Papers de Sostenibilitat

Governança sostenible.Aspectes institucionalsi de procediment de lasostenibilitat a laUnió Europea

Fòrum Consultiu Europeusobre Medi Ambient i Desenvolupament Sostenible

Núm. 1 - 2001

Generalitat de CatalunyaConsell Assessor per alDesenvolupament Sostenible

1

Papers de Sostenibilitat

Governança sostenible.Aspectes institucionalsi de procediment de lasostenibilitat a laUnió Europea

Fòrum Consultiu Europeusobre Medi Ambient i Desenvolupament Sostenible

Núm. 1 - 2001

Generalitat de CatalunyaConsell Assessor per alDesenvolupament

2

Edició original:Comunitat Europea, 2000

Títol original:Sustainable governance - Institutional and procedural aspect of sustainabilityAutor: European Consultative Forum on the Environment and Sustainable Development

Edició catalana:Generalitat de CatalunyaDepartament de la PresidènciaConsell Assessor per al Desenvolupament Sostenible de Catalunyahttp://www.cat-sostenible.orgNovembre de 2001

Tant la traducció com la traducció com l’edició d’aquest document s’han realitzat sota l’estrictaresponsabilitat del Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible de Catalunya,organisme adscrit al Departament de la Presidència de la Generalitat de Catalunya.

Tiratge: 1.000 exemplars

DL: B-50.803-2001

Aquesta publicació ha estat realitzada amb paper ecològic 100% (lliure de clor)estucat mat de 135 g i les cobertes en paper ecològic (lliure de clor) estucat mat de 170 g.

C

C

BIBLIOTECA DE CATALUNYA. DADES CIP:

European Consultative Forum on the Environment and SustainableDevelopmentGovernança sostenible : aspectes institucionals i de procediment dela sostenibilitat a la Unió Europea. - (Papers de sostenibilitat ; 1)Tít. orig.: Sustainable governance: Institutional and procedural aspectsof sustainabilityI. Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible (Catalunya)II. Títol III. Col.lecció: Papers de sostenibilitat (Consell Assessor peral Desenvolupament Sostenible (Catalunya))1. Desenvolupament sostenible - Unió Europea, Països de la 2. UnióEuropea, Països de la - Política i govern504.:327 (4-6)

3

Sumari

Introducció

Prefaci

Resum

A. El conflicte

B. La Unió Europea és cosa dels ciutadans

C. Institucions per a la sostenibilitat

D. Procediments per a la sostenibilitat

E. Conclusió

5

7

9

11

15

17

23

27

Aquesta publicació que teniu a les mans és la primera de la col·lecció Papers deSostenibilitat, una línia de publicacions que el Consell Assessor per al DesenvolupamentSostenible de Catalunya (CADS) vol posar a disposició de tothom qui estigui interessaten aprofundir sobre un concepte tan important -però sovint tan difícil de definir-com és la sostenibilitat o desenvolupament sostenible.

Es tracta de la traducció d'un informe elaborat pel Fòrum Consultiu Europeu sobreMedi Ambient i Desenvolupament Sostenible, un òrgan assessor de la ComissióEuropea amb unes funcions i una estructura similars a les del Consell Assessor peral Desenvolupament Sostenible de Catalunya.

El motiu pel qual el primer número està dedicat a la governança per al desenvolupamentsostenible no és cap casualitat. En un moment on la sostenibilitat ja ha entrat al'agenda política a escala internacional, amb més o menys timidesa, es fa evidentque les estructures de govern i administració tradicionals no permeten arribar adissenyar i aplicar una política coherent i eficaç de desenvolupament sostenible.

Un entorn complex i dinàmic, amb multitud d'actors en joc que tenen una diversitatd'interessos molt àmplia i sovint contraposada, porten a plantejar quin ha de ser elmodel de governança que necessitem per fer la transició entre el model dedesenvolupament actual i un model basat en criteris de sostenibilitat.

És a dir, i fent referència al títol d'aquesta publicació, quines han de ser les capacitatsinstitucionals i de procediment que han de permetre obrir l'àmbit de presa dedecisions a la societat civil i, posteriorment, aplicar amb èxit, sense conflictes, lesestratègies d'integració de la sostenibilitat en tots els àmbits econòmics i socials.

El contingut de l'informe parteix d'un enfocament molt orientat a l'àmbit de la UnióEuropea, aspecte que és especialment interessant atès que Catalunya està immersade ple en el procés d'integració europea. D'altra banda, és important destacar quela Comissió Europea, presidida per Romano Prodi, ha adoptat com una de les sevesprioritats estratègiques la promoció de noves formes de governança a la UnióEuropea. És en aquest context que l'edició d'aquest document és especialmentindicada.

