Gobernanza y Conflicto en Colombia

Gobernanza y conflictoen ColombiaInteraccin entre gobernantes y gobernados en un contexto violentoClaire Launay-Gama y Fernn E. Gonzlez Gonzlez -editores-

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El concepto de gobernanza se ha convertido, desde hace unos diez aos, en uno de los criterios centrales de las polticas de desarrollo y de cooperacin interna-cional, que se supone debe promover una reflexin sobre la gestin publica de las sociedades. Sin embargo, no es fcil hablar de gobernanza en un pas que vive un conflicto y donde el poder es ejercido, a veces, por actores armados.

Este libro propone una toma de distancia con respecto a un enfoque de la go-bernanza visto como un simple conjunto de herramientas institucionales, amplia-mente calcadas de los modelos democrticos occidentales. Los autores invitan a considerar, en el contexto colombiano, las distintas formas de legitimidad poltica y la intervencin de distintos actores legales o ilegales en la regulacin poltica. En este sentido, la gobernanza se jugara ms en las especificidades del vnculo poltico entre representantes y representados, entre actores con funciones de re-gulacin poltica y pobladores, que en la construccin de modelos institucionales especficos. Este libro est dirigido a toda clase de lectores, entre los que se en-cuentran estudiantes, acadmicos, responsables de organizaciones de la sociedad civil y organizaciones internacionales, a funcionarios y autoridades pblicas.

Cinep - Irg

Autores:

Ingrid Johanna Bolvar RamrezFernn E. Gonzlez GonzlezClaire Launay-Gama Camila Medina ArbelezSilvia Otero BahamnDiego Quiroga GmezStellio RollandDaniel Ruiz SernaFernando Sarmiento SantanderMara Clara Torres BustamanteTefilo Vsquez Delgado

Este libro representa el esfuerzo de varios aos por parte de CERAC por ahondar en el conocimiento sobre el conflicto armado y la vio-lencia en Colombia. Esta coleccin de ensayos responde al objetivo del centro: el de adelantar investigaciones sobre violencia, el anlisis de conflictos armados y el estudio de sus impactos sobre el desarrollo socioeconmico y el bienestar de las personas, con el fin de alimentar la poltica pblica dirigida a resolver estos problemas.

En el caso particular de Colombia, hemos querido volver la mirada sobre la guerra que nos afecta an sin nombre y sobre las violencias que genera y que con ella se entrelazan. Tenemos el convencimiento que, pese a los avances y el progreso que se han dado en materia de re-duccin de la violencia, mejoramiento de la seguridad y construccin institucional en Colombia en los ltimos 20 aos, an falta mucho.

Guerra y violencias en ColombiaHerramientas e interpretacionesJorge A. Restrepo y David AponteEditoresGu

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Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas

Jorge A. RestrepoProfesor asociado del Departamento de Economa de la Pontificia Universidad Javeriana. Economista de esta misma universidad, con estudios de pos-grado en economa en la Universidad de Cam-bridge y el Royal Holloway College-Universidad de Londres, donde obtuvo grados de MSc y PhD en economa. Es director de CERAC y miembro de la Comisin de Memoria Histrica de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin. Su rea de especializacin es la economa poltica, en particular el anlisis econmico de conflictos, el estudio de la violencia armada y la seguridad en el proceso de desarrollo.

David ApontePolitlogo de la Pontificia Universidad Javeriana. Ha trabajado en diversos proyectos relacionados con la aplicacin del sistema penal acusatorio y la Ley de Justicia y Paz. Trabaj como asistente de investigacin en FESCOL, en el grupo de estudios de relaciones entre Colombia y pases europeos. Actualmente, se desempea en CERAC como investigador y coordinador de proyectos. Su expe-riencia gira alrededor del anlisis regional de con-flicto y trabajo de campo en diversas regiones del pas. Es investigador y coordinador del proyecto ODECOFI en CERAC. Igualmente, colabora como investigador del proyecto Reduccin de impuni-dad asociada al conflicto armado en Colombia, financiado por la Embajada Britnica, entre otros.

El Centro de Recursos para el Anlisis de Con-flictos CERAC es un centro de investigacin y desarrollo tecnolgico privado e independiente, especializado en la investigacin sobre violencia, el anlisis de conflictos armados y el estudio de sus impactos sobre el desarrollo socioeconmico y el bienestar de las personas.

CERAC busca que sus estudios contribuyan a la reduccin de la violencia y su impacto sobre las personas, las comunidades y la sociedad, por lo que las investigaciones que adelanta estn orientadas a proveer insumos para el diseo, puesta en marcha y evaluacin de polticas pblicas basadas en eviden-cia para la superacin de la violencia.

Los investigadores de CERAC hacen parte de un grupo de investigacin registrado y calificado por Colciencias, cuyas lneas de investigacin son: medicin y representacin de la violencia, anlisis de conflictos, e inseguridad, violencia armada y desarrollo.

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Otros ttulos publicados por la Editorial relacionados con este libro:

Guerra y violencias en ColombiaJorge A. Restrepo y David Aponte -editores-

Las vctimas frente a la bsqueda de la verdad y la reparacin en ColombiaGuillermo Hoyos Vsquez -editor-

Gobernanza y conflicto en ColombiaInteraccin entre gobernantes y gobernados

en un contexto violento

Gobernanza y conflicto en ColombiaInteraccin entre gobernantes y gobernados

en un contexto violento

Claire Launay-GamaFernn Gonzlez

Editores

Centro de Investigacin y Educacin Popular (CINEP)

Instituto de Investigacin y debate sobre la gobernanza (IRG)

Instituciones

Reservados todos los derechos Pontificia Universidad Javeriana Centro de Investigacin

y Educacin Popular Institut de Recherche et dbat

sur la GouvernanceInstituto de Investigacin y debate sobre la Gobernanza

Fernn E. Gonzlez Claire Launay-GamaIngrid Johanna BolvarCamila Medina ArbelezSilvia Otero BahamnDiego Quiroga GmezDaniel Ruiz SernaFernando Sarmiento SantanderMara-Clara Torres Bustamante Stellio RollandTefilo Vsquez Delgado

Primera edicin: Bogot, D.C.,septiembre de 2010ISBN: 978-958-716-380-3Nmero de ejemplares: 300Impreso y hecho en colombiaPrinted and made in Colombia

Coodinacin editorial:Alejandra Hurtado Tarazona

Correccin de estilo:Nathalie De la Cuadra N.

Diagramacin:Carlos Vargas - Kilka Diseo Grfico

Impresin:Javegraf

Editorial Pontificia Universidad JaverianaCarrera 7a nmero 37-25, oficina 13-01.Edificio LutaimaTelfonos: 3208320 ext. [email protected]/editorialBogot - Colombia

Prohibida la reproduccin total o parcial de este material, sin autorizacin por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.

ContactoClaire Launay-Gama - IRG Fernn Gonzlez - CINEP Carrera 5 #26a-47 Torre C, apto 901 Carrera 5 n3408 [email protected] e-mail: [email protected] Tel:+ 57 1 245 61 81 Celular: (57) (1) 312 345 54 35

Gobernanza y conflicto en Colombia: Interaccin entre gobernantes y gobernados en un con-texto violento / editores Claire Launay-Gama y Fernn E. Gonzlez Gonzlez. -- 1a ed. -- Bogot: Editorial Pontificia Universidad Javeriana : CINEP : IRG, 2010.

228 p. ; 24 cm. Incluye referencias bibliogrficas. ISBN: 978-958-716-380-3

1. GOBIERNO - COLOMBIA. 2. GOBERNABILIDAD - COLOMBIA. 3. CONFLICTO ARMA-DO - COLOMBIA. 4. COLOMBIA - POLTICA Y GOBIERNO. I. Launay-Gama, Claire, Ed. II. Gonzlez Gonzlez, Fernn E., Ed. III. Centro de Investigacin y Educacin Popular. IV. Instituto de Investigacin y Debate sobre la Gobernanza. V. Pontificia Universidad Javeriana.

CDD 320.2 ed. 19

Catalogacin en la publicacin - Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S.J.

ech. Agosto 25 / 2010

ASOCIACIN DE UNIVERSIDADESCONFIADAS A LA COMPAIA DE JESS

EN AMRICA LATINA

MIEMBRO DE LA RED DE

EDITORIALES UNIVERSITARIAS

DE AUSJALwww.ausjal.org

Contenido

Agradecimientos 11

Introduccin generalLa gobernanza como vnculo entre gobernados y gobernante 13Claire Launay-Gama e Ingrid Johanna Bolvar

PARTE IGobernanza y legitimidades 23

Introduccin 25Claire Launay-Gama

La presencia diferenciada del Estado: un desafo a los conceptos de gobernabilidad y gobernanza 28Fernn E. Gonzlez Gonzlez y Silvia Otero Bahamn

Hasta qu punto el clientelismo hace ilegitimo el sistema poltico colombiano? 37Fernn E. Gonzlez Gonzlez y Silvia Otero Bahamn

Puede el poder local de los actores armados ilegales alcanzar cierto grado de legitimidad? 47Ingrid Johanna Bolvar y Mara Clara Torres Bustamante

De dnde proviene la legitimidad poltica de lvaro Uribe Vlez? 60Fernn E. Gonzlez Gonzlez

A manera de conclusin: Gobernanza como interaccin entre la sociedad y el poder realmente existente 73Fernn E. Gonzlez Gonzlez

Bibliografa 76

PARTE IIGobernanza y actores no estatales 79


El papel de la iglesia catlica en la construccin del orden social: entre la conformidad con la ley natural y el dilogo entre diferentes 85Fernn E. Gonzlez Gonzlez

Es posible hablar de gobernanza en zonas donde la administracin pblica local est bajo la influencia de actores armados? El caso de la construccin de orden social en la ciudad de Ccuta 94Diego Quiroga Gmez

Puede un campesino cocalero contribuir a la regulacin poltica y a la gobernanza? 103Mara Clara Torres Bustamente

Nuevos actores de la relacin entre Estado y sociedad: la relacin excombatientes- Estado en el proceso de desarme, desmovilizacin y reintegracin en Colombia 109Camila Medina Arbelez

Los actores tnicos en la regulacin poltica del Bajo Atrato colombiano 117Stellio Rolland

A manera de conclusin: La multiplicidad de actores y la diversidad de situaciones ante las prcticas de la gobernanza 129Fernn E. Gonzlez Gonzlez

