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Grupo del Banco Mundial Síntesis sectorial Estrategia energética Red de desarrollo sostenible Octubre de 2009
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Grupo del Banco Mundial
Síntesis sectorial Estrategia energética
Red de desarrollo sostenible
Octubre de 2009
Índice
Siglas y abreviaturas ......................................................................................................................... iii
Síntesis sectorial: Estrategia energética del Grupo del Banco Mundial .................................................. 1
Situación ........................................................................................................................................... 1
Evolución reciente y perspectivas ....................................................................................................... 3
Estrategia del sector de la energía y desempeño del Grupo del Banco Mundial en los últimos años ......... 6
Objetivos y enfoque ......................................................................................................................... 12
Alcance........................................................................................................................................... 17
Esferas de acción propuestas ............................................................................................................ 18
Aspectos relacionados con la puesta en práctica ............................................................................. 23
Pasos para la elaboración de la estrategia .......................................................................................... 25
Consultas externas ....................................................................................................................... 26
Apéndice 1: Alcance de las actividades en el sector de la energía ........................................................ 27
Apéndice 2: Prioridades del sector de la energía de los países asociados del Grupo del Banco Mundial y
esferas de atención previstas por el Grupo ......................................................................................... 30
Apéndice 3: Esbozo inicial de la estrategia energética ........................................................................ 36
Apéndice 4: Documentos de antecedentes ......................................................................................... 37
Bibliografía ..................................................................................................................................... 38
Gráficos
Gráfico 1: Operaciones del Grupo del Banco Mundial relacionadas con la energía ............................... 10
Gráfico 2: Desglose de las operaciones del GBM entre los ejercicios de 2003 y 2009 por institución .... 10
Gráfico 3: Marco de la estrategia energética ...................................................................................... 14
Gráfico 4: Acceso a electricidad y emisiones de CO2 ......................................................................... 16
Gráfico 5: Horas de cortes de electricidad ......................................................................................... 17
Cuadros
Cuadro 1: Cronograma de la estrategia energética .............................................................................. 25
iii
Siglas y abreviaturas
AIF Asociación Internacional de Fomento
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CO2 dióxido de carbono
MEDCC Marco Estratégico sobre Desarrollo y Cambio Climático
EAP estrategia de asistencia al país
EITI Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas
FFT Fuel for Thought
FIC fondos de inversión en el clima
FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial
FTL Fondo para una Tecnología Limpia
GBM Grupo del Banco Mundial
GEI gas de efecto invernadero
IE industrias extractivas
IEG Grupo de Evaluación Independiente
IFC Corporación Financiera Internacional
INFRA Plataforma para la Recuperación de Infraestructura y la Protección de
Activos
MIEL Marco de Inversiones en Energía Limpia
MIGA Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OIE Organismo Internacional de Energía
PAAFRE Programa de Aumento del Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de
Energía en los Países de Ingreso Bajo
PAIS Plan de Acción para la Infraestructura Sostenible
PIB producto interno bruto
ppm partes por millón
QAG Grupo de Garantía de Calidad
1
Síntesis sectorial: Estrategia energética
del Grupo del Banco Mundial
Esta síntesis sectorial constituye la base para las consultas a partir de la cuales se elaborará la
estrategia del sector de la energía del Grupo del Banco Mundial (GBM), que se prevé presentar
al Directorio Ejecutivo del GBM a principios de 2011. El proceso de consultas, basado en la
síntesis sectorial, se llevará a cabo hasta mayo de 2010. Los comentarios que merezca este
documento servirán de orientación para la elaboración de la estrategia.
Situación
1. La energía es fundamental para el desarrollo económico y la reducción de la
pobreza. La prestación del servicio de energía, especialmente a los pobres, contribuye al logro
de los objetivos de desarrollo del milenio. Sin energía no puede haber crecimiento de las
economías ni reducción de la pobreza. La energía es un aporte importante para todos los sectores
económicos, ya que abastece de combustible al transporte de bienes y personas y provee de
electricidad a las industrias, al comercio y a la agricultura, así como también a importantes
servicios sociales tales como la educación y la salud. Sin embargo, muchos países en desarrollo
encaran una falta de suministro eléctrico, lo que perjudica a la actividad económica y reduce el
crecimiento. Cientos de miles de hogares siguen dependiendo del uso tradicional de los
combustibles sólidos para cocinar y para la calefacción, carecen de acceso a electricidad o se
encuentran en ambas condiciones. Estos hogares —y en especial las mujeres y los niños que los
integran — están expuestos a niveles muy peligrosos de humo nocivo y se ven privados de
oportunidades que les permitan aumentar los ingresos.
2. El suministro eléctrico inadecuado y poco confiable afecta a varios países en
desarrollo, especialmente de África al sur del Sahara y Asia meridional. Algunas de las
consecuencias son un nivel más bajo de productividad de las empresas, de competitividad y de
empleo y una fuerte restricción de la actividad económica y el crecimiento. Existe un gran
número de habitantes sin acceso al servicio en los países más pobres de Asia y América Latina,
así como también en las áreas rurales y periurbanas de países de ingreso mediano como Perú y
Filipinas. La pobreza de energía en África al sur del Sahara es especialmente grave: per cápita, la
capacidad de generación de energía eléctrica en la región representa aproximadamente un
décimo de los niveles observados en otras regiones de ingreso bajo. No es de sorprender que en
unos 30 países de África se hayan venido registrando cortes frecuentes de electricidad y caídas
de tensión. Para lograr un equilibrio entre la oferta y la demanda, ampliar la transmisión entre
países para apoyar el comercio regional y aumentar las tasas de electrificación en 10 puntos
porcentuales, en África al sur del Sahara se necesita una inversión anual de US$40 000 millones,
o sea el 6,4% del producto interno bruto (PIB) de la región. Actualmente, el gasto en la región es
de solo alrededor de US$11 000 millones anuales, o sea, la cuarta parte de lo que se necesita, lo
que redunda en un déficit anual de financiamiento de alrededor de US$30 000 millones. En Asia
meridional hay tantas personas sin acceso a electricidad —la mayoría de ellas, en India— como
en África al sur del Sahara. Per cápita, el consumo de electricidad en Asia meridional es el más
bajo después de África al sur del Sahara. Las interrupciones del servicio han llevado a varias
empresas a generar su propia electricidad. El Gobierno de India inicialmente fijó la meta de
electrificar a todo el país para el año 2012; sin embargo, es poco probable que esta se cumpla
debido a la demora en la adición de capacidad —el país instaló solo la mitad de la adición de
2
capacidad planificada de energía eléctrica en los tres planes quinquenales consecutivos entre
1992 y 2007— y a los obstáculos en el sistema de transmisión. La escasez de electricidad no solo
afecta a países de ingreso bajo sino también a los de ingreso mediano, como Egipto, Kazajstán,
Paraguay y Sudáfrica.
3. Uno de los principales desafíos claves que encaran los Gobiernos de la mayoría de
los países en desarrollo es aumentar la confiabilidad y eficacia del suministro de energía y
permitir al mismo tiempo que los servicios energéticos modernos sean accesibles y
asequibles para todos (Anexos 1 a 3). Debido a la gran demanda energética insatisfecha y a la
reciente experiencia con la volatilidad de los precios de la energía, el asegurar el suministro de
energía a precios razonables ha pasado a primer plano en la formulación de las políticas relativas
a la energía. Para encarar este desafío se necesitará un nivel de financiamiento —para aumentar
la base de abastecimiento y la eficacia de la distribución y del uso de la energía— que muchos
países en desarrollo no han podido movilizar hasta el momento. El problema de la falta de
capacidad de suministro se ve agravado por el hecho de que la infraestructura energética haya
cumplido ya el ciclo de vida para el que fue diseñada y deba reemplazarse con urgencia.
4. El crecimiento económico constante —esencial para reducir la pobreza— y la
consiguiente demanda de energía tendrán consecuencias a nivel mundial. Se prevé que la
economía mundial crecerá hasta cuatro veces su actual tamaño hasta 2050 y, si no se registran
importantes transformaciones, tanto la demanda de energía como las emisiones de dióxido de
carbono (CO2) relacionadas con la energía se duplicarán (OIE, 2008). Los pobres de los países
en desarrollo serán los primeros en verse afectados por el cambio climático y los que sufrirán sus
efectos en mayor medida, aunque sean los que menos hayan contribuido a él y los que están en
peores condiciones para encararlo. Se reconoce cada vez más que se necesitan políticas de ahorro
de energía y fuentes de energía que produzcan emisiones de gas de efecto invernadero (GEI) de
ciclo vital corto para satisfacer las necesidades energéticas futuras de manera sostenible (Anexo
4). Estas medidas, por lo general, también contribuyen a mitigar los problemas ambientales
locales relacionados con el uso de energía, al abordar fuentes ineficientes y contaminantes de
energía. Además, el aumento de los ingresos acrecentará la presión sobre recursos de energía que
se están agotando, lo que aumentará el costo del suministro de energía.
5. Para satisfacer las necesidades energéticas de los países en desarrollo y detener el
recalentamiento de la Tierra, deberán tomarse medidas y reforzarse la cooperación a nivel
mundial. Habida cuenta de las pruebas científicas de que se dispone ahora acerca del ritmo del
cambio climático, es indispensable una transformación de la producción y el consumo mundiales
de energía. Los países desarrollados, que han contribuido en gran medida al volumen actual de
GEI, deberían tomar la iniciativa y reducir considerablemente sus emisiones de GEI. El consumo
de energía y las emisiones conexas de GEI per cápita en los países en desarrollo representan tan
solo una fracción de los que se registran en los países de ingreso alto en la actualidad. A largo
plazo, sin embargo, el Organismo Internacional de Energía (OIE) prevé que, de continuarse con
las políticas actuales, las emisiones de CO2 vinculadas con la energía en los países que no son
miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
(emisiones que actualmente son del mismo nivel que las registradas en los países miembros de la
OCDE) en 2030 se elevarán al doble de las registradas en los países miembros de la OCDE.
Aunque cesaran todas las emisiones de los países desarrollados, aún se necesitaría un cambio de
la trayectoria de emisiones del mundo en desarrollo para estabilizar las concentraciones
mundiales de GEI en los niveles considerados razonables por el Grupo Intergubernamental de
3
Expertos sobre el Cambio Climático. Razones de equidad hacen necesarias grandes
transferencias financieras y de tecnología con destino a los países en desarrollo como parte del
esfuerzo internacional por poner coto a las emisiones de GEI. El OIE estima que el costo
incremental total de la mitigación de las emisiones de GEI derivadas del uso de energía en los
países que no son miembros de la OCDE a fin de limitar las concentraciones a largo plazo de
CO2 en 550 partes por millón (ppm) sería de un promedio de US$85 000 millones anuales entre
2010 y 2030, y de US$230 000 millones para 450 ppm (OIE, 2008). La energía sostenible
requiere esfuerzos concertados a largo plazo por parte de una gran variedad de actores de la
industria, las finanzas, los Gobiernos y los organismos internacionales, aunque sigue
abordándose con financiamiento a corto plazo y marcos normativos que no están a la altura de la
magnitud del desafío.
6. Este es el panorama en el que se enmarca la formulación de una nueva estrategia
energética del Grupo del Banco Mundial. Los países en desarrollo necesitan más energía, y
energía más limpia, para superar la pobreza y embarcarse en un rumbo sólido de crecimiento. El
núcleo del debate acerca del futuro de la energía mundial es la manera de ampliar el suministro
de energía a los pobres del mundo y su acceso a ella de manera que se satisfagan las necesidades
de la generación actual y de todas las generaciones futuras. En la nueva estrategia energética se
encarará la manera en que el GBM puede lograr un equilibrio entre las demandas en pugna,
fomentar las sinergias y abordar soluciones de compromiso.
Evolución reciente y perspectivas
7. Varios acontecimientos recientes y tendencias futuras están modificando la importancia
relativa de los problemas básicos del sector de la energía en los países en desarrollo.
8. En muchos países en desarrollo —incluidas prácticamente todas las naciones que
tienen un bajo coeficiente de acceso— se están registrando, o se registrarán en los próximos
años, cortes de electricidad. Los cortes de electricidad tienen un costo considerable para la
economía (Anexo 2). En un estudio se estima que el costo promedio alcanza el 2,1% del PIB en
África al sur del Sahara y que las pérdidas de las empresas por concepto de ventas que se dejan
de hacer y equipos dañados equivalen a un promedio del 6% de la cifra de negocios de las
empresas del sector formal y del 16% de la cifra de negocios de las empresas del sector informal
que carecen de generación propia de reservas (Eberhard y cols., 2008).
9. De continuar las tendencias actuales, menos de la mitad de los países de África al
sur del Sahara alcanzará el acceso universal a la electricidad aun en 2050 y, a pesar de la
creciente cantidad de conexiones, el número de personas sin acceso de hecho aumentará
hasta el año 2030. África al sur del Sahara tiene el porcentaje más alto de hogares que no tienen
electricidad. La tasa promedio de acceso es de menos de la mitad de la registrada en Asia
meridional, región que tiene la segunda tasa de acceso más baja. Incluso quienes tienen acceso
suelen experimentar cortes de energía eléctrica de muchas horas de duración que perjudican sus
negocios, la educación y otras actividades esenciales. Los crecientes cortes de energía eléctrica
para los que tienen conexión han agregado otra dimensión a los esfuerzos por reducir la falta de
acceso efectivo. El resultado final es la desaceleración del progreso para alcanzar los objetivos
de desarrollo del milenio. La máxima prioridad de esta población es tener más energía.
10. La rápida urbanización en todo el mundo en desarrollo afectará los esfuerzos por
aumentar el acceso. La migración a las ciudades hará que se preste más atención a la conexión a
4
la red de electricidad en las próximas décadas. Según las Naciones Unidas, la población urbana
de los países en desarrollo crecerá en casi 2000 millones entre 2000 y 2030, y superará a la
población rural en 850 millones. De hecho, la población rural se reducirá en todas las categorías
de ingreso, a excepción de los países de ingreso bajo (ONU-Hábitat, 2007). Si bien ampliar el
acceso en las zonas urbanas y periurbanas es menos costoso por conexión que en las zonas
rurales, satisfacer la demanda cada vez mayor de las zonas de asentamientos urbanos informales
de bajos ingresos, que crecen rápidamente, será un desafío. A pesar de la urbanización, se estima
que, en 2030, en las zonas rurales habrá 125 millones más personas que en 2000, por lo que será
necesario prestar constante atención a la electrificación rural.