Introducció

5

Gabriel Ferraté i PascualPresident del Consell Assessor per alDesenvolupament Sostenible de Catalunya

Fer compatibles sostenibilitat i governança

El rerefons d'aquest informe és el distanciament constant entre els requeriments dela sostenibilitat i la realitat de la política europea. Malgrat el fet que el desenvolupamentsostenible ha esdevingut un dels principis bàsics de la Comunitat Europea des dela Cimera de Rio i el Tractat d'Amsterdam, encara queda molt a fer perquè aquestprincipi esdevingui pràctica quotidiana.

Per aplicar el principi de desenvolupament sostenible correctament, el FòrumConsultiu Europeu sobre Medi Ambient i Desenvolupament Sostenible consideraque les estructures de governança de la Unió Europea haurien de comprendre mésfuncions que no només les tradicionals de govern. Amb aquest objectiu, la presentpublicació estableix els principals temes que, segons el Fòrum, impedeixen que laUnió Europea assoleixi una política coherent i ferma de desenvolupament sostenible.Una de les recomanacions clau del Fòrum és l'establiment d'un consell europeu desostenibilitat. Aquest podria tenir una estructura federal que representés l'experiènciade tots els estats membres i grups socials, i podria assessorar les institucions dela Unió Europea, la Comissió Europea, el Consell i el Parlament Europeu en matèriade medi ambient i de sostenibilitat.

Estem convençuts que el lector trobarà elements d'interès en aquest documentelaborat pels membres del grup de treball del Fòrum sobre aplicació de polítiquespúbliques i governança: John Elkington, Sylvie Faucheux, Bedrich Moldan, MargaretSweeney i Tomas Zylicz, dirigits per Ingolf Pernice, professor de dret públic a laUniversitat Humboldt de Berlín.

Prefaci

7

El desenvolupament sostenible de la Unió Europea requereix optimitzar els acordsinstitucionals i de procediment dels sistemes nacionals i europeu de governançad'acord amb el concepte de "constitucionalisme multigrau". La participació delsciutadans i els seus representants a escala local, regional, nacional i europea esconsidera el fonament de les polítiques europees.

Per al desenvolupament sostenible de la Unió Europea, cal una acció coordinadaentre tots els agències i departaments governamentals. Com a tasca políticabàsica, cal una societat civil activa en tots els àmbits de governça i administracióde la Unió Europea. Només amb una interacció organitzada entre els actorsgovernamentals i comunitaris es poden aconseguir els objectius polítics plantejatsals tractats de la Unió Europea.

Les reformes institucionals han de tenir com a objectiu augmentar la legitimitatdemocràtica de l'acció comunitària, reforçar l'obligació de rendir comptes de lesactuacions realitzades i fer participar en els processos de disseny de les polítiquescomunitàries els òrgans responsables d'aplicar-les, tot aprofitant la seva experiència.Això vol dir que no només caldria atorgar una funció més important al Comitè deles Regions, sinó que també caldria consultar les administracions locals i regionalsquan s'elaboren les propostes de la Comissió.

Caldria donar suport, consultar i implicar els actors de la societat civil en ladefinició i el seguiment de les polítiques de sostenibilitat, incloent-hi la comunitatcientífica, les xarxes més rellevants, institucions assessores i organitzacions nogovernamentals de base, sense ànim de lucre. Els mecanismes d'autoregulacióprivada, com ara els sistemes de negociació i els procediments de normalització,mostren de quina manera els individus i els grups d'interès poden assumirresponsabilitats per assolir un desenvolupament que sigui realment més sostenible.

Per tal d'incorporar els requeriments de la protecció ambiental a totes les polítiquescomunitàries, el Consell Europeu hauria d'establir unes directrius d'integració queservissin de base per a l'avaluació de la legislació existent i de totes les novespropostes de legislació comunitària, en el marc d'un debat públic de dimensióeuropea que garantís la conformitat de les polítiques amb el principi dedesenvolupament sostenible. La Comissió hauria d'elaborar un informe sobre lasostenibilitat de cada proposta, que hauria de sotmetre's a l'avaluació crítica d'ungrup independent d'experts i que hauria de ser utilitzada pel Consell,

Resum

9

1)

2)

3)

4)

5)

juntament amb l'opinió del grup, com a punt de partida per al debat i decisiósobre la mesura en estudi.

Cada estat membre hauria d'institucionalitzar la figura de "síndic ambiental"1, queactués d'enllaç entre la societat civil i els poders públics. Les tasques d'aquests"defensors del poble" inclourien fer el seguiment de l'aplicació de les mesuresprevistes per avançar vers la sostenibilitat. A escala europea, podrien reunir-seen el si del "consell de sostenibilitat", el qual podria assessorar el Consell Europeui el Consell de ministres, en qualitat d'òrgan consultiu especialitzat i independent,pel que fa a la conformitat de les propostes de legislació comunitària amb lesdirectrius d'integració per al desenvolupament sostenible.

