Gobernanza e innovación en la gestión pública

Ángel Iglesias Alonso

Estudios y Documentos

GOBERNANZA E INNOVACIÓNEN LA GESTIÓN PÚBLICA

Alcobendas 1979-2003

INAP

MINISTERIODE ADMINISTRACIONESPÚBLICAS

GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA:ALCOBENDAS 1979-2003

ÁNGEL IGLESIAS ALONSO

GOBERNANZA E INNOVACIÓNEN LA GESTIÓN PÚBLICA:ALCOBENDAS 1979-2003

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICAAYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS

MADRID, 2006

Colección: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

Primera edición: Diciembre 2006

Catálogo general de publicaciones oficiales:http://publicaciones.administracion.es

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

www.inap.map.esISBN: 84-7351-262-6 / 978-84-7351-262-6NIPO: 329-06-023-0Depósito Legal: M-50243-2006

Fotocomposición e impresión: Rumagraf, S.A.

O.T. 43600

FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRODE PUBLICACIONES DEL INAP

Gobernanza e innovación en la Gestión Pública:Alcobendas 1979-2003 / Ángel Iglesias Alonso. -1.ª ed. - Madrid: Instituto Nacional de Adminis-tración Pública, 2006. - 367 p. (Estudios yDocumentos).ISBN: 84-7351-262-6 / 978-84-7351-262-6NIPO: 329-06-023-0

AGRADECIMIENTOS

Este trabajo se ha iniciado y gestado gracias a numerosas personas que,además, han contribuido a que el mismo haya podido elaborarse.

Por ello, me gustaría, en primer lugar, expresar mi agradecimiento a RafaelBañón, Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universi-dad Complutense, de quien fui su alumno hace ahora varios años. El profesorBañón fue quien me propuso y me motivó para escoger el tema de este trabajo.Pero, sobre todo, a él le debo, el haberme incitado a unificar mi experiencia enla gestión con mi interés por la Ciencia de la Administración, animándome aadentrarme en los fundamentos conceptuales y metodológicos de la gestión enlas organizaciones públicas. Con él mantengo una deuda por sus orientacionesintelectuales y por su apoyo generoso.

De la misma manera, he de agradecer las aportaciones en el ámbito de lagobernanza local y de la gestión pública a los profesores König, Siedentopf,von Arnim y Klages de la Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaf-ten (Escuela Superior Alemana de Ciencias de la Administración) en Espira,Alemania, donde tuve la oportunidad de pasar un trimestre por intermediacióndel Profesor Mariano Baena, quien, sin conocerme de nada, y habiéndole he-cho saber mi interés tuvo la generosidad de escucharme y facilitar mi estanciaallí. También al Profesor Philippe Schmitter, del Instituto Universitario Euro-peo de Florencia, con quien trabajé en el verano de 2001 y quien leyó un pri-mer esquema del trabajo que aquí se presenta.

Además, he de agradecer los acertados comentarios y valiosas aportacionesa los profesores y doctorandos del Seminario de Tesis del Departamento deGobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasseten donde se hizo una primera presentación de este trabajo y, en especial, a lasprofesoras Esther del Campo y Leticia Delgado y a los profesores Manuel Al-cántara, José Vicente Gómez Rivas y José Manuel Ruano.

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Asimismo a los expertos, profesores y doctorandos del Seminario de Tesisorganizado por la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administra-ción y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales ante quienes se pre-sentó una versión prácticamente terminada en el mes de marzo de 2004. Losprofesores José Ramón Montero, Francisco Llera y Joan Subirats tuvieron ladeferencia de seleccionar la presentación de este trabajo en dicha sede y la re-dacción final del mismo debe mucho a las recomendaciones, consideraciones ycomentarios críticos de los profesores Joan Subirats, Iván Llamazares y LuisRamiro.

No podía olvidar a aquellos compañeros que me han prestado su apoyocontinuado en el Departamento de Derecho Público I y Ciencia Política de laUniversidad Rey Juan Carlos, en la que desarrollo mis quehaceres. Para ellos,también mi más sincero agradecimiento, al igual que para Felipe Manzano,quien, además de leer el original ha matizado, desde su dilatada experienciacomo directivo público, algunas de las cuestiones tratadas.

Manuel Villoria me ha ayudado en la documentación de la parte teórica, meha escuchado, me ha hecho numerosas observaciones y me ha dado consejoscomo director de este trabajo de tesis que fue presentado como tal en el cita-do Instituto y ante un tribunal presidido por la profesora Blanca Olías deLima y del que formaron parte los profesores Mariano Baena, Rafael Ba-ñón, Manuel Arenilla y Javier Loscos, quienes además de otorgarle la máxi-ma calificación fueron generosos en sus aportaciones, críticas, precisiones ysugerencias que, sin duda, han servido para perfeccionar el texto.

Completo este listado de reconocimientos que, inevitablemente, se quedacorto con mi agradecimiento a los ciudadanos, entidades y agentes sociales deAlcobendas a quienes tengo que agradecer el haberme facilitado el estudio desu municipio. A los miembros de la corporación municipal, a los profesionalesde su organización y a sus representantes debo agradecerles el tiempo dedica-do. Todos ellos han sido receptivos a las demandas de información y los res-ponsables de las distintas áreas han relatado hasta el detalle cómo abordan losdiversos aspectos de la gestión municipal. Los defectos en su interpretaciónson sólo atribuibles a las propias limitaciones del autor.

Finalmente quiero agradecer la paciencia, comprensión y apoyo de mi mu-jer Raquel y de mis hijas Lucía y Ana quienes, más de una vez, durante la ela-boración de este texto, pueden, con razón, haberse sentido desatendidas.

Madrid, octubre de 2006.

GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN: PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DEESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA ..................................

CAPÍTULO 1. GOBERNANZA Y SISTEMA POLÍTICO-ADMI-NISTRATIVO LOCAL ..........................................................................

1.1. La gobernanza como punto de partida y marco analítico de lapresente investigación ...................................................................

1.2. Gobierno, gobernabilidad y gobernanza .......................................1.3. Legitimidad de la acción administrativa y gobernanza ................1.4. La gobernanza urbana ...................................................................1.5. Democracia participativa y gobernanza ........................................1.6. El capital social y el rendimiento institucional .............................1.7. La interacción Instituciones político-administrativas/sociedad

civil ...............................................................................................1.8. Modernización administrativa y Nueva Gestión Pública (NGP) ..1.9. Gobernanza y gestión pública local: la modernización ad-

ministrativa como elemento necesario de la gobernanza ur-bana ..............................................................................................

CAPÍTULO 2. EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCALEN ALCOBENDAS: TENDENCIAS Y RETOS DE LOS GOBIER-NOS LOCALES EN EUROPA Y ESPAÑA ...........................................

2.1. El gobierno local en la perspectiva comparada ............................2.2. Las nuevas tendencias y retos en los gobiernos locales ...............

2.2.1. La municipalización del Estado: ciudades y gobiernoslocales en un nuevo contexto de gobernanza ...................

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2.2.2. El gobierno de la ciudad ante la creciente internacionali-zación de la economía, la fragmentación social y la loca-lización de la política .......................................................

2.2.3. Terciarización y competencia entre ciudades ..................2.2.4. Las tendencias sociales: cambios demográficos y de va-

lores .................................................................................2.2.5. El poder local en la dialéctica gobierno nacional-subna-

cional y público-privado ..................................................

2.3. El gobierno local en España: tendencias y retos ..........................2.4. La ciudad de Alcobendas en el marco de los procesos de subur-

banización, terciarización, regionalización y globalización .........2.5. La estructura económica del municipio. Los actores econó-

micos .......................................................................................2.6. Los rasgos de la Cultura Política local .........................................

2.6.1. El sistema de partidos en Alcobendas. El papel del parti-do político en el gobierno ................................................

2.6.2. La competencia electoral y el comportamiento políticoen Alcobendas ..................................................................

2.6.3. La dinámica política en Alcobendas entre 1980-2002 .....2.6.4. El gobierno local: estructura política y administrativa. El

Plan de Acción Municipal y el proceso de toma de deci-siones ...............................................................................

CAPÍTULO 3. LAS FASES Y LA RED DE ACTORES EN LA GO-BERNANZA Y MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE ALCO-BENDAS: CAPACIDADES, INTERESES Y ESTRATEGIAS .............

3.1. Los factores desencadenantes .......................................................3.2. Las estrategias de intervención. Institucionalización del proceso

y articulación y agregación de intereses .......................................3.3. La periodificación del proceso: fases y características de los me-

canismos de gobernanza: intereses y estrategias de los actores ...3.4. Las fases del Proceso ....................................................................

3.4.1. Primera fase (1984-1991). La generación del modelo degobernanza en Alcobendas en el contexto de consolida-ción democrática ..............................................................

3.4.2. Segunda fase (1991-1995). Puesta en marcha de unaUnidad gestora del cambio e introducción de la Planifi-cación Estratégica ............................................................

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3.4.3. Tercera fase (1995-2003). Calidad, orientación al ciu-dadano y proyección externa de la ciudad .......................

3.5. Los agentes activadores. El liderazgo como detonante: la interac-ción liderazgo político-liderazgo de gestión .................................

3.6. Estrategias e intereses de los actores ............................................

3.6.1. Los actores públicos ........................................................3.6.2. Los actores privados ........................................................

CAPÍTULO 4. LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS: CAPI-TAL SOCIAL Y DISEÑO INSTITUCIONAL, REDES DE POLÍTI-CAS PÚBLICAS LOCALES Y CONCERTACIÓN PÚBLICO-PRI-VADA .....................................................................................................

4.1. Participación y movilización ciudadana: la articulación de la so-ciedad civil local ...........................................................................

4.1.1. El capital social en Alcobendas: Asociacionismo y Ter-cer Sector .........................................................................

4.1.2. El diseño institucional: el modelo de Participación Ciu-dadana en Alcobendas .....................................................

4.2. Gobernanza y políticas públicas en Alcobendas: las redes de ac-ción pública local ..........................................................................

4.2.1. La política de Gestión del Suelo ......................................4.2.2. La política urbanística. El Proyecto Ciudad ....................4.2.3. Las políticas públicas de bienestar social de carácter sec-

torial. Los Planes Integrales .............................................4.2.4. La política económica como coadyuvante del proceso de

gobernanza y modernización administrativa ...................

4.3. Los partenariados y los consorcios como regulación política delmercado local ................................................................................

CAPÍTULO 5. LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS. LA CON-GRUENCIA ORGANIZATIVA COMO FACILITADORA DEL MO-DELO DE GOBERNANZA LOCAL ....................................................

5.1. El proceso de transformación organizativa: estrategias, tácticas yacciones. La adopción de una nueva cultura organizativa comosoporte del proceso .......................................................................

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5.1.1. El papel de uno de los concejales como cargo electo ygerente .............................................................................

5.1.2. La adopción de una nueva cultura organizativa ...............5.1.3. La creación de un Centro Gestor como soporte del pro-

ceso. Las relaciones entre políticos y burócratas y el li-derazgo .............................................................................

5.2. Los instrumentos de modernización del aparato administrativo ..

5.2.1. El sistema de Dirección y Gestión. La Dirección y Pro-gramación por Objetivos para la dinamización de la bu-rocracia local ....................................................................

5.2.2. La Planificación Estratégica ............................................5.2.3. Presupuestación y gestión financiera ...............................5.2.4. Dirección operativa: descentralización y control .............5.2.5. Gestión de personal: innovación y profesionalización ....5.2.6. Reorganización de los procesos administrativos .............5.2.7. Nuevas tecnologías y Sistemas de información y con-

trol ................................................................................5.2.8. Política de calidad ............................................................

5.3. La implantación de las innovaciones administrativas ...................

CAPÍTULO 6. CONCLUSIONES: EL PERFIL DEL MODELO DEGOBERNANZA Y SUS EFECTOS ......................................................

6.1. El perfil del proceso de gobernanza y modernización administra-tiva ................................................................................................

6.1.1. Los instrumentos de legitimación del proceso: legitima-ción democrática y control político .................................

6.1.2. Los valores políticos como inspiradores del proceso ......6.1.3. La regulación del proceso: participación ciudadana e in-

teracción con la sociedad civil .........................................6.1.4. El liderazgo como condicionante: la interacción lideraz-

go político-liderazgo de gestión. Coaliciones ..................6.1.5. Una situación y potencial económico favorable ..............

6.2. Los efectos/resultados del proceso ...............................................

6.2.1. Los efectos para el ciudadano: democracia y serviciospúblicos de calidad ..........................................................

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ÍNDICE

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6.2.1.1. La profundización democrática .......................6.2.1.2. De la desafección al interés del ciudadano por

su comunidad. La configuración de un espaciopúblico local ....................................................

6.2.1.3. Legitimación del sistema político-administra-tivo local ..........................................................

6.2.2. La rentabilidad política: Reelección del Alcalde .............6.2.3. La economía local ............................................................

6.2.3.1. La configuración del capital social local .........6.2.3.2. Transformaciones socio-económicas ...............

6.2.4. Profesionalización de la Función Pública local ...............

6.2.4.1. Procedimientos vinculados a la obtención deresultados .........................................................

6.2.4.2. Consolidación de un modelo corporativo pro-pio ....................................................................

6.2.5. Una nueva identidad socio-espacial para la ciudad .........

BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................

PUBLICACIONES DEL AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDASCONSULTADAS ...................................................................................

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INTRODUCCIÓN: PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO,

METODOLOGÍA Y RELEVANCIA

1. OPORTUNIDAD, PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS DE ESTETRABAJO

La gobernanza1 se ha constituido recientemente en uno de los focos de in-terés de la Ciencia Política y de la Administración y, en particular, de la Ges-tión Pública. Fundamentalmente porque, en un contexto caracterizado por lasnuevas y crecientes demandas de servicios públicos y en un marco de restric-ciones financieras derivadas del ajuste del modelo de Estado de Bienestar, lalegitimidad de las organizaciones públicas se sustenta cada vez más en el in-cremento de la eficacia y la eficiencia de la gestión pública. No obstante, la le-gitimidad no se consigue sólo con eficacia y eficiencia, sino que es tambiénfundamental el elemento democrático en el que se subsumen la transparencia,la rendición de cuentas o la participación. La eficacia y la eficiencia son valo-res propios del utilitarismo económico y de la gestión, pero en este estudio se

1 El concepto de gobernanza se remonta al término griego kybernan (dirigir, conducir) y es utilizadopor primera vez de forma metafórica por Platón para denominar el fenómeno del modo de gobernar a losciudadanos (BARATA, 2002). En Francia se ha utilizado el término gouvernance desde el siglo XIV. Asi-mismo, el Oxford English Dictionary señala una entrada de la voz governance en 1380 (PIERRE y PE-TERS, 2000). El término es recuperado a principios de los años 90 por académicos anglosajones para ca-tegorizar el arte o modo de gobierno de instituciones internacionales. Se recurre aquí al términogobernanza, sin duda, poco utilizado, como equivalente del citado término anglosajón governance, quealgunos autores prefieren explicar desde su expresión anglosajona (BAENA, 2000). Si bien no hay unani-midad en la reciente literatura acerca de la traslación de dicha voz al castellano, la academia española dela lengua, como señala N. FONT (FONT, 2002), lo traduce por gobernanza, (en el DRAE la voz gobernan-za se define como acción y efecto de gobernar y gobernarse). Para Canales la traducción más acertadasería la utilización del término gobernación, aunque sea descartable por las connotaciones represivas deun término asociado al régimen preconstitucional. Sea como fuere, a efectos de este trabajo seguimos lanoción que del término governance da el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas: «Gover-nance refers to the process whereby elements in society wield power and authority, and influence andenact policies and decisions concerning public life, and economic and social development. Governanceis a broader notion than government. Governance involves interaction between these formal institutionsand those of civil society» (The Governance Working Group of the International Institute of Administra-tive Sciences, 1996).

demostrará que, situados en un contexto político, quedan totalmente impregna-dos de la influencia de la dimensión política.

Con todo, las organizaciones públicas se ven abocadas a adoptar estrategiasde cambio administrativo mediante la incorporación de innovaciones en la ges-tión pública. Ciertamente, estas innovaciones en la gestión administrativa, suforma y contenido, dependen de la coordinación del aparato administrativo conotros actores privados y con los ciudadanos. En gran medida la gobernanzaconsiste sobre todo en la confluencia y difícil equilibrio entre la eficiencia y laparticipación democrática.

Dicha coordinación resulta capital para los gobiernos de las ciudades, pues,a medida que crecen, esos gobiernos se ven obligados a coordinar la acción pú-blica con los ciudadanos y con otros actores privados para mejorar su capaci-dad de gestión. La eficacia democrática (BAÑÓN, 1986) exige que la direcciónjerárquica como modo de regulación sea complementada e, incluso, sustituida,por nuevas formas de regulación sustentadas en la coordinación y en la nego-ciación.

En la fase actual del capitalismo globalizado caracterizada por la compleji-dad y en cuyo contexto los gobiernos de cualquier nivel no son ya los únicosactores dominantes, éstos se encuentran en la tesitura de ejercer influencia enlos procesos sociales para movilizar recursos mediante el establecimiento derelaciones con una multiplicidad de actores. Teniendo en cuenta esta situación,las innovaciones en la gestión pública o procesos de modernización adminis-trativa no pueden circunscribirse únicamente a los aspectos organizativos yprocedimentales sin incorporar una dimensión externa, la de las relaciones conel contexto social y económico. Esto obliga a desplazar el punto de atenciónhacia el análisis de las relaciones o modelo de gobernanza que propicia lastransformaciones en el aparato administrativo, pues reformar la administraciónimplica también reformar la sociedad (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001). Desdeesta perspectiva se hace evidente la existencia de un entrelazamiento sistémicoentre gobernanza y procesos de innovación administrativa en tanto en cuanto,mediante éstos, se movilizan intereses tendentes a la creación de estructurasadministrativas que faciliten los procesos de interacción con la sociedad civil.

Como se ha señalado, en el marco de las actuales transformaciones del Es-tado, las Administraciones Públicas se encuentran ante nuevos retos: con me-nos recursos se les exige que mantengan el nivel de los servicios públicos. Elloimplica más eficiencia y eficacia, más comportamiento de mercado, pero tam-bién demandas de más democracia, y la respuesta no puede ser otra que lapuesta en marcha de procesos de adaptación. En este contexto, la Administra-ción local, particularmente en las ciudades medias y grandes, ocupa en el siste-ma político-administrativo un papel capital, pues las actividades de regulación


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y las distintas políticas públicas de carácter local, económicas, de bienestar so-cial o culturales, entre otras, tienen una influencia importante en el bienestar delos ciudadanos.

En el presente trabajo se analiza un modelo de gobernanza local y su co-rrelato, un proceso de cambio administrativo desde el punto de vista de su sig-nificado para mejorar la capacidad de rendimiento global de un sistema políti-co-administrativo urbano. Por lo que hace al cambio administrativo, aunqueen España, en otros ámbitos administrativos y, particularmente, en el nivel dela Administración Central han existido recientemente iniciativas de «moderni-zación»2, lo cierto es que no se han producido cambios esenciales. Las ante-riores reformas en este ámbito no han tenido éxito debido a los intentos siem-pre a corto plazo, que no conducen a cambios reales y perdurables. Sinembargo, en el nivel local, en especial en ciudades medias y grandes, se pue-den introducir medidas más variadas que pueden conducir a un cambio másefectivo; estas medidas pueden, además, ser introducidas favoreciendo que seproduzcan interacciones entre el sistema político-administrativo local y la so-ciedad civil.

Por otro lado y mientras que los análisis teóricos de la gobernanza perma-necen excesivamente difusos, la focalización en el estudio de caso permite ana-lizar un sistema concreto de gobernanza y los vínculos entre los elementos deese sistema y las distintas acciones modernizadoras de su aparato administrati-vo, en el contexto del sistema político-administrativo local y, en particular, delpropio desarrollo socioeconómico de la ciudad. Nuestro estudio pretende darrespuesta a las siguientes preguntas:

1) Si existe una estrategia de gobernanza en Alcobendas y, si es así, cuálesson los rasgos de esa gobernanza y qué circunstancias y factores la modulan.

2) Partiendo de un modelo formal y uniforme de gobierno y administra-ción local, cómo se ha configurado en una ciudad un modelo de gobernanzapara adaptarse a los procesos de distribución del poder político y de globaliza-ción.

3) ¿Cuáles han sido las estrategias e instrumentos adoptados por el go-bierno local estudiado en el proceso de gobernanza?

4) ¿Qué tipo de interacciones pueden observarse entre política y adminis-tración en el caso a estudiar?

PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA

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2 Cuyos lineamientos quedan recogidos en dos publicaciones del Ministerio de Administraciones Públi-cas: las Reflexiones para la Modernización de la Administración de 1991 y el Libro Blanco para la Mejorade los Servicios Públicos del año 2000.

5) ¿En qué medida el proceso de gobernanza ha inducido un proceso pa-ralelo de modernización o innovación en la organización administrativa delAyuntamiento?

6) ¿Cuáles han sido las reacciones al proceso de gobernanza y cambio ad-ministrativo por parte de los actores involucrados?

7) Finalmente, ¿aporta la gobernanza capacidad para solventar los pro-blemas públicos?, ¿hasta que punto se pueden identificar impactos o resultadosderivados de la implantación del proceso?

Con ello, se persigue el objetivo de examinar los mecanismos de gober-nanza introducidos por el gobierno de una ciudad a partir de 1979 y estudiarcómo se combinan estos mecanismos. Objetivos adicionales de nuestra in-dagación son: averiguar la acción de los actores políticos y los directivospúblicos locales en la producción de los mecanismos de gobernanza, y co-nocer los efectos del proceso en función de los intereses de los actores quetoman parte en el mismo. Nos ocuparemos también, en la medida de lo posi-ble, del esclarecimiento de aspectos teóricos esenciales sobre las relacionesentre la revitalización de las instituciones político-administrativas munici-pales, los procesos de cambio en sus organizaciones administrativas y loscambios sociales, políticos y económicos que se hacen manifiestos en lasciudades.

La ciudad de Alcobendas se elige como objeto de estudio porque es una delas administraciones que más interacciones ha desarrollado con la sociedad ci-vil y más innovaciones ha introducido en su aparato administrativo. En la ciu-dad se desarrolla un modelo de gobernanza propio, endógeno, y en este estudiode caso se documentan los aspectos fundamentales de ese modelo y, a partir deellos, se analizan los rasgos del proceso de modernización administrativa y losefectos de la gobernanza en el municipio. El perfil del modelo de gobernanzase documentará mediante las concretas medidas que se ponen en marcha y elanálisis de los instrumentos innovadores de la gestión administrativa y las pers-pectivas y problemas abiertos. Por otra parte, el caso Alcobendas constituye ensí mismo un caso paradigmático que es interesante estudiar y analizar, para darrespuesta a preguntas relevantes, entre otras a por qué y cómo se implanta unmodelo de gobernanza del que se deriva un proceso de modernización admi-nistrativa con éxito aparente.

El propósito, pues, es analizar empíricamente un modelo de gobernanza enuna administración local, en tanto que ejemplo de un fenómeno que está te-niendo lugar en los sistemas político-administrativos de las sociedades occi-dentales en el transcurso de las últimas décadas, con el fin último de conocerexperiencias contrastadas de éxito innovador y los fundamentos del mismo. El


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objeto específico del estudio son los procesos de interacción entre el aparatopolítico-administrativo y la sociedad civil local del que se hace interdependien-te el cambio administrativo, con la finalidad de demostrar que se trata de unproceso dirigido por el poder político, de tal forma que la política permea es-tructuras, procedimientos e innovaciones asociadas al proceso.

2. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO

Como se acaba de señalar, el objeto de estudio son los procesos de interac-ción entre el sistema político-administrativo y la sociedad civil local, pues lasinnovaciones en los procesos de gestión en Alcobendas se articulan como partede un fenómeno más complejo denominado gobernanza y, en consecuencia, laspremisas que actúan como guía de los cambios van más allá de las propuestasde la Nueva Gestión Pública. Las unidades de análisis son las estructuras deactores políticos y sociales y los procedimientos para la toma de decisiones pú-blicas. Estas unidades están encuadradas en su entorno socioeconómico local,en el sistema político y en las estructuras político-administrativas estatales yregionales. Estas condiciones del entorno interesan en cuanto influencian algobierno local y sus estrategias de gobernanza.

El análisis de un modelo de gobernanza urbana exige el estudio de la evolu-ción del poder local, de los intereses organizados en la ciudad, pero además, elsistema político-administrativo local no puede ser analizado como unidad deanálisis independiente, sino en su interacción con la sociedad y con la econo-mía, ya que todos estos factores informan la acción pública. Como es evidente,en las características definitorias del sistema político-administrativo de unaciudad, un factor importante lo constituye la intensidad de relaciones de inter-cambio con su entorno inmediato y con otros espacios.

Los presupuestos anteriores, junto a los condicionamientos derivados delos factores históricos y culturales, y los valores e intereses de los actores, con-forman así la lógica de la gobernanza urbana. En este trabajo se utilizará, portanto, un triple nivel de análisis que permita la comprensión del objeto de estu-dio: a) Un nivel macro para enmarcar las teorías en torno al concepto de gober-nanza de las que derivar proposiciones explicativas para el estudio de caso;b) Un nivel meso para comprender cómo se produce la traslación de los vecto-res genéricos de la gobernanza en un contexto local, y c) Un nivel micro paraanalizar cómo se lleva a efecto, en la práctica, las interacciones que configuranla gobernanza en la ciudad y el cambio administrativo. Estos niveles de análisisse imbrican a lo largo de la exposición para explicar el proceso.

El estudio de caso se concentra en los elementos de gobernanza utiliza-dos. La variable independiente sería el modelo de gobernanza para cuyo


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análisis habría que estudiar: 1) Las estructuras de la sociedad civil local (te-jido asociativo y mercado) pues la presencia de una sociedad civil activa escentral a la noción de gobernanza; 2) Las estructuras político-administrati-vas locales; 3) La acción de estas instituciones y procesos de intercambio,a) con los ciudadanos: participación ciudadana, b) con el mercado para laconcertación público privada, c) coordinación en la toma de decisiones: di-rección por objetivos y planificación estratégica y d) mecanismos reticula-res para atender problemas: políticas públicas innovadoras adecuadas a losproblemas que el sistema sociopolítico tiene planteados; 4) Asimismo, el es-tudio de las diferentes redes de actores que caracterizan a la gobernanza enAlcobendas, entre ellos: a) los actores político-administrativos tales comolos partidos políticos, el Alcalde, el Pleno, la Comisión de Gobierno, los di-rectivos públicos, los representantes de personal y sindicatos; b) los actoressociales: asociaciones, ciudadanos, y c) los actores económicos. En todocaso, se estudiará el poder con el que cuentan los actores, su solidez y ex-pectativas y, en especial, su capacidad de liderazgo para movilizar estratégi-camente a sus miembros.

En consonancia con ello, se incluyen en la unidad de análisis: 1) El sistemapolítico y socioeconómico de Alcobendas, 2) Unidades intermedias como: lasestructuras administrativas y el tejido asociativo y 3) Unidades individuales:actores adscritos a las unidades intermedias con sus valores e intereses. Encoherencia con la unidad de análisis y para coadyuvar en la observación delproceso se han delimitado cuatro ámbitos: a) El ámbito político: miembrosdel Pleno, grupos políticos y partidos políticos locales; b) El ámbito de la orga-nización administrativa: directivos del Ayuntamiento; c) El ámbito de los em-pleados públicos: representantes del personal, sindicatos y trabajadores delAyuntamiento, Organismos Autónomos y Empresas Públicas, y d) El ámbitode la sociedad civil local: ciudadanos, asociaciones, empresarios, Tercer Sec-tor, entre otros.

En el nivel micro antes citado, se pueden diferenciar tres dimensiones ana-líticas: 1) El perfil y características de los elementos de gobernanza, 2) El pro-ceso de implantación y 3) Los efectos/impactos. El estudio del proceso de im-plantación de las estrategias de innovación ha implicado el análisis de los«campos de fuerza políticos» constituidos por los diversos intereses. Aspectosinteresantes de esta dimensión los constituyen: a) Los actores y su posición,activa o reactiva, en relación a las innovaciones (iniciadores, promotores, indi-ferentes y en contra de los cambios); b) Las galaxias de poder e intereses den-tro del Municipio; c) Los dispositivos de regulación (coerción, conflictos, coo-peración, negociación); d) La movilización de recursos (personales,materiales, financieros, etc.), y e) Los procedimientos de evaluación provisio-nal (obtención de objetivos parciales, «efectos no buscados» o efectos colatera-les, tanto positivos como negativos). Se combina así una perspectiva que inte-


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gra una explicación estructural y otra de intención de los actores para la com-prensión de la gobernanza.

En cuanto a los efectos, se analizan, entre otras, las dimensiones de eficien-cia, productos y servicios, bienestar social percibido, mejoras en la democracialocal, empleo público y clima laboral en el interior del Ayuntamiento, sin olvi-dar el análisis de los efectos de la política de modernización en el comporta-miento electoral de los ciudadanos, pues si ésta carece de efectos apreciablesen el voto, podría concluirse que las acciones modernizadoras carecen de rele-vancia política; por el contrario, podría ocurrir que la valoración positiva porparte de los ciudadanos de los rendimientos de la Administración local, tuvieseun papel importante en su comportamiento electoral.

3. ENFOQUE ANALÍTICO

La gobernanza se deja entender como: a) en sentido amplio, un método omecanismo para resolver los problemas derivados de la complejidad que seestá consolidando en las sociedades avanzadas y b) en sentido restrictivo, unconjunto de acciones concertadas por actores políticos, administrativos y so-ciales que se legitima por su adecuación a los valores e intereses de los actoresy a un marco institucional dado. Esta última es la opción que aquí se ha elegidoy, en consonancia con ella, el tema objeto de estudio se enfoca desde la pers-pectiva de la gobernanza, en la que hay implícita una doble lógica: una lógicaprocesual en la que se subsumen las formas de acción pública y una lógica ins-titucional a través de la cual se define la posición de los actores. Un tercer pilares el marco sociopolítico y económico analizable desde diferentes disciplinas,aunque aquí se hará primordialmente desde la Ciencia Política y de la Admi-nistración.

Con toda seguridad, este enfoque permite analizar, a la luz de las variablesestructurales, un modelo de gobernanza específico en un contexto focalizado,espacial, temporal y cultural concreto que permitirá sacar a la luz factores es-clarecedores de estos procesos.

4. TESIS DE ESTE TRABAJO Y ESTRUCTURA DEL MISMO

Así pues, en el marco de la gobernanza local, la tesis que se sostiene en esteestudio es, en definitiva: 1) Que en el sistema político-administrativo local, enparticular en las ciudades de tipo medio, se dan las premisas institucionales yestructurales para la implantación de un proceso de gobernanza con impactosresaltables. La consecuencia de este proceso es la congruencia organizativa,que obliga a desarrollar cierto tipo de estructuras internas e introducir innova-


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ciones más específicas en la gestión. 2) Que los criterios políticos3 se constitu-yen en la variable independiente moduladora de la implantación de dichas inno-vaciones y en la que se subsumen cualesquiera otros (gerencialistas, economi-cistas, técnicos, entre otros) que en apariencia se presentan como másvisiblemente identificados con los aspectos de eficacia y eficiencia organizativa.Es decir, que la modernización administrativa tiene una importante dimensiónpolítica en el sentido más amplio del término (se priorizan determinadas accio-nes y se privilegian determinados valores en el marco de opciones ideológicas oconflictos de poder que influencian claramente las opciones modernizadoras).

Para demostrar suficientemente esta tesis, este trabajo se estructura en dosgrandes bloques bien diferenciados: a) Un primer bloque en el que se analiza elfenómeno de la gobernanza en sus aspectos teóricos y metodológicos; a talefecto se exponen los planteamientos teóricos necesarios para, desde una am-plia perspectiva inicial, realizar una aproximación gradual al objeto de estudio.b) El segundo bloque se ocupa del estudio de caso y está correlacionado con labase conceptual, constituyéndose en la parte empírica, descriptiva y analíticaen la que se interpretarán los resultados del estudio relativo a la progresiva im-plantación de los mecanismos de gobernanza e introducción de innovacionesen la gestión en una administración local. Al focalizarse el análisis en un pro-ceso particular, el estudio de las variables que intervienen en el proceso permi-tirá sacar a la luz alguna de las cuestiones teóricas que se enmarcan en los estu-dios de gobernanza, aunque sin pretensión omnicomprensiva. Se pretende,como objetivo inicial, averiguar cuáles son los determinantes de la gobernanzallevada a cabo en un particular sistema político-administrativo local.

El bloque primero lo conforma un capítulo que se ocupa del concepto de go-bernanza urbana en que se enmarca el objeto de estudio, a la luz del cual se haceinteligible el resto del trabajo. En el bloque segundo, en el que se analiza «elcaso Alcobendas», engloba los capítulos restantes y se constituye como el nú-cleo fundamental de este trabajo: en el capítulo segundo, deteniéndonos en elcaso español, se hace una obligada referencia a los aspectos comparados de losgobiernos locales, sus retos y tendencias que constituyen el contexto inmediatode la gobernanza; el tercero se ocupa de las fases y la red de actores implicadosen los procesos de gobernanza y modernización administrativa en Alcobendas yde sus capacidades, intereses y estrategias; el cuarto trata de dos aspectos pri-mordiales de la gobernanza, la conformación de la sociedad civil local como as-pecto nodal de la gobernanza y las estrategias de red seguidas para la formula-ción de las políticas públicas locales; el quinto se detiene en la congruencia


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3 Por criterios políticos se entiende aquí los que van más allá de la mera referencia a la lucha partidistapor el poder consustancial a la acción política y abarcan las interacciones entre los actores situados en losmarcos político-administrativos y de la sociedad civil y sus relaciones sustentadas en los grados de poder oinfluencia que detentan estos actores. (PALUMBO, 1987).

organizativa o cambios administrativos que facilitan la gobernanza; el sexto yúltimo se ocupa del análisis de los efectos del proceso a cuya luz se elaboran lasconclusiones, que se refieren a los problemas y perspectivas de la gobernanza ysu correlato, la modernización administrativa en la administración local y queconstituirán la culminación de la aportación de este trabajo.

Se conforma así en objeto de estudio los rasgos de la gobernanza en el sis-tema político-administrativo de Alcobendas, cuya investigación se enmarca enun estudio de caso combinándose una aproximación interpretativa, crítica yempírica y a la que, en consecuencia, se ajusta el diseño de la investigación y lametodología.

5. METODOLOGÍA Y TÉCNICAS DE INDAGACIÓN

La metodología empleada se ha sustentado en tres fundamentos epistemo-lógicos. En primer lugar, empíricos, buscando explicaciones a través del esta-blecimiento de relaciones. Se cuenta con la ventaja de que el Ayuntamientodispone de fuentes empíricas a las que se ha tenido acceso. En segundo lugar,interpretativa, pues se ha pretendido identificar el significado de las herramien-tas de gobernanza que han sido institucionalizadas en el gobierno local a estu-diar. Finalmente, crítica, buscando la posibilidad prescriptiva de proponer víasde acción para la profundización democrática y la eficiencia administrativa enel ámbito local.

Con estas premisas, el caso se observa de forma intensiva durante un largoperíodo de tiempo. Para indagar en las cuestiones que nos interesan4 se ha estruc-turado de forma sistemática un amplio conjunto de fuentes directas e indirectaspor lo que, para el análisis del proceso desde una perspectiva pluralista se ha pro-cedido a trabajar sistemáticamente con varios instrumentos5 de investigación:


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4 Un aspecto capital, en orden a demostrar nuestros planteamientos, lo constituyen la observación y elanálisis de los instrumentos de interacción entre el sistema político-administrativo local y la sociedad civil ylas relaciones que se establecen entre los diversos grupos de actores involucrados en el proceso de gobernan-za procediéndose a observar las relaciones entre: a) los cargos electos, incluido el Alcalde, y los ciudadanos,asociaciones y empresarios, b) los cargos electos y los directivos públicos y gestores, c) los directivos públi-cos y el resto de empleados y d) los empleados públicos y los ciudadanos. Para ello se ha procedido a entre-vistar tanto a los cargos electos como a los directivos y a los representantes de los trabajadores, así como amiembros de asociaciones y empresas; dados los recursos que se necesitarían no se ha entrevistado a los ciu-dadanos, pero sí a representantes de varias asociaciones de vecinos.

5 Una gobernanza concreta constituye un proceso dinámico y, por tanto, metodológicamente, los datoscuantitativos no tienen mucho que aportar ya que los «hechos» a investigar son de tipo cualitativo. La recogi-da de información por medio de técnicas de investigación cualitativas está, por supuesto, sujeta a interpreta-ción (la «Verstehen» weberiana), algo, por lo demás, consustancial a la complejidad de los fenómenos socia-les («... because deductive methods are unable to deal with such complexity, structural analysis also requiresnormative judgement. To some extent this means abandoning the goal of making politics as exact a scienceas economics where predictive power is purchased by making very narrow assumptions...» (ASHFORD,

1) Entrevistas semiestructuradas

Se han mantenido este tipo de entrevistas con los portavoces de los distintosgrupos políticos, los concejales, el nivel directivo del Ayuntamiento y de los Pa-tronatos involucrados en acciones modernizadoras en las distintas áreas (Perso-nal, Hacienda, Servicios Sociales, Cultura, Patronatos, Empresas Públicas, entreotros) y con empleados públicos y los representantes del personal. Asimismo, seha entrevistado a empresarios, miembros de las Juntas Directivas de Asociacio-nes y a otros actores con posiciones críticas acerca del proceso para minimizarsesgos. Previamente se llevaron a efecto entrevistas piloto con actuales y ante-riores responsables políticos y directivos y con expertos de otras administracio-nes en materia de modernización e innovación administrativa; estas entrevistasno fueron estructuradas pues su finalidad era la de obtener informaciones indi-cativas con las que elaborar una importante base de datos para construir poste-riormente las entrevistas semiestructuradas a utilizar durante la investigacióncualitativa en el trabajo de campo. La facilidad en el acceso a los actores claveha sido, en sí misma, indicativa de una cultura administrativa abierta. Es precisodestacar que existe la posibilidad de que los entrevistados manifestasen posicio-nes favorables a sus acciones. Esta perspectiva ha sido equilibrada mediante en-trevistas con actores tanto de la organización político-administrativa local comodel sector privado. La evidencia proporcionada por las entrevistas (en númerode 60 aproximadamente) se ha utilizado para identificar diversas hipótesis ade-más de la tipología de tecnologías aplicadas a la gestión. Dado que existe la po-sibilidad de que los entrevistados manifiesten posiciones favorables a sus accio-nes o que, incluso, el investigador mantenga un inevitable sesgo en laperspectiva, se ha tratado de buscar un equilibrio en los entrevistados encuadra-dos tanto en el sistema político-administrativo local como en la sociedad civil.

2) Observación participante activa

Se han utilizado las instalaciones del Ayuntamiento, asistido a plenos y reu-niones, conversaciones con responsables políticos, directivos, asociaciones, em-presas, Mesas Temáticas, proyectos y Junta de Personal. Se han observado, ade-más, los procesos de realizaciones físicas: Arroyo de la Vega, Gran Manzana oel desarrollo urbanístico de Valdelasfuentes. El investigador forma parte delForo que se constituyó para la elaboración y seguimiento del Plan Estratégico.

3) Análisis documental

Se han analizado los programas políticos del partido con mayoría en elgobierno municipal, cartas, memoranda, comunicados internos a los que se


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1978). Al objeto de controlar nuestra propia interpretación derivada del análisis cualitativo, se han utilizadovarias fuentes de información y se procederá a cruzar las deducciones derivadas del amplio y diverso instru-mental analítico utilizado.

ha tenido acceso, agenda política, actas de reuniones y cualquier informe es-crito relevante, documentos administrativos (contratos, ordenanzas, constitu-ción de sociedades), estudios sociológicos realizados por el propio Ayunta-miento, artículos de prensa, Cartas de Servicios, documentación de losPlenos, Publicaciones del Ayuntamiento, de consultores externos, Plan Ciu-dad, Plan Joven y Prensa local, entre otras fuentes escritas. Este análisis do-cumental contribuye a la preparación de entrevistas y a corroborar la infor-mación obtenida de otras fuentes (para verificar su consistencia con lasentrevistas y observaciones).

4) Archivos

Se han estudiado las estadísticas de prestación de servicios, usuarios, evo-lución de la criminalidad, localizaciones industriales y residenciales, Organi-gramas, presupuestos, entre otras.

5) Grupos de discusión

Se ha tenido acceso al análisis de los grupos de discusión realizados por elpropio Ayuntamiento y en aquellos aspectos específicos relacionados con elproceso de modernización.

6) Análisis de las encuestas realizadas por el Ayuntamiento a empleadospúblicos.

7) Encuestas realizadas por el Ayuntamiento a los ciudadanos.

6. RELEVANCIA DE LA INVESTIGACIÓN

Esta investigación se considera relevante por varios motivos. En primer lu-gar, para poner de manifiesto la importancia de la gobernanza para la profundi-zación democrática y la eficiencia de las organizaciones locales. La gobernan-za merece la pena.

En segundo lugar, porque se ocupa de aspectos clave en los que se centra laCiencia de la Administración, como la interacción entre política y administra-ción y entre administración y sociedad.

En tercer lugar, porque pone de manifiesto la evolución del poder localen las ciudades en un proceso en el que, pese a las diferencias instituciona-les, tienden a converger los distintos modelos de gobierno de las ciudadesen Europa.


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Y, finalmente, porque este trabajo puede contribuir, modestamente, a dotarde fundamento teórico y empírico a eventuales políticas de cambio institucio-nal e innovación administrativa en los gobiernos locales de las ciudades ennuestro país.


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CAPÍTULO 1:GOBERNANZA Y SISTEMA

POLÍTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL

1.1. LA GOBERNANZA COMO PUNTO DE PARTIDAY MARCO ANALÍTICO DE LA PRESENTE INVESTIGACIÓN

En el ámbito de las ciudades, la interdependencia entre economía, sociedady política se acentúa. En un contexto de globalización social, política, econó-mica y cultural creciente, que corre pareja a la municipalización del Estado,sus gobiernos adquieren un nuevo papel (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998). Por una par-te, los cambios en el modo de producción y la aparición de las nuevas tecnolo-gías presentan nuevos retos. La globalización económica, que implica una eco-nomía en red, obliga a los gobiernos locales a la adaptación de su territoriocomo nodos por los que discurren los flujos económicos (CASTELLS, 1997) y aestablecer partenariados con los actores del mercado y de la sociedad civil desu territorio. Ello contribuye a que los gobiernos locales dejen progresivamen-te de ser un apéndice tutelado de los gobiernos nacionales o regionales y em-piezan a constituirse en actores políticos con capacidad de negociación conotros actores territoriales.

El concepto de gobernanza emerge como un concepto alternativo para ana-lizar el modo de gobierno y organización del gobierno local. Su utilidad estribaen que proporciona un marco analítico para la comprensión de los procesos degobierno que no se identifica sólo con las instituciones político-administrati-vas, pues este concepto se fundamenta en la existencia de redes funcionalesconformadas por actores públicos y privados y en la cooperación6, a través dela negociación, entre estos actores como medio de consecución de los objetivosde todos los actores implicados. Ello significa que los centros de decisión no seresidencian con exclusividad en el gobierno, sino en redes complejas que con-figuran entramados de toma de decisiones de tal forma que, de facto, muchas

6 Cooperación de carácter permanente y que se realiza tanto en la fase de toma de decisiones como en lafase de implantación de las políticas públicas.

de estas decisiones puedan tomarse extramuros de los órganos legislativos aun-que al final sean, obviamente, ratificadas en su sede. En el contexto de estas re-des, el gobierno aparece como un actor más, pero como actor político que tieneque legitimarse como tal, liderando procesos y estableciendo sistemas de da-ción de cuentas. La gobernanza hace énfasis en la interacción horizontal entreactores encuadrados en estructuras económicas, sociales o culturales con fineso valores diversos pero con intereses convergentes.

Todo modelo de gobernanza está compuesto por un conjunto de estructurasy procesos en los que se enmarcan las acciones de los actores; en este contexto,los cambios en las prácticas de gestión administrativa son una derivada de esemodelo de gobernanza a la vez que tienen influencia en el mismo. Para ello, enlas siguientes páginas se hará una sumaria presentación, necesariamente sim-plificada, de alguno de los enfoques teóricos que inciden en el estudio de la go-bernanza urbana.

1.2. GOBIERNO, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

Antes de nada se hace conveniente, aunque de forma somera, una aclara-ción acerca del alcance y extensión de cada uno de estos conceptos, sobre todo,porque no es infrecuente confundir los conceptos de gobernanza y gobernabili-dad, pues habitualmente se utiliza este último como sinónimo del primero7.Esta confusión no es extraña si se tiene en cuenta que la esfera de cada concep-to tiene algo en común con la del otro; es decir, que se comprenden en parte enel primer concepto elementos del segundo y viceversa; sin embargo, se trata dedos conceptos diferentes en tanto en cuanto el concepto de gobernanza contie-ne elementos que no están contenidos en el concepto de gobernabilidad y secorresponden a diferentes objetos de estudio.

Así, el concepto de gobierno se refiere al comportamiento de los actorespúblicos que, investidos de autoridad y legitimidad, actúan, de forma coerciti-va si es preciso, en aras a la consecución del interés público en el marco de lasestructuras y funciones de las instituciones públicas, enfatizando una acciónpública sustentada en el ejercicio de la autoridad jerárquica (COTARELO,1990). Por su parte, la esfera del concepto de gobernabilidad abraza la capaci-dad para la toma de decisiones políticas en el marco de los cauces institucio-nales de un determinado régimen político, mientras que la gobernanza abarcael conjunto de patrones o procesos generadores de estructuras en cuyo marcolos actores públicos y privados interactúan a la búsqueda de sinergias institu-cionales respetuosas con determinados valores (CRUZ, 2002). En tanto en


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7 Así, la Revista Internacional de las Ciencias Sociales en un monográfico dedicado a la governance(núm. 155, marzo de 1998), traduce este término por «gobernabilidad».

cuanto contribuye a la creación de capacidad de acción, la gobernanza es, portanto, un método o mecanismo que contribuye a la generación de gobernabili-dad o, dicho de otra forma, la gobernabilidad es un resultado de la gobernanza(FELDMAN, 2001).

