Un ejemplo es el “sistema de recibos en bodega” que involucra a tres contrapartes, o sea, productores primarios (agrícolas) como clientes del servicio, operadores de bodega y un prestador de servicios financieros, como un banco agrícola. Los operadores de bodega proveen el almacenamiento seguro de los productos, financiados por tasas que se deducen del precio de venta. El banco agrícola provee crédito sobre el inventario con el producto como garantía.

Cuadro 7.12 Concepto: Sistema de recibo en bodega



Condiciones para que los arreglos de servicios integrados sean eficaces: los servicios integrados están estrechamente ligados a empresas importantes de la cadena, especialmente a proveedores de insumos, bancos, procesadores o comerciantes que tienen el interés, la capacidad y los fondos para establecer un servicio para sus pequeños socios comerciales y proveedores en la cadena. El principal incentivo para que las empresas se involucren es la necesidad de asegurar su propio suministro o venta. Para que éste sea el caso, debe haber una fuerte integración al mercado.

Acción para articular la demanda de servicios: como en los otros arreglos de servicios privados, es un aspecto importante organizar a los clientes de los servicios en asociaciones. Las organizaciones de clientes reducen los costos y aumentan las posibilidades de establecer servicios integrales.

Acción para crear o fortalecer arreglos de servicios integrados: la acción principal de apoyo es la facilitación del arreglo de servicios, que explica las ventajas a los socios, brindando soluciones y reduciendo el riesgo para ambas partes. Frecuentemente, es necesario incorporar a terceros. Es aconsejable mantener separadas la relación comercial primaria y el aspecto de la oferta de servicios, de modo que la división de tareas y el mecanismo de financiamiento sean transparentes. Como los servicios integrados están ligados a las empresas, la cooperación con la empresa líder − por ejemplo como parte de una alianza público-privada − es una intervención externa importante.

Acción para mejorar la oferta de servicios: la acción más importante es la capacitación de los operadores que utilizan una nueva función de servicios. Un ejemplo es capacitar a los comerciantes de insumos para que puedan brindar asesoría sobre el uso del insumo que vendan (p. ej.: conocimiento sobre la aplicación de agroquímicos o el uso de variedades de semillas). En el caso de compradores industriales que prestan servicios o pagan por ellos, la acción incluye el suministro de saber-hacer sobre el servicio. Los facilitadores pueden apoyar la oferta de servicios con material informativo y de asesoría.

Cuadro 7.13 Caso: Capitación en gestión de calidad para comerciantes pesqueros en Papua Nueva Guinea

Proveedores de insumos

específicos

Productores

primarios

Comercio,

Consumi- dores

Operadores

de bodega

Banco

Agrícola

entrega stocks

- acusa recibo - almacena y maneja stocks

- provee seguridad

- percibe arancel

- da préstamo contra

recibo


Punto de partida: comercio de pescado fresco en la Provincia de Morobe, Papua Nueva Guinea

El comercio pesquero en Papua Nueva Guinea, por lo general, se lleva a cabo a través de intermediarios, debido a las pequeñas cantidades que comercian los pueblos dispersos. Los compradores en la capital de provincia, Lae, acostumbraban a tasar el pescado de acuerdo a criterios personales, tales como tamaño, apariencia externa y situación del mercado. No existía ningún criterio reconocido de calidad, que sirviera de base para la fijación de precios. La oferta era errática. No había suficiente hielo para el enfriado y no se explotaba el potencial de los mercados internos. Como los compradores en Lae deseaban abrir nuevos mercados en el norte del país, necesitaban pescado fresco, de alta calidad, más una oferta confiable. Sin embargo, era difícil tanto para los pescadores como para los intermediarios satisfacer las demandas de los compradores en cuanto a calidad y oferta constante.

Servicios integrados de calificación que mejoran la comercialización de pescado fresco

El proyecto “Promotion of Coastal Fisheries in Morobe province” (Fomento de la Explotación Pesquera Costera, en la Provincia de Morobe) crea infraestructura y servicios para el mercado privado (abastecimiento de hielo), apoya a la organización de pescadores y desarrolla estándares de calidad para pescado fresco. Al crear las bases para un sistema transparente de comercio, el proyecto facilitó el desarrollo de un sistema de evaluación de calidad. Con la ayuda de especialistas, los comerciantes y pescadores desarrollaron criterios visuales básicos de calidad para el pescado y acordaron un catálogo de criterios comunes compartidos. Los precios se categorizaron de conformidad con esto.