10

1 Encara que la traducció literal del terme francès o anglès (”médiateur du développement durable” i“sustainability ombudsmen”, respectivament) seria “síndic per al desenvolupament sostenible”, s’optaper la denominació “síndic ambiental” en ares a facilitar l’ús del terme.

6)

11

Cada vegada és més gran la distància entre els requeriments de la sostenibilitat ila realitat de la política europea. Especialment, l'aplicació de polítiques ambientalsés insuficient. Les mesures polítiques en si mateixes no són efectives. Després dela Cimera de Rio (1992), es va proclamar el desenvolupament sostenible com unsdels objectius del Tractat de la CE (article 2). La integració de requeriments per ala protecció del medi ambient en la definició i aplicació de es polítiques i activitatscomunitàries és un dels principis bàsics de la Comunitat Europea (article 6 del tractatde la CE). És molt evident que cal augmentar la consciència pública envers lasostenibilitat. Es reconeix que és indispensable un canvi real en els patrons deconsum i producció de les nostres societats, tot i que encara hi ha una manca declaredat i consens sobre el que realment significa sostenibilitat. Per tant, caldriaencetar un discurs públic sobre el concepte en si mateix i les estratègies per assolirla sostenibilitat.

Òbviament, les preocupacions de la gent no arriben a les institucions polítiques,alhora que la seva acció tampoc no arriba a les persones. La manca de comunicacióentre els legisladors i els òrgans encarregats de l'execució de les polítiques públiquesen els diferents àmbits de govern i la informació, implicació i participació insuficientsde les persones involucrades en el procés de dissenyar-les, són dos dels motiuspels quals les polítiques ambientals sovint no són tan efectives. L'experiència deles dictadures comunistes, que varen mantenir en secret tota la informació ambiental,demostra in extremis quines poden ser les conseqüències d'una situació comaquesta.

De fet, són les persones qui senten la necessitat de la sostenibilitat. Les generacionsfutures hauran de suportar les conseqüències de la manca de polítiques responsablesi eficaces a aquest fi. Finalment, l'aplicació es dóna -si ho fa- a escala local.Per tant, l'eficàcia de les polítiques europees depèn del suport polític que obtinguini de la mesura en que les disposicions europees siguin respectades per les autoritatsencarregades de la seva aplicació a escala nacional, regional i local. Com mésciutadans i representants d'aquests (a les diverses escales de govern) estiguinimplicats en el procés de disseny de polítiques europees, més consciència icomprensió hi haurà de la necessitat i de les modalitats de polítiques orientadescap al desenvolupament sostenible.

Un altre dels motius de la lenta i imperfecta aplicació de la normativa ambiental -abanda de la manca de voluntat per part dels governs estatals o l'esperança d'assolirun avantatge competitiu per als seus sectors industrials- podria ser que algunes

A. El conflicte

12

directives estiguessin més basades en instruments concrets que en objectiusqualitatius. En la mesura que determinades directives exigeixen l'ús d'instrumentsde protecció ambiental concrets en comptes d'assolir determinats objectius dequalitat ambiental, pot ser que no proporcionin ni els mitjans més rendibles ni elsmés eficaços per a resoldre un problema concret en un moment concret.

Des d'un punt de vista ambiental i de protecció de la salut, els estàndards basatsen la tecnologia poden ser massa laxos en algunes regions i massa rígids en altres.En conseqüència, les autoritats locals poden percebre aquestes regulacions coma massa complicades i no aplicables a les seves circumstàncies particulars.Atès que no es tracta d'un problema d'informació, no podrà resoldre's amb unaintensificació de la participació ciutadana a escala local o a través de campanyesde sensibilització. En canvi, es podria aconseguir una millor aplicació de les regulacionseuropees posant més èmfasi en els objectius que es pretenen assolir, deixant queles autoritats locals escullin els instruments més adients per assolir-los, tot respectantel principi de subsidarietat. Per això mateix, cal tenir en compte les culturesadministratives dels estats membres, així com la necessitat d'una orientació normativamolt clara per als sectors industrials implicats.

Ja s'han engegat, o estan previstes, nombroses mesures dirigides a garantir lasostenibilitat, les quals cal aplicar a consciència i desenvolupar. Es tracta, bàsicamentde:

La legislació sobre avaluació d'impacte ambiental (AIA), que cal completaramb l'avaluació ambiental de plans, programes i polít iques.

Provisions relatives a mesures voluntàries de foment del desenvolupamentsostenible, com ara les ecoauditories, l'ecoetiquetatge i els acords voluntaris.

