Gran encuesta nacional de necesidades jurídicas insatisfechas (Resumen Ejecutivo)

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Gran encuesta nacional de necesidades jurídicas

insatisfechas Resumen Ejecutivo

1. Introducción

El acceso a la justicia es el derecho de toda persona a tener derechos, por cuanto si alguien

es teóricamente titular de un derecho pero carece de la posibilidad de reclamarlo ante una

autoridad imparcial e independiente, esto es, ante un juez o una autoridad semejante,

entonces en realidad, en la práctica, carece del derecho que le ha sido teóricamente

reconocido. El vigor de la democracia y del Estado de derecho depende entonces, en buena

medida, de que las personas gocen de mecanismos para acceder a la justicia, cuando lo

requieran.

A su vez, el estudio de las necesidades jurídicas, satisfechas o insatisfechas, es una forma

distinta pero complementaria de acercarse al problema del acceso a la justicia y sus

vínculos con el Estado de derecho y la democracia. En efecto, si una persona requiere

acceder a la justicia es porque tiene una necesidad jurídica que debe ser satisfecha. Y si hay

obstáculos de acceso a la justicia, entonces las personas sufrirán de necesidades jurídicas

insatisfechas.

Colombia tiene entonces que conocer entonces cuál es la magnitud de las necesidades

jurídicas de la población y cuáles de ellas se encuentran o no satisfechas y cuáles son los

factores que facilitan o impiden su satisfacción. Y aunque en el pasado se habían realizado

algunas investigaciones parciales sobre el tema, hasta ahora no se había hecho ningún

estudio general, representativo a nivel nacional, sobre el tema. Este estudio, que se funda en

una gran encuesta nacional de necesidades jurídicas, realizada en 14 ciudades (Bogotá,

Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Pasto, Montería, Tunja, Neiva,

Pereira, Villavicencio, Florencia y Quibdó), busca llenar ese vacío, pues permite, por

primera vez, una evaluación estadísticamente representativa, de la situación de las

necesidades jurídicas a nivel urbano, haciendo énfasis en poblaciones en situaciones de

vulnerabilidad, como las personas en extrema pobreza o con discapacidades. Este

documento es el resumen ejecutivo de los resultados de esta encuesta, para lo cual

comienza por presentar el marco conceptual y metodológico del trabajo, para luego

describir los principales hallazgos del estudio y terminar formulando unas recomendaciones.

2. Marco conceptual y metodológico

El estudio concibe el acceso a la justicia como el derecho de toda persona o grupo de

personas, sin discriminación alguna, a que existan mecanismos adecuados y sencillos del


sistema de justicia para la resolución de situaciones que ameritan la intervención del Estado

sobre las cuales se adopte una decisión mínimamente satisfactoria, oportuna, y a la que se

le dé cumplimiento. Los asuntos de acceso a la justicia pueden entonces ser enfocados

como un problema de demanda y oferta, pero sin que esa perspectiva analítica conduzca a

pensar que se trata de un “mercado” de la justicia puesto que estamos hablando de un

derecho fundamental. De acuerdo con este enfoque, los problemas de acceso a la justicia

surgen cuando existe un desajuste entre las ofertas de soluciones judiciales frente a unas

necesidades jurídicas que las exceden.

Por su parte, el concepto de necesidad jurídica depende de la existencia de un problema

jurídico, que está asociado con i) la existencia de un derecho constitucional, legal o

jurisprudencialmente reconocido, y ii) un conflicto sobre la titularidad de ese derecho, o

una circunstancia que afectan el goce y disfrute del mismo. A su vez, el problema jurídico

se transforma en necesidad jurídica cuando la persona no puede resolverlo por sí misma y

requiere de la intervención de un tercero imparcial. Si además, la persona no puede dar

trámite al proceso para resolver el conflicto, por enfrentarse ante una barrera, o el resultado

es insatisfactorio por razones derivadas del funcionamiento del sistema, estamos frente a

una necesidad jurídica insatisfecha.

Para evaluar la situación de necesidades jurídicas, la encuesta mide la proporción de

personas que tienen necesidades jurídicas, divididas en 61 posibles conflictos, a su vez

clasificados en nueve dimensiones, que fueron construidas a partir de la noción de

desarrollo humano. Para cada uno de estos conflictos, la encuesta realiza una serie de

preguntas acerca del (i) nivel de afectación del conflicto, (ii) el comportamiento desplegado

frente a éste, (iii) las autoridades judiciales o administrativas, o los particulares a los que

eventualmente se acudió a intentar resolverlo, y (iv) los resultados de dichos

comportamientos. La encuesta realiza también una serie de preguntas sobre la satisfacción

de las personas acerca de los diferentes caminos tomados para resolver (o renunciar a

resolver) el conflicto, el desempeño de las autoridades o los particulares, y las actividades

realizadas por los abogados que eventualmente asisten a una persona. La encuesta indaga

igualmente acerca de los distintos niveles de conocimiento que tienen las personas acerca

de mecanismos jurídicos, y organizaciones o entidades que prestan servicios de justicia. La

encuesta averigua finalmente por la percepción general de la justicia en Colombia.

Esta encuesta se enfocó en los siguientes grupos: población general, población en situación

de extrema pobreza, población usuario de la conciliación extrajudicial en derecho,

población en situación de discapacidad y empresas. La encuesta incluyó preguntas para dar

cuenta de las características sociodemográficas, tipologías de conflictos, acciones que se

tomaron frente a los conflictos, uso de los MASC, entre otros. Los resultados de esta

encuesta se totalizaron, ponderaron y analizaron entre diciembre del 2012 y abril del 2013.