Para introducir la nueva regulación de mercado, prácticamente todos los comerciantes locales debieron ser informados y capacitados. Este servicio está disponible en un arreglo integrado, que enlaza la oferta de servicios al comercio pesquero: los compradores provinciales recibieron una capacitación inicial y actualmente actúan como prestadores de servicios a los comerciantes locales, quienes, a cambio, transmiten el saber-hacer a los pescadores. En el primer paso, los compradores capacitan a sus proveedores en evaluar los estándares de calidad para el pescado fresco y dan información sobre requerimientos de producción y transporte. Por su parte, los comerciantes capacitan a los pescadores en mejores prácticas, de acuerdo a las reglas arriba especificadas y los habilitan para evaluar la calidad y el precio del pescado directamente en el pueblo. Este arreglo es mucho más barato que la organización de capacitaciones para muchos pescadores dispersos, mediante un servicio de extensión. Y, lo que es más, el proyecto contribuye a un entendimiento común de la calidad, a un nivel más alto de transparencia entre comerciantes, intermediarios y grupos de pescadores, logística eficiente de insumos privados, una oferta constante de pescado y, sobre todo, acceso a un nuevo mercado, sin crear estructuras paralelas. El arreglo transparente de fijación de precios también contribuye a generar confianza entre los comerciantes locales y los pescadores. Fuente: Peter Jarchau, GTZ

Cuadro 7.14 Caso: Extensión agrícola integrada al comercio de semillas en África Occidental

El uso ineficiente de los insumos es uno de los cuellos de botella en la producción de los pequeños agricultores en Ghana Occidental. La cobertura gubernamental de extensión siempre ha sido insuficiente y está decreciendo aún más. No existe ninguna extensión privada para los agricultores de pequeña escala orientados hacia el mercado. Los comerciantes de insumos agrícolas son una de las pocas fuentes de extensión e información de mercado que disponen los agricultores.

El proyecto “Promotion of seed production and marketing in West Africa” (Fomento de la Producción de Semillas y la Comercialización en África Occidental) trabajó en la asesoría en producción integrada, en cooperación con International Fertilizer Development Cooperation (IFDC), una ONG internacional vinculada a la industria de fertilizantes. El objetivo era crear una red viable de semilleros en los países de África Occidental, para mejorar la producción y


comercialización de semillas de calidad. En la actualidad, doce países de África Occidental son miembros de la red de semilleros. El proyecto seleccionó aproximadamente 450 comerciantes de semillas, más o menos la mitad de todos los comerciantes de insumos registrados en la región. Junto con IFDC, fueron entrenados en desarrollo empresarial, comercialización, desarrollo organizacional, gestión de calidad del producto, producción de semillas y en cómo impartir asesoría técnica a sus clientes. Los participantes de los cursos recibieron un certificado de asistencia; se revisa el cumplimiento de los criterios definidos y, en caso necesario, se retira el certificado. La capacitación básica era gratuita, mientras que los cursos avanzados deben ser financiados parcialmente por los participantes. La información técnica entregada, tal como porcentaje de semillas, fecha de siembra, uso de fertilizantes y pesticidas adecuados son recomendaciones corrientes de investigación nacional. La combinación de desarrollo empresarial con servicios integrados de extensión para clientes de insumos agrícolas es bastante particular: ayuda a los comerciantes de insumos a ser más profesionales, a desarrollar y mantener productos (semillas) de alta calidad y a aumentar la competitividad, en relación a los comerciantes no organizados.