El problema de la gobernabilidad es una cuestión recurrente que viene pre-ocupando a las sociedades occidentales y que ha sido tratado abundantementepor la Ciencia Política y de la Administración (CROZIER, 1970; SHARPF, 1974;OFFE, 1979)8. En el debate politológico, el concepto de gobernabilidad tiene suorigen a principios de la década de los setenta y tiene que ver con el conjuntode condiciones que garantizan la estabilidad de un régimen. La génesis teóricade la gobernanza, por el contrario, se sitúa a mediados de los años ochenta y serefiere a los métodos de gobierno (SOLÁ, 2000). Este último término aparecedesde el punto y hora en que se hacen necesarias nuevas formas de regulaciónpara gestionar los cambios sociales y cobra vigencia a partir de las dificultadesy sobrecargas que se exigen al Estado coincidiendo con la quiebra del creci-miento económico continuo y la crisis asociada al Estado de Bienestar. Estacircunstancia lleva a la búsqueda de nuevos equilibrios más allá de las viejasseguridades sustentadas en las dicotomías Estado-Sociedad Civil y Público-Privado siendo necesaria la interacción entre los subsistemas citados comomodo de coordinación (PETERS, 2000). El término está asociado, pues, a la cri-sis derivada de la incapacidad de los gobiernos para dar respuesta a las deman-das de sociedades cada vez más complejas en razón de su progresiva diferen-ciación (MAYNTZ, 1993 y 2001). En el contexto de esta diferenciación fruto dela complejidad societal (LUHMANN, 1990) hay un reconocimiento de la incapa-cidad del aparato político-administrativo para resolver los problemas socialesmediante la formulación e implantación de políticas públicas desde el centro ygestionadas solamente a partir del modelo burocrático. Por la misma razón, lasestructuras del mercado no pueden resolver por sí solas los problemas sociales.La gobernanza aparece así como un método o mecanismo alternativo, comouna necesidad para resolver los problemas que ni el Estado (fallos del Estado)ni el Mercado (fallos del Mercado) están en disposición de resolver.

En la literatura politológica este método o mecanismo tiene un variado nú-mero de significados y al mismo tiempo se le utiliza de distintas formas. En suabanico de acepciones, la gobernanza aparece como un término polivalente yen cierto modo ambiguo o «atrapalo todo», por lo que se hacen necesarias al-gunas acotaciones con el fin de mostrar su utilidad como pivote y eje del pre-sente trabajo.

La gobernanza se constituye, en primer lugar, como un modo de coordina-ción social (MAYNTZ, 1993, 2001) o capacidad de los poderes públicos para re-

GOBERNANZA Y SISTEMA POLÍTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL

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8 El problema está presente en los debates de la trilateral Crozier, Huntington y Xatamuki.

gular los sistemas sociales sobre los que ejercen control mediante el manteni-miento institucional de la cohesión entre actores con poderes tan diversoscomo contradictorios, garantizando así rendimientos que se consideran legíti-mos en términos de equilibrio entre las necesidades y la capacidad del sistemapolítico administrativo para hacer frente a la creciente complejidad (DAHREN-DORF, 1980; GINER, 1999). Para Mayntz, pues, el concepto de gobernanza estáasociado inicialmente a la actividad de conducción política (steering) de losgobiernos y, ulteriormente, el ámbito de su significado se extiende para abarcarun estilo diferente de gobierno caracterizado por la interacción y cooperaciónentre actores públicos y privados. Lo decisivo para esta autora es que el térmi-no gobernanza engloba un abanico de formas de coordinación social y, en estesentido, no es exclusivo de la Ciencia Política y de la Administración. Así, enel ámbito de las organizaciones empresariales, el modo de producción fordistase asocia a un modo de gobernanza que da lugar a la empresa integrada verticaly horizontalmente para facilitar la concentración de poder y toma de decisio-nes; las nuevas condiciones de producción exigen, sin embargo, la desintegra-ción flexible de las unidades productivas, con elevados grados de autonomía,intensivas en conocimiento y organizadas en redes y donde la capacidad estra-tégica se erige en instrumento de coordinación. En el marco de la Nueva Eco-nomía Institucional el término gobernanza corporativa (Corporate Governan-ce) es utilizado para poner de relieve el modo en que se obtiene la coordinaciónentre los sistemas social y económico: la interacción entre los accionistas, losconsejos de administración, los gestores y otros actores críticos de la organiza-ción y, a nivel operativo, la gestión, el control, la coordinación e integración delas empresas que por mor de las necesidades de producción se encuentran enprocesos de segmentación organizativa, constituyéndose progresivamente enpequeñas unidades o centros de responsabilidad (RHODES, 1997).

En una segunda acepción, la gobernanza es el resultado de la interacción deactores para regular sus intereses (KOIMANN, 1993). Para este autor la gobernan-za se define como el haz de patrones que se instauran en un sistema sociopolíti-co como resultado de la interacción de todos los actores implicados para resol-ver los problemas derivados de la complejidad, la diversidad y el dinamismo.Estos patrones son privativos de un sistema en particular y están asociados a losintereses de los actores (KOOIMAN, 1993). El concepto incluye las institucionesformales y sus dispositivos de poder, así como comportamientos informalespara adaptarse a los intereses de un conjunto de actores cada vez más segmenta-do, de tal forma que el rasgo distintivo de la gobernanza de la res publica radicaen la gestión de redes complejas derivadas de la interacción entre el sistema po-lítico-administrativo y su entorno. El rasgo distintivo de estas redes es el estarconfiguradas por estructuras policéntricas de toma de decisiones políticas en lasque confluyen diversos actores, públicos y privados, con intereses en muchasocasiones contrapuestos y cuyas dinámicas se enmarcan en procesos sociales,políticos y económicos más amplios; en este contexto la gobernanza pública se


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traduce en la capacidad para influenciar el conjunto de procesos sociales a tra-vés de las políticas públicas, cuyo rasgo característico es la inexistencia de unúnico actor dominante, no solo por la aparición de otros actores detentadores depoder sino también por la situación de crisis del Estado de Bienestar que, en loque se refiere a sus Administraciones Públicas, se traduce en una erosión de sucapacidad monopolística para dirigir los procesos sociales.

Por su parte Rhodes identifica seis acepciones para el término governance:a) como Estado mínimo, b) como gobernanza corporativa, c) como Nueva Ges-tión Pública, d) como «buen gobierno», en el que el papel del Estado es la cre-ación de condiciones favorables para el desarrollo de la sociedad civil, e) comoel funcionamiento de sistemas sociocibernéticos y f) como redes autoorganiza-tivas. El Estado mínimo sería una necesidad derivada de los cambios en el en-torno que tornan obsoletas a las grandes estructuras burocráticas, exigiendo suadecuación en términos de menor tamaño a las nuevas condiciones; además, elestado mínimo presenta como modelo al sector privado debiendo las burocra-cias públicas, además de la reducción de su tamaño, adoptar comportamientosde mercado para la producción de los servicios públicos. Dados estos paráme-tros, es comprensible que cobren vigencia las proposiciones normativas de laNueva Gestión Pública (NGP) que se sustenta en un conjunto de máximas or-ganizativas (PETERS y PIERRE, 1998) que cuestionan los principios burocráticosque ordenan las tradicionales estructuras de las organizaciones públicas. Estasmáximas organizativas están dirigidas a la búsqueda de la eficiencia enfatizan-do los comportamientos de la gestión privada (OSBORNE y GAEBLER, 1992;HOOD, 1995). La perspectiva de la gobernanza como «buen gobierno» es la uti-lizada por las instituciones de ayuda al desarrollo, sobre todo por el BancoMundial y el Fondo Monetario Internacional, para significar las condicionesque los países recipendiarios de la ayuda deben cumplir para poder tener acce-so a las ayudas económicas en forma de préstamos y que, básicamente, se resu-men en dos: la instauración de sistemas políticos democráticos y la consolida-ción de un sistema de mercado con la adopción de técnicas de gestiónsustentadas en la Nueva Gestión Pública para su aparato administrativo. La go-bernanza se identifica con el funcionamiento de sistemas socio-cibernéticos entanto en cuanto la complejidad del entorno exige a los actores públicos la di-versificación de sus comportamientos. Finalmente, Rhodes identifica la gober-nanza como la gestión de redes de actores que están obligados a cooperar parala consecución de sus objetivos en un contexto de crecimiento de la compleji-dad derivada del incremento de actores y de la interrelación entre economía,política y sociedad. Estas redes tienden a generar una inteligencia colectiva, asícomo mayor y mejor información y control sobre la acción pública y son com-plementarias como estructuras de gobierno a la jerarquía y al mercado para elejercicio del control, de la coordinación y distribución de recursos; la gober-nanza consistiría así en la gestión de redes conformadas por actores diversos(KICKERT, 1997).


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Para Coppedge la gobernanza consiste en la gestión de las estructuras de unrégimen, entendido éste como el conjunto de procesos a través de los cuales losactores toman decisiones y resuelven sus conflictos para la generación de legi-timidad (COPPEDGE, 1996). La gobernanza es a la vez un mecanismo de regula-ción de las interacciones y el proceso resultante de estas interacciones (ELIAS-SEN y KOOIMAN, 1993; MAYNTZ, 1993), e implica un reequilibrio entre el papelde las autoridades públicas y el de los ciudadanos (LE BRIS, 2000) de maneraque los gobiernos de todos los niveles interaccionan de forma progresiva con lasociedad civil. Por lo demás, la gobernanza pone de manifiesto el cambiantepapel de los gobiernos en relación con la sociedad y la necesidad de adaptarsea las presiones externas e internas para mantener su capacidad de prestación delos servicios públicos (PIERRE y PETERS, 2000). Finalmente, esta noción llevaimplícito el hecho de que en la formulación e implantación de la acción públi-ca están involucradas tanto organizaciones gubernamentales como no guberna-mentales (AGRANOFF y MCGUIRE, 2003).

En cualquier caso, la elaboración académica del concepto tiene sus antece-dentes en su utilización por parte de las instituciones internacionales, donde eltérmino ha sido profusamente utilizado, como se ha dicho, en el marco de laayuda al desarrollo. Así, la noción de gobernanza es de uso común en los años80 por parte del Banco Mundial, la OCDE y las Naciones Unidas y posterior-mente de la Unión Europea (MARKS, SCHARPF y STREECK, 1996). De hecho, eltérmino gobernanza aparece por primera vez en un estudio del Banco Mundialde 1989 titulado «Sub-Saharan Africa. From Crisis to sustainable Growth.A long Term Perspective Study» en donde se define como el ejercicio del poderpara la gestión de los recursos económicos y sociales de una nación que propi-cien su desarrollo. En este estudio se pretendió dar cuenta de la situación catas-trófica de algunos países subsaharianos, sus causas y sus soluciones. A este in-forme le sucedieron otros en los que el Banco Mundial va apuntalando unconjunto de soluciones consideradas como imprescindibles para sacar del sub-desarrollo económico a los países más pobres, diseñando para ello modelos deAdministraciones Públicas que contribuirían a la consecución de este objetivo(Banco Mundial, 1992).

Según la OCDE (1997): «... governance reflects a pluralisation of the im-portant actors in governing and in providing public services. The configura-tion of public institutions is changing; the roles of supra- and sub-national bo-dies are becoming more important; and semi-public and private actors arebecoming more widely and deeply involved. At the same time, interaction is be-coming less authoritative and more cooperative. New policy challenges (suchas the environment and regional development) are undermining long-establis-hed habits of compartmentalisation. As a result, intergovernmental relationsare more complex and need to be considered more comprehensively as a sys-tem-hence governance...». Posteriormente, en 1999 la OCDE aprobó un docu-


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mento titulado «Principles of Corporate Governance» (http://www.oecd.org/daf/governance/principles.pdf) que contiene un conjunto de máximas y reco-mendaciones dirigidas a los gobiernos y a los agentes privados con la finalidadde optimizar la gobernabilidad de sus sistemas políticos y socioeconómicos. Eldocumento tiene un claro sesgo economicista, pues insta al ejercicio de las ac-tividades de regulación necesarias para, en un contexto de inevitable globaliza-ción de los mercados, asegurar el crecimiento económico que permita ulterio-res actuaciones encaminadas a mejorar los niveles de cohesión social.

Por su parte, la Unión Europea en su Libro Blanco sobre la gobernanza eu-ropea, da la siguiente definición: «El término gobernanza designa las normas,procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a niveleuropeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación,la responsabilidad, la eficacia y la coherencia» (COMISIÓN EUROPEA, 2001).

Desde las Naciones Unidas se define a la gobernanza como «good govern-ment» o capacidad institucional para regular los procesos sociales medianteprocedimientos democráticos junto con la capacidad prestacional de las Insti-tuciones (UNDP, 1997). La gobernanza se entiende como el ejercicio de la au-toridad política, económica y administrativa para la gestión de los asuntos na-cionales y se compone de un conjunto de instituciones, mecanismos,procedimientos, valores, normas y relaciones mediante los cuales los distintosgrupos e intereses pertenecientes a los ámbitos del Estado, el Mercado y la So-ciedad Civil resuelven sus conflictos.

Pero también, la utilización de este término por parte de organizaciones in-ternacionales y, fundamentalmente, en el ámbito de cooperación al desarrollo,pone de manifiesto que el término tiene un marcado origen normativo, cargadode matices ideológicos que propugnan una manera de gobernar en la que loselementos de regulación coercitivos dejan paso o se cohonestan con elementosde regulación propios del mercado (tales como precio, competencia y coste-eficacia).

Con todo, existen notables variantes en cuanto al grado de manifestación dela gobernanza dependiendo del medio y del nivel institucional (global, na-cional, regional o local) en que tiene lugar (CANALES, 2001). Además, unaacepción lata del concepto presenta dimensiones normativas: «el buen gobier-no», entendido como: a) unos mandatarios que actúen respetando determina-dos criterios éticos (VILLORIA, 2000); b) un entramado institucional y organiza-tivo que garantice el respeto al pluralismo y participación de los ciudadanos enlos asuntos públicos por medio de estructuras y mecanismos habilitados alefecto; c) un sistema con capacidad de resolución de problemas e innovaciónque asegure la provisión y producción de suficientes servicios públicos de cali-dad; d) un sistema con contenidos políticos capaces de conseguir esos objeti-


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vos y contenidos estructurales: estructura de actores (públicos y privados) queactúan en red simultaneando relaciones entre organizaciones (interacción pú-blico-privado, relaciones intergubernamentales) e intraorganizativamente (rela-ciones entre actores políticos y técnicos y entre éstos y el resto de empleadospúblicos, representantes del personal, etc. situados en el seno de una misma or-ganización), y e) potenciación de la legitimidad en su dimensión democráticamediante la participación de los actores relevantes y en su dimensión de efica-cia mediante la obtención de sinergias y de ventajas derivadas de la colabora-ción de la que no solo se desprenden beneficios para los intereses de los parti-cipantes sino también para el interés colectivo (MAYNTZ, 1993).

Por otra parte, el concepto de gobernanza está íntimamente relacionado conla gestión pública. Tradicionalmente, ésta se ha sustentado en la idea de la se-paración entre Estado y Sociedad y, por tanto, de la existencia de un aparatoadministrativo como instrumento del Estado, cuya acción pública considera ala sociedad como sujeto pasivo y que se manifiesta en la consideración de losciudadanos como administrados o, todo lo más, usuarios de servicios públicosy destinatarios de las políticas públicas diseñadas de forma centralizada. Por elcontrario, el Estado y su aparato administrativo a través del cual se hace pre-sente deviene, en el contexto de una sociedad donde aparecen otros actores, unactor todavía poderoso, pero que tiene que legitimarse mediante la interaccióncon otros actores a los que influencia y reequilibra a la búsqueda del bien co-mún. Esto trae consecuencias importantes para la gestión pública, en tanto encuanto la acción pública tiene que tener en cuenta la complejidad, dinámica ydiversidad contextual (GREFFE, 1999).

1.3. LEGITIMIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVAY GOBERNANZA

Las Administraciones Públicas de los países avanzados están sometidas anuevas condiciones que difieren históricamente de las precedentes en aspectosimportantes. Vale la pena notar que las estructuras y procesos de las Adminis-traciones Públicas contemporáneas son el resultado de la aplicación durantelos últimos dos siglos de un modelo de racionalidad weberiano9 asociado a laModernidad, modelo que ha permeado a las sociedades occidentales durantelos dos últimos siglos.

Este modelo de racionalidad, que ha informado la acción administrativa, noes sino el fundamento cultural de una determinada configuración del Estado, el


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9 Según Weber, la racionalidad es una característica de la cultura occidental que está en el origen detodo lo demás, de la progresiva secularización de la sociedad y en su progresiva organización en términos deEstado y Mercado (WEBER, 2001).

Estado-nación, y de un modo de producción industrial que emerge y se desa-rrolla en los países occidentales a partir del siglo XIX dando lugar a un modelode gobierno, tanto en las organizaciones públicas como en las privadas, susten-tado en la jerarquía, de forma que, por una parte, los sistemas político-adminis-trativos centralizan el poder que se ejerce de modo coordinado en todo el terri-torio del Estado y las organizaciones empresariales se integran vertical yhorizontalmente mediante unidades de producción estructuradas funcional-mente, situadas tanto dentro como fuera de las fronteras estatales pero, en cual-quier caso, coordinadas desde la sede matriz.

Así es que este modelo de gobierno es el derivado de un modo de regula-ción sustentado en la existencia del Estado y del Mercado como entes de natu-raleza distinta. El primero como ente coordinador de la acción social en virtudde su poder legítimo para ejercer la autoridad y regular la sociedad mediante, sies necesario, el uso de la coerción (TILLY, 2003). El segundo, el Mercado comola interacción entre productores y consumidores determinada por los mecanis-mos de precio y de la competencia.

Podríamos decir que estas condiciones se corresponden con dos modelos,como tipos ideales de gobierno (THOMPSON, FRANCES, LEVIAC y MITCHELL,1991): a) De un lado, un modelo jerárquico identificado con las burocraciaspúblicas y destinado a resolver los problemas de coordinación social origina-dos por el mercado (los fallos del mercado), que se organiza en estructuras or-ganizativas, lleva implícito un determinado ethos público alejado de la utilidadindividual y se caracteriza por la formalización y los procedimientos rígidos: laautoridad jerárquica como mecanismo de regulación, y b) De otro lado, un mo-delo de mercado sustentado en relaciones contractuales reguladas a través delmecanismo de los precios y donde las partes contractuales buscan la máximautilidad o beneficio; este último modelo exige organizaciones innovadoras queatiendan a sacar provecho de las ventajas competitivas del momento10.

Muchos elementos de estas condiciones persisten, pero hay evidencias deque se están produciendo transmutaciones sustanciales, resultado de los efec-tos cruzados entre los cambios sociales y los cambios que se producen en lasorganizaciones. A la racionalidad bajo la que surgen las instituciones del Esta-do y del Mercado modernos y sus estructuras y funciones centralizadas, se lesuperponen modos de racionalidad fragmentados derivados del surgimiento yconsolidación de múltiples actores (supranacionales, nacionales y subnaciona-les) con intereses diversos en la formulación e implantación de las políticas pú-


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10 El Estado de Bienestar se sustenta, desde una perspectiva económica, en la corrección de los fallosdel mercado mediante políticas públicas económicas y sociales. Posteriormente la crisis del Estado de Bie-nestar hace aparecer la noción de fallos del Estado ante la incapacidad de las Administraciones Públicas dedar satisfacción a las crecientes y complejas demandas sociales. Los fallos del Estado dan lugar a que ciertasfunciones de producción pasen al mercado quedándose el Estado con las funciones de regulación.

blicas, lo que exige cambios y reajustes de sus estructuras organizativas inter-nas para asegurar la operatividad y eficacia de la organización y el reconoci-miento efectivo de los ciudadanos como receptores de los servicios públicos(SUBIRATS y GOMÁ, 1998).

La fragmentación a la que se acaba de aludir, una de las características de laposmodernidad que se configura como una realidad hologramática, redistribu-ye los papeles de los agentes sociales y de las instituciones al tiempo que cues-tiona entre aquellos la legitimidad de los mismos; la fragmentación crea pro-blemas a las organizaciones públicas y, por ende, queda cuestionada lacapacidad del Estado de Bienestar y de sus Administraciones Públicas para laprestación de bienes y servicios de carácter público, pues lo que, de forma cre-ciente, se considera en nombre del interés general como beneficio para el con-junto de los ciudadanos, se percibe por otros sectores como cargas impuestas.De este modo, para algunos, se entendería la gobernanza como merma de laacción pública del Estado a favor de actores particulares, una modalidad de Es-tado mínimo que propugna el credo neoliberal o como difuminación de la polí-tica en favor de las tecnologías de gestión procedentes del sector privado encuyo contexto se expande el paradigma de la Nueva Gestión Pública, que con-sidera que la acción administrativa debe imbuirse del pensamiento empresarialy que tiene como objetivos no solo las reorganizaciones internas de los apara-tos burocráticos sino la dejación por parte de los Estados de ciertas funcionesadministrativas que pasarían a ejercerse por la iniciativa privada (THEOBALD,1999), o gobernanza como Nueva Gestión Pública (RHODES, 1996; FONT,2001).

Sea como fuere, las administraciones públicas de todos los niveles operanen un entorno de creciente ambivalencia contextual, a la que no se puede darrespuesta desde una acción administrativa sustentada en la racionalidad instru-mental del conocimiento experto. La acción pública, si quiere ser eficaz y legí-tima, requiere cada vez más de foros de cooperación productores de consensomediante la interacción entre el mercado, la política y la ciudadanía; esto llevaimplícito la adopción de nuevos modelos de gestión de las organizaciones ad-ministrativas a partir de la desmonopolización del conocimiento experto y unaapertura de las estructuras decisorias a la más amplia variedad de agentes, in-ternos y externos, de tal forma que la administración autoritaria de decisión yacción deje paso a una administración más negociadora, de acuerdos ad-hoc,con capacidad estratégica y capaz de adecuar las lógicas de lo público y lo pri-vado a las demandas de los ciudadanos (CHEVALIER, 1996).

Esta capacidad negociadora tiende a convertirse en más importante para ac-tuar que su capacidad jerárquica unilateral, pues el modelo de coordinación je-rárquica se encuentra cada vez con más dificultades para actuar, y ello es asíporque las Administraciones Públicas se desenvuelven en un contexto de ac-


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ción en el que conviven los siguientes rasgos: a) burocráticos, en los que la ac-tividad administrativa se legitima en el ejercicio de la autoridad encauzada através de los procedimientos; b) de mercado, enfatizando los mecanismos deincentivos, y c) de redes, combinando el control de la gestión con la autonomíade las unidades organizativas en donde las estructuras formales y los procesosson difusos (WOLF, 1996).

Este último rasgo conforma una realidad en la que se asienta un modelo degobernanza en red en la que los actores encuentran intereses recíprocos y se es-tablecen interrelaciones voluntarias sustentadas en relaciones de confianza(AGRANOFF, 1997; FONT, 2001). En las estructuras reticulares, compuestas poractores interdependientes, la optimización de los resultados de una red se deri-va de los nuevos modos de regulación y coordinación entre los actores, dondelos mecanismos clásicos (el precio en el caso del mercado y las relaciones je-rárquicas de autoridad en el caso de las organizaciones burocráticas) no seríanlos únicos. En esta estructura en red, los poderes públicos y sus aparatos admi-nistrativos se constituyen como una pieza, todavía clave, que duda cabe, en unsistema de gobernanza en el que concurren otros actores (FONT, 2001). No sig-nifica que el Estado y su aparato administrativo haya perdido por ello centrali-dad, pero sí que sus recursos financieros, legales y de legitimidad política nobastan para imponer de forma autoritaria y jerárquica las decisiones públicas aotros actores que también detentan cuotas de poder; cierto es que las organiza-ciones político-administrativas no son actores cualesquiera, poseen recursospara imponer sus criterios, pero la imposición a ultranza socava su legitimidad,teniendo en cuenta, además, que en un contexto de múltiples actores, los recur-sos con que cuentan los poderes públicos difícilmente son suficientes para ase-gurar la implementación de sus criterios (LINDBLOM, 1988). De esta forma, lagobernanza se presenta como una forma de ejercicio del poder en el marco delas cambiantes relaciones entre el Estado y el Mercado que, incluso, facilita elincremento de la interacción del poder público y el ejercicio del control en unmarco de aparición y consolidación de nuevas redes de actores. Estas nuevasredes de actores, que se incorporan al proceso de las políticas públicas, exigenla formación de nuevas estructuras y procesos, alejados de la clásica adminis-tración burocrática weberiana, para la formulación y el diseño de políticas ypara la prestación de servicios públicos.

En definitiva, la estructura de acción del Estado de Bienestar se ha venidosustentando en la conducción (steering) desde el centro; pero actualmente, enrazón de la complejidad social (LUHMANN, 1990), hay un reconocimiento de laincapacidad del aparato político-administrativo para resolver los problemas so-ciales mediante la formulación e implantación de políticas públicas desde unainstancia única. A ello se une el que la aparición de otros actores poderososhace necesario contar con su información y sus recursos. En este contexto, lagobernanza aparece como una necesidad para mantener la conducción en el


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que las instituciones político-administrativas devienen un actor más, lo queexige la adaptación de sus estructuras. Esta adaptación se produce mediante lacesión de poder por parte del Estado a otros actores, con el objetivo de mante-ner la coordinación y la relegitimación que implica la puesta en marcha de pro-cesos que integren los intereses de los distintos actores y que, al mismo tiem-po, les ceda responsabilidad.

Hoy día se tiende a considerar que los gobiernos deben justificar su legiti-midad en sus dimensiones democrática, jurídica y de eficacia. La legitimidad,en su dimensión democrática, se refiere al lugar que ocupan los gobiernoscomo instituciones públicas que fomentan la participación de los ciudadanos.La dimensión jurídica atañe al papel del control jurídico y financiero, mientrasque la eficacia hace referencia a la prestación de servicios públicos de calidaden donde la gestión deviene un aspecto capital, transformando los servicios pú-blicos en servicios para los ciudadanos. De la legitimidad depende el que elciudadano deposite su confianza11 en las instituciones y esté dispuesto a sufra-gar sus actividades mediante el pago de impuestos. En la actualidad las organi-zaciones públicas, en tanto que piezas instrumentales de la acción del Estado,están sometidas a sobrecargas derivadas de las demandas de los ciudadanos yla consiguiente merma en su capacidad de respuesta es lo que provoca el des-contento con el sistema administrativo y sus rendimientos. Además, las oleadasprivatizadoras de las dos últimas décadas y su fuerza ideológica y normativa12

han tenido un impacto considerable en la deslegitimación de las Administra-ciones Públicas; la retórica de la privatización, al propagar las maldades delsector público y proclamar las excelencias de la empresa privada, ha generadoun clima de desconfianza en los servicios públicos y una deslegitimación de lasadministraciones públicas.

Sin duda, las organizaciones públicas del Estado de Bienestar son instru-mentos que hacen efectiva la solidaridad mediante la puesta en marcha de polí-ticas públicas con carácter redistributivo; en la medida en que el sistema de va-lores se decanta hacia el reforzamiento del individuo cuyo proyecto vital puederealizarse en el marco del funcionamiento del mercado, las organizaciones pú-


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11 «Legitimität bedeutet die Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung» (HABERMAS, 1973,p. 39).

12 La vieja ideología utilitarista del mercado, la presunción neoclásica de que las elecciones de los indi-viduos están iluminadas por la utilidad, introducida por los primeros pensadores como Hobbes, Locke,J. Bentham o J.S. Mill, ha permeado al conjunto del tejido social de los dos últimos siglos. Estos pensadores,sin embargo, reconocían la existencia de una esfera pública (de no mercado) en donde tenían su expresiónlos valores relacionados con lo público. La implosión del movimiento privatizador ha volatilizado esta dis-tinción con los argumentos de la supremacía de la lógica del mercado y su aplicación a cualquier ámbito dela vida social, generando así un clima antipúblico. A ello ha ayudado, sin duda, la situación histórica del de-rrumbe de los países con sistemas de socialismo real, que además han adoptado indiscriminadamente estra-tegias privatizadoras como ejes guía de las reformas pro mercado, con los resultados de pobreza, agudiza-ción de las desigualdades e incremento de la violencia y criminalidad (TAIBÓ, 2000) que ha generado laconsolidación de esta ideología como panacea para la resolución de cualquier problema socioeconómico.

blicas son contempladas como instancias de protección social al servicio deaquellos incapaces para insertarse en las dinámicas del mercado y cuyos costesson sufragados por éste: el mercado puede diseñar sus propios mecanismos deaseguramiento del riesgo y de seguridad (CASTELLS, 1996). Además y en tantoque se considera a las organizaciones públicas como un obstáculo a las lógicasy pautas propias del mercado. Así, uno de los fenómenos de los tiempos actua-les es el desprestigio de todo lo público, en general, que incluye la denigraciónde los empleados públicos por parte de los intereses promercado y una paralelamitificación de la sociedad civil, entendida ésta únicamente como sociedad demercado. Este fenómeno está sin duda provocado por el auge del neoconserva-durismo y su aversión al Estado (el Estado es parte del problema) y al corres-pondiente crecimiento continuado de las burocracias públicas. A ello se añadeel que los procesos sociales de individualización (GIDDENS 1999; BECK, 2001)implican un desapego de las convenciones y una disolución de los marcos so-ciales en cuyo seno se sitúan las identidades colectivas, al tiempo que generanla fragmentación de los intereses colectivos, menos lealtad a las institucionesestablecidas y el cuestionamiento de las Administraciones Públicas como insti-tuciones prestadoras de bienes colectivos, redefiniendo el papel social, políticoy económico del Sector Público. El progresivo difuminado de las identidadescolectivas (FUKUYAMA, 2000), con el consiguiente desarrollo de los grupos coninterés único, trae consigo el cuestionamiento de las Administraciones Públi-cas como instituciones prestadoras de servicios públicos colectivos que, poruna parte, son percibidas como organizaciones que no son capaces de producirsuficientes resultados o, si los producen, no de la calidad deseable; a esa inca-pacidad de producción se une la creencia de que las Administraciones Públicasen su actuación producen disfunciones en otros ámbitos de actividad, en elmercado sobre todo (LASH, 1997). Al desaparecer los vínculos colectivos lasAdministraciones Públicas se enfrentan a la desaparición de criterios para defi-nir los bienes públicos que, en todo caso, pierden su aceptación al no estar diri-gidos a intereses particulares, producto del cálculo utilitarista por el que seguían las demandas de los distintos grupos. Se fomenta así una redefinición delas Administraciones Públicas en términos económicos provenientes de un pa-radigma económico (la economía de la oferta) en el marco de un proceso deconvergencia ideológica de las diferentes opciones políticas. La pérdida de le-gitimidad a la que se están enfrentando las Administraciones Públicas se sigueasí con la pérdida de su nueva funcionalidad, convirtiéndose, por imperativo delos mercados, en un factor negativo.

Esta crisis está también asociada al cambio de valores (INGELHARDT, 1999),con incidencia de los denominados valores posmaterialistas donde la primacíade la individualidad está indisolublemente unida a una creciente desconfianzaen las instituciones y, particularmente, hacia las instituciones y grandes organi-zaciones en los ámbitos políticos (Administraciones Públicas) y económicos(grandes organizaciones empresariales) y la preferencia por instituciones liga-


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das a redes sociales más próximas que las grandes burocracias públicas noofrecen; estas grandes burocracias, asociadas a lo impersonal, no casan biencon una sociedad donde prima la individualización y la pluralidad.

También contribuye a la crisis la mala imagen de las administraciones pú-blicas reflejada en los medios de comunicación. Estas imágenes representan alos aparatos administrativos como ineficientes, burocráticos, inflexibles y ale-jados de las demandas ciudadanas. Esta opción se realiza en función de crite-rios mercantiles que alientan un consumismo (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998) quetiende a la comparación entre productos y servicios públicos y privados y des-legitima a los primeros. Las críticas tienen que ver con el descontrol de la ac-ción administrativa, su ineficacia e ineficiencia (desde el punto de vista econó-mico), clientelismo político, inflexibilidad, poca transparencia, detallismoprocedimental, poder de los burócratas, entre otras.

En conjunto, la consecuencia inmediata es un desencantamiento no solo delo público, sino de la política en general. Una de las claves para entender estascríticas es la entronización de la idea de que el ciudadano es un individuo con-sumidor de servicios públicos y que, como tal, exige determinados rendimien-tos a las organizaciones públicas conforme a unas nuevas expectativas, y quelas Administraciones Públicas son incapaces de producir resultados en sufi-ciente calidad y cantidad que les permitan mantener su identidad (WRIGHT,1994). Las reformas pro-mercado acentúan la intensidad de la crisis de legiti-midad de las Administraciones Públicas, puesto que la reducción de los recur-sos dedicados a lo público, implícitas en dichas reformas, implican la reduc-ción de los servicios públicos y de su calidad, lo que, a su vez, fomenta lapérdida continua de legitimidad.

En definitiva, las instituciones administrativas tienen que relegitimarse con-tinuamente. El funcionalismo identifica la legitimidad sólo en términos de efi-cacia y eficiencia del sistema político-administrativo, entendida como los ajus-tes que es necesario hacer al sistema para el mantenimiento del «status quo»(LUHMANN, 1998). Si estos ajustes son realizados únicamente por las elites tec-nocráticas, la participación se reduce a un neocorporativismo. En las ciudades,el nuevo contexto de complejidad estructural caracterizado por la fragmenta-ción de actores, públicos y privados, la legitimación por resultados (BAÑÓN,1996, 2003) exige la creación de redes horizontales para interactuar con la so-ciedad civil (HABERMAS, 1993) permitiendo la participación de los ciudadanosen los asuntos públicos (ARENILLA, 2001) y la innovación en las redes vertica-les (partenariados, relaciones intergubernamentales) así como iniciativas enforma de políticas públicas innovadoras acordes con las nuevas demandas deri-vadas de los procesos económicos (políticas de empleo) y sociales (políticas deinmigración). A este respecto el gobierno local cuenta con una ventaja estruc-tural de la que no disponen los ámbitos regional y nacional, cual es el factor


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proximidad como elemento singular de legitimidad, al facilitar el estableci-miento de relaciones con la sociedad civil local.

Finalmente, la innovación en las estructuras organizativas y en los procesosde gestión pone de manifiesto la búsqueda de una utilización adecuada de losmedios con los que cuenta la administración, esta búsqueda en la optimizaciónde los factores administrativos, incardinada con la satisfacción eficaz de las de-mandas de los ciudadanos, a través de una acción pública que respeta la legali-dad y fomenta la democracia, es también una forma de legitimación (ARENI-LLA, 2001).

1.4. LA GOBERNANZA URBANA

La unidad de análisis «Gobierno Local» como parte del sistema de las es-tructuras políticas estatales arroja cada vez menos luz acerca de la realidad ydinámicas locales. Se hace necesario considerar el sistema político-institucio-nal conjuntamente con los procesos y estructuras sociales pues se está pasandode un sistema de gobierno local a un sistema de gobernanza local en la que seincluyen organizaciones públicas, privadas y del Tercer Sector.

A los efectos que aquí interesan, la gobernanza urbana es una dimensiónparticular del concepto más amplio de gobernanza o, más concretamente unade sus manifestaciones territoriales (CANALES, 2001). En el territorio local con-curren dos tendencias, aparentemente contrapuestas, que se manifiestan sobretodo en las ciudades y que afectan a su gobernanza: por una parte, las exigen-cias derivadas de las nuevas formas de reproducción del capital y, por otrolado, las necesidades locales ligadas al mundo de la vida cotidiana de los ciu-dadanos; la funcionalidad del sistema político local necesita dar respuesta a es-tas tendencias mediante una acción pública alejada del purismo tecnocráticoque implica el aislamiento, y con la participación de los diferentes actores conintereses en el territorio local.

En el ámbito urbano, la gobernanza de la ciudad, como modelo de regula-ción, se deriva de los procesos de globalización y descentralización que con-ducen a una repolitización del nivel local (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998), situaciónque lleva implícito el cambio de la gobernanza de lo local hacia una gestiónde la interacción de un conjunto de actores organizados, que actúan en redpara maximizar los recursos locales y en los que los actores político-adminis-trativos actúan en ocasiones como iniciadores y moderadores de esa interac-ción; las relaciones jerárquicas consustanciales al modelo de gestión se con-vierten en relaciones de interacción que permiten a las organizaciones de lasociedad civil constituirse en coproductoras de los servicios y prestacionespúblicas locales.


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Todo ello se traduce en una evolución en los gobiernos locales de la gestiónburocrática de los servicios públicos al gobierno de la ciudad a través de inicia-tivas propias y el ejercicio del liderazgo político (BENINGTON, 1998), lo que su-pone un giro en las funciones de las elites político-administrativas que pasande gestoras de un sistema centralizado a impulsoras del desarrollo local en uncontexto cada vez más complejo y con la incorporación de nuevos actores (BO-VAIRD, LÖFFLER y PARRADO, 2002).

En este sentido, la gobernanza de la ciudad implica pasar de una lógicade una administración local como gestora de servicios públicos indiferen-ciados a otra administración responsable del bienestar de sus ciudadanos.Para cumplir tal finalidad, la administración local se ve impelida a la inno-vación y modernización al objeto de gestionar los recursos del territoriopara, en conjunción con otros actores y mediante formulas imaginativas decolaboración, resolver los problemas específicos que demandan sus ciu-dadanos, haciendo compatible la innovación y el dinamismo con el controldemocrático de las fuerzas del mercado. Las respuestas a los procesos deri-vados de la intersección de las fronteras entre los sectores público y privado,las interdependencias que ello genera entre las organizaciones hasta ahoraformalmente englobadas en ambos sectores y la necesidad de sustentar laautoridad no en las jerarquías, sino en la negociación, el consenso y la coo-peración entre un haz múltiple de organizaciones, a fin de formular e im-plantar las políticas públicas locales, constituyen elementos estructurales dela gobernanza local. Así entendida, la gobernanza urbana no es sino la incar-dinación de las instituciones de gobierno local en procesos más ampliospara la formulación e implantación de las políticas públicas. Esta incardina-ción puede significar la difuminación del poder público en otros intereses oerigirse en el impulsor o coordinador desde el poder político del conjunto deactores con intereses locales (STOKER, 1998). Los poderes políticos localesdialogan con las organizaciones y grupos locales que reclaman su influenciapara intervenir en asuntos que les atañen directamente, no centrándose enintervenciones aisladas, sino creando vínculos con distintos grados de per-manencia con los grupos que tienen interés en la ciudad, por lo que el go-bierno local está abocado a involucrarse en relaciones interorganizativas, in-tergubernamentales y con la sociedad civil.

Para LE GALES (LE GALES, 1995) el sistema de gobernanza local se defineen función de las interrelaciones entre las estructuras de los diferentes nivelesde gobierno y los intereses de los diversos actores socioeconómicos. Siendoasí, resulta obligado que la gestión en los municipios sea una gestión más «po-lítica» en la medida en que tiene que satisfacer los intereses de diversos acto-res. En este modo de gestión la jerarquía burocrática pierde peso en la medidaen que hay que adoptar estructuras horizontales que permitan la negociación ylos partenariados.


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En este orden de cosas, la gobernanza urbana implica una múltiple proyec-ción de los gobiernos locales (BENINGTON, 1999); en primer lugar, una proyec-ción hacia abajo mediante la articulación de la sociedad civil local a partir delfomento del asociacionismo como mecanismo de agregación y fomento de in-tereses locales; en este aspecto, el gobierno municipal se constituye en escuelade ciudadanía para crear un tejido cívico receptivo a los valores democráticos;en segundo lugar, una proyección hacia afuera a través de la constitución, apartir de las iniciativas del gobierno local y controladas por éste, de redes conactores del mercado como agentes que contribuyen al desarrollo social y eco-nómico de la ciudad; en tercera instancia, la proyección del sistema político-administrativo local hacia arriba, es decir, mediante el establecimiento de in-teracciones con otras unidades de gobierno subnacionales, nacionales einternacionales a partir del ejercicio del liderazgo de las elites políticas localesque actúan como agentes de promoción de los intereses locales en sede de es-tas instancias. Esta triple proyección se sustenta en una política de moderniza-ción del aparato administrativo local en la que la gestión estratégica, el lideraz-go y la reorganización de las estructuras organizativas y procedimientos no sonsino la consecuencia de las tres dimensiones en las que se sustenta la gober-nanza urbana: potenciación de la democracia local, desarrollo de políticas pú-blicas locales mediante la gestión en red y prestación de servicios públicos decalidad (PRATCHETT, 1999). Todo ello aprovechando las ventajas comparativasentre las instituciones político-administrativas locales y su entorno13.

En el plano puramente teórico se puede argumentar que, por gobernanzaurbana, se entiende la estructura de actores institucionales y sociales cuyoscomportamientos generan procedimientos que tienen influencia en el ejerciciodel poder local y la toma de decisiones públicas para lograr del desarrollo de laciudad. Ello implica la regulación del conjunto de relaciones entre los subsiste-mas político y administrativo local y entre éstos y la sociedad y economía lo-cal; gobernanza que ha pasado de estar estructurada en torno a las relacionesentre el gobierno central y las autoridades locales, a depender de nuevos acto-res que configuran la sociedad civil local, desde las asociaciones de vecinos ra-dicadas en el territorio hasta actores multinacionales, sin tener necesariamenteuna presencia física en el territorio, pero con influencia en el mismo.

De lo dicho hasta aquí es fácil colegir que la gobernanza y el proceso demodernización que le es anejo, se encuentran ligados por una intrincada rela-ción de tal forma que a través de este proceso se va hacia un modelo de gober-nanza con implicaciones en el aparato político-administrativo local, con sus


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13 El concepto de ventaja comparativa o competitiva es un concepto económico que viene a significar laespecialización en aquello que se sabe hacer mejor; asimilable al término subsidiariedad, en términos de go-bernanza se reconoce el pluralismo institucional y la capacidad de cada una de sus instituciones (Estado,Mercado y Sociedad Civil) para el cumplimiento de cometidos especializados.

productos en términos de políticas y servicios públicos y con efectos sobre lacalidad de la democracia de la ciudad.

En tal sentido, un proceso de innovación administrativa se constituye enuna variable que afecta a la gobernanza y que está modulada por las condicio-nes locales, tanto políticas como socioeconómicas y culturales y que está in-fluida por el capital social (PUTNAM, 1993) y por los recursos materiales, per-sonales y financieros de sus instituciones de gobierno y administración. Lainnovación administrativa suele implicar procesos de cambio en el seno delaparato administrativo, proceso en el que tiene lugar el ajuste de conflictos yde la búsqueda de consensos a través de negociaciones en las que se ponen demanifiesto elementos como el poder, la influencia y los recursos. La innova-ción administrativa es, por tanto, un proceso político que adopta dinámicaspropias a partir de iniciativas políticas y que se produce en el contexto de lasactividades político-administrativas particulares de una institución adminis-trativa, constituyéndose el contexto institucional en una variable clave en elproceso de análisis. En este aspecto, frente a la idea de pérdida de centralidadde lo público a favor del mercado, en este estudio se sostendrá y se demostra-rá a partir de la evidencia empírica proporcionada por el estudio de caso, queel locus del control político puede permanecer en el gobierno local aun incor-porando a nuevos actores al proceso decisorio público; ello significa sostenerque la gobernanza tiene una importante dimensión política y que sus efectos eimpactos no pueden ser desgajados de los valores políticos dominantes. LasAdministraciones Públicas no se pueden desvincular del poder político; sonun instrumento al servicio de ese poder (BAENA, 1999 y 2000) y ello se com-probará también en este trabajo. De modo que el análisis de caso demostraráque los procedimientos, formales e informales, de gobernanza generan una re-definición del control político, que, aún así, se mantiene a lo largo del proce-so, instaurando un modelo de gobernanza local en el que pervive la interven-ción del poder público en el ejercicio de control. Todo ello, en el marco de laaparición y consolidación de nuevas redes de actores de tal forma que la es-tructura de gobernanza local no se corresponde con la estructura institucionaldel gobierno local, ni se identifica sólo con la interacción entre el gobierno lo-cal y la sociedad civil local, pues hay que tener en cuenta la relevancia de losimpactos de las decisiones de otros actores exógenos sin intereses espaciales(empresas nacionales y multinacionales) cuyas decisiones pueden tener tantainfluencia en la ciudad como las propias decisiones que se tomen desde el go-bierno local.

Va de suyo que un modelo de gobernanza local y cambio administrativono puede ser explicado sino desde una doble perspectiva analítica: macro ymicro. Macro para explicar los factores sociales, políticos y económicos queinfluyen en el comportamiento de los actores y micro para analizar el proce-so desde la autonomía del nivel de gobierno local que permita una compren-


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sión del cambio administrativo. El análisis y descripción de procesos concre-tos permitirán identificar de forma inductiva los rasgos distintivos de los me-canismos de gobernanza para resolver los problemas de una ciudad en elcontexto histórico, institucional y dinámico del nivel político-administrativolocal14.

1.5. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y GOBERNANZA

La funcionalidad de la democracia representativa radica en que las decisio-nes políticas se legitiman apelando al principio de la mayoría. Como comple-mento a un modelo de democracia representativa y a una acción pública sus-tentada en las decisiones de los cargos electos y el conocimiento profesional yespecializado de las burocracias públicas, en una estrategia de gobernanza, lospoderes públicos se sitúan en una posición de actor entre otros. Ello implicacontar con otros actores en los procesos de toma de decisiones públicas e im-plantar nuevas formas de participación ciudadana para mejorar la calidad delas relaciones entre los poderes públicos y los ciudadanos. En el ámbito localla incorporación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones pú-blicas se hace más viable debido a la proximidad física, e incluso emocional,de los problemas a debatir.

La participación tiene, tanto desde la perspectiva del gobierno como de losciudadanos, un extenso abanico de finalidades. Así, para el gobierno la partici-pación puede entenderse como facilitar información a los ciudadanos o comomecanismo de intercambio, cooperación o delegación. En cualquier caso, des-de una perspectiva de la gobernanza democrática, la cuestión es dilucidar hastadonde los procesos de participación ciudadana tienen efectos en las políticaspúblicas o son escuela de democracia y contribuyen a la creación de capital so-cial (FONT, 2003).

1.6. EL CAPITAL SOCIAL Y EL RENDIMIENTO INSTITUCIONAL

Un elemento capital de una estrategia de gobernanza lo constituye la capa-cidad de las instituciones político-administrativas para generar rendimientosapreciados por los ciudadanos. La satisfacción de los ciudadanos con los rendi-mientos públicos y la consecuente legitimación que otorgan a sus institucionesdescansan en factores tanto endógenos como exógenos (MOTA, 2002). El prin-


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14 «... It may turn out that each city is unique and no useful generalisation can be made using the city asthe unit of analysis. Or the city may really be the most useful microcosm of the political system in which allessential processes, structures and relationships can be found...» (R. SALISBURY, «Urban Politics: The newconvergence of power»).

cipal factor endógeno lo constituye el capital social15 que para Putnam es elfactor explicativo del diferente rendimiento institucional y la evolución econó-mica y social de una sociedad teniendo por tanto el «stock» de capital social,existente en un determinado territorio, un impacto positivo en la gobernanzademocrática (MALONEY, SMITH y STOKER, 2000).

El capital social está constituido por redes de compromiso cívico a partir delas que se genera confianza recíproca y cooperación. La existencia y genera-ción de capital social es de extrema importancia para la existencia de una de-mocracia efectiva (PUTNAM, 1993). Este capital social estaría constituido poruna red de compromisos cívicos generados a partir del tejido asociativo ciu-dadano y, al tiempo que resulta funcional para el diseño e implantación de de-terminadas políticas públicas locales, contribuye a la gobernanza democrática(PUTNAM, 1993, 2000).