Procedemos entonces a sintetizar los hallazgos de la encuesta, para lo cual comenzamos por

presentar la situación necesidades jurídicas en la población colombiana, en especial en


relación con el acceso al sistema judicial, para luego presentar resultados específicos frente

al uso de los mecanismos alternativos de solución de conflictos (MASC) y frente a las

empresas.

3. La población colombiana y sus necesidades jurídicas.

A continuación exponemos los resultados de la encuesta de necesidades jurídicas aplicada a

la población en general (en adelante PG) y aquella que está en pobreza extrema (en

adelante ANSPE) o en situación de discapacidad (en adelante PD). Los hallazgos de la

encuesta se analizan comparando (i) los tres grupos encuestados de manera independiente,

y dentro de estos, (ii) diferentes subgrupos referentes, entre otras características, al género,

el estrato de la vivienda de residencia, los ingresos, y el nivel de educación, el nivel de

conocimientos de mecanismos jurídicos, y si las personas contaron o no con asistencia

jurídica. De esta forma identificamos posibles diferencias en la conflictividad de las

personas de distintos grupos, su reacción a necesidades jurídicas, y su experiencia al

intentar acudir a un tercero imparcial. Por razones de falta de representatividad estadística,

no fue posible examinar el impacto diferenciado de las necesidades jurídicas por razón de la

pertenencia o no a distintos grupos étnicos.

La encuesta muestra que cerca de dos de cada cinco personas de la población urbana

colombiana mayor de edad sufrieron alguna necesidad jurídica en los últimos cuatro años,

proporción que es mayor para las poblaciones ANSPE y PD (cerca de tres quintos de estas

personas sufrieron un conflicto).

Estas necesidades jurídicas están asociadas prevalentemente con hurtos y estafas, disputas

respecto de la prestación de servicios de salud y servicios públicos domiciliarios, y

conflictos vecinales o familiares. En estas dimensiones se concentra la mayoría de las

necesidades jurídicas (dos tercios de las contenciones en las PG y PD, y más de la mitad de

las de ANSPE). Además de dichos asuntos, la población ANSPE padece en mayor medida

conflictos relacionados con delitos violentos, desplazamiento forzado y amenazas. Y la PD

sufre relativamente más conflictos relacionados con la discriminación personal y el hábitat.

Por su parte, las necesidades jurídicas producen altos niveles de afectación. La mitad de los

conflictos provocan una afectación alta y sólo para un quinto de ellos se reporta como de

baja o ninguna afectación. Esto sugiere que las necesidades jurídicas vividas por los

colombianos afectan de manera importante su calidad de vida y seguramente ameritan la

intervención de un tercero, sea éste una autoridad pública o un particular.

4. La pirámide de la litigiosidad en Colombia

Las necesidades jurídicas descritas pueden tomar diferentes caminos y lograr distintos

puntos de llegada. Una herramienta para analizar estas posibilidades es la pirámide de


litigiosidad, que describe la manera como avanzan (o se estancan) las necesidades jurídicas

por el sistema de resolución de conflictos.

En la base de la pirámide se encuentran los conflictos que merecen un tratamiento judicial;

mientras que en la parte superior están los asuntos efectivamente tratados por el sistema

judicial, que en todos los países son una porción pequeña de la conflictividad social. Y

puesto que nuestra concepción de acceso a la justicia incluye características de la misma

decisión judicial –que se tome en un tiempo oportuno y que se cumpla por ejemplo-, estas

particularidades integran la cúspide de la pirámide.

Construimos entonces dos pirámides de litigiosidad para cada población encuestada, que

miden, por una parte, lo que sucede con todos los conflictos, y de otra, lo que pasa con

aquellos que fueron calificados como que producen alta afectación.

Cada una de las pirámides expuestas muestra el número de conflictos que van pasando de

un peldaño a otro. Al interior de la pirámide (o al costado izquierdo en su cresta) puede

observarse la proporción a la que corresponde el número de conflictos en el escalón

correspondiente, en comparación con el total de conflictos –la base de necesidades jurídicas

que constituyen la demanda potencial declarada-. En la parte externa derecha exponemos

el número de conflictos que, por una u otra razón, van siendo descartados de la pirámide, y

la proporción a que estos equivalen respecto del peldaño inmediatamente inferior – es decir,

aquel universo con que dichos conflictos descartados son directamente comparables-.

La lógica de la pirámide es la siguiente: las personas reportan unos conflictos, frente a los

cuales intentan, en ciertos casos, legar a un acuerdo directo con la otra parte. A dichas

necesidades jurídicas declaradas restamos los casos solucionados de otras maneras y

obtenemos lo que llamamos demanda efectiva, entendiendo ésta como las necesidades que

los ciudadanos quieren llevar al sistema judicial. A su vez, una proporción de la demanda

efectiva es disuadida, y por ello la demanda presentada resulta menor que la demanda

efectiva. Por su parte, ciertos casos presentados son inadmitidos o rechazados por las

autoridades judiciales, que al restarse de la demanda presentada, resultan en la demanda

globalmente atendida. Muchos de los procesos iniciados todavía carecen de resultado.

Aquellos para los cuales el sistema logró una conciliación o una respuesta oficial, son los

procesos con resultado. Y finalmente, los casos para los cuales se cumplió la decisión o

conciliación son los procesos cumplidos.

Los gráficos 1 y 2 presentan entonces la pirámide de la litigiosidad de la población en

general, mientras que los gráficos 3 y 4 lo hacen con la población en extrema pobreza y los

gráficos 5 y 6 frente a la población con discapacidades.