El foment del desenvolupament i l'ús de tecnologies respectuoses amb elmedi ambient per mitjà de programes de suport financer, incloent-hi lespolítiques de recerca.

L'aplicació del Conveni d'Aarhus sobre l'accés a la informació, la participaciódel públic en els processos de presa de decisions i l'accés a la justícia perqüestions ambientals.

El condicionament de l'ús dels Fons estructurals al compliment d'un criteride respecte vers al medi ambient, especialment a l'àmbit de l'agricultura i lespolítiques regionals.

1)

2)

3)

4)

5)

13

L'adopció de criteris comuns per a les inspeccions ambientals als estatsmembres i millora de la cooperació entre les autoritats nacionals.

Establiment d'un cos d'inspectors ambientals en el marc de l'Agència Europeadel Medi Ambient (AEMA), que treballi juntament amb la Xarxa de la UnióEuropea per l'Aplicació i l'Execució de la Legislació Ambiental (IMPEL).

El foment de la consolidadió, coherència i claredat de la legislació comunitària,especialment en l'àmbit de la protecció ambiental.

L'establiment d'indicadors econòmics fiables que il·lustrin els costos i beneficisambientals de totes les activitats econòmiques i socials.

A banda de les adaptacions institucionals i de procediment específiques a escalaeuropea, i d'un canvi de les tècniques legislatives, cal desenvolupar noves degovernança i control basades en la plena informació, un discurs públic obert i undiàleg entre els actors interessats en els diversos àmbits. Cal motivar mesures queno només siguin prescriptives; la col·laboració, participació i implicació de la societatcivil haurien de ser els fonaments d'una cultura política sostenible. En un sistemacom aquest de governança i administració multigrau a Europa, l'acció governamentalnomés seria un dels mitjans a través dels quals la societat organitza el seu propidesenvolupament.

6)

7)

8)

9)

15

Els ciutadans dels estats membres de la Unió Europea tenen una identitat múltiple:local, regional, nacional i europea, cadascuna de les quals correspon a un nivelldiferent de govern. Les institucions, procediments i poders establerts a cada escalaestan legitimitats pel grup de ciutadans als quals s'apliquen les seves decisions.En comptes d'una constitució que estableixi i limiti els poders d'un estat sobirà, elsistema europeu de governança es basa en una divisió vertical de poders confiatsa les diferents autoritats que s'han constituït a cada escala de govern.

La sobirania s'exerceix en comú a escala comunitària. En aquest sistema, lesconstitucions nacionals i la "constitució" europea es complementen entre elles iresulten en una "constitució col·lectiva" basada en la complementarietat. Les funcionsestatals i comunitàries s'entrellacen, les seves institucions depenen les unes de lesaltres i les legislacions nacionals i comunitària conformen un únic sistema legalcoherent.

El concepte de "constitucionalisme multigrau" ajuda a entendre la relació entre elsestats membres i la Comunitat, i ofereix solucions per promoure el desenvolupamentsostenible en un sistema en el que els ciutadans poden considerar la Unió Europeacom una institució pròpia que els representa i actua en defensa dels seus interessos:un instrument nou de la societat que s'organitza a si mateix per assolir els reptesque els estats serien incapaços d'afrontar pel seu compte

B. La Unió Europea és cosa dels ciutadans

17

Quan els ciutadans reconeixen la legitimitat de les seves institucions i considerenque actuen en defensa dels seus interessos, l'execució de la legislació ambientalno pot ser un problema important. Quan els individus -particulars o persones queassumeixen funcions públiques i administratives- se senten sotmesos a una autoritati a un control estrangers, tendeixen a reaccionar negativament, a posar entrebancso, com a mínim, a restar inactius. Per tant, la presa de de decisions s'hauria d'exercirrespectant plenament el principi de subsidiarietat.

Les fallades sistemàtiques de la política agrícola comú, els escàndols d'enverinamenti els fraus alimentaris, tot i que les institucions comunitàries no en són realmentresponsables, són senyals que no es poden ignorar. La dimissió de la Comissió el1999 va ser només un símptoma d'una construcció defectuosa de la Unió que espodria esmenar si s'apliquessin les reformes democràtiques necessàries per a unamillor governança.

Una acció política que respongui a les necessitats i interessos dels ciutadans exigeixque els actors locals i regionals implicats, així com totes les parts interessades,tinguin accés a l'esfera decisional. En altres termes, cal incrementar el controldemocràtic directe sobre els processos de presa de decisions, augmentar latransparència dels procediments i reforçar l'obligació de rendir comptes de maneraque les institucions s'obrin a la comunicació amb la societat civil i permetin unamajor participació d'aquesta en els processos decisoris. Per tal d'avançar vers unsistema d'aquest tipus, es poden plantejar les següents etapes:

El Parlament Europeu hauria de disposar d'un poder de codecisió en tots elsprocediments legislatius. Tant sols si el Parlament té poders polítics reals iestableix les seves pròpies prioritats s'afavorirà el naixement de partits políticsd'àmbit europeu, la millora del debat polític a escala europea i l'augment dela sensibilitat vers la tasca parlamentària, i es donarà a les eleccions europeesuna significació real. Cadascun dels diputats del Parlament hauria de representaruna determinada regió, de manera que hi pugui haver una comunicació directaentre els parlamentaris i els seus electors.