Para Putnam, la existencia de capital social es la variable que explica la di-ferencia en el dinamismo de unas ciudades respecto a otras. Otros autores su-gieren que en la existencia de ese capital social juega un papel importante lavariable institucional de tal forma que, sobre todo, en el ámbito local los go-biernos tienen capacidad para modular el tejido asociativo, influenciando asítanto la creación como la movilización del capital social (LOWNDES y WILSON,2001).

Por ello, algo obviado por Putnam, para la comprensión del rendimientoinstitucional hay que tener en cuenta que, ambos, instituciones y capital social,están íntimamente interrelacionados, ya que las instituciones pueden propor-cionar la estructura básica de los intercambios para la generación de capital so-cial que exigiría la creación de condiciones en las que sea posible generar ymantener un tejido asociativo. Para ello es necesario un apoyo institucional alas asociaciones y que la acción de éstas no se limite a la promoción de sus in-tereses específicos, sino también a la prestación, de uno u otro modo, de bienescolectivos.

Quiere ello decir que en un modelo de gobernanza democrática las ins-tituciones político-administrativas deben proporcionar estructuras de oportu-nidades a través del ofrecimiento de incentivos para generar tejido social.


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15 El capital social es un término polisémico. Bourdieu distingue tres dimensiones del capital que expli-can las desigualdades: el capital económico referido al patrimonio o a los ingresos, el capital social, comocontactos y redes en las que se está inmerso y el capital cultural que incluye el nivel educativo y las capaci-dades culturales (BORDIEU, 1983). Otros autores lo entienden como un agregado de recursos intangibles, va-lores y actitudes positivas fortalecedores de la virtud cívica y que se obtienen mediante la participación con-tinuada en redes sociales (COLEMAN, 1988; PUTNAM, 1993 y 2000; MONTERO Y TORCAL, 2000; BOIX yPOSTER, 2000). Estos recursos se concretan en obligaciones de intercambio de información y reciprocidad enla acción (HERREROS, 2002).

Prestado de las teorías de los nuevos movimientos sociales, el concepto deestructura de oportunidades políticas se refiere a la existencia de un buen di-seño institucional constituido por la organización política y administrativa ylas políticas públicas (MALONEY, SMITH y STOKER, 2000). La estructura deoportunidades comprende el conjunto de incentivos facilitadores que ofreceun sistema político para la acción colectiva (TARROW, 1996). MALONEY,SMITH y STOKER desagregan estos incentivos en: 1) La estructura institucio-nal y la existencia de estrategias de participación: así, el grado de descentra-lización territorial permitiría al tejido asociativo mayor participación de lasasociaciones vecinales; por lo mismo, la existencia dentro de la administra-ción de una unidad especializada en la que se centralicen las relaciones conel tejido asociativo. 2) Aspectos ideológicos o de afinidad, si los responsa-bles de las asociaciones y los cargos electos o administrativos compartenunos mismos valores. 3) El contexto político: la competencia electoral incen-tivaría a las elites políticas locales a buscar el apoyo de las asociaciones devecinos.

1.7. LA INTERACCIÓN INSTITUCIONES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS/SOCIEDAD CIVIL

Las interacciones básicas:1) La interacción entre el sistema político-administrativo local

y los ciudadanos: la participación ciudadana16

Las exigencias de gobernanza se derivan tanto de las necesidades requeri-das por la operatividad y eficacia de la acción pública como de las que impo-nen que se haga efectiva la búsqueda de la satisfacción y las preferencias delos ciudadanos. Por ello, la gobernanza urbana requiere la potenciación parti-cipativa tanto de los ciudadanos, vía prioridades políticas, como de los em-pleados públicos en la gestión17. Potenciar o no esa competencia es una deci-


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16 Que la participación en los asuntos públicos fortalece la democracia es un tema recurrente en el pensa-miento político occidental desde la «Polis» griega, que se autodefine como una forma de vida basada en la na-turaleza política del hombre. Esta forma de vida genera un contexto en el que los hombres ejercerían su liber-tad para actuar de forma asociada (koinonía politike) en un marco público para la resolución de problemascolectivos (ARENDT, 1963). Para Arendt los componentes de la realidad pública son de naturaleza intersubjeti-va y comunicativa y su realización requiere un espacio público en el que los individuos puedan expresarse yencontrarse libremente, pues, a la postre, la vitalidad del Estado depende de la prestación de servicios públi-cos surgidos del pacto entre los ciudadanos. Para Habermas la clave de la democracia radica en la existenciade una esfera pública autónoma donde los individuos pueden discutir temas de interés colectivo. Los comuni-taristas (MACINTYRE, 2001) sostienen que el sentido de pertenencia a una comunidad y los comportamientossolidarios ayudan a encontrar sentido más allá de la identidad individual y de los logros personales.

17 A nuestros efectos se dota a la participación en la Administración de una doble vertiente: a) partici-pación, por un lado, de los ciudadanos en las tareas públicas, y b) participación de los empleados públicos enla gestión de sus organizaciones (PETERS y PIERRE, 2000). La primera se identifica con la voice del ciudada-no (HIRSCHMAN, 1977), la aplicación de una lógica dialéctica en la relación entre los ciudadanos y la admi-

sión política y pone de manifiesto el papel político de la administración al lle-varla a efecto.

Por lo demás, la modernización administrativa sólo puede entendersecomo tal si en sus procesos se incluye al ciudadano, pues además de las consi-deraciones democráticas asociadas a la idea de participación, la participaciónciudadana también tiene relación con la cooperación de los ciudadanos en laimplantación de una acción administrativa eficaz, particularmente en el ámbi-to local.

Esta idea de la participación de los ciudadanos como instrumento de comu-nicación horizontal entre las Administraciones públicas y la sociedad civil18 ycomo potenciación de la democracia al acercar al ciudadano a sus administra-ciones19 se contempla, sin duda, en numerosas disposiciones normativas. Aho-ra bien, las estructuras burocráticas sustentadas en los presupuestos weberia-nos plantean problemas para conciliar una participación efectiva. El énfasis enla jerarquía, la autoridad y en la comunicación descendente aparecen como im-pedimentos tanto para la creación de foros públicos donde se diseñen sistemascomunicativos para atender a las demandas ciudadanas como para el estableci-miento de estructuras discursivas20 que faciliten una comunicación multidirec-


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nistración (ROBERTS, 1997) y a la consideración del ciudadano como usuario de los servicios públicos (SO-RENSON, 1997). En el origen de la participación de los empleados en la organización está la Escuela de lasRelaciones Humanas y recientemente: 1) El otorgamiento de autonomía a los directivos públicos para tomardecisiones y gestionar (BEZES, 1999); 2) Los círculos de calidad como instrumentos de trabajo para facilitarla autonomía y creatividad del trabajador y mejorar su motivación al tiempo que se incrementa la productivi-dad de la organización.

18 La noción de sociedad civil es indisociable del concepto de gobernanza y, a nuestros efectos, puedeentenderse como la resultante de un conjunto de grupos intermedios que gozan de autonomía respecto al Es-tado y al Mercado y, por lo tanto, con capacidad de actuación para la defensa o promoción de sus interesesen un marco institucional dado. La existencia de estas unidades intermedias no es una condición suficienteque avale la existencia de una sociedad civil, pues estas unidades siempre pueden ser manipuladas por acto-res públicos o privados, estar bajo el dominio o ser instrumentos, bajo apariencia autónoma, al servicio deesos actores (KEANE, 1988).

19 Lo que supone una concepción de la participación ciudadana como un instrumento funcional parauna eficiente prestación de servicios públicos y como mejora en la calidad democrática al acercar al ciu-dadano a sus administradores. A ser buen ciudadano se aprende y, en este sentido, como fuerza educativa, laparticipación ciudadana fortalece la democracia.

20 La perspectiva discursiva parte del presupuesto de que la resolución de los complejos problemas pú-blicos pasa por la creación de estructuras informales de comunicación donde se motiva el intercambio deideas y la resolución de diferencias mediante la negociación. Es una perspectiva, por tanto, alejada de la ra-cionalidad económica y que sostiene que en la aplicación de una racionalidad discursiva o dialógica a la re-solución de las cada vez más complejas políticas públicas, la cuestión capital es determinar si existe un dis-curso auténtico (HABERMAS, 1972 y 2002; MUGUERZA, 1995). Es decir, la noción habermasiana de discursocomo una forma de comunicación sustentada en valores que pueden ser reconstruidos dependiendo de las ac-ciones, intenciones y experiencia de los participantes y que tiene como basamento la sinceridad, el compro-miso, las buenas intenciones y deseos de cooperación. Una tal racionalidad dialógica auténtica facilitaría laresolución de los problemas públicos mediante una negociación de abajo arriba y la búsqueda y construcciónde consensos, que se opondría al mero racionalismo económico. Para el dialogo auténtico se requiere un es-tado ideal de comunicación que presupone la existencia de una comunidad con un interés colectivo en resol-ver los problemas públicos.

cional de nivel suficiente, incluyendo al mayor número posible de ciudadanossin caer en el caos21.

Además de las incompatibilidades burocráticas, existen limitaciones es-tructurales que plantean dificultades para un ejercicio efectivo de la partici-pación ciudadana en las administraciones central o regional. En estos ámbitos:a) el ciudadano se encuentra con dificultades de comprensión de una gran par-te de los temas públicos ya que se requiere ser un experto en el conocimientode ciertos temas; b) existen problemas de liderazgo y de motivar al ciudadanopara que participe; c) participan aquellos ciudadanos o grupos que persiguenfundamentalmente intereses económicos; d) la sectorialización de intereses fa-cilita el peligro de la existencia de clientelas y grupos de interés que aprove-chan su capacidad de interlocución para socavar el interés general; e) la políti-ca centrada en las interacciones con estos grupos de interés por los que secaracteriza el estado corporativo deja poco espacio para el ciudadano (GINER,1979); f) la fragmentación de las organizaciones administrativas dificulta lacoordinación de las distintas grupos con intereses divergentes; g) la Adminis-tración Central y Autonómica son percibidas por el ciudadano como estructu-ras grandes y complejas, y h) la participación ciudadana requiere una sociali-zación política que resulta harto complicado realizar a nivel central oautonómico.

Algunas de estas dificultades son menores en la esfera local donde la partici-pación ciudadana deviene más factible, pues en ella confluyen grupos socialesque se encuentran en situaciones concretas, en condiciones locales e histórica-mente contingentes de acción, práxis y poiesis comunicativa (DEWEY, 1990). Enel nivel local se dan condiciones estructurales para que el ciudadano se vea a símismo como tal, no como mero consumidor, cliente o simple administrado y be-neficiario de los servicios públicos. La ciudad es el ámbito ideal para la democra-cia puesto que en ella está más acendrado el sentido de la responsabilidad colec-tiva (TOCQUEVILLE, 1990). La esfera de lo local es un área delimitada por elespacio y estos límites espaciales determinan las condiciones de interaccionesparticulares; a su vez, este contexto de interacción específico que se da en el ám-bito local facilita la existencia de relaciones más auténticas (GIDDENS, 1999). Enlas ciudades, grandes y pequeñas, los actores de la participación se asientan enun mismo territorio (no ocurre así en la central); los ciudadanos viven en barrios,lo que permite a la administración local tematizar las prioridades políticas e iden-tificar a los grupos afectados. Además, una estructura legal menos reguladora, la


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21 La excesiva participación generaría conflictos políticos y el problema no es mayor o menor partici-pación, sino buscar el equilibrio entre máxima participación y control ciudadano con la necesidad de estabi-lidad y eficacia en la acción gubernamental. Dicho de otro modo, fomentar la participación de todos aquelloscuyas intenciones sean genuinas, que actúen con sinceridad generadora de credibilidad entre todos los queparticipen en el discurso, siempre y cuando estén dispuestos a participar con otros para definir, formular eimplantar decisiones sustantivas referidas a dilemas relacionados con la acción pública.

percepción inmediata de los resultados y, sobre todo, el tratar sobre intereses deproximidad22 facilitan la participación de los ciudadanos a través de instrumen-tos innovadores compatibles con los instrumentos convencionales de partici-pación (FONT, 2001; SUBIRATS, 2002).

Las interacciones básicas:2) La interacción Mercado-Instituciones político-adminstrativas

La idea del Mercado y del Estado como sistemas de organización socialopuestos es una falsa antítesis. El desarrollo de ambos se enmarca en un proce-so influenciado por factores internacionales y nacionales dentro del cual apare-cen en una situación de constante y mutua dependencia y en una dialécticaconstante (TILLY, 1991; MOYA, 1994), siendo su posición la de una progresivainterdependencia y complementariedad.

El mercado y las instituciones político-administrativas no son por sí mis-mos sistemas perfectos. Para su funcionalidad se requiere el fomento de suajuste mutuo a través de un liderazgo político que lo mantenga; este ajuste im-plica la integración de las racionalidades política, económica y burocrática; enla práctica esta integración no se presenta de modo pacífico pues la tensión en-tre, por un lado, eficacia y eficiencia23 y, de otro, democracia, plantea un pro-blema de optimización que no puede ser resuelto a expensas de cualquiera delas dos variables24. En este contexto, la modernización de las instituciones po-lítico-administrativas lleva implícitas la utilización del mercado y no su elimi-nación. Los mercados definen relaciones de poder, pero éstas no se retan elimi-nando al mercado, sino estableciendo formas de gobernanza en interés de losciudadanos que permita la interacción entre intereses, haciendo compatibleslos criterios de eficacia y eficiencia económica con los fines tradicionales de


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22 La participación requiere la activación de los ciudadanos. Esta activación se hace posible en la esferalocal donde se pueden tratar temas próximos a los ciudadanos y, en consecuencia, garantizar la autenticidaddiscursiva ya que al focalizar los temas el discurso versa sobre actividades situadas contextualmente y per-mite que sus contenidos políticos tengan sentido para el ciudadano; la focalización y proximidad evitan, porotra parte, que en el ejercicio de la participación, el sistema político-administrativo local sea secuestrado porintereses sociales organizados o que las estructuras de participación se conviertan en foros para la difusióndel conflicto y negociación entre antagonistas.

23 En la definición de eficiencia existe un marcado sesgo ideológico, pues se parte de una definicióneconómica (el logro de un determinado volumen de producción al menor coste posible) en el que se desdeñala política. Una definición de la eficiencia debe hacerse también desde la política incluyendo variables talescomo la equidad y la redistribución.

24 En la dinámica mercado-política no se puede enmarcar a toda la sociedad en una estructura de mer-cado, pues, ni el dinero, como instrumento de regulación puede sustituir al poder político, ni los mercadospueden ser democratizados. La tendencia, desde luego, es más mercado-menos política, haciéndose necesa-rio un cambio en el sentido de la reflexibilidad, mediante una nueva lógica política para regular los mercados(creación de nuevas instituciones políticas a nivel supranacional, por supuesto, pero también dotar de mayorpeso político a las de nivel subnacional, sobre todo a los gobiernos locales de las ciudades).

las instituciones del gobierno representativo, o dicho de otra forma, respeto deambos órdenes institucionales sin intentar dominarse, sino complementarse,adecuándose a las nuevas relaciones, mediante una forma de acción pública enlas que se establecen situaciones de confianza mutua sustentadas en un lideraz-go político que las inicie y que las mantenga.

Los procesos de transformación estructural de los mercados en interac-ción dialéctica con la acción desde la política exigen el cambio en las organi-zaciones públicas. En una sociedad donde la diferenciación y la complejidadtienden a difuminar las esferas de lo público y lo privado se hace necesariodesarrollar mecanismos de relegitimación; los órdenes político-administrati-vos de los países avanzados necesitan niveles alternativos de legitimación25.En este contexto otras entidades distintas al Estado adquieren funciones legi-timadoras tales como los Nuevos Movimientos Sociales o las OrganizacionesNo Gubernamentales. E igualmente también adquiere una función legitima-dora la construcción de estructuras institucionales en las que, mediante la in-novación en la organización o en los procedimientos, se dé respuesta a losactores individuales y colectivos de la sociedad civil mediante unas organiza-ción administrativa cuya práxis esté informada por nuevos dispositivos denegociación que faciliten la autonomía y coordinación de los intereses públi-cos y privados.

Por regla general, la estructura sociopolítica de las ciudades medias per-mite que se den las circunstancias óptimas26 para la implantación de un pro-ceso de modernización. Ello implica una mezcla de nueva regulación públi-ca, dinámicas del mercado y compromiso social mediante la participaciónciudadana, que permita la reflexividad mercado-innovación administrativa.Los problemas de coordinación se solventan de un modo óptimo en este ám-bito político-administrativo mediante el establecimiento de coaliciones estra-tégicas con los actores del entorno que permite: a) la identificación no difusade los actores (individuales y colectivos) con intereses en su ámbito; b) la in-teracción continuada (lo que permite el ajuste mutuo) de estos actores; c) la


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25 La causa más importante en la caída de legitimación es la absorción que del sistema político-admi-nistrativo hace el mercado, estimulada por los agentes de éste último. El sistema de bienestar está siendo sis-temáticamente deslegitimado en nombre de la ideología del mercado, pero el mercado, como se ha dicho,tampoco funciona bien y no puede cumplir su promesa de bienestar para todos. En las propuestas de moder-nización administrativa auspiciadas desde organizaciones internacionales, se prima la eficiencia técnica yeconómica favorecida por una coyuntura cultural, política e ideológica en donde confluyen los argumentosde los posicionamientos necoconservadores con los partidarios del libre mercado en un ámbito donde se pro-pugnan una cultura postmoderna, que en sí misma lleva implícita los criterios de flexibilidad y fragmenta-ción, plenamente coincidentes con las posturas ordoliberales (OFFE, 1990).

26 En los gobiernos locales de las ciudades coexisten dos principios estructurales, el de la integración yel de la diferenciación que, a diferencia de otros ámbitos de gobierno, se complementan en el espacio localde las ciudades. Integración, por un lado, de fines del sistema político-administrativo local y, por otro, mayorcapacidad de diferenciación en la utilización de instrumentos (descentralización organizativa, partenariadospúblico-privados, etc.) para la consecución de esos fines.

creación de dispositivos propios adecuados a la situación ad hoc para neutra-lizar e integrar intereses divergentes y polarizados y solucionar los conflictosentre los actores; d) la construcción y consolidación de una cultura de la in-novación administrativa sustentada en la negociación continua que permitelegitimar procedimientos; e) la capacidad para hacer responsables a los acto-res involucrados y con intereses en el proceso de los resultados (externalida-des) de sus acciones a largo plazo; f) la capacidad para potenciar una socie-dad civil (potenciación de las asociaciones y del Tercer Sector para laprestación/provisión de servicios y bienes de carácter colectivo) que se ade-cue a las necesidades derivadas de los procesos de pluralización social y quereduzca la necesidad de intervención directa del aparato administrativo;g) capacidad de diferenciación, tanto interna para la producción de serviciospúblicos como organizativa (descentralización, patronatos) para la prestaciónde servicios públicos que den respuesta a necesidades locales; h) la mayorvisibilidad del proceso, que se concreta en la obtención de resultados percibi-dos por los actores y, finalmente, e i) la identificación por parte de los ciu-dadanos de esos resultados con el proceso de modernización y los actoresque intervienen en la misma.

1.8. MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y NUEVA GESTIÓNPÚBLICA (NGP)

El cambio administrativo es un tema recurrente en el tratamiento de las Ad-ministraciones Públicas que, como instituciones, están sujetas a una revisiónpermanente acerca de sus rendimientos, de sus funciones y de su organización.

En los países occidentales, la crisis fiscal, el descontento con los serviciospúblicos, el advenimiento de gobiernos neoliberales, entre otros factores, hanpropiciado un movimiento reciente que bajo la cabecera de modernización ad-ministrativa propicia un discurso tendente a la reforma de las burocracias pú-blicas con el nombre genérico de Nueva Gestión Pública (NGP) como respues-ta a las dificultades de gestionar la Administración del Estado de Bienestardurante períodos de estancamiento o recesión económica.

Utilizando una lógica proveniente de las ciencias empresariales, la NGPpropugna la potenciación del liderazgo, la privatización de los servicios públi-cos y, en su defecto, la descentralización que facilite la creación de mercadosinternos para orientar la acción y los procesos administrativos, la considera-ción del ciudadano como cliente o la introducción de incentivos económicospara los funcionarios. Desde esta lógica empresarial se recomienda la separa-ción entre la gestión estratégica y la operativa; esto se traduce en la separaciónentre objetivos y medios que se identifican con la separación entre Política(donde radica la dirección estratégica) y Administración (donde se residencia


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la gestión operativa)27 y un conjunto de técnicas organizativas y procedimenta-les, ya experimentadas en las organizaciones empresariales, encaminadas a lamejora en los rendimientos medidos en términos de eficacia y eficiencia eco-nómica, asumiendo la existencia de un mercado competitivo en el sector públi-co (OSBORNE y GAEBLER, 1995).

La NGP, pues, tiene como objetivos la mejora de los rendimientos de lasorganizaciones públicas para satisfacer las demandas de los ciudadanos consi-derados como clientes, el control político de las burocracias públicas, la mejo-ra en la transparencia de la gestión pública y la motivación de los empleadospúblicos a través de la delegación de responsabilidad e incentivos materiales,todo ello encaminado a la reducción del gasto público con la que hacer frente ala crisis fiscal. A partir de estos objetivos, pretende la construcción de un siste-ma cultural administrativo caracterizado por los siguientes aspectos: 1) Consi-deración del ciudadano como cliente; 2) Optimización de la eficiencia y dismi-nución de costes; 3) Gestión por objetivos; 4) Separación de las funcionesestratégicas y operativas; 5) Creación de centros gestores responsables de supropio presupuesto; 6) Estructuras organizativas similares a las de las empre-sas privadas, 7) Introducir competencia a través de la creación de mercados in-ternos; 8) Privatizar, y 9) Motivación de los empleados públicos a través delpago según rendimiento (HOOD, 1991). Estas ideas, consideradas de utilidaduniversal que hacen abstracción de las diferentes culturas administrativas(HOOD, 1995), han sido difundidas desde organizaciones internacionales comola OCDE en los países avanzados y el FMI y el Banco Mundial para los paísesen desarrollo como condición para acceder a la ayuda económica. En la NGPse encuentra también una crítica subyacente al tamaño de un Estado que ha idoacumulando funciones, sin cuestionarse si muchas de ellas están realmenteprestando un servicio al ciudadano. Además de a la elefantiasis, en cuanto alnúmero de funciones, hay una crítica acerca de cómo se prestan estas funcio-nes (BUSCHOR, 1995).

La Nueva Gestión Pública es un agregado de recomendaciones que tienensu inspiración en varias teorías que se cimentan en el individualismo metodo-lógico y la racionalidad instrumental: las teorías de la Elección Racional, laTeoría de Sistemas, la Nueva Economía Institucional y el gerencialismo neo-empresarial. Las teorías de la Elección Racional tratan de poner de manifiestolas disfuncionalidades generadas por el poder del que disponen los burócratas,quienes a la búsqueda de utilidades personales (más poder sobre más recursos)olvidan el interés general; en este sentido se propugna un mayor control de las


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27 La separación entre Política y Administración es un debate superado en el ámbito de la Ciencia de laAdministración (BAENA, 2000). Por lo mismo, la separación entre el policy making y las funciones operati-vas resultan problemáticas, pues algunas cuestiones operativas tienen un importante componente políticocomo, por ejemplo, reformas que afecten a las condiciones de trabajo de los empleados públicos.

burocracias públicas desde los cargos políticos. La Teoría de Sistemas propug-na la idea de una organización administrativa de carácter cibernético y funcio-nal, cuyos códigos de funcionamiento en las Administraciones Públicas seidentifican con el juridicismo, siendo necesario sustituir éstos por códigos enlos que prime la racionalidad económica. La Nueva Economía Institucionalrealiza un análisis económico de las instituciones administrativas a la búsquedadel óptimo económico al que se identifica con el interés general, deteniéndoseen los aspectos instrumentales comunes a las organizaciones públicas y priva-das e ignorando los aspectos sustantivos de la acción pública. Finalmente, elgerencialismo neoempresarial hace descansar la gestión en el conocimientoque los gestores y directivos puedan tener en razón de ostentar determinadascualificaciones profesionales (PETERS y WATERMAN, 1993).

El argumento central de las posiciones más críticas con la NGP alega queésta propone un modelo de innovación administrativa en la que se impone unavisión un tanto economicista de los problemas a los que tienen que hacer fren-te las organizaciones públicas, y que tiene su sustento en un clima ideológicofavorable. Muchas de sus propuestas son, además, contradictorias, por ejem-plo, la descentralización con la reducción de costes o despedir a empleados pú-blicos con su empoderamiento. Además, al no tomar en consideración los ele-mentos de la cultura administrativa de cada país, algunos autores proclaman suinviabilidad (POLLIT, 1993; KÖNIG, 1999), sobre todo en los países donde elrasgo cultural dominante de la acción pública lo constituye la lógica jurídica.

Desde estos puntos de vista, la NGP resulta problemática para la gobernan-za democrática, puesto que ésta pone por delante de la eficiencia otros valorestales como equidad, justicia, universalidad o legalidad, es decir, que la gober-nanza democrática exige tener en cuenta la legitimidad, el consenso, la interde-pendencia y la necesidad de medir los resultados, impactos e, incluso, procesosde la acción administrativa en términos de valores democráticos. Si algo quedaclaro es el optimismo teórico de lo que se presenta como un nuevo paradigmaen la ciencia administrativa con aspiraciones hegemónicas. Optimismo en elque sutilmente se manifiesta la presión de los procesos socioeconómicos ac-tuales sobre el discurso teórico científico.

Con todo ello, otros autores, con los que coincidimos, entienden que laNGP puede ofrecer algunas respuestas parciales (OLÍAS DE LIMA, 2001) quepueden ser un complemento eficaz si se encuentran incardinadas en un modelode gobernanza donde se tengan en cuenta componentes políticos. El hecho deintroducir criterios de eficacia económica puede ser instrumental para la ges-tión pública; algunas organizaciones administrativas son más permeables a suspostulados y la NGP puede aportar soluciones integrándose en su cultura y sir-viendo de complemento a la acción pública en determinadas circunstancias(CHISTENSEN y LAEGREID, 2002), pudiéndose incorporar ideas que ya se han


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probado en las empresas privadas que, convenientemente adaptadas, puedenservir a las particulares características de las organizaciones públicas. Así, lasideas acerca de la innovación en las estructuras organizativas y en los procesospara la prestación de servicios públicos, la creación de unidades especializadaspara la coordinación de la gestión con funciones de asesoramiento en materiade análisis de políticas públicas y análisis organizativo, la planificación, el li-derazgo, la introducción de la gestión por objetivos y mecanismos de mediciónde la calidad, pueden servir de instrumentos para cambiar la cultura adminis-trativa en los gobiernos locales. Esta esfera de gobierno cuenta con la ventajaya citada de la proximidad, que permite hacer visibles a los ciudadanos, desdepostulados políticos, los resultados de las innovaciones en la gestión y obtenersu apoyo mediante la instauración de mecanismos de participación ciudadana,de manera que innovación administrativa y gobernanza se interrelacionen e in-fluyan mutuamente. Por otra parte, la introducción de instrumentos inspiradosen la NGP se ve favorecida en las ciudades medias en crecimiento al no estarlastrados sus directivos públicos por una cultura burocrática arraigada en cuer-pos de funcionarios interesados en mantener el status quo, lo que deja impor-tantes resquicios para la innovación. No es de desdeñar que la implantación dealgunas ideas de la NGP sea más factible si son los propios directivos públicoslocales quienes están en el origen e impulso de las innovaciones en la gestiónbuscando y adaptando prácticas de éxito en el sector público o privado.

1.9. GOBERNANZA Y GESTIÓN PÚBLICA LOCAL:LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA COMO ELEMENTONECESARIO DE LA GOBERNANZA URBANA

No hay que olvidar que una de las características de las instituciones admi-nistrativas y de la gestión pública es el cambio para adecuarse a un nuevo mo-delo de relaciones con la sociedad y el mercado. Es decir, que las transforma-ciones en la gestión pública son una variable dependiente del modelo degobernanza (BAÑÓN, 2003).

En este contexto, la gestión pública innovadora es, desde una aproximaciónnormativa, un dispositivo para gestionar políticamente la transformación ycambio en las organizaciones públicas con el fin de dar una respuesta al creci-miento de la contingencia derivada de la compleja y cambiante realidad exter-na e interna. La actividad de innovación, transformación o modernización ad-ministrativa lleva indisociablemente aparejada un rediseño de la organizacióny acción pública con objeto de mantener e incrementar la legitimidad del apa-rato administrativo como condición para el mantenimiento del poder. En talsentido, un proceso de modernización administrativa en un sistema político-ad-ministrativo local se constituye en un conjunto de actividades de los poderespúblicos impulsado desde el poder político para, mediante la generación de di-


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námicas de reflexividad intraorganizativa, conexionar las estructuras adminis-trativas con los procesos de gobernanza. En un contexto local de acción públi-ca la buena gobernanza se relaciona más que en ningún ámbito con la buenagestión del aparato administrativo.

El que la modernización administrativa esté causada por factores políticossupone que su vector principal gravita en torno a las elites políticas localescomo agentes modernizadores y, particularmente al alcalde, en su papel de lí-der de una coalición para la modernización, con iniciativas de políticas públi-cas innovadoras que aseguren la aprobación de los ciudadanos en la que sus-tentar el apoyo electoral.

Una de las consecuencias de lo expuesto anteriormente es que un procesode modernización administrativa no es ajeno a los valores políticos, pues seinscribe siempre en una estrategia de institucionalización de un orden, dondepriman opciones políticas, más cuando el origen de los procesos de moderniza-ción está en el cuestionamiento de la eficacia y legitimidad de las Administra-ciones Públicas desde diferentes y contrapuestos posicionamientos ideológi-cos. Hay que tener en cuenta que si la modernización administrativa está alservicio de la democracia (VILLORIA, 1995), la visión simplista que sugiere elque un proceso de transformación o modernización de las AdministracionesPúblicas pueda llevarse a efecto al margen de la política y con la sola aplica-ción de tecnologías de orden instrumental como vectores dominantes, se sitúaal margen de la esencia democrática de las sociedades contemporáneas.

De acuerdo con Villoria un proceso de modernización administrativa debe-ría necesariamente ser una variable de la calidad democrática y estaría susten-tado, por tanto, en la innovación de prácticas democráticas que incrementen nosolo la eficacia del aparato administrativo, sino también la competencia cívicay la participación de una ciudadanía que, en el contexto local y, particularmen-te en las ciudades, se inserta, simultáneamente en los planos del espacio públi-co local y de los mercados globalizados y desocializados.

Esto significa, en lo fundamental, que un proceso de modernización ad-ministrativa no es un proceso de innovación autónomo que afecta sólo alsubsistema administrativo28. La modernización administrativa es un instru-mento que contribuye a la gobernanza y, por consiguiente, resituable en sucontexto, ya que otorga al sistema político-administrativo un papel relevanteen el proceso.


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28 Ni reducible al marco de las proclamas autolimitativas de los profesionales de la política y de los ma-nagers de las consultorías privadas que, more technico, propugnan la mera aplicación de concepciones ymísticas gerencialistas con sus nomenclaturas tecnológicas anejas, que, por sí solas, no dan cuenta de los ne-cesarios componentes de democracia presentes en el proceso, de los que suelen hacer tabla rasa.

En el ámbito local y, particularmente, en los espacios urbanos que son lasciudades, se dan circunstancias específicas para la puesta en marcha de talesprocesos de modernización administrativa o nueva gestión pública local. Hayque tener en cuenta que, además de los espacios políticos que se configuran enel territorio local, existen espacios sociales y económicos específicos genera-dores de vectores configuradores de fuerzas con las que la administración localpuede interactuar para transformarse a sí misma y su entorno inmediato. Todoello buscando equilibrios entre los comportamientos competitivos y cooperati-vos. Históricamente, como productos del Estado centralista, la situación insti-tucional de los gobiernos locales ha sido de dependencia permanente, bien po-lítica o bien financiera, cuando no de ambas. De una forma análoga puedeafirmarse que, actualmente, el sistema de relaciones intergubernamentales y elsistema de partidos modula la actuación de los gobiernos locales; por una partela normativa estatal y autonómica delimita sus competencias y recursos; porotra, las elites políticas dependen de los aparatos de los partidos con maquina-rias altamente centralizadas. Con todo y con ello, los gobiernos locales de lasciudades ostentan recursos (políticos, financieros, organizativos o normativos)que les permiten crear sus propias redes autónomas de políticas públicas queconstituyen los ejes sobre los que gravita la gobernanza urbana. De la mismaforma, la escala en la que actúan los gobiernos locales favorece el diseño e im-plantación de procesos de innovación administrativa: su organización adminis-trativa, aunque funcionalmente diferenciada, presenta un mayor grado de inte-gración como sistema político-administrativo que en los espacios territorialescentral y autonómico, en los que los niveles de fragmentación (BAENA, 2000)cuando no de atomización y especialización sectorial son más elevados; por lodemás las estructuras administrativas centrales y autonómicas están interpene-tradas por una cultura administrativa en la que, en razón de su tamaño, encuen-tra mejor arraigo la tradición burocrática.

Paralelamente, los gobiernos locales poseen una autonomía notable respec-to al tipo de servicios que prestan, a su forma y a sus modos de prestación seanestos directos o indirectos. Además, se puede afirmar que, como se demostraráen este trabajo, en el ámbito local la calidad de los servicios que presta la ad-ministración se identifica con la calidad de la política. En el proceso políticolocal, por tanto, se pueden tomar decisiones que vinculen a los actores políti-cos, administrativos y sociales tendentes al equilibrio entre los intereses delmercado y los intereses sociales. La autonomía local se ve enormemente po-tenciada en determinados gobiernos locales con menor dependencia financieray, particularmente en aquellos radicados en zonas metropolitanas con un im-portante poder de disposición para diseñar estrategias sobre los usos y explota-ción del suelo situado en su término municipal.

Como hipótesis normativa se puede argumentar que el objetivo de un pro-ceso de nueva gestión municipal no es otro que sentar las condiciones necesa-


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rias que permitan incrementar las relaciones con la sociedad civil en aras a,mediante la satisfacción de sus demandas, asegurar el mantenimiento en el po-der. La clave de un proceso de innovación o modernización administrativa noreside solo en la importancia de sus productos finales, sino en permitir al sub-sistema político-administrativo la interacción con otros actores, teniendo encuenta las variables del entorno e institucionales. Así, la legitimidad de tal pro-ceso depende en gran medida de los productos finales, pero, además, por lapercepción de los ciudadanos de su transparencia, de los dispositivos de daciónde cuentas y el respeto a una ética pública compartida (VILLORIA, 2000). Laconsecuencia de ello es que la gestión de la organización administrativa sehace dependiente de un modelo de gobernanza modulado tanto por las condi-ciones políticas, sociales, económicas como por el liderazgo político. Un pri-mer elemento a tener en cuenta es, entonces, que el aparato administrativo lo-cal es un instrumento decisivo de la gobernanza urbana y ésta, como esevidente, depende también de las opciones políticas. Una idea recurrente eneste trabajo es que las estrategias de modernización se cohonestan con un mo-delo de gobernanza y su concreción depende del apoyo político de los que di-señan dicho modelo. Además, con las transformaciones del aparato administra-tivo, se busca el impacto político, que en el nivel local ostenta perfiles propiosya que, en el ámbito local, como se ha adelantado, la calidad de los serviciosque presta la administración se correlaciona en grados elevados con la calidadde la política.

Así pues, en el plano puramente teórico, se puede argumentar que, en elámbito urbano, gobernanza y nueva gestión pública local aparecen entreve-radas en una relación dialéctica. Los patrones de interacción consustancia-les a un modelo de gobernanza solo son posibles si existe la congruenciaorganizativa, es decir la adopción de un comportamiento de la organizaciónadministrativa innovadora para mejorar constantemente su capacidad de re-lación con los actores con los que interactúa, lo que viene a significar que lamodernización administrativa sea también la modernización del entorno so-cial con el que la administración se relaciona (ARENILLA, 2001). Resultaevidente que los cambios o transformaciones de las organizaciones adminis-trativas se constituyen a la vez en un problema y un instrumento de gober-nanza, dada la centralidad que las Administraciones Públicas ocupan en loscontextos urbanos de las sociedades avanzadas. Por tanto, una primera refle-xión, nos lleva a afirmar que un proceso de modernización administrativa noes sino un instrumento facilitador de la gobernanza de la ciudad, al tiempoque las acciones modernizadoras son consecuencia de un régimen de gober-nanza, entendida como la capacidad de un sistema político-administrativopara dar respuesta a los problemas de gobierno en el contexto de procesossociales, políticos y económicos más amplios o, dicho de otra forma, comoel conjunto de estructuras institucionales y procesos que permiten el gobier-no de un sistema político-administrativo (STOKER y PYPER, 1997). Ello se


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consigue mediante el ajuste de la acción administrativa a las expectativasespecíficas de la sociedad y exige la realización de tales expectativas en elcontexto de un escenario político, social y económico en el que el modelosocio-institucional de las organizaciones públicas como eje sobre el quepivota la sostenibilidad del Estado de Bienestar queda cuestionada por laconsolidación de otros actores (VALLESPÍN, 2000). La consecuencia espera-ble es que el desarrollo de las estructuras administrativas consustancial a unproceso de modernización está vinculado al modelo de gobernanza y seconstituye como elemento imprescindible de la operacionalización de dichoproceso.

Existe una intersección entre gobernanza e innovación en tanto en cuantoambos son mecanismos en el ejercicio del gobierno. Por una parte los gobier-nos se ven en la tesitura de poner en práctica estrategias innovadoras para po-ner en marcha políticas y programas públicos. Ello implica la necesaria adapta-ción, primero, de las estructuras y procesos administrativos y la transformaciónpermanente de la capacidad del aparato administrativo para gestionar de modoefectivo en un entorno cambiante. La existencia de redes exige la adaptaciónde las herramientas de gestión a las redes interorganizativas. Las capacidades yhabilidades administrativas que se requieren son distintas a las asociadas con lagestión pública tradicional sustentada en las jerarquías y en el formalismo pro-cedimental

Actualmente, resulta que el poder está diseminado y el poder público estáobligado a mantener su control mediante procesos de negociación y apoyándo-se en los recursos de otros actores, hablándose de Estado negociador o catalíti-co (VALLESPÍN, 2000). Las exigencias de gobernanza como consecuencia de lasrelaciones entre las Administraciones Públicas y su entorno social, político yeconómico tienen su correlato en los cambios que se exigen a la organizaciónadministrativa, cambios que afectan a la dirección, la coordinación y los proce-dimientos. Por lo demás, existe la necesidad de resolver la complejidad (LUH-MANN, 1990) en su doble vertiente: societal y técnica; complejidad que generannuevos problemas que tarde o temprano están abocados a incorporarse a laagenda política y complejidad también derivada de la gestión de interdepen-dencias y contradicciones (OFFE, 1985); complejidad que presenta una doblefaz: hacia fuera (sociedad), por un lado y hacia adentro (la propia organizaciónadministrativa), por otro.

En ambos casos, el concepto de gobernanza resulta de utilidad operativapara resituar el estudio de un proceso de modernización administrativa o con-junto de formas innovadoras de actuación de las organizaciones públicas, pueses evidente que en el proceso de modernización se producen interacciones en-tre la sociedad local y su sistema político-administrativo, inmersos ambos enprocesos culturales, políticos, sociales y económicos más amplios. El objeto de


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estudio de esta investigación, el proceso gobernanza en la ciudad de Alcoben-das y su correlato, la modernización de su aparato administrativo, es un proce-so caracterizado por la interacción entre actores públicos y la sociedad. Esta in-teracción se hace más evidente en la esfera local en la que, por sus propiascaracterísticas, como se demostrará a lo largo de este trabajo, la puesta en mar-cha de procedimientos que influyen en el proceso de decisiones públicas pro-ducen más impactos en la sociedad si se compara con los mismos procesos enlos niveles central y autonómico. Por lo que hace a las transformaciones delaparto administrativo, la modernización administrativa no solo busca la efica-cia en la prestación de servicios públicos, sino que se constituye en un agentede cambio y contribuye a modelar una imagen innovadora en la gestión delcambio estructural en el conjunto de los actores de la localidad, por ello unapolítica de modernización se convierte en un problema de gobernanza. En elnivel local los límites entre el sistema político-administrativo y la sociedad ci-vil se hacen más permeables, por lo que, sobre todo en las ciudades medias, laspolíticas de innovación administrativa son más visibles y tienen más impactosen los ciudadanos y, por tanto estas acciones modernizadoras son de interéscentral en la agenda política; no ocurre así en las administraciones central y re-gional, donde las actuaciones en el aparato administrativo no son tan determi-nantes desde el punto de vista de los resultados electorales.

La conclusión es, pues, que el análisis de un proceso de gobernanza localpermite no solo la explicación de los aspectos relativos a sus estructuras deactores y sus comportamientos que tienen influencia en los procesos de tomade decisiones públicas y en la transformación de su Administración Públicalocal, sino, también, la comprensión de la evolución y consolidación de losgobiernos locales desde meras administraciones gestoras bajo la tutela deotros niveles de gobierno a administraciones generadoras de políticas y accio-nes administrativas de interés local a partir del liderazgo político, particular-mente en las ciudades de tamaño medio, en un período de importantes cam-bios políticos, sociales y económicos. En las ciudades, las institucionesadministrativas y sus actividades se constituyen en el eje a partir del cual searticula el poder local y su legitimación mediante el diseño e implantación depolíticas públicas y provisión de servicios públicos de alcance local genera-dos mediante la interacción reticular entre el sistema político-administrativolocal, la sociedad civil y el mercado (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998). De la mismaforma, en el gobierno de la ciudad las elites político-administrativas locales,de pertenencia política partidista, lo que no empece un alto grado de profesio-nalidad, obtienen su legitimidad a partir del binomio compuesto por a) la pro-ducción de valor socioeconómico mediante la interacción con agentes econó-micos y del Tercer Sector, no ya sólo locales, pues es probable que éstos nocuenten con los recursos necesarios, sino nacionales e internacionales a travésde la acción reticular con actores no necesariamente radicados en el territoriomunicipal, y b) la articulación de la sociedad civil local para adaptarse a los


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procesos de cambio derivados tanto de los condicionamientos globales comode los nacionales y regionales.

Como se viene diciendo desde el comienzo, un proceso de modernizaciónadministrativa no debe ser el resultado de la aplicación, desde dentro de la or-ganización, de modelos gerencialistas, sino derivado de un modo de gobernan-za entendido como un conjunto de interacciones entre un sistema político-ad-ministrativo y su entorno; un proceso de modernización administrativa debeser una respuesta derivada de las exigencias de gobernanza. Esto no significaque las innovaciones en la gestión pública sean sólo la consecuencia de laadopción de una determinada estructura de gobernanza29, pues el propio mode-lo de gestión también tiene incidencia en esa estructura.

En razón de lo anteriormente dicho, nuestro objetivo al examinar los meca-nismos de gobernanza en Alcobendas, es demostrar que en dicho proceso exis-te una lógica relacional guiada por la política en el sentido amplio del térmi-no30. Esta lógica es común y aparece como principio subyacente a cada uno delos instrumentos que conforman las siguientes relaciones desagregadas:

En primer lugar, las relaciones entre el aparato político-administrativo y suentorno distinguiendo 1) las relaciones de los cargos políticos y de la organiza-ción administrativa con los ciudadanos y con el mercado y 2) las relaciones in-traorganizativas congruentes con las anteriores que incluye las relaciones entrelos cargos electos, los técnicos y directivos y el resto de empleados públicos.

Uno de los objetivos del equipo de gobierno local es garantizarse la reelec-ción lo que obliga a los cargos políticos a ser receptivos para identificar y satis-facer las necesidades que la sociedad civil local demanda. Ello implica, con ca-rácter prioritario, establecer mecanismos de relación con los ciudadanos engeneral; el instrumento clave de esta relación lo constituyen las elecciones pe-riódicas, pero también los dispositivos de participación ciudadana, una organi-zación político-administrativa descentralizada que se acerque al ciudadano, po-líticas públicas orientadas a las necesidades ciudadanas, PlanificaciónEstratégica y comunicación con los ciudadanos. Además, es necesario asegurarel desarrollo económico local y, por tanto una interacción innovadora con elmercado, siendo los instrumentos de relación la Concertación Público-Privada


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29 A los efectos de este trabajo se entiende por estructura de gobernanza al conjunto de relaciones deri-vadas de la interacción dinámica de distintos actores tanto públicos como privados.

30 En la medida de lo posible se intentará relacionar el conjunto de actividades que se han llevado aefecto durante el proceso de modernización con sus resultados teniendo en cuenta que, dada la dificultad deidentificar el conjunto de condiciones (o en muchas ocasiones la irrepetibilidad de estas condiciones) de lasque depende un resultado, se reconoce la imposibilidad de encontrar nexos exactos. Ahora bien, ello no sig-nifica que, a partir del análisis explicativo de los rendimientos no puedan realizarse inferencias teóricas apro-ximativas que, aunque limitadas y condicionadas a situaciones específicas, puedan contrastarse con el análi-sis de casos similares con objeto de verificar su grado de generalización.

para el desarrollo de proyectos de construcción de la ciudad y la colaboracióncon el sector privado para la implantación de aspectos de las políticas públicaslocales.

Las relaciones entre el aparato administrativo con la sociedad civil se sus-tenta, respecto a los ciudadanos, en la prestación de servicios públicos de cali-dad siendo los instrumentos un incremento en la oferta y calidad de los servi-cios públicos, acercar estos servicios a los ciudadanos mediante su prestacióndescentralizada, la participación en el diseño de los servicios e, incluso, en lacoproducción o prestación de algunos servicios públicos por parte de los ciu-dadanos; respecto a las relaciones del aparato administrativo con el mercado elinstrumento de relación es la producción y prestación indirecta de servicios pú-blicos o en régimen de concertación.

Respecto a la relación intraorganizativa se analizarán mediante el estudiode caso las dinámicas de interacción entre los niveles político-estratégico y ad-ministrativo estudiando: 1) las relaciones entre los cargos electos y los directi-vos y técnicos, se analizará el ejercicio del liderazgo compartido (equipos depolíticos y técnicos trabajan conjuntamente y toman decisiones conjuntas), laparticipación de los empleados públicos, la Dirección por Objetivos, la Planifi-cación Estratégica, la Descentralización y los sistemas de presupuestación, y2) Las relaciones entre los técnicos y los empleados, utilizando como instru-mentos de relación la estructura organizativa, la reorganización de procesos yprocedimientos, la Calidad, la gestión de personal (formación y carrera pro-fesional) y los Sistemas de Información y Control. Finalmente, se verá cómolas innovaciones en cada una de las áreas son complementarias y coherentes,tanto con las realizadas en etapas previas como a las que se realizan en otrasáreas, de tal forma que las actuaciones innovadoras se refuerzan unas a otras,por lo que las distintas actuaciones se integran en un paquete de políticas(BARZELAY, 1997). Los cuadros siguientes muestran el repertorio de instru-mentos utilizados en Alcobendas y que serán objeto de estudio descriptivo yanalítico en sus especificidades y en su interacción entre ellos y las circuns-tancias del entorno.