Bibliografa 132

PARTE IIIMejorar la gobernanza: entre modelo y realidad 135


La Constitucin del 91: entre el reconocimiento de los derechos sociales y el modelo de desarrollo 142

Tefilo Vsquez Delgado

Reformar y descentralizar para pacificar? 149Mara Clara Torres Bustamante

Entre la autonoma y la integracin. Dos nociones de gobernanza entre los indgenas y el Estado 157

Silvia Otero Bahamn

Etnia, raza y cultura en la accin poltica: nuevos retos para la gobernanza en Colombia? 168

Daniel Ruiz Serna

A mayor participacin, mayor gobernanza? Mecanismos de veedura y observacin electoral 178

Claire Launay-Gama

Actores sociales en la construccin de gobernanza local: el caso de las Asambleas Constituyentes colombianas 188

Fernando Sarmiento Santander

A manera de conclusin: Cmo acercar nuestra realidad social al modelo de gobernanza? 199Fernn E. Gonzlez Gonzlez

Bibliografa 202

Conclusiones GeneralesDificultades, retos y posibilidades de la nocion de gobernanza en el caso colombiano 207Fernn E. Gonzlez Gonzlez

Bibliografa 221

Los autores 223

11

Agradecimientos

Este libro es producto de una valiosa colaboracin institucional entre el Centro de Investigacin y Educacin Popular (CINEP) y el Instituto de Investigacin y Debate sobre la Gobernanza (IRG). Queremos agradecer a sus respectivos directores, Mauricio Garca Durn y Sverine Bellina por su apoyo constan-te en esta iniciativa. Expresamos tambin nuestro profundo reconocimiento a Alejandro Angulo Novoa y Michel Sauquet quienes eran directores de CINEP e IRG en el inicio del proyecto y que siempre manifestaron un gran inters por el tema de la gobernanza.

Agradecemos tambin a la Universidad Javeriana por co-editar este tra-bajo y en particular al equipo de la Editorial Javeriana por sus tiles consejos editoriales.

Agradecemos igualmente a Elisa Tarnaala por su lectura atenta y acertada de los artculos que componen este libro, a Martha Montaa Pacheco por su importante colaboracin administrativa, a Vctor Barrera Ramrez por su cola-boracin en las correcciones bibliogrficas.

Finalmente, a todas la personas, grupos y entidades que nos proporciona-ron informacin valiosa en sus entrevistas.

13

Introduccin general

La gobernanza como vnculo entre gobernados y gobernantes

Claire Launay-Gama e Ingrid Johanna Bolvar

Gobernanza o/y gobernabilidad?: el debate semntico y aproximacin analtica

Desde finales de los aos ochenta, los conceptos de gobernabilidad y gober-nanza se han convertido en unos de los criterios centrales de las polticas de desarrollo y de cooperacin internacional. Polticas que se supone deben pro-mover una reflexin sobre la gestin pblica de las sociedades. Sin embargo, no existe ni un uso estandarizado ni una definicin comn de estos conceptos, que en el caso de Amrica Latina, han sido trados por las instituciones interna-cionales y las agencias de cooperacin. Adems, ante la oferta de esos actores internacionales, los distintos sectores y actores locales apelan a los conceptos de gobernabilidad y de gobernanza de acuerdo con sus propias apuestas polticas. Tenemos entonces un interesante espacio de relaciones polticas donde actores internacionales y nacionales invocan la gobernabilidad y la gobernanza para desarrollar sus propios proyectos sociopolticos.

Ahora bien, aunque gobernabilidad y gobernanza aluden a dinmicas pol-ticas distintas y tienen definiciones propias, ambas tienden a ser confundidas. Segn el diccionario de la Real Academia Gobernabilidad es la cualidad de gobernable y Gobernanza es el arte o la manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional du-radero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa1.

1 Diccionario de la Real Academia Espaola: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gobernanza

14 Claire Launay-Gama e Ingrid Johanna Bolvar

En las ciencias sociales, Jan Koiman, una de las referencias ms citadas en la distincin de estos trminos, define la gobernabilidad de la manera siguiente: la gobernabilidad es la capacidad de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo en el contexto de otros sistemas ms amplios de los que forma par-te. (Koiman, 1993) Se trata por lo tanto de una capacidad o habilidad. Esta definicin insiste tambin en criterios y condiciones para gobernar, y en este sentido viene a complementar la definicin de la Real Academia.

En cuanto a la gobernanza, segn las ciencias sociales, el concepto se refie-re, ya no a una capacidad, sino a un proceso o a un conjunto de interacciones sociopolticas y sus especficos resultados. As lo confirma, por ejemplo, la defi-nicin a la que lleg el grupo latinoamericano de trabajo de la Oficina Regional del IDRC (International Development Research Center) para Amrica Latina y el Caribe: la gobernanza se refiere a los procesos de accin colectiva que orga-nizan la interaccin entre los actores, la dinmica de los procesos y las reglas de juego con las cuales una sociedad toma sus decisiones, y determina su conduc-ta. (Taller: Gobernanza: Hacia un concepto, Montevideo, 2004)

Se entiende entonces que la preocupacin por la gobernabilidad remite a las condiciones que hacen gobernable y eficiente la administracin de una deter-minada sociedad y por esa va a la evaluacin de las estructuras y del funciona-miento de las instituciones. En cambio, el enfoque de la gobernanza se refiere a un conjunto de procesos, regulaciones e interacciones polticas que haran posible un desarrollo () duradero y un sano equilibrio entre los actores que conforman una sociedad2.

Aunque gobernanza y gobernabilidad tienen orientaciones analticas y si se quiere polticas distintas, ambas tienden a ser usadas de manera indiferenciada. As por ejemplo, distintos actores como el PNUD hablan de gobernabilidad democrtica que [] engloba los mecanismos, procesos e instituciones por las cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, ejercen sus de-rechos jurdicos asumiendo sus obligaciones (Documento del PNUD, 1994, citado por Le Texier, 2004). Esto significa que el PNUD dara a la palabra go-bernabilidad un sentido ms amplio.

Por otro lado, el Banco Mundial habla de buena gobernanza restringiendo la gobernanza a una herramienta de evaluacin de las capacidades tcnicas de un gobierno y de su poder de produccin econmico. Es decir, el Banco Mun-dial usa la palabra gobernanza en el sentido restringido de la gobernabilidad. El uso indistinto de estos dos conceptos crea en muchos casos una ambigedad que puede llevar a equivocaciones a la hora de disear polticas o de promover

2 Diccionario de la Real Academia Espaola: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gobernanza

Introduccin general 15

procesos para tratar de transformar las condiciones en las que se hace poltica o se intenta gobernar un pas.

En segundo lugar, y ms all de esta confusin semntica, existen tambin dos tendencias en la comprensin de los temas de gobernabilidad/gobernan-za. Tendencias que marcan una importante divisin y que pueden propiciar debates sobre las formas en que se concibe o se piensa la poltica. Por un lado, tenemos una aplicacin global, institucional y legal de los conceptos. Tal tipo de aplicacin se traduce en la puesta en marcha de un conjunto de herramien-tas institucionales, calcado de los modelos democrticos existentes en Europa o en Amrica del Norte. Herramientas orientadas a la promocin de una mayor transparencia en los asuntos pblicos, de una descentralizacin ms efectiva, de un fortalecimiento de los mecanismos de participacin ciudadana. Usual-mente, los distintos elementos de ese enfoque se reagrupan bajo el trmino de buena gobernanza.

Por otro lado, algunas voces cuestionan el carcter universal de las herra-mientas polticas occidentales y critican las posibilidades efectivas de transfe-rencia de un sistema de buena gobernanza de los pases del Norte a otros pases cuyas historias y cuyas dinmicas sociales son muy diferentes. Esta tendencia busca una comprensin de la gobernanza que ya no sea simplemente la des-cripcin del conjunto de las instituciones y administraciones existentes y de su nivel de funcionamiento, sino de un modo ms amplio el conjunto de los procesos que permiten la implementacin de regulaciones econmicas, sociales y polticas. Se trata, en efecto, de considerar la gobernanza como la relacin entre Estado y sociedad, entre gobernantes y gobernados en cada con-texto social, poltico y cultural.

Esta tensin permanente entre una aproximacin y aplicacin institucio-nal a los temas de gobernanza y una aproximacin ms procesual e histrica, que insiste en las condiciones sociolgicas diferenciadas que enmarcan o en-cuadran la accin poltica, constituye uno de las problemticas fundamentales del presente libro. De hecho, los investigadores involucrados en este proyecto quisieron llamar la atencin sobre el tipo de tensiones y desafos que la realidad colombiana plantea a la discusin global sobre gobernanza/gobernabilidad y sobre la imposible aplicacin, al pie de la letra, de un concepto que, en su ver-sin institucional, tiende a ignorar los procesos histricos que han hecho posi-ble la emergencia de la democracia y del Estado en otras sociedades.

Adems, los autores optaron por usar el trmino gobernanza en su sentido ms amplio para referirse al conjunto de procesos, regulaciones e interacciones sociales y polticas que encuadran y que constituyen la vida poltica del pas. Pero antes de describir las principales lneas de discusin del libro conviene hacer algunas referencias al contexto institucional en el que fue producido.


Una investigacin pluridisciplinaria, internacional y colectiva

Esta obra es el producto de una investigacin internacional y colectiva que se desarroll entre 2006 y 20083, gracias a la colaboracin institucional entre el Centro de Investigacin y Educacin Popular (CINEP)4 y el Instituto de Inves-tigacin y Debate sobre la Gobernanza (IRG)5.

La investigacin titulada Gobernanza y civilidad en Colombia fue realiza-da por un equipo de once investigadores colombianos y franceses6 provenientes de diversas disciplinas, vinculados al CINEP y liderados por el Instituto francs de Investigacin y debate sobre la Gobernanza. El proyecto formaba parte de una iniciativa del IRG orientada a la construccin de una comprensin inter-cultural de la gobernanza, a partir de investigaciones en distintas regiones del mundo. En este caso especfico, se trataba de que investigadores colombianos dentro de los cuales se cuentan politlogos, historiadores, antroplogos y socilogos alimentaran la discusin internacional sobre los contenidos y las formas que asume la gobernanza en el mundo, desde el anlisis de distintos procesos colombianos.