11. La lección clara que dejó la crisis del precio del petróleo de 2004-08 es la
importancia que revisten la diversificación de la cartera de energía, la aplicación decidida
de medidas para aumentar la eficiencia energética y el estar mejor preparados para
enfrentar la gran volatilidad de los precios de la energía y las posibles crisis futuras. El
precio promedio mundial del petróleo fue de US$29 entre 1999 y 2001 (en dólares
estadounidenses de 2008) frente a US$97 en 2008. Cuando se estaba formulando la estrategia
energética actual del GBM, el precio en alza de la energía no se consideró como uno de los
temas urgentes. El aumento de los precios de la energía hasta mediados de 2008 impulsó a
numerosos países a considerar depender más de la generación de energía eléctrica utilizando el
carbón como combustible. Los Gobiernos que subsidiaban a los precios de la energía encararon
el aumento del gasto por ese concepto. El OIE (2008) estima que las subvenciones a la energía
en los 20 países más grandes que no son miembros de la OCDE alcanzaron los US$310 000
millones en 2007. Los precios de la energía también se han vuelto más volátiles: 2008 fue el año
más inestable para el precio del petróleo. Los precios altos y volátiles de la energía representan
un desafío para la transición, por parte de los hogares, del uso tradicional de la biomasa y el
carbón para cocinar y para la calefacción al uso de energía comercial moderna. A corto plazo, los
precios bajos y las restricciones financieras desacelerarán la inversión. Con la reactivación
económica, la capacidad excedentaria comenzará a reducirse y podría volver a restringirse el
suministro de petróleo, lo que podría arrastrar al mercado mundial del petróleo a un nuevo ciclo.
Las grandes variaciones del precio de la energía afectan el costo relativo de las tecnologías y la
volatilidad de precios es uno de los mayores obstáculos para aprovechar fuentes alternativas
de energía.
12. La duración e intensidad de la crisis financiera afectará el suministro futuro de
energía, así como también la eficiencia del consumo energético. Debido a la crisis financiera
mundial, varios proyectos energéticos se están postergando o cancelando. La disminución de las
inversiones hace que satisfacer la demanda futura —una vez que la economía mundial comience
a reactivarse— sea mucho más difícil, con lo que se restringe el crecimiento, cuando
especialmente los países de ingreso bajo no pueden darse el lujo de seguir demorando medidas
para reducir la pobreza de energía. En el sector de la energía eléctrica, a partir del primer
trimestre de 2009, las inversiones en energía renovable cayeron proporcionalmente más que en
otros tipos de generación. En lo que respecta a la demanda, las empresas y los hogares gastan
menos en artefactos, vehículos y equipos de bajo consumo de energía (OIE, 2009). Sin embargo,
la crisis financiera y la consiguiente caída de la demanda de energía y de los precios de los
combustibles dan un respiro que permite mejorar el desempeño del sector y prepararse para el
aumento futuro de la demanda. Los Gobiernos pueden aprovechar esta oportunidad para
formular políticas que se adapten a la volatilidad del precio de la energía, abandonar las
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subvenciones regresivas a los precios y tomar medidas para mejorar la calidad de las inversiones
en el sector.
13. Se está gestando una nueva arquitectura financiera para abordar la mitigación del
cambio climático y la adaptación a este. Actualmente, se están estudiando la naturaleza y el
grado de los acuerdos internacionales futuros en materia de mitigación y los mecanismos de
financiamiento conexos para ayudar a los países en desarrollo a seguir un rumbo de desarrollo
con un nivel más bajo de emisiones de carbono. En diciembre de 2007, las partes en la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático aprobaron el Plan de
Acción de Bali para mejorar urgentemente la aplicación de la convención y según el cual los
países en desarrollo considerarían medidas de mitigación adecuadas a cada país ―en el contexto
del desarrollo sostenible, apoyadas y facilitadas por tecnologías, financiación y actividades de
fomento de la capacidad‖. Si bien se está gestando una nueva arquitectura financiera, para el
GBM es importante ayudar a los países en desarrollo a sacar el mayor provecho de los
instrumentos ya existentes como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), varios
fondos del carbono vinculados con el Mecanismo para un Desarrollo Limpio y la Iniciativa de
Aplicación Conjunta, el Fondo para Reducir las Emisiones de Carbono mediante la Protección de
los Bosques para los contratos de compraventa de unidades de reducción de emisiones después
de 2012 y los fondos de inversión en el clima (FIC). El principal fondo enmarcado en los FIC es
el Fondo para una Tecnología Limpia (FTL), con el que se financiará la demostración, el uso y la
transferencia de tecnologías de bajo nivel de emisiones de carbono con gran potencial para
generar ahorros perdurables de emisiones de GEI y que se ajusten a los objetivos de desarrollo
del país. Otro de los fondos comprendidos en los FIC es el Programa de Aumento del
Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energía en los Países de Ingreso Bajo
(PAAFRE), que se encuentra en la etapa final de diseño.
14. En síntesis, el entorno externo ha cambiado considerablemente, y ello tiene grandes
repercusiones en el sector de la energía. Primero, el mercado mundial de la energía no previó
—ni estaba preparado para enfrentar—el alza de precios mundiales de los combustibles y la
volatilidad de los precios registradas en los últimos tiempos debido, en gran parte, al rápido
agotamiento de las existencias que sirven de margen de seguridad para mantener el equilibrio
entre la oferta y la demanda. Hay señales de que es probable que esta situación se repita en la
próxima década. Segundo, se reconoce cada vez más que el cambio climático es parte integral
del programa de desarrollo y que establece relaciones entre la energía y varios sectores y exige
una mayor selectividad en materia de inversiones y tecnologías elegidas. Tercero, la disminución
debido a la crisis financiera mundial de las inversiones en energía —el principal sector con gran
intensidad de capital— está acentuando la polarización en la falta de inversiones, lo que redunda
en la desaceleración del crecimiento económico futuro. Se considera que el aumento de la
inversión en este sector es una manera de proveer alivio a corto plazo frente al ciclo descendente
de la economía y de abordar las necesidades de desarrollo a largo plazo. El desafío consiste en
satisfacer de manera sostenible las necesidades de energía de la economía moderna y brindar
acceso a todas las personas a precios asequibles.
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Estrategia del sector de la energía y desempeño del Grupo del Banco Mundial en los últimos años
15. La estrategia energética actual del GBM incluye la estrategia ambiental de 1999
para el sector de la energía, Fuel for Thought (GBM, 1999; en adelante denominada
“FFT”), y una estrategia informal de 2001 llamada “Programa del Grupo del Banco
Mundial para el sector de la energía: reducción de la pobreza, sostenibilidad y
selectividad” (GBM, 2001, en adelante denominada “estrategia energética de 2001”). En el
Marco de Inversiones en Energía Limpia (MIEL), formulado en 2006, se presentó la hoja de ruta
para aumentar el acceso y mitigar las emisiones de GEI (GBM, 2006). Hace poco, el GBM
aprobó dos documentos que tendrán considerable impacto en las futuras operaciones del sector
de la energía: ―Plan de acción para la infraestructura sostenible‖ (PAIS) y ―Desarrollo y cambio
climático: Marco estratégico para el Grupo del Banco Mundial‖ (MEDCC) (GBM, 2008a
y 2008b).
16. En FFT se establecieron seis objetivos estratégicos que abarcan esferas de gestión de
los sectores tanto de la energía como del medio ambiente del GBM. Tres de ellos se referían a la
sostenibilidad ambiental de la producción y el uso de energía; uno, a la reducción de la
contaminación del aire en los lugares cerrados y las presiones sobre la tierra y la silvicultura;
otro, a la reducción de la contaminación atmosférica en las zonas urbanas derivada de la
combustión de combustibles, y el último, al fortalecimiento de la capacidad de gestión ambiental.
En FFT se fijaron varias metas, muchas de ellas específicas de las actividades operacionales del
GBM, que debían alcanzarse a partir del ejercicio de 2008 y a más tardar en 2015.
17. En FFT se expresó que, a pesar de su tamaño y alcance relativamente pequeños, el
GBM se proponía estar a la cabeza de los esfuerzos por lograr un uso más sostenible de la
energía. La estrategia se basó en la evaluación del GBM de que la mejor manera de fomentar el
progreso en cuestiones del medio ambiente mundial es ayudar a nuestros clientes a abordar las
cuestiones que revisten prioridad nacional, sobre todo aquellas en las que la contribución a la
reducción de la pobreza y a otros objetivos de desarrollo es clara y relativamente inmediata, y
con las que, por lo tanto, existe un sólido compromiso local. Con la estrategia también se
reafirmó el apoyo constante del GBM a los proyectos que producen beneficios de alcance
mundial y cuyos costos adicionales se financiarían totalmente con recursos de fuentes
internacionales, como el FMAM.
18. Se han alcanzado algunas metas específicas fijadas en FFT; el comercio regional de
energía se destaca entre las áreas con menor progreso. El GBM ha desempeñado un papel
importante en la reformulación de los combustibles, especialmente en las regiones de África y
América Latina y el Caribe, y, a nivel mundial, en la eliminación gradual del plomo de la
gasolina. Con asistencia técnica, proyectos de financiamiento e iniciativas de alcance mundial se
han estado abordando la quema de gas, el fomento de la exploración y la producción de
combustibles fósiles ecológicamente racionales, y la rehabilitación de instalaciones y zonas
degradadas. Ha habido un lento avance en la obtención de beneficios del comercio
transfronterizo de energía, lo que subraya las dificultades que plantea la coordinación de las
empresas de energía y los Gobiernos más allá de las fronteras nacionales y también refleja los
efectos del abandono cada vez mayor del sector de la energía por parte del GBM hasta 2003
(Anexo 5). Cuando se diseñó FFT, el GBM ya actuaba intensamente con el FMAM para mitigar
el posible impacto del uso de la energía en el cambio climático. Un año más tarde se creó el
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primer fondo de financiamiento del carbono y la cantidad de fondos y servicios del carbono ha
aumentado desde entonces a 12, con una cartera de actividades de US$2000 millones.
19. En la estrategia energética de 2001 se fijaron cuatro líneas de actividad —reducción
directa de la pobreza, estabilización macroeconómica y fiscal, promoción del buen gobierno
y desarrollo del sector privado, y sostenibilidad ambiental—, así como varias metas a 10
años. A diferencia de lo sucedido con FFT, las metas fijadas en la estrategia energética de 2001
eran objetivos mundiales de alto nivel no siempre directamente relacionados con las operaciones
del GBM. Se han alcanzado las metas referidas al aumento del acceso a la electricidad, y a la
reducción de la intensidad de las emisiones de CO2 y el uso intensivo de la energía. Al parecer se
ha logrado un gran avance en la designación de las autoridades reguladoras del sector. Sin
embargo, no se ha avanzado en la reducción de la carga presupuestaria del sector de la energía
eléctrica, el aumento de la participación del sector privado ni la disponibilidad de dos o más
proveedores de electricidad, gas natural, o ambos, entre los que pudieran optar los usuarios de la
industria. En todos los casos se registraron grandes diferencias regionales (Anexo 6). Una de las
lecciones extraídas, que concuerda con las evaluaciones realizadas por el Grupo de Garantía de
Calidad (QAG), una unidad interna creada para realizar evaluaciones de la calidad de
operaciones seleccionadas durante su preparación y ejecución, y el Grupo de Evaluación
Independiente (IEG), un departamento independiente que depende directamente del Directorio
Ejecutivo del Banco Mundial y que se encarga de evaluar la pertinencia y el impacto del apoyo
prestado por el GBM, es que probablemente fue prematuro haber fijado metas tan altas para la
reforma del sector cuando la capacidad institucional básica era deficiente.
20. El modelo de reforma del sector de la energía eléctrica adoptado en el decenio de
1990 —separación de los servicios, creación de una autoridad reguladora independiente y
permitir al sector privado tener la propiedad y administración de la cadena de
suministro— ha tenido resultados variados. Es generalizado el reconocimiento de la necesidad
de formular planteamientos que se adapten a la situación específica de cada país. En el examen
de 2003 realizado por el IEG acerca de la experiencia del GBM en materia de participación
privada en el sector de la energía eléctrica en los años noventa, se llegó a la conclusión de que se
podían obtener buenos resultados cuando los clientes eran ―dueños‖ de las ideas y había un
compromiso político sostenido con el desarrollo del sector privado. Los resultados no fueron
buenos cuando los objetivos eran varios y el Banco Mundial subestimó la complejidad y el
tiempo necesario para aplicar reformas duraderas. La Corporación Financiera Internacional (IFC)
y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) dieron respuesta a la demanda
del mercado de nueva generación de energía eléctrica, se centraron en el objetivo único de la
participación del sector privado y, en general, lograron buenos resultados a nivel de los
proyectos. En el examen de 2006 acerca de las enseñanzas derivadas de la reforma de los
mercados de energía eléctrica de los países en desarrollo, se hizo hincapié en la necesidad de
adaptar la reforma de estos mercados a las condiciones de partida y se analizó la manera en que
las diferentes condiciones podían influir en el diseño de los programas de reforma de la energía
eléctrica (Besant-Jones, 2006). La inversión privada en el sector de energía eléctrica de los países
en desarrollo aumentó rápidamente hasta 1997 (con destino principalmente a Asia oriental y
América Latina), pero después disminuyó pronunciadamente hasta 2007, cuando hubo una
importante recuperación; la recesión mundial actual torna más difícil acceder a
financiamiento privado.
8
21. La función que cabe al GBM en las industrias extractivas ha recibido atención a
nivel mundial. Entre 2001 y 2003, el GBM realizó una evaluación cabal de su participación en
las industrias extractivas (IE) en respuesta a dudas acerca de si dicha participación concuerda con
los objetivos de desarrollo sostenible y reducción de la pobreza del GBM. El petróleo, el gas y la
minería brindan una fuente importante de ingreso para docenas de países ricos en recursos
—muchos de ellos pobres—, lo que torna cruciales la gestión acertada de recursos y la aplicación
de políticas en favor de los pobres. La respuesta de la administración al examen de las IE,
aprobado por el Directorio Ejecutivo del GBM en 2004, confirmó que el GBM debía continuar
participando en las IE y comprometió al GBM a adoptar un planteamiento selectivo conforme al
que se centrara más la atención en las necesidades de los pobres y los derechos de los afectados
por las inversiones en las IE, se pusiera un mayor énfasis en el buen gobierno y la transparencia,
y se diera mayor respaldo a la mitigación de los riesgos ambientales y sociales (GBM, 2004). El
GBM ha presentado informes anuales desde 2005 sobre el avance de la implementación. Varias
de las recomendaciones principales, por ejemplo, el amplio respaldo de la comunidad como
requisito para la participación del GBM en los proyectos relativos a las IE, se han incorporado en
las políticas del GBM. La IFC ha trabajado con los inversores en los proyectos que respalda para
ayudar a asegurar que las comunidades se beneficien de los proyectos, como a través del apoyo a
programas de creación de ―vínculos‖ que contribuyan a ampliar la participación de las empresas
locales en los proyectos relativos a las IE. La IFC ha creado CommDev, un servicio destinado a
colaborar con asociados en la formulación y contribución a la aplicación de planteamientos de
prácticas recomendadas en materia de comunidades e inversiones en IE. En materia de políticas,
el Banco ha prestado considerablemente más atención al buen gobierno de las IE, e incluso ha
respaldado la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) —coalición de
Gobiernos, empresas, grupos de la sociedad civil, inversores y organismos internacionales que
exige que las empresas dedicadas a la producción de petróleo, gas y minería publiquen lo que
pagan y que los Gobiernos publiquen lo que reciben— y, últimamente, ha abarcado cuestiones
relativas a toda la cadena de valor de las IE en la EITI++1. En lo que hace al medio ambiente
mundial, la Asociación para la Reducción Mundial de la Quema de Gas ha venido respaldando
los esfuerzos nacionales por usar el gas que se quema actualmente abordando las restricciones al
uso del gas (Anexo 7).