Los agricultores participantes obtienen relevante información de extensión al momento de la venta. Pueden elegir la variedad de maíz con un buen nivel de rendimiento, conocer las prácticas principales de producción y almacenamiento, y decidir a quién se la venden más adelante. Con este servicio integrado, el comerciante de semillas forja contactos con sus clientes, se asegura el mercado para semillas certificadas y conoce más las expectativas de los clientes. Sin embargo, las recomendaciones corrientes de los comerciantes puede que no siempre sean óptimas para las condiciones agro-climáticas de determinados sitios, pudiendo las mismas ser parcializadas. Fuente: Wolfgang Bertenbreiter, GTZ

Apoyar la oferta de servicios de asociaciones empresariales a sus miembros

Organizar la oferta y la demanda de los servicios operacionales dentro de una asociación de productores es un arreglo clásico en los subsectores agrícolas, rurales y de artesanías con muchos pequeños agricultores y empresas. En su forma más simple, los miembros de los grupos organizan servicios en forma de auto-ayuda mutua. En un sentido más formal, la oferta de servicios significa contratar personal especializado. En las asociaciones rurales esto a menudo implica la creación de asociaciones de segundo grado (federaciones de grupos de productores). Los servicios se pagan con las cuotas de membresía y/o las ganancias de las operaciones comerciales propias de la asociación, tales como la comercialización o el precesamiento conjuntos.

Condiciones para los arreglos de servicios basados en la asociación: Una condición elemental es la existencia, dentro de la cadena, de asociaciones y organizaciones comerciales compuestas de miembros, como p.ej. cooperativas de comercialización. Que estas asociaciones tengan o no la capacidad de asumir funciones de servicios, depende del tamaño de las mismas y del tipo de servicio. La información de mercado puede ser más fácilmente suministrada que el apoyo técnico. Así que, se necesitan algunos cientos de miembros que paguen, para que las asociaciones presten servicios de manera accesibles.

Acción para articular la demanda de servicios: La mayoría de asociaciones de productores se crean con el fin de servir a sus miembros. O bien la oferta de servicios ya era el motivo que condujo a crear la asociación, o la demanda de servicios es latente y puede transparentarse fácilmente.

Acción para crear o fortalecer el arreglo de servicios: Apoyar y facilitar el desarrollo de una función de servicios para los miembros implica el desarrollo organizacional de la asociación, para prestar servicios y aclarar temas de gestión financiera y de personal. El apoyo que se necesita para que la asociación se constituya como tal es un tema del Módulo 5 (véase Tarea 1).

Acción para mejorar la oferta de servicios: Ésta es el área clave de intervención, porque la capacidad de prestación de servicios de muchas asociaciones de productores se queda


atrás con respecto a las necesidades. Por ende, los facilitadores invierten en la calificación y capacitación del personal de la asociación. El siguiente Cuadro 7.15 incluye un ejemplo, asimismo representativo para otras asociaciones.

Cuadro 7.15 Caso: Servicios de la asociación de criadores de ganado ovino y caprino en Marruecos

´Association Nationale Ovine et Caprine ́de Marruecos (ANOC)

ANOC es una organización privada sin fines de lucro con 2500 miembros, la mayoría de los cuales son medianos criadores de ganado ovino. Los miembros de ANOC están organizados en 32 grupos locales y en un total de seis asociaciones regionales. Una pequeña oficina central está situada en la capital, Rabat. Los miembros de ANOC poseen 650,000 cabezas de ganado ovino, equivalente a 4% del hato ovino nacional. (todos los datos se refieren al año 2000).

ANOC ofrece un paquete integral de servicios a sus miembros que incluye vacunación y desparasitación, prueba de selección y rendimiento de los animales, suministro de alimento animal y asesoría técnica. La asociación tiene dos categorías de personal, (a) el personal honorario, elegido por los miembros y (b) los 66 miembros de personal profesional contratado en el mercado laboral y asalariado. Los servicios son prestados por personal profesional, de los cuales ocho trabajan en el nivel central (oficina central de ANOC), seis son coordinadores regionales y 52 forman parte del personal de campo. Cada grupo local tiene sus propios agentes de campo. El financiamiento es suministrado por el propio ingreso de la asociación (63%), asignaciones del gobierno y honorarios por servicios de grupos locales. Cada grupo tiene su propia cuenta bancaria y paga una parte de los costos de los agentes de campo.