La realizacin de este proyecto colectivo implic la adaptacin de una me-todologa de trabajo, la incorporacin de unas preguntas con perspectiva com-

3 El Instituto de Investigacin y debate sobre la Gobernanza invit a distintos equipos de inves-tigacin de China, frica y Amrica Latina a contribuir a una reflexin internacional sobre hablar de gobernanza en distintos contextos culturales. Varios artculos, resultado de esta investigacin comparada, estn disponibles en: www.institut-gouvernance.org

4 El CINEP (Centro de Investigacin y Educacin Popular) es una fundacin sin nimo de lu-cro creada por la Compaa de Jess en 1972, con la tarea de trabajar por la edificacin de una sociedad ms humana y equitativa, mediante la promocin del desarrollo humano integral y sostenible. Como centro de pensamiento, est reflexionando sobre la realidad social y cultural de Colombia. Cuenta con un acumulado de investigacin sobre conflicto, violencias, derechos humanos, poltica y Estado, servicios pblicos, pobreza y desarrollo, movimientos sociales y educacin popular.

5 El IRG (El Instituto de Investigacin y debate sobre la Gobernanza) fue creado por iniciati-va de la Fundacin Charles Lopold Mayer, red de reflexin (think tank) con sede en Pars (Francia) y una oficina en Bogot (Colombia) www.institut-gouvernance.org. Su vocacin es

animar y alimentar el debate sobre la gobernanza mediante la consultora y produccin de conocimiento; la implementacin de mdulos de formacin acadmica y capacitacin; la or-ganizacin de seminarios y la acumulacin y la difusin de documentos (sitio web y publica-ciones) para ayudar a la elaboracin de polticas pblicas y de programas de desarrollo, pero

tambin para identificar nuevos campos de estudio. El Instituto publica varias revistas y libros sobre el tema de la gobernanza en distintas regiones del mundo. La lista de estas publicaciones est disponible en el siguiente link: http://www.institut-gouvernance.org

6 Claire Launay-Gama, Camila Medina, Daniel Ruiz, Diego Quiroga, Ingrid Bolvar, Fernn Gonzlez, Fernando Sarmiento, Mara Clara Torres, Silvia Otero, Stellio Rolland y Tefilo Vsquez. Ver: biografa de los autores.


parativa y la decisin de divulgar la informacin a partir de unos formatos comunes con otros grupos de investigacin. En efecto, los autores utilizaron un mtodo propuesto por el IRG: la redaccin de unas fichas de trabajo (cortos artculos de 6 a 10 pginas) sobre distintas temticas previamente discutidas y acordadas con investigadores de diversas zonas del mundo7. Adems, se hizo una puesta en comn de esos trabajos por medio de una base de datos interna-cional, administrada por el IRG8.

Por medio de esos distintos pasos, los investigadores colombianos empeza-ron a interrogar sus experiencias de investigacin sobre aspectos de la poltica colombiana desde preguntas especficas sobre las formas de gobernanza que tie-nen lugar en Colombia. El proyecto abri un espacio muy novedoso de trabajo y discusin para los investigadores y en general para las ciencias sociales colom-bianas. Mediante el uso de formatos sencillos y compartidos por investigadores de distintas partes del mundo y de la divulgacin de los resultados en Internet, el proyecto promovi y promueve la investigacin comparativa sobre Colombia.

As, la presente publicacin constituye una seleccin de los artculos pro-ducidos a travs de esos formatos. Formatos que se encuentran disponibles en la pgina del IRG pero que aqu fueron reorganizados y rearticulados en tres lneas de trabajo que presentamos a continuacin.

El libro revela la voluntad de seguir usando un concepto vivo. Concep-to que, al ser tratado de manera descriptiva, puede ser traducido en una se-rie de preguntas concretas: Cmo se construyen los poderes polticos, la(s) ciudadana(s) y las reglas de juego de la vida poltica?, cmo se tejen las rela-ciones entre grupos de ciudadanos y autoridades estatales de los diversos nive-les territoriales en zonas de activa confrontacin militar, entre actores armados ilegales y fuerzas militares del Estado?

La diversidad de las comprensiones sobre la gobernanza pone en tela de juicio las definiciones tcnicas de la misma. Esa diversidad recuerda tambin que gobernabilidad y gobernanza forman parte del discurso poltico global so-bre cmo deben funcionar la poltica y las instituciones. La constatacin de la existencia de ese lenguaje global y la eficacia con que ste se traduce en refor-

7 Los temas comunes fueron identificados a partir de la discusin de las presentaciones de los invitados de los diferentes pases a un seminario convocado por el IRG, en noviembre de 2005 en Paris. Asistieron analistas polticos de Colombia, India, Inglaterra, China, Senegal y Fran-cia. En esa reunin, y amparados tambin por trabajos, se identificaron seis ejes de los cuales el proyecto de Colombia ha optado por trabajar cuatro. 1) Definicin y uso del concepto de

gobernanza. 2) Tipos de legitimidad implcitos en el concepto. 3) Escalas de la gobernanza

y.4) Actores de la gobernanza. Todos desde una perspectiva interesada en esclarecer cmo

funcionan estos problemas en Colombia. No cmo deberan funcionar, sino cmo efectiva-mente tienen lugar.

8 Ver: base de datos internacional del IRG. En: http://www.institut-gouvernance.org/


mas institucionales y administrativas no implica, sin embargo, la aceptacin analtica e investigativa de sus categoras o supuestos.

Este libro parte de reconocer tal ambigedad. No podemos ignorar el dis-curso global sobre gobernanza y la puesta en marcha de un sinnmero de refor-mas institucionales en los pases ms diversos, no podemos marginarnos de esa discusin internacional. Pero tampoco podemos acoger sus trminos polticos como trminos analticos sin hacer mayores precisiones. Aprehender la realidad de las dinmicas y de las estructuras sociopolticas presentes en distintas socie-dades y presentes en un pas marcado por el desarrollo de fenmenos de violen-cia poltica extendidos en el tiempo y concentrados en la geografa exige tales precisiones. Hacerlas evita la imposicin de un slo modelo. Con estas aspira-ciones y precauciones en mente, podemos describir la organizacin del libro.

Legitimidades, pluralidad de actores y Constitucin de 1991

En Colombia tienen lugar varias iniciativas interesadas en promover una ma-yor transparencia en los asuntos pblicos, una ms efectiva descentralizacin, el reconocimiento de los grupos tnicos en distintos territorios y el fortaleci-miento de los mecanismos de participacin y control ciudadano. Tales inicia-tivas podran acaparar la atencin de aquellos interesados en la gobernanza/gobernabilidad como construccin de herramientas y como transformacin de los diseos institucionales.

Sin embargo, para los autores del libro es muy importante recordar que las formas de la gobernanza en Colombia no slo se expresan en iniciativas de reforma institucional, sino tambin en la disputa poltica en torno a quienes ejercen la regulacin de las distintas prcticas sociales y estn amparados por ciertos criterios. En efecto, en muchas zonas del pas la regulacin es asumi-da por poderes regionales, redes clientelistas y actores armados. Este tipo de situaciones hace que los diseos institucionales y las herramientas propuestas para mejorar la gobernanza no apliquen del todo o entren en pugna con otras modalidades de operacin del poder poltico, o con otras modalidades de relacin poltica.

Los investigadores parten de recordar que gobernanza y gobernabilidad, como conceptos, surgen de ideas preestablecidas de poltica y de Estado. Ideas segn las cuales la poltica es o debe desarrollarse por medio de la argumenta-cin racional, el Estado debe funcionar de acuerdo con la ley, y es el Estado el escenario y el referente de la accin poltica. Esas ideas, consagradas adems en varias normas, ignoran el hecho de que poltica y Estado son procesos sociales cambiantes a lo largo de la historia y como tal han sufrido y sufren transforma-ciones. De ah que los autores recuerden que en Colombia la poltica no est plenamente estatalizada. Esto significa que varios actores no estatales tienen


importantes funciones como reguladores polticos y que gran parte de la regu-lacin y la competencia poltica no se ajusta a los cdigos estatales (de ley), sino que apela a otras formas de vinculacin social amparadas por la tradicin, la lealtad y la utilidad.

Sealan tambin los autores que el contexto de presencia diferenciada del Estado, y ms exactamente el hecho de que aquel intervenga en la vida social mediante formas previamente existentes de poder regional o incluso de los ac-tores armados, exige que se tome en cuenta la diversidad de actores que recla-man ser o que emergen como reguladores de la vida social. De acuerdo con nuestros autores, existen entonces varios tipos de gobernanza segn el nivel y el tipo de presencia del Estado en los diferentes territorios.

As, el libro Gobernanza y conflicto en Colombia presenta una visin crtica de la gobernanza universal, institucional y legal invocada por actores na-cionales e internacionales pero que no siempre aplicara en la complejidad del contexto colombiano. Ms que el simple rechazo a un concepto impuesto o interpretado a la luz de las instituciones internacionales o del llamado a un so-metimiento sin ms a los discursos polticos globales, la propuesta que aqu se plantea es comprender la gobernanza como una prctica de regulacin poltica diferenciada. Tal diferenciacin tiene que ver con dos cuestiones. La perspecti-va y el tipo de relaciones y procesos polticos que articulan gobernantes, gober-nados y actores armados, por un lado. Por el otro, la gobernanza diferenciada alude a la presencia diferenciada del Estado y de sus instituciones a lo largo del territorio nacional, entre sectores sociales especficos y en temas concretos de interaccin social.

Dicho de otra manera, hablar de gobernanza diferenciada implica prestar atencin a la cambiante relacin entre regulacin estatal y prctica social en te-rritorios, grupos y temas especficos. Por ejemplo, en materia de proteccin de los derechos de los grupos tnicos en el Atrato Chocoano, se han configurado unas relaciones de gobernanza diferentes de aquellas relaciones de gobernanza que existen entre Estado, actores armados y campesinos dedicados a cultivos de uso ilcito en el sur del pas. La consideracin de los territorios, actores y campos de la vida social, as como la consideracin de las cuestiones de escala desde lo local hasta lo global constituyen los principales factores de varia-cin de la gobernanza.

A partir del hecho de que en Colombia la gobernanza se juega ms en las especificidades del vnculo poltico entre representantes y representados, en-tre actores con funciones de regulacin poltica y pobladores que en la cons-truccin de modelos institucionales especficos, los autores caracterizan tres dimensiones de la gobernanza. Dimensiones atadas a la relacin entre moda-lidades de poder poltico y formas de organizacin social: la co-existencia de distintas fuentes de legitimidad del poder, la pluralidad de actores sociales y su


relacin con el Estado, lgicas de gobernanza y cambio constitucional. Cada una de estas cuestiones constituye un captulo.