22. El financiamiento de la energía por parte del GBM se recupera firmemente después
de una década de declive. El financiamiento proporcionado por el GBM para la energía
disminuyó a un promedio anual de aproximadamente US$2400 millones entre los ejercicios de
2000 y 2004, respecto del nivel de US$3700 millones en el lustro anterior (Anexo 8). El
financiamiento empezó a aumentar después de que la administración del Banco, a solicitud del
Directorio Ejecutivo, pusiera en marcha un Plan de Acción para la Infraestructura en 2003 para
estimular la participación del GBM, y se triplicó con creces para el ejercicio de 2009 y llegó a
ser de US$8200 millones.
23. El GBM ha reforzado más su labor encaminada a ampliar el acceso y abordar el
cambio climático en los últimos años. En la Conferencia Internacional para la Energía
Renovable celebrada en Bonn en junio de 2004, el GBM se comprometió a ampliar la eficiencia
1 La EITI se centra en los pagos efectuados a los Gobiernos por la producción de petróleo, gas y minerales (véase
www.eitransparency.org). La EITI++ se refiere a toda la cadena de suministro, desde el otorgamiento de permisos y
la adjudicación de contratos hasta la regulación y el seguimiento de las operaciones, la gestión y asignación de los
ingresos, y la aplicación de políticas de desarrollo sostenible (Mayorga Alba, 2009).
9
energética y las nuevas fuentes de energía renovable (incluidas las energías solar, eólica, de
biomasa y geotérmica, así como hidroeléctrica generada en instalaciones de menos de 10
megavatios) en un 20% anual con respecto al promedio de los compromisos de los tres años
anteriores. El GBM alcanzó esta meta con un amplio margen en los tres años siguientes. En la
cumbre anual del Grupo de los Ocho celebrada en julio de 2005, se solicitó al Banco que
facilitara la creación de un marco de inversiones en energía limpia y desarrollo y contribuyera a
promover el diálogo sobre estas cuestiones a nivel mundial. El GBM formuló el MIEL en 2006
para acelerar las inversiones de los sectores público y privado en el acceso a la energía, la
mitigación y la adaptación. La proporción de financiamiento proporcionado por el GBM para la
energía en proyectos con bajo nivel de emisiones de carbono aumentó del 27% en los ejercicios
de 2003 a 2005 al 40% en los ejercicios de 2007 a 2009. Si bien las centrales térmicas de carbón
de alta eficiencia (supercríticas y ultrasupercríticas, en que se aumenta la eficiencia de la central
respecto de la hipótesis de que todo siga igual) se incluían en la definición de proyectos con bajo
nivel de emisiones de carbono, en la práctica hasta ahora ningún proyecto de central eléctrica de
carbón para crear capacidad de generación se ha encuadrado como proyecto con bajo nivel de
emisiones de carbono. A partir de ahora, esta categoría de proyectos se omitirá de la definición
de proyectos con bajo nivel de emisiones de carbono. El monto de financiamiento para la
eficiencia energética y fuentes de energía renovable llegó a ser de US$3300 millones en el
ejercicio de 2009 (Gráfico 1). En el Gráfico 2 se presenta el desglose de las tres categorías de
actividades operacionales por institución integrante del GBM.
24. En un examen de evaluaciones de proyectos y estrategias de asistencia a los países
(EAP) 2 realizado por el IEG y el QAG se señala que se deben mejorar los resultados
generales, aunque con algunas excepciones y grandes variaciones regionales. En un examen
de las evaluaciones de los proyectos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) realizado por el IEG se indica que la
proporción de proyectos satisfactorios de energía y minería cerrados a partir del ejercicio de
1998 aumentó considerablemente hasta mediados del decenio de 2000, pero disminuyó un poco
en los ejercicios de 2006 a 2008. Una causa común de los malos resultados es la capacidad
institucional deficiente, por lo que los países que pueden recibir asistencia de la AIF tienen más
proyectos satisfactorios. Los exámenes que realiza el QAG sobre la calidad inicial y la calidad de
supervisión (a diferencia de los proyectos cerrados) han mostrado mejoras a lo largo del tiempo.
En un examen de los casos del Panel de Inspección que abarca los proyectos de energía, se
señala la necesidad de reforzar las consultas con las comunidades afectadas por las inversiones
propuestas en el sector de la energía; realizar un examen más detenido de las alternativas
económicas en la etapa de la idea del proyecto, en el que se tengan en cuenta los costos y
beneficios sociales de las distintas alternativas, y centrarse más en la ejecución para garantizar el
cumplimiento de las principales políticas de salvaguardia ambiental y social del Banco,
especialmente en los países que tienen una capacidad institucional deficiente, como los de la
región de África (Anexo 9). En un examen de las EAP se indica que, entre los ejercicios de 2006
y 2009, se abordaron cuestiones relativas a la energía y la política energética en la mitad de las
EAP, y que en el 40% de ellas se fijaron metas relativas a la política energética. En alrededor del
2 El Banco Mundial prepara una estrategia de asistencia al país para los prestatarios activos a fin de formular un
programa selectivo de apoyo del GBM vinculado a la estrategia de desarrollo del país en cuestión y sobre la base de
las ventajas comparativas del GBM en el marco de las actividades de otros donantes. La estrategia de asistencia al
país se formula en consulta con las autoridades nacionales, las organizaciones de la sociedad civil, los asociados en
la tarea del desarrollo y otras partes interesadas.
10
70% de las EAP se reconoció un vínculo entre la pobreza y la falta de suministro de energía
(Anexo 8).
Gráfico 1: Operaciones del Grupo del Banco Mundial relacionadas con la energía
Gráfico 2: Desglose de las operaciones del GBM
entre los ejercicios de 2003 y 2009 por institución
Nota: Otras fuentes comprenden las garantías del FMAM, la AIF y el BIRF, el financiamiento ejecutado por los
receptores, el financiamiento especial y el financiamiento del carbono.
US$ billion Miles de millones de US$
Energy efficiency and renewable energy Eficiencia energética y energía renovable
Upstream oil, gas and coal, and new thermal generation
Producción de petróleo, gas y carbón, y nueva generación de energía térmica
Reforms, regulation, and power transmission and distribution
Reformas, reglamentaciones, y transmisión y distribución de electricidad
FY03 Ej. de 2003
FY04 Ej. de 2004
FY05 Ej. de 2005
FY06 Ej. de 2006
FY07 Ej. de 2007
FY08 Ej. de 2008
11
US$ billion Miles de millones de US$
Renewables and energy efficiency Fuentes renovables de energía y eficiencia energética
Upstream oil, gas, and coal, and new thermal generation
Producción de petróleo, gas y carbón, y nueva generación de energía térmica
Reforms, regulation, and power transmission and distribution
Reformas, reglamentaciones, y transmisión y distribución de electricidad
IDA AIF
IBRD BIRF
IFC IFC
MIGA MIGA
Other sources Otras fuentes
25. El IEG ha realizado varios exámenes de las operaciones del sector de la energía en el
último decenio. En todos ellos se instó a fortalecer el seguimiento y la evaluación. También se
hicieron varias evaluaciones de operaciones de energía de países específicos. En ―Nuevas fuentes
de energía renovable: Examen de la asistencia del Banco Mundial‖ de 2006, se evaluaron los
proyectos del Banco de nuevas fuentes de energía renovable con respecto a tres de las cuatro
líneas de actividad de la estrategia energética de 2001 (todas excepto la de estabilización
macroeconómica y fiscal). En el examen se llegó a la conclusión de que el programa del Banco
de nuevas fuentes de energía renovable encuadraba bien en las tres líneas de actividad, y se
recomendó que el Banco se centrara sobre todo en su función catalizadora del desarrollo del
sector privado y mantuviera su flexibilidad y espíritu innovador aplicando las enseñanzas
aprendidas para mejorar el diseño de los proyectos y difundiendo ampliamente las
prácticas recomendadas.
26. En 2008, el IEG emitió dos informes de evaluación. En An Evaluation of World Bank
Win-Win Energy Policy Reforms (Evaluación de las reformas del Banco Mundial de la política
energética beneficiosas para todos) —acerca de la eliminación de las subvenciones a la energía y
la promoción de la eficiencia energética en el uso final— se llegó a la conclusión de que el
volumen y la orientación de la política del Banco Mundial en lo que respecta al financiamiento
de la eficiencia habían sido moderados. El IEG aconsejó una mayor coordinación de los
esfuerzos por eliminar las subvenciones a la energía y aumentar la eficiencia en el uso final y la
mejora de la recopilación de datos a los fines de establecer puntos de referencia, el seguimiento y
la evaluación. En The Welfare Impact of Rural Electrification: A Reassessment of the Costs and
Benefits (El impacto de la electrificación rural en el bienestar: Reevaluación de los costos y
beneficios) se concluyó que, a pesar de la falta de contundencia de las pruebas acerca de muchos
de los beneficios invocados de la electrificación rural, dichos beneficios al parecer estaban por
encima del costo medio del suministro a largo plazo, lo que sugiere que se podrían alcanzar
niveles de tarifas que permitan recuperar los costos.
27. En el Plan de Acción para la Infraestructura sostenible de 2008 se incorporaron los
principios rectores de la participación del GBM en el sector de la energía a lo largo de los
años en lo que se denominó “enfoque de los resultados finales de tres tipos”. Teniendo en cuenta los objetivos del GBM relativos al crecimiento económico, la equidad y la
sostenibilidad ambiental, en el contexto de la infraestructura con el PAIS se procura alcanzar: 1)
viabilidad económica y financiera en el sector de la infraestructura para que esté mejor
12
preparado para contribuir al crecimiento económico; 2) inclusión social, en virtud de la cual se
proporcionen bienes y servicios de infraestructura a los pobres, las comunidades remotas, las
mujeres y otros grupos históricamente desfavorecidos, y 3) sostenibilidad ambiental a nivel local
y mundial. La Plataforma para la Recuperación de Infraestructura y la Protección de Activos
(INFRA) se formuló a principios de 2009, sobre la base del PAIS y como parte de la respuesta
del GBM a la crisis financiera, para mantener los programas de inversión en infraestructura a
largo plazo. En el marco de la INFRA se proporcionará financiamiento anticíclico para la
infraestructura durante tres años y se protegerán los activos existentes y los proyectos
prioritarios. Un componente importante de la INFRA es la iniciativa Energía para los Pobres,
que tiene por objeto ampliar el acceso a la energía, ayudar a los pobres a adaptarse a las crisis de
precios de la energía y reducir su vulnerabilidad a la volatilidad de los precios de la energía.
Además, el Mecanismo de Financiamiento de la Infraestructura Afectada por la Crisis (de la
IFC) ha recaudado €1600 millones para cofinanciamiento hasta la fecha.
28. En 2008, tras extensas consultas internas y externas, el GBM aprobó el MEDCC y
comprometió al sector de la energía a aumentar el financiamiento para nuevas fuentes de energía
renovable y eficiencia energética en un promedio del 30% anual; se prevé que la proporción de
proyectos con bajo nivel de emisiones de carbono llegue a ser del 50% para el ejercicio de 2011.
Estos esfuerzos serán respaldados con un número creciente de operaciones de financiamiento del
carbono y por el FTL —Egipto, México y Turquía han solicitado hace poco apoyo del FTL para
sus inversiones con bajo nivel de emisiones de carbono en todo el sector — y el PAAFRE. Si los
nuevos instrumentos de financiamiento, como el Fondo para Reducir las Emisiones de Carbono
mediante la Protección de los Bosques, crecen considerablemente, es probable que el papel que
cabe al GBM en el financiamiento de programas de energía sostenible aumente
consecuentemente.
Objetivos y enfoque
29. La estrategia energética propuesta articulará la manera de contribuir a que los
países en desarrollo cumplan dos objetivos:
aumentar el acceso y la fiabilidad del suministro de energía;
facilitar la transición hacia una línea de desarrollo de energía más sostenible en
términos ambientales.
Estos dos objetivos extraen aspectos centrales de FFT y la estrategia de 2001 (Anexo 10). El
logro de facilitar acceso universal continúa pendiente, especialmente en África al sur del Sahara.
El GBM se esforzará por ayudar a proveer servicios energéticos modernos a los pobres del
mundo, lo que a su vez podría contribuir a cumplir algunos de los objetivos de desarrollo del
milenio (Anexo 10). Cabe señalar que incrementar el acceso a servicios energéticos modernos no
es simplemente una cuestión de proveer la infraestructura de suministro; aumentar la fiabilidad
del suministro eléctrico es igualmente importante en prácticamente todos los países para mejorar
el bienestar social de los hogares y las operaciones comerciales eficaces. Con respecto a los
productos derivados del petróleo, el aumento de la fiabilidad del suministro tiene importancia
para una menor cantidad de países. El segundo objetivo responde a la necesidad
—motivada por restricciones tanto de los recursos como del medio ambiente local y mundial—
de transformar el mercado mundial de la energía. Para los países clientes del GBM, este aspecto
se verá facilitado a través de nuevo financiamiento internacional adicional con el que se
13
enfrentarán los costos incrementales, los riesgos no financieros y las necesidades de capacidad
institucional y técnica.
30. Si existen sinergias entre los dos objetivos, se abordarán decididamente. Varias
políticas diseñadas para mejorar el desempeño del sector energético pueden aumentar la
fiabilidad del suministro, reducir los riesgos de problemas de suministro, aumentar el acceso y,
simultáneamente, facilitar la transición hacia una economía con bajo nivel de emisión de
carbono. El GBM prestará mayor atención al menor consumo —a través de la mejora de la
eficiencia energética en el consumo final y la conservación de la energía— y a la mayor
eficacia del suministro. Estos pasos no solo equivalen a la adición de mayor capacidad sino que
también a la reducción de precios para los consumidores finales —aumentando así la
asequibilidad— y a la contribución a la sostenibilidad ambiental. El fortalecimiento institucional
y de la capacidad, la mejor reglamentación y la focalización de las subvenciones a los precios
contribuirán a lograr y mantener un aumento considerable de la eficiencia energética y a usar
nuevas tecnologías y nuevos mecanismos de financiamiento del carbono de manera eficaz. Los
mismos elementos imprescindibles que se emplean para consolidar el desempeño del sector
energético se necesitan para embarcar a las economías en desarrollo en un rumbo
ecológicamente sostenible y con capacidad de adaptación al cambio climático. Cuando se
seleccionen los proyectos, se les dará prioridad a los que contribuyan a cumplir ambos objetivos.