Enfoque del proyecto GTZ/DLG de agroservicios “Strengthening the National Sheep and Goat Breeders Association” para mejorar los servicios

El proyecto GTZ/DLG contribuyó a la capacidad de oferta de servicios de ANOC en todos los niveles: desarrollo de capacidades a nivel local (grupal) incluso clarificación de roles y responsabilidades del personal, introducción de control de costos y auto-organización de los grupos. El personal profesional recibió capacitación en las áreas de comunicación y didáctica, planificación para el desarrollo y monitoreo, así como en temas técnicos. A nivel regional, el proyecto de apoyo introdujo planificación de actividades e indicadores de desempeño, estableció una base electrónica de datos de las actividades de los miembros y del personal de campo y estableció un comité regional de coordinación. A nivel central, el proyecto emprendió un análisis organizacional, contribuyó al desarrollo de actividades comerciales (oferta de pienso, organización de exhibiciones de animales, comercialización, etc.) y revisó los instrumentos de gestión de recursos humanos (bonos por desempeño y seguridad social). Source: J. Heinkele: “Strengthening a breeders association in Morocco” (mimeo, Eschborn, 2000)


(Tarea 7.3) Mejorar el grado de receptividad de los prestadores de servicios públicos

En el proceso de desarrollo de cadenas de valor, los servicios de apoyo (Cuadro 7.8) deben ser desarrollados y adaptados a las necesidades de mejoramiento (upgrading). Muchos servicios de apoyo específicos del sector pueden ser financiados, al menos parcialmente, por contribuciones privadas y cuotas. Sin embargo, en condiciones de pobreza y mercados débiles, las agencias gubernamentales y otras organizaciones públicas son, a menudo, los únicos prestadores. Aún en economías bien desarrolladas, la oferta de servicios públicos continua siendo importante.

El fortalecimiento de los servicios públicos siempre ha sido un punto focal de la ayuda técnica internacional. Dados los problemas de capacidad y rendición de cuentas tratados anteriormente (véase Capítulo 7.1), la tarea es orientar a los prestadores de servicios públicos hacia las necesidades de la comunidad empresarial. Existen dos maneras principales de hacer que los servicios de apoyo público sean más sensibles a los requerimientos de la mejora de la cadena de valor:

Introducir financiamiento mixto y tercerizar los servicios públicos

Mejorar la capacidad de los prestadores de servicios de las funciones públicas centrales

Arreglos de financiamiento mixto y tercerización de servicios públicos de

apoyo

Cuando los servicios tienen relación directa con las necesidades de la comunidad empresarial, los servicios de apoyo deberían ser prestados por las asociaciones de empresas o por institutos tecnológicos y de capacitación financiados en forma privada. Los prestadores privados están en mejores condiciones de responder a las demandas, especialmente si son establecidos por operadores de la cadena de valor. Una observación general es que las asociaciones tienden a prestar servicios, tanto operacionales para sus miembros, como también servicios de apoyo para toda la comunidad. Frecuentemente, también cuentan con financiamiento público para desempeñar su función, como en el caso de ANOC (Cuadro 7.15). Por consiguiente, la creación de asociaciones es una opción importante para desarrollar la oferta de servicios de apoyo.

Sin embargo, muchas cadenas de valor no están organizadas en asociaciones y no tienen organización de apoyo comunitario. Como mucho, los servicios de apoyo son financiados por el gobierno y prestados por agencias de servicios públicos, pertenecientes al gobierno. El ejemplo clásico para este arreglo es el servicio público de extensión agrícola. La pregunta es cómo se puede fortalecer a los actuales prestadores de servicios de apoyo público y hacer que sus servicios vayan dirigidos hacia la cadena de valor y sus necesidades de mejoramiento. Apartarse del arreglo tradicional de fondos públicos / oferta pública abarca dos elementos:

Uno es movilizar fondos de los clientes y terceros para pagar los servicios de apoyo. Esto aumenta la capacidad general y otorga a las empresas una participación en la asignación y utilización de los fondos. Por ende, se mejoran los incentivos para que los prestadores de servicios desempeñen su función.

El segundo elemento es transferir la oferta de servicios de apoyo de las organizaciones públicas a otros (empresas privadas, asociaciones, ONG`s) que prestan servicios en nombre del gobierno y de donantes internacionales. Privatizar la oferta de servicios tiene la ventaja de que los servicios de apoyo se contratan públicamente y pueden ser supervisados de cerca.