La Comissió Europea ha de ser reconeguda i elegida com una instituciópolítica i l'elecció del seu president per part del Parlament ha d'estar vinculadaa les eleccions al Parlament Europeu. Cadascun dels partits polítics queconcorren a les eleccions ha de presentar el seu candidat i el seu programapolític per a la futura Comissió. D'aquesta manera, els electors es trobaran

C. Institucions per a la sostenibilitat

1)

2)

18

davant d'una elecció política clara i tindran més influència directa sobre lapolítica de la Comunitat, de la qual el president de la Comissió serà responsable.

D'altra banda, la previsió d'una reducció del nombre de comissaris per sotael nombre d'estats membres pot contribuir a fer desaparèixer la idea equivocadaque els membres de la Comissió en formen part en representació dels seusestats membres respectius i, alhora, posarà més l'accent en les competènciesi la responsabilitat política d'aquesta institució.

La legislació comunitària, en principi, és aplicada per les institucions nacionals.Aquest procés d'execució, ja sigui a través d'instruments legislatius,administratius o jurídics, és una acció positiva i creativa que demana comprensió,voluntat i capacitat.

A part de la formació del personal i l'adaptació de les estructures administrativesa les exigències d'un sistema legislatiu a diverses escales (reforçament deles capacitats institucionals), cal preveure l'establiment de procediments quegaranteixin una participació més directa de les autoritats responsables del'aplicació de la normativa en els processos legislatius, especialment a escalaeuropea.

Cal, doncs, donar la possibilitat de participar en els processos no tant solsals ministres dels estats membres que, amb el control dels parlamentsnacionals, prenen decisions legislatives en el si del Consell, sinó també lesautoritats que es troben en escales subnacionals i que participen en l'execucióde les polítiques a aplicar.

Les atribucions del Comitè de les Regions podrien ampliar-se, per tal queesdevingui l'òrgan que permeti la participació de les comunitats locals iregionals en el procés legislatiu comunitari. Cal citar, també:

la consulta a representants de les administracions encarregades del'aplicació de les polítiques comunitàres a escala local i regional, en unaaudiència organitzada per la Comissió en un estadi inicial del procésd'elaboració d'una determinada proposta legislativa;

una audiència pública organitzada pels serveis competents de la Comissió,en el transcurs de la qual es consultarà els representants de les xarxes iles institucions implicades sobre qualsevol nova iniciativa legislativa,utilitzant els nous mitjans de comunicació (internet).

3)

4)

19

Les organitzacions que representen interessos concrets, principalment lescomunitats científiques, associacions privades, els grups de pressió, etc.,tenen una influència determinant i, sovint, molt positiva sobre l'elaboració deles legislacions nacionals i comunitària. S'ha pres diverses mesures per talde millorar la transparència de les modalitats de participació d'aquests actorsde la societat civil (llista de representants, publicació de llibres verds i llibresblancs, audiències públiques, etc.).

A més, cal reforçar el suport que s'ofereix a les organitzacions de protecciódel medi ambient. En efecte, mentre la representació dels interessos comercialsi industrials sembla ser eficaç i estar suficientment ben organitzada, moltsovint es té la impressió que els altres grups d'interès i les organitzacions quetreballen en pro del medi ambient no disposen encara dels mitjans necessarisper assegurar una representació eficaç dels seus interessos "difosos".

La prioritat absoluta és que aquests actors de la societat civil tinguin accésa la justícia, però el fet d'informar-les de forma completa i activa i de donar-los suport per tal que participin més en el procés legislatiu permetria:

millorar la seva capacitat per sensibilitzar l'opinió pública sobre els problemesambientals i incitar-la a donar suport a la integració de les consideracionsambientals en la definició i aplicació de les polítiques sectorials, així comreforçar el seu paper i la seva capacitat de control dels efectes ambientalsque es poden derivar de l'aplicació de la legislació.

millorar els mitjans dels quals disposen la Comissió i els altres òrganspolítics per tal de recollir "sobre el terreny" informacions que siguin pertinentssobre problemes ambientals, així com sobre l'adequació i l'execució dela legislació comunitària en l'àmbit del medi ambient.

augmentar l'eficàcia d'aquests organismes integrant-los en comitès deseguiment (com en el cas dels Fons estructurals) i d'altres organismes decontrol.