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Tabla I. Los instrumentos de gobernanza en Alcobendas:las iniciativas de relación instituciones/ciudadanos/mercado

Instituciones Sociedad civil

Ciudadanos Mercado

Cargos electos

Administración

Tabla II. Los instrumentos de modernización administrativaen Alcobendas: las iniciativas de relación política/organizaciónadministrativa

Políticos Directivos E. públicos

Políticos • Liderazgo• Dirección por obje-

tivos• Planificación estra-

tégica• Descentralización• Gestión de personal• Organización• Presupuestación

Empleados • Órganos de represen-públicos tación

Directivos • Sistemas de comuni- • Organizacióncación y de control • Procesos

• Sistemas de infor-mación y control


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• Elecciones• Participación ciudadana• Consejos de barrio• Políticas públicas• Planificación estratégica• Coproducción de servicios pú-

blicos• Comunicación

• Participación• Descentralización de servicios• Oferta y calidad de servicios

públicos.• Descentralización estructura

administrativa

• Concertación público-privada.• Privatización de servicios pú-

blicos

• Concertación para la coproduc-ción de servicios públicos

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CAPÍTULO 2:EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCAL

EN ALCOBENDAS: TENDENCIAS Y RETOSDE LOS GOBIERNOS LOCALES EN EUROPA

Y EN ESPAÑA

Los procesos de gobernanza e innovación administrativa se producen en elmarco de entornos dinámicos. En tal sentido, la operacionalización del concep-to de gobernanza local es dependiente de las condiciones ambientales e institu-cionales, por lo que la dimensión histórica de la ciudad y sus condiciones so-cioeconómicas presentes y de futuro son elementos a analizar del proceso degobernanza. Además, para analizar este proceso es preciso comprender la inte-racción entre los vectores internos y externos y el ámbito de actuación existen-te para el gobierno local en el conjunto del sistema político administrativo.

Por ello, en primer lugar en este capítulo se aborda, aunque en rápida des-cripción, el análisis del modelo comparado y nacional de Administración localdesde una perspectiva institucionalista, las tendencias y retos de los gobiernoslocales, así como el sistema de relaciones intergubernamentales en España.Ello nos permitirá adentrarnos en el estudio de caso propiamente dicho a partirde la descripción de la evolución de la ciudad de Alcobendas en sus aspectospolíticos, económicos y sociales y en cuyo devenir se sitúa el proceso de go-bernanza. En tal sentido, la historia reciente a partir de las primeras eleccionesdemocráticas proporciona el contexto de los mecanismos de gobernanza, porlo que, con carácter previo, durante el período 1979-2003, se hace necesarioanalizar la evolución socioeconómica y política de la ciudad. Este análisis per-mitirá identificar cuales son los aspectos sistémicos (ELDER y COBB, 1996) sus-ceptibles de incidir en la agenda local, pues los cambios en las dinámicas ex-ternas originan cambios en la gobernanza de la ciudad y en la organizacióninterna del aparato político-administrativo. Para ello, en los correspondientesapartados se describe la transformación de Alcobendas desde una «ciudad dor-mitorio» hasta su configuración actual en la que la evolución del aparato políti-co-administrativo y sus actividades se imbrican con el desarrollo socioeconó-mico de la ciudad.

2.1. EL GOBIERNO LOCAL EN LA PERSPECTIVA COMPARADA

Es obligado contrastar los diferentes modelos de gobierno local en el entor-no europeo, pues, desde una perspectiva neoinstitucionalista, tanto el marcoinstitucional como los factores del entorno influencian el modelo de gobernan-za ya que, a partir de ellos, se configuran diferentes sistemas o conjuntos de in-terrelaciones.

El marco institucional tiene su origen en la función encomendada a losgobiernos locales, que en los países del norte de Europa y en las islas britá-nicas, están pensados como instrumentos para la prestación de servicios delEstado de Bienestar, lo que implica una constante relación con el centro.Por el contrario, en los Estados del sur de Europa, de tradición unitaria,como Francia e Italia, son un apéndice de los gobiernos centrales y se consi-deran, primordialmente, como instancias de representación, primero, delcentro en la periferia y, posteriormente, como el gobierno representativo deuna comunidad local, resultando secundaria la prestación de servicios y supapel en el sistema político-administrativo. En Alemania la institucionali-zación tiene su origen en el papel de los gobiernos locales en el modelo de«federalismo cooperativo» para el desarrollo de políticas públicas diseñadasdesde el centro.

Con estas premisas, existen, sin duda, en los gobiernos locales europeos,diferencias organizativas, en el marco legal, en las competencias, en los pro-cesos de toma de decisiones, en el mapa de actores y en los problemas especí-ficos de la localidad, sin desdeñar la influencia del tamaño (JOHN, 2001).También, la actual estructura institucional de los gobiernos locales es path de-pendence o dependiente de la senda. Así, durante los siglos XVII y XIX emer-gen y se consolidan burocracias centralizadas en los países del sur de Europa(BAENA, 1990; RAMIÓ, 2000; OLMEDA y PARRADO, 2000), mientras que en elNorte las elites locales mantienen importantes cuotas de poder en su territorio(HINTZE, 1975). A partir de aquí se desarrollan dos grandes tipologías de siste-mas político-administrativos locales. En primer lugar, los de tradición napole-ónica que vienen a ser instancias de representación en el territorio de los po-deres centrales, de tal forma que en ellos las burocracias centrales se ocupandel diseño e implantación que tienen que ver con el uso del suelo, el desarro-llo urbanístico, las políticas de infraestructuras (transporte, por ejemplo) y elcontrol del gasto público local. En segundo lugar, los del norte de Europa,verdaderos sistemas políticos locales con capacidad de negociación con lasinstancias centrales (PAGE, 1991). A esta doble tradición europea otros autoresañaden una tercera, la británica (NORTON, 1977) o, incluso, distinguen cuatrotradiciones, la anglosajona, la escandinava, la centroeuropea y la de influencianapoleónica (LOUGHLIN y PETERS, 1997). Si bien es cierto que procesos políti-


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cos, económicos y sociales han venido a difuminar la nitidez de los distintossistemas, a consecuencia del crecimiento de los servicios locales que se pro-ducen a raíz de la consolidación del Estado de Bienestar, a partir de la Segun-da Guerra Mundial, persisten todavía rasgos que tienen influencia en las es-tructuras institucionales, en la autonomía y en las funciones que desempeñanlos gobiernos locales.

Respecto a la estructura institucional, conviene, a nuestros efectos, detener-se en el ejercicio del liderazgo político. En el sur de Europa, donde se da elmodelo Alcalde-Pleno, se puede ejercer un liderazgo individual, por lo que elAlcalde puede llegar a concentrar una fuerte dosis de poder. Por el contrario,en consonancia con una tradición más consensual (LIPHART, 1989), donde elpoder político está fragmentado con un liderazgo segmentado y con reparticióndel poder, el centro y norte de Europa las decisiones son más colegiadas, porcomisiones, formando parte de éstas incluso miembros de la oposición, exis-tiendo un responsable de la administración nombrado por el consejo a cuyocargo está una burocracia profesionalizada. La figura del city manager o geren-te general cobra importancia en la tradición anglosajona y existe un movimien-to en numerosos países de Europa occidental para reformar el sistema de tomade decisiones, pasando del colegiado al personal (JOHN, 2001) que gira en tor-no al eje mayor autonomía-mayor dación de cuentas, de tal forma que se per-mita al Alcalde el ejercicio de un liderazgo ejecutivo y tener más capacidad es-tratégica para poner juntos los intereses fragmentados, al tiempo que seinstauran mecanismos de control. Por ello, hay una tendencia a la elección di-recta del Alcalde

Por lo que hace a la autonomía local, el rasgo que caracteriza a los gobier-nos locales europeos es la dependencia financiera de otros niveles de gobierno.Esta dependencia se acentúa en los países del sur de Europa. Al mismo tiempoen esta zona aparece el fenómeno del inframunicipalismo, con municipios conmuy pocos habitantes, mientras que en el norte el tamaño de los municipios esmás homogéneo.

Finalmente y en cuanto a las funciones y competencias, da idea el nivel departicipación en el gasto público, desde una media del 36% en los países es-candinavos, un 28,1% en Alemania hasta un 14% en España, Italia y Portugal(OCDE, 1997). Aunque existen fuertes tendencias hacia la convergencia, la ca-racterística que define a los gobiernos locales del norte de Europa es que vie-nen siendo implantadores de las políticas públicas estatales asociadas con laprestación de los servicios básicos del Estado de Bienestar (Educación y Sani-dad), mientras que en los países del sur de Europa estos servicios siguen, ensus aspectos esenciales estando centralizados en el gobierno central o en losgobiernos regionales. Esto deja menor margen para el desarrollo de las compe-tencias locales.

EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCAL EN ALCOBENDAS

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No obstante las diferencias institucionales, lo cierto es que los gobiernoslocales tienen que hacer frente a retos y problemas comunes derivados de losprocesos económicos y sociales (BOVAIRD, LÖFFLER y PARRADO, 2002). Sinduda, los gobiernos locales se encuentran en una encrucijada de tensiones con-tradictorias: tensión entre la internacionalización de la economía y la necesi-dad de resolver problemas locales, tensión entre los intereses empresarialesguiados por la lógica de los mercados liberalizados y la vertebración social, esdecir, entre el desarrollo económico y la cohesión social y, finalmente, tensio-nes derivadas de los procesos de centrifugación del poder territorial. Estos nue-vos elementos son los que conforman el panorama del poder local y no los tra-dicionales de población, territorio y organización (BALLART y RAMIÓ, 2000;OLMEDA, 2000, entre otros), que dejan de tener vigencia. El fin de las Adminis-traciones Públicas se justifica en el mantenimiento del equilibrio mediante laregulación social (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001) y, en este contexto de fuer-zas contradictorias, sólo se logra mediante la movilización e implicación rela-cional de todas las fuerzas que convergen en el territorio local. Ello exige lapuesta en marcha de nuevas políticas públicas locales y la adopción de estruc-turas político-administrativas funcionales a dichas políticas

2.2. LAS NUEVAS TENDENCIAS Y RETOS EN LOS GOBIERNOSLOCALES

2.2.1. La municipalización del Estado: ciudades y gobiernos localesen un nuevo contexto de gobernanza

Los municipios y su organización política son anteriores al advenimientodel Estado y la importancia de los gobiernos locales, como instancias de parti-cipación democrática y de provisión de servicios adecuados a las necesidadesde los vecinos, ya fue recalcada por pensadores decimonónicos (MILL, 1985).Ciertamente, el desarrollo histórico de los gobiernos locales se ha debatido en-tre el centralismo y la autonomía; el predominio del primero ha significado quehasta hace poco los gobiernos locales se identificasen con la gestión de los ser-vicios públicos locales. Estas funciones de prestación de servicios, sustentadaen consideraciones normativas del gobierno local como mero proveedor de ser-vicios, ha auspiciado una visión gerencialista de los mismos, como una admi-nistración dedicada solo a la prestación de servicios mediante estructuras degestión sectorializadas, por ejemplo, urbanismo y servicios sociales, entreotras.

Más allá de esta visión, el sistema político-administrativo local es el primereslabón del Estado democrático en el que los ciudadanos tienen la capacidadde articular necesidades locales y priorizarlas en un contexto de acción política(BRUGUÉ y GOMÁ, 1998). Por ello, la municipalización del Estado se entiende


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como la repolitización del ámbito local a consecuencia de los procesos de des-centralización y del proceso de integración europea que implica no solo unacompetencia entre regiones, sino entre ciudades (MADING, 1992). Sin duda, lasinstituciones locales se enmarcan en el proceso de diversificación del sistemapolítico-administrativo, de tal forma que éstas dejan de ser una más o menosdependiente división funcional del sistema político y se transforman en «unici-dades» o «sistemas sociales con especificidades locales», produciéndose conello una recuperación de la ciudad como espacio público y marco colectivo dereferencia (TODD, 1999), de tal forma que la municipalización significa mayorcapacidad para resolución de problemas y mayor autonomía para el nivel localy localización de los problemas locales. Además, las ciudades están recobran-do un papel importante como centros de desarrollo económico-social y la mu-nicipalización de la política se refleja fundamentalmente en que conlleva nue-vas oportunidades, no sólo para el desarrollo económico, sino para que losvecinos definan esa intervención económica de un modo más democrático.

La creciente división del trabajo entre el centro y la periferia incrementa laimportancia política de los gobiernos locales como actores en el sistema políti-co (ALBA, 1997). Con ello, la función clave de los sistemas político-adminis-trativos locales se constituye en la organización de las condiciones específicasde producción y reproducción mediante el desarrollo de sus propias estrategiasen un marco de creciente competencia interterritorial. El Estado-Nación no hadejado de ser un actor capital31, pero los procesos de descentralización (en Eu-ropa en el marco de la integración Europea que concede una importancia con-siderable a los niveles subnacionales, no en vano se habla de la Europa de lasRegiones y de la Europa de las ciudades) otorgan un plus de autonomía políti-ca a los gobiernos territoriales (LE GALES y LEQUESNE, 1998).

Por otra parte, los problemas locales han sido vistos tradicionanalmentecomo problemas técnicos que podían ser resueltos desde perspectivas tecno-cráticas dado que el territorio local se ha considerado como una división fun-cional para la acción de la Administración Central. Éste ha sido el caso de Es-paña hasta el advenimiento del régimen democrático que ha otorgado a lasentidades locales un papel eminentemente político al serles reconocida la auto-nomía en este sentido. Pero además de su reconocimiento formal, entre los fac-tores que han contribuido a repensar a nivel local las tareas, estructuras y pro-cesos de la administración, están: 1) Las crecientes demandas de los


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31 «El Estado no desaparece. Simplemente se ha miniaturizado en la era de la información. Prolifera enla forma de gobiernos regionales y locales que siembran el mundo con sus proyectos, agregan intereses di-versos y negocian con los gobiernos nacionales, las empresas multinacionales y los organismos interna-cionales. La era de la globalización de la economía es también la era de la localización de la política. Lo quea los gobiernos locales y regionales les falta en poder y recursos, lo suplen con flexibilidad e interconexión.Ellos son los únicos que pueden estar a la altura del dinamismo de las redes globales de riqueza e informa-ción» (CASTELLS, 1998, p. 182).

ciudadanos acerca de los servicios públicos; los servicios públicos sociales yde ocio son, en su mayor parte, prestados por los gobiernos locales. 2) El pro-ceso de integración europea que ha generado una competencia territorial entrelas regiones y ciudades y que obliga a las administraciones locales a tener encuenta el factor territorio.

Las asociaciones de ciudadanos, las organizaciones de autoayuda y el ter-cer sector son elementos importantes en la «sub-política» o esfera local; por suámbito y tamaño estos elementos son permeables a la racionalidad política lo-cal y representan una oportunidad para la transparencia de las estructuras dedecisión y ampliación de las políticas públicas locales. En la arena local arrai-gan las asociaciones e iniciativas ciudadanas, la mayoría de ellas locales sinperjuicio de la existencia de otras (ecologistas) integradas en grupos nacionaleso internacionales cuya estrategia es la «Glocalización» (pensar globalmentepero actuar localmente).

2.2.2. El gobierno de la ciudad ante la creciente internacionalizaciónde la economía, la fragmentación social y la localizaciónde la política

La internacionalización de la producción y de la reproducción del capital,las nuevas tecnologías, los cambios sociales, la flexibilización de los mercadosde trabajo, además de la desregulación de los mecanismos de regulación políti-co-institucional, conllevan una reordenación de los modelos de gobernanza lo-cal. En las ciudades confluyen las relativamente autónomas esferas de la eco-nomía, la política y la cultura constituyéndose en un espacio económico ycultural donde se concretan los procesos tecnológicos y económicos de la glo-balización y que condicionan el modelo de gobernanza.

Como corolario a los procesos de globalización, los gobiernos locales tie-nen que hacer frente a diversos retos: a) en el terreno económico hacer frente alas consecuencias de la desindustrialización y desarrollar nuevas fuerzas de ac-tividad económica, b) en el social, la organización, gestión y provisión de losservicios públicos y c) en el político, el impacto de los intereses locales en laestructura de representación política multinivel y de relaciones interguberna-mentales.

De esta forma, los sistemas de gobierno local se ven afectados por los pro-cesos de cambio que afectan a los Estados del Bienestar al tiempo que los po-deres locales se insertan cada vez más en un sistema de actores múltiples (polí-ticos electos, provincias, Comunidades Autónomas, Administración Central,Unión Europea, empresas privadas y asociaciones) en el que las tendencias dedescentralización política están teniendo consecuencias para los gobiernos lo-


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cales siendo, sin duda, la más significativa el fortalecimiento de la función in-tegradora del sistema local.

En efecto, la convergencia de la centrifugación del poder y la descentraliza-ción de la producción origina una nueva posición para los gobiernos locales endonde el cambio y las turbulencias de una nueva realidad exigen que el modelode agente implantador y gestor para el gobierno local sea reemplazado por unmodelo de elección local (STEWART, 1986). La construcción de un sistema cen-tral de prestación de servicios requiere la primacía del nivel central para esta-blecer un orden político y social y la consiguiente subordinación de los nivelesterritoriales inferiores. En una dinámica de cambio, en España, nos encontra-mos en una fase en la que el tradicional sistema local sustentado en la depen-dencia se está desestructurando mientras que un nuevo sistema está por estruc-turarse.

Desde luego, los gobiernos locales siguen estando en una posición consti-tucional y legal inferior al Estado pero las relaciones entre los gobiernos estáncada vez más marcadas por las interdependencias verticales y horizontales(VALLESPÍN, 2000). La visión que proporciona el sistema normativo está per-diendo validez por la existencia de distintas lógicas que hacen que el Estadohaya perdido grados de centralidad. Los gobiernos de las ciudades están resur-giendo como importantes actores políticos y sociales y los procesos de trans-formación, particularmente la globalización, están contribuyendo a ello.

En tal sentido, como consecuencia de la globalización, crece la importanciade las ciudades como centros de decisión. La nación-estado se ve desbordadapor procesos económicos que operan a escala supranacional y, paralelamente,una parte del poder político de decisión es trasladado a instancias suprana-cionales al tiempo que se pasan poderes y responsabilidades al nivel subna-cional. La nación-estado en las actuales circunstancias no puede garantizar lascondiciones de producción y reproducción, de tal forma que los procesos de re-gulación a nivel nacional (gestión macroeconómica o de determinación de lascondiciones del mercado laboral, entre otros) devienen, en este contexto deglobalización, cada vez más insuficientes. Esto significa que los procesos dereorganización económica derivados de la globalización abren nuevas perspec-tivas para que los gobiernos de las ciudades gestionen el bienestar y la distribu-ción, lo que exige innovación en las estructuras organizativas y en las formasde gestión.

Por lo demás, la globalización crea un contexto en el que los esfuerzos delaparato político-administrativo local, en el ámbito del desarrollo local, quedanlegitimados y se asocian con una nueva forma de gobernanza en la que hay uncambio de énfasis desde la integración vertical, las reglas estandarizadas, las lí-neas claras de autoridad hacia la integración horizontal, la flexibilidad, las re-


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des, y el desarrollo económico a través de la cooperación y competitividad es-tratégica.

En este misma línea, los procesos de liberalización, desregulación y priva-tización, la complejidad de los flujos económicos y financieros y los interesesde las grandes compañías transnacionales hacen difícil hablar de la existenciade un mercado nacional, una de las bases de la hegemonía de la nación-estado(MOYA, 1994). Con la desaparición del «mercado nacional» las ciudades estánencontrando una nueva legitimidad en términos de desarrollo económico. Laglobalización económica implica un incremento en la movilidad del capital yla eliminación de barreras espaciales lleva implícita la competencia entre lasciudades.

La idea es que las transformaciones del Estado implican un refuerzo de losmunicipios y su papel en el sistema nacional de gobernanza. La competenciapolítica y responsabilidad concerniente a los asuntos públicos en torno a es-tructuras locales y municipales y el sistema nacional de gobernanza tiene unamayor forma multinivel y fragmentada con una pluralidad de separadas perointeractuantes y cooperantes unidades y niveles de gobierno.

Como se acaba de señalar, en términos formales y constitucionales, la auto-ridad de los municipios se deriva de la autoridad del Estado. Sin embargo se-gún la «constitución material» los gobiernos locales tienen un nuevo status ypapel como instituciones políticas y unidades de gobierno en su propio dere-cho, no sólo para sus asuntos propios sino para los asuntos públicos comunes.La cuestión del interés común no es una prerrogativa del Estado central, sinouna cuestión que es determinada por las instituciones locales y centrales inte-ractuando y negociando entre sí32.

En este nuevo papel los gobiernos locales adquieren funciones legitimado-ras del sistema político-administrativo. Así, los gobiernos locales tienen nuevasposibilidades para mejorar la cantidad y calidad de los servicios públicos, pero,además, el gobierno local de una ciudad puede realzar la importancia de éstacon proyectos residenciales e industriales atractivos.

Por otra parte el sector privado busca al mismo tiempo estructuras locales ygobiernos locales innovadores. Por todo ello, cabría concluir que en el ámbito


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32 La complejización y diferenciación de los problemas son, cada vez más, problemas urbanos específi-cos, más alejados de la comprensión de las administraciones estatal o regional y cuya resolución exige la ac-ción pública local. Un ejemplo evidente es la realización por parte de algunos gobiernos en las ciudades delas denominadas «competencias impropias», es decir la puesta en marcha de políticas para resolver proble-mas sociales (inmigración, seguridad, políticas de empleo) para las que no se tienen competencias ni finan-ciación, pero que urge resolver por sí mismos o mediante la puesta en marcha de sinergias a partir de la sumade recursos que pueden aportar los diferentes actores.

de la política local tienen lugar los impactos de los procesos de reestructura-ción global y en este ámbito los actores no tienen otro remedio que accionarinternamente e interaccionar con actores externos ante las nuevas dinámicas.

Con respecto a sus aspectos internos, un rasgo específico de los gobiernoslocales es el modelo de relaciones que se establece entre Política y Administra-ción (WALDO, 1984; PETERS, 1996; BAÑÓN, 1997; BAENA, 2000; ARENILLA,2001 entre otros). Ciertamente, como evidencian estos autores, en general, lasrelaciones entre Política y Administración son tan complejas que es difícil se-parar la acción e influencias mutuas de ambos sistemas. La interconexión e im-bricación entre Política y Administración se acentúa en el nivel local del siste-ma político-administrativo. En los niveles estatal y autonómico hay unadiferenciación institucional entre Legislativo y Ejecutivo pero, strictu sensu,las Administraciones locales no tienen competencia legislativa y su acción po-lítica o acción de gobierno se conoce e identifica con la acción administrativa(el alcalde se juega la reelección cada vez más, según la tesis de la localizaciónde la política de Brugué y Gomá, por el funcionamiento de la Administraciónlocal).

Por otra parte, como se ha señalado, el Alcalde preside el Pleno y ostenta lajefatura del gobierno y la dirección efectiva de la Administración y de todossus servicios. Existe además, un incremento del ámbito de maniobrabilidad delas elites políticas locales en el marco de las relaciones intergubernamentalesal disponer de mayor poder y legitimidad política. Por otra parte, la integracióneuropea ha otorgado legitimidad política a las ciudades al permitirles ostentarla representación en diversas instancias comunitarias, acceder a los fondos es-tructurales y su participación en las políticas públicas europeas33.

Por lo que hace a las interacciones externas, la debilitación del modelo cen-tro-periferia y el incremento de la regulación del mercado, a expensas de la re-gulación del Estado, implica que los gobiernos de las ciudades están en posi-ción para adoptar estrategias cada vez más independientes de los Estados;estrategias que están estrechamente ligadas a las de empresas nacionales e in-ternacionales así como a los intereses locales y asociaciones en el marco de lasactuales tendencias económicas, sociales y políticas.


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33 Un ejemplo de esto último lo constituye la participación de los gobiernos locales en los programas ypolíticas europeas denominadas Urban, implantados por la Dirección General XVI de las Comisión Europeay que tienen como finalidad la regeneración del tejido urbano o la revitalización de cascos antiguos, de lasciudades europeas.

2.2.3. Terciarización y competencia entre ciudades

a) Las nuevas tendencias económicas y sus consecuenciaspara las ciudades

El gobierno local se inscribe en la encrucijada de la economía y de los con-flictos sociales (MALIBEAU, 1998). En este sentido, es importante observar quela economía local es una de las variables que determinan el desarrollo de unaciudad, por ello, las ciudades, o más bien sus gobiernos, están intentando posi-cionarse como centros de inversión para atraer a multinacionales y otras for-mas de inversión, y como centros de consumo, para atraer visitantes y turistas.

A este respecto, la progresiva internacionalización de la economía tieneinfluencia en el territorio y en la conformación de un modelo de ciudad. Lasmegatendencias económicas y sus procesos de globalización económica, ter-ciarización y aplicación de las nuevas tecnologías tienen especial incidenciaen las ciudades y traen consecuencias importantes para la economía local.Por lo que se refiere a los primeros, de acuerdo con Saskia Sassen, los proce-sos de globalización económica están generando una jerarquía de ciudadestanto a nivel internacional (ciudades globales con funciones de regulaciónclave derivadas de la concentración del capital financiero y el control de susflujos a través del sistema bursátil y bancario) como a nivel regional (red deciudades europeas) y nacional (vieja dicotomía entre centro y periferia acen-tuada por los procesos de convergencia y polarización derivados de las estra-tegias de inversión y desinversión de las grandes multinacionales). La globa-lización de la economía implica la emergencia de «ciudades globales» endonde se centralizan las funciones directivas de las grandes organizacionestransnacionales (SASSEN, 2000). Estas ciudades se sitúan a la cabeza de unajerarquía de ciudades y controlan los procesos de inversiones y desinversio-nes internacionales34.

Paralelamente, los procesos de terciarización derivados de la aplicaciónextensiva de las tecnologías de la información están propiciando la apariciónde las denominadas «footloose industries» (su capacidad de producción almenor coste no depende de su localización, como sería el caso de los viejospolígonos industriales situados cerca de las grandes aglomeraciones de consu-


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34 La fuerza motriz de la globalización son los mercados financieros que facilitan la libre movilidad delcapital y, por tanto, la desaparición de las políticas monetarias nacionales. A la globalización de los merca-dos financieros se superpone la globalización de la economía productiva con el establecimiento de multina-cionales con estructuras transnacionales que ocupan posiciones estratégicas mediante redes de conglomera-dos industriales y financieros. La actividad productiva se multiterritorializa con la consiguiente desapariciónde la industria nacional y la emergencia de una nueva división del trabajo que exige la competitividad entreterritorios y, por ello, la interdependencia entre los espacios globales y locales.

midores) a la búsqueda de emplazamientos que ofrezcan una buena accesibili-dad, calidad de vida e imagen de ciudad moderna y no sólo ventajas fiscales.Esta búsqueda de emplazamientos acelera la competitividad entre las ciuda-des cualesquiera sea su tamaño. En un orden económico internacional, la po-sición de las multinacionales es un factor que diseña las fortunas de las dife-rentes localidades de tal forma que los gobiernos locales tienen que adaptarsea las fuerzas de destrucción y renovación asociadas con la transición del for-dismo al postfordismo.

En este sentido, la transformación de la estructura económica con la conso-lidación de una economía de servicios y la primacía de las «footloose indus-tries» representa un reto para las ciudades que deben constantemente mejorarlas condiciones locales para atraer, en competencia con otras ciudades, a di-chas industrias. La globalización de la economía implica también la indepen-dencia de los procesos de producción de una determinada localización. Ade-más, las innovaciones tecnológicas y sus procesos de aplicación estáncodeterminadas por lugares y espacios concretos donde tienen lugar los con-flictos de poder, de tal forma que en este aspecto lo local y lo global no estánen contradicción sino que tienen un comportamiento articulado.

En otro sentido, con la Nationalökonomie el nivel local perdió su capacidadpolítica y fue sólo gestor de las políticas públicas diseñadas desde el centro. Enla construcción del Estado (TILLY, 2003) la actividad económica de las ciuda-des tenía un interés importante para la política económica nacional, pero es laAdministración central la que aparece como un único actor encargado de inte-grar y representar intereses sociales en detrimento de la autonomía de las ciu-dades ya que, en ese proceso de construcción, con la integración de los diferen-tes grupos, se centralizan los conflictos y se estabilizan unos patronesinstitucionales en los que la autonomía local pasa de ser política a ser adminis-trativa.

Sin embargo, todas las instituciones sufren transformaciones o modifica-ciones en su evolución histórica y no podía ser menos con el nivel local queestá transformándose de manera radical. Efectivamente, los gobiernos localesrecuperan progresivamente su capacidad política en un mundo sin fronteras enel que crece la importancia de las estructuras locales y sus espacios econó-micos. Vivir y trabajar en un espacio local se constituye en un elemento capitalde la calidad de vida al tiempo que se produce un incremento de la concienciaterritorial, pertenencia y participación ciudadana. En un contexto de transfor-maciones en la economía a nivel mundial, le corresponde al municipio fortale-cer el espacio económico local y la pequeña y mediana empresa reviste espe-cial importancia como base de la economía local. En otros términos, estosignifica que la integración social y la disposición y capacidad de los ciudada-nos se hace por territorios.


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Lo que se ha tratado de argüir es que las tendencias de nuestro tiempo sonla desestatalización y municipalización, que junto con la privatización de losservicios públicos y una nueva definición de la liberalización debe reformularla relación entre el Municipio y la Sociedad. Al ello se añade el hecho de que laprivatización de los servicios públicos como resultado de la aplicación de unmodelo económico hegemónico corre pareja al surgimiento y crecimiento deuna nueva conciencia social a nivel internacional (Foro Social de Porto Alegre)y que a nivel local en las ciudades significa una consolidación de las organiza-ciones del Tercer Sector.

b) Competitividad urbana y gestión del territorio

En un ambiente de competitividad europeo las ciudades se ven obligadas aincrementar el número de infraestructuras con una dimensión internacional.Los centros de negocios, las áreas tecnológicas y las facilidades deportivas yculturales se sitúan en esta línea. Aunque como objetivos de desarrollo econó-mico estas actividades no están reguladas por principios del mercado sino queson el resultado de objetivos políticos que, necesariamente tienen que ser fi-nanciados. A este respecto la gestión del suelo aparece como un factor capitalpues proporciona recursos para la acción pública35.

Sea como fuere, las ciudades están adquiriendo posiciones de carácter do-minante, pues su influencia socio-económica legitima la planificación y ges-tión de su propio desarrollo al convertirse las ciudades en espacios de produc-ción de las industrias de servicios líderes. Estos cambios, por lo demás, exigenmayor competencia entre ciudades y regiones pues la transición del Estado delBienestar keynesiano con la desaparición del modelo post-fordista de produc-ción, a un modelo de Estado donde priman las políticas de oferta y la promo-ción de la innovación en términos de productos, procesos, organización y mer-cado, tiene influencia en el nivel local que se ve obligado a reforzar sucompetitividad económica a través de la gestión de su territorio.

Efectivamente, en el proceso de reordenación de la producción del capita-lismo posmoderno hay un interés por buscar localizaciones en las ciudadesmedianas, considerando como ciudades intermedias a aquellas entre 20.000 y150.000 habitantes (SAUVY, 1974). En virtud de los cambios demográficos de-rivados del crecimiento vegetativo y del saldo migratorio estas ciudades seconstituyen en centros de atracción migratoria y económica. En los últimosveinte años se observa un nuevo modelo de crecimiento urbano caracterizado


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35 La gestión del suelo se sitúa en el centro de la competencia territorial de regiones y municipios.A este respecto Madrid representa un caso paradigmático en el que el gobierno regional se esfuerza en man-tener competencias de urbanismo en detrimento de los municipios (ALVARADO e IGLESIAS, 2003).

por el mayor dinamismo de las ciudades intermedias que se constituyen en es-cenarios de la reestructuración económica, en razón de los cambios en los há-bitos de consumo, el ocaso de las actividades industriales y la redistribución delos servicios. Ello exige a las instituciones político-administrativas la adecua-ción, la implantación de políticas integrales y armónicas que ayuden a la reva-lorización de su territorio y a minimizar los impactos negativos de estas estra-tegias económicas (por ejemplo, evitar el desplazamiento de la población joveny preservar el medio ambiente y el bienestar de la población). Desde luego, lalocalización de espacios industriales innovadores es central, así como el creci-miento de las actividades terciarias y comerciales.

Todo ello trae la aparición de un nuevo modelo de ciudad, en el que en elmosaico urbano, acorde con las nuevas necesidades de producción y distribu-ción (grandes superficies comerciales) y de ocio, se integran la residencia, laproducción y el ocio. Ello plantea un nuevo escenario donde se exige la coordi-nación como modo de funcionamiento entre las instituciones político-adminis-trativas locales, las inversiones empresariales y el tejido cívico.

En esta coyuntura, el papel de la Administración Local es la promoción delos intereses propios que se identifican con los intereses de los ciudadanos.Esos intereses se satisfacen mediante la prestación de servicios, de tal formaque la administración local deviene fundamentalmente una administraciónprestadora de servicios (gestión de servicios), al tiempo que el Ayuntamientoes una organización política, de modo que la tensión entre democracia y efica-cia es inevitable en tanto que la democracia esta relacionada con la libertad,ciudadanía e intereses colectivos y la eficacia con calidad, competitividad yprocesos de producción y consumo. Ambas no son sin embargo incompatibles,antes al contrario son complementarias, pudiéndose hablar de eficacia demo-crática (BAÑÓN, 1986).

2.2.4. Las tendencias sociales: cambios demográficos y de valores

Las ciudades son vulnerables a las consecuencias sociales derivadas del de-clive industrial. El cambio de régimen de acumulación va acompañado de ladesindustrialización, cierre de fábricas y consiguiente desempleo, al mismotiempo que surgen nuevos sectores industriales ligados al uso de las tecnolo-gías de la información y nuevas formas organizativas de especialización flexible.

La consolidación de «la sociedad de los dos tercios» (TEZANOS, 2001) juntoa los procesos de polarización y diferenciación (por sexo, edad, nacionalidad,entre otros) son una característica común en las ciudades de las sociedades tar-docapitalistas. Las cambiantes estructuras familiares, con su diferenciación endistintos tipos de hogares (GARRIDO, 2001; IGLESIAS DE USSELL, 2001) y modos


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de vida plantean nuevas exigencias a los gobiernos locales en las ciudades. Losefectos de las reconversiones económicas, la reorganización de los mercadosde trabajo y el final del crecimiento continuo han causado nuevas formas depobreza que están particularmente concentradas en ciudades. Los procesos dereestructuración y desculturización generan desintegración manifestada en ato-mización y anomia. En las ciudades se concentran los desempleados de largaduración y los excluidos sociales. La disparidad, la polarización y la segrega-ción son fenómenos asociados a la pobreza y al desempleo de larga duración ydemandan políticas públicas locales integrales. Por otra parte, la erradicaciónde los procesos de exclusión, tanto social como espacial, exige que progresiva-mente se den respuestas locales para garantizar la integración social. Por ende,en un contexto de cambio de valores donde prima la diferenciación y la indivi-dualización, las redes sociales (organizaciones) pierden significado y sus no-dos (individuos) ganan. En este contexto se exigen nuevas prioridades para evi-tar la polarización social ya que el espacio local se presenta como un ámbito deintegración social a través de procesos discursivos.

Para ello se hace imprescindible la identificación de nuevas formas de con-senso en una sociedad plural entre el Estado, el Mercado y un ciudadano queprogresivamente adquiere múltiples identidades, o, dicho de otra forma, la re-novación de la búsqueda del bien común a través de la integración de una ciu-dadanía civil socialmente activa por medio de mecanismos participativos en lapolítica institucional.

Esta renovación del vínculo social, a través de un individualismo con res-ponsabilidad social, y la organización de la solidaridad, a través de la fuerza dela sociedad civil, exige núcleos menores de vida social, lo que implica, en elfuturo, la municipalización de las políticas sociales y la ampliación del marcode acción sociopolítica de los municipios, mediante el fortalecimiento del aso-ciacionismo y de las iniciativas ciudadanas como instrumentos de renovaciónde la democracia social.

En todo caso, la reestructuración social, conjuntamente con la reestructura-ción económica antes aludida, trae consecuencias para las ciudades y demandacambios en las tareas de la política municipal. En concreto, las demandas deri-vadas de las tendencias socioeconómicas exige, en primer lugar, a las ciudadesuna mayor capacidad de acción política; esta capacidad está sin embargo limi-tada por la cantidad de recursos, fundamentalmente recursos financieros, quesean capaces de generar. En segundo lugar y, en consonancia con lo anterior, seexige un incremento de la eficacia y efectividad de su sistema político-admi-nistrativo mediante procesos de modernización administrativa, entendidos ensu doble dimensión de reformas del aparato administrativo y de sus procedi-mientos e innovación democrática mediante procesos de participación ciu-dadana y la concertación con las organizaciones privadas. Para ello es necesa-


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rio implantar modelos de gestión sustentados en: a) redes y no jerarquías, b) unnuevo modelo de relaciones con los empleados públicos y con los ciudadanosy c) la cooperación entre el aparato político-administrativo y la sociedad civillocal.

También, como consecuencia de las transformaciones sociales y los proce-sos antes descritos, se está produciendo un giro en el epicentro de la política, alpasar de la articulación sustentada en los partidos políticos a la conquista delgobierno y la administración local, a la articulación entre aquellos, el gobiernolocal y la sociedad civil local (THEOBALD, 1999). Esto conlleva la necesidad decambio de un gobierno local gestor a un gobierno local emprendedor que creelas condiciones de regeneración del tejido social local.

2.2.5. El poder local en la dialéctica gobierno nacional-subnacionaly público-privado

a) La autonomía local

En el marco de las relaciones intergubernamentales e interadministrativas,el sistema político-administrativo se caracteriza por influencias recíprocas ypor relaciones de dependencia entre otras administraciones y los responsableslocales. Por lo que hace a estos últimos, se ha pasado de una relación de clien-telismo, es decir, de la capacidad de influencia de los gobiernos locales en losministerios o consejerías a un tipo de relaciones más horizontales. Por otra par-te, se establecen relaciones de dependencia entre actores que se encuadran enel ámbito administrativo (técnicos locales y los funcionarios de habilitaciónnacional) y los cargos electos lo que permite una interacción equilibrada entrela administración y la política a nivel local en la que los funcionarios y los po-líticos concurren en la regulación del sistema. Esto refuerza la capacidad demediación y de socialización del poder local, es decir, la capacidad para trans-formar intereses o expectativas.

En el sistema político español, los gobiernos locales pueden beneficiarse deesta situación. Marginalmente, están ganando terreno a pesar de que las refor-mas de las políticas regionales están en su contra. Están ante una oportunidadde una especie de emancipación autonómica. Lo que requiere que sean capacesde cambiar su estilo político y su cultura administrativa para poder dar respues-ta a los nuevos retos (SHARPE, 1987), ya que los procesos de descentralizaciónsignifican un incremento de la autonomía, una menor dependencia de las insti-tuciones centrales y una repolitización de los entes locales.

Con todo, esto pone de manifiesto el cambiante papel de los gobiernos lo-cales que dejan de ser la consecuencia de una racionalidad formal que emana


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del Estado, es el final de la concepción jurídica de la administración local,como órgano no político porque es incapaz de legislar36. La hegemonía de laconcepción jurídica ha conceptualizado a las administraciones locales como desegundo rango al no producir normas jurídicas de importancia, sin embargo,existen lógicas propias en la institución local derivadas de su representación ysu organización. El nivel local más que productor de normas jurídicas lo es derepresentaciones y sistemas de preferencias. Interviene en relación con gruposy categorías sociales a los que por cercanía y tamaño se puede identificar deacuerdo con las concepciones emanadas de los cargos electos o de los técnicos.De esta forma, el poder local participa en la formación de un espacio público,en la socialización de los ciudadanos, en el ajuste de intereses y en la comuni-cación de valores. Los gobiernos locales han alcanzado una notable autonomíapolítica y han incentivado la formación de líderes en los que, a diferencia delnivel nacional, la polarización está menos marcada y pone en evidencia unapráctica política pragmática.

Esta autonomía se constituye en elemento estructural del sistema político-administrativo local y no sólo depende del marco legislativo nacional, sino deotras variables sociopolíticas como el comportamiento de los partidos políti-cos locales, la cultura cívica o las identidades de los dirigentes locales. En lossistemas políticos urbanos, caracterizados por tener una identidad funcionalpropia, el marco institucional deja suficiente juego a las políticas públicas lo-cales de tal forma que podría definirse a la autonomía local como la capacidaddel gobierno local para generar impactos en el bienestar de sus ciudadanos enel contexto de las limitaciones políticas y económicas (PAGE y GOLDSMITH,1987). Esta autonomía opera en un campo de fuerzas multidemensional y po-licéntrico (pues no cabe un centro regulador de los procesos sociales al perdervigencia la tradicional separación entre Estado y Sociedad) y permite al go-bierno local la formulación e implantación de políticas públicas sin estar de-terminado por influencia externa alguna. Esta autonomía está también ligadaa la separación vertical del poder y a la descentralización para gestionar losasuntos públicos, de tal forma que un gobierno local consiste en un grupo au-tónomo de actores políticos que implantan políticas para su territorio, con unatendencia a la acción pública intersectante al vincular a los ciudadanos y a losgrupos de interés en los procesos de decisión política, sin que ello signifiquela pérdida de funcionalidad del gobierno local como esfera institucional de lapolítica local.

A ello coadyuva, sin duda, el hecho de que los gobiernos locales poseenuna discreción considerable respecto al tipo de servicios que prestan, sus nive-les de prestación y su forma. Los asuntos locales pueden ser decididos libre-


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36 Mediante una división de competencias sujeta a la regla del ultra vires, de tal forma que sólo aquellascompetencias reconocidas por ley puedan ser ejercidas por los gobiernos locales.

mente de acuerdo con los procesos políticos locales de formación de la volun-tad ya que la autonomía proporciona a determinados gobiernos locales, espe-cialmente a los gobiernos de las urbes con importante poder sobre el uso delsuelo, capacidad real de acción aunque el Estado proporcione el marco legalpara su ejercicio37. La ampliación de la autonomía local permite a los gobier-nos locales ser más receptivos a las demandas ciudadanas.

La autonomía local tiene dimensiones económicas y sociopolíticas. En sudimensión económica la autonomía financiera significa la capacidad para re-caudar ingresos o recibir transferencias estatales o regionales. En esta dimen-sión influyen también las imposiciones de los agentes económicos (organiza-ciones empresariales y sindicatos) sobre los procesos políticos de toma dedecisiones derivados de los imperativos de acumulación del capital, el con-trol del gasto por parte de los órganos de fiscalización centrales (por ejem-plo, del Tribunal de Cuentas) y, de forma más general, las restricciones algasto público determinadas por las políticas macroeconómicas de los pode-res centrales.

En su dimensión sociopolítica la autonomía está delimitada por movimien-tos urbanos. Los gobiernos locales operan en un entorno político donde la opi-nión pública, las demandas colectivas y los imperativos electorales operancomo restrictores de sus acciones. La descentralización significa más autono-mía, pero por otro lado esta puede subordinarse a las demandas de más actores.La autonomía se constituye así como variable dependiente de las políticas pú-blicas nacionales o regionales, de los intereses político-económicos locales yde la capacidad económica y de gestión del gobierno local.

Ciertamente, la Administración Central y la Autonómica cuentan con dis-positivos para controlar las políticas públicas municipales. Control que se haceefectivo por medio de instrumentos fiscales y financieros e instrumentos de su-pervisión. Qué duda cabe, que en esta situación, la menor dependencia finan-ciera significa un reforzamiento de la autonomía local.

Esta autonomía de acción unida a la responsabilidad política, confiere unpapel de naturaleza distinta a la administración municipal en el conjunto de lasAdministraciones Públicas. Sobre todo a los gobiernos de las ciudades que les


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37 La Constitución garantiza la autonomía local (art. 134 de la CE) en el marco de la normativa de basesestatal, Ley de Bases del Régimen Local, LBRL (Ley 7/1985 de 2 de abril), de la Carta Europea de Autono-mía local y, recientemente, de la conocida como Ley de Grandes Ciudades. Esta autonomía se concreta fun-damentalmente en: a) competencia normativa en asuntos que les son propios, lo que en la práctica significaque, del grueso de competencias que se detallan en la LBRL, los Ayuntamientos deciden qué competenciastoman de las no obligatorias y cuales no en función de sus prioridades y, obvia decirlo, de los recursos finan-cieros de los que disponen y b) la autonomía organizativa que significa actuar sobre los recursos organizati-vos: personal y finanzas.

permite tener a su disposición medios técnicos y, lo que es más importante, laconstitución de elites con cierta independencia de los niveles central y autonó-mico. La interacción entre los miembros de estas elites políticas y administrati-vas genera una dinámica de acción que refuerza el poder local.

De lo dicho hasta aquí se deduce que la autonomía local está delimitadapor: a) Las condiciones sociales y económicas tanto locales como nacionales einternacionales y b) Los límites impuestos por los niveles autonómico y esta-tal, sus actividades y políticas públicas. La posición constitucional de los mu-nicipios con competencias propias y condicionadas trae como consecuenciaque los gobiernos locales tengan una naturaleza dual: por un lado deben darrespuesta a los asuntos que les son propios, pero por otro son un brazo de losaparatos administrativos regionales o estatales ejecutando las políticas públicasde éstos.

Con todo, se puede concluir que la administración Local: a) Dispone de au-tonomía, b) Opera dentro de un campo abierto de opciones, oportunidades yocasiones, c) Tiene la capacidad de influir, en tanto que tiene un cierto gradode poder sobre las circunstancias.

b) Las relaciones intergubernamentales (RIG’s) entre el centro y lo local

Las relaciones intergubernamentales constituyen uno de los elementos decualquier modelo de gobernanza pues ponen de manifiesto la distribución delpoder entre los distintos ámbitos territoriales. En términos históricos, los siste-mas de gobierno locales han estado relacionados con el Estado o con su territo-rio regional más inmediato con un régimen de dependencia formal. En un con-texto de desjerarquización de las relaciones intergubernamentales losgobiernos locales pasan a jugar un nuevo papel en el marco de las RIG’s. Eneste marco, el Estado pasa de una posición reguladora predominante a actuarcomo activador y promotor, proporcionando apoyo y coordinación más que através de la instrucción directa y el tutelaje. Se pasa del cabildeo con la Admi-nistración Central para la obtención de recursos a un sistema de negociación depolíticas.

Por otra parte, la existencia de ámbitos supranacionales como la Unión Eu-ropea consolida el papel de los gobiernos locales. Así, la Unión Europea comopoder supraestatal, con capacidad normativa para elaborar e implantar determi-nadas políticas públicas propias, tiene incidencia para los gobiernos locales,quienes pueden verse obligados a cumplir la normativa comunitaria o a actuaren la fase de implantación de algunas políticas públicas europeas (por ejemplo,formación o medio ambiente). Además, de forma indirecta y referido al marco


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estatal, la Unión Europea también influye en las relaciones de los gobiernos lo-cales con los regionales y estatales38.