El financiamiento mixto y la tercerización de servicios públicos también son aspectos de las políticas reformistas del sector público. En muchos países, las asignaciones de presupuesto para los prestadores de servicios públicos se reducen y el dinero se pone a disposición a


través de fondos competitivos. Existe cada vez más presión sobre los prestadores de servicios públicos para desarrollar nuevas fuentes de financiamiento. Cambiar la oferta de servicios públicos puede ser parte de la política económica para el desarrollo (véase Módulo 10).

Existen formas diferentes de arreglos de financiamiento y tercerización. La combinación de los elementos públicos y privados depende del tipo de servicio de apoyo, de las posibilidades de captar fondos adicionales y de la existencia de prestadores alternativos. El desarrollo y la introducción de un arreglo más adecuado de servicio de soporte público incluye las siguientes actividades.

Acción para articular la demanda de servicios: las empresas deben entender de qué manera se están beneficiando de los servicios de apoyo. A medida que evoluciona la estrategia y la visión de mejoramiento conjunto, aumentan las oportunidades para la acción colectiva en la cadena de valor. Los facilitadores pueden contribuir con la formulación de necesidades comunes para el apoyo y auto-organización de los operadores. Los miembros de la comunidad empresarial, que posean mandato, pueden ingresar a las juntas directivas de las agencias de servicios para decidir los tópicos y evaluar resultados. El poder de cabildeo (lobbying) también puede ser utilizado para captar fondos adicionales.

Acción para crear o fortalecer el arreglo de servicios: El primer paso para reformar la oferta pública de servicios de apoyo es tipificar los servicios que se estén prestando actualmente. La pregunta es quiénes y cuántos operadores se están beneficiando y si están en capacidad de cubrir parte del costo. El mecanismo de fondos mixtos puede ser diseñado de acuerdo con esto: las opciones para organizar las contribuciones privadas incluyen gravámenes de exportación, membresía obligatoria en asociaciones industriales, cuota de ingreso a ferias y reuniones, o contribuciones voluntarias. Otra acción posible es crear fondos competitivos y licitar los servicios de apoyo. Excepto en áreas y mercados extremadamente marginales, esto atraerá a los prestadores alternativos de servicios y contribuirá a expandir la capacidad en general.

Acción para mejorar la oferta de servicios: Una intervención obvia es el desarrollo de capacidades de los prestadores de servicios públicos, especialmente la capacitación del personal a cargo del servicio. En el marco de reforma del sector público, esto implica cambiar el status legal de las agencias y habilitarlas para captar y administrar fondos externos. Por lo general, las agencias de servicios deben comprender el contexto de la cadena de valor y adaptar su portafolio a las necesidades de mejoramiento.

El Cuadro 7.16 contiene un ejemplo de oferta privada de servicios de apoyo con fondos públicos; en este caso, capacitación a agricultores.

Cuadro 7.16 Caso: Privatizar la capacitación a agricultores en Kenya

Punto de partida

En el marco de la política reformista de Kenya, el gobierno está reduciendo las asignaciones presupuestarias a Cooperative College of Kenya (Colegio Cooperativo de Kenya) (COCK, véase http://www.cooperative.ac.ke/) de propiedad estatal. Para evitar la privatización total de COCK, se tomó la decisión de privatizar uno de sus principales institutos, Agribusiness Training Centre (ATC) (Centro de Capacitación en Agronegocios), como su rama comercial. ATC tiene sus propias instalaciones de capacitación, pero solo un grupo pequeño de personal de planta. Trabaja principalmente con un grupo de experimentados capacitadores externos, que hablan los diferentes idiomas locales de Kenya y reciben tarifas normales por impartir cursos. Los principales productos son los cursos de capacitación en orientación de negocios, para agricultores y grupos de agricultores orientados al mercado.

Actualmente, ATC está en el proceso de registrarse como empresa privada (ATC Services Ltd). La fundación de una empresa privada de capacitación requería de un plan de negocios, un portafolio de productos atractivos, flexibilidad organizacional para llevar a cabo capacitaciones en sitios remotos y, principalmente, la existencia de suficientes clientes que paguen desde el comienzo. El modelo de negocios establece como clientes principales a las

http://www.cooperative.ac.ke/


organizaciones públicas y para el desarrollo. Puede que se les pida a los participantes que aporten una cuota.