31. Se proponen dos pilares estratégicos —considerados imprescindibles para un sector
energético fiable, eficiente y sostenible— a fin de cumplir ambos objetivos (Gráfico 3):
1) mejora del desempeño operacional y financiero del sector energético;
2) consolidación del buen gobierno para mejorar la contribución de la energía al
desarrollo económico equitativo.
Contar con empresas de energía eficaces y financieramente sólidas es un requisito esencial. La
mala gestión de las empresas de energía eléctrica da como resultado operaciones ineficaces y
grandes pérdidas técnicas y no técnicas que reducen la capacidad de financiar nuevas
inversiones3. Poner un precio a la energía por debajo del costo agrava las dificultades financieras
de todas las empresas, públicas o privadas. La consolidación del buen gobierno es necesaria para
garantizar que la energía contribuya al desarrollo económico equitativo. El buen gobierno es
necesario en todos los niveles del sector: Gobierno, organismos estatales, empresas y
consumidores. Dado que se espera que en los próximos años las empresas públicas dominen el
sector de la energía eléctrica en muchos países, mejorar el buen gobierno corporativo y
consolidar el desempeño general es fundamental. Para muchos exportadores de hidrocarburos, la
mejora del buen gobierno del sector puede contribuir a estimular un crecimiento económico que
sea incluyente y sostenible. Es posible que un mercado energético que considere de manera
debida los preceptos legales sea eficaz y contribuya a crear un ambiente que posibilite atraer y
retener financiamiento privado.
3 Véase el documento de antecedentes ―Reducing Technical and Non-Technical Losses in the Power Sector‖
(Reducción de las pérdidas técnicas y no técnicas en el sector de la energía eléctrica), publicado en el sitio web de la
estrategia energética del GBM (Antmann, 2009), si se desea una explicación más detallada de las pérdidas técnicas y
no técnicas, incluidos casos satisfactorios de reducción de pérdidas en los últimos años en países en desarrollo.
14
Gráfico 3: Marco de la estrategia energética
32. El GBM mantendrá su compromiso con ciertas áreas de todas las regiones y
categorías de ingreso. El GBM continuará respaldando los objetivos múltiples de las reformas
institucionales y de las políticas e incluso creará un entorno que posibilite la participación e
inversión del sector privado. Se buscará de manera activa lograr asociaciones entre el sector
público y el sector privado. Las ventajas comparativas del GBM con respecto al respaldo al
comercio de la energía entre países fronterizos y la integración regional, facilitando la
cooperación Sur-Sur, continuarán siendo necesarias para satisfacer la demanda y aumentar la
fiabilidad del suministro, especialmente para las bolsas regionales de energía eléctrica, como las
que se encuentran en África al sur del Sahara. El GBM aumentará las inversiones en los
proyectos de energía hidroeléctrica y se centrará en la gestión integrada de recursos hídricos que
tenga en cuenta a los distintos consumidores de agua y los objetivos múltiples para gestionarla y
reglamentarla. El GBM continuará financiando la transmisión y distribución, y además
considerará la generación de centrales térmicas según las directrices establecidas en el MEDCC
—que estipulaban que el GBM daría prioridad a intervenciones que pudieran producir beneficios
directos de reducción de GEI tales como a) la rehabilitación de centrales térmicas, b) el aumento
de la eficacia de nuevas centrales térmicas, c) el cierre prematuro de centrales ineficaces y su
sustitución por instalaciones de vanguardia y d) la reducción de la quema de gas (el gas se podría
usar para generar energía eléctrica)— y los criterios específicos acordados con respecto al carbón
(véase Recuadro 1 en página 20). Las solicitudes de generación de emergencia se considerarán
según el mérito. El GBM también respaldará, con criterio selectivo, los proyectos de desarrollo
de energía en las industrias extractivas cuando estos contribuyan al desarrollo sostenible de
comunidades y países. En este sentido, el GBM se seguirá rigiendo por la Respuesta de la
administración al Examen de las industrias extractivas4.
4 La Respuesta de la administración resume los compromisos futuros del GBM de la siguiente manera: ―Nuestras
inversiones futuras en las industrias extractivas se realizarán de manera selectiva, centrándonos en las necesidades
de los pobres y prestando especial atención al buen gobierno y al fomento del desarrollo sostenible desde el punto de
vista ambiental y social. En caso de solicitarse, también continuaremos asesorando y ayudando a los Gobiernos a
crear marcos normativos y reglamentarios adecuados para el aprovechamiento sostenible de los recursos de los
países. Además, tomaremos importantes medidas para aumentar nuestro propio respaldo e impulsar y recomendar
mayor respaldo a escala mundial para las fuentes de energía renovable y otros combustibles limpios viables desde el
punto de vista económico. Nuestro objetivo es claro: ayudar a las poblaciones de los países en desarrollo a acceder a
fuentes limpias, asequibles y sostenibles de energía, y garantizar que las industrias extractivas contribuyan al
crecimiento económico, al desarrollo sostenible y a la reducción de la pobreza‖.
Aumentar el acceso y la fiabilidad
Facilitar la transición hacia el desarrollo
energético sostenible
Consolidar el buen gobierno
Mejorar el desempeño operativo y financiero
15
33. La estrategia reconocerá que, debido a las diferentes circunstancias de los países, se
necesitarán distintos enfoques. La estrategia se elaborará conforme a diferentes enfoques según
las circunstancias específicas de los países, que van desde países de ingreso bajo con acceso muy
limitado a países de ingreso mediano con acceso universal a servicios energéticos modernos. Los
Gráficos 4 y 5 trazan los ingresos en comparación con la proporción de hogares que tienen
acceso a la electricidad y las horas de cortes de energía eléctrica, respectivamente. Existe una
secuencia de circunstancias de bajo ingreso, acceso limitado y baja fiabilidad en uno de los
extremos del espectro y alto ingreso, acceso universal y alta fiabilidad, en el otro. A pesar de que
los países de ingreso mediano tienden a tener gran acceso y alta fiabilidad de suministro, algunos
de ellos enfrentan márgenes de suministro cada vez más reducidos y otros han experimentado
serios cortes de energía eléctrica. Es más probable que los países de ingreso bajo tengan acceso
limitado y escasa fiabilidad de suministro, a pesar de que algunos tienen acceso casi universal o
alta fiabilidad de suministro de energía eléctrica, o ambos. Las pérdidas calculadas de PIB
debido a los cortes son grandes —6% en Malawi, según un estudio (Eberhard y cols., 2008)—.
En el Gráfico 4 también se incluye (en el extremo derecho) a los países desarrollados y se
presentan las magnitudes relativas de las emisiones, per cápita, de CO2 relacionadas con la
energía. Los países con las tasas más bajas de acceso tienen emisiones per cápita muy bajas; de
hecho, algunos son apenas visibles en el gráfico, ya que las emisiones son muy pequeñas. Cabe
señalar que, según los cálculos del Banco Mundial, si todos los hogares sin acceso se conectaran
al servicio eléctrico, el consumo adicional sería menor al 2% del consumo de electricidad total
mundial o menor al 1% de las emisiones de CO2 a escala mundial relacionadas con la energía.
34. En los países de ingreso bajo, los Estados frágiles y en situaciones posteriores a
conflictos y las zonas carenciadas de los países de ingreso mediano con tasas bajas de
acceso, el GBM tratará de abordar, de manera simultánea, la necesidad de aumentar la
fiabilidad en las zonas que cuentan con el servicio y solucionar la falta de acceso en las
zonas que no cuentan con el servicio. A escala mundial, la cantidad de hogares que carecen de
acceso a electricidad o dependen del uso tradicional de los combustibles sólidos (carbón y
biomasa) para cocinar y obtener calefacción, o que se encuentran en ambas condiciones,
asciende a miles. La tasa de electrificación del 30% en África al sur del Sahara es la más baja del
mundo, a la que sigue Asia meridional, cuya tasa oscila entre el 60% y el 65%. Un tercio de la
capacidad total instalada en India es autogenerada (electricidad generada típicamente por las
empresas para uso propio). A pesar de contar con tanta autogeneración, la escasez de energía
eléctrica de la red durante las horas de mayor demanda alcanzó un promedio del 17% durante el
primer semestre de 2009. Dado que el uso de energía eléctrica en los hogares contribuye al
consumo máximo, dicha escasez durante las horas de gran consumo dificulta la ampliación del
acceso. Para hacer frente a los cortes generalizados en África al sur del Sahara, varios países han
tenido que arrendar a corto plazo, para generación de emergencia, unidades diésel en
contenedores transportables con un costo de US$0,35 por kilovatio-hora, el pago de cuyo
arrendamiento, en varios casos, absorbía más del 1% del PIB. Debido a circunstancias similares
en otros lugares, los pobres del mundo muy a menudo pagan más por unidad de servicio
energético básico, ya sea porque la energía que se suministra es más costosa o porque carecen de
acceso y los sustitutos —tales como el kerosene para la iluminación— son aún más costosos. La
ampliación de la capacidad de suministro, el aumento de la fiabilidad de suministro y la
ampliación del acceso serán fundamentales. El aumento de la eficacia del suministro y el
traspaso de dicho aumento a los consumidores mejoran la asequibilidad y son fundamentales en
toda circunstancia, pero especialmente en los países de ingreso bajo, donde toda medida que
16
pueda reducir los precios de los consumidores finales puede contribuir a aumentar el acceso a
servicios energéticos modernos, sin los cuales no tendrán oportunidades económicas básicas ni
un mejor nivel de vida. Por este motivo, el acceso a los servicios energéticos modernos fiables
continuará siendo una prioridad. En la medida de lo posible, el GBM tratará proactivamente de
encontrar oportunidades para hacer que las alternativas con bajo nivel de emisión de carbono
sean asequibles, incluida la obtención del financiamiento del PAAFRE.
Gráfico 4: Acceso a electricidad y emisiones de CO2
Fuentes: Diferentes sondeos sobre gastos de los hogares, estadísticas de los Gobiernos, Banco Mundial 2008a. PPA: Paridad de poder adquisitivo.
Notas: Los datos señalan que las cantidades son proporcionales a las emisiones per cápita de CO2 relacionadas con
la energía. Se muestran países en desarrollo de los que se dispone de datos sobre el acceso y el PIB a PPA, y países
desarrollados de diferentes tamaños y niveles de ingreso.
% of households with electricity Porcentaje de hogares con electricidad
Per capita GDP at PP, 2005 US$ PIB a PPA per cápita, 2005, en US$
Hours of outages per month Horas mensuales de cortes
Per capita GDP at PPP, 2005 US$ PIB a PPA per cápita, 2005, en US$
17
Gráfico 5: Horas de cortes de electricidad
Fuentes: Banco Mundial 2008a, 2009a.
35. El GBM consolidará su asociación
con países de ingreso mediano ayudando a
enfrentar diferentes desafíos locales y
emergentes a escala mundial y aumentando
el respaldo a la innovación y la
transformación. Especialmente en los países
de ingreso mediano grandes, el financiamiento
del GBM continuará representando una
pequeña fracción de su inversión total en
energía. El GBM ocupará una posición cada
vez más importante para responder a las
solicitudes de los clientes de ayudarlos a
transformar el escenario energético, ya que
actuará como catalizador en el respaldo a la
energía renovable a escala comercial, la
eficiencia energética relacionada con la oferta
y la demanda, las tecnologías limpias
emergentes y las instalaciones de
infraestructura relacionadas. El GBM puede
movilizar el financiamiento del carbono
y otros instrumentos de financiamiento tales como el Fondo para una Tecnología Limpia y el
Fondo para Reducir las Emisiones de Carbono mediante la Protección de los Bosques, facilitar
las asociaciones tecnológicas, y proveer asistencia técnica y respaldo a las políticas. Asimismo,
mientras el mercado del carbono a escala mundial continúa su desarrollo, el GBM podrá
movilizar las inversiones privadas a través de innovadoras aplicaciones de los instrumentos
principales, tales como las garantías y los préstamos, relacionados con las corrientes futuras de
créditos de carbono. La IFC y el MIGA ya han desarrollado y puesto en práctica las aplicaciones
de sus instrumentos de garantía.
36. Además de las dos amplias categorías antes mencionadas, las donaciones a los
recursos energéticos, el tamaño de la economía, el logro del desempeño satisfactorio, la
consolidación del buen gobierno del sector energético y el perfil socioeconómico se incluyen
entre los factores que determinarán las operaciones del GBM en cada país. Las economías
de los países pequeños, los países que no tienen salida al mar y los Estados insulares tienen
necesidades excepcionales. Los ingresos y el estado de desarrollo del sector energético de las
regiones de grandes países pueden ser tan diferentes entre sí como los de distintos países. El
GBM continuará adaptando su compromiso según las condiciones específicas de cada país y las
demandas de los clientes; de esta manera, la estrategia energética se alineará con los seis temas
estratégicos del GBM (Anexo 10) aprobados por el Comité para el Desarrollo en sus reuniones
de abril de 2008.
Alcance
37. La energía representa un gran aporte a todos los sectores de la economía; se
requiere una coordinación estrecha entre la estrategia energética y las estrategias del resto
de los sectores del GBM. La estrategia energética estará alineada con diversos documentos,
entre los que se incluyen el Marco Estratégico sobre Desarrollo y Cambio Climático (MEDCC) y
el Informe sobre el desarrollo mundial 2010 sobre cambio climático; las actuales estrategias de
18
buen gobierno y anticorrupción y aquellas destinadas a las actividades del transporte y de la
salud, y diversas estrategias y actualizaciones de estrategias que se están elaborando y que
incluyen el desarrollo ambiental, urbano, social y del sector privado, y de recursos hídricos. En
particular, la estrategia energética tomará, entre otras cosas, los principios y criterios
especificados en el MEDCC y detallará las consecuencias operacionales según la necesidad. En
el Apéndice 1 se define el alcance de la estrategia energética y de las actividades relacionadas
con la energía incluidas en otras estrategias sectoriales. Entre los temas relacionados con la
energía incluidos en las estrategias de los sectores ambiental y urbano, se manifiestan dos pilares
estratégicos —pobreza urbana y mejoras de los barrios pobres, y entorno urbano y cambios
climáticos— en la estrategia urbana (ejercicio de 2010), y la evaluación de las políticas de
salvaguardia y el estudio de nuevas herramientas y productos para las transacciones de carbono
en la estrategia ambiental (ejercicio de 2011). Las transacciones de carbono son particularmente
importantes para acelerar la adopción de medidas y tecnologías en el sector energético que
tiendan a reducir los GEI.