Gráficos 1 y 2. Pirámide de litigiosidad – Población General

Todos los conflictos Conflictos con alta afectación


Gráficos 3 y 4. Pirámide de litigiosidad – Población en extrema pobreza ANSPE



Gráficos 5 y 6. Pirámide de litigiosidad – Población en situación de discapacidad



Tal vez lo más notorio de estas pirámides es que la proporción de necesidades jurídicas

que son resueltas a través del sistema de justicia es muy bajo: 13% de los conflictos

para la PG o PD; menos de 10% para ANSPE. Estas proporciones difieren muy poco al

tratarse de conflictos que producen altos niveles de afectación.

¿Cuáles son los principales cuellos de botella por los que las necesidades jurídicas se

filtran de manera tan intensa? Identificamos dos trascendentales:

En primer lugar, una buena parte de los casos están pendientes. Se encuentran sin

resultado alrededor de la mitad de los conflictos que entraron al sistema y que no fueron

retirados. Esta es una proporción que parece alta para el sistema judicial. Y aún más,

para las autoridades administrativas o para los particulares, quienes en teoría deberían

ser más ágiles.

El segundo cuello de botella es la demanda disuadida. De los conflictos para los que no

se busca un arreglo directo (equivalentes a la demanda declarada efectiva) se presentan

al sistema menos de la mitad de los casos. Quedan por fuera cerca de seis de cada diez

casos de demanda efectiva para las PG y PD, y más de siete de cada diez de estos casos

de ANSPE. Así, las personas se resignan en cuatro de cada diez necesidades jurídicas

de la PG, en la mitad de los de la PD, y en casi seis de cada diez de ANSPE.

Ahora bien, que la población renuncie a intentar hacer algo en muchos conflictos no es

necesariamente negativo, pues puede no valer la pena reaccionar a muchos conflictos

que no ameritan tratamiento judicial. Pero el nivel de renuncia para los conflictos de

alta afectación, aunque se reduce, sigue siendo alto: 50% de la demanda potencial

declarada para la PG, 55% para la PD, y 68% para ANSPE. Estas proporciones son

notoriamente altas, considerando que se refieren a conflictos que las personas

calificaron como causantes de altos niveles de afectación.

Otro asunto relevante y que es positivo pues muestra una cierta capacidad de los

colombianos para resolver en forma negociada y pacífica sus conflictos es la magnitud

del arreglo directo, que es el momento en que el conflicto puede solucionarse sin acudir

a un tercero. Para la PG la proporción de conflictos en los que se busca un arreglar

directo es de alrededor de un cuarto (un poco menos de un tercio para los conflictos de

alta afectación), nivel más alto que el encontrado en otras estudios, pero que sigue

siendo más bajo que en otros países. Estos niveles de arreglo directo son menores para

ANSPE y la PD, con 19 y 20% de los conflictos respectivamente.

Por último, la población ANSPE muestra niveles más bajos de procesos solucionados

porque sus casos son excluidos en mayor medida que las otras dos poblaciones en otros

peldaños de la pirámide de litigiosidad. En comparación con la PG, la población

ANSPE tiene mayores niveles de demandas negadas (5% vs. 14% de la demanda

presentada) y de incumplimiento de las decisiones (9% vs. 18% de las decisiones o

conciliaciones). Aunque en estos peldaños no sean excluidos muchos casos, pues en


cada uno de ellos los niveles totales de exclusión no son altos, la suma de pequeñas

diferencias puede terminar en distinciones significativas.

5. Las necesidades jurídicas insatisfechas de la población colombiana

La pirámide de litigiosidad y otros hallazgos de la encuesta permiten calcular el nivel de

necesidades jurídicas insatisfechas. Para este análisis partimos de comparar la totalidad

de necesidades jurídicas con las que recibieron una adecuada respuesta del sistema

judicial, que es la proporción de casos en el tope de la pirámide. Pero restamos tres

grupos de necesidades jurídicas, para los que no se ha logrado una decisión o sentencia

cumplida, pero que no deben ser calificados como necesidades jurídicas insatisfechas:

primero, los conflictos para los que se intentó, se logró y se cumplió un arreglo directo.

Segundo, los conflictos para los que las personas no hicieron nada pero quedaron

satisfechas con dicha decisión. Y tercero, las necesidades jurídicas para las que los

procesos siguen pendientes pero que no han durado tanto como para ser consideradas

insatisfechas. Sólo incluimos como insatisfechas aquellas necesidades para las que se

superó un tiempo razonable en ser resueltas. Para ello, asumimos que la gran mayoría

de casos, incluso los procesos penales complejos, deberían contener algún tipo de

decisión de fondo después de dos años; y de otra parte, que la gran mayoría de casos

que se surten ante autoridades administrativas y particulares, deberían de haber

culminado en un año.

La tabla No 1 resume entonces las necesidades jurídicas insatisfechas de las tres

poblaciones.

Tabla 1. Necesidades jurídicas insatisfechas.

Porcentaje de necesidades jurídicas declaradas que no tienen solución satisfactoria

PG ANSPE PD

Procesos sin resolución cumplida 87% 93% 87%

- Acuerdos directos cumplidos 15% 9% 8%

= NJI 1 72% 84% 79%

- Renuncias con satisfacción* 15% 26% 23%

= NJI 2 56% 58% 55%

- Procesos pendientes que han tomado menos de

…

(a) un año 8% 6% 9%

(b) dos años 13% 8% 13%

= NJI 3 (a) 48% 52% 46%

= NJI 3 (b) 43% 50% 42%

La aplicación de estos tres criterios resulta en un margen de necesidades jurídicas

insatisfechas, que oscila entre dos límites, dependiendo de si la cantidad de tiempo que

se considere razonable para tramitar casos es uno o dos años. Concluimos que las

necesidades jurídicas insatisfechas se ubican entre 43% y 48% de las necesidades

jurídicas declaradas para la PG. Dicha proporción se sitúa entre 42% y 46% para la PD,

y entre 50% y 52% para ANSPE. Es decir, alrededor de la mitad de las necesidades

jurídicas declaradas tienen una respuesta adecuada.