En el primer capitulo, los autores invitan a reconocer que una condicin esencial de la gobernanza reside en el grado de legitimidad que los goberna-dos otorgan a sus gobernantes, considerando que la legitimidad del poder no slo puede ser reducida a una conformidad con la legalidad de los actores e instituciones en ejercicio. En este sentido, los investigadores contrastan las legitimidades institucionalizadas, que se desprenden de la accin legal racio-nal con las legitimidades prcticas, que resultan de las prcticas clientelistas entre la clase poltica y la poblacin civil, por un lado, y por otro, de la inte-raccin entre la accin armada y la misma poblacin. Ellos hacen evidente la yuxtaposicin de mltiples formas de legitimidad en Colombia y que, como categora de la gobernanza, la legitimidad est vinculada sobre todo con un arraigo cultural y social.

Siguiendo con el anlisis del vnculo gobernantes-gobernados como eje central de la gobernanza, el segundo captulo propone un estudio detallado de varios actores no estatales que intervienen en la vida poltica. Considerando que, en Colombia, la toma de decisiones pblicas no es un tema exclusivo de los gobernantes, los autores identifican ciertos actores (los indgenas, la Iglesia, los actores armados, los campesinos cocaleros, los reinsertados) y definen su papel en relacin con los poderes pblicos. En el contexto del conflicto armado en Colombia, los autores observan una frontera difusa entre algunos actores no estatales que asumiran una participacin pblica legal y formal, y otros cuya accin publica o/y poltica sera ilegal.

Finalmente, el tercer captulo analza la aplicacin del texto de la Consti-tucin de 1991 que pretenda mejorar la gobernanza en Colombia. Marco de referencia para abordar la gobernanza, la Constitucin replantea en efecto cier-tos mecanismos institucionales para la relacin entre sociedad y Estado. En este captulo, los autores en vez de quedarse en una descripcin de los artculos de la Constitucin se preguntan por las formas como se han aplicado y usado los artculos constitucionales. Analizan, adems, la percepcin que tienen los pobladores y comunidades sobre esta supuesta mejora de la gobernanza y com-paran el modelo deseado con prcticas efectivas de la gobernanza.

Las formas de legitimidad y la intervencin de distintos actores sociales legales o ilegales en la regulacin poltica son categoras de gobernanza que contrastan con los criterios habituales de transparencia o de eficiencia del Es-tado. El anlisis de estas categoras obliga entonces a una mirada profunda del funcionamiento de la sociedad. Mirada que no puede dejar de lado las circuns-tancias y las realidades que no empataran con modelos universales de demo-cracia pero que tampoco constituiran anomalas o desviaciones.


As pues, en su uso diferenciado, hablar de gobernanza implica prestar aten-cin a los vnculos polticos entre gobernantes y gobernados. Vnculo que se reconoce como inscrito y amparado en el desarrollo de procesos sociales ms amplios. Procesos que precisamente hacen que diferentes actores tengan fun-ciones de gobierno y que el lazo poltico vaya ms all de los espacios estatales.

PARTE I

Gobernanza y legitimidades

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Introduccin

Claire Launay-Gama

En un rgimen democrtico suelen confundirse legalidad y legitimidad. La dis-cusin sobre gobernanza sufre de esta misma confusin. Una gobernanza es legal cuando el ejercicio del poder respeta un conjunto de reglas y principios, que quedan ahora respaldadas por leyes escritas o la jurisprudencia acumula-da, aunque ellas provengan de tradiciones anteriores. En cambio, la nocin de legitimidad es mucho ms abierta a la historia y a la variacin local. En efecto, la legitimidad habla de aquello que inspira la obediencia a un actor poltico. La fuente de tal obediencia puede ser la percepcin de seguridad, un tipo especfi-co de sentimientos hacia el actor o acto poltico, la historia, entre otras cuestio-nes. La poblacin considerar legtimo un poder si es ejercido de acuerdo con criterios que esa misma poblacin respalda o si le produce los resultados que ellos aoran. En cualquier caso, la legitimidad es tanto una dimensin esencial como una condicin igualmente esencial para la gobernanza.

Ahora bien, el problema surge cuando se presentan conflictos entre las ra-zones que tienen los diferentes grupos para otorgar legitimidad a ciertos actos de gobierno o sistemas de poder. En efecto, si la legitimidad depende de la per-cepcin de la poblacin frente a un poder cualquiera o a la manera con la cual es dirigido el pas, podran coexistir entonces mltiples formas de legitimidad poltica, sean o no institucionalizadas. En el caso colombiano, cules son estas formas de legitimidad? Cmo se manifiestan? Qu consecuencias tienen esas legitimidades sobre la manera de concebir la gobernanza? Las cuatro secciones de este primer captulo aportan algunos elementos a esta discusin.

En la primera seccin se presentan las dificultades que enfrenta el uso de los conceptos de gobernanza y gobernabilidad en contextos como el colombiano, que se distancia en algunos aspectos del contexto donde esos conceptos se ori-ginaron. En el acpite, subtitulado La presencia diferenciada del Estado como desafo a las categoras clsicas de gobernanza y gobernabilidad, Fernn Gon-zlez y Silvia Otero se distancian de las categoras de Estado fallido o crisis de gobernabilidad para analizar los problemas de la accin estatal y proponen, en cambio, que reconozcamos que en Colombia la poltica no est plenamente

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estatizada sino que existe una presencia diferenciada del Estado en el espacio y el tiempo. Gonzlez y Otero sealan que los conceptos de gobernabilidad y gobernanza tienen como punto de referencia una visin abstracta del Estado, que pasa por alto el hecho de que la concentracin de poder en manos del Es-tado nunca se produce de manera natural ni automtica en la historia. Segn ellos, se deben tomar en cuenta otros actores sociales y polticos, distintos de los estatales, que tambin se reclaman como reguladores de la vida social en algunos lugares y circunstancias.

Un cuestionamiento similar se desprende de la discusin sobre fuentes de legitimidad, otro supuesto principio de la buena gobernanza. Por eso, los mismos autores discuten sobre la legitimidad del sistema poltico colombiano en una segunda seccin, subtitulada Hasta qu punto el clientelismo hace ilegitimo el sistema poltico colombiano?. All afirman que la presencia dife-renciada de las instituciones estatales significa la convivencia de distintas for-mas de legitimidad en el panorama poltico colombiano; o en otras palabras, que la legitimidad de los representantes e instituciones puede adquirirse por mecanismos diferentes de los normalmente considerados por los analistas polticos. Segn ellos, tales mecanismos pueden ser los legales-racionales de la tecnocracia, el voto de opinin y las plataformas polticas, pero tambin los mecanismos de las relaciones de lealtad y clientela. Esta afirmacin supon-dra que en ciertas regiones, donde los partidos polticos y la clase poltica tradicional han ejercido el control del territorio, se otorgara algn grado de legitimidad a las prcticas clientelistas.

En la misma lnea, la presencia diferenciada del Estado permite entender el tipo de interacciones que se establecen entre los actores armados ilegales sean guerrilleros o paramilitares y la poblacin civil en regiones donde el Estado no detenta el pleno monopolio de la coercin legtima. Por eso, en la seccin siguiente, Ingrid Bolvar y Mara Clara Torres se refieren a un tipo de legitimidad bastante controvertido: la legitimidad que se desprende de las dis-tintas formas de regulacin poltica ejercidas por actores armados ilegales y de su relacin con la poblacin civil. En el acpite Puede el poder local de los actores armados ilegales alcanzar cierto grado de legitimidad?, ellas analizan cmo tales actores interactan con la poblacin civil como verdaderas redes de poder, lo que les permite alcanzar en algunos casos un cierto nivel de legitimi-dad. Por supuesto, este inters por comprender el tipo de legitimidad que puede rodear el poder basado en la accin armada contrasta con la manera habitual de concebir la legitimidad de la gobernanza como el resultado de procesos de-mocrticos y legales. En particular, esta seccin estudia las relaciones polticas concretas que se construyen entre la accin armada y la poblacin civil en un municipio del departamento de Santander: Landzuri.

Gobernanza y legitimidades 27

Finalmente, en sentido similar, Fernn Gonzlez aplica en la seccin final del captulo los planteamientos sobre la presencia diferenciada del Estado, las formas clientelistas y populistas del poder al anlisis de las condiciones del xito electoral del actual presidente lvaro Uribe Vlez para hacer evidente el tipo de legitimidad que lo sostiene. As, este autor explica el xito de Uribe por medio de la hbil combinacin, por parte del Presidente, de distintos lenguajes y estilos polticos. Por eso, concluye que la legitimidad de Uribe depende ms de su capacidad de combinar distintas lgicas polticas como la clientelista, la populista y la tecnocrtica y no de apoyarse exclusivamente en un tipo de gobierno tecnocrtico e impersonal con un buen equilibrio de los poderes legislativos y ejecutivos, tal como lo conciben los defensores de criterios de buena gobernabilidad. La gobernanza de Uribe goza de una legitimidad bien precisa, bastante distinta de la clsica legitimidad que se desprende de lo legal o del orden institucional.

En resumen, este primer captulo hace evidente que en Colombia coexisten y se yuxtaponen mltiples formas de legitimidad poltica. Por eso, en l se con-trastan las legitimidades institucionalizadas que se desprenden de la accin legal racional, con formas ms informales de legitimacin. El estudio sobre la legitimidad del Presidente constituye uno de varios ejemplos que combinan unas y otras formas. A estas formas se contraponen las legitimidades fcticas que se desprenden, por un lado, de las practicas clientelistas entre la clase pol-tica y la poblacin civil y, por otro lado, de la interaccin entre la accin armada y la misma poblacin. Por eso, los distintos autores nos obligan a concluir que la aplicacin de las categoras de gobernanza/gobernabilidad a Colombia hace necesario distinguir esas distintas legitimidades que compiten entre s.

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La presencia diferenciada del Estado: un desafo a los conceptos de gobernabilidad

y gobernanza

Fernn E. Gonzlez Gonzlez y Silvia Otero Bahamn

Colombia: un Estado fallido?