En España, el rasgo definitorio de las relaciones entre los gobiernoslocales y el gobierno central ha sido, salvo cortos períodos históricos, ladependencia financiera del centro y el control por parte de los ministerioscorrespondientes. Como consecuencia de la pérdida de capacidad de regula-ción del Estado mediante la descentralización, desregulación y desconcen-tración de competencias, la división vertical del poder y del trabajo entreniveles político-administrativos ha quedado obsoleta. De todo esto surgeun nuevo sistema de acción y poder de tal forma que las autoridades loca-les ejercen ese poder en un sistema compuesto por una pluralidad de ac-tores institucionales (Unión Europea —con una creciente influencia en losmunicipios—, gobierno central, autonómico, provincial, otros gobiernos lo-cales).

De lo anterior se desprende que para la gestión por parte de los gobiernoslocales se hace necesario un replanteamineto de las relaciones interguberna-mentales. Las relaciones centro-gobiernos-regionales-gobiernos locales y a ni-vel local las relaciones Ayuntamiento-barrios o distritos —fragmentación orga-nizativa— y Ayuntamiento-intereses privados, crea nuevas complejidades ynecesidades de coordinación. Aquí la jerarquía es una hipótesis más que un he-cho, lo importante es el proceso que se establece entre los diversos actores. Losresultados del proceso dependerán de la capacidad de negociación de los dis-tintos actores más que de la voluntad de los políticos.

En resumen, siguiendo a WRIGHT (1994) se pueden identificar diversascaracterísticas para el análisis de las relaciones intergubernamentales a nivellocal:

— Las organizaciones involucradas pueden pertenecer al nivel interna-cional, nacional, regional o local. Pueden ser públicas o privadas.

— Las relaciones de autoridad estarán fundamentadas en un sistema no je-rárquico de gestores (políticos y directivos) que deberán trabajar coordinada-mente para llevar a adelante distintas actividades. La autoridad política reside


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38 No obstante, el grueso de relaciones con la Unión Europea se limitan a la obtención de recursos fi-nancieros proporcionados por el Fondo Social Europeo (JOHN, 2001). Por lo mismo la concesión de fondospor parte del Fondo Europeo de Desarrollo Regional está, en ocasiones, sujeta a la formación de consorcioscon las administraciones regionales o estatales para la creación de infraestructuras. Las relaciones intergu-bernamentales con las instituciones europeas son, sobre todo, a nivel de obtener información y para recibirfondos, pero no están presentes en la fase de elaboración de las políticas. Bien es cierto que los gobiernoslocales tienen también representación en el comité de las Regiones, pero este es un órgano meramente con-sultivo.

en el Pleno y en el Gobierno Municipal, lo que motivará una asimetría entre losrepresentantes políticos y los demás actores.

— Existencia de conflicto entre las distintas organizaciones acerca de suscompetencias o nivel de calidad en la prestación del servicio. En este caso elAyuntamiento interviene haciendo uso de su autoridad o como intermediario.

— Los valores de los actores en las organizaciones que prestan serviciosdescansarán en los valores profesionales en el marco del servicio controladaspor las asociaciones de usuarios. Las preocupaciones principales se referirán ala calidad y cantidad del servicio

— En el ámbito local, son actores críticos los cargos políticos, los directi-vos generalistas del Ayuntamiento y los directivos de programas. Estos últimosadquieren mayor importancia en este sistema.

En España las relaciones entre el gobierno central y los municipios evolu-cionan desde las prácticas clientelares del franquismo a las que se realizan pormediación de los partidos políticos y, sobre todo, a través de las Federacionesde Municipios39 que están progresivamente convirtiéndose en actores impor-tantes de estas relaciones condicionadas, claro está, por los procesos de des-centralización.

En todo caso las relaciones centro-local deben explicarse en las redes depolíticas públicas y no descansar en un análisis institucional, pues las relacio-nes local-central no operan independientemente de consideraciones partidistasy de estructuras de preferencias plurales. La organización social que son lasciudades se caracteriza por una permanente diferenciación de los modos devida en un contexto de polarización social y competencia económica. La situa-ción resultante es la configuración de la ciudad como aglomeración de grupossociales diferenciados en torno a factores como edad, sexo y grupos sociales oétnicos, integrados en redes y constelaciones de intereses con sus propios valo-res y modos de comportamiento. Una cuestión específica es, entonces, hastaqué punto las políticas públicas nacionales o regionales difieren de las iniciati-vas locales o la correspondencia entre ésas y las estructuras políticas y de lademanda local.

La descentralización y la competencia urbana en Europa provocan una ló-gica de adaptación a los cambios socioeconómicos y desencadena una dinámi-


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39 A este respecto resulta curioso constatar, tal y como viene señalando Canales, que el estudio del go-bierno y de la administración local descansa primordialmente en un análisis jurídico-institucional, desdeñan-do la importancia de otros actores y, en especial, el relevante papel que está adquiriendo la Federación Espa-ñola de Municipios y Provincias y, en su caso, las Federaciones territoriales de municipios.

ca empresarial y territorial que fuerza a los electos locales a enfrentarse a pro-blemas socioeconómicos. La descentralización más los cambios sociales hangenerado una nueva dinámica. La lógica del sistema político favorece estrate-gias individualizadas. Estas estrategias están determinadas por la configura-ción territorial.

Estos cambios en la estructura favorecen determinadas conductas políticas.Los cargos electos ya no son mediadores con el nivel central (BRUGUÉ y GOMÁ,1998) sino que actúan como dinámicos emprendedores. Además, los cambiosen la estructura del sistema político local conllevan determinadas conductaspolíticas. La función de los cargos electos no es, ahora, negociar en forma se-creta con las autoridades centrales para adaptarse a la normativa y a las políti-cas formuladas desde el centro, sino gestionar el desarrollo local conjuntamen-te con otros niveles de la administración y con otros actores. El mediadorinfluyente entre los niveles local y nacional está siendo sustituido por gestorespreocupados por sus intereses territoriales y la legitimidad de los electos loca-les está fundamentada cada vez más en el ejercicio de la acción pública local.

c) La renegociación de la frontera entre lo público y lo privado en el nivellocal para una definición público-privada del bienestar

La administración local presta servicios y, aunque en el marco de las rela-ciones intergubernamentales, puede actuar de agente para las Administracionescentral y autonómica, posee autonomía política para el desarrollo de sus pro-pios intereses, que no son otros que la promoción del desarrollo local y sucohesión social, tomando para ello al ciudadano y a la sociedad civil localcomo centro de referencia de todas las actividades de la administración local.Ello es así, puesto que el gobierno local y su administración pública son ele-mentos que se integran en una organización social (Gemeinschaft) de tal formaque, en razón del factor proximidad, el enraizamiento de la organización admi-nistrativa municipal en la sociedad civil local se ve potenciada, sobre todo, enlas ciudades de tamaño medio.

Como responsables políticos del desarrollo económico, los políticos loca-les no pueden excusarse en la ineficacia del Estado para la resolución de losproblemas de su comunidad. La lógica del sistema descentralizado les estáobligando a cambiar sus estrategias ya que, si no aparecen como buenos gesto-res del territorio, dan la oportunidad a sus oponentes políticos para la crítica yponen en riesgo su éxito electoral.

Pero la mejora de las condiciones de vida en los espacios locales exige es-fuerzos colectivos y los gobiernos locales están obligados a actuar como me-diadores entre los intereses públicos y los de la sociedad civil. Los cargos elec-


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tos junto con las fuerzas dinámicas (económicas y sociales) de la sociedad civilcontribuyen a fomentar unos valores que se traducen en políticas públicas. Me-diante su interacción con las clientelas arraigadas en una cultura local (aso-ciaciones) crea y modifica, como intermediario, sus demandas sociales, legiti-mando y normalizando estas demandas.

Las autoridades locales tienen una vocación funcional: tienen que proveerservicios públicos e infraestructuras para facilitar las actividades económicas ysociales. El sistema político local tiene sus propias reglas operativas: su fun-ción es crear las condiciones políticas y administrativas para el desarrollo lo-cal. Sin embargo, los actores políticos no actúan fundamentalmente bajo pre-siones económicas o culturales. Producen políticas útiles, pero sus estrategiasse basan más en motivaciones políticas que en factores económicos, financie-ros o culturales.

En los ámbitos nacional y regional las políticas públicas son el resultado delas negociaciones entre las elites políticas y las burocráticas (BAENA, 2000;ARENILLA, 2001), mientras que en el ámbito local existen más posibilidades deintroducir al ciudadano siempre que el Ayuntamiento se ocupe de estructurarlos grupos sociales. La existencia de grupos sociales vinculados a los cargospolíticos, y la necesidad que estos tienen de estar en constante dialogo con laburocracia local, crea las condiciones singulares para el diseño e implantaciónde las políticas públicas locales. En este modo de gestión la jerarquía burocrá-tica pierde peso ya que se hace necesario adoptar estructuras horizontales quepermitan la negociación y los partenariados.

De esta manera, en el territorio local se configuran redes de poder en lasque se ensamblan estructuras institucionales y actores y en las que se producenprocesos de comunicación política, se canalizan recursos y actúan de soportepara la toma de decisiones políticas. Cada red de poder es específica para cadaterritorio y constriñe las relaciones que en él se producen ya que la municipali-zación de las redes se ha reforzado como consecuencia de la descentralización.Estas redes son: a) Electorales, controladas por las elites de los partidos y de-pendientes de su influencia personal. b) Administrativas entre las tecnoestruc-turas (entre departamentos de la Administración Autonómica o Central c) Eco-nómicas (empresarios), d) Con asociaciones de carácter cívico y con losciudadanos. Las relaciones que se establecen entre estas redes determinan la fi-sonomía del poder local que es la resultante de la interacción del poder políticoy de los grupos sociales.

La existencia de estas redes facilita que en la administración local existanmás posibilidades de participación democrática. Hacen posible la racionali-zación funcional diferenciadora, en aras a una acción pública consistente conla diferenciación de la sociedad, de tal forma que el gobierno local tiene capa-


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cidad como mediador efectivo para reunir a las fuerzas sociales organizadas ya líderes seleccionados forzándoles a escuchar. A ello habría que añadir el po-tencial para incorporar la cooperación institucional de determinados grupos,ONG’s y asociaciones en el ámbito de lo social y juvenil, es decir, la red deasociaciones que en el ámbito local tienen posibilidades de influir en la agen-da local.

Aunque, en términos generales, un incremento en la participación ciudada-na no se corresponde con una mayor «racionalidad» de la política, dadas lasineficiencias derivadas de un posible exceso de demandas que desbordarían ala administración (LUHMANN, 1990), en el ámbito local, las demandas son másmanejables, de tal forma que la receptividad de los políticos locales se incre-menta con la participación. El ámbito local ofrece un sistema donde las formasconvencionales de participación y las no convencionales, son más factibles. Laarticulación ciudadana en foros, asociaciones, tercer sector, movimientos ciu-dadanos, ofrecen los elementos para la creación de un marco comunicativo enel que elaborar un discurso político y atender las iniciativas ciudadanas. Estasiniciativas surgen como consecuencia de una desconfianza en el sistema políti-co-administrativo tradicional para resolver los problemas y son una respuesta alas carencias de las organizaciones administrativas. Se residencian en el campopolítico local, donde están los problemas cotidianos que tienen que ver con lavida diaria, el tráfico, el desempleo, los servicios sociales y los temas de medioambiente (eliminación de basuras y residuos).

Un tejido asociativo, con un nivel de afiliación elevado, y asociaciones di-námicas capaces de generar iniciativas, además de contribuir a la democracialocal (pluralismo, pluralización de entornos territoriales), constituye un ele-mento importante de actuación-influencia en la política local, además de tenerun papel importante en las redes de la política local: participan en la formaciónde las voluntades políticas, controlan el trabajo de la administración y produ-cen o coproducen un elevado número de servicios sociales y culturales. Siem-pre, claro, que estas asociaciones sean verdaderamente representativas de inte-reses y no asociaciones tipo window dressing.

2.3. El gobierno local en España: tendencias y retos

En España los gobiernos locales se han debatido entre su dimensión políti-ca y su dimensión gestora. Coincidiendo con la normalización del régimen de-mocrático, en el que se reconoce la autonomía política de este nivel territorial,se produce un retorno al nivel local mediante una repolitización que implica lapotenciación de su dimensión política. Con ello los gobiernos locales dejan deser un apéndice de la administración estatal. Efectivamente, en el nuevo con-texto constitucional se reconoce a los gobiernos locales la autonomía política


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(artículos 137 y siguientes de la Constitución Española de 1978) lo que, sinduda, dota de renovada importancia al entorno político local. Esta autonomíales concede capacidad para gestionar redes de políticas públicas autónomasque se sustentan en su poder político como instancia de movilización. Por ello,se consolida una nueva posición institucional de los gobiernos locales paraocuparse tanto de los asuntos que les son propios como indica la norma, comode asuntos que tienen que ver con el bienestar general, aún admitiendo la exis-tencia de la capacidad de regulación y control por parte de las ComunidadesAutónomas y el Estado.

El sistema local español se caracteriza históricamente por el uniformismoinstitucional y la fragmentación, es decir, la uniformidad jurídica aplicable aciudades y pueblos independientemente de su tamaño en un contexto de exis-tencia de municipios que van desde las grandes ciudades a los pequeños muni-cipios con problemas que, dada la diversidad, nada tienen que ver40. Así, enmateria de crecimiento económico, además del tamaño, unos municipios de-penden de la industria, otros del turismo y, un buen número nada desdeñablede pequeños municipios de algo tan aleatorio como son los avatares climatoló-gicos. Otros rasgos son la perenne insuficiencia financiera y la debilidad de lafunción gerencial.

Desde un punto de vista formal, la LBRL obliga a la prestación de unosservicios mínimos en función de la población. Aunque obligados por ley a laprestación estos servicios mínimos, a partir de aquí, los gobiernos localestienen autonomía para el establecimiento de sus prioridades. El ejercicioefectivo de éstas está determinado por la capacidad de que disponga, en par-ticular, sus recursos financieros y personales. Actualmente los Ayuntamien-tos gestionan sólamente el 14% del gasto público ya que la prioridad des-centralizadora ha sido hacia las Comunidades Autónomas. En las ciudadeslos ingresos provienen de los impuestos locales y de las transferencias re-gionales o Estatales y, en gran medida, de las plusvalías derivadas de la ena-jenación o recalificación de suelo, aunque, en este último caso, con eviden-tes riesgos de corrupción.


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40 Hasta la entrada en vigor de la Constitución de 1978, de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985(LBRL) y la denominada Ley de Grandes Ciudades de 2003, desde el siglo XIX, en el que el centralismo fueel rasgo definidor del municipalismo, se han aprobado diferentes normas delimitadoras del estatuto de losmunicipios, que en su mayoría no llegan a cumplir una década de vigencia. El Régimen municipal de laConstitución de 1812; la Ley para el Gobierno económico-político de las provincias, de 1823; la Ley sobreAyuntamientos de 1835, las Leyes de Ayuntamientos de 1840 y 1845; la Ley de Administración Municipal,de 1856; el Decreto Ley sobre municipios y provincias, de 1868; las leyes Municipales de 1870 y 1871; elEstatuto Municipal, de 1924, que es el primero que formalmente consagra la autonomía municipal, aunquela dictadura de Primo de Rivera no hiciese efectivas sus prescripciones; la Ley Municipal de 1935, que esta-blece la designación de los alcaldes por designación directa del pueblo. Finalmente, las Leyes de Bases delRégimen Local de 1945, 1963 y 1975 que reducen a la nada la autonomía de los Entes Locales, establecien-do un amplio y pormenorizado sistema para controlar sus actividades por parte de la Administración Central.

Lo cierto es que la posición del gobierno local se ha visto reforzada y cons-tituye un sistema político-administrativo en el marco del Estado de las Autono-mías en el que se configura; la garantía constitucional de los art. 137, 140, 141y 142 de la Constitución española reconoce la autonomía política y su configu-ración institucional a través de elecciones libres, la constitución de un aparatoadministrativo propio41 y la suficiencia financiera. La legitimación del nivel lo-cal como sistema político se pone de manifiesto en las elecciones donde el ni-vel de participación es alto si se compara con la participación en los países denuestro entorno; los partidos políticos tienen un enorme interés en competir enla arena local.

La existencia de un régimen electoral que se decanta por un escrutinio pro-porcional con Ley D’Hont, facilita la conformación de mayorías, lo cual unido ala normativa sobre organización del gobierno local, permite una importanteconcentración de poder en el Alcalde, por cuanto ejerce la presidencia del Plenoy es el jefe del ejecutivo municipal y de la administración. Tanto la Constituciónde 1978 como la LBRL de 1985, como normas conformadoras, no hacen distin-gos entre el gobierno y la administración local, señalando al Alcalde y a los con-cejales como responsables del ejercicio de ambas funciones de tal forma quegobierno y administración están interrelacionados, no existiendo una diferen-ciación entre las funciones políticas y gerenciales o directivas42. Particularmen-te en las ciudades medias, el Alcalde y los concejales realizan funciones tantopolíticas como gerenciales, sobre todo estos últimos, y sin tener especiales cua-lificaciones para desempeñar funciones de gestión (LÓPEZ NIETO y DELGADO

SOTILLOS, 1994) en competencia, en ocasiones con los cuerpos de habilitaciónnacional que defienden una concepción formalista de la gestión (BAÑON, 1986).Este doble perfil de los concejales de gobierno, político y de gestión, nombra-dos por el Alcalde para formar parte de su ejecutivo y reunidos en torno a la Co-misión de Gobierno, le permite al Alcalde ejercer un control fuerte y efectivosobre la administración local en tanto que los concejales suelen hacerse cargode los diferentes departamentos administrativos municipales.

A nivel ejecutivo se configura un Alcalde fuerte, así, la citada LBRL en suartículo 21 otorga al Alcalde competencias importantes, dotando a la figura deun carácter presidencialista43. Esta norma formaliza un modelo de sistema po-


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41 La Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por España y los Tratados Maastricht y Ámster-dam, de la Unión Europea reconocen, consagran y refuerzan la autonomía de los poderes locales. Asimismo,el Proyecto Habitat de Carta Mundial del Gobierno Local auspiciado desde las Naciones Unidas y la Decla-ración del Congreso Mundial de la Unión Internacional de Autoridades Locales (http://www.iula.org) abo-gan por el fomento de la autonomía y el incremento de poder para los gobiernos locales.

42 En el Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat se ha implantado un modelo gerencial de carácterunitario, del que no existen experiencias similares en municipios del Estado (RAMIÓ, 2000; LÓPEZ PULIDO,2001).

43 La Ley 11/1999 y la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local de 2003 (Ley deGrandes Ciudades), viene a reforzar este sistema.

lítico-administrativo local donde el Alcalde es el Jefe del Gobierno y de la Ad-ministración (artículo 21). Como presidente del Pleno y de la corporación degobierno ostenta el liderazgo político y es el jefe de la administración. Este li-derazgo personal se refuerza en tanto en cuanto las funciones de control y dedirección política del Pleno están limitadas en la práctica al no existir una au-téntica separación de poder entre el ejecutivo local y la instancia de representa-ción que es el Pleno Municipal.

Con capacidad para formar un gabinete y con poderes de delegación, con-forma un ejecutivo a su imagen donde la oposición tiene una posición débil.El Alcalde ejerce un papel de carácter presidencialista siendo la composiciónde la comisión de gobierno voluntad del mismo pues tiene capacidad paranombrar y revocar a sus componentes. El sistema presidencialista permitetambién al Alcalde tener un relevante papel político a partir de su personali-dad. Además, el ejercicio de responsabilidades institucionales es indisociabledel liderazgo que se ejerce en el propio partido, pues la visibilidad que leotorga su protagonismo en la vida institucional puede ser un factor determi-nante que facilite el control de la vida del partido. El fenómeno de la perso-nalización de la política se acentúa en el ámbito local y la oposición puedequedar al margen de las decisiones políticas importantes y su papel verse li-mitado a realizar oposición.

Por lo demás, hay un bloque normativo que otorga potestades normativasde carácter reglamentario a los gobiernos locales, además de un elenco de queles permiten prestar servicios y autoorganizarse44. Aunque sometida al controlde legalidad, la autonomía local sale reforzada en sus aspectos políticos y ad-ministrativos, si bien la suficiencia financiera, a la que hace especial referenciala Carta Europea de la Autonomía Local, presenta un déficit importante de talforma que los recursos para la planificación financiera son escasos, pues lasdecisiones fundamentales acerca de los impuestos municipales se toman en elámbito del gobierno central y, si bien los tipos de gravamen aplicables en estosimpuestos son competencia municipal, ello no otorga el suficiente margen demaniobra financiera. Con carácter general puede afirmarse que la situación delas finanzas locales sigue siendo un problema pendiente, pues el estado de lasfinanzas determina las tareas de las administraciones locales y hace efectiva ono su autonomía (BAÑÓN, 1993).

En este marco, los gobiernos locales, mediante su acción pública, han con-tribuido a la vertebración del Estado mediante la implementación de políticaspúblicas locales encaminadas a la cohesión territorial y social. Así, se han de-


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44 Además de la Ley de Bases de Régimen Local, la Ley de Haciendas Locales y los Reglamentos deOrganización, reconocen la capacidad de los gobiernos locales para la prestación de servicios y su autoorga-nización.

sarrollado políticas que han dotado de importantes equipamientos dotacionalesa los municipios, una carencia histórica. Por otra parte, también desde las cor-poraciones locales, se han puesto en marcha políticas de carácter social y eco-nómico que han contribuido a consolidar ciertos grados de bienestar entre losciudadanos. Para ello ha sido necesario que muchos gobiernos locales, particu-larmente los de las ciudades, supliesen el déficit de gestión de las administra-ciones central y autonómica mediante el ejercicio de competencias que no lescorresponden y sin recibir las oportunas contrapartidas financieras. La priori-dad descentralizadora ha sido hacia las comunidades autónomas y éstas y elgobierno central ostentan todavía recursos legales y financieros que afectan alas políticas públicas locales, habiéndose producido un fenómeno de neocen-tralismo en tanto que las Comunidades Autónomas recibieron y mantienen im-portantes competencias.

La revitalización de los gobiernos de la ciudades exige la definición de nue-vos horizontes para la autonomía local (ALVARADO e IGLESIAS, 2003). A esterespecto, es fundamental el equilibrio entre la potenciación de la autonomía lo-cal para dar respuesta a la problemática especial de las transformaciones encada ciudad y la necesidad de incardinarse con los intereses de los gobiernosregionales y el gobierno nacional (ALBA, 1997). Ello exige la coordinación en-tre los distintos ámbitos de gobierno para facilitar los ajustes que se necesitenen función de los requerimientos cambiantes. La Federación Española de Mu-nicipios y Provincias y el G-8 (un grupo de grandes ciudades que actúan comogrupo de presión) tienen capacidad para influir en el reparto territorial del po-der y reclamar mayores competencias y recursos para las ciudades grandes.Resultados de esta influencia son el Pacto Local de 1999 y la Ley de Medidaspara la Modernización del Gobierno Local de 2003 (Grandes Ciudades).

El Pacto Local de 1999, resultado del acuerdo entre las fuerzas políticas par-lamentarias estatales y la Federación Española de Municipios, tenía como finali-dad el desarrollo del gobierno local en España mediante el redimensionamientode las relaciones intergubernamentales entre los ámbitos central y autonómicoincrementando la autonomía local. Este Pacto supondría un incremento compe-tencial acompañado de las correspondientes dotaciones financieras y una delimi-tación de competencias entre los municipios y los gobiernos regionales. Además,tenía como finalidad fortalecer la figura del Alcalde e incrementar los poderes decontrol del Pleno. Aunque potenciando las funciones de control del Pleno, elPacto Local fortalece su función ejecutiva y gestora y el Alcalde solo puede serremovido mediante una moción de censura o de confianza45.


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45 El denominado Pacto Local se concreta en un haz de medidas legislativas que vienen a modificarotras ya existentes. Las más importantes son la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, que modifica la Ley Or-gánica 2/1979 de 3 de octubre del Tribunal Constitucional y la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril, de mo-dificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. La primera de ellasviene a potenciar la autonomía local confiriendo a los entes locales la posibilidad de presentar ante el Tribu-

Sin embargo no se ha dotado de contenido al pacto, pues para ello es nece-sario que los gobiernos autonómicos cedan competencias a los gobiernos loca-les con sus correspondientes recursos financieros. La activación de este Pactoestá pendiente y es necesaria la descentralización de competencias hacia losAyuntamientos y un nuevo modelo de financiación local que favorezca la parti-cipación de los gobiernos locales en los ingresos del Estado. La situación ac-tual es que muchos municipios están sustituyendo a las Comunidades o inclusoal Estado en la prestación de servicios (por ejemplo servicios educativos en es-cuelas infantiles, políticas de empleo, servicios sociales relacionados con ladrogadicción o el maltrato, entre otros) que además han de financiarse; la fi-nanciación de estas «competencias impropias» supone, como media, hasta un30% del gasto total. Lo cierto es que la cantidad de servicios que requieren losAyuntamientos no se adecua al modelo de financiación en vigor, pues en virtudde la aplicación del principio de subsidiariedad y su proximidad a la ciudada-nía, los gobiernos locales prestan cada vez más servicios enmarcados en políti-cas públicas locales que los ciudadanos identifican como tales y sin que a ellose adecue los recursos financieros. Todo esto en el marco de una política estatalde estabilidad presupuestaria que implica una reducción de ingresos para lascorporaciones locales.

Más recientemente, la Ley de Medidas para la Modernización del Go-bierno Local o Ley de Grandes Ciudades46, viene a reconocer la especifici-dad de las ciudades y, en aquellas capitales de provincia con más de 200.000habitantes y ciudades con población superior a los 250.000 habitantes, aun-que a ella pueden acogerse los municipios con más de 75.000 habitantes.Esta norma pretende fortalecer la figura del Alcalde, regulando sus relacio-nes con el Pleno, al que se configura como una instancia de deliberación ycontrol. Se ocupa también de aspectos concretos de sus actividades ejecuti-vas y deliberativas, descentralización, organización administrativa, partici-pación ciudadana y de determinadas funciones (VILLORIA, 2004), pero esparca a la hora de ocuparse de los recursos financieros y personales, de vitalimportancia para la consecución de los fines de la norma. Con todo, el PactoLocal viene a reforzar la figura del Alcalde y la Ley de Grandes Ciudades


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nal Constitucional, eso sí, con determinadas restricciones, un conflicto en defensa de la autonomía local encaso de entender que esta se ve menoscabada por normas aprobadas en sede de los parlamentos nacional ode la Comunidad Autónoma. La segunda, imposibilita al alcalde el que evite la presentación de una mociónde censura y además le facilita plantear la cuestión de confianza en supuestos tasados. El resto de normas(Ley Orgánica 9/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Regulado-ra del Derecho de Reunión; Ley 10/99, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 defebrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, Ley 11/1999 de modificación de la LBRL) vienen a refor-zar el poder local y, particularmente, la posición presidencialista del Alcalde. Este Pacto, sin embargo, noafronta el capital problema de la financiación para la asunción de competencias que pudieran ser transferidasdesde el Estado o desde las Comunidades Autónomas, de modo y manera que el Pacto bien pudiera enmar-carse en lo que Baena (BAENA, 2000) califica de política pública idealista, es decir, de aquella en la que seformalizan decisiones que, posteriormente, no se ejecutan.

46 Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, BOE de 17.12.2003.

permite al Alcalde configurar su equipo de gobierno con personas que noson cargos electos. Con este reforzamiento de la figura del Alcalde, el go-bierno local deja de ser una pieza secundaria del sistema político-adminis-trativo cuya legitimidad se deriva de la del Estado, del que depende, a travésde la legislación y de una burocracia especializada (cuerpos de habilitaciónnacional).

De todas formas y a pesar de las restricciones financieras, lo cierto es quelas ciudades se están transformando en espacios diferenciados en los que actúael mercado y se producen relaciones y prácticas sociales y culturales. En estecontexto, el sistema político-administrativo local es heredero de la cultura polí-tico administrativa del Estado central del que durante largos periodos ha sido,como se acaba de señalar, un apéndice. Ello ha favorecido una transferencia deracionalidad político administrativa (instrumentos de dirección política y ad-ministrativa) que se manifiesta en las estructuras y procedimientos (las normasjurídicas esenciales que regulan la actividad de los Ayuntamientos son normasestatales, por ejemplo, la norma estructurante es una Ley de Bases, además deun importante haz de normas de carácter sectorial, así, la Ley del Suelo que li-mita la planificación urbanística). Se impone una visión normativa mientrasque las ciudades son diferentes, por historia, por características socioeconómi-cas, u otras. Ahora bien, esta racionalidad es erosionada por los procesos de in-tegración política y mundialización económica que ponen de manifiesto lo in-completo de la visión jurídica.

Con todo ello, dejando al margen al inframunicipalismo, los gobiernoslocales de las ciudades medias y grandes se han constituido en un pilar parael mantenimiento del Estado de Bienestar. Esta nueva reconceptualización delos gobiernos locales tiene implicaciones y exige un nuevo modo de gober-nanza. A ello se añade el hecho de que, como se ha visto, a resultas de losprocesos de globalización, las ciudades se están constituyendo en centros de-cisores que afectan a la política y a la economía general. En efecto, los pro-cesos de globalización influyen el tipo de políticas públicas locales y la for-ma que deben tomar sus estructuras organizativas y procedimientos; tambiéntiene consecuencias institucionales que exigen nuevas formas de gobernanza:por ejemplo, movilización en torno a temas económicos, pues la crecientecompetitividad entre ciudades exige la optimización de los recursos endóge-nos y las políticas públicas locales son los instrumentos para movilizar estosrecursos. Esta movilización exige políticas de concertación e institucionali-zación entre las elites político-administrativas y los grupos de interés. En lasciudades convergen de forma progresiva un complejo número de intereses ycorresponde a la política local la gestión de estos intereses teniendo en cuen-ta la capacidad del nivel local para crear capital socia local, es decir relacio-nes de reciprocidad entre instituciones sustentadas en la confianza que con-duzcan a la cooperación.


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Quedaría, en fin, destacar, que las ciudades no están sometidas a las mis-mas presiones externas y una determinada ciudad puede que tenga más en co-mún con otras ciudades mundiales que con las del propio entorno. Desde lue-go, en el sistema local español, las competencias formales son las mismaspara todos los municipios, pero las competencias reales dependen de los pro-blemas específicos de cada municipalidad y de la configuración del sistemapolítico-administrativo local (mayorías políticas, cultura administrativa, entreotros). En este respecto, el hecho de la existencia de una cláusula que les otor-ga competencias generales, unido a la puesta en práctica del principio de sub-sidiariedad comunitario, implica que los gobiernos locales están ganando gra-dos de autonomía como actores de implantación, coordinación, integración einnovación; los gobiernos locales tienen que adaptarse para dar respuesta acomplejas necesidades locales y activar su potencial endógeno. En este con-texto, los gobiernos locales asumen el papel de innovadores políticos: lastransformaciones estructurales presionan a las ciudades para activar el poten-cial endógeno mediante el diseño e implantación de políticas públicas secto-riales (vivienda, servicios sociales, cultura, entre otras) y la movilización derecursos vinculadas a las políticas de modernización del subsistema adminis-trativo local, para hacerlo más eficaz y eficiente. En este mismo contexto seacentúa la competencia política y el interés por la victoria electoral y por ello,en la Administración local hay mayores presiones de los ciudadanos (aso-ciaciones) y del mercado (empresas nacionales, locales) para la introducciónde innovaciones en la gestión.

En conclusión, la dinámica de las transformaciones económicas y socialesconverge sobre todo en las ciudades. Los gobiernos de las ciudades se encuen-tran ante nuevos retos para gestionar estos cambios de forma que se preserve elcrecimiento económico y la cohesión social, equilibrando, al mismo tiempo,los diferentes intereses que se hacen presentes en el territorio de una ciudad.Cada ciudad se encuentra con problemas propios y específicos, pero, dadas susdiferentes magnitudes, para hacer frente a los retos que se les presentan, losgobiernos locales de las ciudades están abocados a poner en práctica iniciativasbuscando la colaboración con otros actores económicos y sociales. Las nuevasdemandas ciudadanas en las ciudades derivadas de los cambios obligan a losgobiernos a poner en marcha mecanismos para afrontar estos retos y poner enpráctica un nuevo modelo de gobernanza y gestión para manejar la incertidum-bre, las demandas diferenciadas de los ciudadanos y la implantación de políti-cas en las que intervienen diferentes niveles de gobierno. La incertidumbre sederiva de la naturaleza cambiante de los problemas y su interconexión y quetienen que ser anticipados y abordados desde la perspectiva de diferentes acto-res y no con respuestas estandarizadas, lo que exige el desarrollo de capacida-des estratégicas. De la misma forma, la legitimación de la acción pública re-quiere que la sociedad civil local participe en los procesos de toma dedecisiones y en su implantación. Finalmente, se requiere la colaboración en red


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entre los diferentes niveles de gobierno y la sociedad civil local. Todo ello exi-ge, desde el gobierno local, el ejercicio de un liderazgo capaz de aglutinar losintereses de la sociedad civil local y, paralelamente, promover la innovación desus estructuras y procesos internos, para lo cual se requiere disponer de recur-sos financieros y humanos, ya que las prácticas gestoras precedentes ya no sir-ven (CLARKE y STEWART, 1992).

2.4. La ciudad de Alcobendas en el marco de los procesosde Suburbanización, Terciarización, Regionalizacióny Globalización

Una ciudad es el resultado de los procesos sociales y económicos que con-vergen en una estructura física que es el territorio. La ciudad de Alcobendas seencuentra situada a 17 kilómetros de Madrid, en la zona nordeste del sistemaurbano de la primera corona de su zona metropolitana, un territorio sin fronte-ras, y en un eje residencial y de desarrollo de industrias y de servicios cercanoal aeropuerto de Madrid y en la autopista A-1 que conexiona esta ciudad con elnorte del país. Su corta distancia al centro metropolitano y su cercanía a un ae-ropuerto internacional incentiva el establecimiento de actividades industrialesy terciarias. Con la zona metropolitana comparte flujos diarios de personas ymercancías. Alcobendas, por tanto, es una ciudad periurbana, con un mercadode trabajo y de consumo metropolitano e incardinada en un sistema económicoregional que, desde un punto de vista geográfico, no es sino un espacio funcio-nal situado en un área cuyo desarrollo espacial ha venido determinado por lasnecesidades de expansión de la ciudad de Madrid47.

En efecto, desde la década de los sesenta del pasado siglo, Alcobendas su-fre un doble proceso de urbanización y suburbanización. En la fase de urbani-zación de los años 60 el municipio de Alcobendas se transforma, a partir de unnúcleo rural y agrícola, en una ciudad «dormitorio» e industrial de la conurba-ción capitalina que surge a modo de ciudad satélite a resultas de los planes tec-nocráticos de la Administración Central para dar acogida a los flujos migrato-rios interiores procedentes de Extremadura, Andalucía, Castilla la Mancha,Castilla León y Galicia. El desarrollo inmediato de la ciudad tiene, pues, suorigen en estos años, en el marco de los procesos de desarrollo industrial y ur-banización; con ausencia de planificación pública y al amparo de la atracciónde la capital se generan movimientos migratorios hacia la ciudad de Madridque recalan en municipios como Alcobendas. Estos movimientos confluyen enAlcobendas creando un espacio social y territorialmente desvertebrado, encontinuo crecimiento y con ausencia de equipamientos comunitarios o servi-cios públicos: una «ciudad dormitorio», fruto del desarrollo residencial perifé-


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47 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretaría 1981.

rico, con un crecimiento en forma de mancha de aceite, con una urbanizaciónsustentada en la especulación y en el deterioro ambiental. Además, la ciudad seconstruye al borde una carretera nacional que separa dos núcleos urbanos biendiferenciados: el núcleo urbano e industrial que crece indiscriminadamente yuna zona residencial de lujo. Esta zona residencial ocupa el 50% del territoriodel municipio y en ella se asienta menos del 10% de la población. El creci-miento salvaje tanto de la zona residencial como industrial está acompañado,por tanto, de una pronunciada segregación socio-espacial (viviendas de bajacalidad y ausencia de equipamientos y servicios colectivos, versus zonas resi-denciales de lujo como la Moraleja, un medio natural de gran calidad coloniza-do por gentes procedentes de la ciudad de Madrid y que se constituye en la ur-banización más lujosa de España)48.

Todos estos factores configuran una ciudad socialmente segregada y espa-cialmente desequilibrada con una doble polarización: a) polarización espacialentre vivienda y trabajo materializada en la dicotomía zona industrial-zona re-sidencial; b) polarización social, zonas de altos ingresos versus barriadas detrabajadores sujetos a los vaivenes de los ciclos económicos, y c) falta de infra-estructuras locales en tanto en cuanto, durante los años del desarrollismo, si-tuable en las décadas de los años 60 y 70 del pasado siglo, la planificación ur-bana estaba subordinada al crecimiento económico cuantitativo, en cuyocontexto la especulación y falta de control municipal da lugar a una trama ur-bana desabastecida de servicios y con ausencia de espacios y equipamientoscomunes49. Esta forma de hacer ciudad y la ausencia, cuando no mala calidad,de las infraestructuras urbanas, estaba en la base de los movimientos vecinalesde mediados y finales de los años setenta.

Con ello, se pude afirmar que el desarrollo de Alcobendas desde los añossesenta está ligado al modo de producción fordista. En la primera estructuradel fordismo, de aglomeración de masas en zonas industriales, Alcobendas re-cibe oleadas de emigrantes para atender las demandas del régimen fordista congrandes fábricas en la periferia de una aglomeración urbana como Madrid. Enuna ulterior fase de suburbanización, la ciudad sigue creciendo debido a lasmigraciones que recibe desde otros municipios de la zona metropolitana, in-cluida la capital Madrid. Sin duda, el desarrollo de zonas residenciales comoLa Moraleja es el resultado del proceso de suburbanización de los salarios másaltos del modelo de consumo fordista (vivienda unifamiliar y automóvil) queinician el éxodo hacia la corona metropolitana. Actualmente, el crecimiento esel resultado de la perdida de población de Madrid, por los que se dirigen a lafrontera del municipio.


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48 En 1983, contando con una población de 64.451 habitantes, el 31,31%, es decir, 20.042 personas, sonanalfabetos o semianalfabetos (Memoria de Secretaría, 1984).

49 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretaría 1982.

Por otra parte, durante la década de los años 70 se produce un proceso de di-ferenciación en las ciudades de la región que ha dado lugar a una diferenciaciónterritorial socioeconómica en la Comunidad Autónoma de Madrid. Si bien latransformación de Alcobendas en una ciudad no es distinta a la formación delresto de las ciudades del área metropolitana de Madrid, existe un factor diferen-cial en tanto que el número de inmigrantes ha sido menor que en las poblacio-nes del sur de la corona metropolitana, y en la composición, ya que hay un buennumero proveniente de la propia ciudad de Madrid, con características sociode-mográficas específicas, como es el caso de la zona residencial de la Moraleja yacitada y que han dado lugar a una especie de corporativismo espacial, con domi-nio de determinadas categorías profesionales según los barrios. Así, existe unadivergencia entre ciertos barrios, cuya polarización viene representada por elbarrio de la Zaporra y el barrio de la Moraleja, con intentos de segregación deeste último para constituir su propio municipio. En Alcobendas se produce unmodelo dicotómico de ciudad, una polarización del desarrollo de la ciudad.

Alcobendas tiene una población cercana a los 100.000 habitantes50. De las8 ciudades de la conurbación madrileña, Alcobendas es la de menor tamaño. Sise atiende a la estructura por edades tiene una población joven. El devenir de laciudad ha estado vinculado a un fuerte crecimiento demográfico derivado delestablecimiento de parejas jóvenes en las décadas de los 60 y 70 que han confi-gurado determinadas características estructurales que perviven hasta la fecha.El continuo crecimiento es el resultado de la expansión que se produce en lacapital Madrid desde finales de los años 50, migraciones interiores de parejasjóvenes. Desde 1950 a 1981 la población crece de 1.862 habitantes a 63.73151.La inmigración en esos años ha sido un factor clave para la formación de laciudad que significó una transformación demográfica del área metropolitana.En 1987, alcanza las 70.720 personas52. Los mayores porcentajes de poblaciónestán situados entre 18 y 35 años53. Existe una importante tasa de población in-fantil y, sobre todo, joven. Esta población joven significa que existe un alto po-tencial de crecimiento54.

Actualmente la población inmigrante extranjera está cercana a las 7.000personas, muchas de las cuales se encuentran en situación irregular. Esta po-


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50 Según los últimos datos referidos al año 2003 cuenta con 100.573 habitantes.51 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretaría, 1981.52 En 1987 más de 2500 ciudadanos de Alcobendas no saben leer ni escribir y más de 13.500 tienen la

educación primaria incompleta. En 1988 un 30% de la población es menor de 15 años. (Fuente: Cámara deComercio e Industria de Madrid).

53 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretaría 1988.54 Actualmente el nivel de instrucción de la población es alto. Según los datos del último Padrón Muni-

cipal de 2000, el 40% de la población adulta cuenta con estudios medios o superiores. Desde el Ayuntamien-to se organizan acciones educativas encaminadas al apoyo a la educación reglada, competencia de otras ad-ministraciones, a la transmisión de valores cívicos a niños y jóvenes y a la capacitación profesional de lostrabajadores del municipio para la mejora de su empleabilidad.

blación dobla a la registrada en 1998 y es cinco veces superior a la de 1996, loque significa un acusado incremento aunque, en términos absolutos, la pobla-ción inmigrante represente un 7% de la población total.

En todo caso hay un incremento constante de la población, que es un fenó-meno común en todos los municipios de la conurbación madrileña y que, enlas dos últimas décadas contrasta con la evolución de signo contrario que regis-tra la ciudad de Madrid, cuya población se traslada a las ciudades de la coronametropolitana.

2.5. La estructura económica del municipio. Los actores económicos

La estructura económica de Alcobendas, como se acaba de señalar, estávinculada a la zona metropolitana de Madrid y su actividad no puede ser diso-ciada de la misma. Se encuentra dentro de una región que está abocada a com-petir con otras regiones a nivel nacional e internacional, en el marco de los pro-cesos más extensamente descritos en epígrafes anteriores. Ante las presionesde la globalización una de las prioridades de Alcobendas ha sido hacer el terri-torio del municipio competitivo como factor de emplazamiento, pues de ellodepende el desarrollo del mercado de trabajo local. La reorganización espacialde la producción y el consumo que se está produciendo en la economía mun-dial, en el marco de los ciclos de expansión y recesión económica tiene in-fluencia en las políticas públicas locales de Alcobendas.

La posición en el mercado de Alcobendas, entendida ésta como el conjuntode variables fuera del control local y que hace a las ciudades más o menosatractivas para la inversión privada, es, desde un punto de vista geográfico, fa-vorable, contando con una ubicación estratégica en el Norte con presencia cer-cana de un aeropuerto internacional y medios de acceso rápidos. Con ello, enel ámbito regional, Alcobendas está en una situación estratégica para la atrac-ción de empresas de servicios.

La base de la economía en Alcobendas ha sido cambiante. Desde un puebloagrícola, se convierte en una ciudad industrial pero con una débil articulacióneconómica, con un tejido económico sustentado en la «vieja industria» (peque-ñas y medianas industrias de diversos sectores que se ubican en el polígono in-dustrial). En 1980 la actividad industrial ocupa al 50% del empleo municipal,con predominio de las empresas pequeñas y medianas. Al igual que con la po-blación, los asentamientos industriales se constituyen a partir de ampliación delas industrias localizadas en Madrid. Según datos de la Cámara de Comercio seha producido una disminución del peso relativo de los empleos industriales delaño 1975 a 1990. Esta disminución ha sido paralela al proceso de desindustria-lización con consecuencias en el tejido urbano. Progresivamente, a partir de la


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última década comienzan a instalarse empresas de servicios y multinacionalesde alta tecnología que atraen a empresas de subcontratación que se instalan enlos polígonos industriales. Se asientan así empresas de servicios pertenecientesa grandes grupos empresariales cuya lógica escapa a los intereses locales, aun-que son empresas de sectores en crecimiento y con índices elevados de compe-tencia. En 1980 existe todavía un predominio del comercio minorista55 y en ladécada siguiente se instalan grandes superficies de distribución que obligan aaquellos a la adaptación y especialización. Con todo, de 1970 a 1995 se produ-ce un notable incremento del empleo en el sector terciario.

La tasa de desempleo está por debajo de la media regional y nacional56 y sesitúa en el año 2002 en cerca del 6,5% lo que representa una tasa inferior a lamedia de Madrid, de los municipios de esta Comunidad de parecidas caracte-rísticas a Alcobendas, de España y de la Unión Europea57. La tasa de ocupa-ción se sitúa también por encima de la media de la Comunidad de Madrid, deEspaña y se aproxima a la media de la Unión Europea. El gobierno local pro-porciona ayudas indirectas a los desempleados mediante exención o descuentoen los precios públicos de algunos servicios municipales.

La mayoría de las empresas del Polígono Industrial son pequeñas y media-nas empresas de transformación. Junto al Polígono Industrial se han desarrolla-do Parques Empresariales donde predominan las empresas asociadas a la so-ciedad de la información, electrónica y telecomunicaciones. Se produce unproceso de terciarización, pues en la zona industrial se instalan empresas queprestan servicios a las que están en los Parques Empresariales de La Moralejay Arroyo de la Vega. El porcentaje de sector terciario es superior a la media dela Comunidad de Madrid y de España. El número de empresas en los distintospolígonos y parques empresariales de la ciudad ha crecido de 530 empresas en1992 a 3.000 empresas en 2003. Asimismo, Grandes Centros Comerciales seinstalan en el municipio lo que ha supuesto la desaparición de pequeñas y me-dianas empresas de comercio minorista. El comercio representa el 43% de lasactividades de servicios (Ayuntamiento de Alcobendas, Balance Plan Ciudad,2003). La estructura empresarial actual esta conformada por empresas pertene-cientes a grandes grupos y pequeñas y medianas empresas. Hay 180 empresas


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55 En 1988, fuerte crecimiento del sector servicios (comercio minorista y locales y oficinas para la dis-tribución mayorista) beneficiado por el crecimiento de la capital Madrid en zonas limítrofes a Alcobendas,con el establecimiento de zonas residenciales e industriales que dotan al municipio de ingresos mayores queen otras zonas de la CAM. En 1995 comienza una crisis del pequeño comercio originado por las grandes su-perficies.

56 «... En términos de desempleo Alcobendas se encuentra muy bien. La cifra neta de empleo en Alco-bendas está próxima al pleno empleo. La verdad es que sí, estamos en las mejores tasas de los municipios deMadrid...» (Presidente de la Asociación de Empresarios de Alcobendas).