6. Los principales obstáculos de acceso a la justicia

La encuesta permitió igualmente identificar los obstáculos de acceso a la justicia. Los

tres principales fueron: i) falencias en la orientación jurídica, ii) una cierta decepción

acerca del desempeño de autoridades administrativas y particulares y iii) la mora en los

procesos.

La falta de conocimientos obstaculiza el acceso a la justicia, al menos de algunos grupos

poblacionales. Los niveles de conocimiento acerca de los diferentes mecanismos

jurídicos -aparte de la tutela- son muy bajos. Este factor afecta especialmente a la

población en extrema pobreza, la cual, en un alto porcentaje, no se acuerda o no sabe

qué sucedió con sus procesos, no acudieron a las autoridades porque no sabían que

podían hacerlo o cómo, o no sabe cómo responder las preguntas de satisfacción de los

servicios de justicia recibidos. Estas carencias en la orientación judicial son entonces un

factor determinante en la falta de satisfacción de las necesidades jurídicas y afectan de

manera desproporcionada a grupos de personas vulnerables como la población ANSPE.

Un aspecto fundamental de los hallazgos de esta investigación es que la mayoría de

personas con conflictos no acuden tanto a particulares sino a autoridades públicas, y

dentro de éstas, predominantemente a las autoridades administrativas. La cantidad de

necesidades jurídicas que acaban siendo solventadas por jueces o magistrados es

mínima: menos de tres por ciento de los conflictos para los cuales la PG acudió a un

tercero -dos por ciento de los conflictos para ANSPE y menos de dos por ciento para la

PD-. Estas proporciones equivalen, para las tres poblaciones, a menos del uno por

ciento de la totalidad de conflictos. En comparación, la proporción de conflictos para

los que se acudió a un tercero que acaba en manos de autoridades administrativas o

particulares son de 58% y 14% respectivamente en la PG, 50% y 14% para ANSPE, y

52% y 27% para la PD.

Esto es esperable en un sistema en el que se espera que las autoridades administrativas y

los particulares cumplen un papel fundamental en el entramado de servicios de justicia

pues, de una parte, pueden tener sistemas de resolución de conflictos concentrados,

específicos y con mayor especialización respecto de ciertos tipos de conflictos (por

ejemplo, controversias acerca de los servicios públicos domiciliarios), y de otra, pueden

prestar servicios más flexibles baratos e informales que los judiciales, que se acomoden

de mejor manera a las necesidades de los usuarios.

Sin embargo, los resultados de esta investigación ponen en duda que el desempeño de

las autoridades administrativas y los particulares cumplan con las expectativas

esperadas de accesibilidad, informalidad, agilidad, y cercanía con el usuario. Así, las

razones por las que las personas acuden a las autoridades administrativas o a los

particulares son parecidas a las reportadas para las autoridades judiciales, relativas a la

autoridad con que cuenta el organismo o la persona. La conveniencia, que debería jugar

un papel importante al escoger estas vías, juega un papel reducido. Sobre todo, los

costos juegan un papel marginal.


A su vez, menos usuarios de las autoridades administrativas volverían a acudir a ellas en

comparación con las autoridades judiciales. Y la percepción acerca de la calidad de los

servicios, aunque es buena, es peor que para las autoridades judiciales y los particulares,

incluso cuando se trata de variables claves como agilidad, interés en el caso, costos, y

amabilidad. Por su parte, los particulares no son percibidos como más amables, menos

demorados, o más baratos que las autoridades judiciales. Finalmente, de manera

sorprendente, la experiencia con las autoridades administrativas parece dejar, casi sin

excepciones, una opinión menos favorable de la justicia, desmejora en la percepción que

es más aguda que cuando las personas se aproximan a las mismas autoridades judiciales.

De la pirámide de litigiosidad derivamos que la demora de los procesos es un obstáculo

importante, que aunque no distingue entre poblaciones, excluye de una solución

oportuna a alrededor de la mitad de los casos que entraron al sistema. Esto confirma

entonces que la mora judicial juega entonces es un obstáculo importante en el acceso

efectivo a la justicia.

Ahora bien, más allá de las autoridades judiciales, constatamos que las autoridades

administrativas pueden tomar más tiempo en la resolución de los conflictos (para

ANSPE por ejemplo, las autoridades administrativas demoran en promedio más tiempo).

Y los particulares no necesariamente son más rápidos que las autoridades públicas

(salvo para la PD).

7. Los MASC y las necesidades jurídicas.

La encuesta buscó igualmente evaluar la capacidad específica de los MASC para

satisfacer las necesidades jurídicas, por lo cual el formulario fue aplicado también a una

muestra representativa de población usuaria de la conciliación en derecho. Este acápite

resume los hallazgos relacionados con los MASC y las necesidades jurídicas.

La encuesta demuestra que el represamiento masivo de problemas jurídicos al interior

de la sociedad tiene menos que ver con problemas de reconocimiento y auto-percepción

de intereses y derecho vulnerados y más con barreras de acceso y trámite: la ineficiencia

por lentitud, de hecho, es la causa más citada para no acudir a cualquiera de los métodos

de solución de conflictos. Y en ese aspecto, la población usuaria de la conciliación no

muestra una variación significativa frente al resto de poblaciones.