En el ndice de estados fallidos de 2006, la revista Foreign Policy calificaba a Colombia en el puesto nmero 27 de vulnerabilidad, al lado de pases como Ruanda (24), Sri Lanka (25) y Etiopa (26). En la lista del 2005, Colombia haba ocupado el puesto 14, slo superada por Costa de Marfil, la Repblica demo-crtica del Congo, Sudn, Irak, Somalia, Sierra Leona, Chad, Yemen, Liberia, Hait, Afganistn, Ruanda y Corea del Norte. Para el 2006, Colombia haba descendido al puesto 27 y para el 2010 ya estaba en el 461. En Colombia estn presentes varios de los indicadores normalmente tenidos en cuenta para este tipo de anlisis: el movimiento masivo de refugiados y desplazados produci-do por la violencia; la prdida del control del territorio; el aumento de elites faccionalizadas; la criminalizacin y deslegitimacin del Estado; el desarrollo econmico desigual y las violaciones extendidas de derechos humanos. En el caso colombiano, se suele destacar el hecho de la presencia de actores armados ilegales en vastas partes del territorio, que han venido amenazando el monopo-lio estatal de la coercin legtima y de la administracin de la justicia durante los ltimos cincuenta aos. A esto se aade la expansin de la economa del narcotrfico y su respectiva penetracin en las instituciones estatales.

Como resultado de todos estos factores, Colombia ha registrado una de las ms altas tasas de homicidio e inseguridad, aunque esa tendencia ha tendido a disminuir con algunas variaciones en aos recientes, junto con el despla-zamiento forzado de ms de dos millones de personas y la violacin continua de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Adems, el panorama colombiano se ve agravado por la pauperizacin de ms del 60% de la poblacin, la distribucin desigual del ingreso, los altos ndices de desem-pleo y subempleo, la impunidad judicial y la crisis de representacin poltica, que se presentan como retos para la viabilidad de su democracia.

Sin embargo, de manera paradjica, Colombia est tambin caracterizada por una larga historia de estabilidad econmica e institucional, que se refleja en

1 The Failed States Index publicado anualmente por Foreign Policy and the Fund for peace, en http//www.fundforpeace.org y www.ForeignPolicy.com, april 2005, July/August 2006.


una historia electoral casi ininterrumpida de dos siglos, una tradicin demo-crtica excepcional en Amrica Latina y unos indicadores macroeconmicos bastante estables. En los casi dos siglos de independencia, nicamente se han presentado dos breves golpes de estado que no han sumado ms de cinco aos de gobierno militar, mientras que el poder legislativo ha mantenido a lo largo de este tiempo una relativa autonoma con respecto al ejecutivo, y los partidos polticos tradicionales Conservador y Liberal han persistido en el juego poltico. Tradicionalmente, el poder judicial se ha mostrado bastante indepen-diente frente al poder ejecutivo y legislativo, como se ha hecho evidente en las investigaciones y juicios contra congresistas y funcionarios por sus relaciones con los grupos paramilitares y personas vinculadas al narcotrfico.

En conclusin, Colombia da muestra de unas instituciones bastante fuer-tes, un manejo bastante ortodoxo de la macroeconoma, sin grandes pre-siones inflacionarias y un amplio consenso entre las elites y la dirigencia en cuanto a la deseabilidad de la democracia, aunque con una tendencia reciente a apoyar la concentracin presidencialista del poder en manos del presiden-te lvaro Uribe Vlez, en contra del equilibrio de poderes consagrado en la constitucin y las leyes.

Las dos facetas presentadas anteriormente han llevado a varios investi-gadores a considerar el caso colombiano como una combinacin de orden o legitimidad y violencia (Pcaut, 1987 y Palacios, 1995). Esta paradoja representa un desafo para los anlisis del pas a partir de las categoras de Estados fallidos o colapsados y de los de gobernabilidad o gobernanza, que suponen, segn las instituciones internacionales, una comparacin implcita entre un tipo ideal de Estado plenamente consolidado y unos Estados reales muy distantes de ese ideal. Esa distancia puede colocarlos en una situacin cercana al colapso, el cual podra remediarse solo con una intervencin ex-terna; o conducir al pas a una extrema debilidad, que tendra que corregirse con unas medidas de reingeniera poltica para acercarlos a una situacin de equilibrio entre gobernantes y gobernados, definidas segn los trminos de gobernabilidad o gobernanza.

Los altos niveles de violencia han hecho que Colombia sea considerada como un pas ingobernable, al borde del colapso, pero esto contrasta con una larga tradicin de estabilidad econmica y poltica. Este contraste representa un desafo para los conceptos tradicionales de gobernabilidad o gobernanza, porque la presencia diferenciada de las instituciones del Estado en diferentes espacios geogrficos y momentos histricos de Colombia obligara a reformu-lar esos conceptos. En efecto, los conceptos de gobernanza/gobernabilidad tales como lo definen las instituciones internacionales no aplicaran del todo en el contexto colombiano. Es necesario entonces reorientar la discusin conceptual y terica sobre gobernanza/gobernabilidad, tomando en cuenta esta presencia

30 Fernn E. Gonzlez Gonzlez y Silvia Otero Bahamn

diferenciada del Estado. Para ello, hay que reorientar la discusin sobre los con-ceptos de gobernanza y gobernabilidad de acuerdo con los procesos de pobla-miento, integracin gradual del territorio colombiano y articulacin poltica de sus regiones y poblaciones, que tienen como resultado un estilo de presencia diferenciada del Estado en el espacio y el tiempo.

Una discusin sobre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza

El supuesto bsico de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza es la idea de que unas instituciones estatales bastante fuertes conducen a la canalizacin de las demandas de la sociedad civil. Acuado hace un par de dcadas por expertos internacionales y entidades de cooperacin2, el concepto indica que una buena gobernabilidad se da cuando existe una respuesta gubernamental eficiente frente a los problemas de una sociedad. Por el contrario, una situacin de ingobernabilidad se expresara en la desinstitucionalizacin de las instan-cias de representacin poltica tales como los partidos y el Congreso y en la debilidad y desorganizacin del aparato estatal (Ungar, 1997, p.13). En ese sentido, la mejora de la gobernabilidad se lograra por medio de una moder-nizacin de las prcticas de gobierno democrtico, la descentralizacin de la administracin pblica, la conversin de los Parlamentos en rganos ms tc-nicos y menos polticos, la rendicin de cuentas por parte de los funcionarios y el control estatal de los medios de comunicacin, que traducen polticamente el conjunto de requisitos de la economa de mercado frente al Estado.

Esta mirada supone que el Estado es el destinatario principal de las peti-ciones de la sociedad civil, adems de detentar la exclusividad del mbito de lo poltico y regular exclusivamente el orden social en la totalidad del territorio. Esto se traduce en la posesin del monopolio de la violencia legtima y el con-trol territorial. De ese enfoque se desprende que el Estado colombiano adolece de un dficit de gobernabilidad, que lo pone al borde del colapso, total o parcial.

No obstante, la visin abstracta del Estado, la cual sirve como punto de referencia para los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, pasa por alto el hecho de que la concentracin de poder en manos del Estado no se produce de manera natural ni automtica. Por el contrario, es producto de un proceso gradual y conflictivo de construccin de las instituciones estatales, basado en la integracin gradual de las diferentes regiones a la nacin, y de la articulacin de

2 PNUD. Gobernabilidad democrtica, Marco de accin del PNUD Colombia. 2006 En lnea: www.pnud.org.co/gobernabilidad; Fundacin Buen Gobierno, 2002, Instrumentos tericos y metodolgicos para la construccin de un ndice global de gobernabilidad propuesta tcnica.


sus habitantes a la vida econmica y poltica (Elias, 1998). Una mirada histrica del problema ayudara a sacar al caso colombiano de la anomala y permitira descifrar la paradoja orden/violencia.

En ese sentido, conviene recordar que el Estado colombiano nunca ha te-nido el control total del territorio ni nunca ha detentado el monopolio de la violencia legtima. Desde los tiempos de la colonia espaola, siempre han exis-tido territorios fuera del control del gobierno y territorios donde el Estado ha preferido delegar el control en los poderes locales. Esta situacin ha llevado a caracterizar la relacin de las instituciones estatales con la poblacin y el te-rritorio con el trmino de presencia diferenciada del Estado, el cual expresa la manera diferente como esas instituciones operan e intervienen en las diversas regiones, segn sus configuraciones particulares y su tipo de articulacin con la economa, la poltica y la cultura del conjunto de la nacin (Gonzlez, Bolvar y Vzquez, 2003).

Esta presencia diferenciada da cuenta de la manera como el funcionamien-to y la organizacin de las agencias estatales son diferentes en las regiones ms integradas del pas, en las regiones marginales y en las regiones en proceso de articulacin al conjunto de la nacin. Esta diferenciacin ha sido caracterizada a veces en trminos dualistas, desde la contraposicin entre modernidad y tra-dicin, que se expresa en la coexistencia de instituciones polticas y econmicas de carcter moderno e impersonal, e instituciones consideradas tradicio-nales, basadas en relaciones clientelistas y solidaridades personalizadas cara a cara. Esta coexistencia explica la importancia de la intermediacin que los partidos tradicionales y los actores armados han jugado entre las instituciones estatales y los poderes de facto existentes en regiones y localidades.

As, la violencia poltica reciente y la crisis de representacin actual, en vez de ser vistas como crisis de gobernabilidad o como fracaso estatal, pueden ser consideradas como parte de un proceso de integracin de territorios y de sus pobladores al conjunto de la vida nacional, al que corresponden ciertos intentos de sustitucin de una dominacin indirecta (mediada por los poderes locales) por otra directa (ejecutada por la burocracia estatal) (Tilly, 1993). La transicin entre los dos estilos de dominacin ha sido caracterizada por algu-nos como una modernizacin selectiva del Estado, que no permitira hablar de un Estado fallido o colapsado total o parcialmente ni de problemas de gobernabilidad o gobernanza, sino de situaciones diferentes en momentos y sitios diversos. Habra regiones donde las instituciones estatales funcionan de manera aceptable segn los cnones burocrticos y tecnocrticos de la gober-nabilidad o gobernanza, al lado de regiones donde las instituciones estatales son prcticamente inexistentes o reducidas a la dimensin militar. Tambin, zonas donde ellas deben negociar continuamente su funcionamiento con los poderes locales y regionales, de corte gamonalicio o clientelista.


Una mirada desde la historia

Las anteriores consideraciones obligan a una mirada de largo plazo sobre la his-toria de la sociedad y del Estado de Colombia, con una referencia a los procesos graduales de poblamiento y organizacin social de las respectivas regiones.