57 Según datos de la Encuesta de Población Activa de la Comunidad de Madrid y de la Oficina Regionalde Empleo para el año 2002, Alcobendas tiene una tasa de desempleo del 6,5%, siendo este porcentaje a ni-vel nacional del 11,47.

de más de 100 trabajadores y diez de más de 500 trabajadores que ocupan el80% de la población activa y dan empleo indirecto a las pequeñas y medianasempresas. En definitiva, un sector productivo dinámico, flexible y diversifica-do en el que a un tejido industrial consolidado se une la ocupación en sectoresde alta intensidad en conocimiento, con la existencia de un parque empresarialde contenido tecnológico en el que radican empresas líderes en alta tecnología,aunque la importancia del sector terciario no puede entenderse sin la proximi-dad de una ciudad como Madrid.

El crecimiento económico de Alcobendas ha atraído flujos de las clasesmedias-altas. En las dos últimas décadas Alcobendas se ha transformado en unmunicipio en el que la mayoría de los ocupados trabaja en el sector servicios.El sector terciario es dominante; los servicios emplean, incluido el pequeño co-mercio, al 75% de su población activa, mientras que la industria ocupa al 25%de la misma. El empleo en los servicios creció del 48 al 75% entre 1980 y1998. En la ciudad de Alcobendas se ha producido en los últimos diez años unproceso de mesocratización de los residentes disminuyendo las clases trabaja-doras e incrementándose las nuevas clases medias como consecuencia de laterciarización de las actividades económicas. Esta mesocratización se produceen toda el área metropolitana de Madrid pero con mayor intensidad en la zonanoroeste y norte de la Comunidad de Madrid. Dentro del espacio urbano muni-cipal subsisten, sin embargo diferencias acentuadas entre las zonas residencia-les (urbanizaciones) y el casco urbano58. Las profesiones liberales y los cua-dros superiores son mayoría en los barrios que se configuran a partir de losnuevos desarrollos urbanísticos. Los obreros son mayoría en los barrios anti-guos. De 1979 a 2003 aumentan las profesiones liberales y cuadros superiores,los cuadros medios y los empleados. En este período se ha producido un refor-zamiento, por tanto, de las clases medias y disminución importante de los tra-bajadores en la industria. Hay una cada vez mayor presencia de profesionales ytécnicos que se concentran en determinados barrios y una menor presencia detrabajadores industriales, por debajo de la media registrada en la región.

En este contexto, uno de los retos de la política urbana ha sido evitar la hui-da de la población obrera para ser reemplazada por los empleados de los quetienen necesidad las empresas multinacionales que se han instalado en el tér-mino municipal. En Alcobendas se instrumentalizan las políticas de planifica-ción, la política social, de cultura y de medio ambiente para generar crecimien-to pero también para proteger a los desfavorecidos por la reestructuración delcapital (del fordismo). Se ha generado crecimiento endógeno utilizando suspropios recursos. Como resultado de la puesta en marcha de políticas localesde empleo activas, el crecimiento del empleo ha supuesto mayores oportunida-


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58 Ayuntamiento de Alcobendas. Serie Documentos de Trabajo núm. 65. Evaluación de políticas socia-les municipales 91-95, noviembre 1995.

des de empleo para los residentes y para los no residentes; el flujo de personasque va a trabajar a Alcobendas procedentes de Madrid capital y otros munici-pios cercanos se incrementa progresivamente. El proceso sigue las tendenciasexperimentadas en el ámbito nacional y en el de la Comunidad de Madrid, aun-que en la ciudad de Alcobendas dicho proceso ha sido más acelerado e inten-so59. Actualmente, la condición metropolitana de Alcobendas significa que unagran parte de los que trabajan en ella no residen en la ciudad y viceversa. Tieneuna población activa de 56.000 personas, de los cuales 30.000 se desplazan atrabajar a la ciudad, fundamentalmente de Madrid. El Ayuntamiento es el ma-yor empleador de la ciudad con más de 1.200 empleados.

En cuanto a la renta de sus habitantes, el incremento de la renta monetariay del valor de los inmuebles, de los que una gran mayoría son propietarios,indica un incremento constante de la riqueza. La renta media es de 13.500euros anuales (la mayor de España en ciudades de más de 50.000 habi-tantes)60 y el porcentaje de familias que están por debajo del umbral de la po-breza es del 2%61.

El crecimiento ha sido respetuoso con la preservación del medio ambien-te62. La movilidad en el municipio se favorece mediante el transporte público,el desarrollo de espacios peatonalizados y otros modos de transporte alternati-vos al automóvil (carril-bici). La conexión con el conjunto del área metropoli-tana y con el exterior se realiza mediante tren de cercanías, pero, sobre todo, através de la autopista N-I y una autopista de circunvalación con problemas desaturación a corto y medio plazo. Cuenta en su área de influencia con el aero-puerto internacional Madrid-Barajas cuya ampliación tendrá efectos medioam-bientales en su territorio

Todo lo anterior lleva a afirmar que la ciudad de Alcobendas ha sufrido elciclo de desarrollo económico: pueblo, ciudad industrial, declive industrial yciudad de servicios. Al pasar de una ciudad fabril a lugar de producción postin-dustrial, Alcobendas se ha transformado en un centro de servicios, según lopone de manifiesto la transformación de la estructura en el empleo, la mejorade las comunicaciones y el espacio dedicado a oficinas. Alcobendas se ha con-vertido en una ciudad internacional: en su término están radicadas varias em-presas multinacionales del sector servicios, entre ellas, empresas punteras detecnologías de la información, posee una importante infrestructura para la rea-


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59 Dirección de Investigación Social y Evaluación de Políticas Municipales. Serie Documentos de Tra-bajo, número 64, «Algunos indicadores sociales en Alcobendas».

60 Fuente: Anuario Económico de la Caixa 2003.61 Fuente: Informe sobre las condiciones de vida de la población pobre en España. Cáritas España, 1995

(último disponible).62 En 1979 existía un solo parque de 3.000 metros cuadrados y ahora hay 19 parques con un millón de

metros cuadrados.

lización de Ferias y Congresos internacionales o es sede de organismos depor-tivos internacionales (Asociación Internacional de Baloncesto). En cuanto a laatracción de visitantes ofrece atracciones culturales (Museo de la Ciencia), detiempo libre (Polideportivos) y una oferta de consumo de lujo (Centros comer-ciales). Todo ello evidencia que Alcobendas ha pasado de ser una ciudad deproducción a una ciudad de consumo, con una política local que mediante ac-ciones de revitalización y reurbanización se orienta a la dimensión interna-cional de la ciudad.

En definitiva, actualmente Alcobendas está dotada de un tejido productivocoherente, dinámico, flexible y diversificado que puede adaptarse a las muta-ciones tecnológicas derivadas de la competencia internacional y que facilita lamodernización de la administración municipal63.

2.6. LOS RASGOS DE LA CULTURA POLÍTICA LOCAL

2.6.1. El sistema de partidos en Alcobendas.El papel del partido político en el gobierno

Básicamente, el sistema de partidos en Alcobendas es un remedo del existen-te a nivel nacional y regional. Existen tres grandes partidos y todos los candida-tos que se presentan a las elecciones locales están encuadrados en ellos, con au-sencia de independientes; ello significa que los temas que se debaten se hacen encalidad de pertenencia partidista. El perfil de los miembros del gobierno es portanto un perfil político, perfil que se enfatiza en las elecciones. Con respecto alpartido político en el gobierno su característica es la cohesión, aunque tiene algu-na crisis interna durante la primera legislatura pero que logra superar64; mientrasque el principal partido de la oposición pasa por diversas crisis internas65, lo queredunda negativamente en sus expectativas y resultados electorales.


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63 «... desde el punto de vista económico y urbanístico tenemos algunas ventajas con respecto a otros,aparte lo que acabamos de hablar la ventaja de que estamos al norte de Madrid, que estamos pegados a todaslas infraestructuras más importante del norte de Madrid y al aeropuerto, y eso hace que los inversores se ins-talen en nuestro municipio. Aunque hemos hecho promociones en muchas ferias en España y en el extranje-ro para atraer inversores, pero también es verdad que hemos tenido facilidades porque han venido todos aquía invertir, a trabajar incluso a instalar sus propias empresas, y eso ha hecho que nosotros podamos desarrollarun programa a nuestra medida, como queríamos hacerlo, cuando teníamos importantes inversores a nuestradisposición...» (Concejal de Urbanismo).

64 «... Lo cierto es que Alcobendas es la ciudad que mejor a crecido de toda la Comunidad de Madrid,en todo, en servicios, en polideportivos, en cultura... y yo creo que eso es porque ha habido un partido políti-co muy nucleado, muy coherente consigo mismo y dirigido por un equipo que preside Caballero. Son unequipo que no ha tenido ningún tipo de fisuras en 24 años...» (Luis MÁS, Director del periódico de la zonanordeste de Madrid Travesía Norte, independiente, de una tirada quincenal de 20.000 ejemplares).

65 «... Yo soy de la opinión de que las dificultades internas de un partido perjudican claramente el resul-tado electoral y nosotros, en Alcobendas hemos tenido que resolver problemas internos que nos han perjudi-cado...» (Concejal y Portavoz del partido Popular en Alcobendas).

2.6.2. La competencia electoral y el comportamiento políticoen Alcobendas

Una primera línea caracterizadora de Alcobendas es la existencia de unacontinuidad política en el periodo de gobernanza aquí considerado, a pesar delos cambios en la estructura social y económica. Si bien es cierto que se produ-ce una evolución de las categorías profesionales en la ciudad hay estabilidad enlas pautas electorales sin alteraciones significativas. En razón de causas históri-cas y culturales, como «ciudad dormitorio» en su fase de desarrollismo urba-nístico, los polígonos industriales y la clase trabajadora le dotan de un perfilelectoral propio66, con un electorado base ligado a un pasado cultural determi-nado por la emigración del campo a la ciudad en busca de trabajo. Las profe-siones liberales y los cuadros han ido aumentando, pero estos son electores queno se encuadran en las estructuras y pautas culturales izquierda o derecha67.

Del análisis de la evolución de los resultados de las fuerzas políticas con-tendientes en las elecciones de ámbito general, regional, europeo y municipal,se puede observar, en primer lugar, la diferencia entre los resultados de los par-tidos según de qué elección se trate. Las únicas que gana la izquierda son lasmunicipales, el resto las gana el Partido Popular con un porcentaje de voto su-perior al 50%. Un segundo aspecto a observar es la participación. En este as-pecto en Alcobendas se pone de manifiesto que con una menor participaciónen las elecciones municipales que en las generales, en aquéllas, el partido en elgobierno municipal obtiene cuantitativamente más votos68. Así, la crisis delPartido Socialista del 95 en el ámbito estatal no afecta a los resultados de esepartido en las elecciones municipales en Alcobendas. Un tercer aspecto loconstituyen las tendencias de voto que reflejan los cambios en la estructura so-cioeconómica del municipio. Se constata así una territorialización del voto, de


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66 En la escala izquierda-derecha un 42% de ciudadanos de Alcobendas se autoposiciona a la izquierday un 21,6% a la derecha. Por edades, a medida que se avanza en la edad la proporción de personas que se si-túa a la izquierda aumenta considerablemente. En el grupo de 18-24 años se sitúa a la izquierda el 33,5% y ala derecha el 33,1%; en el grupo de más de 65 años se sitúan a la izquierda el 48,4% y a la derecha el 13,4%(Fuente: Estudio de Imagen del Ayuntamiento de Alcobendas, Serie Documentos Internos número 23, De-partamento de Estudios, Planes y Proyectos Comunitarios, Ayuntamiento de Alcobendas, 1995).

67 «... En las encuestas anuales se detecta la calidad de la ciudad. Y luego, bueno, no es sólo los que yavivían aquí. En los barrios como este que son barrios nuevos son pisos de 60-70 millones de pesetas... elPSOE gana aquí ¿por qué?, gana con mucha diferencia, porque la gente a venido aquí porque Alcobendas esespecial y gente que ha pagado 50 ó 60 millones de pesetas por un piso que se supone que puede ser conser-vador o de centro-derecha pues no vota al actual equipo de gobierno, ¿por qué?, porque vienen ya conocien-do a Alcobendas, porque saben que tiene una calidad, yo creo que hemos sabido exportar muy bien esa cali-dad...» (Concejal de Urbanismo).

68 Así, por ejemplo, el PSOE logró en las elecciones municipales de 1987 más votos que los que obtuvoen las generales de 1986 y en las europeas. En las elecciones generales del 20.6.86 el PSOE obtiene en Alco-bendas el 47,01%, 14.449 votos, con una participación del 76,05%. En las elecciones municipales de 1987 elPSOE obtiene 50,25%, 15.157 votos, con una participación 69,41%. Por otra parte, en las elecciones euro-peas del 15.6.89 el PSOE obtiene un 39.88% de los votos, 11.057 votos, con una participación del 57,74%.

tal manera que la diferenciación del voto en Alcobendas según se trate de losniveles territoriales local, autonómico, nacional y europeo refleja que se votamás a nivel local con, además un mayor índice de participación si se comparacon lo que ocurre en los demás municipios de la primera corona metropolitanade Madrid.

La conclusión es que hay una fuerte estabilidad en la cultura política localpuesta en evidencia a partir del comportamiento electoral. La diferenciacióndel voto entre barrios se correlaciona con la composición socioprofesional dela población, con una tendencia a la derechización del voto con contenidos declase ligados al nivel de renta69.

Respecto al comportamiento político, el nivel de participación en las dife-rentes elecciones municipales, si se exceptúa la convocatoria de 1991, ronda el75%. Del hecho de que se produzca un nivel alto de participación puede fácil-mente colegirse que, en Alcobendas, lo local se percibe como importante. ElPartido Socialista ha resultado el partido más votado en todas las consultaselectorales que se han celebrado desde las primeras elecciones democráticas en1979. En las elecciones generales de 1993, en las europeas de 1994 y en las ge-nerales de 1996, de 2000 y de 2004 el Partido Popular es la fuerza política másvotada, sin embargo, en las elecciones municipales este partido no logra alcan-zar los resultados que consigue a nivel nacional e incluso regional cuando estoscomicios se celebran en la misma fecha de las elecciones locales70. Lo que pa-


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69 «... En el barrio 1, 2, 3, que son los barrios antiguos que es donde tendremos que incidir porque esdonde primero llevan más tiempo, nos conocen más, y donde más problemas están acumulando, todo estorazonable, en el barrio 1 están los emigrantes, están los problemas de aparcamiento y de trafico, están eltraslado hacia los dos desarrollos de las dotaciones, que es el Ayuntamiento, policía, etc., vas trasladandopor que necesitas más espacio y por tanto la sensación de dejación que tienen ellos y el envejecimiento desus casas, de sus viviendas, ya que no es un problema local pero ellos lo perciben como una peor calidad devida, y todo es una suma de cosas que aquí no se dan, y luego las comparativas también, todos los parqueslos ponéis aquí, bueno es que para poner parques aquí tengo que tener las casas y entre ellas la tuya, buenopues eso ellos no lo ven así y por eso hay que trabajar mucho en esos barrios. Y sin embargo aquí la genterecibe lo que esperaba, en impuestos dice son muy caros pero en todos los municipios son muy caros, no sepercibe Alcobendas como una ciudad muy cara a pesar de que publique muchas veces y se diga, Alcoben-das es similar a cualquier otra ciudad del cinturón de Madrid. Y bueno, yo creo que esa es la percepciónhasta el extremo de que el Soto de la Moraleja y urbanizaciones pues evidentemente tenemos de la mediaes un 12% de voto para el PSOE es una desventaja, pero hace 4 meses era un 8 y hace 4 más era un 4, es de-cir, nos hemos ido duplicando poquito a poquito, pero hemos ido duplicando el numero en porcentaje, elnumero de votos, de esas urbanizaciones que votan ellos lógicamente, porque no disfrutan o disfrutan muypoquito de los servicios que prestamos en Alcobendas porque ellos tienen sus propios servicios, pero sinembargo aun así reconocen lo que se ha hecho en Alcobendas y lo que se ha hecho en sus barrios...» (Pri-mer Teniente de Alcalde).

70 En las últimas elecciones del 2003 a la Asamblea de Madrid el Partido Popular resultó ser la opciónmás votada, mientras que en las elecciones municipales lo fue el PSOE (Elecciones 2003: PSOE 21.983 vo-tos, PP 20.874, IU 3.3.90. Los de la CAM el mismo día eran: PSOE 20.100, PP 23.685, IU 2.814). En Alco-bendas, durante la última década el PSOE desciende en número de votantes en todas las consultas electo-rales, europeas, nacionales y regionales, con excepción de los ascensos puntuales que se producen en laselecciones locales, de tal forma que la evolución del voto confirma un comportamiento que favorece alPSOE en las elecciones municipales, mientras que en las elecciones de ámbito superior la correlación de

rece cierto es que se da más importancia al Alcalde71 que al partido al que per-tenece y así lo prueban las votaciones para las Elecciones generales, autonómi-cas y locales72.

Las elites locales están conformadas esencialmente por los cargos políticosy técnicos del sistema político-administrativo, así como la Asociación de em-presarios Locales (AICA), actores que tienen interés en involucrarse en las ac-ciones del gobierno municipal)73. En Alcobendas existían unas cuantas fami-lias con una importante capacidad de decisión sustentada en la propiedad defincas en el término municipal y que van perdiendo paulatinamente. Aún exis-ten propietarios de tierra que tratan de articular sus intereses para constituirseen interlocutores de la institución municipal con capacidad de negociación einfluencia. Estas familias están enajenando los terrenos que progresivamenteson ocupados por empresas, tanto en los polígonos industriales clásicos comoen los nuevos parques empresariales74.

Vale la pena notar que la agrupación local del partido político en el poderno recibe instrucciones de la Ejecutiva Regional y la decisión de los compo-nentes de las listas electorales se toma a nivel local, siendo el requisito que to-dos ellos sean conocidos por los vecinos en razón de su experiencia políticaprevia en la gestión municipal75.


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fuerzas se invierte a favor del Partido Popular. (Fuente: Serie Documentos Internos, número 25, Compara-ción de Resultados Electorales por Secciones Censales, Ayuntamiento de Alcobendas).

71 «... Caballero ha hecho una ciudad del carajo, ha cogido un pueblo y ha hecho una ciudad... entonces,todo esto la gente lo ve...» (Director del Periódico Travesía Norte, independiente). «... los nuevos vecinosque se incorporan con niveles de renta altos, en un primer momento se deslumbran porque tienen un montónde servicios y votan al Alcalde, lo que pasa es que cuando se asientan en la ciudad el voto es más ideológicoy tienden a cambiar de voto...» (Portavoz de Izquierda Unida y Concejal de Urbanismo, legislatura 2003-2007).

72 Si se compara con otros municipios de la corona metropolitana, la participación en las elecciones lo-cales es alta y, dentro del mismo municipio, la participación electoral en las elecciones locales es superior ala participación en las elecciones europeas y autonómicas. En la elecciones municipales de 1991, el PSOEobtiene mayoría absoluta con aumento en un concejal (15): El porcentaje de participación es el más elevadoen la Comunidad de Madrid y el PSOE obtiene el 54% de los votos emitidos. Hay una coincidencia en queen Alcobendas no se ha votado al Partido Socialista, sino al Alcalde, a pesar del descontento con la políticade este partido a nivel nacional. En 1995 el PSOE pierde mayoría absoluta en el municipio, que había tenidodurante 12 años. Con una participación 73,12%, PSOE 12, PP 11 IU 2. El PSOE gana en todos los barriosexcepto en La Moraleja (donde el 87,6% vota PP).

73 «... Aquí en Alcobendas no hay lobbies poderosos. Tanto la Asociación de Empresarios Localescomo los Sindicatos están muy identificados con las políticas que desarrolla el gobierno local... siempre ha-brá reivindicaciones, pero éstas son, sobre todo, de carácter puntual...» (Director del periódico TravesíaNorte).

74 Entrevista con el Concejal y Portavoz del Partido Popular.75 «... Caballero vino hacia el año 75 para hacerse cargo del PSOE-UGT, fue prácticamente su funda-

dor en Alcobendas, nucleando el partido en torno a él mismo... El tiene mucho poder en la Federación So-cialista Madrileña porque Alcobendas es la joya de la Corona...» (Director de Travesía Norte). En el año1995, Caballero es elegido candidato a Alcalde con el 98% de los votos de su agrupación. Se incluye a seisnuevos candidatos a concejales que son conocidos en los ámbitos vecinales ya que participan en diversasasociaciones.

2.6.3. La dinámica política en Alcobendas entre 1980 y 2003

Al iniciar su andadura el primer gobierno democrático se encuentra con unimportante déficit de recursos, fundamentalmente financieros y una necesidadde integración social derivada de los efectos de la desindustrialización y de lapolarización espacial. Con los primeros gobiernos democráticos se inicia latransformación de núcleo de población o barriada, subsidiaria de los flujos depoblación atraídos por Madrid, a ciudad, donde, desde sus instituciones políti-co-administrativas se toman decisiones que afectan a los ciudadanos.

El caso es que hasta 1976 la única organización política existente en Alcoben-das es el Partido Comunista. Al ganar las primeras elecciones democráticas elPSOE se consolida como alternativa a ese partido que progresivamente se va trans-formando hasta llegar a su configuración actual como IU, mientras que el PartidoPopular de la localidad recoge la herencia dejada por la antigua UCD y CDS.

El color político del gobierno en la localidad, donde el PSOE gana las pri-meras elecciones democráticas en 1979, coincide, a partir de 1982 y hasta1995 y 1996, respectivamente, con gobiernos del mismo color en la Comuni-dad de Madrid y en el Estado. En este contexto, las relaciones interguberna-mentales pasan de buenas relaciones con la CAM en la época de ejecutivos so-cialistas, a satisfactorias relaciones con cambio de gobierno de distinto colorpolítico en la Comunidad de Madrid, relaciones que se convierten fundamen-talmente en interadministrativas y varían de unas políticas públicas a otras76,sin que el cambio de gobierno en la Comunidad haya significado un menosca-bo en las relaciones de cooperación. Las prácticas en que se han sustentado es-tas relaciones han sido: a) Procesos de actuación conjuntos sobre todo en ope-raciones urbanísticas77, b) Colaboración del gobierno regional en las políticaspúblicas locales78, c) Participación en determinados procesos de decisión79 yd) Relaciones informales.


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76 La descentralización lleva implícita la necesidad de cooperación entre los distintos niveles político-administrativos. En el caso de Madrid, la Comunidad Autónoma es la que tiene competencias para promoverel desarrollo económico y territorial. Los municipios de la Comunidad de Madrid no son actores privilegia-dos en el ámbito económico. El grueso de las ayudas que se reciben son subvenciones finalistas del gobiernoregional de conformidad con la política autonómica de desarrollo del territorio. Como prerrogativa la Comu-nidad de Madrid ostenta la última palabra en lo que se refiere a Urbanismo.

77 Un ejemplo lo constituye la actuación urbanística en forma de consorcio que ha permitido la creacióndel barrio de Valdelasfuentes en el que se construyen 2600 viviendas de protección pública.

78 «... Ha habido capítulos en los que las políticas públicas son fundamentalmente distintas y no ha ha-bido forma de colaborar, mientras que en otras hemos colaborado. Donde más difícil ha sido la colaboraciónha sido en las áreas de urbanismo, en la ordenación del territorio, porque ahí si que la política ha cambiadoradicalmente y siempre ha sido en detrimento del municipio, más a favor de la iniciativa privada, y de que yano hubiera que ceder tanto suelo cuando se hace una actuación en un determinado polígono... Ha habido ac-tuaciones urbanísticas conjuntamente con la Comunidad en forma de consorcios, aunque el consorcio siguiócon el cambio de gobierno en la Comunidad cambiaron algo los criterios, pero la gestión en Alcobendas es-

Las relaciones con la Comunidad lo han sido a nivel de las distintas conce-jalías y unidades administrativas. Como se acaba de decir, en las relaciones decooperación con el nivel de gobierno regional (La Comunidad Autónoma deMadrid) no se perciben nítidamente diferencias esenciales según haya coinci-dido o no un mismo color político en el gobierno de Alcobendas y en el de laComunidad de Madrid, pues ha existido cooperación cuando el partido de go-bierno ha sido coincidente en ambos gobiernos y, con algunos conflictos, perocon acuerdos en lo básico, sobre todo a nivel de cooperación interadministrati-va, cuando el color político ha sido distinto.

Ello es así puesto que las prioridades del gobierno regional, de uno u otrocolor, han incluido la consolidación de la zona noreste del área metropolitanadonde se encuentra situada la ciudad. En este sentido ha existido un consensoentre los actores críticos, desde diferentes perspectivas, en la necesidad de unaagenda donde se primase el desarrollo económico, dejando al lado otros desa-cuerdos que no interferirían en el principal objetivo. El resultado ha sido el de-sarrollo de coaliciones formales y redes informales para, sobre todo, la realiza-ción de desarrollos urbanísticos de vivienda protegida en colaboración con elgobierno regional.

Junto con la transformación del PC en la actual IU, el cambio más signifi-cativo que se ha producido en el sistema político de Alcobendas ha sido latransformación del PSOE en Alcobendas desde una posición de activismo polí-tico (inicios de Caballero) a una de pragmatismo.

2.6.4. Estructura política y administrativa. El Plan de Acción Municipaly el proceso de toma de decisiones

Con el objeto de identificar alguno de sus rasgos característicos, en esteepígrafe se bosqueja el diseño de la estructura formal así como el funciona-miento del aparato gubernamental en sus dimensiones política y organizativa,en las que se inscriben tanto el proceso de gobernanza como la introducción deinnovaciones administrativas.


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taba ya encauzada, si se ha notado es porque al haber un gobierno de distinto color político en la Comunidadse ha retrasado algo el flujo de recursos hacia Alcobendas...» (Directora de Comunicación).

79 Formando parte de alguna Comisión de Coordinación Institucional para el diseño e implementaciónde las políticas públicas locales. Así, en la Comisión de Coordinación Institucional del Plan de Infancia par-ticipa un representante por cada una de las siguientes instituciones de la Comunidad de Madrid: InstitutoMadrileño de Atención al Menor y a la Familia, el Defensor del Menor y la Mesa de Salud Escolar de Alco-bendas.

a. La estructura del nivel político80

a) El Pleno y las Comisiones

El Pleno es el órgano deliberante y de control, está integrado por 25 conce-jales y es presidido por el Alcalde, quien convoca sus sesiones, dirige los deba-tes y ostenta el voto de calidad. El orden del día se confecciona por el Alcalde,previa reunión con la Junta de Portavoces, reuniones que no presentan especia-les conflictos81. El Alcalde puede, además, incluir en el orden del día, por razo-nes de urgencia motivada, asuntos que no hayan sido informados en la comi-sión informativa correspondiente.

Existen Comisiones informativas permanentes y especiales. En las prime-ras están representados todos los grupos políticos que conforman el Pleno enfunción de la proporcionalidad existente y tienen una doble función: el estu-dio de los asuntos que se sometan al Pleno y el seguimiento de la gestión delAlcalde, la Comisión de Gobierno y los Concejales a cargo de una Delega-ción82.

La composición y número de miembros de cada comisión es un remedo dela composición del Pleno, estando al frente de cada una de ellas un concejal delequipo de gobierno, quien, como Presidente tiene el voto de calidad. Se reúnencon una periodicidad semanal y hasta la primera legislatura, antes de la entradaen vigor de la LBRL, podían asistir los vecinos. Las decisiones que se tomanson de carácter político y, aunque no existen estadísticas del número de deci-siones que toman que estén aprobadas o modificadas por el Pleno, la mayoríade ellas se aprueban por este último órgano sin ulteriores debates. La agenda yel orden del día se deciden conjuntamente por los concejales y los directivos delas distintas áreas, aunque los asuntos ya suelen llegar preparados por los car-


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80 Según la LBRL la organización institucional del gobierno local se estructura en torno a un órgano re-presentativo y deliberativo y a otro ejecutivo; siguiendo la lógica parlamentaria y presidencial, se privilegiaesta última con preponderancia del órgano ejecutivo sobre el deliberativo. Esta norma otorga competenciasal Alcalde para fijar las reuniones del Pleno, el orden del día el proyecto de presupuestos, la capacidad paramodificar decisiones previamente tomadas, etc. El poder de coordinación del Alcalde se acentúa si se tienemayoría absoluta y el alcalde goza de prestigio en su localidad.

81 «... Esta es la segunda legislatura en la que soy portavoz. Cuando yo llegué las relaciones eran malas,prácticamente inexistentes. Ha habido personas que han cambiado en el PP. Desde entonces ha cambiado lasituación, el clima, la relación entre los concejales de uno y otro partido es buena, distinto es que en el deba-te político hay divergencias... pero la relación es estrecha. El que mantiene más las distancias es el Alcal-de...» (Concejal Portavoz del Partido Popular).

82 Tras las elecciones de 1991 se crean tres Comisiones Informativas con integrantes de los tres partidospolíticos con representación en el Pleno: Comisión Informativa área 1 (Hacienda, Planificación y Coordina-ción) con los siguientes miembros: 5 PSOE, 3 PP y 1 IU; área 2 (Sociocultural): 4-2-1; área 3 (Urbanismo yMedio Ambiente): 5-3-1. El número de estas comisiones es variable en las siguientes legislaturas pero laconstante es que el partido en el gobierno mantiene la mayoría absoluta en cada una de ellas.

gos técnicos, que tienen así una influencia importante en la gestación de laspolíticas públicas locales83.

b) La Comisión de Gobierno

La dirección del gobierno recae en la Comisión de Gobierno84, compuestapor el Alcalde, ocho Concejales (aproximadamente uno por cada doce mil ha-bitantes), el Secretario y el Interventor. Celebra sesiones todas las semanas ylos asuntos se aprueban sin demasiada dificultad85.

En este respecto, hay división de trabajo con la especialización de los con-cejales. La función principal de los Concejales es la de actuar como nexos dearticulación con la sociedad civil local. Se les asignan funciones políticas sobrealgún sector o algún barrio de la ciudad86.


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83 «... aunque participamos, nos cuesta mucho tener que hacerlo en las Comisiones. Nosotros tenemosacceso a la documentación, y después, con el conocimiento que ello nos permite, discutimos los asuntos yvotamos a favor o en contra, pero hay otros casos en los que hay que tomar una decisión, que son proyectosnuevos, sobre los que nos gustaría presentar, previa a esa reunión, nuestras propuestas...» (Concejal y Porta-voz del Partido Popular).

84 A partir de la entrada en vigor de la Ley de Modernización de los gobiernos locales, está direcciónrecaerá en la Junta de Gobierno.

85 «... Verás, esta es mi tesis, se que se están defendiendo otras tesis por ahí y que incluso a lo mejor lastendencias van contra lo que yo opino, pero bueno, mi opinión es que nosotros hemos funcionado al ser unequipo muy cohesionado que durante muchos años ha ido renovándose, pero muy poquito y que ha trabaja-do con un proyecto muy definido, y que hemos tenido, yo creo, mucho poder que nos ha delegado el Alcal-de, ... hemos tenido capacidad de decisión. Y luego teníamos órganos de control de la gestión muy potentes,es decir, nosotros no dábamos gestión al Alcalde directamente o no teníamos gestión como en muchos casos.Aquí todas las semanas nos reuníamos un equipo de gobierno y todas las semanas poníamos en común todaslas decisiones de órganos de los concejales. Y eso hacía que el programa global en conjunto fuera avanzandouniformemente, a unos les echaba la bronca o a otros no nos la echaba, es decir, el Alcalde ahí yo creo quetuvo mucho éxito porque ha mantenido la tensión del equipo durante muchos años y eso es muy matadorpara los que estamos dentro pero es muy bueno para la gestión.

Entonces, hemos conseguido generar un órgano de gestión colegiado, nosotros decíamos (ahora ya no)que el Alcalde en el equipo de gobierno era uno mas y el lo decía o sea que, éramos uno mas, éramos 15 ó 14los que fuéramos en un momento determinado, todos juntos y todos decidiendo (a veces nos pasábamos ydecidíamos sobre asuntos que no merecían la pena). Todas las semanas nos reuníamos, era obligatorio, y lue-go además había un órgano de gestión, era más de coordinación, más pequeño que éramos los tres Tenientesde Alcalde (Manolo, Merche y yo, mas Pepe Caballero, los cuatro). Nos reuníamos todas las semanas peroera para coordinar un poquito las áreas porque, el Ayuntamiento, cada uno de nosotros era responsable de unárea y coordinabas las áreas y a veces, no siempre, pero a veces organizábamos el orden del día de los equi-pos de gobierno, ¿por qué?, porque en las áreas nos reuníamos también... yo tenia por ejemplo tres conceja-les y yo, mi área éramos cuatro concejales (tres más el Teniente de Alcalde), yo las coordinaba y las dirigía yacordábamos cosas en ese nivel, y en las que no nos poníamos de acuerdo iban al equipo, yo las llevaba a lapermanente primero y en la permanente decíamos: pues está el equipo para decidir entre todos, porque entrecuatro no hemos podido ponernos de acuerdo, bueno era un nivel de gestión y de conocimiento de la gestióny de colaboración en la gestión muy importante. (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

«... Hay una enorme cantidad de delegaciones hacia la Comisión de Gobierno que, a nuestro juicio, suponeganar libertad a la hora de tomar decisiones, eludiendo el control de la oposición. Hay un grupo de concejalesmuy próximo al Alcalde, que llevan el peso de las decisiones...» (Concejal y Portavoz del Partido Popular).

86 «... No me gustan los concejales que sólo vayan a votar al Pleno, creo que tiene que haber concejales

En 1992 se produce una reestructuración en las que el Primer Teniente deAlcalde, hasta entonces Presidente del Patronato socio-cultural, asume lascompetencias relacionadas con la Hacienda y la Organización (Planificación yCoordinación), al tiempo que preside el órgano de planificación y gestión delos nuevos Patronatos (ocupa más de un cargo). La importancia de estos Patro-natos en la prestación de servicios públicos municipales lo pone de manifiestoel hecho de que los usuarios pasan de 1.000 en 1983 a 10.000 en 1992 y su pre-supuesto, para las mismas fechas, de 220 a 1.200 millones de pesetas. Los Pa-tronatos aglutinan la acción pública local en materia de cultura, juventud, mu-jer, educación, deportes, salud, consumo, tercera edad y asistencia social.

A partir de 1996 el equipo de gobierno se estructura en tres grandes áreas acuyo frente está un teniente de Alcalde, aunque el equipo de gobierno en suconjunto hace un seguimiento de todos los asuntos importantes. A estas gran-des áreas se adscriben los organismos autónomos (Patronatos) y Empresas Pú-blicas. Es una estructura en la que las líneas políticas y ejecutivas están engar-zadas, constatando la existencia de concejales con mayor peso político, comolo demuestran sus mayores atribuciones (los de las grandes áreas), estando enuna posición secundaria los concejales delegados dentro de las áreas. De estaforma se produce un doble control político, hacia fuera, por parte del Alcalde y,hacia adentro, por parte del Primer Teniente de Alcalde.

De esta manera, destaca la figura del Primer Teniente de Alcalde, quienrealiza una función de coordinación e integración. Desde 1991 preside el áreade Hacienda, Planificación y Coordinación. Es responsable de la implantaciónde la modernización administrativa prevista en el programa electoral de 1991,para lo cual se crea la Delegación de Planificación y Coordinación que actúa


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que decidan y que tengan capacidad de gestión y no me gustan directivos que sean los que dirijan al resto delos directivos, porque creo que no va a funcionar, conociendo la filosofía de los concejales como funcionan,cuando cambien de equipo que alguna vez cambiaremos ¿no? va a funcionar, porque yo siempre les ponía elejemplo: Mi Director de Urbanismo que es con quien yo me coordino y a veces le doy las instrucciones y elque me cuenta como están las cosas y con el que montamos y desarrollamos todos nuestros programas, todosnuestros objetivos, no puede recibir ordenes de otro director, porque si recibe las ordenes de otro directordistinto cuando venga a mi va a decir oye que hago lo que me ha dicho este o lo que le he dicho yo, a no serque yo vaya a los plenos a votar.

Y yo creo que los políticos locales, esto no es Francia ni Inglaterra, que los políticos locales aquí en Es-paña somos políticos pero también muy gestores. A lo mejor tiene que cambiar, yo creo que no, pero a lomejor para que cambie tenemos que primero que pasar unos cuantos años y que la democracia se vaya con-solidando y formando funcionarios locales, directivos que sean capaces de llevar la administración, el 95%de la administración local que la puedan llevar por si mismos, y que no pase nada por los cambios políticos,se siga avanzando y se tire para adelante. Yo creo que eso en nuestro país, necesita bastante tiempo, necesitaotro modelo de gestión, y que se hagan cambios legislativos.

Pero eso en otras culturas funciona pues por eso, por la tradición, la representatividad del concejal es dis-tinta y el modelo de gestión de los concejales de la participación publica es distinta, creo que aquí el éxito seha debido a la estabilidad y al modelo de gestión, tanto directivo como político y lo otro es una incógnita,que ya veremos...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

«... Hay concejales de primera y de segunda como se ve claramente en los nombramientos como prime-ros tenientes de alcalde y concejales delegados...» (Concejal y Portavoz del Partido Popular).

de motor para el cambio administrativo. A esta delegación se incorpora el de-partamento de Estudios, Planes y Proyectos, posteriormente denominado Estu-dios y Evaluación. De este concejal dependen la Hacienda, la gestión económi-co-financiera, Organización, Informática, Servicios Generales y Calidad. Esdecir, históricamente, posee los recursos para controlar el grueso de la organi-zación. Es un concejal con una larga experiencia política y de gestión, práctica-mente desde la primera legislatura, lo que le confiere auctoritas. Desde el pri-mer momento muestra una especial preocupación por formar equipos técnicosy estar al corriente de la gestión de las diferentes áreas que tienen a la cabezaun concejal delegado con gerentes profesionales, funcionarios o laborales, re-clutados en función de sus habilidades profesionales.

c) El Alcalde y su Gabinete

El Alcalde es responsable directo de las funciones de Información, Imagen,Hacienda y Organización, con un seguimiento por parte de éste de los asuntosclave para la ciudad: urbanismo y juventud. Ostenta la presidencia de las Em-presas Públicas Municipales. Desde 1991, el Alcalde se reserva las relacionesinstitucionales y externas y la coordinación de los Presidentes de barrio paraactuar de primer interlocutor con la sociedad civil local, vecinos, actores eco-nómicos, asociaciones y tercer sector.

En materia de representación de la ciudad: a) Mantiene una comunicacióncon las instituciones estatales, regionales y de otros ayuntamientos con objetode fomentar los intereses de la ciudad, b) Lidera todas las acciones de promo-ción de la imagen de la ciudad para atraer empresas que creen riqueza y em-pleo desde la concertación público-privada, c) Impulsa la promoción de la ciu-dad en el exterior y d) Apoya las actividades del movimiento asociativo vecinalmanteniendo el contacto directo y el dialogo con los vecinos87.

Existe un Gabinete de Alcaldía que tiene como función el apoyo estratégicoa la figura del Alcalde y la promoción externa de la ciudad en foros nacionalese internacionales. Desde este Gabinete se mantienen las relaciones institucio-nales, con otras administraciones y con otras ciudades, promoviendo la inte-gración de Alcobendas en redes de ciudades, la cooperación internacional y elfomento del mecenazgo para involucrar a actores privados en proyectos de in-terés ciudadano. Se ocupa también de preparar las actuaciones del Alcalde ensus relaciones con los distintos órganos políticos y administrativos del Ayunta-miento realizando, en este respecto, funciones de asesoramiento. El gabinetede Alcaldía está estructurado en torno a un director de gabinete, un responsablede relaciones institucionales y un área de cooperación internacional, cuyos res-


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87 Plan de Acción Municipal 2000-2003, Ayuntamiento de Alcobendas, mimeografiado.

ponsables son puestos de libre designación y con una dotación presupuestariapropia que permanece constante a los largo de los años.

De modo complementario existe un Gabinete de Comunicación encargadode comunicar las estrategias del equipo de gobierno y de su relación con losmedios de comunicación. Las acciones comunicativas están coordinadas poruna Comisión de la que forman parte el Director de Coordinación y Planifica-ción, la responsable del gabinete de Alcaldía y la Directora de Comunicacio-nes. Esta Comisión actúa de asesora en las acciones comunicativas que propo-nen las diferentes áreas y coordina la política de comunicación. Comoinstrumentos el Ayuntamiento dispone de medios propios para «moldear» loshechos con soportes escritos (Revista Siete Días, Revista Alcobendas, con unacirculación de 38.000 ejemplares que se buzonea a todos los hogares de Alco-bendas), telemáticos (Siete Días Digital) radio y televisión.

Las relaciones del Secretario y el Interventor han sido de cooperacióncon el equipo de gobierno y los directivos. Los funcionarios de habilitaciónnacional no poseen el monopolio del conocimiento técnico y su capacidadde control, más allá de vigilar el cumplimiento de legalidad, es limitado88.Están abocados a la colaboración con los cargos electos y las relaciones quetienen con el resto de la organización administrativa no se han modificadocuando el partido de gobierno ha gobernado con mayoría absoluta o en coa-lición89.

b. La estructura del aparato administrativo municipal

Además de su adecuación a la dirección política, la estructura administrati-va del Ayuntamiento de Alcobendas no es sino la adaptación a las grandes líne-as de actuación enmarcadas en las políticas públicas locales. Este planteamien-to responde a un modelo en el que los cargos políticos se hacen responsablesde una parcela o Delegación administrativa. Obviamente, ello implica la confu-sión entre funciones políticas y gestoras. Esto es importante porque viene a ra-tificar una de las propuestas que están en los planteamientos de la Ciencia de laAdministración, cual es el consenso existente en la imposibilidad de separarPolítica y Administración, sobre todo en el ámbito de los gobiernos de las ciu-


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88 Palabras de despedida del Secretario en su Jubilación (Pleno del 25.9.2001): «... Me voy contento dehaber trabajado en uno de los municipios mejor organizados de España, pionero en muchas cosas y alertasiempre a cualquier innovación que sirva para mejorar la prestación de servicios a los ciudadanos...».

89 «... Con los funcionarios de habilitación nacional hay una relación de mutua dependencia. No es unarelación conflictiva. Ha habido problemas que se han resuelto. Por ejemplo, tuvimos un problema con elasunto del 1% para ayuda a la cooperación con el tercer mundo, que el interventor no veía, pero son cuestio-nes de interpretación que se resuelven puntualmente...» (Portavoz de IU y Concejal de Urbanismo, legislatu-ra 2003-2007).

dades en donde los responsables son cargos políticos que se legitiman tambiénpor su capacidad para gestionar90.

En Alcobendas la Administración local se estructura en torno a tres grandesáreas con sus delegaciones o divisiones gestoras y departamentos o centros deresponsabilidad. Esta estructura se inicia en 1996 y, con variaciones derivadasde reestructuraciones menores se consolida hasta la actualidad. Estas tres gran-des áreas son responsables del devenir de las políticas públicas locales, muchasde las cuales se concretan en programas de actuación que, para su gestión, re-quieren la participación transversal de unidades administrativas pertenecientesa diversas áreas.

La división por áreas la decide el equipo de gobierno y se ratifica en el Ple-no. Al frente de las mismas está un concejal delegado que ostenta un doble pa-pel, el de responsable de la gestión y la de cargo político delegado del Alcaldecon las competencias que éste le atribuye. Existe un concejal delegado poráreas o un Teniente de Alcalde responsable de varias delegaciones. Con los go-biernos en coalición, cuando no han existido mayorías absolutas, no se ha in-crementado la estructura administrativa, lo que pone de manifiesto que no hayun reparto de poder. Bajo el Concejal de área se encuentra un equipo de direc-tivos y técnicos con un alto grado de profesionalización. La relación que éstosmantienen con los funcionarios de habilitación nacional son de cooperación.

Las delegaciones a cuyo frente está un concejal tienen responsabilidadespara el diseño e implantación de los diferentes bloques de políticas locales:1) La política para la profundización de la democracia local, Delegación deParticipación Ciudadana y Delegaciones de los Consejos de Barrio a cuyofrente esta un Concejal. 2) La política para la modernización e innovación de lagestión administrativa, cuyo responsable es el Primer Teniente de Alcalde. Deesta política se ocupa la Delegación de Coordinación, Planificación, Calidad,Organización e Informática, Estudios y Evaluación, Asesoría Jurídica, Contra-tación y Patrimonio y Servicios Generales. 3) La política encaminada hacía lautilización y modificación del territorio, es decir, la Delegación de Urbanismoy Vivienda. 4) La política para el desarrollo económico y de la seguridad, de laque se ocupan las Delegaciones de Economía, Hacienda, Seguridad Ciudadanay Tráfico, y de Empleo, Industria y Medio Ambiente. 5) Las políticas que tie-nen como finalidad la provisión de equipamientos, Delegación de ServiciosPúblicos, Mantenimiento, Transportes y Obras municipales. 6) Las políticas


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90 Este consenso supera un cierto reduccionismo puesto en boga por determinadas interpretaciones dela Nueva Gestión Pública, tratando de desagregar el binomio Política y Administración para adjudicar a cadauna de sus partes una lógica propia, permitiendo así la introducción de propuestas economicistas y gerencia-listas en materia de gestión administrativa al margen de la política. Por otra parte, al constituirse las organi-zaciones públicas en la respuesta racional correspondiente a una estructura de dominación, el entreveramien-to entre Política, Sociedad y Administraciones Públicas es inevitable (WEBER, 1976).

sociales, Delegación de Cultura, Juventud, Educación e Infancia, Delegaciónde Salud, Consumo, Mayores, Servicios Sociales y Mujer.

Dentro de las grandes Delegaciones existen unidades menores o centros deresponsabilidad o departamentos, negociados y oficinas para actividades con-cretas y a cuyo frente está un director que depende del concejal. La estructuraorganizativa es el resultado de sucesivos procesos de reorganización. Hay lí-neas jerárquicas, pero en materia de diseño e implantación de las políticas pú-blicas locales juega un papel relevante la Dirección de Planificación y Coordi-nación, dependiente del Primer Teniente de Alcalde, que actúa en su relacióncon las demás áreas y unidades como mero órgano staff de asesoramiento, peroque en la práctica ejerce una influencia primordial.

La dirección Ejecutiva

De hecho, el organigrama de Alcobendas no se diferencia, en apariencia, delos tradicionales organigramas identificados con los modelos de estructura clá-sico-burocráticos, pero llama la atención la existencia de una Unidad, la Direc-ción de Planificación y Coordinación, especialista en coordinación de políticasen torno a grandes problemas (holistic government)91, que atiende a las reunio-nes como asesora y que emite informes técnicos, es decir, hay líneas jerárqui-cas pero la asesoría de políticas proviene del staff de coordinación que está enlas reuniones.

Los órganos directivos están conformados por gerentes profesionales, queactúan en una organización funcional que, tras sucesivas reorganizaciones, haquedado estructurada por: a) unidades de atención a los ciudadanos radicadastanto en el ayuntamiento como en los barrios, b) unidades de prestación de ser-vicios, c) unidades de control (coordinación e intervención, entre otras) yd) unidades que prestan servicios a otras unidades, como sería el caso de la deRecursos Humanos.