La encuesta muestra que, como ya se explicó, una parte muy significativa de la

conflictividad nacional es manejada directamente por los afectados a través de dos

mecanismos: de un lado, renuncian explícitamente al reclamo o se resignan a “no hacer

nada”, pero en este aspecto hay algunas diferencias significativas: este porcentaje es

mucho más bajo en las empresas (23%) y en los usuarios de la conciliación en derecho

(26.4%) que en la población general (51.9%) y en especial frente a las poblaciones en

extrema pobreza (59.2%) o en situación de discapacidad (61.6%); de otro lado,

proceden a adelantar una negociación con la contraparte para llegar a un arreglo directo

que ponga fin al problema jurídico, pero aquí la situación es la inversa a la anterior:


negocia mucho más la población en general (34%) que las empresas (17.6%) o los

usuarios de la conciliación en derecho (14.2%).

Los problemas jurídicos, así, son reabsorbidos en el mismo ambiente de su generación,

aunque esta reabsorción puede generar satisfacción o insatisfacción entre los afectados.

El porcentaje de problemas jurídicos que buscan rutas para su solución es bajo frente a

la magnitud del conflicto total que la sociedad “reabsorbe” en inacción o arreglo directo,

excepto en la población de empresas y de usuarios de la conciliación extrajudicial en

derecho. Particularmente baja es la cantidad de casos que termina ante los jueces si se le

compara con la masa total de problemas jurídicos que tuvo la población y con la masa

total de casos en los que la gente “hizo algo” en procura de su solución.

Igualmente es bajo el porcentaje de la masa total de conflictos que llega a los MASC en

Colombia. La impresión general que dan los datos de la encuesta es que el sistema

nacional de MASC está siendo subutilizado, a pesar que el sistema judicial parece estar

altamente congestionado. Pero cuando la gente acude a los MASC parece estar

satisfechos con el servicio y dispuestos a recomendarlos a otros.

Para los MASC existe una oferta pública (Comisarías de Familia, Fiscalía, ICBF,

Superintendencias, Ministerio Público) y una oferta privada (centros de conciliación,

notarías, consultorios jurídicos, oficinas de quejas y reclamos). El gran hallazgo es que

lo que está funcionando en el país con mayor fuerza es la oferta pública y en cambio es

sorprendentemente baja la participación y peso de la oferta privada, especialmente en la

forma institucional de los centros de conciliación. Los porcentajes de personas que, ante

un conflicto, decidieron acudir a un centro de conciliación son los siguientes: población

general, 2.9%; población extrema pobreza, 0.9%; población en situación de

discapacidad, 7.1%; población empresas, 1.5%; población usuaria de la conciliación en

derecho, 14.3%. La gente confía más en la conciliación pública que en la privada: allí

hay más reconocimiento de autoridad para la resolución del conflicto y ese

reconocimiento de autoridad es más alto en jueces, luego en autoridades administrativas

y es significativamente más bajo para particulares.

La encuesta genera entonces dudas sobre el reconocimiento institucional de los centros

de conciliación: la gente dice conocerlos, pero acude muy poco a ellos (especialmente la

población en situación de pobreza). Estos son los porcentajes de las personas que

afirmaron conocer los centros de conciliación: población general, 71.4%; población

extrema pobreza, 50.8%; población en situación de discapacidad, 73.1%; población

empresas, 40.4%; población usuaria de la conciliación en derecho, 76.4%. La

conciliación comunitaria (aquella hecha por conciliadores “naturales” es sus propios

espacios comunitarios) es numéricamente mucho más importante que las de los centros

de conciliación y que parece ser una opción legítima.

Los MASC no son utilizados mucho por la población pobre ni por las empresas sino por

un perfil socio-demográfico que se puede generalizar de la siguiente manera: una

población en su mayoría compuesta por mujeres adultas, provenientes de todos los


estratos (semejantes a la población general) que trabajan, son independientes o reciben

una mesada. Son clase media con ingresos medios superiores al salario mínimo. Con

formación escolar de grado medio completo, casadas o en unión libre que conforman

familias con menos de 2 hijos a cargo. No hacen parte del perfil de usuarios de la

conciliación, la población de varones, adultos mayores, personas buscando trabajo o en

incapacidad para trabajar, de estratos altos 5 o 6, personas con viviendas precarias.

Económicamente sin ingresos, o por el contrario con ingresos superiores a $2´000.000

de pesos. Personas que reciben como ingreso un subsidio o que trabajan por días o

jornal. En baja proporcionalidad no acuden quienes pertenecen al registro SISBEN.

El otro gran hallazgo es la muy alta participación que tiene en el acceso a la justicia los

“oficinas de quejas y reclamos”. Estos son los porcentajes de personas que decidieron

acudir a una oficina de quejas y reclamos ante un conflicto: población general, 35.3%;

población extrema pobreza, 26.6%; población en situación de discapacidad, 51.5%;

población empresas, 1.5%; población usuaria de la conciliación en derecho, 1.7%.Esto

indica que hay un circuito de reclamaciones relacionadas con el consumidor de bienes o

de servicios que es significativo y que recoge una masa importante de la conflictividad

social que se resuelve mediante MASC.

8. Las necesidades jurídicas y las empresas.

La encuesta buscó en particular identificar en particular las necesidades jurídicas de las

empresas, para lo cual se realizaron encuestas específicas, estadísticamente

representativas, en las principales ciudades del país. Estas encuestas contemplaron las

siguientes secciones: i) características sociodemográficas y económicas de la empresa;

ii) conflictividad de las empresas; iii) acciones que se tomaron frente al conflicto y iv)

módulos especiales dependiendo del tipo de acción frente al conflicto. Esta encuesta fue

diseñada especialmente para tener en cuenta aspectos de la conciliación extrajudicial en

derecho y el arbitraje en esta población.