Un proceso conflictivo de poblamiento e integracin territorial

Se debe comenzar mencionando que la falta de pleno control del Estado sobre su poblacin y territorio se origina en el proceso de poblamiento de la nacin desde los tiempos coloniales, que dej siempre territorios y poblaciones por fuera de la administracin espaola. Ms tardamente, estas reas se convirtie-ron en fronteras agrarias que sirvieron como zonas de refugio para espaoles pobres, mestizos, mulatos, negros libertos y esclavos cimarrones. Esas fronteras agrarias fueron objeto de procesos casi permanentes de colonizacin campesi-na, resultado de una concentracin de la propiedad de la tierra en las regiones centrales, de la no existencia de procesos de reforma agraria y del crecimiento demogrfico de las poblaciones campesinas.

En esas reas de colonizacin perifrica, desde los tiempos coloniales hasta nuestros das, la organizacin y regulacin de las relaciones sociales fue deja-da a la libre iniciativa de individuos y grupos sociales, sin pasar por las ins-tancias estatales. Sin embargo, muchas de estas regiones se fueron integrando gradualmente al conjunto de la Nacin, tanto por la expansin de las vas de comunicacin, como por la integracin a la produccin nacional. En tiempos ms recientes, en dichas reas de colonizacin surgieron los movimientos gue-rrilleros de las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), ELN (Ejrcito de Liberacin Nacional) y EPL (Ejrcito Popular de Liberacin), los cuales aprovecharon las tensiones del mundo agrario y la casi inexistencia de las agencias estatales para insertarse en esas zonas perifricas, de donde se ex-pandieron luego a zonas ms ricas y mejor integradas al conjunto de la nacin.

Estos procesos diferenciados de poblamiento produjeron sociedades regio-nales muy diversas, con formas igualmente distintas de relacionarse con las instituciones del Estado. Esto se refleja en que las instituciones estatales en-cuentran dificultades en algunas regiones para funcionar de acuerdo con el punto de referencia de los criterios prefijados por los conceptos de gobernanza o gobernabilidad. Como se ver, los retos a esos conceptos se hacen mayores si se tiene en cuenta la manera como se fueron articulando las poblaciones de esos territorios al conjunto de la vida poltica y econmica de la Nacin.


La integracin poltica de una Nacin escindida

La difcil integracin del territorio tiene su correspondencia poltica en la arti-culacin de las elites sociales y polticas de las regiones y localidades por medio de la aparicin de los partidos tradicionales, el liberalismo y el conservatismo. Estos fueron ligando los grupos dominantes de esos mbitos de poder y a sus respectivas clientelas con los aparatos e instituciones del Estado nacional, to-mando la forma de confederaciones contrapuestas de redes de poder regiona-les y locales. Los partidos polticos Liberal y Conservador protagonizaron nueve guerras civiles en el siglo XIX, en las que se enfrentaron por diferencias relativas al rol de la Iglesia catlica en la sociedad, al ritmo y caractersticas de la modernizacin econmica y social y al tipo de rgimen poltico que se debera adoptar3. Pero, paralelamente a estas diferencias ideolgicas, las gue-rras civiles fueron comunicando a las regiones entre s y articulndolas con el Estado central, al tiempo que fortalecan los lazos de patronazgo y lealtad entre las elites y la poblacin subordinada. Por estos motivos, las guerras produjeron una intensa socializacin partidista de las masas y fortalecieron un modelo de articulacin entre la regin y la nacin.

Sin embargo, los partidos tradicionales no se enfrentaban slo en el campo de batalla. Durante el siglo XIX y buena parte del XX, los liberales y conser-vadores compitieron asiduamente en las urnas para elegir congresistas y pre-sidente. La victoria en las elecciones significaba la exclusin total del partido contrario en los cargos del Estado, lo cual, a veces con ayuda del fraude elec-toral, conllevaba a la perduracin del partido en el poder. A partir de 1930, los intentos de modernizacin impulsados por el partido Liberal y la reaccin de los sectores ms tradicionales del partido Conservador y de la Iglesia catlica produjeron un intenso clima de polarizacin poltica y social. El conflicto se agudiz a finales de la dcada de 1940, con ocasin de las elecciones legislati-vas en 1947 y del asesinato del candidato liberal disidente Jorge Elicer Gaitn en 1948. La reaccin popular por su asesinato produjo como respuesta, una intensificacin de la represin oficial del rgimen conservador, que llev a la generalizacin de la violencia. Grupos de liberales y comunistas se organizaron en guerrillas y grupos de autodefensa campesina, mientras los conservadores respondan con la organizacin de grupos de contraguerrillas, la politizacin conservadora de la polica (los llamados chulavitas) y el uso de grupos de asesinos (los pjaros). Este perodo, conocido como La Violencia, cobr entre 1946 y 1953 una cifra aproximada de 200.000 muertos. Ante este panorama,

3 Para una historia de las guerras civiles ver: Fernn Gonzlez (2006). Guerras civiles y cons-truccin del estado en el siglo XIX colombiano. En: Boletn de Historia y Antigedades. Vol. XCIII, No. 832. Bogot: Academia Colombiana de Historia.


la divisin interna del partido Conservador llev al poder, en 1953, al general Gustavo Rojas Pinilla (el nico golpe de estado del siglo XX), quien trat en vano de pacificar el pas a travs de la amnista a las guerrillas liberales, pero cuya poltica anticomunista termin por reactivar la violencia.

Con el fin de dar trmino al conflicto y a la dictadura militar, los partidos tradicionales pactaron en 1958 el Frente Nacional, acuerdo que estipulaba que durante 16 aos los liberales y conservadores se turnaran en la presidencia y se repartiran en mitades los cargos burocrticos con el fin de civilizar la con-tienda bipartidista. El difcil acuerdo entre los partidos y entre los partidos y sus diversas facciones llev a un complejo sistema de garantas mutuas y conce-siones parciales que termin congelando el sistema poltico. Este cerramiento de la vida poltica ha sido visto por muchos analistas como la causa del surgi-miento de grupos guerrilleros ms radicales, como las FARC, el ELN, el EPL y el tardo M-19 abril, ya que sostenan que la lucha armada se justificaba porque la monopolizacin de la competencia poltica en manos de los partidos tradi-cionales impeda la participacin directa de nuevas fuerzas polticas y sociales en la arena poltica.

Por otra parte, las dificultades del rgimen compartido para expresar los conflictos y demandas sociales y aprobar las reformas econmicas y sociales necesarias para responder a los cambios de la sociedad de entonces, la creciente tendencia a la criminalizacin de la protesta social, la ruptura entre el rgimen poltico y los movimientos sociales de la ciudad y el campo hicieron que la administracin bipartidista del Estado no se tradujera en el fin de la violencia poltica, aunque s produjo cierta estabilidad poltica y competencia civilizada entre los partidos (Dvila, 2002, pp. 47-53).

De esta manera, los 16 aos del Frente Nacional (1958-1974) terminaron por desgastar el modelo de representacin poltica. El sistema de mediacin de los partidos polticos, anclado en el clientelismo, se mostraba incapaz de articular a las regiones marginales con el Estado central, lugares donde los gru-pos armados tomaron ventaja. As, los partidos Liberal y Conservador fueron perdiendo la capacidad de expresar las tensiones de las sociedades locales de esas regiones perifricas. Esto result en la deslegitimacin de las instituciones estatales y en la apremiante necesidad de reformar el sistema poltico.

Dicho clima se reforz en las dcadas de 1970 y 1980 por cuenta de la di-versificacin y generalizacin de la violencia. Esto ltimo fue resultado de tres procesos principales: 1) la expansin de las guerrillas hacia territorios ms arti-culados a la vida poltica y econmica del conjunto del pas; 2) la conformacin de grupos de autodefensa que reaccionaron a la amenaza guerrillera, y 3) el creciente aumento del narcotrfico, proceso que conllev al fortalecimiento de los carteles de la droga que emprendieron una guerra contra el Estado. As, la dcada de los ochenta estuvo marcada por una serie de golpes terroristas fra-


guados por los narcotraficantes que cobraron cientos de vctimas, entre ellas dos candidatos presidenciales. El periodo que se conoce con el nombre de nar-coterrorismo culmin en los primeros aos de la dcada de 1990 con la captura y derrota de los principales capos.

Todos estos factores, junto con los procesos de paz entre guerrillas y gobier-no, abrieron el camino a la reforma constitucional de 1991. La nueva Constitu-cin reconoci el pluralismo tnico, cultural y religioso; intent dar solucin a los principales vicios del sistema poltico; consagr una gran variedad de dere-chos individuales y polticos y sent los fundamentos de la descentralizacin administrativa. No obstante, el nuevo orden poltico tampoco ha concluido en la reduccin de la violencia. Por el contrario, las guerrillas y los paramilitares adquirieron mayor poder y capacidad blica, y se insertaron ms en los circuitos de poder de las sociedades locales y regionales, proceso que est vinculado pre-cisamente con las medidas descentralizadoras que contempl la Constitucin.

Este desarrollo poltico dio por resultado la coexistencia de diferentes l-gicas de accin poltica, a las que corresponden diferentes estilos de relacin entre la ciudadana y las instituciones estatales y diversas modalidades de vio-lencia. Esto es resultado de la modernizacin selectiva de las instituciones del Estado, la semiautonoma de poderes locales y regionales frente a ellas, la pre-sencia de actores armados ilegales en vastas partes del territorio, la penetracin del narcotrfico en la sociedad colombiana, la crisis de representacin poltica y los intentos de reformas. Esta diversidad de lgicas y comportamientos pol-ticos hace difcil aplicar en el caso colombiano los criterios de gobernabilidad y gobernanza, abstrados del modelo de evolucin poltica de los pases consi-derados, poltica y econmicamente, ms desarrollados. Obviamente, la situa-cin de las regiones ms directamente afectadas por el conflicto armado se vio modificada por la recuperacin militar del territorio por parte de las fuerzas armadas, a partir del fin de los dilogos de El Cagun (al final del gobierno del presidente Pastrana y durante los dos gobiernos del presidente Uribe (2002-2010). Esta recuperacin militar del territorio oblig a las FARC a replegarse hacia sus zonas de retaguardia en la periferia del pas donde nacieron y regresar a sus tcticas tradicionales de accin guerrillera. Sin embargo, este cambio no ha significado una mayor presencia de las instituciones civiles del Estado. Tam-poco se ha modificado la relacin del ejecutivo con los poderes regionales de estilo clientelista que caracteriza la presencia diferenciada del Estado, como se analizar ms adelante en este captulo.