La concessió d'un suport finançer a aquests actors "de base" de la societatcivil, que desenvolupen una activitat beneficiosa en el context de lesorganitzacions no governamentals i sense ànim de lucre, podria mostrar-semés eficaç, a l'hora de sensibilitzar la societat dels problemes ambientals id'incitar-la a modificar els seus sistemes de producció i de consum, que nopas una legislació de t ipus coercit iu i accions normatives.

5)

20

Tots aquests actors, i especialment els grups de defensa del medi ambientactius en diferents sectors i institucions, tenen la necessitat de rebre suporteconòmic per tal de treballar a favor del desenvolupament sostenible, tenintpresent el seu paper en la recerca de consens dins de la societat civil i al'hora de prendre iniciatives per apropar individus que, d'altra banda, estarienseparats.

No obstant això, per tal de preservar la seva independència, convindria limitarel finançament públic directe o indirecte que se'ls concedeix, per tal quel'ajuda atorgada per cada institució o organisme sigui suficient, però que nodepassi un cert percentatge de la despesa total dels grups en qüestió.

Per la seva composició plural i per la seva competència, els consells i fòrumsconsultius han demostrat ser molt útils per orientar els polítics i promoure lasensibilització del públic i el debat sobre el desenvolupament sostenible.Sembla que és essencial:

reforçar les seves capacitats i el seu rol en quant homòlegs dels actorspolítics en tots els àmbits, en el marc d'un diàleg públic obert en relacióa les prioritats i al disseny concret de les estratègies de desenvolupamentsostenible.

encoratjar la constitució de xarxes integrades per aquests consells i fòrums,per permetre un intercanvi d'experiències i d'informació i, igualment, perdesenvolupar i posar a prova les idees que es sotmetran a les institucionspolítiques rellevants.

La legislació i l'acció dels governants no són i no haurien de ser res més queun dels diversos instruments de govern dels quals disposen les societatsdemocràtiques. Ja hi ha, en certs sectors de la vida social, nous mitjans imètodes de governança, que caldria que es refinessin de cara a promoureel desenvolupament sostenible:

els sistemes de negociació salarial colectiva, que permeten als sindicatsi a les associacions professionals negociar i fixar els salaris i les condicionslaborals dins dels seus respectius àmbits, podrien servir de model per alsacords ambientals. En efecte, caldria fer participar els organismes dedefensa ambiental en els processos d'auditoria i en la definició de lamanera de realitzar els estudis d'impacte en els diferents sectors industrials.Amb la seva participació, i tenint en compte les diferències regionals,

6)

7)

21

s'hauria de negociar de forma similar els objectius de sostenibilitat aplicablesa la producció i l'ús dels recursos o dels processos en cada sector industrial.

Els treballs de normalització de productes a través, per exemple, del ComitèEuropeu de Normalització (CEN) i el Comitè Europeu de NormalitzacióElectrotècnica (Cenelec) haurien de seguir aquest plantejament cooperatiu.Els comitès rellevants haurien d'incorporar representants d'organismesque treballen a favor del desenvolupament sostenible, per tal que lesnormes relatives als productes es dissenyin de tal forma que es satisfacinels requeriments ambientals més eficaçment.

Les normes de bones pràctiques i els codis de conducta professionalacostumen a ser establerts i controlats per organitzacions professionalsautònomes (cambres de comerç, col·legis d'arquitectes, etc.). Caldriarevisar aquests sistemes normatius de tipus "privat" per integrar-hi normesrelatives al desenvolupament sostenible que siguin aplicables a tots elsmembres de la professió.

Caldria adaptar el sistema educatiu -tant els programes educatius com laformació del professorat- a la necessitat de sensibilitzar el públic respecteels problemes ambientals i el desenvolupament sostenible. Per aconseguir-ho, es podria consultar les organitzacions de defensa del medi ambient(en alguns estats membres, per exemple, l'Església) a l'hora de definir elsprogrames i donar-los l'oportunitat de participar directament en la realitzacióde les activitats formatives.

Els actors de la societat civil no poden assumir la responsabilitat deldesenvolupament sostenible ells sols però, per realitzar les tasques esmentadesanteriorment, han de poder dialogar amb els poders públics que els han dedonar suport i supervisar la seva feina. Els procediments necessaris a aquestefecte es poden establir seguint el model dels articles 137 (paràgraf 4), 138i 139 del Tractat de la Comunitat Europea.