Interesa resaltar, pues, la importancia que tienen la Unidad Administrativade Planificación y Coordinación, a la que se ha hecho referencia y a la Unidadde Análisis y Evaluación como unidades de especialistas. Esta última se ocupade indagar acerca de la realidad social de Alcobendas y proporcionar la infor-


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91 «... La Dirección de Planificación y Coordinación impulsa y apoya el desarrollo global de todas laslíneas de coordinación, y actúa preferentemente en acciones que afectan a varias áreas. Es responsable direc-to de algunas de las acciones y puede, a solicitud de las áreas: Asesorar, apoyar e impulsar acciones de coor-dinación; asesorar y apoyar acciones de planificación (Planes Integrales, etc.); diseñar y organizar grupos oseminarios de trabajo para intensificar la utilización del Sistema de Programación por Objetivos u otras téc-nicas de gestión (marketing, calidad...)» (Alcobendas Plan Ciudad, Calidad y Modernización en la GestiónPública, Ayuntamiento de Alcobendas, Ediciones Gestión 2000, 1997, pp. 113 y 114).

mación que sirve de base para la formulación, implantación y evaluación de laspolíticas públicas locales.

c. La descentralización territorial

El énfasis puesto en la descentralización territorial se materializa en los Con-sejos de Barrio, que son dispositivos de descentralización política y de gestión.Como instrumentos de desconcentración de la gestión administrativa y, sobretodo, para facilitar la participación ciudadana, en 1980 se crean siete consejos deBarrio como mecanismos para aglutinar al movimiento ciudadano, hasta enton-ces bajo el control del PC. Los presidentes de los Consejos de Barrio son Conce-jales del equipo de gobierno, coordinados por la Alcaldía. Algunos de estos con-cejales son vecinos del propio barrio. Estos Presidentes mantienen reunionesperiódicas con los vecinos, se ocupan de los intereses de los barrios, para lo quese les dota de competencias (tales como obras menores o garajes), de una estruc-tura administrativa que se relaciona con las distintas áreas de la organización mu-nicipal y de un presupuesto que representa el 5% del total del presupuesto delAyuntamiento, aunque su capacidad de decisión es limitada. En este respecto, losConsejos de Barrio son un instrumento útil para facilitar información a los veci-nos. Además, la descentralización facilita la participación de las asociaciones,pues la mayoría de sus intereses se ciñen a su barrio y no a toda la ciudad.

En materia de gestión los Consejos de Barrio se utilizan como instanciasdescentralizadas en las que prestar determinados servicios a los ciudadanos; enellos se abren Oficinas Municipales, incluyendo aplicaciones informáticas paraque los ciudadanos resuelvan sus asuntos. En este sentido los Consejos de Ba-rrio son centros de servicios que acercan la administración al ciudadano. Ade-más del edificio de la Gran Manzana, los edificios de los Centros Cívicos actú-an como centros de servicios, son una expresión de la descentralizaciónterritorial y de cercanía al ciudadano para la mejora de la receptividad y el con-tacto directo con los vecinos.

Con todo, la actual configuración de la descentralización territorial ha deri-vado a que, en materia de participación, fuesen los vecinos vinculados a lospartidos políticos de la ciudad los que tomasen parte de forma mayoritaria ensus reuniones, trasladando así la lucha partidista del Pleno a los Consejos deBarrio. A ello habría que añadir la escasa capacidad para la prestación de servi-cios. Teniendo en cuenta la experiencia acumulada hasta la actualidad, en elPlan de Acción Municipal 2003-2007, está prevista una profunda renovaciónde los Consejos de Barrio, iniciada con una reducción de los mismos de siete acuatro, dotándoles de nuevos contenidos, autonomía y competencias para pro-fundizar tanto en materia de participación ciudadana como de prestación des-centralizada de servicios públicos.


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d. El sector público municipal en Alcobendas

Uno de los elementos introducidos en Alcobendas ha sido el concepto de ladescentralización de las responsabilidades en la gestión de los recursos. Mer-ced a ello, la responsabilidad en cuanto al uso de determinados recursos (finan-cieros o personal, por ejemplo) es transferida desde el Ayuntamiento a las orga-nizaciones especializadas (Patronatos de servicios sociales o empresaspúblicas). Este proceso de transferencia de responsabilidades, que juega un pa-pel esencial desde el principio, da lugar a la existencia de centros de resultadoscuasiautónomos que se ven obligados a rendir cuentas por la utilización de susrecursos en relación con los resultados obtenidos.

De esta manera, por lo que hace a la prestación de los servicios públicosmunicipales, en Alcobendas, la descentralización se implanta bajo la fórmulajurídica de organismo autónomo, comercial o administrativo, y empresa públi-ca con objeto de dotar a las unidades descentralizadas de autonomía para orga-nizarse. La formación de una estructura descentralizada (Organismos Autóno-mos bajo la forma de Patronatos y Empresas Públicas municipales) se hacecoincidir con un control político centralizado.

Los Patronatos

Los Patronatos son organismos autónomos comerciales que tienen como fi-nalidad la prestación de servicios sociales. Al dotarles de esta naturaleza jurídi-ca se persigue una mayor agilidad en la gestión sin perjuicio del mantenimien-to de los oportunos controles políticos y jurídicos. El Pleno nombra a loscomponentes de su Consejo Rector y en él tienen representación todos los gru-pos políticos que están en el Pleno en función de su proporcionalidad. Sin mer-ma de la capacidad de decisión que ostentan los representantes políticos, en elConsejo Rector de cada Patronato, también están representados los sindicatosy las asociaciones vecinales. Los gerentes de los Patronatos son nombrados porel equipo de gobierno.

Existen tres Patronatos (de Deportes, Salud y Bienestar Social) que se nu-tren de los presupuestos municipales. El Ayuntamiento les dota todos los añosde una partida presupuestaria, soportando sus costes una vez deducidos los in-gresos derivados de sus actividades.

En todo caso, es importante destacar que en la decisión descentralizadoratienen un papel importante las cuestiones políticas, pues la configuración delos Patronatos tiene que ver con los recursos que se les dotan y con el diseño deun proceso de toma de decisiones. Efectivamente, la creación de los Patronatos


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es una decisión para acabar con las inercias burocráticas previas y los interesesvinculados a las mismas. Mediante este cambio estructural se pretende modifi-car el proceso de toma de decisiones y el modo de actuar del aparato adminis-trativo. Esta descentralización en Patronatos se ha visto favorecida porque hacoincidido con un crecimiento del Ayuntamiento. Una característica importan-te de los Patronatos es el ámbito limitado de sus competencias lo que permiteun control por resultados como principal elemento de su legitimidad.

Las Empresas Públicas

En el modelo burocrático las empresas públicas municipales han venidosiendo un instrumento para la prestación de servicios públicos. En Alcobendas,además, se configura un sector público empresarial con iniciativa para activida-des de mantenimiento, adquisición de suelo y promoción de viviendas sociales.

Las Empresas Públicas son sociedades anónimas de las que el Ayuntamien-to detenta la totalidad del capital92. Están vinculadas al conjunto del aparatoadministrativo ya que el Alcalde es el presidente del Consejo de Administra-ción y el equipo de gobierno propone al Pleno a los gerentes, siendo éste quienefectúa su nombramiento formal.

Hay cuatro empresas públicas. La Sociedad de Gestión del Patrimonio In-mobiliario Municipal de Alcobendas, Sogepima, que tiene como función lagestión del patrimonio municipal que permita obtener ingresos para la finan-ciación de los gastos municipales; esta gestión aporta el 40% de los ingresospresupuestarios a través de la gestión de las viviendas, oficinas, naves, localescomerciales, aparcamientos, etc. propiedad de la institución municipal. Em-vialsa, empresa municipal de la vivienda que es un instrumento de gestión parala construcción de viviendas sociales). Emarsa, que se ocupa de la recaudacióny gestión de los tributos municipales y Seromal, que se ocupa del manteni-miento de los diversos servicios públicos, ejecutando directamente o subcon-tratando con empresas privadas. Las empresas públicas municipales se rigenpor la legislación civil y mercantil en lo que se refiere a su toma de decisionesy a su responsabilidad de cara al exterior, pero por la legislación pública en lo


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92 «... Claro, nosotros intentamos siempre salvar algunas limitaciones que tiene la Administración, si tu-viera que trabajar directamente, con muchas dificultades porque el interventor pone muchas trabas... porejemplo: la administración publica no puede subcontratar más del 50% de la obra que se prevé, nosotros nosobliga a subcontratar más de un 50%, nosotros entonces nos vamos a la legislación privada para intentar su-fragar eso y poder hacer... Porque si nos encargan a Seromal que pongamos un ascensor pues el 90% de lasubcontratación es la empresa del ascensor luego no podríamos hacerlo de otra forma, entonces, no podríanencargárnoslo a nosotros directamente tendrían que hacer un concurso y eso llevaría tiempo y gasto, de loque hagan directamente nosotros nos buscamos las vueltas para intentar no irnos por la vía de la legislaciónpublica sino por lo otro, y así estamos, esto es una dificultad añadida a las empresas, pero bueno, así es comofunciona esto...» (Director de Servicios Económicos).

que se refiere a las relaciones con el Ayuntamiento. El Secretario y el Interven-tor del Ayuntamiento forman parte del Consejo de Administración de todas lasempresas públicas. En los ámbitos de contratación y de personal se rigen por lanormativa pública.

Por todo ello, tanto los patronatos como las empresas públicas son instru-mentos para la delegación en la gestión, prácticas «cuasi-comerciales» y «cen-tros de beneficios» en algunos elementos de la provisión de servicios. Los ges-tores actúan con libertad en el marco de unos parámetros estratégicos y encierto modo su gestión se asemeja al modelo de los centros de beneficios de laempresa privada. Se hace una delegación de funciones pero no se transfiere lapropia legitimidad. Resulta central que no haya una pérdida de legitimidad ysiguen insertos en el proceso político.

e. El Plan de Acción Municipal y el proceso de toma de decisiones

Este Plan es el instrumento eje de la actuación del gobierno en cada manda-to y recoge los objetivos de legislatura de la institución municipal a partir delprograma electoral del equipo de gobierno. Comprende, de forma temática, elcompromiso para toda la legislatura93 y, si bien en el Plan de Acción Municipalse enmarca la acción del gobierno para toda una legislatura, la dinámica haceque se realicen actuaciones que no, necesariamente, están contempladas en elPlan de Acción Municipal. Es importante notar que este Plan está incardinadocon el Plan Estratégico a cuyos ejes programáticos se atiene.

El proceso de elaboración del Plan Municipal se inicia recogiendo las apor-taciones que los vecinos realizan en los Consejos de Barrio. En su elaboraciónparticipan directivos, gerentes, técnicos y políticos y se coordina desde la Uni-dad de Planificación y Coordinación, que se encarga de recabar y sistematizarlos datos y propuestas de los Directores de Área en las diferentes Delegacionesdel Ayuntamiento94.

En esa medida, la Dirección de Planificación y Coordinación prepara los mo-delos de elaboración del Plan de Acción Municipal basándose en las directrices


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93 «... Lo primero que se hace es el programa electoral y sobre el programa electoral después trabaja-mos en el Plan de Acción Municipal que es el desarrollo y la cuantificación porque con el programa electoralno participamos en teoría, cuando lo hacemos en nuestra agrupación si hacemos (hacemos locuras ¿no?, aveces lo son...), intentamos ayudar, pero ya en el Plan Municipal lo que se hace es cuantificar y temporalizarlas acciones del programa electoral...» (Concejal de Urbanismo legislatura 1999-2004).

94 «... El Plan Municipal lo realiza el equipo de gobierno. Ahora lo hemos profesionalizado un poquito,antes nos reuníamos y decidíamos nosotros como lo poníamos y ahora el Director de Coordinación y Plani-ficación es un poco el coordinador de eso y es el que nos traslada el modelo sobre el que tenemos que basar-nos para hacer eso, cada vez se va modernizando un poquito más...» (Concejal de Urbanismo, legislatura1999-2003).

del equipo de gobierno. Desde esa Dirección y conjuntamente con los cargos po-líticos, se intenta jerarquizar o priorizar algunas inversiones que estén previstasen el programa electoral. El borrador del Plan elaborado por la Dirección de Pla-nificación y Coordinación es un documento base que sirve para que los políticosy técnicos se reúnan durante un período de cuatro o cinco días fuera del Ayunta-miento para aprobar definitivamente el Plan. La Dirección de Planificación yCoordinación se ocupa de trasladarlo a todas las áreas y se hace responsable desu implantación y seguimiento. Una vez establecidas las prioridades de actua-ción por el equipo de gobierno, el Plan de Acción Municipal se presenta en unajornada interna al conjunto de directivos de la institución y se distribuye, en for-ma divulgativa a todos los empleados municipales y a todos los vecinos.

El Plan de Acción Municipal está vinculado a un plan financiero medianteun documento económico en el que se detallan las previsiones de gastos e in-versiones de tal forma que sus objetivos se ajusten a las previsiones financie-ras. El presupuesto anual, así como los planes y proyectos, se referencian alPlan de Acción Municipal.

Venimos, ahora, a la cuestión del proceso de toma de decisiones. En teoría to-das las decisiones se articulan en torno a los ejes del Plan de Acción Municipal.En muchas ocasiones, sin embargo, hay que decidir sobre cuestiones que no estánclaramente reflejadas en el Plan. En cualquier caso, en el proceso de toma de deci-siones los técnicos y directivos preparan los asuntos, sobre los que deciden loscargos electos. Sin duda, los técnicos condicionan la decisión en la preparación delos temas sobre los cuales, después, un pequeño grupo de electos toma el gruesode las decisiones. La dirección del gobierno la llevan el Alcalde y el Primer Te-niente de Alcalde, éste se ocupa además del control y la toma de decisiones en elproceso presupuestario. Este proceso de toma de decisiones se articula al funcio-namiento formal de la Comisión de Gobierno y de las Comisiones Informativas.

Hay tres niveles o ámbitos de decisión. En primer lugar las grandes decisio-nes políticas que se toman en las reuniones que el equipo de gobierno tiene se-manalmente y que una vez tomadas se llevan a las comisiones informativas. Ensegundo lugar, las decisiones de una importancia intermedia, que el Concejalde cada área debate con el Primer Teniente de Alcalde y, en su caso otrosmiembros del equipo de gobierno que puedan estar implicados. Finalmente lasdecisiones rutinarias se toman por parte del Concejal delegado de área y los di-rectivos y técnicos adscritos a la misma.

La participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones seinstitucionaliza a través de los Consejos de Barrio y Sectoriales, las redes depolíticas públicas y el Plan Estratégico. Por constituirse en importantes meca-nismos para la gobernanza, a todos ellos nos referiremos detenidamente en loscapítulos siguientes.


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CAPÍTULO 3:LAS FASES Y LA RED DE ACTORES

EN LA GOBERNANZA DE ALCOBENDAS:CAPACIDADES, INTERESES Y ESTRATEGIAS

En Alcobendas el modelo de gobernanza adoptado y la introducción de me-canismos innovadores de gestión se insertan en la agenda política como una de-rivada de la percepción de los problemas locales por parte de las elites que acce-den al gobierno local (SUBIRATS, 1994). Cuando accede al gobierno local elequipo de gobierno, que surge de las primeras elecciones locales democráticas,sus preocupaciones más relevantes giran en torno a los siguientes problemas:

a) En primer lugar, los problemas sociales, en cuyo origen está la desver-tebración social y territorial de la ciudad95 y que es necesario resolverdesde la acción política.

b) En segundo lugar, la necesidad de dotar a la administración local de capa-cidad política y transformadora. Hasta el advenimiento de los primerosgobiernos democráticos el gobierno local de Alcobendas, en consonanciacon todos los gobiernos locales de la época, era un mero productor de ser-vicios, pocos e indiferenciados por otra parte, bajo la tutela de la Admi-nistración Central. A partir de las primeras elecciones democráticas, sehacía imprescindible la creación de un auténtico gobierno local.

c) Tercero, el problema financiero. La administración que se encuentranal acceder al gobierno es una administración sin apenas recursos finan-cieros (en Alcobendas el Ayuntamiento sólo ingresa la tasa basuras)96.

95 «... lo que había que ver es como vivían aquí 15.000 personas en esta inmensa mancha verde (se re-fiere a la urbanización de viviendas de lujo La Moraleja) y, en ésta ... aquí, (se refiere al casco urbano), mu-cho más pequeña, vivían 50.000. Los de La Moraleja encima, querían segregarse para no aportar nada al de-sarrollo de la ciudad ... (Entrevista al Alcalde D. José Caballero el 3.5.2002).

96 «... lo primero que hicimos en el año 1980 es que todo el mundo pagara, porque aquí es verdad queno pagaba nadie los impuestos municipales, pero claro, aquí en 1979 no había ningún servicio, el Ayunta-miento te recogía la basura y pagabas 700 pesetas al año por la recogida de basuras y por el alcantarillado ...»(Entrevista al Alcalde de Alcobendas).

d) Cuarto, la problemática de la cultura organizativa interna, con un apa-rato administrativo sin capacidad de respuesta con, también, escasosrecursos humanos y organizativos. En este respecto, es una organiza-ción magra y estructurada en torno a un esquema legalista y burocráti-co con compartimentos estancos, fragmentados y con diferenciaciónespecializada También una administración eminentemente gestora,pero sin capacidad política para la adopción de decisiones coordinadasen materia de infraestructuras, equipamientos y prestación de serviciospúblicos locales.

De este modo, la reforma social, el crecimiento económico, la consolida-ción de la democracia y la eficacia en la gestión constituyen los aspectos sisté-micos de la Agenda Política en las diferentes legislaturas de Alcobendas inte-grando los distintos aspectos97.

Por tanto, el objetivo del equipo de gobierno que se incorpora al primerayuntamiento democrático es consolidar la democracia local y potenciar laprovisión de servicios públicos locales para la mejora de las condiciones devida de los ciudadanos. La consecución de este objetivo requería la introduc-ción de mecanismos de gobernanza y la continua modernización del aparatoadministrativo, con una doble necesidad de innovación: en qué se hace y encómo se hace.

3.1. LOS FACTORES DESENCADENANTES

En este orden de cosas debe llamarse la atención acerca de las condicionesque permiten adoptar el modelo de gobernanza en Alcobendas, para lo que espreciso detenerse tanto en las circunstancias políticas y económicas como enlos aspectos institucionales.

Respecto a las circunstancias políticas, el inicio del proceso se hace coinci-dir con el advenimiento de los nuevos ayuntamientos democráticos. En el mar-co de la consolidación democrática, el cambio político que se produce con lallegada de los gobiernos locales democráticos lleva implícita su repolitizacióny el consiguiente cambio, tanto en su papel como en su actuación, frente a lasociedad civil para consolidar y profundizar el incipiente régimen democráti-co. En un segundo momento, accede al poder en Alcobendas un partido políti-co con unos valores y una visión de la Administración local y con necesidad decontrolarla98, eliminando las restricciones, tanto de carácter político, como or-


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97 Estos aspectos sistémicos se desprenden del análisis de contenido de los diferentes Planes de AcciónMunicipal.

98 «... en principio lo que nos movió era la necesidad de tener un elemento de control sobre la gestión.Los Concejales nos reuníamos, tomábamos unas decisiones, soltábamos esas decisiones..., y no teníamos

ganizativo, para el ejercicio del liderazgo político y que identifica en las herra-mientas de la gobernanza un instrumento para el cambio. El detonante del pro-ceso es pues la consolidación de Ayuntamientos democráticos y la necesidadde dotar de recursos a la acción municipal.

Por consiguiente, el equipo que accede al gobierno como resultado de lasprimeras elecciones democráticas, tras el largo paréntesis del régimen políticoanterior, se encuentra con las arcas vacías y con el reto de legitimar el gobiernolocal haciendo frente a los problemas acumulados con carencia de autonomíafuncional, recursos financieros y competencias. Al crecimiento urbanístico ydemográfico que sufre Alcobendas se une la falta de los servicios más elemen-tales.

En ese contexto inicial de ausencia de infraestructuras, equipamientos yservicios públicos en la ciudad, la gobernanza en Alcobendas engloba unapreocupación por el funcionamiento, la eficacia y eficiencia del aparato admi-nistrativo99, la consolidación de los valores democráticos, la vertebración so-cial y el crecimiento económico100. Para ello es necesario plantear una reformaglobal que sea permanente y continuada, que dé respuestas transversales a losproblemas de la ciudad y no se circunscriba únicamente a la organización ad-ministrativa. Es decir, la generación de un proceso a largo plazo, creando unacapacidad política y organizativa para obtener logros también en el corto plazoque dotasen de legitimidad al proceso.

En una fase posterior en el tiempo, emergen presiones no sólo de los ciu-dadanos para la prestación de más y mejores servicios, sino de los impactos dela globalización, lo cual requiere la promoción del desarrollo económico de laciudad en un contexto de cambios económicos y sociales. En ambos casos, hayuna exigencia de introducción de innovaciones internas en la gestión y una ne-cesidad de coordinar. El equipo de gobierno se encuentra con una administra-ción que no presta servicios suficientes y una organización administrativa quetiene que adaptarse a las nuevas necesidades. Precisamente en la etapa de glo-balización, que coincide con la puesta en marcha del Plan Estratégico, el mo-

LAS FASES Y LA RED DE ACTORES EN LA GOBERNANZA DE ALCOBENDAS

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muy claro cómo medir, aunque fuera de una manera muy por encima, ¿qué pasaba con el desarrollo de loque estábamos haciendo? Esto para nosotros era muy importante y entonces, controlar la gestión y, ademásevaluar los efectos, era lo que nos movió ...» (Primer Teniente de Alcalde).

«... Entonces, necesitábamos herramientas que nos ayudaran a cambiar, palancas que nos movieran lapesada losa, que la cultura burocrática aquí..., entonces, esa preocupación que durante los años 80, más queuna preocupación fue un trauma, era una monomanía para algunos, por lo menos para mí...» (Primer Tenien-te de Alcalde).

99 «... En el 79 entramos «flechados» a tres cosas: cambiar la administración, generar servicios a losciudadanos, que no había ni uno, y a propiciar la participación ciudadana...» (Primer Teniente de Alcalde).

100 «... nuestro desarrollo de gestión interna o de modernización tiene que ver con nuestra preocupaciónpor tener herramientas eficaces para el desarrollo de las políticas públicas... Llegamos aquí en el año 79 yuna de nuestras preocupaciones era revertir la obsolescencia que encontramos en la Administración...» (Pri-mer Teniente de Alcalde).

delo de gobernanza pretende dar respuesta a los retos derivados de los cambiossociales y de las estructuras productivas que tienen lugar en la ciudad para si-tuarla en el contexto de ciudades europeas.

Ciertamente, la existencia desde el comienzo de un gobierno con mayoríasabsolutas permite poner en marcha un programa de gobernanza y moderniza-ción del aparato administrativo de forma permanente y continuada.

Finalmente, el proceso se ve favorecido por la existencia de otros aspectosinstitucionales como las expectativas de un nuevo régimen democrático y, en loque hace a la organización administrativa, la escasa resistencia al cambio, yaque se parte de un aparato administrativo pequeño, que va creciendo a medidaque lo hace la ciudad, que va adquiriendo una cultura propia y que no presentaresistencia a las innovaciones que promueven los cargos electos.

3.2. LAS ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN.LAS ESTRATEGIAS POLÍTICAS. VOLUNTAD DEMOCRÁTICA.INSTITUCIONALIZACIÓN DEL PROCESO Y ARTICULACIÓNY AGREGACIÓN DE INTERESES

La característica más notoria en punto a la puesta en marcha de los meca-nismos de gobernanza en Alcobendas es que el proceso no ha estado imbuidoen su totalidad de una lógica tecnocrática. El Alcalde y otros políticos, ademásdel grueso de directivos públicos y la sociedad civil local, han estado desde elprincipio comprometidos con el proceso de gobernanza y lo han apoyado con-tinuamente. El hecho es que los objetivos globales del proceso han sido políti-camente formulados y se ha buscado el apoyo de la sociedad civil a la que seha dado información para facilitar la comprensión del proceso.

Por lo que se refiere a la consecuente introducción de innovaciones en lagestión, ha existido un bajo nivel conflictual entre los políticos, los directi-vos y los empleados públicos (representantes de los trabajadores en el Ayun-tamiento y centrales sindicales) lo que ha permitido continuidad en el proce-so. En este sentido, la creación de una unidad de coordinación paraorganizar el proceso ha sido clave. A ello se añade el que, en Alcobendas,las innovaciones administrativas interesan a: 1) Los cargos electos y los sin-dicatos que perciben la modernización como una alternativa a las privatiza-ciones y al incremento de servicios públicos a prestar por el Ayuntamiento.Los sindicatos a través de la Junta de personal y el Comité son cogestores ypor tanto, corresponsables del proceso. 2) Los intereses empresariales deAlcobendas. 3) Los directivos y gerentes públicos que ven oportunidades depromoción profesional. A partir de estos intereses se organizan coalicionesque legitiman el proceso.


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Más aún, las expectativas se han mantenido realistas y no han existido con-tradicciones entre la realización del proceso y otras medidas (resultados no que-ridos, por ejemplo, despedir a trabajadores como consecuencia del proceso) conlo cual la motivación y participación de los empleados se ha mantenido alta.

Adicionalmente, el proceso se ha sustentado en proyectos «bandera» visi-bles, resultados inmediatos en algunas iniciativas y creación de un «momen-tum» en el que el equipo del liderazgo facilita la integración de los esfuerzosindividuales mediante la articulación de los ejes político, urbanístico, socio-económico, y organizativo.

Además, la elaboración y mantenimiento del discurso modernizador ha es-tado sustentada en la reorganización del bienestar de los ciudadanos, siendouna constante la preocupación por el desarrollo económico que juega un papelimportante101. Así pues, el discurso del proceso de gobernanza e innovaciónadministrativa está sustentado tanto en un cálculo económico como político.De otro lado, además de la visibilidad del Alcalde y los demás concejales, hayun esfuerzo continuo por conectar con los ciudadanos mediante una política decomunicación que incluye a las encuestas anuales como instrumentos de medi-da de la satisfacción de los vecinos. La información de estas encuestas se utili-za para presupuestar y planificar.

Por lo demás, un análisis del discurso de los textos publicados entre 1995 y2003, en revistas periódicas de información municipal (Alcobendas, Siete Días)acerca del proceso modernizador permite identificar regularidades del espaciosimbólico creado a partir de los medios de comunicación que edita el propioAyuntamiento. De este modo, la definición de la modernización de la ciudad deAlcobendas se realiza a través de un discurso sustentado en la semiótica deriva-da de su particular contexto social y político (BARTHES, 1966). Los códigos uti-lizados en la construcción social de la modernización administrativa en Alco-bendas se ponen de manifiesto en el discurso mediático a través de expresionesy palabras que connotan dinamismo e innovación. La cobertura otorgada por laprensa oficial contribuye a la creación de un marco en el que se insertan una je-rarquía de temas, problemas y actores que hay que tratar, con un discurso dise-ñado para crear solidaridades transversales a las estructuras políticas y socialesde la ciudad. La gobernanza y modernización administrativa en Alcobendas sepresenta también como un complejo sistema de interacciones simbólicas, cons-truido y movilizado por los políticos. La construcción de un discurso acerca dela ciudad y la vida socio-política están en una relación dialéctica de tal formaque la dinámica social condiciona el intercambio discursivo.


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101 Por ejemplo, la puesta a disposición de las empresas de suelo adecuado y la mediación activa en elmercado de trabajo es descrita como un factor clave para generar actividad económica y creación de puestosde trabajo (Balance Plan Ciudad, Ayuntamiento de Alcobendas, 2003).

3.3. LA PERIODIFICACIÓN DEL PROCESO:FASES Y CARACTERÍSTICAS DE LA GOBERNANZAY MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN ALCOBENDAS

En lo que sigue se trata de establecer los lineamientos que en el tiempo hanresultado ser fundamentales en el proceso, a través de realizaciones concretas,lo que permitirá desvelar sus contenidos, implícitos y explícitos, en una visiónglobal de dicho proceso.

Una característica del modelo de gobernanza en Alcobendas es que se tratade un proceso continuo en el tiempo. Esta política se ha mantenido durante to-das las legislaturas con mayorías absolutas o en coalición favorecida, como an-tes se ha señalado, por la evolución política del municipio cuya característicadesde 1979 es la estabilidad, al ser gobernada por el mismo partido desde lasprimeras elecciones democráticas y por el mismo Alcalde desde 1983.

Aunque más que una cronología, se trata de un proceso continuo, que im-plica un solapamiento de actuaciones que se integran, engranan y superponenunas en otras, el contexto en el que se desarrolla el proceso en Alcobendas po-dría subdividirse en tres fases. Una primera fase (1984-1991), caracterizadapor las reformas internas y por la puesta en marcha de los primeros Planes In-tegrales, a partir de los cuales se difunde una nueva cultura y sirve de aprendi-zaje a toda la organización. Responde a la estrategia de creación y control deun aparato administrativo acorde con el nuevo contexto y no hay un plan explí-cito. Una segunda fase (1991-1995), caracterizada por la elaboración de unPlan Estratégico de Ciudad a partir de la experiencia de los Planes Integradossectoriales. Esta fase está caracterizada por la definición de un modelo de go-bernanza que acentúa la dimensión omnicomprensiva a partir del aprendizajelogrado después de la experiencia con los planes sectoriales. Una tercera fase(1995-actualidad), caracterizada por la preocupación constante por la calidadcomo mejora continuada. La tercera, es la fase de consolidación del modelo degobernanza.

3.4. LAS FASES DEL PROCESO

3.4.1. Primera Fase (1984-1991). La generación del modelode gobernanza en Alcobendas en un contexto de consolidacióndemocrática

En 1979 acceden al gobierno local fuerzas políticas democráticas que se to-pan con un doble déficit ya comentado: la inexistencia de una acción públicalocal sustentada en pautas democráticas y de equipamientos y prestación de


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servicios públicos. Las dos primeras legislaturas coinciden con transformacio-nes estructurales de la economía global que genera un cambio en la base pro-ductiva manufacturera de Alcobendas. Políticamente, accede al poder un go-bierno que conforma el primer ayuntamiento democrático, que se plantea laformación y consolidación de una administración local que preste servicios einfraestructuras básicas, carencias evidentes hasta entonces, así como la orga-nización de la institución municipal para dar solución a los problemas más ur-gentes.

En consecuencia, en esta primera fase hay un fuerte crecimiento de la orga-nización municipal que pasa de gestionar un presupuesto de 2.491 millones depesetas a otro de 7.655 millones de pesetas. De igual forma, el número de em-pleados públicos pasa de 276 a 963.

En 1981 se diseña el primer Plan Municipal. En él se contempla por vezprimera la necesidad de realizar una gestión planificada a partir de la cual dotara la ciudad de unos servicios mínimos. De esta manera brotan y se ponen enmarcha los primeros proyectos culturales. A la preocupación por una gestióneficaz que permita la prestación de servicios se une también el interés por laprofundización de la democracia local, con la creación de mecanismos para fa-cilitar la participación de los ciudadanos y su acceso a la información sobre losasuntos públicos.

El binomio preocupación por la gestión y por la participación ciudadana setraduce en la creación de siete Consejos de Barrio en la que participan los ciu-dadanos. Además, en 1983 se pone en marcha la Casa de la Cultura, entidadencargada de la gestión de equipamientos culturales que se ocupa de facilitarapoyo a los ciudadanos y a las asociaciones del municipio para la realizaciónde sus actividades. En un principio estos Consejos celebran sus reuniones detrabajo en colegios de los barrios, posteriormente y de forma progresiva, elAyuntamiento construye y equipa sus propias sedes de tal forma que al final deesta etapa la organización municipal cuenta con una red propia de centros cívi-cos en los que tiene lugar la participación de los ciudadanos.

Paralelamente a la creación de estas infraestructuras y para dotarlas de sen-tido, el gobierno local fomenta la creación de un tejido social con el apoyo alas nuevas asociaciones de vecinos que se ponen en marcha. Este apoyo inclu-ye la aportación de subvenciones y la dotación de infraestructuras y mediostécnicos. Para consolidar la participación ciudadana, a los órganos de partici-pación territorial se une la creación de los denominados Consejos Sectoriales,al objeto de facilitar la participación de los ciudadanos en los diferentes ámbi-tos de actuación del gobierno municipal. El Ayuntamiento, además, realiza unaadquisición significativa de suelo municipal destinado para equipamientos mu-nicipales, viviendas públicas y zonas verdes e industriales.


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Por lo que se refiere a la racionalización de la gestión, se busca la mejora dela productividad y de los procedimientos. En cuanto a las reformas internas, en1982 se pone en marcha una estructura de gestión descentralizada para la pres-tación de los servicios sociales y deportivos y culturales, creándose a estosefectos el Patronato Socio-Cultural, que constituye el primer embrión de es-tructura organizativa descentralizada a partir del cual se producen descentrali-zaciones ulteriores, al tiempo que se consigue simplificar la estructura organi-zativa del Ayuntamiento.

La puesta en marcha del nuevo Patronato implica la existencia de una nue-va división del trabajo entre los distintos departamentos del Ayuntamiento y elPatronato sociocultural (con la creación del patronato que tiene sus propiosservicios se evitan duplicidades y conflictos interadministrativos). Este Patro-nato es responsable de distintos servicios y, con una organización más orienta-da a las necesidades de los ciudadanos es capaz de una prestarlos de maneramás eficiente; los empleados saben los fines políticos y los servicios que hayque prestar para conseguir esos fines. La creación del patronato está vinculadaa una estrategia política para potenciar una línea política. Se crea además unaEmpresa Pública. El grueso de empleados del Patronato son empleados labora-les, mientras que en el Ayuntamiento son funcionarios, en buena parte personalque el equipo de gobierno se encuentra al acceder al poder y con una arraigadacultura burocrática y legalista.

Como estrategia de implementación se sitúa a personas clave en el Patrona-to Socio-Cultural. En el mismo se crea un Departamento de Estudios que reali-za los primeros análisis sistemáticos sobre la satisfacción de los usuarios delPatronato.

Al mismo tiempo se llevan a efecto reformas internas. El Ayuntamiento seencuentra con la necesidad de erradicar la cultura legalista, y se hace necesarioidentificar herramientas para dinamizar la gestión interna y conseguir una or-ganización administrativa con una cultura organizativa capaz de dar respuestaa las nuevas demandas102. De esta manera, se contrata a una empresa externaque imparta unos cursos tanto a políticos como a directivos acerca de la Direc-ción por Objetivos. Paralelamente, se produce un proceso de reclutamiento denuevos empleados públicos para ocupar funciones gestoras y directivas (funda-mentalmente bajo régimen laboral) capaces de identificarse con la nueva cultu-ra organizativa. El impacto de estas nuevas incorporaciones no produce con-flicto en la organización ya que se realiza en un contexto de crecimiento de


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102 «... Entonces, necesitabamos herramientas que nos ayudasen a cambiar, palancas que nos movieranla pesada losa que el legalismo procedimental, la cultura burocrática... aquí, durante los años ochenta, másque una preocupación fue un trauma... La razón era lo obsoleto de la maquinaria que había que hacer cam-biar sin que se diera cuenta, había que hacerla cambiar mediante sistemas...» (Primer Teniente de Alcalde).

efectivos. La introducción de la Dirección por Objetivos contó con el apoyopolítico del Alcalde, y la implantación se realizó por medio de una empresaconsultora externa ajena a la organización municipal que, sin embargo, trabajóconjuntamente con los responsables de cada área del Ayuntamiento al objetode identificar los objetivos de cada unidad administrativa a partir de los cualesla empresa consultora elaboró un Manual de Programas.

Por medio de la descentralización de la organización administrativa se bus-ca un comportamiento encaminado a los resultados; los empleados se ven obli-gados a conocer cuáles son los objetivos políticos y qué resultados se esperan.Se inducen nuevos comportamientos a través de la técnica de Dirección porObjetivos (dirección por outputs en vez de la dirección por inputs), aunque laintroducción de esta técnica no se enmarca, en ese instante, en una estrategiaglobal de modernización administrativa.

Antes de la implantación de esta técnica de gestión, hay una importante de-dicación de tiempo para convencer al personal clave. Como táctica se utiliza larealización de seminarios de formación en los que participan todos los Conce-jales y los Directivos, así como técnicos del Ayuntamiento.

La Dirección por Objetivos se instala en varias áreas y departamentos delAyuntamiento, sin embargo el cumplimiento por parte de las diferentes áreasresultó desigual, identificándose por algunas de ellas como un instrumento quesuponía una adicional carga de trabajo sin entender su significado. La elabora-ción del Manual de Programas no era capaz tampoco de resolver la casuísticaespecífica de cada una de las unidades organizativas.

Con objeto de dar un nuevo impulso al Sistema de Dirección por Objetivos,en 1986 se pone en marcha la Dirección de Organización y Personal para laque se contrata como responsable a un directivo externo a la organización. Sinembargo, los resultados fueron desiguales ya que, con motivo de algunos cam-bios políticos debido a la marcha de electos locales para ejercer responsabili-dades en una provincia y en una Comunidad Autónoma, se hizo depender aesta Dirección de una Concejalía con un menor peso político. De esta maneramuchas unidades administrativas, fundamentalmente en el Ayuntamiento, pa-saron a rutinizar el Sistema llegándose a producir un enfrentamiento entre losaltos funcionarios y la Dirección de Organización y Personal103. El problemade fondo era que, en el Ayuntamiento, el Sistema de Dirección por Objetivos sepercibía como un instrumento ajeno a una cultura burocrática fuertemente


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103 «... y contratamos a una persona, a un directivo laboral, el primer directivo laboral del Ayuntamien-to, no de los Patronatos, para que fuera el director de la Organización y, además, para darle autoridad, lenombramos Director de Recursos Humanos, pero con el Interventor, el responsable de Urbanismo y los pe-sos pesados, no podía, imposible, no pudo...» (Primer Teniente de Alcalde).

arraigada. Por el contrario, en el Patronato Socio-Cultural, cuyo Gerente y di-rectivos provenían de organizaciones privadas y el conjunto de empleados pú-blicos tenían una edad media inferior a los del Ayuntamiento, en un régimen deempleados laborales, el Sistema de Dirección por Objetivos obtuvo el arraigodeseado de tal manera que, a partir de los objetivos del Patronato, políticamen-te definidos, se diseño una dinámica entre sus distintas unidades en la que ac-tuaban como vectores de relación el compromiso y la responsabilidad.

La implantación del Sistema de Dirección por Objetivos se vio favorecidapor la existencia de una clara mayoría política para desarrollar el nuevo mode-lo de gestión. La introducción de esta innovación en la gestión se apoyó en unfuerte liderazgo político. Este liderazgo político significó, en primera instan-cia, un importante impulso para llevar a cabo la experiencia, pero en una se-gunda instancia sin embargo, el mismo liderazgo provocó una desconfianzapor parte de algunos directivos del Ayuntamiento al identificar la herramientacon el liderazgo y entenderla como un dispositivo de control político.

La idea central en la implantación de este instrumento radicaba en su utili-dad para incidir en el cambio de la cultura organizativa, implicando a políticos,altos cargos y empleados públicos y buscando su corresponsabilidad para im-plantar las innovaciones, introduciendo una conciencia de cambio de cultura yaprendizaje organizativo en los empleados públicos mediante la coalición deun grupo de políticos y directivos. El instrumento obliga a establecer una diná-mica de dialogo entre las instancias políticas, las directivas y las operativas(MENDOZA, 1995) y facilita la realización de un diagnóstico de la organización.Curiosamente la implantación del proceso de Dirección por Objetivos tuvo undesarrollo aceptable en el Patronato, mientras que en el Ayuntamiento se en-contraron las mayores resistencias. Sin duda, la inexistencia en el Ayuntamien-to de una cultura previa de coordinación hizo dificultosa la comprensión e im-plantación de un instrumento que descansaba en el trabajo de coordinación.

A la búsqueda de esta coordinación, se inicia, con el Plan Joven, la planifi-cación integral que implica el desarrollo de una cultura de la coordinación,pues la implantación de estos planes exige que, de forma transversal, se involu-cren diferentes áreas de la organización municipal.

El Plan Joven, primer Plan integral, tiene por objetivo el desarrollo de polí-ticas sociales y la prestación de servicios, sustentadas en actuaciones integra-les, a una población juvenil mayoritaria en la ciudad. A partir de un estudioelaborado por el Departamento de Estudios y las consultas a más de 3.200 jó-venes residentes en la ciudad, se identifican las necesidades de este grupo deedad en Alcobendas que lo conforman 22.500 vecinos, más de un tercio del to-tal. Este Plan engloba treinta y tres actuaciones que afectan a vivienda, empleo,transporte, ocio, información, etc., lo que exige la coordinación de las distintas


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áreas municipales y la coordinación de cinco Consejerías de la Comunidad deMadrid. La implantación del Plan afectaba transversalmente a todas las unida-des administrativas del Ayuntamiento, exigiendo una acción administrativa in-cardinada en una gestión relacional, que implica relacionar las prestaciones dela organización administrativa con las demandas de los ciudadanos a partir deltejido asociativo articulado con los niveles de decisión política104. Gana peso lainfluencia política mediante la creación de una Oficina Técnica del Plan, nom-brándose a un Director, dependiente del Primer Teniente de Alcalde y que ac-túa como instancia de coordinación.

Con la elaboración, ejecución e implantación del Plan Joven se inicia unametodología que, posteriormente, se aplica a otras actuaciones municipales.Organizativamente, el Plan Joven implica el giro hacía una estructura de ges-tión que toma algunos elementos del modelo gerencial, uno de los pilares de laNueva Gestión Pública.

3.4.2. Segunda Fase (1991-1995). Puesta en marcha de una Unidadgestora del cambio e introducción de la Planificación Estratégica

Si en la primera fase puede hablarse de un proceso que no es el resultado deuna planificación consciente, en esta segunda fase se toma conciencia de la ne-cesidad de planificar y gestionar el cambio, poniendo en marcha el CentroGestor compuesto por tres unidades de una importancia capital: Planificacióny Coordinación, Organización e Informática e Investigación y Evaluación. Es,además, una fase de consolidación del crecimiento organizativo. El número deempleados y el presupuesto municipal crecen a un menor ritmo que en la faseanterior105, debido fundamentalmente a que los problemas más urgentes (dota-ción de infraestructuras y prestación de servicios) se han solucionado. Al con-trario de lo sucedido en la fase anterior, en ésta sí existe una estrategia explíci-ta para dotar a la ciudad de una identidad propia. La ventajosa situación de laciudad hace que sus elites políticas se planteen posicionar a Alcobendas comoun centro de atracción de riqueza generadora de un desarrollo sostenible. En


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104 Una orientación externa que comienza en 1988 con los estudios de satisfacción de usuarios en el pa-tronato sociocultural y la creación del servicio de Estudios como extensión de los ojos y oídos de los cargospolíticos. Con ello se institucionaliza la función de investigación de mercado un interés por conocer los efec-tos de la acción política y administrativa en los ciudadanos y una preocupación por conocer la calidad de losservicios municipales, se deja de considerar al ciudadano sólo como elector. Desde 1988 se realizan estas en-cuestas con carácter anual a una muestra de ciudadanos; en los cuestionarios se repiten algunas preguntas ytemas con objeto de analizar tendencias, la encuesta y su análisis la realiza una empresa independiente; estasencuestas tienen carácter institucional y tienen una innegable influencia en los empleados públicos que sehacen eco de sus resultados. Los resultados de las encuestas se hacen públicos y están a disposición de losciudadanos.

105 En esta fase se pasa de 963 a 1.141 empleados en el conjunto del Ayuntamiento. El presupuesto tie-ne un crecimiento de 7.655 millones a 10.107 millones.

materia urbanística se inicia la puesta en marcha del Parque Empresarial LaMoraleja, un complejo de actividades terciarias y comerciales en el que llegana instalarse hasta 206 empresas, algunas de ellas relacionadas con las nuevasTecnologías de la Información y de la Comunicación. Se desarrolla también unproyecto urbanístico (Arroyo de la Vega) con importantes usos terciarios en elque también se instalan empresas relacionadas con las tecnologías punta. En suconjunto, la ciudad va adquiriendo un capital físico importante que la otorgauna nueva fisonomía, con infraestructuras importantes como el Museo de laCiencia, el complejo urbanístico en donde radican el nuevo Ayuntamiento y elAuditorio «Ciudad de Alcobendas», además de actuaciones que tienen que vercon el Medio Ambiente, con un notable incremento de zonas verdes en las quese integran instalaciones deportivas. Desde la organización municipal se iniciala prestación de servicios a las empresas con el objetivo de facilitar su instala-ción y, sobre todo, la creación de puestos de trabajo para los ciudadanos de Al-cobendas.

Por lo que hace a la Participación Ciudadana, se elabora un Reglamento deParticipación al objeto de facilitar la participación de los ciudadanos y aso-ciaciones activas en la dinámica municipal.

En materia de gestión, el principal hito de esta segunda etapa lo constituyela creación en el área de Hacienda del citado Centro Gestor, que se constituyeen el motor del proceso de modernización. La constitución de esta unidadvino precedida de una remodelación política importante en la que, dependien-do del Alcalde, se sitúan en un primer nivel tres Tenientes de Alcalde con unpeso político importante. Como opción estratégica, el Centro Gestor se sitúaen la órbita del Primer Teniente de alcalde responsable de Hacienda con loque el proceso de modernización cuenta con un aval político importante, dise-ñando estrategias conscientes a partir de una potente área de investigacióntambién dependiente del Primer Teniente de Alcalde. Al frente de la Unidadde Planificación y Coordinación, eje del Centro Gestor, se sitúa a un directivocon el mandato de permear de cultura de cambio a toda la organización. A talefecto, en diciembre de 1991, se organiza un Primer Seminario para Políticosy Directivos del Ayuntamiento con la intencionalidad explícita de «producirinteracciones, comunicaciones y relaciones entre los participantes» (NuevaGestión Local, 1993). En este Seminario tomaron parte, por primera vez y deforma conjunta, todos los miembros del equipo de gobierno y directivos, ade-más de algunos técnicos; explícitamente el Seminario tenía como objetivo do-tar de un nuevo impulso al proceso de modernización administrativa en Alco-bendas. Este Seminario permitió dar un impulso y dotar de legitimidad alSistema de Dirección por Objetivos que venía funcionando en los Patronatosy, con mayor dificultad, en el Ayuntamiento pero, sobre todo, facilitó el ger-men de una nueva Cultura de Gestión sustentada en la consolidación de rela-ciones entre: a) los políticos, directivos y técnicos y, por extensión, el conjun-


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to de empleados de la organización administrativa, b) las culturas funcionarialy gerencial y c) en consecuencia, las distintas áreas y unidades de la organiza-ción municipal.

Organizativamente, se avanza con el proceso descentralizador creandodos nuevos Patronatos de Gestión y empresas públicas. Estos Patronatos (Or-ganismos Autónomos) funcionan con plena autonomía operativa. Paralela-mente a este proceso de descentralización se produce una centralización delas funciones de Planificación (Plan de Acción Municipal y Planes Integra-les) y gestión, en el primigenio Patronato Socio-Cultural, de forma que, sinperjuicio de la autonomía operativa exista una visión estratégica común(ARAGÜETES, 1993).