Orden, violencia y presencia diferenciada del Estado

Como conclusin de esta seccin, este recorrido histrico demuestra que la violencia crnica no ha amenazado o logrado alterar sustancialmente las ins-


tituciones ms tradicionales y fuertes de la democracia colombiana. Algunos investigadores afirman que esa convivencia entre orden /estabilidad institucio-nal y violencia se debe a que el Estado no ha sido capaz de institucionalizar los conflictos y tensiones sociales ni de adaptarse a los rpidos cambios de la socie-dad (Leal, 1995), lo cual lleva a la expresin violenta de las tensiones de algunos sectores y regiones. Sin embargo, esta evidencia no deja de ser contraintuitiva: los supuestos de la democracia llevaran a suponer que la fortaleza institucional conduce directamente a la capacidad estatal de canalizar las demandas sociales, para evitar de esta manera su expresin violenta. Cmo se explica la convi-vencia orden y violencia en el caso colombiano? Es acaso un problema de su democracia o un problema de los supuestos de la democracia?

En ese sentido, la presencia diferenciada del Estado permite entender por qu en Colombia el orden y la violencia han podido coexistir. En algunas re-giones ms integradas a la vida econmica y poltica de la nacin el Estado co-lombiano se ha consolidado como el regulador del orden social, el detentador del monopolio de la violencia y de la administracin de la justicia. En estas regiones las instituciones funcionan relativamente bien, los niveles de violencia son bajos y el Estado goza de buenos niveles de gobernabilidad. Por otro lado, las regiones menos integradas y las marginadas parte de la Costa Caribe, la Costa del Pacfico, Llanos orientales, secciones del suroccidente y la Amazo-nia han sido tradicionalmente articuladas por la va del clientelismo y hoy son objeto de disputa de los actores armados. En estas regiones el Estado ha competido con otros actores en la regulacin de la vida social, los niveles de violencia son ms altos y las instituciones estatales o estn ausentes o funcionan a travs de intermediarios. Mucho ms grave es el caso de las regiones de colo-nizacin campesina perifrica, donde la convivencia inicial estuvo en manos de las guerrillas y cuyo control fue luego desafiado por los grupos paramilitares; all la poblacin civil queda sujeta al vaivn del control territorial de los actores armados. As, la paradoja queda resuelta: orden institucionalizado en las regio-nes centralmente integradas, orden negociado con los poderes locales y regio-nales en zonas integradas a medias y violencia en aquellas regiones que estn en proceso de integracin. Buen gobierno en las primeras, negociacin entre funcionarios estatales y poderes regionales en las segundas y lucha violenta por el control territorial en las terceras. Esta diferenciacin obliga a pensar de modo diferenciado los criterios de gobernabilidad o gobernanza en el caso co-lombiano. Esta necesidad de mirada diferenciada se hace evidente en el anlisis de las formas clientelistas de poder y las relaciones que suponen entre el Estado y los poderes de hecho existentes en localidades y regiones que, segn muchos autores, hacen ilegtimo el sistema poltico colombiano.

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Hasta qu punto el clientelismo hace ilegtimo el sistema poltico colombiano?

Fernn E. Gonzlez Gonzlez y Silvia Otero Bahamn

La presente seccin explora la razn de ser del clientelismo y otras prcticas polticas del rgimen poltico colombiano, en relacin con las que hemos de-nominado como presencia diferenciada del Estado. Dichas polticas pueden comprenderse como manifestaciones de un estilo indirecto de dominacin es-tatal en situaciones donde la vida poltica no ha sido plenamente estatalizada, siguiendo la conceptualizacin, antes sealada, de Charles Tilly. Obviamente, este enfoque contrasta con el concepto comnmente aceptado de gobernanza o buen gobierno o gobernabilidad, que ha sido asociado en el lenguaje interna-cional con la lucha contra las prcticas corruptas de los polticos tradicionales mediante el impulso a la transparencia en los asuntos pblicos y la rendicin de cuentas. Dentro de esta concepcin, se mira al clientelismo como un conjunto de prcticas polticas que conspiran contra la gobernabilidad/gobernanza y la modernizacin de la administracin pblica. El resultado de esa mirada negati-va es la deslegitimacin de la clase poltica, que a veces se extiende a la actividad poltica en general para justificar as propuestas de la llamada antipoltica. El presente acpite discute esas sindicaciones de ilegitimidad del sistema poltico colombiano, mostrando que suponen una comparacin con modelos abstrac-tos de democracia, sacados de experiencias histricas distintas de la nuestra. Adems, contrasta ese tipo de modelos con las caractersticas del sistema polti-co colombiano, las cuales enmarcan las prcticas polticas descalificadas como clientelistas, pero que responden a condiciones sociales de marginalidad y ex-clusin que hacen que sean, a veces, la nica forma disponible de participacin poltica de amplias masas de la poblacin colombiana.

Ideas difundidas sobre la ilegitimidad del sistema poltico colombiano

En Colombia se viene afirmando de forma generalizada que la clase poltica y el sistema de representacin carecen de legitimidad. Entre otras razones, esta idea difundida se fundamenta en los altos ndices de abstencin electoral que superan el 50%, las conocidas prcticas corruptas y clientelistas de los polticos, la crisis de los partidos tradicionales y la ausencia de contenido programtico entre los movimientos y partidos que acceden a las instancias de representa-cin. Si bien todos estos indicadores contienen su parte de verdad, tambin es cierto que el sistema de representacin y las instituciones democrticas en


Colombia gozan de una amplia tradicin y que el mandato de la clase poltica ha sido renovado asiduamente en las urnas por ms de 150 aos de historia electoral casi ininterrumpida. Este ltimo factor, adems de cuestionar la tan divulgada ilegitimidad del sistema poltico, da pie para repensar los supues-tos y las pretensiones detrs del concepto de legitimidad.

Los principios bsicos de las democracias modernas sostienen que los gobiernos legtimamente elegidos obtienen, por medio del consenso, el re-conocimiento y la legitimidad que les permite ejercer la dominacin sobre el territorio y sus habitantes. Por medio de la actividad electoral, las mayoras en la sociedad civil otorgan poder y autoridad a los gobernantes, que ad-quieren as legitimidad para gobernar. En esta ptica, un rgimen poltico legtimo debe ser democrtico (Santana, 1990) y apoyado por el consenso de la mayora de la poblacin. Este apoyo es otorgado a los gobernantes por la adhesin libre de los individuos a los programas y proyectos que abanderan los primeros. Por ltimo, la legitimidad del sistema poltico es una condicin necesaria e imprescindible para que una sociedad sea gobernable; de otra forma, las autoridades no cuentan con el poder suficiente para hacer cumplir las leyes y los mandatos en el territorio.

Generalmente, al estudiar el proceso poltico colombiano a la luz de esos principios bsicos de las democracias occidentales, se concluye que nuestras instituciones sufren toda suerte de anomalas e irregularidades. Sin embargo, el juicio anterior desconoce que los principios ideales de la democracia se de-rivan de un tipo particular de Estado, que a su vez es resultado de unos pro-cesos especficos de integracin y articulacin de poblaciones y territorios. Por ese desconocimiento, muchas de las supuestas anomalas parten de una concepcin de la poltica, que se la imagina como la construccin colectiva de un consenso, basado en la discusin libre de individuos racionales, bastante bien informados de los asuntos pblicos, por encima de intereses individua-les y particulares, sin lazos previos de solidaridad ni prejuicios ideolgicos y religiosos que condicionen sus opiniones. Por eso, vale la pena comparar brevemente las caractersticas de la sociedad y el Estado colombiano con las sociedades y los Estados en abstracto.

En primer trmino, se dice que la clase poltica carece de legitimidad porque sus representantes no son elegidos por la adhesin libre a los programas que en-carnan sino por las redes clientelistas que han construido. Esta crtica se refiere no tanto a la ilegitimidad del rgimen sino al vnculo poltico concreto que existe entre los lderes nacionales, los lderes locales y regionales y sus bases so-ciales. De hecho, la afiliacin poltica no suele ser impersonal y desinteresada, pues los sujetos se encuentran integrados en una serie de redes familiares y locales incluso ms fuertes que las que los atan a la comunidad poltica del Estado nacin. As, figuras prestantes en lo local y regional suelen volverse


los jefes polticos, y por consiguiente las relaciones de lealtad y reciprocidad pesan ms en la afiliacin a uno u otro partido que la concordancia racional y desinteresada con una plataforma poltica. Adems, desde los aos tempranos de la Repblica, la clase poltica perteneciente a los dos partidos tradiciona-les Liberal y Conservador ha desempeado el rol de integrar territorios y grupos sociales a la nacin. A travs del ejercicio de la poltica, de las guerras civiles y del sectarismo, los partidos ayudaron a articular una nacin donde todava estaban ausentes las condiciones estructurales que le haban servido de base en las naciones centrales; no exista an mercado nacional, ni vas de comunicacin suficientes, ni abundancia de capital. En otras palabras, en muchas regiones del pas y durante mucho tiempo, la afiliacin a uno u otro partido o a uno u otro jefe poltico ha provisto de mecanismos de identifica-cin colectiva a los individuos con la vida poltica nacional, vinculndolos de alguna manera a la nacin4.

En segundo trmino, se afirma que el rgimen poltico colombiano es ile-gtimo porque, a pesar del apoyo obtenido en las urnas, los dirigentes enfren-tan enormes dificultades para regular las relaciones sociales en la totalidad del territorio. No obstante, el hecho de que el Estado no detente el monopolio de la violencia o de la administracin de justicia no debera ser sntoma de su inviabilidad o ilegitimidad. Una mirada ms detallada al caso colombiano da cuenta de que el Estado no tiene la misma presencia ni el mismo poder en la totalidad del territorio. Como se ha expuesto en la seccin precedente sobre la presencia diferenciada del Estado, siempre han existido territorios por fuera del control del gobierno central, donde la autoridad ha sido desafiada o disputada por otros actores sociales, tales como las guerrillas o los grupos paramilitares. En la misma lnea, tambin han existido otras regiones donde la dominacin se ha ejercido a travs de intermediarios, muchas veces por la va del clientelismo. Por ltimo, las regiones ms integradas y articuladas, como es el caso de las grandes ciudades y la zona andina, gozan de altos ndices de gobernabilidad. En conclusin, si el Estado es ilegtimo por no hacer cumplir las leyes y los mandatos en todo el territorio, habra que recordar entonces que ese carcter del Estado se construye de forma gradual y conflictiva mediante la articulacin de regiones y sectores sociales en distintos momentos.