38. La estrategia energética se basará en las iniciativas y estrategias regionales
existentes y en las recientes estrategias y planes comerciales de los subsectores. Entre las
estrategias regionales y los planes comerciales se encuentran el Plan de Acción para África y las
estrategias energéticas regionales para África y Latinoamérica y el Caribe. En el Anexo 11 se
describen las estrategias de los subsectores para las nuevas energías renovables, la eficiencia
energética, la energía hidroeléctrica, la utilización del gas natural para generar energía eléctrica a
pequeña escala y las industrias extractivas (EITI++). La comprensión del personal del GBM de
las necesidades principales de los países clientes y de las prioridades identificadas para el
compromiso futuro del GBM están plasmadas en el Apéndice 2 como punto de partida para que
las partes interesadas del Grupo puedan realizar sus aportes.
39. En las elecciones, la estrategia reflejará las lecciones aprendidas a lo largo de las dos
últimas décadas. Por ejemplo, lograr que la energía sea asequible es importante para satisfacer
las necesidades energéticas básicas de los pobres. No obstante, incluso luego de bajar los precios
a través del aumento de la eficacia del suministro y del uso adecuado de las subvenciones
focalizadas, los servicios energéticos modernos seguirán estando fuera del alcance de algunos
pobres. Aunque los planes de protección social pueden ser de ayuda, tienen sus limitaciones. El
cambio de la utilización tradicional de los combustibles sólidos es un desafío, ya que, a
diferencia de la electricidad, los combustibles para cocinar y obtener calefacción suelen ser para
consumo, no para producción. El factor determinante en el cambio de combustibles es la
capacidad de pago de los hogares, y los hogares pobres tienen limitaciones de recursos. La
experiencia mundial también ha demostrado que no son habituales las subvenciones focalizadas
para combustibles líquidos. El enfoque debería estar en aumentar los ingresos de los pobres, lo
que está fuera del alcance del sector energético. En este contexto, la contribución del sector
energético al desarrollo económico equitativo es un aspecto importante en la reducción de la
pobreza energética. Las lecciones sobre la facilitación del comercio energético regional, las
medidas para mejorar la eficiencia energética, las asociaciones entre los sectores público y
privado, las reformas del sector, la adopción de tecnologías con bajo nivel de emisiones de
carbono y la transición a una energía más moderna para los hogares serán examinadas en
documentos soporte y serán debatidas durante las consultas.
Esferas de acción propuestas
40. Los dos objetivos y los dos pilares estratégicos de apoyo necesitan acción en varias áreas.
19
41. Ayudar a aumentar la capacidad, conservar energía y lograr una gestión más eficaz
—tanto técnica como administrativamente— de la oferta y la demanda de energía para
aumentar la fiabilidad y el acceso. Para lograr dicho aumento, se tomarán en cuenta todas las
opciones: diversificación a distintas fuentes de energía que puedan ser más económicas y
destinarse a distintos usos (como la utilización moderna de la biomasa, el biogás, las centrales
geotérmicas, las micro centrales y pequeñas centrales hidroeléctricas, la cogeneración, la energía
eólica y solar para la calefacción y la electricidad); suministro eléctrico con y sin conexión a la
red, incluidas la generación distribuida y la planificación de la transmisión para integrar la
energía renovable en el suministro de las redes; reducción de las pérdidas técnicas y no técnicas
en la transmisión y distribución y la ampliación de la transmisión y distribución; mejora de la
eficacia en la calefacción distrital; utilización del gas para generar energía a gran y pequeña
escala (Anexo 11); comercialización de la energía e integración regional de los mercados
energéticos, y gestión de la demanda (residencial, comercial, agrícola, industrial y del
transporte). La diversificación puede consolidar la fiabilidad del suministro. Las herramientas del
sector energético para asistir a los pobres incluyen los acuerdos comerciales como las
cooperativas, los métodos a favor de los pobres para el financiamiento de las conexiones de
electricidad y de gas natural, y las tarifas reducidas asequibles para la energía distribuida a través
de redes. En el sector petrolero, varios países con grandes subvenciones a los productos
derivados del petróleo han experimentado escasez de suministros y precios altos en el mercado
negro, con una reducción en la seguridad energética, especialmente para los sectores de escasos
recursos de las zonas rurales. Las grandes subvenciones universales a los precios del petróleo
también impiden la aplicación de medidas de alta eficacia y de nuevas energías renovables. Esto
pone de relieve la importancia de una reforma de las subvenciones.
42. Aprovechar las sinergias. Investigar el financiamiento internacional para reducir los
costos incrementales. Con frecuencia, existen sinergias entre el incremento de la fiabilidad y el
acceso, por un lado, y la forma de lograr un bajo nivel de emisiones de carbono en el logro de
dicha meta, por el otro. Dos ejemplos de ello son la mejora de la eficacia en la oferta y la
demanda y la utilización de las energías renovables en aplicaciones sin conexión a la red. Los
factores externos jugarán un papel importantísimo. No existe país que siempre elija las
tecnologías de bajo nivel de emisión de carbono, ya que no siempre son las opciones de menor
costo, y la asequibilidad es importante, incluso en el caso de los países desarrollados y en
especial para los sectores de escasos recursos en los países en desarrollo. El GBM continuará
manteniendo la posición establecida en FFT: ayudará a los países a implementar alternativas de
costos más elevados con beneficios mundiales para mejorar el acceso y la fiabilidad del
suministro si los costos incrementales están cubiertos por el financiamiento internacional. Una
mayor disponibilidad de nuevo financiamiento para abordar el cambio climático para todos los
países en desarrollo —vinculada en última instancia al buen resultado de negociaciones
internacionales sobre el clima— aumentará la capacidad del GBM de apoyar alternativas
amigables desde el punto de vista climático.
20
43. Responder a las soluciones de compromiso cuando estuvieran justificadas. Un
ejemplo de una solución de compromiso que llama la atención es la electricidad generada a
carbón. En algunos países, la electricidad generada a carbón es considerablemente más
económica para
proporcionar energía de
carga base (generación
continua para la demanda
básica; véase el Anexo 3)
que cualquier otra fuente.
Aunque es atractiva en el
aspecto financiero, la
combustión de carbón suele
emitir más GEI por unidad
de electricidad producida
que cualquier otro
combustible. En algunas
situaciones, el
financiamiento internacional
para el clima podrá reducir
las diferencias de costos
entre el carbón y otra
alternativa que resulte en
una emisión de GEI mucho
menor, aunque no siempre
será posible. Los países más
pequeños y empobrecidos
—con potencial limitado
para la diversificación de
energía y con alta
vulnerabilidad a los impactos del aumento de petróleo— han tenido menos posibilidades de
acceder a dichas fuentes de financiamiento hasta este momento. En este contexto, el MEDCC ha
concluido que el GBM podría hacer uso de sus instrumentos de financiamiento tradicionales para
brindar apoyo a los países clientes a fin de que puedan desarrollar nuevos proyectos de energía
generada a carbón bajo ciertas condiciones (véase el Recuadro 1). La estrategia explicará en
mayor detalle la manera en la que se pueden poner en práctica las distintas consideraciones
mencionadas en el MEDCC. En el caso de la extracción de carbón, además de la captura y
utilización del metano de los yacimientos de carbón, el financiamiento para el apoyo a la
extracción de carbón tradicional desde el ejercicio de 2003 asciende solamente al 0,2% del total
de las operaciones energéticas del GBM. El apoyo a la extracción de carbón estará dirigido por la
Respuesta de la administración al Examen de las industrias extractivas y dependerá del impacto
del desarrollo y de la coherencia general con las estrategias de desarrollo locales y regionales.
44. Tener en cuenta los efectos ambientales y sociales del suministro y la utilización de
la energía. La sostenibilidad ambiental requiere el apoyo para la mejora de la eficiencia
energética (tanto de la oferta como de la demanda), la conservación de la energía, las inversiones
en energía con emisiones de GEI de ciclo vital corto, los sistemas de gestión ambiental, la
reducción de la quema de gas, la minimización de las emisiones y los vertidos locales de agentes
contaminantes, y la eliminación de residuos responsable desde el punto de vista ambiental (como
en el caso de las cenizas en suspensión). El GBM utiliza varias iniciativas, programas y
Cuadro 1. Factores para considerar en la generación de energía a carbón
El MEDCC ha concluido que el GBM puede hacer uso de sus
instrumentos tradicionales de financiamiento para brindar apoyo a
los países clientes a fin de que puedan desarrollar nuevos proyectos
de energía generada a carbón según las siguientes consideraciones:
1) Existe un impacto de desarrollo probado del proyecto que
incluye la mejora en la seguridad general de la energía, la
reducción de la escasez de energía o el incremento del acceso
para los pobres.
2) Se brinda ayuda para identificar y elaborar proyectos con bajo
nivel de emisión de carbono.
3) Se optimizan las fuentes de energía, analizando la posibilidad de
satisfacer las demandas del país mediante la eficiencia (tanto de
la oferta como de la demanda) y conservación energética.
4) Luego de haber estudiado detenidamente las alternativas viables
a las opciones de menor costo (incluidas las externalidades
ambientales) y cuando no está disponible ningún financiamiento
adicional de donantes para el costo incremental.
5) Los proyectos de carbón estarán diseñados para utilizar la
tecnología adecuada disponible que permita una alta eficacia y,
por lo tanto, tenga menor intensidad en la emisión de GEI.
6) Se desarrollará un enfoque para incorporar las externalidades
medioambientales en el análisis del proyecto.
21
asociaciones para abordar estos temas (Anexo 7). La inclusión social es también importante,
incluida la dimensión del género en el desarrollo del sector energético. Las actividades del GBM
relacionadas con la energía continuarán prestando la debida atención a la participación de la
comunidad y a garantizar que las mujeres, los grupos minoritarios, los pueblos indígenas y otros
grupos participen en los procesos de toma de decisiones correspondientes y que se beneficien del
desarrollo del sector energético. Debido a la creciente cantidad de solicitudes de financiamiento
para proyectos que involucran al etanol y al biodiésel recibidas por los sectores tanto agrícolas
como energéticos, la estrategia también considerará, en coordinación estrecha con el sector
agrícola del GBM, cuándo y cómo el sector energético puede considerar involucrarse con los
biocombustibles. En caso de hacerlo, se considerarán de manera especial los posibles riesgos
sociales y ambientales de los biocombustibles: presión para que los precios de los alimentos
aumenten, competencia intensiva por el suelo y el agua, y cambio en el uso de la tierra que
pueden superar los beneficios en materia de GEI de la sustitución del combustible fósil.
45. Apoyar las medidas que tomen los países para lograr bajas emisiones de GEI.
Debido a que la energía se utiliza en una amplia variedad de sectores, esto requiere una
coordinación multisectorial a nivel nacional. Se lograrán pasos importantes si se puede generar
una mayor conciencia sobre las opciones eficientes o renovables en alumbrado público, en la
construcción de nuevas escuelas y clínicas de salud y si se tienen en cuenta las emisiones de GEI
en el establecimiento de nuevos códigos para la construcción, la eficacia vehicular y las normas
de eficacia industriales, entre otras cosas. Será crucial la participación del sector privado,
poniendo de relieve la importancia de crear un entorno propicio. Se le prestará mayor atención a
la ayuda para formular políticas (precios, reglamentaciones, incentivos) necesarias, a la
movilización de las finanzas especializadas en el cambio climático, al desarrollo de las
instituciones y al uso óptimo de los mecanismos de financiamiento adicionales. Un aspecto
importante del compromiso del GBM es ayudar a los países a acceder a las fuentes y los
mecanismos de financiamiento internacionales, así como también ayudar a estructurar los
paquetes de financiamiento que podrían hacer que las inversiones con beneficios climáticos
adicionales sean competitivas y atractivas desde el punto de vista financiero. La evolución de la
arquitectura financiera para la mitigación de los cambios climáticos requiere que el GBM
mantenga la flexibilidad en la utilización de los instrumentos y programas. Independientemente
de los mecanismos que se acuerden para tratar la mitigación de las emisiones mundiales de GEI,
emergerá un precio de facto del carbono. Debido a la larga vida económica de los capitales en
energía, es importante considerar cuidadosamente las implicaciones de los distintos escenarios de
precios en los planes de inversión tanto actuales como futuros. El GBM puede ayudar a los
países a evaluar políticas y estrategias en distintos escenarios, incluso en la evaluación del
potencial de la eficiencia energética y las opciones renovables. Algunos países clientes están
considerando la opción de la generación de energía nuclear en el balance energético y piden el
apoyo del GBM para analizar esta opción como parte de sus estrategias energéticas generales.
Cuando lo soliciten los Gobiernos clientes, el GBM responderá en el contexto de los programas
de trabajo analítico del sector energético general del país. Sin embargo, debido a que los temas
en materia de energía nuclear son complejos (económicos, financieros, ambientales, sociales, de
seguridad y no proliferación), en lugar de construir una capacidad interna en esta área, el enfoque
sería construir asociaciones de conocimiento estratégicas con instituciones líderes y centros
académicos de excelencia que posean esta capacidad y utilizar dichas asociaciones para
responder a las necesidades de los clientes. El GBM continuará con su política de no financiar la
generación de energía nuclear.
22
46. Con la base del MEDCC, el GBM continuará desarrollando y aplicando métodos de
análisis de GEI. El enfoque está en facilitar el acceso al financiamiento adicional para el cambio
climático, utilizarlo con eficacia y ayudar a identificar nuevas oportunidades de negocios. El
Banco se encuentra trabajando de manera estrecha con clientes e instituciones locales —en
consulta con la sociedad civil y otros bancos multilaterales de desarrollo— para desarrollar y
poner a prueba los métodos para analizar las emisiones de GEI en la energía, el transporte y la
silvicultura, según su demanda. La prueba se ampliará, para servir a propósitos educativos e
informativos, e incluirá un grupo más grande de proyectos. Un nuevo enfoque es situar el
análisis de los GEI, centrándose en las emisiones netas de gases de un proyecto, en el contexto
de su impacto de desarrollo y evaluar las soluciones de compromiso cuando corresponda. La IFC
ha estado realizando cálculos sistemáticos de las emisiones de GEI en su cartera del sector
productivo desde febrero de 2009 y las lecciones aprendidas a través de su experiencia
proporcionarán información para las estrategias.