8)

23

Atès que el principi de desenvolupament sostenible s'ha convertit, amb el Tractatd'Amsterdam, en un dels principis fonamentals de les polítiques comunitàries, calenadaptacions i garanties a nivell institucional i de procediment per assegurar-ne unaaplicació eficaç. Entre aquestes disposicions es trobarien les següents:

S'ha de millorar la realització i l'abast dels sistemes de planificació, suport iseguiment del desenvolupament sostenible per tal de cobrir totes les polítiquessectorials, d'acord amb el repte llençat a la Cimera de Cardiff. Els informesque ja han presentat els consells d'agricultura, transport i energia, així comels que s'elaboren sobre altres polítiques i sobre el mercat interior, s'han desotmetre a una revisió acurada al Consell Europeu de Hèlsinki.

Aquest haurà de determinar les modalitats de seguiment i les directrius pera la formulació de les estratègies futures de la CE en cada àmbit. Aquestesdirectrius d'integració haurien d'incorporar objectius i criteris de sostenibilitatconcrets per a totes les polítiques sectorials de la CE, a partir dels qualscaldria avaluar totes les propostes de la Comissió i tots els actes legislatiusadoptats pel Consell i el Parlament Europeu. Les directrius d'integracióaplicables a cada política sectorial també es podrien incloure en el sisèprograma d'acció ambiental (EAP), o en el primer programa de sostenibilitatque haurà de ser negociat i adoptat pel Parlament Europeu i el Consell .

Totes les propostes legislatives de la Comissió haurien d'incloure, en la sevaexposició de motius, un capítol dedicat al desenvolupament sostenible, enel qual s'expliqués com la mesura o estratègia proposada està conforme ambels criteris esmentats al punt 1 anterior (informe de sostenibilitat). Aquestcapítol també hauria d'incloure els resultats específics de l'avaluació ambientalestratègica prevista per les polítiques nacionals en el marc de la directivaproposada.

Seria molt important que les organitzacions rellevants (ambientals, sindicalsi sectorials) tinguessin l'oportunitat de participar en l'esmentada avaluació ifossin consultades al llarg del procediment, abans la Comissió no prenguiuna decisió. Les audiències que es disposen a l'article 19 del reglament 17/62(procediment de competència), i especialment la designació d'un responsablede les audiències, podrien servir d'exemple per a aquest procediment. Peracabar, ha de ser el president de la Comissió qui assumeixi la responsabilitatglobal pel que fa al desenvolupament sostenible.

D. Procediments per a la sostenibilitat

1)

2)

24

L'informe de sostenibilitat s'hauria de publicar al mateix temps que es publicala proposta legislativa i hauria de constituir la base del debat polític sobre laproposta que es produirà al si del Consell i el Parlament Europeu, amb l'objectiude garantir que aquestes institucions tinguin una imatge completa dels fetsi arguments rellevants.

Caldria que un òrgan independent assumís la tasca d'analitzar l'informe desostenibilitat i adrecés les seves conclusions i recomanacions al Consell i alParlament Europeu.

Aquest òrgan independent podria ser el Comitè Econòmic i Social, sempreque se'n modifiquessin la composició, la funció i el nom de cara a convertir-lo en un veritable "comitè de sostenibilitat", representant les empreses, elssindicats i les organitzacions ambientals.

Una altra solució, més innovadora i probablement més eficaç, podria ser lacreació d'un "consell de sostenibilitat". Aquest consell podria tenir unaestructura federal i la seva composició podria reflectir els coneixements il'experiència disponibles en els estats membres en qüestions de sostenibilitat.Podria estar integrat pels "síndics ambientals" a escala estatal (vegeu el punt5 a continuació), i les seves funcions podrien ser:

Assessorar el Consell i el Parlament Europeu sobre la compatibilitat de lespropostes de nova legislació comunitària amb els principis de sostenibilitati actuar en qualitat d'interlocutor en matèries de sostenibiltat, especialmentamb el Parlament Europeu;

Coordinar la tasca dels síndics ambientals i les seves oficines amb l'objectiud'establir estàndards comuns pel que fa a l'aplicació de les polítiqueseuropees i estatals i garantir la seva sostenibilitat;

Formular recomanacions per a les autoritats nacionals en qüestions generalsrelacionades amb l'aplicació de la legislació de la Comunitat Europea i,especialment, sobre els dèficits estructurals, la formació ambiental, lacreació de capacitats institucionals i sobre els procediments de monitoratgeambiental.