Apoyo a ATC a través del desarrollo de productos de capacitación

Una forma de apoyar a la empresa privatizada ATC es desarrollar productos de capacitación. Varias agencias de desarrollo, entre las que se encuentran la Fundación Hans Seidel, ACDI/VOCA Kenya y GTZ-PSDA aportaron productos de capacitación listos para ser usados. Un ejemplo es el curso de 6 días “Farming as a business” (FaaB) (la agricultura como negocio), que fue introducido por GTZ y GfA. A este curso asisten aproximadamente 1200 agricultores por año. El contenido del curso incluye, entre otros temas, valor agregado, creación de grupos, contabilidad y comercialización. El curso incluye un plan de clases y material, tanto para capacitadores como para aprendices.

Apoyo a ATC a través del desarrollo de mercado

La segunda actividad de apoyo es la tercerización de actividades de capacitación a cargo de las agencias para el desarrollo, en este caso GTZ-PSDA. Todas las asociaciones apoyadas por PSDA tienen que pasar por una capacitación FaaB de 6 días, asegurando así un mercado importante a ATC. La presencia de otros aprendices (personal de extensión) en las capacitaciones aumenta el alcance y facilita el seguimiento. Fuente: M. Braun and PSDA Kenya, GTZ, and ATC Kenya website, http://www.atc.co.ke/.

Fortalecer la capacidad de los servicios en las funciones centrales del

gobierno

La mayoría de los servicios de apoyo ofrecen un potencial para fondos mixtos y tercerización, especialmente cuando los ingresos aumentan como resultado del mejoramiento de la cadena. Sin embargo, algunos servicios clave de apoyo tienen carácter de bienes colectivos, que son importantes para la sociedad en general, especialmente las pruebas de seguridad del producto y la supervisión de seguridad ambiental y del entorno laboral. Otros servicios, como desarrollo tecnológico y fomento a las exportaciones, están íntimamente relacionados con el interés público general en el progreso económico. Aunque no existe una demarcación clara entre las diferentes categorías de servicios, queda claro que muchas funciones centrales quedarán bajo el área de competencia del gobierno. Como en el caso de las otras categorías de servicios, estos servicios centrales deben estar enfocados hacia el desarrollo de las cadenas de valor. El requisito mínimo es una actitud de servicio de las agencias públicas y la dotación de equipos, procedimientos y calificación de personal adecuados para desempeñar la función.

Acción para articular la demanda de servicios: En este caso, la demanda de servicios es tanto política como privada. Los encargados de tomar decisiones se darán cuenta de la importancia del servicio, si es que comprenden la relación del mismo con el progreso económico. La actividad principal es concientizar y explicar.

Acción para crear o fortalecer el arreglo de servicios: Un elemento importante es definir las funciones centrales del gobierno en la prestación de servicios de apoyo. Esto se logra más fácilmente en el marco de la reforma y transformación del sector público, el cual también debería incluir el asegurar suficientes asignaciones presupuestarias.

Acción para mejorar la oferta de servicios: Una vez clarificada la organización institucional, los facilitadores externos tienen un rol clave para crear la capacidad de la agencia pública respectiva. Se puede crear capacidad y calidad del servicio de las siguientes maneras:

Vinculando a la agencia con instituciones similares de países desarrollados

Ofreciendo capacitación al personal (capacitación a largo plazo y en el trabajo)

Financiando los equipos de laboratorios públicos.

Facilitando la transferencia de tecnología

http://www.atc.co.ke/


El siguiente cuadro ofrece el ejemplo de un enfoque para crear capacidad de servicio del gobierno en Asia Central. El mismo sirve de ejemplo para actividades similares en otras economías en transformación.

Cuadro 7.17 Caso: Desarrollar la capacidad para realizar pruebas de calidad para certificados de exportación, Asia Central

Punto de partida

El fomento de la cadena de valor en varios países de Asia Central (Azerbaiján, República de Kirguiz, Tajikistán) enfrenta el problema de falta de reconocimiento de los certificados nacionales de exportación. El elemento faltante es la capacidad obsoleta de los laboratorios para realizar las pruebas de conformidad y de residuos. Por ejemplo, antes de exportar miel a la Unión Europea, deben enviarse muestras de cada embarque a Moscú, o a los laboratorios acreditados de Europa Occidental − procedimiento muy costoso y demoroso −. Otro ejemplo es la falta de servicios de inspección de la carne en algunos países en transformación, tales como la República de Kirguistán, lo cual no solamente implica un peligro para los consumidores urbanos, sino que también bloquea las exportaciones de carne fresca.