Determinar el nivel de satisfacción de las necesidades jurídicas de las empresas es

importante en un país como Colombia que está teniendo tasas de crecimiento

importantes en los últimos años ya que existe una cierta evidencia de que hay una

correlación positiva entre los sistemas de resolución de conflictos y el aumento de la

actividad comercial de las empresas. Los sistemas de resolución de conflictos se

encargan de crear los incentivos y castigos para los actores que participan en el tráfico

jurídico-comercial por medio de la aplicación de las normas existentes. La aplicación

homogénea de estas normas crea un marco en el cual las empresas pueden desarrollar

sus actividades comerciales. Este marco, que también se puede denominar seguridad

jurídica, resulta esencial para que las empresas puedan crear y sostener relaciones

comerciales sin incurrir en costos de transacción que se generan al no tener confianza en

los otros actores. Esto, a la postre, repercute en el aumento de las actividades

comerciales y del crecimiento económico del país. Desde esta perspectiva, los MASC se

presentan como las herramientas ideales para la resolución de los conflictos de las

empresas pues, en teoría, son más eficaces y menos costosos que los mecanismos

formales de justicia.


En cuanto a la tipología de conflictos, la población de empresas presenta la mayor parte

de sus conflictos en relación con temas penales donde han sido víctimas de hurto

(51.1%) y luego de estafa (17.8%). A continuación vienen conflictos relacionados con

la instalación/ desinstalación de servicios públicos (10%), los derechos de los socios o

dueños (5.4%) y la convivencia con los vecinos donde funciona la empresa por temas

ambientales (3.7%), entre otros. Se espera un sub-registro en las respuestas de empresas

encuestadas sobre casos de extorsión o el pago de „vacunas‟ a grupos ilegales tomando

en cuenta la sensibilidad de esa clase de información y el miedo que sienten empresarios

que se encuentran en una situación de vulnerabilidad frente a los actores armados,

bandas criminales o delincuencia menos organizada. En efecto, la encuesta reportó solo

un 2.1% de empresas que afirmaron tener en los últimos 4 años conflictos por causa de

extorsiones. Otro hallazgo importante y sorprendente, a pesar de su baja frecuencia

estadística, es que el 6.2% de las empresas acudió a una organización ilegal para

solucionar el conflicto.

Otro de los principales hallazgos de la encuesta tiene que ver con el mecanismo

preferido para solucionar los conflictos empresariales. El 72.6% de las empresas

prefieren usar la negociación directa y solo el 2.6% prefieren el proceso judicial. La

preferencia por este mecanismo está ligada con las características de las empresas, pues

la negociación directa responde a las realidades del contexto social y económico en el

que están inmersas la mayoría de las empresas encuestadas.

La interacción y percepción general de la población de las empresas que acuden a las

autoridades judiciales es contradictoria. Las principales razones por las cuales las

empresas decidieron acudir a las autoridades judiciales fueron porque se lo aconsejaron

o recomendaron (55.8%) o porque tiene ellos tienen la autoridad o el conocimiento para

resolver los conflictos (40.3%).

En la resolución estatal de conflictos, el 50.8% considera que se cometió alguna clase de

abuso, independientemente del resultado y el otro 49.2% restante considera que no. De

las personas que consideraron que se cometió alguna clase de abuso, el 97.6% percibió

que el juez o fiscal fue quien cometió el abuso. Solo el 2.4% percibió que el abuso fue

cometido por un funcionario del despacho judicial o de la fiscalía. A pesar de estos

resultados poco alentadores para el sistema judicial, el 99.3% de las empresas que

acudieron ante una autoridad del Estado volverían a acudir ante un nuevo conflicto.

Por otro lado, la encuesta pudo dar cuenta del nivel de conocimiento y uso de los

MASC entre la población de empresas. En general, el conocimiento de las empresas en

relación con los MASC es bajo: el 24.3% conoce la conciliación en derecho, el 14.3% la

conciliación en equidad, el 15.4% el arbitraje, el 12.8% la mediación en materia penal y

el 11.7% la amigable composición. De estos niveles bajos de conocimiento es incluso

posible dudar: si los conocieran en sentido fuerte, es decir, incluyendo sus

procedimientos y las ventajas de su uso, sería esperable que muchas empresas acudieran

a ellos; pero los porcentajes de uso son bajísimos. Ello puede significar que conocen los

MASC en sentido débil: los han oído mencionar, pero no los conocen de forma


suficiente como para que sean una alternativa válida de resolución de conflictos o, peor

aún, les parece vergonzoso aceptar que no los conocen.

Como conclusión principal y sobresaliente se tiene que los MASC formales e

institucionalizados son muy poco conocidos y, por tanto, sub-utilizados por la población

empresarial encuestada; a pesar de ello, tenemos indicaciones, por parte del

relativamente pequeño universo de usuarios, que estos mecanismos sí tienen para las

empresas ventajas importantes en términos de tiempo, costos y calidad del servicio

prestado

9. Algunas conclusiones y recomendaciones

Una encuesta como la presente no permite sacar conclusiones de política muy precisas,

pues no examina empíricamente el funcionamiento o los resultados de proyectos o

programas específicos. Sin embargo, los resultados descritos en párrafos anteriores sí

permiten proponer algunos campos de acción en los que es posible fijar la atención de la

política frente a las necesidades jurídicas. Nuestras recomendaciones están clasificadas

en cuatro grupos, dos de carácter más general y con énfasis en el sistema judicial

(empoderamiento legal y revisión permanente de prioridades), un tercer grupo que

propone algunas recomendaciones frente a los MASC y un cuarto grupo sobre el mundo

empresarial,

9..1. Empoderamiento legal: orientación y asistencia para el manejo de necesidades jurídicas

El principal asunto en el que consideramos que deben centrarse los esfuerzos es el de la

orientación y asistencia legales, que puede ser entendido como un conjunto de

mecanismos dirigidos a aumentar el empoderamiento legal y judicial de las personas.