47. Promover tecnología para la sostenibilidad ambiental mundial y local. Los avances
tecnológicos importantes —para, por ejemplo, acumular energía para las fuentes renovables
intermitentes de electricidad (Anexo 3), concentrar la energía solar, y capturar y almacenar el
carbono— son necesarios para que la economía siga una senda sostenible en términos
ambientales en el siglo venidero. También es importante el apoyo a las tecnologías que sean
especialmente adecuadas para los países en desarrollo. Aunque el GBM nunca ha financiado
tecnologías que aún no se encuentren en etapa comercial, continúa trabajando con el FMAM
para ayudar a introducir tecnologías relativamente nuevas que requieran incentivos especiales
para ser competitivas a nivel comercial, o tecnologías que se han probado en otros lugares pero
que son nuevas en el país, a modo de demostración. Una de las preguntas claves que considerará
la estrategia energética es cuál es la mejor manera en la que el GBM puede contribuir a la
promoción de tecnologías limpias en los países en desarrollo, incluidos el intercambio de
conocimientos, la cooperación Sur-Sur y la cooperación con los bancos regionales.
48. Ayudar a lograr un desempeño financiero y operativo sólido, lo cual es un requisito
previo para alcanzar los dos objetivos. Se puede mejorar el desempeño del sector energético
incrementando la eficacia del suministro, reduciendo pérdidas técnicas y comerciales en los
sectores de energía eléctrica y gas, avanzando hacia la recuperación de costos e introduciendo
incentivos más sólidos. El desarrollo institucional es imprescindible. Las asociaciones entre el
sector público y el sector privado pueden jugar un papel muy importante para mejorar el
desempeño financiero del sector.
49. Trabajar en pos de la focalización de las subvenciones al precio de la energía. Las
grandes subvenciones universales a los precios —que suelen ser regresivas— dificultan la
sostenibilidad financiera. La eliminación progresiva de las grandes subvenciones a los precios
requiere un compromiso político continuo. Una estrategia basada en el análisis adecuado de
ganadores y perdedores, una comunicación eficaz con una amplia variedad de partes interesadas
para demostrar que los beneficios superan ampliamente los costos, y un plan creíble que proteja a
los sectores pobres puede contribuir a forjar dicho compromiso. El GBM puede ayudar a los
Gobiernos a proteger a los pobres mediante el diseño de programas de redes de protección y,
cuando corresponda, con subvenciones focalizadas eficaces. El aumento de la eficiencia
energética podría, según lo ha indicado el IEG (párrafo 26), aliviar la carga de la transición hacia
precios de mercado de la energía.
50. Ayudar a consolidar el buen gobierno. El desempeño sólido de un sector se sustenta en
la solidez de un buen gobierno. Décadas de experiencia en el sector energético de los países en
23
desarrollo, por ejemplo, apuntan a la importancia de mejorar el buen gobierno corporativo,
regulador y del mercado —particularmente orientado al comercio— (Besant-Jones, 2006). En
esta síntesis sectorial se propone que el GBM intensifique las medidas para consolidar el buen
gobierno corporativo de los servicios públicos; ayudar a los Gobiernos y a las agencias estatales
a establecer marcos jurídicos, regulatorios, contractuales y fiscales claros y justos; regular el
sector de manera eficaz y mejorar el buen gobierno del mercado; recabar información de manera
sistemática, y poner periódicamente los datos a disposición del público en general y de los
inversores. Dichos datos incluyen políticas, reglamentaciones, oferta y demanda de energía,
precios, impuestos, asistencia brindada a las empresas de energía, y pasivos contingentes para el
país. La reforma institucional y sectorial sustentada por un buen gobierno ha sido un asunto
prioritario durante mucho tiempo en el sector energético. No obstante, el progreso ha sido lento
en muchos países. El trabajo de apoyo para la estrategia energética revisará la experiencia hasta
la actualidad y considerará los distintos enfoques en las circunstancias variables para proponer el
papel futuro del GBM.
51. Brindar apoyo a los países ricos en recursos naturales para gestionar las industrias
extractivas a lo largo de toda la cadena de valor. Los exportadores importantes de
hidrocarburos se enfrentan con una oportunidad y un desafío únicos. La magnitud de los ingresos
provenientes del petróleo, comparada con los ingresos provenientes de otros recursos, hace que
los países dependan en gran medida del petróleo, pero los precios del petróleo y los ingresos
asociados son extremadamente inestables e impredecibles, sometiendo así al Gobierno y a la
economía a cambios rápidos que van del auge a la depresión. Una corriente de ingresos
concentrada, como en el caso del petróleo, tiende a crear una minoría con poder político,
incentivar la competencia para conseguir abundancia de recursos, facilitar la existencia de un
mecanismo que carece de transparencia a la hora de rendir cuentas y distribuir dicha abundancia,
y estimular la corrupción. Teniendo en cuenta este contexto, el sector energético del Banco está
trabajando con macroeconomistas para expandir el apoyo que consolide el buen gobierno de la
extracción de hidrocarburos y la gestión de los ingresos a través de la EITI++.
Aspectos relacionados con la puesta en práctica
52. Todas las estrategias sectoriales deberían sacarle el mejor provecho posible a la
ventaja comparativa del GBM. La capacidad del GBM para transmitir lecciones basadas en la
experiencia de todo el mundo sobre la manera de mejorar el desempeño del sector y nuestro
asesoramiento sobre políticas suelen ser considerados una ventaja comparativa. Entre las
ventajas comparativas de la IFC se encuentran las habilidades técnicas, la pericia en el campo de
la seguridad ambiental y social, el alcance mundial y el hecho de ser miembro del GBM. Las
ventajas comparativas del MIGA son el conocimiento de los países y sectores, el alcance
mundial, los servicios de resolución de conflictos y mediación, y el hecho de ser miembro del
GBM. La estrategia evaluará los distintos papeles que pueden tener las instituciones del GBM
para consolidarlas según sus competencias y nichos de mercado, y la forma en que pueden
complementarse y reforzarse mutuamente. La estrategia también evaluará las fortalezas relativas
y la idoneidad de los distintos instrumentos del GBM en circunstancias variables y analizará las
ventajas comparativas de otros socios en la tarea del desarrollo, entre los que se incluyen las
agencias de las Naciones Unidas, y la posible división del trabajo entre ellos.
53. El GBM también utilizará en forma eficaz los papeles complementarios de los
sectores público y privado. El sector privado puede proporcionar el tan necesitado capital y la
pericia técnica y administrativa, además de ayudar a reducir la carga financiera del Estado. No
obstante, atraer y retener la inversión privada suele requerir un marco normativo que pueda crear
24
condiciones de igualdad y donde se cumplan los contratos. Entre los países que buscan
financiamiento privado, aquellos que han demostrado un compromiso sólido con la reforma
sectorial han tenido mejores posibilidades de atraer inversiones privadas significativas y en
mejores términos. El GBM brindará financiamiento y asesoramiento para alentar y apoyar a los
marcos normativos eficaces y ayudará a los países a crear el entorno propicio para atraer
inversiones privadas, utilizando la ventaja comparativa del GBM en lo relativo a proporcionar
experiencia y lecciones aprendidas a través de diversos sectores y distintos acuerdos de gestión
e inversiones.
54. La gestión del conocimiento es una ventaja comparativa cada vez más importante
para las tres instituciones. La disminución de las actividades del sector energético a fines de la
década de 1990 y a comienzos del decenio de 2000 pone en evidencia que no se han logrado
mantener las habilidades del personal para mantener dicha ventaja comparativa. El éxito de
actividades para generar e intercambiar información depende de manera crucial de la calidad de
los productos: siempre habrá demanda y mayor aceptación de los productos de conocimiento de
alta calidad. De cara al futuro, se necesita consolidar las habilidades necesarias tanto para
incrementar las operaciones del GBM en cuanto a la eficiencia energética y la energía renovable
como para mejorar la gestión del conocimiento. Las crisis de precios y las interrupciones del
suministro en el sector energético de los últimos tiempos también han puesto de relieve la
importancia del asesoramiento en materia de políticas y el asesoramiento técnico. El GBM
también está aumentando su participación como agente de intercambio de conocimiento para el
traspaso de información Sur-Sur. La estrategia energética analizará la manera de consolidar la
gestión del conocimiento y de adaptarse a las prioridades cambiantes de las operaciones del
GBM.
55. La colaboración tanto dentro como fuera del GBM puede incrementar nuestra
eficacia. En el PAIS se hace hincapié en la importancia de la movilización del financiamiento
limitado del GBM mediante el financiamiento privado adicional y recursos de ayuda, y de la
utilización de productos que disminuyan los riesgos financieros y los costos. El FMAM, el
financiamiento del carbono y el Fondo para una Tecnología Limpia pueden movilizar una cartera
importante, de la misma manera que pueden hacerlo los instrumentos financieros innovadores
como las garantías del GBM y operaciones a nivel subnacional (desde 1997, las garantías de la
AIF han posibilitado a los países pobres aumentar los recursos limitados otorgados por dicha
Asociación 10 veces mediante el financiamiento de proyectos). La coordinación de los donantes
mediante el cofinanciamiento es una idea atractiva, pero los costos de transacción suelen ser
elevados debido, en gran parte, a que los procedimientos de adquisición y las políticas de
salvaguardia, y sus aplicaciones, difieren según la institución (Anexo 12). Las asociaciones con
universidades y grupos de expertos también pueden ayudar a consolidar la gestión del
conocimiento. La estrategia energética se basará en las lecciones del examen venidero del IEG
sobre las políticas de salvaguardia del GBM y en nuestras experiencias con otros donantes. Sobre
la base de un reciente documento del Directorio sobre la colaboración de la AIF e IFC, la
estrategia energética estudiará la manera en que se podría fortalecer la eficacia general del GBM
con incentivos que estimulan las interacciones entre las instituciones (y entre los distintos
sectores) y las sinergias derivadas de las oportunidades operacionales en todas las instituciones
del GBM, incluso a través de la Secretaría de la AIF y la IFC, creada hace poco dentro del GBM
con el objeto de mejorar y aumentar la colaboración entre el Banco Mundial y la IFC en los
países que pueden recibir financiamiento de la AIF.
25
Pasos para la elaboración de la estrategia
56. El equipo de la estrategia energética continuará evaluando el desempeño del GBM
examinando las estrategias de asistencia a los países5 y de los asociados para ver hasta qué punto
se han incorporado las cuestiones relacionadas con la energía en los programas de los países, los
nuevos informes del IEG y del QAG, la información sobre los patrones de préstamos y los
resultados, la autoevaluación del personal y las opiniones expresadas e información recabada
durante las consultas externas. Se resumirán y debatirán las lecciones aprendidas para dirigir la
estrategia. Las otras estrategias sectoriales y la venidera evaluación del IEG sobre la experiencia
a nivel de proyectos del GBM en la promoción de las tecnologías de energía renovable y de la
eficiencia energética serán aportes importantes.
57. La estrategia energética desarrollará un marco de resultados con una cantidad
manejable de indicadores mensurables basados en una definición común que permita las
comparaciones entre países y la evaluación de la puesta en práctica de la estrategia. Varios
exámenes del IEG del sector energético han hecho hincapié en la necesidad de consolidar el
seguimiento y la evaluación. Se desarrollará un marco de resultados y nuevos indicadores que
puedan ser controlados durante los próximos cuatro a cinco años en coordinación con el
desarrollo de indicadores centrales de la AIF en curso, así como también indicadores que se están
desarrollando en otras estrategias y marcos estratégicos. Los mismos serán evaluados y
realineados según sea necesario en la medida en que se ponga en práctica la estrategia. Un
desafío que requiere una consideración cuidadosa es cómo alcanzar el equilibrio entre la
búsqueda de resultados significativos a nivel económico —sobre los cuales el GBM, por lo
general, ejerce poco control y, por consiguiente, no son buenos parámetros para evaluar el
desempeño del GBM— y los resultados específicos que pueden estar ligados de manera
razonable al GBM pero que pueden tener poca, o ninguna, influencia en las estadísticas
nacionales. Los recursos necesarios para recabar la información requerida en el mundo en
desarrollo presentan otro desafío. En correspondencia con los indicadores básicos de la AIF, los
indicadores de la estrategia energética pueden estar basados, en gran medida, en las
intervenciones de proyectos del GBM.
58. El Cuadro 1 proporciona el cronograma de la estrategia energética. En el Apéndice 3 se
muestra un esbozo inicial de la estrategia.
Cuadro 1: Cronograma de la estrategia energética
Fecha Detalle
Octubre de 2009 Publicación de documentos clave en el sitio web de la estrategia energética Fines de enero de 2010 Comienzo de consultas personales, por vídeo y a través de Internet Mayo de 2010 Cierre del primer período de comentarios Septiembre de 2010 Debate de la estrategia por parte del Comité de Eficacia del Desarrollo Octubre y noviembre
de 2010 Versión preliminar de la estrategia publicada para el segundo período
de comentarios Enero y febrero de 2011 Debate del Directorio sobre la estrategia Abril de 2011 Publicación de la estrategia
5 En los últimos años, casi todas las estrategias de asistencia de los países preparadas para países que pueden recibir
financiamiento del BIRF se denominaron estrategias de asociación con los países, pero no hay ninguna distinción
institucional entre esos dos documentos.
26
Consultas externas
59. El presente documento constituye la base de las consultas externas. Se complementa
con una serie de notas de publicadas en el sitio web de la estrategia energética en forma de
anexos. Se están elaborando documentos de soporte e informes adicionales, que serán publicados
en cuanto estén disponibles (Apéndice 4).
60. El equipo a cargo de la estrategia celebrará consultas externas personales, con base
en la Web y por vídeo conferencia. A lo largo de las consultas, se buscará información sobre
las prioridades de las partes interesadas, la pertinencia de los dos objetivos y de los dos pilares
estratégicos de apoyo propuestos, y sobre los planteamientos conexos.
La síntesis sectorial, los anexos correspondientes y los principales documentos de
referencia se publicarán en el sitio web de la estrategia energética entre octubre de 2009 y
mayo de 2010. La síntesis sectorial se ofrecerá en seis idiomas y el resto de los
documentos, en inglés. El período para realizar comentarios por vía electrónica
comenzará en enero de 2010 y se prolongará hasta mayo de ese año.
Las reuniones personales se llevarán a cabo a comienzos de enero de 2010 y consistirán
en consultas con los países, consultas subregionales en algunas regiones y una consulta
regional en la mayoría de las regiones. Se invitará a dichas reuniones a una amplia
variedad de partes interesadas (autoridades nacionales, organizaciones de la sociedad
civil, sector privado, círculos académicos y medios de difusión). Los comentarios
recibidos y los resúmenes de las reuniones de consulta pública se publicarán en el sitio
web en inglés y, siempre que sea posible, en el idioma de la reunión de consulta.
Las videoconferencias se llevarán a cabo con grupos de partes interesadas dentro de las
regiones.