S'hauria d'establir la figura d'un síndic ambiental en cada un dels estatsmembres, tenint en compte les estructures i els procediments administratius

3)

4)

5)

25

nacionals, que hauria de tenir un paper important, en un context europeu, al'hora de garantir una bona gestió ambiental i una aplicació efectiva de lesmesures per al desenvolupament sostenible. El síndic ambiental hauria deser/estar:

Una persona eminent i independent escollida pels agents socials iorganitzacions ambientals de cada estat membre, nomenat pel cap d'Estato de Govern per a un període limitat no inferior a vuit anys;

Competent per rebre queixes individuals i d'altre tipus sobre la no-aplicacióo violació de la legislació ambiental a cada estat membre i disposar delspoders necessaris per instruir els casos que li siguin presentats;

Autoritzat i obligat a presentar a la Comissió aquells casos en els qualsconstanti que les polítiques impulsades per les autoritats nacionalscompetents no estan conformes amb la legislació comunitària;

Responsable de la coordinació de xarxes a escala administrativa local iregional, organitzacions o defensors del poble amb el fi d'establir estructuresintegrades verticalment que serveixin de base a les accions per a lasostenibilitat en tots els àmbits de la societat;

Obert a la cooperació amb els síndics ambientals d'altres estats membresen el marc del consell de sostenibilitat, l'Agència Europea del Medi Ambient(AEMA) i l'IMPEL, amb l'objectiu d'establir uns estàndars comuns i solucionsharmonitzades per a l'aplicació de la legislació comunitària i assessorarels governs nacionals en aquestes matèries.

27

Unes estructures de governança que garanteixin una aplicació eficaç del principide sostenibilitat en tots els sectors polítics cobreixen alguna cosa més que lesfuncions governamentals tradicionals. Tots els actors interessats i, especialment,els grups, organitzacions i altres actors de la societat civil necessiten estar inclososen un sistema multrigrau d'autoregulació social. La legislació, la regulació i el controlno són completament superflus, tot i que cal considerar-los un mecanismeexclusivament d'últim recurs, complementari als mecanismes no governamentalsde regulació.

Per tant, el Fòrum Consultiu sobre Medi Ambient i Desenvolupament Sosteniblerecomana al Consell Europeu, com a prioritat, l'adopció i desenvolupament posteriord'un pla europeu d'estructures de control cooperatives per al desenvolupamentsostenible.

Concretament, es recomana que el Consell Europeu:

creï un Consell Europeu de Sostenibilitat (CES) integrat pels síndics ambientalsestatals, encarregats del seguiment de l'aplicació de la legislació europea,que assessori el Parlament Europeu i el Consell de la Unió Europea sobre lasostenibilitat de les propostes de nova legislació;

demani a la Comissió que adjunti i publiqui amb cada proposta legislativa uninforme de sostenibilitat on s'expliqui com aquesta aplica o, com a mínim,té en compte les consideracions ambientals. També s'hauria de demanar alConsell que consultés el Consell Europeu de Sostenibilitat;

estableixi les directrius d'integració per a totes les polítiques sectorials, sobrela base d'una revisió crítica dels informes ministerials sobre la integració delsrequeriments de protecció ambiental en la definició i aplicació d'aquestespolítiques. L'aplicació de les directrius d'integració hauria de ser revisadaposteriorment pel Consell Europeu;

propiciï que la Comissió desenvolupi estratègies per a establir o millorar nousmecanismes o mètodes de governança i autoregulació de la societat civilamb vistes a la sostenibilitat. Entre aquests s'inclou, per exemple, lesnegociacions entre els agents socials sobre mètodes de producció respectuososamb el medi a la indústria, un sistema per al desenvolupament d'estàndards

E. Conclusió

1)

2)

3)

4)

28

de productes i de producció sostenibles i mecanismes pel foment de lasostenibilitat en els sistemes educatius nacionals.

proveeixi mecanismes i fons adreçats a donar suport a organitzacions nogovernamentals que treballen en l'àmbit del desenvolupament sostenible, decara a augmentar la seva capacitat de conscienciar i de fer el seguiment,assessorar, aplicar i avaluar les polítiques públiques i possibiliti un reconeixementràpid del seu dret d'accés a la justícia en qüestions relacionades amb lasostenibilitat.

s'asseguri que la conferència intergovernamental considera estructures degovernança que donin un accés més directe a l'escenari polític als agentslocals i regionals i als grups d'interès. De forma especial, els òrgans responsablesde l'aplicació de la legislació comunitària i la gent implicada, ja siguin particulars,organitzacions o grups, haurien de tenir l'oportunitat de ser escoltades comcorrespon durant el procés legislatiu.

Aquest document va ser elaborat pel grup de treball del Fòrum sobre Aplicacióde Polítiques Públiques i Governança, integrat per Ingolf Pernice (ponent),John Elkington, Sylvie Faucheux, Bedrich Moldan, Margaret Sweeny i TomasZylicz, amb la col·laboració d'Armando Montanari, Ralph Hallo, Per Kägeson,Thymiou Papayannis i el suport de Stephanie Pfahl i Philipp Schepelmann,de l'Institut Wuppertal.

El document fou adoptat pel Fòrum en sessió plenària a Hèlsinki el 4 de novembrede 1999.

5)

6)