La discusión se refiere a dos aspectos: la orientación prestada por funcionarios y la

asistencia legal ofrecida por profesionales del derecho.

En primer lugar, los datos de la encuesta muestran que para todas las poblaciones, el

conocimiento acerca de mecanismos judiciales (aparte de la acción de tutela) es

claramente inferior al de los lugares o espacios en donde se prestan servicios de justicia.

Las personas saben en mayor medida que existen algunos organismos, oficinas, o

establecimientos en donde se les puede brindar ayuda para la resolución de conflictos,

en comparación de las acciones judiciales, o los mecanismos de resolución de conflictos

que pueden utilizar para este propósito.

De lo que se deriva una alternativa de política pertinente para ayudar a superar las

carencias de conocimiento. El desconocimiento de los procesos y mecanismos puede

no tener tanta importancia si las personas que necesitan de servicios de justicia pueden

acudir a algún espacio de resolución de conflictos –ventanas de oferta-, y ser orientadas

desde ahí. En tanto es más fácil que las personas conozcan de diferentes ventanas de

oferta, y así, que acudan a ellas sin importar de qué tipo de conflicto se trate, los

problemas de desconocimiento pueden superarse si en dichos espacios encuentran una

guía de las diferentes alternativas de servicios.


Un elemento trascendental de esta alternativa es, además que los diferentes espacios de

oferta estén equipados para ofrecer diversos tipos de servicios judiciales, que dichos

espacios sepan manejar –idealmente, aplicando protocolos de procedimientos- los casos

que necesitan de mecanismos ajenos a los propios servicios que prestan. Aunque esto

ya sucede en múltiples escenarios de servicios judiciales, ello depende del nivel de

compromiso y capacidad de un funcionario de turno, sin que exista una política

institucional al respecto.

Segundo, en relación con la asistencia legal de las personas, la encuesta muestra que en

muy pocos conflictos se recibe la ayuda de un abogado. Aunque esta asistencia se

recibe en mayor medida en conflictos de alta afectación, para estas situaciones se cuenta

con abogado en cerca de 11 de cada 100 casos para la PG, y en 3 y 6 de cada 100 de

ANSPE y la PD respectivamente. Teniendo en cuenta que uno de los problemas

principales evidenciado es la ausencia de conocimiento acerca de qué hacer, aumentar la

asistencia de abogados parece ser primordial para aumentar dicho acceso bajo las

condiciones y los mecanismos judiciales actuales.

Ello, además, teniendo en cuenta que la gestión del abogado parece tener un efecto

positivo de acuerdo con la percepción de los usuarios, que en su mayoría opinan que le

ayudó a resolver el conflicto. Además, el hecho de contar con asistencia legal está

asociado con mejores resultados en la reacción y el trámite de las necesidades jurídicas.

En cuanto a alternativas de política para aumentar la oferta de asistencia legal,

ofrecemos comentarios generales que pueden ser considerados al analizar alternativas.

Primero, un mayor nivel de acceso a la asistencia legal, sobre todo de las personas

pobres, inevitablemente debe incluir un fortalecimiento de la defensoría pública de la

defensoría del pueblo, que por ahora funciona casi exclusivamente para la defensa penal

de imputados y la representación de víctimas del conflicto armado. Segundo, es

necesario pensar en involucrar en mayor medida –a partir de obligaciones legales,

incentivos o mezclas de ambos tipos de intervención- a los abogados particulares en la

prestación de servicios judiciales gratuitos. Por último, nos referimos a los colegios de

abogados. Aunque este tema ya se ha pensado en Colombia en varias oportunidades, y

es difícil concebir un esquema de asociaciones profesional que sean viables y efectiva

en el contexto profesional actual, los colegios de abogados pueden jugar un papel

fundamental en la medición y regulación efectiva de las actividades de los profesionales

del derecho, y servir como canalizador de una política que busque incrementar la

asistencia legal gratuita ofrecida por éstos.

9.2. El constante ajuste de las prioridades

El debate acerca de políticas que incrementen el acceso a la justicia en Colombia,

culmina tarde o temprano en la necesidad de repensar las prioridades del sistema

judicial. Un supuesto obvio de toda política pública es que toda intervención estatal

requiere inevitablemente de ajustes, y por ende, que es sano cuestionar la prelación que

tienen unas actividades públicas frente a otras.


En relación con la política judicial constatamos que los esfuerzos destinados a asuntos

vitales como los de orientación legal y judicial, o los de investigación penal efectiva,

son menos prioritarios que otros que parecen no ser tan importantes –al no tener tanto

impacto-. Aquí ofrecemos dos ejemplos: uno más concreto se refiere a las funciones

judiciales de la Procuraduría General de la Nación. Es necesario dar una discusión

transparente y honesta acerca del enorme esfuerzo presupuestal que implican dichas

tareas en un marco de escasez de recursos como el colombiano, en comparación de los

prioritarios –y en la práctica, lo efectivos- que son respecto de la satisfacción de las

necesidades jurídicas de los colombianos.

Otro ejemplo se refiere a las discusiones acerca del presupuesto de la Rama Judicial.