Se realizarán algunas consultas individuales, dirigidas por la IFC, con empresas y
asociaciones industriales del sector privado.
Además de las reuniones mencionadas, también se realizarán consultas personales con
organizaciones de la sociedad civil, representantes de otros bancos multilaterales de desarrollo,
donantes bilaterales y otros expertos en energía.
27
Apéndice 1: Alcance de las actividades en el sector de la energía
La energía constituye un insumo en muchos otros sectores para los que el Grupo del Banco
Mundial ha preparado estrategias, políticas y marcos estratégicos, y en los que se abordan
cuestiones vinculadas a la energía. A continuación se presentan los aspectos del sector de la
energía que se encuadrarán dentro de otros sectores.
Sector y
principales
documentos
Lo que encuadrará en el sector de la
energía Lo que encuadrará en el otro sector
Medio ambiente
―Desarrollo y
cambio climático:
Un marco
estratégico para
el Grupo del
Banco Mundial‖
(ejercicio de
2009), estrategia
(ejercicio de
2011)
Consideraciones en materia de
desarrollo sobre el carbón y otros
combustibles fósiles
Normas de emisión para la producción, el transporte y
la combustión de combustibles fósiles, en consulta con
especialistas en tecnología; otras cuestiones sobre
salvaguardias; gestión de la calidad del aire/el agua/el
suelo; higiene ambiental Cadena completa de suministro
eléctrico, desde la generación hasta
la distribución, incluida la energía
de fuentes renovables
Efectos ambientales y otras cuestiones de salvaguardia
Fuentes renovables de energía no
vinculadas a la generación de
electricidad
Salvaguardias
Energía hidroeléctrica Salvaguardias Eficiencia energética del suministro
de energía Salvaguardias
Eficiencia energética de la industria
(IFC) Superposición con el sector del medio ambiente
Uso eficiente de la energía en los
hogares (incluido el alumbrado
eficaz en función de la energía)
Superposición con el sector del medio ambiente
Acceso a un servicio moderno de
energía comercial Superposición con el sector del medio ambiente;
higiene ambiental Cocinas mejoradas basadas en el uso
tradicional de combustibles sólidos
(leña, carbón, estiércol) (tratamiento
limitado)
Superposición con el sector del medio ambiente;
higiene ambiental
Biocombustibles: eficacia en
función de los costos, normas,
política
Efectos ambientales de los biocombustibles, incluido el
análisis de los ciclos de vida
Contabilidad de las emisiones de
gases de efecto invernadero en el
sector de la energía
Consideración de la energía nuclear
en los diálogos sobre política
Transporte
Estrategia
comercial
(ejercicio de
2008)
Abastecimiento de combustibles
usados en el transporte
Subvenciones e impuestos aplicables
a los combustibles usados en el
transporte
Cambio de modalidades del sistema de transporte de
pasajeros y de carga, la planificación del transporte, la
gestión del tránsito y la gestión de la demanda
28
Sector y
principales
documentos
Lo que encuadrará en el sector de la
energía Lo que encuadrará en el otro sector
Sector urbano
Estrategia
(ejercicio de
2009)
Efecto de la urbanización en el uso
de la energía y el acceso a ella Densificación, planificación urbana
Agua
Estrategia
(ejercicio de
2004)
Eficiencia en el uso de la energía
para operaciones de abastecimiento
de agua
Necesidad de agua para el
suministro de energía
Efecto de la escasez de agua en el
suministro de energía
El sector de la energía también
contribuirá a la realización de
inversiones en infraestructura
hídrica con varios fines y sinergias
en energía y adaptación al cambio
climático
Todas las demás cuestiones relativas al sector del agua
Salud
Estrategia
(ejercicio de
2007)
Suministro de energía eléctrica a las
instituciones de salud, uso eficiente
de la energía en el sector de salud
Todas las demás cuestiones relativas al sector de salud
Higiene ambiental
Educación Suministro de energía eléctrica a las
instituciones educativas, uso
eficiente de la energía
Todas las demás cuestiones relativas al sector de la
educación
Silvicultura
Estrategia
(ejercicio de
2003)
Usos tradicionales de la biomasa
(tratamiento limitado) Deforestación, posible efecto de la producción de
materias primas para biocombustibles en la silvicultura
Agricultura y
desarrollo rural
Estrategia
(ejercicio de
2003)
Electrificación rural
Subvenciones a la energía para la
agricultura
Biocombustibles
Uso de la energía para la producción y el desarrollo
económico
Efecto de los biocombustibles en la agricultura, efecto
de las políticas agrícolas en los biocombustibles
Protección social
―Protección y
promoción:
Diseño y
aplicación de
políticas de
protección social
eficaces‖ (Grosh
y cols., 2008)
Redes de protección social
específicas para el sector de la
energía
Tratamiento general de las cuestiones relativas a las
redes de protección social
Desarrollo social
Estrategia
(ejercicio de
2005)
Economía política de la reforma del
sector de la energía, incluidos los
PSIA
Tratamiento general de la economía política de la
reforma del sector
Participación de la comunidad y
distribución de los beneficios en
toda la cadena de valor
Algo de superposición en la participación de la
comunidad
Dimensiones sociales del uso de la
energía y las políticas conexas
(género, pobreza, grupos
minoritarios, etc.)
Algo de superposición
29
Sector y
principales
documentos
Lo que encuadrará en el sector de la
energía Lo que encuadrará en el otro sector
PREM Cadena de valor desde la
adjudicación de los contratos hasta
la recaudación de ingresos en el
marco de la EITI++
Cadena de valor a partir de la gestión de los ingresos en
el marco de la EITI++
Reforma de las subvenciones, la
fijación de precios y los impuestos
aplicables a la energía, incluidos los
PSIA y las cuestiones de equidad
Marcos de gasto fiscal y público, proceso
presupuestario, superposición de actividades en los
PSIA
Buen gobierno
y lucha contra
la corrupción
Estrategia
(ejercicio de
2007)
Buena administración del sector de
la energía, sobre todo en lo relativo
a las licencias, las contrataciones, las
adquisiciones y la recaudación de
ingresos
Todos los demás aspectos de la buena administración
del sector de la energía, en consulta con el personal que
se ocupa del sector
Buena administración de otros sectores y mejora de la
administración en general en el país
Desarrollo
de los sectores
financiero
y privado
Marco jurídico, reglamentario, fiscal
y contractual para los inversionistas
Fortalecimiento institucional para el
desarrollo de los sectores financiero
y privado
Inversión privada (IFC)
Prácticas óptimas en materia de marcos reglamentarios
e incentivos para el desarrollo del sector privado, en
colaboración con el personal que se ocupa del sector de
la energía
Clima general para la inversión (por ejemplo, encuestas
sobre la facilidad de hacer negocios, encuestas de
empresas), base de datos sobre proyectos de
infraestructura, base de datos sobre privatizaciones,
política pública relativa a cuestiones de la economía en
general, instrumentos para la mejora del clima para los
negocios Nivel
subnacional
Programa trienal
(ejercicio de
2007)
Tratamiento limitado: Efecto de las
leyes, reglamentaciones y políticas
fiscales de los gobiernos
subnacionales; relación del Banco
con los gobiernos subnacionales de
grandes economías
Nuevos instrumentos de financiamiento para créditos y
préstamos subregionales; todas las demás cuestiones
PREM: Reducción de la pobreza y gestión económica; EITI: Iniciativa para la transparencia de las industrias
extractivas; PSIA: análisis del impacto social y sobre la reducción de la pobreza.
30
Apéndice 2: Prioridades del sector de la energía de los países asociados del Grupo del Banco Mundial y esferas de atención previstas por el Grupo
Mediante una encuesta sobre el sector de la energía realizada en las seis oficinas regionales del
Banco Mundial y en los departamentos de la IFC, se solicitó al personal que señalara lo que
consideraba prioridades que los países asociados debían abordar en los próximos 10 años. En la
siguiente matriz se presentan las opiniones del personal del Grupo del Banco Mundial respecto
de lo que estos países consideran sus prioridades en el sector de la energía.
Prioridades de los países asociados identificadas por el personal del Grupo del Banco para los próximos 10 años
Región Prioridades
África Aumentar el acceso a la electricidad. Aumentar la capacidad de energía eléctrica y mejorar la confiabilidad del servicio.
Reducir los costos unitarios del sector de la energía eléctrica, especialmente mediante un
mejor funcionamiento de las empresas de ese servicio público.
Aumentar los ingresos y las unidades de energía generados en países determinados.
Mejorar la sostenibilidad ambiental del uso de combustibles de biomasa, especialmente
mediante mejoras tecnológicas, y aumentar el acceso a combustibles para cocinar menos
contaminantes. Desarrollar la energía hidroeléctrica de manera ecológicamente sostenible.
Aprovechar los recursos carboníferos en países determinados.
Lograr una mayor integración de los mercados regionales de energía eléctrica.
Mejorar la eficiencia energética. Asia oriental
y el Pacífico Mejorar la previsibilidad de los sistemas jurídicos y reglamentarios.
Abordar el problema de la fijación de los precios de la energía.
Aprovechar los recursos energéticos locales y aumentar el comercio de energía regional como
medio para abordar el problema de la seguridad energética.
Aumentar el aprovechamiento de fuentes renovables de energía.
Aumentar la eficiencia energética y mitigar los efectos ambientales de la generación de
energía eléctrica a partir del carbón. Mejorar la confiabilidad y seguridad del suministro eléctrico.
Continuar con la electrificación rural a través de las siguientes medidas: 1) aumentar el acceso
en los sistemas de suministro eléctrico menos desarrollados; 2) terminar la electrificación y
mejorar la calidad del servicio en sistemas más avanzados; 3) promover el uso de energía
renovable sin conexión a la red en zonas remotas y en islas. Europa y Asia central Aumentar la capacidad de generación.
Diversificar el suministro de energía y aumentar la seguridad energética.
Aumentar la eficiencia energética.
Esforzarse por cumplir con los requisitos establecidos por la Unión Europea.
Mejorar la viabilidad financiera de las empresas de este servicio público y desarrollar más
mecanismos de protección social.
Fomentar y fortalecer el aprovechamiento de los recursos energéticos naturales.
Desarrollar el comercio regional de gas.
Aumentar el uso de la energía renovable.
Aumentar el financiamiento del sector privado para el sector de la energía eléctrica.
Trabajar en pos del comercio del carbono y la mitigación del cambio climático.
31
Región Prioridades
América Latina
y el Caribe Reforzar el suministro y la distribución de la energía, así como la capacidad de financiar
inversiones.
Aumentar las inversiones en energía limpia, incluidas la eficiencia energética y la energía
renovable.
Diversificar la matriz energética y reducir la vulnerabilidad al alza del precio del petróleo.
Establecer estructuras tarifarias que permitan cubrir los costos de producción eficiente y
fomentar nuevas inversiones.
Establecer programas de subvenciones racionales y transparentes que estén orientados a los
hogares pobres, evitando errores de inclusión, exclusión o regresividad. Oriente Medio
y Norte de África Reforzar la seguridad energética.
Esforzarse por lograr una capacidad de suministro suficiente.
Aumentar la eficiencia energética.
Trabajar en pos de la sostenibilidad financiera de las empresas de este servicio público y la
reducción de las subvenciones.
Hacer hincapié en la función de la energía en el estímulo fiscal anticíclico.
Abordar el tema de la distribución de riesgos entre los sectores público y privado.
Realizar una transición hacia formas de energía menos contaminantes.
Desarrollar una energía nuclear segura.
Trabajar para aumentar la comercialización del gas natural.
Aumentar la integración regional.
Optimizar el ritmo de inversiones en producción de petróleo.
Administrar los cambios estructurales en el sector de la energía. Asia meridional Reforzar la seguridad energética (confiabilidad, disponibilidad y accesibilidad del suministro),
ampliar el acceso y abordar la escasez de suministro: Aumentar la generación, la transmisión y la distribución;
Reducir las pérdidas técnicas y no técnicas del sector de la energía;
Aumentar el comercio regional;
Reforzar la gestión y la regulación del sector de la energía;
Mejorar el desempeño financiero de las empresas prestadoras de servicios y reforzar la
reforma de precios y subvenciones;
Mejorar la eficiencia energética;
Aumentar el aprovechamiento de la energía renovable. División de políticas
relativas al petróleo,
el gas y la minería
del Banco Mundial
En el caso de los productores de hidrocarburos más importantes, garantizar que, en el marco
de gestión del petróleo y el gas, se maximicen los beneficios en términos de desarrollo para la
economía. Maximizar los usos productivos del petróleo, el gas y el carbón a través de una recuperación
eficiente.
Formular las políticas y las herramientas adecuadas para hacer frente a la volatilidad de los
precios de la energía.
Dejar de lado el paradigma de las subvenciones universales para los combustibles líquidos y
aplicar, en su lugar, medidas específicas de protección social para los pobres en los casos en
que sea necesario y posible. División de Petróleo,
Gas y Minería
de la IFC
Promover el desarrollo sostenible en la extracción, el transporte y el procesamiento de la
energía, de modo que se beneficien las comunidades y los países a través del suministro y el
procesamiento de la energía local para favorecer el acceso y el crecimiento, y mediante la
generación de otros beneficios económicos.
32
Región Prioridades
División de energía
eléctrica de la IFC Abordar el problema de la gran demanda insatisfecha de electricidad y el desequilibrio entre
el suministro disponible y la creciente demanda en los países clientes de la IFC.
Hacer frente a las grandes necesidades de inversión en el sector eléctrico de los países en
desarrollo (más de US$200 000 millones para el período 2006-10 o un mínimo del 2% del
PIB).
Reducir las pérdidas en la distribución de la energía eléctrica. En la mayoría de los países
clientes de la IFC, las pérdidas sufridas en la distribución llegan a cifras de dos dígitos (entre
el 11% y el 40%). Estas pérdidas crean ineficiencias sistémicas y no son sostenibles desde el
punto de vista ambiental. Abordar los desafíos planteados por la crisis financiera y la falta de interés o la percepción de
un riesgo de elevado de los patrocinadores de los proyectos, que evitan invertir en los países
en desarrollo.
Si bien algunos países ya han comenzado el proceso de reforma, la mayoría no cuenta con un
marco de inversiones del sector privado (fuera de América Latina y el Caribe); por ejemplo,
las tarifas no alcanzan a cubrir los costos en muchos países en desarrollo.
Ayudar a los países a reducir el impacto de sus emisiones de carbono, diversificar sus fuentes
de energía y fortalecer su seguridad energética.