Desarrollar la capacidad de los servicios públicos

Kazajstán, Kirguistán, Tajikistán y Uzbekistán están actualmente creando la iniciativa centroasiática ”Cooperation on Meteorology, Accreditation, Standardization and Quality” (CAC-MAS-Q) (Cooperación en Meteorología, Acreditación, Estandarización y Calidad), un sistema regional de certificación de calidad. En este contexto, los respectivos gobiernos están investigando la posibilidad de establecer un laboratorio regional para las pruebas de conformidad. El arreglo incluye actividades para crear laboratorios de referencia a nivel regional, establecer nexos entre las autoridades a cargo de calidad y estándares de los cuatro países, e intercambiar el know-how y tecnología entre los laboratorios nacionales en cada país. Debido a que se trata de una nueva iniciativa, los resultados prácticos aún no están disponibles. Fuente: Wilhelm Elfring


(Tarea 7.4) Uso estratégico de servicios temporales de apoyo

La mejora de los servicios de la cadena de valor en un entorno pobre enfrenta a menudo el problema general de un amplio “vacío de servicios”. Luego de que los gobiernos se retiraron de la oferta de servicios, simplemente no hay suficientes ofertas en alrededor como para pensar en tener como base a los prestadores y las agencias existentes de servicios para apoyar el mejoramiento (upgrading) de la cadena.

Ante la falta de prestadores de servicios públicos y/o privados, los facilitadores externos para el desarrollo de la cadena (especialmente los programas internacionales para el desarrollo) a menudo deciden financiar e incluso prestar servicios ellos mismos. Los servicios se ofrecen a precios reducidos de mercado y hasta sin cargo a los operadores de la cadena, sustituyendo una función faltante en la cadena de valor. Los servicios sustitutivos frecuentemente pueden entrar en conflicto con la definición de roles en el desarrollo económico tratado en el Módulo 3 (punto 3.1). El riesgo crítico es obvio y bien conocido para todos los profesionales del desarrollo: Sustituir las funciones genuinas de las empresas, asociaciones empresariales o del gobierno

Es ineficiente, debido a que el dinero que podría ser utilizado para otros fines se gasta en servicios

Distorsiona las relaciones del mercado, dejando fuera a los prestadores de servicios privados y a la inversión privada

Crea una impresión de progreso económico (“elefantes blancos”) en tanto que el éxito se deba posiblemente a los subsidios externos

No es económicamente viable

Uso estratégico y eliminación progresiva de los servicios externos

Sin embargo, los facilitadores externos son también, por naturaleza propia, prestadores de servicios. Por consiguientes, puede que no siempre quede claro cómo establecer mejor la diferencia entre servicios externos temporales y servicios permanentes operacionales y de apoyo (!), requeridos para el funcionamiento a largo plazo de la cadena de valor. Este punto sólo puede ser aclarado haciendo que los criterios, con los cuales los facilitadores externos justifican la prestación de servicios a los actores de la cadena de valor, sean transparentes. Los servicios externos que no están considerados como servicios sustitutivos deberían cumplir uno o varios de los siguientes criterios. Los servicios deberían:

diseñarse como facilitación temporal (tal como generación de confianza, por medio de mesas redondas)

reunir las características de una inversión pública en el mejoramiento de la cadena de valor, relativa al impulso para el desarrollo económico, como p. ej. desarrollo tecnológico, inteligencia y fomento de exportaciones, o asistencia en la creación de asociaciones

ser de tipo piloto, como p. ej. demostración de nuevas tecnologías y modelos de negocios.

Está claro que estos servicios deberían beneficiar a todos los operadores de la cadena por igual, a modo de evitar la distorsión del mercado. La única excepción a esta regla podría ser la inversión en la agrupación de pequeños productores, la certificación de calidad de dichos grupos y la facilitación de vonculos con empresas líderes. Estas actividades pueden ser consideradas como inversión pública para la igualdad de oportunidades y los aspectos pro-pobres del crecimiento económico.