Resultados de encuestas como la presente muestran que el poder jurisdiccional cumple

un papel marginal en la solución de las necesidades jurídicas. Sin desconocer que el

funcionamiento adecuado del entramado de jueces y magistrados es un requerimiento

básico -que puede incluso actuar de forma indirecta- para el funcionamiento de todo el

sistema de justicia, en la discusión de prioridades es esencial tener en cuenta las dudas

acerca de la capacidad de la Rama Judicial para administrar correctamente, monitorear y

evaluar sus programas, y rendir cuentas al respecto.

Dichas realidades deben informar el debate acerca del presupuesto que ha de destinarse

a diferentes aspectos del sistema judicial, como lo pueden ser la gerencia del poder

jurisdiccional por un lado, o las necesidades en asistencia legal, o investigación penal,

por el otro.

9.3. Recomendaciones frente a MASC

Debido al reconocimiento y visibilidad de las ventanillas institucionales es necesario el

fortalecimiento de las instituciones y los centros concentradores de oferta especializada

en donde los usuarios sean orientados, según el caso, al tipo de mecanismos de solución

de conflictos que sea más promisorio. De esta forma se conserva para todos los métodos

de solución la percepción de “autoridad” y “conocimiento” que resulta fundamental en

su éxito.

Este fortalecimiento debe ir acompañado de una política pública de inspección y

vigilancia de los MASC públicos, pues son mucho más significativos y no está incluida

dentro de la política del Ministerio de Justicia con la misma intensidad que los centros

privados.

Existe un espacio para la educación social en MASC pero significativamente

reorientada. Nadie, ni la demanda ni la oferta, requiere de conocimiento adicional sobre

cuáles son los MASC y cómo funcionan. La demanda necesita orientación hacia

ventanas institucionales (service hubs) donde perciban autoridad y conocimiento, les

genere confianza y con fundamento en esto puedan acudir preparados a la solución de

conflictos y con una actitud de realmente querer solucionarlos. Por el lado de la oferta

se requiere saber cómo funciona procedimentalmente el MASC; pero más importante,


se requiere tener a disposición protocolos basados en la evidencia donde se destaquen el

tipo concreto de casos que son más propicios a la solución por conciliación. Se trata de

protocolos que pasen de conceptos abstractos o normativos de “conciliabilidad” del

conflicto a descripciones empíricas y prácticas de cuáles son los tipos de casos más

exitosamente conciliables.

Se necesita crear la noción de “consentimiento informado” en derecho (así como se ha

consolidado en medicina en los últimos años), una orientación hacia el usuario, centrada

en sus necesidades, en su información relevante y oportuna. En derecho esto no existe

de ninguna manera: la gente no tiene expectativas sobre los servicios, su calidad y su

duración, hay una cultura del secretismo y del conocimiento “técnico”, los ambientes

jurídicos son estresantes, poco transparentes y poco familiares para la gente.

Para aumentar el uso de los MASC por parte de los abogados, estos deben conocer los

tipos de conflictividad que se resuelven por MASC y no sólo los conocimientos técnico-

jurídicos del funcionamiento de las figuras. El primer tipo de conocimiento no existe y

puede resultar más crítico en la función de orientación de los usuarios de la justicia.

La conciliación pública es altamente utilizada, pero por oposición a la privada (que

parece subutilizada frente a su capacidad instalada), está congestionada: la congestión

en la conciliación pública se debe no tanto a sobredemanda sino a problemas del modelo

interno de gestión: se trata de entidades con pluralidad de funciones donde la

conciliación no está en el centro de su actividad misional, existe falta de especialización

en la conciliación y, sobretodo, hay una falta de apoyo logístico general para esas

labores de conciliación (personal, salas, computadores, etc.). El Ministerio de Justicia y

de Derecho podría fortalecer el modelo interno de gestión de estas instituciones donde

se prestan estos servicios.

El sector de centros de conciliación privados parece estar en una seria crisis: es la

institución de prestación de servicios menos conocida, con bajos niveles de utilización,

y mal articulada con el resto de la oferta. Se recomienda, por lo tanto, articular la oferta

pública (congestionada) con la oferte pública (subutilizada) para aumentar el uso de

MASC en las diferentes poblaciones. Esta articulación puede darse de la siguiente

manera: el sector privado tiene que trabajar “adentro” del público. Se trata de una red de

centros de conciliación, certificados y especializados en el tipo de temas que conoce la

institución pública. Se incorpora así al centro concentrador de servicios una red externa

de conciliadores, no para que allí se descarguen casos, sino para que se trabaje en una

estrategia conjunta de identificación de tipos de casos conciliables y formación de una

ruta principal donde estos tipos de casos sean referenciados allí. De esta manera los

usuarios puedan tener la percepción que la conciliación es “oficial” y tiene altos niveles

de “autoridad”.

9,4. Algunas recomendaciones frente al mundo de las empresas

Los resultados de la encuesta permiten delinear una política pública que tenga como

objetivo central lograr prosperidad social mediante empresas que solucionan sus


conflictos de una manera equitativa y eficiente para así aumentar la competitividad

nacional en el contexto global. Los elementos de esta política pública pueden

desagregarse en diversas sub-metas y actividades: i) desarrollo de objetivos e

indicadores de evaluación sobre MASC; ii) profundización del análisis sobre las

necesidades de la población empresarial en MASC; iii) desarrollo de alianzas

estratégicas y evolución de MASC y productos afines; iv) promoción, comunicación y

diseminación; y v) educación económica y empresarial para la prosperidad social y

desarrollo nacional.

Gran encuesta nacional de necesidades jurídicas insatisfechas (Resumen Ejecutivo)

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