Fortalecer la asociación entre el Banco Mundial y la IFC en la tarea de identificar y financiar
proyectos viables en zonas rurales. Departamento de
manufacturas
y servicios mundiales
de la IFC
Promover la mitigación del cambio climático en los sectores de interés dentro de las
manufacturas y los servicios (maquinarias con uso eficiente de la energía; materiales de
construcción; turismo, ventas minoristas y bienes raíces; productos forestales) a través de
procesos de fabricación que hagan uso eficiente de la energía, la modernización de los
edificios para que utilicen mejor la energía, la fabricación y el uso de artefactos que funcionen
con energías renovables y no contaminantes, el secuestro del carbono y el reciclado. Medidas
específicas: Respaldar la transferencia de la fabricación de células fotovoltaicas solares a los
mercados emergentes, de modo de acelerar la reducción de costos y aumentar la escala de
producción;
Invertir en plantaciones sostenibles y en la gestión sostenible de los bosques naturales, el
reciclado de papel, el uso de residuos de madera y los proyectos de generación de energía
a partir de maderas de escaso valor y residuos de madera;
Poner en práctica técnicas a favor del medio ambiente en los sectores del turismo, las
ventas minoristas, los bienes raíces y los proyectos de viviendas accesibles;
Solicitar que en los proyectos de manufacturas, especialmente en los procesos que
requieren un gran uso de energía, se demuestre un alto índice de reciclado y eficiencia de
recursos, o que en los proyectos existentes haya compromisos para mejorar la eficiencia
energética. Unidad de Cambio
Climático e
Innovaciones para
Empresas Sostenibles
de la IFC
Reorientar las inversiones y la tecnología para reemplazar los combustibles fósiles en el sector
de la energía eléctrica.
Presentar una amplia variedad de medidas, tanto para la oferta como para la demanda, aunque
no todas hayan sido probadas comercialmente, para ofrecer un servicio eléctrico equitativo a
los usuarios.
Acortar el marco temporal de preparación y aplicación de las nuevas tecnologías, y buscar
nuevas maneras de acelerar la difusión de la tecnología.
Reducir las barreras a la aplicación de nuevas tecnologías específicas de cada país.
Continuar trabajando para mejorar el acceso al servicio eléctrico y su confiabilidad.
Fuente: Encuesta al personal del Grupo del Banco Mundial.
33
También se pidió al personal dedicado al sector de la energía que señalara las esferas en las que,
a su criterio, el Banco Mundial y la IFC debían centrarse para ayudar a los países a abordar estas
prioridades.
Actividades centrales previstas que el personal del Grupo del Banco Mundial identificó para los países asociados
Región Actividades
África A corto plazo, trabajar para estabilizar los sistemas eléctricos de todo el continente con
contribuciones a la generación de emergencia y, principalmente, con medidas eficaces en
función de los costos que reduzcan la demanda de energía eléctrica.
Mejorar la eficiencia energética mediante programas que contemplen el uso de lámparas
fluorescentes compactas y esquemas tarifarios que reduzcan la demanda extrema. A mediano
plazo, respaldar el comercio regional de energía eléctrica a fin de proporcionar energía más
económica a partir de la expansión de menor costo. Trabajar para mejorar el funcionamiento y la eficiencia de las empresas de energía eléctrica
haciendo hincapié en la gestión, la capacidad de administración y los conocimientos técnicos
especializados. Ampliar el acceso al servicio eléctrico, especialmente de instituciones públicas como
dispensarios y escuelas, a través de una participación de todo el sector mediante programas
plurianuales de menor costo.
En respuesta al desafío financiero de alcanzar estos objetivos, cumplir la función de agente
catalizador para fomentar las asociaciones público-privadas y ofrecer un marco para el
cofinanciamiento de otros donantes.
Trabajar en colaboración con todas las partes del Grupo del Banco Mundial para financiar
grandes proyectos de generación y transmisión de energía a través de las garantías del Banco y
el MIGA y las inversiones directas de la IFC para movilizar inversiones del sector privado, con
el respaldo de los créditos y las garantías de la AIF, si fuera necesario. Trabajar con otros sectores y grupos del Banco Mundial (agricultura, desarrollo rural, gestión
de los recursos naturales y género) para preparar un programa orientado a un uso más eficaz y
sostenible de la biomasa para cocinar alimentos en hogares rurales y urbanos. Con respecto al cambio climático, tener en cuenta las últimas iniciativas de financiamiento del
Banco y otros donantes, centrando la atención —siempre que sea posible— en proyectos con
bajo nivel de emisiones, especialmente en los nuevos planes sobre energía hidroeléctrica y las
interconexiones que permiten que esta fuente desplace a la energía térmica. Asia oriental
y el Pacífico Proporcionar asistencia para comenzar o completar reformas en el sector de la energía,
haciendo hincapié en mejorar la transparencia del sector, el crecimiento sostenible y los
beneficios para los consumidores.
Facilitar y respaldar inversiones en generación de energía eléctrica y en la explotación de los
recursos energéticos locales, a fin de diversificar la combinación de combustibles, haciendo
hincapié en las energías renovables y no contaminantes.
Respaldar el desarrollo de interconexiones regionales para aumentar el comercio de energía
eléctrica y la integración de las redes de electricidad.
Respaldar las estrategias y los programas públicos para reducir la intensidad de uso de la
energía y aumentar la eficiencia energética.
Respaldar la expansión, el mejoramiento y la rehabilitación de la infraestructura de
transmisión, distribución y operación de sistemas de energía eléctrica.
Mejorar la electrificación rural aumentando el acceso y el nivel de calidad del servicio. Trabajar para respaldar la eficiencia y las inversiones con bajas emisiones de carbono mediante
mecanismos de financiamiento relativos al cambio climático. Europa
y Asia central Trabajar con los Gobiernos para ejecutar planes en el sector de la energía.
Respaldar programas orientados al aumento de la eficiencia energética y el uso de la energía
renovable siempre que sea posible.
Respaldar planes para mejorar la seguridad energética a través de la diversificación de las
fuentes de suministro.
En países con déficit de energía eléctrica, trabajar para reducir las pérdidas e incrementar la
34
Región Actividades
capacidad de suministro.
Abordar cuestiones de reestructuración en el sector de la energía eléctrica, especialmente para
que las prácticas de algunos países estén en consonancia con las modalidades de la Unión
Europea. América Latina
y el Caribe Resolver el problema de los cortes de energía eléctrica a través de financiamiento destinado a
la energía hidroeléctrica y a la generación, transmisión, distribución y eficiencia energética de
la energía renovable.
Formular una estrategia para que América Central mejore la seguridad energética a fin de
satisfacer las necesidades y reducir la vulnerabilidad a la volatilidad del precio del petróleo.
Trabajar con los países para formular programas con bajos niveles de emisión de carbono,
inicialmente a través del Fondo para una Tecnología Limpia.
Trabajar con los países para racionalizar los esquemas tarifarios y destinar los planes de
subvenciones más adecuadamente. Oriente Medio
y Norte de África Fortalecer la seguridad energética.
Trabajar para lograr una capacidad de suministro adecuada.
Mejorar la eficiencia energética.
Trabajar en pos de la sostenibilidad financiera de las empresas de servicios y la reducción de
las subvenciones.
Hacer hincapié en la función de la energía en el estímulo fiscal anticíclico.
Abordar el tema de la distribución de riesgos entre los sectores público y privado.
Pasar a usar formas de energía menos contaminantes.
Aprovechar la energía nuclear sin riesgos.
Esforzarse por aumentar la comercialización del gas natural.
Aumentar la integración regional.
Optimizar el ritmo de inversiones en la extracción de petróleo.
Administrar los cambios estructurales en el sector de la energía. Asia meridional Respaldar las siguientes medidas:
Reforma de las empresas de servicios públicos (electricidad y gas), gobierno de las
empresas y gestión del desempeño;
Mercados de electricidad/energía, incluida la transmisión entre países, entre estados y
dentro de los estados;
Generación de energía térmica (incluidas las actividades de rehabilitación y
mantenimiento) y desarrollo de la energía hidroeléctrica;
Energía renovable, incluido el suministro eléctrico en zonas rurales;
Eficiencia energética y gestión de la demanda. División de
políticas relativas
al petróleo, el gas
y la minería del
Banco Mundial
Respaldar la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas.
Contribuir al éxito de la EITI++ en países seleccionados.
Aplicar la estrategia sobre gas natural (véase el Anexo 11).
Administrar la Asociación para la Reducción Mundial de la Quema de Gas y realizar
actividades complementarias en países seleccionados con políticas y proyectos para reducir la
quema.
Proporcionar asistencia técnica a los Gobiernos sobre cuestiones jurídicas, fiscales y operativas
iniciales y sobre cómo organizar ministerios, organismos y otras entidades públicas.
Proporcionar asistencia técnica sobre cuestiones relativas a las etapas finales del proceso. División de
Petróleo, Gas
y Minería
de la IFC
En particular, intentar promover el desarrollo del sector del gas para uso local y exportación, y
trabajar con los inversionistas, siempre que sea posible, para obtener una mayor eficiencia
energética en los procesos de producción.
Respaldar selectivamente la minería del carbón cuando tenga un gran impacto en el desarrollo
a nivel local. Prestar especial atención a los países que pueden recibir financiamiento de la AIF y a las
regiones de ingreso bajo o alto riesgo en otras zonas. División de
Energía Eléctrica
de la IFC
Recurrir al Banco Mundial para promover un entorno reglamentario adecuado para la inversión
privada —en el que también se considere la energía renovable— y ayudar a llevar las tarifas a
niveles de recuperación de costos.
35
Región Actividades
Continuar buscando inversiones en el sector de la energía eléctrica con aumentos de la
eficiencia energética mediante la reducción de las pérdidas técnicas y comerciales.
Ayudar a los países a reducir su huella de carbono, diversificar sus fuentes de energía y
contribuir a fortalecer su seguridad energética.
Los estudios sectoriales y los productos conjuntos serán una esfera clave de cooperación con el
Banco Mundial, la IFC y el MIGA (servicios de asesoría de la IFC).
Continuar haciendo hincapié en el financiamiento de proyectos del sector de la energía
eléctrica a través del mecanismo para financiamiento de la infraestructura afectada por la crisis.
Abordar los desafíos de integrar al nuevo personal e intercambiar conocimientos entre los
centros regionales de la IFC.
En el sector de la energía renovable, mejorar la tecnología y los conocimientos especializados
del sector. Departamento de
Manufacturas y
Servicios
Mundiales
de la IFC
Aprovechar las actividades básicas para transformar las oportunidades que brinda el cambio
climático en nuevas líneas de actividades.
Determinar intervenciones con clientes seleccionados y utilizar el mecanismo de
financiamiento para una producción menos contaminante a fin de entablar diálogos con los
clientes sobre producción más limpia y eficiencia energética.
En el caso de nuevas empresas, buscar inversiones complementarias para los proyectos nuevos
y procurar nuevas oportunidades en los sectores básicos.
Ampliar las actividades en los nuevos sectores emergentes.
Dedicarse a los países que hayan alcanzado la masa crítica.
Utilizar los fondos aportados por los donantes en condiciones concesionarias para multiplicar
los efectos y superar los obstáculos. Unidad de Cambio
Climático e
Innovaciones para
Empresas
Sostenibles
de la IFC
Continuar con la definición de los procedimientos para calcular las emisiones de gases de
efecto invernadero de las inversiones en el sector no financiero, y preparar estudios
experimentales para desarrollar instrumentos de evaluación del riesgo climático.
Establecer contacto con mecanismos externos relativos al cambio climático para crear nuevos
instrumentos para multiplicar las inversiones inocuas para el clima.
Trabajar para formular estrategias de aceleración de la transferencia de las mejores tecnologías
disponibles utilizando los fondos de los donantes para respaldar la comercialización de nuevas
tecnologías energéticas.
Fuente: Encuesta al personal del Grupo del Banco Mundial.
36
Apéndice 3: Esbozo inicial de la estrategia energética
Resumen
1. El contexto:
Situación y desafíos del sector de la energía en el mundo;
Principales problemas del sector de la energía para los países clientes del Banco.
2. Medición y evaluación de las políticas y el desempeño del Banco, incluidas las
enseñanzas aprendidas.
3. Objetivos estratégicos y principios rectores.
4. Esferas de acción.
5. Función del Grupo del Banco Mundial en la promoción de tecnologías de energía limpia.
6. Aplicación de la estrategia.
7. Marco e indicadores de resultados.
Anexos
37
Apéndice 4: Documentos de soporte
Se han preparado varios documentos de soporte, que se presentan por separado como anexos de
la síntesis sectorial. Uno de ellos, que está terminado pero no puede incluirse como anexo por su
extensión, es ―Reducing Technical and Non-Technical Losses in the Power Sector‖ (―Reducción
de las pérdidas técnicas y no técnicas en el sector de la energía eléctrica‖, de Antmann, 2009),
que se ha publicado en el sitio web de la estrategia energética.
Para la preparación de otros documentos, se realizarán esfuerzos concertados en tres esferas:
Función de los sectores público y privado en el sector de la energía eléctrica. La escala
de financiamiento necesario en las próximas décadas es inmensa. Son imprescindibles las
inversiones del sector privado, pero es poco probable que éste provea todo el
financiamiento requerido; también será esencial la participación del sector público. En
este documento se examinarán las funciones de los sectores público y privado en este
contexto, y se extraerán las enseñanzas derivadas de la experiencia en materia de reforma
del sector de la energía eléctrica hasta el momento.
Reforma de las subvenciones en el sector de la energía. Las subvenciones en el sector de
la energía se miden de manera diferente en cada país. En este documento se propondrá
una metodología práctica y operativa para calcular las principales subvenciones
energéticas para realizar una comparación entre países; se revisará la literatura acerca de la
incidencia de las subvenciones existentes y su eliminación en hogares de distintos niveles
de ingreso y la eficacia de las redes de protección social y/o las subvenciones focalizadas;
se discutirá el uso de las subvenciones a los productores para respaldar nuevas formas de
energía, y se analizarán las opciones de aplicación de subvenciones focalizadas eficientes
cuando sean necesarias.
La función del Grupo del Banco Mundial en la promoción de tecnologías limpias. En
este documento se evaluará la función de las tecnologías limpias en un escenario futuro
de bajos niveles de emisiones de carbono, los obstáculos a la comercialización de las
tecnologías emergentes y su adopción en los países en desarrollo, y la posible función del
Grupo del Banco Mundial y su colaboración con otras instituciones internacionales
(como el FMAM).
Entre otros documentos cuya preparación se encargará se encuentran un documento sobre las
enseñanzas derivadas de los proyectos regionales, otro sobre las enseñanzas derivadas de la
participación de la IFC en el sector de la energía eléctrica, un resumen sobre los biocombustibles
líquidos y otros que sean necesarios.
38
Bibliografía
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Documento de referencia para la estrategia energética del Grupo del Banco Mundial.
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–———. 2009. ―The Impact of the Financial and Economic Crisis on Global Energy Investment‖.
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