De esta forma, los criterios describen algunas de las categorías de servicios de apoyo especificadas en el Cuadro 7.8. La diferencia es que el desarrollo económico a largo plazo de las cadenas también requiere servicios permanentes de apoyo, mientras que el fomento externo siempre tiene un horizonte de tiempo limitado. De esto surge el principio de que cualquier prestación de servicios externos requiere de una estrategia clara de salida. Debe existir un escenario práctico de la situación al final de la financiación externa del programa, que anticipe y prepare a los actores de la cadena que van a asumir la función del servicio de apoyo.


En sentido estricto, los prestadores de servicios externos NO prestan servicios operacionales de ningún tipo. El costo de los servicios operacionales a lo largo de la cadena es parte del costo de producción y definitivamente debe ser cubierto por el ingreso generado.


Referencias y Páginas Web

Referencias

Action for Enterprise (2004): “Final Report. Promotion of Embedded Business Services for Small Enterprises in the Ghanian Craft Export Sector”, Arlington

Elliot, Davis (2003): “Understanding embedded business services” Contribution of the Springfield Centre to the Online Community of Practice “Value Chains in Rural Development www.valuechains.ch

Hitchens, R., D. Elliot, A. Gibson (2004): “Making business service markets working for the poor in rural areas- a review of experience”. Springfield Centre www.springfieldcentre.com

Huppert, W. and K. Urban (1998): “Analyzing Service Provision – Instruments for development cooperation by examples from irrigation”. GTZ Publication 263, Wiesbaden

Lusby, F. and H. Panilbuton (2004) “Promotion of commercially viable solutions to subsector and business constraints” USAID / AfR, Washington

Miehlbradt, A.O. and McVay, M. (2003): “Seminar Reader, Developing Commercial Markets for Business Development Service – BDS Primer” Turin

Nuechâtel Initiative (2006): Review of Experiences in Market Oriented Agricultural

Advisory Services – A Discussion Paper for the Nuechâtel Initiative. Vienna Meeting 2006

Páginas Web

Donor Committee on enterprise development: www.bdsknowledge.org

Springfield Centre, Durham, GB, focusing on BDS market development: www.springfieldcentre.com

http://www.valuechains.ch/

http://www.springfieldcentre.com/

http://www.bdsknowledge.org/

http://www.springfieldcentre.com/


Anexo Herramientas importantes en www.gtz.de/agriservice:

Actor/Function Grid: Clarification of roles and functions of various service providers in the public and/or private sectors.

Defining the role of the State in public service provision Checklist for inventorising the public sector as well as approaches to improvement and delivery of public services.

Service Interaction Analysis (SIA): Clarification of service delivery interactions and problem analysis of complex service delivery networks.

Power and Interest Analysis (PIA): Analysis of institutional arrangements in relation to distribution of power and interests, e.g. to determine the chances of achieving goals

Analysis of service organisations: Analysis of service organisations, with special attention given to the management of organisations in the service delivery sector.

Systemic Integration Management (SIM): Holistic system development and implementation, with the dimensions of the actors, communication, culture and vision.

Assessing the costs and benefits of transforming advisory service delivery: Analytical tool, yields economic parameters concerning economy of service provision, investments to be undertaken, arrangements for cost sharing, determining models of cost recovery, defining appropriate role for the government actors in service delivery.

Benchmarking in Service Provision: Identification of deficits in the quality of service delivery and possible solutions by comparison with other organisations or enterprises.

Governance Mechanisms in Service Provision: Analysis of the institutional arrangements of service providers.

Rapid Result Approach: Help for people in leadership positions to head and motivate teams. Achievement of the aim is constantly accompanied by a learning process.

Scenario Technique: Strategic planning by scenario development. Characteristics of customer-driven organisations (self-test)

Self-evaluation of client orientation in the context of change processes in organisations and societies.

Determining Training Requirements for Upgrading Production Chains: Systematic development of training modules and standards in Good Agricultural Practices and Good Processing Practices.

Charging Users for Public Service Provision: Checklist for identifying the 11 key areas for delivering services. These should be considered before a payment system is introduced.

http://www.gtz.de/agriservice

Gtz Value Links Manual 7

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Transcript of Gtz Value Links Manual 7