Por ltimo, es comn or que el sistema poltico es ilegtimo porque los co-lombianos no confan en sus representantes ni en muchas de sus instituciones democrticas, a pesar de haberlas elegido popularmente. En ltimas, este indi-cador de ilegitimidad es construido con base en las percepciones que la gente

4 Ver: Gonzlez, Fernn (1997). Aproximacin a la configuracin poltica de Colombia. En:

Para leer la poltica. Bogot: CINEP. pp.36.


se hace: gran parte de la opinin pblica considera que sus representantes e ins-tituciones son ilegtimos por cuenta del clientelismo y la corrupcin. Normal-mente, este tipo de opiniones se origina en sectores urbanos de las clases medias y altas, con cierto nivel de educacin y buenos ingresos, que tiene un acceso f-cil a los servicios de salud, educacin e infraestructura. Adems, se refleja en un discurso antipoltico de los medios masivos de comunicacin, que muestra un cierto rechazo a la actividad poltica tradicional, especialmente de los llamados polticos emergentes que vienen desplazando a los polticos del notablato tradicional, cuyas carreras indican el alto grado de movilidad social producida en los aos recientes. En contra de estas percepciones, habra que preguntarse entonces, si para los sectores deprimidos \beneficiados\ por el intercambio de servicios de las relaciones clientelistas, sus jefes y sus instituciones son igual-mente ilegtimos. Si esto fuera as, los polticos de las regiones no renovaran sus curules y gobiernos en las elecciones de cada dos, tres o cuatro aos.

Los tres aspectos mencionados anteriormente obligan a mirar la forma como se fue configurando el sistema poltico que tenemos hoy en Colombia. Para ello es necesario recordar cmo se fue consolidando el bipartidismo y la manera como la clase poltica fue afianzando su vnculo con sus bases sociales. Esto se ver en el siguiente apartado.

El papel del clientelismo en las afiliaciones polticas del sistema bipartidista colombiano

Durante gran parte de la historia de la democracia colombiana, los partidos tradicionales (Liberal y Conservador) han sido los principales protagonistas de la contienda poltica. Desde los inicios de la repblica, los partidos se fue-ron organizando como confederaciones de redes de poder que articulaban las elites y las burocracias locales y regionales con el aparato y las instituciones del Estado nacin. Esa relacin entre instituciones estatales y confederaciones de redes de poder condujo a un rgimen poltico de carcter dual, caracterizado por la superposicin de instituciones polticas inspiradas en las experiencias de los Estados consolidados de otras latitudes sobre formas de poder basadas en las jerarquas sociales previamente existentes. Esta superposicin oculta lgi-cas contradictorias: las instituciones de los Estados consolidados contraponen a individuos libres y racionales a instituciones impersonales, gobernadas de acuerdo a normas objetivas previamente establecidas, mientras que las formas de poder de nuestras regiones y localidades estn caracterizadas por las relacio-nes de lealtad y subordinacin entre clientes y patrones, que se originan a veces en el sistema colonial de jerarquizacin por castas.

Esa dualidad de lgicas hace que Franois-Xavier Guerra defienda, para el caso de Mxico, la necesidad de la mediacin poltica del gamonal o cacique


electoral5 para la implantacin de instituciones modernas en sociedades tra-dicionales (Guerra, 1982). En un sentido similar, Fernando Escalante sostiene que no hay tanta incompatibilidad entre formas clientelistas y ciudadanas de actividad poltica como se supone. Para l el problema reside, en el caso mexi-cano, en la profunda contradiccin existente entre el proyecto explcito de las clases dominantes (creacin de ciudadana y nacin modernas) y su proyecto implcito, que obedeca a la necesidad de mantener su control clientelista sobre las masas populares, que eran la base social de su poder (Escalante, 1993).

Por otra parte, hay que tener en cuenta que estas formas tradicionales de poder estaban lejos de ser estticas; las estructuras de poder existentes en el orden nacional, regional y local eran esencialmente cambiantes y conflictivas debido a la competencia de los grupos oligrquicos entre s y la lucha interna dentro de ellos. Esos grupos se enfrentaban por el control de los poderes loca-les y regionales y representaban intereses regionales contrapuestos o distintos proyectos nacionales. Normalmente, esos grupos buscaban aliarse con grupos afines de otras regiones y alinearse con los poderes polticos que se estaban for-mando en el centro. De este proceso resulta la adscripcin de grupos y redes a uno u otro partido poltico de carcter nacional. A su vez, los proyectos contra-puestos de unificacin nacional, elaborados desde el centro, buscaban proyec-tarse a las regiones para conseguir respaldo para alcanzar el poder en el orden nacional (Gonzlez, 1997, pp. 27-29). De ah que la adscripcin a los partidos, ms que expresar una afinidad ideolgica a un programa abstracto, da cuenta de la forma en que los conflictos de todo tipo encontraron canales de expresin.

Ese proceso de articulacin de niveles polticos y de construccin de iden-tidades partidistas se vio reforzado por las nueve guerras civiles que tuvieron lugar en el siglo XIX colombiano. La participacin de amplios sectores de po-blacin en dichas guerras afianz los lazos de patronazgo y lealtad con sus gamonales y caciques: cuando termin la ltima de las guerras, haba muy pocas personas o localidades que todava abrigasen dudas sobre sus lealtades (Deas, 1993, p. 209). La expandida socializacin partidista de las masas hizo que la clase poltica se estableciera como la intermediaria en la relacin entre los individuos y la nacin. A travs de ella, los adscritos a las colectividades crearon un sentimiento de pertenencia a un grupo poltico que trascenda su espacio local y que los remita, de una u otra forma, a la vida poltica nacio-nal. En ese sentido, las identidades clientelistas a los partidos tradicionales

5 Estos son trminos utilizados para designar a aquellos personajes que en las localidades po-seen cierto prestigio derivado de sus propiedades o abolengos. Sin ser los ms ricos, ni los mayores propietarios, los caciques o gamonales intervienen en los asuntos pblicos, son teni-dos en cuenta para la designacin de las autoridades y administran el capital electoral de sus regiones de influencia.


representaban una especie de inclusin trunca y subordinada de los grupos subalternos a la vida poltica.

Las diferencias partidistas se radicalizaron en el siglo XX por la resistencia de los sectores tradicionales a los intentos modernizantes de la repblica libe-ral de los aos treinta. El intenso clima de polarizacin producido entonces desemboc en los enfrentamientos violentos de los aos cincuenta (antes men-cionados) que han sido agrupados tradicionalmente como el perodo de La Violencia. Para poner fin a ese desangre, los lderes de los partidos tradicionales acordaron el pacto del Frente Nacional, con el fin de apaciguar los sectarismos y disminuir el conflicto bipartidista.

Segn algunos autores, el apaciguamiento del sectarismo bipartidista du-rante el Frente Nacional y en los aos siguientes, produjo un debilitamiento de las afiliaciones partidistas y una agudizacin de la lucha entre las facciones de los partidos, al lado de una generalizacin y un refinamiento de las prcticas clientelistas de los partidos que buscaban conservar la adhesin de las redes locales y regionales (Leal y Dvila, 1990). El resultado de los gobiernos com-partidos entre conservadores y liberales fue el fortalecimiento de la capacidad mediadora de los lderes regionales y locales de los partidos, los cuales lograron acumular y asentar su poder gracias a su acceso a los cargos de la burocracia y a la administracin y distribucin de los recursos del Estado. El jefe poltico de Santander, Tiberio Villareal, se refiere a la diferencia entre antes y despus del Frente Nacional de la siguiente forma: en aquella poca la gente no necesitaba de promesas ni ofrecimientos, no haba que entregarles obras ni darles almuer-zo. Al contrario, los lderes de las veredas lograban que sus vecinos aportaran dineros y con eso se preparaban las jornadas electorales y ellos mismos se en-cargaban de casi todo (Leal y Dvila, 1990, p. 166). A diferencia de esto, duran-te el Frente Nacional, es gracias a la distribucin de puestos, la reparticin de favores y la prestacin de servicios que los polticos obtienen votos y respaldo para legitimar su acceso al poder.

Este estilo de actividad poltica ilustra la naturaleza del sistema del cliente-lismo como la relacin asimtrica e instrumental entre un patrn que otorga favores burocrticos y proteccin a sus clientes que corresponden con lealtad poltica y otros servicios (votos, informacin u organizacin electoral). El clientelismo se erige as como un sistema de seguridad social, aunque limitado y desigual, pues slo beneficia a quienes estn dentro de la clientela. Por lo mis-mo, esta forma de administrar los recursos del Estado a la vez que incluye a ciertas redes, excluye y marginaliza a otras tantas que no pertenecen a la misma clientela, y a las que no estn articuladas en absoluto a la lgica clientelista. Al lado de esta dinmica de inclusin-exclusin, el sistema del clientelismo ampla la presencia de las instituciones del Estado a regiones deprimidas por medio de intermediarios (Leal y Dvila, 1990, p. 94) y convierte a la clase poltica en


la mediadora entre la administracin pblica local y la nacional, lo mismo que entre las regiones y el Estado central. Por medio de ella, los individuos se rela-cionan con el gobierno y acceden a los servicios del Estado y a un desarrollo as sea de modo precario y desigual6.

Modernizacin selectiva del Estado y deslegitimacin de la clase poltica

Obviamente, la importancia de este tipo de intermediacin se hace crucial cuando aumentan los recursos fiscales del Estado central y se expande su bu-rocracia, lo que produce tensiones internas y cambios en la interaccin entre las regiones, las localidades y las instituciones centrales del Estado. Dentro de esas tensiones, las necesidades de racionalizacin del gasto y de modernizacin del aparato burocrtico llevaron a la denominada modernizacin selectiva del Estado, la cual se concentr en las agencias estatales dedicadas al manejo ma-croeconmico, como el Departamento de Planeacin Nacional, el Ministerio de Hacienda y algunas empresas descentralizadas del Estado. Adems, estas reformas buscaban despojar de toda injerencia en el manejo del gasto pblico a la clase poltica tradicional, lo que produjo un aumento de las tensiones antes sealadas. Al margen de estas agencias modernizantes, de corte burocrtico, el Ministerio de Gobierno (actualmente del Interior), otros ministerios y otras entidades quedaban encargadas de negociar el reparto del botn burocrtico con las facciones de poderes regionales y locales, adscritas a las federaciones de los dos partidos tradicionales (Beja

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