Esta segunda fase finaliza en 1995 con la elaboración y publicación delPlan Estratégico de Ciudad, un nuevo instrumento en el que el modelo relacio-nal se hace extensible a los actores sociales con intereses en la ciudad.

En esta segunda fase es importante la coordinación dentro del nivel políti-co, entre el nivel político y directivo y entre los directivos y el resto de emplea-dos públicos. Como instrumentos cobran una importancia relevante la Políticade Recursos Humanos, con la firma de un Convenio Único para los funciona-rios y laborales lo que facilita su integración cultural, y la importancia que seotorga a la formación mediante la formación gerencial de los directivos y téc-nicos además de la celebración de encuentros y jornadas en los que se facilitasu interacción e integración.

La clave de bóveda del éxito de esta segunda fase radicó en 1) la credibili-dad del Centro Gestor como motor del cambio en tanto que coordinador de laacción administrativa del aparato burocrático municipal y no como una unidadpara el control político; 2) solventar la desconfianza y resistencia de algunosdirectivos al centralizar la función planificadora y coordinadora; 3) la acepta-ción de los distintos ritmos de adecuación al proceso de cambio por parte delas diferentes áreas de la administración municipal.

3.4.3. Tercera Fase (1995-2003). Calidad, orientación al ciudadanoy proyección externa de la ciudad

La característica de esta fase es el diseño e implantación de un Sistema deGestión de Calidad a partir del Plan Estratégico, con objeto de utilizarlo comoherramienta para mejorar la prestación de servicios a los ciudadanos. Las ac-ciones enmarcadas en el sistema de gestión de la calidad se vinculan a los pro-cesos donde se ha implantado la Dirección y Planificación por Objetivos, quequeda, de esta forma, consolidada.


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El Sistema de Gestión de la Calidad se diseña a partir de las aportacionesde todos los directivos responsables de cada área y tiene como objetivo laorientación de la gestión hacia las necesidades de los ciudadanos. Se identificaun catálogo de servicios que viene determinado por las competencias. Esta ca-talogación se realiza teniendo en cuenta que no todos los servicios están prepa-rados para compromisos con el ciudadano. De esta forma, se hacen Cartas deServicios allí donde el servicio es excelente.

El primer Plan de Calidad (1997-1999) conlleva un conjunto de accionespor áreas al tiempo que se define un sistema de trabajo con la finalidad de ob-tener resultados concretos. Como se ha dicho, en esta fase se produce la conso-lidación del Sistema de Dirección por Objetivos. En el marco de este primerPlan de Calidad se pone en marcha un Plan Integral de Atención ciudadana,Proyecto Itaca, Web interactiva, Tarjeta Alcobendas y Sistema de Atención alCiudadano.

El segundo Plan de Calidad (1999-2003) crea un Comité Impulsor de Cali-dad así como un Grupo de Impulsión de Calidad a partir del Plan Estratégico.En el período de implantación de este Plan se produce un importante desarrollotecnológico con la implantación de redes cable, internet e Intranet.

Conviene subrayar que una característica común durante las distintas fasesdel proceso es que la acción formativa es intensiva, elaborándose planes coor-dinados de formación en gestión para directivos y coordinadores además deencuentros y jornadas.

Otra característica definitoria es que, en general no hay cambios radicales,pero sí continuos; además, los cambios deben efectuarse en el marco de la le-gislación que es de competencia estatal.

Así pues, las primeras acciones modernizadoras se enmarcan en un esfuer-zo por la creación de infraestructuras y facilitar terreno para el desarrollo eco-nómico de la ciudad; en la segunda (a partir de mediados de los 80) un com-promiso para competir con otras ciudades, incluso en el ámbito internacional yla intención de captar recursos que maximicen el potencial de la ciudad y queminimicen los problemas. Es un proceso endógeno, lento e incremental con fa-ses acumulativas, de tal forma que en la primera fase prima la reestructuracióny cambio en la cultura administrativa interna buscando la racionalización y laeficiencia, en la segunda la orientación al ciudadano y la democracia y en latercera el posicionamiento de la ciudad como lugar para vivir y centro de atrac-ción de inversiones.

En términos de gobernanza estas tres fases se pueden agrupar en dos gran-des etapas: la primera de gobernanza débil en donde prima la orientación inter-


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na y la segunda de gobernanza fuertemente integrada donde priman las relacio-nes horizontales tanto en el interior de la organización como con la sociedadcivil local (ciudadanos y empresas). Esta situación es reflejo de las prioridadesdel equipo de gobierno que al acceder al poder se encuentra con una estructuraadministrativa raquítica, de carácter burocrático, que no controla e incapaz dellevar a efecto el programa de gobierno. Ello hace necesaria la potenciación deun aparato administrativo con capacidad de respuesta en términos de tamaño yorganización donde priman las relaciones jerárquicas. En la segunda etapa seintroduce un modelo de gestión que modifica progresivamente la cultura admi-nistrativa y, en la organización del aparato administrativo, junto a la jerarquíase van consolidando las relaciones transversales y horizontales en congruenciacon el modelo de relaciones que se establece entre el sistema político-adminis-trativo local y la sociedad civil, de tal forma que se produce un desplazamientode la jerarquía a la creación de entornos organizativos congruentes con la ac-ción administrativa que requieren las distintas políticas públicas locales.

3.5. LOS AGENTES ACTIVADORES DEL PROCESO.EL LIDERAZGO COMO CONDICIONANTE: LA INTERACCIÓNLIDERAZGO POLÍTICO-LIDERAZGO DE GESTIÓN106

Un estudio de la gobernanza debe hacer referencia al liderazgo, particular-mente importante en el ámbito del gobierno local en las ciudades donde otrosrecursos, incluidos los institucionales y competenciales son limitados en rela-ción a los retos a los que tienen que responder. El liderazgo es de interés en lagobernanza en tanto en cuanto su ejercicio implica interacciones con seguido-res u otros actores, pues la existencia de factores sistémicos no conducen nece-sariamente al desarrollo de procesos de gobernanza, situándose sus causas enla acción política conformada a partir del ejercicio del liderazgo político. Elloes así, puesto que en los contextos fragmentados que caracterizan a las ciuda-des, el liderazgo político deviene uno de los principales elementos, sino el quemás, de la gobernanza urbana. Sin duda, este ejercicio del liderazgo se ve mo-dulado por factores institucionales tales como el modelo de alcalde fuerte quese configura en el sistema local español siempre que se cuente con mayorías enel Pleno.

En Alcobendas el liderazgo político ejercido por el Alcalde de la ciudad hasido un factor crítico en el proceso de cambio, liderazgo en el que, por ello, sehace necesario detenerse examinando algunas de sus características.


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106 En el ámbito de las organizaciones públicas coexisten interpretaciones políticas, gestoras y corpora-tivas del cambio y distintos modos de entender el liderazgo. En Alcobendas se da un liderazgo político y degestión que coincide con una visión de la ciudad junto con la ausencia de un profesionalismo derivado deuna visión corporativa (burocrática) del aparato administrativo. La interacción del liderazgo político y degestión facilita una estrategia efectiva de cambio organizativo.

En el ámbito de la Ciencia Política y de la Administración, existen estudiossobre el liderazgo político en el ámbito local que ponen énfasis en las caracte-rísticas personales (GLEASON, 1970; KESSNER, 1989) o en aspectos institucio-nales (PRESSMAN, 1972; SVARA, 1990). Existen además estudios normativosacerca del mejor uso del poder para gestionar (PFEFFER, 1992). Para el estudiodel liderazgo se hace énfasis, pues, en dos dimensiones: las personales y lasinstitucionales. Por ser más cercano utilizaremios el esquema que sugieren Ba-llart y Ramió como guía para identificar los rasgos del liderazgo político, queincluye factores del entorno y, sobre todo, personales ejercido por el Alcaldede Alcobendas (BALLART y RAMIÓ, 2000). Estos autores consideran necesarioexaminar: a) la visión política, b) las habilidades políticas, c) la capacidad parala toma de decisiones en situaciones críticas, d) la bondad del contexto históri-co en el que actúan y e) la influencia sobre sus sucesores. A ellas habría queañadir su capacidad para la implantación de políticas públicas y su habilidadpara gestionar el aparato administrativo.

Como aseguran Ballart y Ramió, la visión política, modulada por la ideolo-gía, tiene que ver con la capacidad para adecuar su actuación a los cambios enlos valores de la sociedad. Del mismo modo, las habilidades políticas están re-lacionadas con la posesión de determinados recursos y su utilización; un indi-cador de estas habilidades es su grado de popularidad y valoración por la opi-nión pública. La capacidad para la toma de decisiones se refiere al liderazgoactivo sustentado en el control del partido. El contexto histórico puede favore-cer u oscurecer la labor del lider (en Alcobendas, por ejemplo, el inicio de losAyuntamientos democráticos o las transformaciones socioeconómicas).

Pero, además del complejo de circunstancias personales y contextuales ta-les como la personalidad107, la experiencia política108, los factores instituciona-les109 y las estructuras locales de oportunidad, el liderazgo depende también dela capacidad para tomar riesgos. La Gestión Pública local está imbricada en la


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107 En Alcobendas la institución municipal se ha ido modulando, en el marco de las competencias le-gales, a imagen y semejanza de las características personales del Alcalde, puestas de manifiesto, sobre todo,en la capacidad de movilización política y su capacidad de comunicación y convicción con ambiciones polí-ticas sólo como alcalde: «Yo me voy a jubilar aquí como Alcalde de Alcobendas» (Alcalde).

108 Liderazgo en el partido político local garantizado por el mantenimiento del poder durante varias le-gislaturas. Experiencia política derivada también del origen en los movimientos vecinales con amplia expe-riencia en negociación. El alcalde más que candidato del PSOE lo era de los movimientos vecinales. El al-calde y otros cargos electos se han socializado en el movimiento asociativo, realizando un aprendizajepolítico en las asociaciones, lo que les ha dotado de una experiencia que les permite solucionar problemasespecíficos al tiempo que formular objetivos estratégicos.

109 El sistema local español contempla un alcalde fuerte, presidencialista, ejerciendo influencia decisivaen la Comisión de Gobierno y con capacidad para ejercer un importante control del aparato administrativo.En Alcobendas esto se ha concretado en una estructura de poder en la que: a) existe un Alcalde elegido porsufragio universal que aparece como líder general y b) un cargo electo (Primer teniente de Alcalde) que ejer-ce un poder político y gestor importante. A ello habría que añadir la consecución de mayorías en el gobiernolocal durante el proceso de modernización.

esfera política110 y los políticos tienen que jugar un papel activo formulandolos objetivos estratégicos del Gobierno y Administración Local y controlar susresultados en relación con los temas estratégicos111.

La gobernanza exige un liderazgo capaz de trabajar de forma horizontal.Las características personales del Alcalde de Alcobendas le dotan de capacidadpara establecer relaciones de cooperación con los intereses económicos sindescuidar los asuntos sociales y sin escándalos de corrupción. Es un cataliza-dor de las energías e iniciativas de otros actores públicos y privados con capa-cidad para dotar de identidad propia a su ciudad.

Hay factores contextuales que facilitan el modelo de liderazgo de Caballero(ciudad desestructurada territorial y socialmente). Además, la acumulación demandatos le permite acumular un capital político desde el que se ejerce un li-derazgo pragmático. Caballero ejerce un fuerte liderazgo proactivo en su parti-do y en el gobierno municipal. Por otra parte, no es un político profesional enel sentido de tener ambiciones más allá del municipio, lo que le hace concen-trar todos sus esfuerzos en la ciudad. Tiene un proyecto de ciudad en el que:

a) A partir de iniciativas propias consigue la implicación y movilizaciónde los diversos actores, que tienen sus propios intereses, para el desarrollo dela ciudad. Con el tejido asociativo, pero también con los promotores inmobi-liarios y con el objetivo de crear valor público a partir de un recurso público(por ejemplo, la transformación de un solar propiedad del Ayuntamiento en elProyecto urbanístico de Alcobendas 2000, con el que se crea y se distribuyevalor).

b) El Alcalde incluye entre sus seguidores tanto cargos políticos comotécnicos que están a favor del cambio de cultura administrativa y de la moder-nización. Se abre el paso a recién titulados que acceden a cargos directivos, asícomo a directivos que tienen experiencia en el sector privado. El impulso delproceso se mantiene mediante la formación.

c) Logra inversiones de la CAM en materia de infraestructuras urbanas,equipamientos y viviendas movilizando incluso a cargos políticos de las ciuda-des del entorno.


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110 Como Canales viene sosteniendo reiteradamente, hay una minusvaloración del poder local y, sobretodo, del poder de los Alcaldes. Este autor constata los pocos análisis que existen acerca del poder de Alcal-des de las grandes urbes (el G-8) que ejercen un fuerte poder. Algunos de ellos son bien conocidos en todo elterritorio. Gozan de autonomía, incluso dentro del partido por el que se presentan a las elecciones y actúande emprendedores de políticas públicas locales.

111 Sin perjuicio del control que como órgano de representación democrática debiera ejercer el Pleno,en este aspecto no cabe duda que la elección directa de los alcaldes reforzaría tanto el liderazgo políticocomo el de gestión reunidos en una misma autoridad.

d) Es capaz de barruntar nuevas posibilidades para la ciudad y general ex-pectativas entre los cargos políticos y directivos para la consecución de esasexpectativas. Sus ideas, en algunos proyectos urbanísticos, generan sorpresaentre algunos concejales pero no resistencias.

e) Durante su mandato hay una ausencia de asuntos de corrupción. De lamisma manera no busca un enriquecimiento personal a partir del ejercicio desu cargo.

f) Es un Alcalde accesible a los ciudadanos. Trata además de incluir a losciudadanos en la gobernanza de la ciudad.

g) Ejerce un control del mundo asociativo a través del apoyo institucional.

Por lo demás, el liderazgo se ejerce a través de un discurso y a través deunas actividades. Se puede analizar el liderazgo del Alcalde de Alcobendas es-tudiando su discurso y sus actividades (DRAKE, 1995).

a) El discurso del Alcalde112

A través del discurso del Alcalde se pueden identificar un conjunto decreencias, valores, percepciones, preferencias y motivaciones. La socializacióny la experiencia personal refleja las creencias del Alcalde113, quien desde suposición de militante político desde 1966 en la clandestinidad114 manifiesta un


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112 Se ha analizado a partir de sus declaraciones a la prensa, intervenciones radiofónicas y entrevistapersonal. Al alcalde se le entiende fácilmente y se le aprecia un alto grado de sinceridad en sus declara-ciones.

113 «... Yo nazco en Madrid y vivo en Madrid hasta los 24 años... Estudio, por una de esas circunstanciasmuy raras y rocambolescas, en el Colegio Calasancio y participaba en sus las escolanías. Antes había asisti-do a las Escuelas Aguirre, yo juego al fútbol de pequeño y el único sitio donde se podía jugar al fútbol era enuna escolanía de la iglesia... pues te daban la camiseta, el calzón y las botas para jugar y para obtener eso,pues yo canto. Cuando la cárcel de Porlier se transforma en las escuelas del Colegio Calasancio y para lle-narlo, no con los de pago, pues enseguida les encuentran, sino para aplicar la ley tenían que tener obligato-riamente un número de alumnos gratuitos, pues se presenta en la escolanía cuando ensayábamos, un cura, di-ciendo que quiere formar el coro del Colegio Calasancio y que todos aquellos que formen parte del coro,tienen plaza en el colegio gratis y voy al colegio Calasancio... En el entorno de mi familia, de mi barrio, songente que pertenecen a un segmento obrero. En el colegio es donde yo empiezo a asociar o tomar unaconciencia social. Empiezo a trabajar a los catorce años, obligado, ya que mi padre al ir un día a la tienda enque trabajaba se encuentra con el cierre y, entonces, claro, mi padre se quedó sin empleo y el niño mayor atrabajar. En la empresa donde comienzo coincido con uno de los jefes que es un hombre que ha pasado enOcaña unos años después de la guerra, hasta el 52 o por ahí, es un hombre muy culto que por los avatares dela guerra está trabajando de administrativo en la empresa, posteriormente me voy a París y resido en un ba-rrio donde participo en los Comités de Acción de los distritos 6 y 15 que se pusieron en funcionamiento has-ta julio de 1968, este modelo es el que, posteriormente pretendo trasladar a los Consejos de Barrio en Alco-bendas...» (Alcalde).

114 «... el Alcalde era activista político, su actividad la volcó en los movimientos ciudadanos, antes deser un líder político era un importante líder ciudadano. En Alcobendas fue de los pocos sitios donde el PSOE

compromiso con valores ideológicos que dibujan una convicción personal: lapolítica como instrumento para evitar desigualdades y transformar la sociedad,con un proyecto a largo plazo por construir una visión de ciudad en la que secombinen un crecimiento económico sostenido con la vertebración social115.Se retrata como un hombre hecho a sí mismo. En 1976 funda la agrupación lo-cal del PSOE con otros seis militantes. Es un Alcalde, por tanto, enraizado ensu comunidad116. Ello ayuda a que su personalidad cuente más que el partido alque pertenece ayudado por una imagen de eficacia acreditada por los media ylos líderes de opinión de la ciudad.

El Alcalde mantiene un «sueño de ciudad»117, entendida esta como el cono-cimiento que el Alcalde tiene de la misma, afianzada por sus años de residenciaen la propia ciudad, y como activista político en el régimen anterior. Esta vi-sión está unida a su dedicación (que implica un cierto grado de sacrificio per-sonal) y a su experiencia (frecuentemente hace referencias al pasado, presentey futuro de la ciudad)118. Su experiencia, afiliación política y el tiempo en el


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mantuvo el protagonismo social en la oposición antifranquista, pero no por estrategia, sino porque él mante-nía esas posiciones en razón de valores personales...» (Entrevista Primer Teniente de Alcalde).

115 «... en el año 1960 tengo algunos contactos con gente del Frente de Liberación Popular, naturalmen-te me interesan todos los movimientos que tienen lugar en los años subsiguientes... en fin, está uno ya conmentalidad en una cierta postura. Me voy a París y nada más llegar allí me afilio a las Juventudes Socialistas,en la sección de París, el 10 de octubre de 1966. En 1969 vuelvo a España y escojo Alcobendas por una ca-sualidad, prácticamente por una casualidad, ... pero bueno..., en el año 70 en Alcobendas organizo, digamos,la agrupación del partido socialista, organizo un grupo de gente a partir del movimiento vecinal, movimientociudadano, participo en la única asociación vecinal que había en Alcobendas, constituyo el equivalente a unaasociación de vecinos, pero con otro prisma. Una comunidad de vecinos en una urbanización de 300 vivien-das que es donde yo vivo durante 25 años, prácticamente hace cinco años que he cambiado y en esa urbani-zación constituimos un núcleo digamos, ciudadano, vecinal, solidario, participativo...» (Alcalde).

116 «... Yo me voy a jubilar aquí como Alcalde de Alcobendas...» (Alcalde).117 «... tenemos un Alcalde que es muy dado a tener ideas propias y así nos va bien. Todos planificamos

y todos trabajamos pensando en cosas, el Alcalde no, el Alcalde se le ocurren las cosas y las traslada, y al fi-nal de cada diez ideas pues alguna sale adelante, que es lo que conforma un poquito la dinámica y la diferen-cia de este municipio con otros...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

118 «... Sí, Alcobendas en el año 70, cuando yo llegué aquí tenía entre 58.000 y 60.000 habitantesmás o menos. Entre los años 70 a 79 mi actividad está sobre todo en la participación: primero constitui-mos el partido socialista a principios del 76; yo tengo, digamos, el núcleo de la gente que colabora y par-ticipa conmigo en esa comunidad de vecinos, con actividades de partido político, actividades de aso-ciación de vecinos, organizamos fiestas, maratones... también, como la promotora y constructora de estaurbanización nos lo dejó todo manga por hombro, pues conseguí movilizar a 160 de 300 familias, 160 enun fin de semana para... picar la tierra y sembrar nosotros... ajardinarlo nosotros..., pues esa es la nuestra,bueno..., digamos, la realidad... damos una actividad social muy amplia al contenido de una comunidad depropietarios como instrumento de acción política al no tener una organización política, casi sin que la gen-te se diese cuenta de que estaba apoyando y participando en un movimiento político; en el 76 constituimosla agrupación socialista de Alcobendas y durante unos años tenemos una afiliación, un apoyo importe, enlas elecciones del 79 prácticamente obtenemos la mayoría absoluta, soy primer teniente de alcalde, proba-blemente porque yo al ser un hombre de partido, se eligió este municipio en el marco de los pactos con elpartido socialista popular el PSP, para que de alguna forma, en aquella negociación, pues no solamenteTierno encabezase la candidatura de Madrid sino que hubiese en algunos otros sitios, en Alcalá de Hena-res y en algún otro, los encabezaran otros candidatos independientemente de la elección que se hiciese enla agrupación de Alcobendas, en la que yo encabezaba las tres listas que se propusieron... de alguna mane-ra yo era el alcalde «in pectore» de toda la organización aunque se nos impusiera la candidatura de un

poder han ido moldeando su visión, también modulada por las creencias, valo-res, percepciones, preferencias y motivaciones.

b) Las actividades del alcalde

En el ámbito de la acción de gobierno, durante el primer gobierno demo-crático se ocupa, desde una concejalía, de dinamizar la participación ciudada-na, desde donde defiende que la acción política se sitúe donde se encuentranlos verdaderos problemas, es decir, en los barrios de la ciudad.

Es un alcalde visible119 (lo que en sí mismo es una forma de accountability)en el que los objetivos y métodos que se fija para alcanzar la visión se susten-tan en un pragmatismo incremental, siendo un Alcalde preocupado por a) lacreación de redes y b) poner en marcha acuerdos que permiten sacar el máxi-mo provecho de los recursos públicos y privados120.

Esto hace que manifieste una capacidad para mantener el dialogo con dife-rentes interpretaciones de la ciudad y equilibrar las tensiones entre actores ac-tuando de intermediario entre las necesidades de los ciudadanos y las posibili-dades locales. De la misma forma tiene una importante influencia en la opiniónpública local. Es por esto por lo que desde el comienzo de su mandato mantie-ne relaciones estrechas con las asociaciones e intereses locales y fomenta lapuesta en marcha de redes informales creando un potencial para el consenso endeterminadas políticas públicas121.


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hombre del PSP. Naturalmente yo, como disciplinado hombre de partido, pues lo asumí, sin ningún pro-blema...» (Alcalde).

119 Visibilidad que se manifiesta en apariciones públicas frecuentes dedicando un importante númerode horas semanales al contacto con los ciudadanos y con representantes de intereses (asociaciones y empre-sas locales). En su calendario de distribución de tiempo de tareas también figura una importante actividadinstitucional dedicada a contactos de representación con la Comunidad de Madrid, con el Gobierno Central,con la FEMP y reuniones con sus directivos/trabajadores: «... El alcalde está en todos los actos del movi-miento asociativo, por supuesto en los actos municipales y luego es un hombre que se pasea y recorre la ciu-dad continuamente para ver que es lo que está mal o lo que no funciona...» (Directora de Comunicación, AnaSalado).

120 «... Yo creo que he sabido diferenciar desde el principio lo que es la izquierda y lo que es la derecha,desde la óptica del resultado económico, por un lado... lo defiende siempre la derecha y nosotros teníamosque dar un resultado social. Bueno... parece que esas dos opciones que parecen antagónicas, pudiesen con-verger... yo creo que es el resultado de los 20 años... el hacer que converjan el elemento económico... una ac-ción... una actividad con resultados sociales como soporte fundamental que desarrollamos en la primera le-gislatura...». (Alcalde).

121 En 1987 posición fuerte en la FSM. Secretario General de la Agrupación local y Aragüetes vicese-cretario general. En 1989 figura en la lista del PSOE al Congreso de los diputados (puesto 26), es Vicepresi-dente Ejecutivo de la Federación Madrileña de Municipios, Vocal de la Federación Española de Municipiosy Provincias. Según una encuesta realizada por la empresa Metra Seis en 1990, se tiene una alta valoraciónde su gestión por parte de los vecinos, con un liderazgo: a) político: al frente del partido local y del gobiernolocal, b) social: influencia en el pueblo, desarrollo económico, capacidad de negociación. En 1993 y conocasión de los 11 años de gobierno del PSOE en la Alcaldía, el alcalde y el equipo de gobierno se encargan

Por todo ello, el liderazgo institucional eficaz del Alcalde se encuentra sus-tentado en dos pilares. Por una parte el Alcalde como empresario en el sentidoschumpeteriano del término y, por otro, el Alcalde como encarnación de la fi-gura social del «político», la persona que sigue la política como vocación en suacepción weberiana122. Desde la perspectiva de la metáfora del Alcalde empre-sario, éste ha jugado un papel importante proponiendo y negociando acuerdoscon negocios privados y como representante de la ciudad promoviendo la mis-ma en otras regiones y países para atraer nuevas industrias, haciendo lobby enlos niveles autonómico y nacional de gobierno, buscando nuevas inversiones,ayudas y asistencia de los distintos niveles de gobierno, incluida la Unión Eu-ropea, con objeto de generar proyectos e iniciativas locales que han actuadocomo catalizadoras para la industria local. El Alcalde está considerado comoun empresario de la ciudad capaz de crear coaliciones de intereses y desarrollaroportunidades para la ciudad, lo cual reduce el impacto de las políticas de par-tido. El liderazgo tiene influencia en el nivel de confianza de los vecinos perotambién en los inversores externos.

El Alcalde representa un modelo de liderazgo promotor, capaz de aglutinar alas distintas coaliciones (publico-público y publico-privado) mediante su com-plementación y de optimizar su eficacia. Debe subrayarse el papel del alcaldeen la creación de una red de actores públicos y privados alrededor de distintosproyectos (el Museo de la Ciencia, por ejemplo). Existe un interés del Alcaldeacerca de todo lo que interesa a la ciudad: desde la pobreza y niveles de vida delos segmentos de población menos favorecida hasta los proyectos que generanprestigio. Los enlaces con las asociaciones que no persiguen exclusivamente in-tereses económicos han resultado vitales. Asimismo, el Alcalde ejerce un lide-razgo abierto a la sociedad, vinculado a unos valores y asentado en unos objeti-vos comunes para mejorar la ciudad a través de diversos proyectos.

De otro lado, lleva a efecto un liderazgo creativo en tanto en cuanto es ca-paz de movilizar a segmentos de la comunidad local para una acción colectiva(Plan Joven), manifestando capacidad creativa y de coordinación. La clave del


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de recibir a las personas interesadas en mantener un dialogo sobre el PSOE, dar cuenta de la gestión y escu-char sus quejas. El Alcalde preside el Consejo Económico y Social de Alcobendas con representantes sindi-cales y empresariales, sin fuerza vinculante para el gobierno local emite informes previos sobre los presu-puestos municipales y las políticas de urbanismo y asesora en materia de política social, económica ylaboral. El Alcalde se somete a las preguntas de todos los vecinos que responde a través de la radio local. Elcontrol que ejerce sobre la agrupación local se pone de manifiesto cuando en enero 94 se eligen delegadospara el congreso Regional por unanimidad y sin apenas debate; la mayoría de estos delegados tienen cargosen el gobierno local. Al cumplirse en el año 2000 los veinte años en el gobierno municipal aglutina la unidaddel partido alrededor de él. Ocho de cada diez vecinos recuerda su nombre de manera espontánea y se le aso-cia con determinadas políticas públicas locales (Encuesta sobre calidad y servicios municipales).

122 «... el Alcalde como es el que más trabaja, el que más horas dedica al Ayuntamiento pues es el quemás exige también, pero exige de una forma convincente, de alguna forma te obliga a tener que dar más de loque das porque estas viendo que él te lo está dando y además te lo está pidiendo...» (Concejal de Urbanismo,legislatura 1999-2003).

liderazgo de Caballero ha sido el desarrollo de una estrategia de regeneraciónen torno al desarrollo inmobiliario, mediante el consenso entre las elites loca-les, para promover desarrollo económico y progreso social, con capacidad paramovilizar a los grupos encuadrados en asociaciones que son utilizados comoinputs en el proceso de formulación e implantación de las políticas públicas lo-cales. A ello ha contribuido el control ejercido sobre el partido político local,su posición como cabeza de lista y posterior reelección le garantiza el controldel partido.

El Alcalde ejerce también un liderazgo situacional y administrativo: conocela realidad de la ciudad y es capaz de hacer diagnósticos de las necesidades ycoordinar a los actores críticos en la búsqueda de soluciones. En este contextosus principales habilidades consisten en 1) interpretar la opinión pública y mo-vilizar apoyos, 2) tener una visión de las políticas públicas de la Administra-ción en términos de impactos en el electorado. El liderazgo que ejerce sobrelos directivos de la administración le permite que ésta adecue sus factores ad-ministrativos a la satisfacción de las demandas ciudadanas según son identifi-cadas por el Alcalde (ARENILLA, 2001).

En definitiva, se pueden identificar tres características en el liderazgo del Al-calde que, siguiendo a IOANNOU (IOANNOU, 1992) son: Características persona-les. Caballero no está limitado por la realidad, corre riesgos, tiende a actuar alfilo de las normas y manifiesta energía, autoconfianza y capacidad de trabajo.Emplea determinadas tácticas y comportamientos que incrementan sus recursospolíticos para perseguir sus objetivos en forma de buscar alianzas con otros ac-tores; en este sentido, moviliza recursos y busca maximizar su autonomía, atraea sus colaboradores políticos y administrativos hacia sus puntos de vista. Noestá aferrado a su status como Alcalde, que eso sí, utiliza para movilizar recur-sos. Destaca su sentido de la oportunidad en el sentido de aprovechar situacio-nes favorables. Finalmente opera en un contexto favorable al gozar de legitimi-dad al revalidar su mandato como Alcalde durante varias legislaturas123.


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123 «... Según las encuestas de nuestro Departamento de Investigación y después de 20 años en el podercomo Alcalde y 4 como Primer Teniente de Alcalde, su imagen se ha ido fortaleciendo no solamente en co-nocimiento de Alcalde, que es lógico, en conocimiento particular del Alcalde, sino en reconocimiento de sulabor, ahora es mayor que hace 20 años, que no es normal ¿no?, acuérdate del desgaste del político, no aquíno hay desgaste del Alcalde. Las encuestas lo dicen, el ciudadano medio el ciudadano de toda la ciudad deAlcobendas sigue creyendo en el actual Alcalde. Eso es un problema también, porque a veces buscamos elcambio pero aquí es muy personalista. La dirección de Pepe Caballero no es de ahora, sino de antes que eraun líder social en el pueblo en la época de la dictadura de Franco, era reconocido públicamente de antes y losigue siendo y como no ha cometido ningún error de los que cometen los políticos en muchas ocasiones, si-gue siendo populista desde el momento que está con todo el mundo en todos los sitios, no es de los que semeten en el despacho y están fuera de la realidad, cuando hay un problema esta allí con el vecino, se va ver-los, se va a jugar al mus con unos, al fútbol con otros o a una reunión de vecinos a una asociación. Eso signi-fica que está permanentemente con el ciudadano antes y ahora, o sea hace 20 años y ahora también, y eso lagente lo valora positivamente, la dejación de la responsabilidad, el alejamiento de los ciudadanos eso no haocurrido con Pepe Caballero. Claro, eso tiene un inconveniente y es que cuando Pepe se vaya y se jubile

Es fácil advertir que la iniciativa del modelo de gobernanza ha partido, pues,de un alcalde fuerte124 con, en principio, unas mayorías en el Pleno. En conjun-to, el impulso político y las mayorías son las condiciones imprescindibles parael reforzamiento del liderazgo como garantía de éxito, además de la moviliza-ción ciudadana y la tematización de los problemas políticos prioritarios.

c) El liderazgo compartido: la colaboración cargos electos-cargosdirectivos

Como antes apuntábamos uno de los rasgos que se plantean como proble-ma del gobierno y la gestión en los gobiernos locales es la confusión de pa-peles entre los cargos electos y los gestores. El proceso de gobernanza en Al-cobendas, aunque promovido por el Alcalde, se lleva a efecto por un núcleode concejales que trabajan con un grupo de directivos públicos, formandouna especie de oligarquía conjunta (joint oligarchy) a partir de las identi-dades de objetivos compartidos entre los cargos directivos y ese grupo deconcejales.

Esta situación es favorecida por la autonomía del gobierno local, que signi-fica que existe una mínima intervención de otros niveles administrativos en eldía a día de la administración local y, por otra parte, la penetración de los gru-pos de presión locales relacionados con intereses económicos es prácticamenteinexistente. Ello facilita el que las elites políticas y burocráticas controlen laorganización administrativa, de tal forma que el Alcalde y un grupo de conce-jales mantienen el control sobre las políticas públicas locales.

A pesar de que el marco institucional favorece el ejercicio de un liderazgopresidencialista, el Alcalde trabaja con el equipo de gobierno que toma decisio-nes de forma colectiva aunque exista una diferenciación en el papel de los con-cejales. Si bien, desde un punto de vista formal, todas las decisiones son deresponsabilidad colegiada, se ha formado un núcleo de acción, de forma que,junto con los líderes políticos, algunos burócratas clave a la cabeza de determi-nados servicios son actores importantes en los procesos de decisión y mantie-nen relaciones estrechas con los líderes políticos. Esto se deriva de la organiza-ción de seminarios donde se reúne a concejales, directivos y técnicos paraintercambiar experiencias, lo que permite a los directivos internalizar los obje-


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pues a ver quien va detrás, porque Pepe es del PSOE y eso tiene su dificultad. Pero bueno no vamos a dese-char a un líder como Pepe, nos viene muy bien y gana elecciones y esto se ve claramente al coincidir las au-tonómicas con las locales, pues se ve muy bien que es lo que pasa en las locales y en las autonómicas...»(Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

124 «... Esto al principio era como una cruzada. De hecho, el Alcalde ha sido vital, por su autoridad,pero no una autoridad de decreto... es un Alcalde más político que de gestión, pero ha sido sensible a estascosas y las ha apoyado en primera persona...» (Primer Teniente de Alcalde).

tivos políticos y a los cargos electos identificar su viabilidad técnica. En estesentido, existe un apoyo constante de los directivos a los cargos electos, apoyoque no está sustentado en una lealtad partidista.

Por otro lado, el éxito electoral en el ámbito local se ve afectado por la ca-pacidad que tenga la organización municipal para no sólo definir los problemaspúblicos y, en consonancia, elaborar las consiguientes políticas públicas, sino,también de la capacidad de innovación organizativa que faciliten el éxito deesas políticas. En Alcobendas, dentro del núcleo de concejales, el Concejal deHacienda toma el control de la política de modernización, que se pretendeafecte a todas las unidades administrativas. Se produce, de esta forma, un lide-razgo de gestión con capacidad de gasto. El éxito de la reforma radica no soloen el liderazgo político, sino en el de gestión y que se pongan a su disposiciónrecursos económicos.

Por otra parte, la toma del control del Primer Teniente de Alcalde significala introducción de un racionalismo en la gestión; se buscan instrumentos pro-bados en organizaciones privadas como, entre otros, la dirección por objetivos,la planificación estratégica, el rediseño de procedimientos y la calidad125. To-das las propuestas de modernización nacen del núcleo de la Concejalía de Ha-cienda, que progresivamente ve fortalecido su papel y legitimidad (en funciónde los resultados) para generar nuevas propuestas.

En este sentido es de resaltar el papel importante que desempeña el PrimerTeniente de Alcalde como concejal de Hacienda, quien compagina el liderazgopolítico con la profesionalización, dedicando parte de su tiempo a tareas técni-cas. Aunque en términos porcentuales la actividad a la que dedica más tiempoes a la actividad política, en concreto a la búsqueda de información (otras ad-ministraciones, sociedad civil local, partido político), a dar información y a to-mar decisiones en conjunto con otros actores.

En el papel del Primer Teniente de Alcalde hay un cierto isomorfismo conotras figuras existentes en los países de tradición anglosajona y del Norte deEuropa. Así, en el ámbito de las ciudades de tamaño medio norteamericanas,existe la figura del el gerente municipal, City Manager, quien es un líder admi-nistrativo pero en interacción continua con los políticos locales, teniendo unpapel relevante en el proceso de gobierno local, de tal manera que ejerce unainfluencia importante en la elaboración y en la implantación de las políticaspúblicas locales al tiempo que se ocupa del establecimiento de diseños organi-zativos como instrumentos facilitadores de la consecución de los objetivos delas políticas públicas locales.


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125 «... nosotros aquí, por lo menos en Alcobendas, no veníamos ninguno del Sector Público y, aunque yasabíamos algo, conocíamos lo mal que funcionaba el gobierno municipal...» (Primer Teniente de Alcalde).

La constante en el proceso de gobernanza en Alcobendas es la colaboraciónentre líderes políticos y la burocracia municipal, aunque su papel haya sido di-ferente, a la búsqueda de un objetivo común: el comportamiento innovador detoda la organización municipal para adecuar su desempeño a los retos exis-tentes. Esta colaboración se busca a propósito a través de actividades conjuntastales como la realización de seminarios conjuntos entre cargos electos, directi-vos y miembros del Pleno, la discusión de las visiones con los directivos, larealización de evaluaciones «políticas» complementadas por la evaluación delos gestores y el control político de los procesos de implantación.

3.6. ESTRATEGIAS E INTERESES DE LOS ACTORES126

La innovación administrativa en Alcobendas corre pareja a los mecanismosde gobernanza de la ciudad en la que confluyen redes complejas de actores,constituyéndose el locus del proceso áquel en que se produce la intersecciónentre política y gestión. En el proceso se identifican intereses en conflicto127,hay comportamientos estratégicos de los actores y defensa de posiciones depoder además de negociaciones a la búsqueda de la construcción del consenso.Además de la organización político-administrativa hay intereses de la sociedadcivil. El modelo de gobernanza está modulado, en definitiva, por las pretensio-nes y necesidades que los grupos de interés plantean a la organización político-administrativa constituyéndose también como «juego de poder» (LINDBLOM,1991). Poder de los actores que se manifiesta en todas las fases (BOGUMIL yKISSLER, 1998) y en la capacidad que tienen los actores para movilizar recursosa favor de sus intereses: conocimiento especializado, relaciones con el entornoy control de la información y canales de comunicación (CROZIER y FRIEDBERG,1979). La gobernanza y su correlato, la introducción de innovaciones en la ges-tión, tienen lugar en campos de fuerza políticos, donde confluyen distintas ra-cionalidades, en los cuales no hay que minusvalorar la capacidad de acción delos actores, intereses, coaliciones, control de recursos y carreras profesionales,influencia, etc. Por ello, es preciso analizar los grupos de actores clave, sus po-siciones instrumentales de poder, sus comportamientos estratégicos y sus con-secuencias para el proceso de gobernanza y cambio organizativo. De ello nosocuparemos en este apartado.

Este grupo de actores clave está formado por los actores públicos que os-tentan una legitimidad institucional y el grupo de actores privados, individua-les y colectivos, que están legitimados para participar en el proceso en función


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126 El criterio que se ha seguido para identificar a los actores ha sido el de centrarse en aquellos quemovilizan ideas y recursos en el proceso.

127 El conflicto se deriva de la existencia de intereses diversos que responden a diferentes posiciones yracionalidades (RAMIÓ, 1997).

de sus rasgos cualitativos o de los recursos que ostentan y pueden aportar alproceso, lo que implica que previamente se tome la decisión política acerca dequién debe participar y cómo. En un proceso de gobernanza los actores públi-cos incluyen a los elementos clave de las instituciones político-administrativaslocales (Pleno, gobierno, oposición, directivos y representantes de los emplea-dos públicos).

A estos últimos, en un proceso de gobernanza democrática, hay que añadirlos actores privados, quienes están habilitados a participar en el proceso por-que: a) como ciudadanos vecinos o residentes (lo que incluye a los inmigrantesilegales) en un espacio físico que es la ciudad ostentan un derecho genérico departicipación, b) son depositarios de información o conocimientos técnicos(especialistas) necesarios para el diseño e implantación de las políticas públi-cas locales o para reformas de la organización y procesos administrativos (con-sultores), c) poseen capacidad para transformar los recursos públicos a partirde los cuales se crea valor público según se define por el equipo de gobierno(empresas inmobiliarias), d) tienen un interés en participar porque son conoce-dores de los temas que se van a tratar, e) ostentan un reconocimiento para re-presentar, de forma individual o colectiva los intereses de los ciudadanos (aso-ciaciones y vecinos individuales) y f) pueden estar afectados, comobeneficiarios o perjudicados, por las decisiones que se tomen en el proceso(propietarios de viviendas antiguas, empresas multinacionales, grandes super-ficies o comercios minoristas, entre otros).

Un modelo de gobernanza democrática debe incluir en el proceso y prestaratención al máximo a estos actores aunque sea inevitable la generación de con-flicto, si bien es cierto que a la hora de ponerlo en práctica, es necesario tomardecisiones políticas que pueden privilegiar a unos actores sobre otros segúncomo se defina el problema en el que se va a dar cabida a la participación.

Por otra parte, la actividad de los actores en el proceso puede limitarse a re-cibir información de los poderes públicos, la simple consulta no vinculante, lanegociación o la búsqueda del consenso y, raramente, a que algún actor parti-cular tenga capacidad de veto. Un diseño de gobernanza democrática debe pro-mover la utilización de instrumentos que permitan la negociación para la bús-queda del consenso y el compromiso a través de intercambios y concesionesmutuas (SCHMITTER, 2000).

En cuanto al grupo de actores clave en el proceso de gobernanza e innova-ción administrativa en Alcobendas, en principio, pueden ser considerados acto-res relevantes aquellos que tienen influencia en la definición e implantacióndel modelo de gobernanza. Para identificarles conviene detenerse en aquellosque tienen influencia y los que participan, pues la participación es un espejo dela distribución del poder en la organización. Asimismo, es imprescindible iden-


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tificar qué estrategias siguen en el proceso individualmente y en grupo, qué in-tereses tienen y el poder con el que cuentan así como las fases del proceso enque intervienen los distintos actores.

Los políticos, la burocracia local, las asociaciones de empresarios y losciudadanos ostentan el estatus de actores en el proceso de gobernanza. Porotra parte, políticos, directivos, técnicos y representantes de los trabajadoresostentan el status de actores en el proceso de introducción de innovacionesadministrativas en Alcobendas En ambos casos, las elites políticas y adminis-trativas son las más activas y coordinan las actividades de los demás grupos.En Alcobendas el proceso de gobernanza y de modernización administrativaestá controlado por el gobierno municipal, los grupos políticos, los directivospúblicos, los representantes de los trabajadores y los actores externos.

La fuerza motriz de la implantación de innovaciones administrativas es unacoalición de cargos políticos y directivos128 que llevan años trabajando juntos yfacilita la continuidad del proceso en el tiempo. A ello coadyuvan las mayoríasabsolutas y mayorías de coalición del partido de gobierno que no necesita con-sensuar la política de modernización con otras fuerzas políticas. También juegaun papel importante el interés del Alcalde por otras experiencias llevadas acabo en otras ciudades. En materia de innovación administrativa, los consulto-res externos son utilizados en la primera fase y el proceso se refuerza debido alreconocimiento interno y externo (nacional e internacional) que legitima lapuesta en marcha de nuevas innovaciones.

En general, la formulación del proceso es top-down129. Posteriormente seinvolucra a los empleados públicos mediante una política de comunicación deintenciones y logros. Hay una amplia movilización y concienciación de losempleados públicos hacia los cambios a través de seminarios y/o formación.La integración del ciudadano se produce en fases posteriores dando legitimi-dad a los procesos mediante la democratización del procedimiento.

3.6.1. Los actores públicos

a) El equipo de gobierno municipal

El interés primordial del equipo de gobierno es revalidar su mandato. Su in-terés estriba en llevar a efecto el programa de gobierno y optimizar la imagen


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128 Ello ha generado una cultura administrativa a la que se incorpora el nuevo personal, formando redesde directivos que actúan de agentes para las reformas en sus ámbitos de decisión.

129 La modernización de la Administración está dirigida a producir un cambio estructural pragmáticoencaminado al mantenimiento del poder.

pública y legitimidad del Alcalde como cabeza de cartel electoral. Ello se tra-duce en un interés estratégico en mantener relaciones con otros actores para re-validar o incrementar su poder. Por ello, el equipo de gobierno trata de diseñarun modelo de gobernanza cuyos instrumentos le permitan estar en contactocon las demandas de los ciudadanos. Al mismo tiempo los políticos, que estána la cabeza de los servicios, deriván buena parte de su legitimidad en razón desus conocimientos técnicos y capacidad de gestión (BAÑÓN, 1986) para lo queestán en permanente contacto con el aparato administrativo. Además, se impli-can, como gestores, en las decisiones que tienen que ver, por ejemplo, con laelaboración del presupuesto de su área de responsabilidad y con las decisionesde gasto posteriores, la ejecución de las distintas políticas públicas locales, elnombramiento de cargos directivos, la organización y los procedimientos ad-ministrativos.

Por ello, en lo que se refiere a la introducción de innovaciones en la ges-tión, hay una implicación formal de los políticos. La concepción de la reformay sus estrategias son desarrolladas por el ejecutivo local, en ocasiones en con-junción con firmas de consultoría externas. Existe una coalición para la refor-ma compuesta por el Primer Teniente de Alcalde y Concejal de Hacienda, elDirector de la Unidad de Coordinación y otros directores, que incluso funcionaen el ámbito informal pero que tiene como resultado la pronta puesta en mar-cha de las actividades encaminadas a introducir las innovaciones. En todocaso, los intereses políticos han forzado la adhesión de algunos renuentes. Contodo, se ha instaurado un modelo de cooperación, un convencimiento de que laadministración local tiene que reformarse y un interés porque la reforma no lahagan solo los políticos. Se produce, por tanto, una institucionalización delproceso.

Esta institucionalización se ve favorecida por la profesionalización entérminos de capacidad de gestión de los concejales que se van incorporandoal equipo de gobierno. La edad de los que se van incorporando es menor quela media de los que conformaron los primeros equipos de gobierno, así comosu formación. Ello puede entenderse como un indicador de la evolución des-de la lealtad partidista a la profesionalidad del equipo de gobierno por la quese prima la formación de equipos competentes. Por otra parte hay un perma-nente protagonismo de los concejales que no están en el núcleo duro, asícomo el de los concejales de otros grupos susceptibles de entrar en un go-bierno de coalición.

b) El Pleno

El Pleno tiene un papel marginal en lo que se refiere a la introducción deinnovaciones administrativas, de tal forma que nunca ha existido una comisión


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de reforma, de tal manera que la oposición simplemente observa la reforma, ala que, por otra parte no se le da especificidad sino que se liga a los temas tra-dicionales de la disputa política130. No hay una Comisión especial para la in-troducción de las innovaciones. No hay una discusión en el Pleno de las medi-das de reforma, cuyas decisiones se toman por el núcleo del Alcalde y de losTenientes de Alcalde, particularmente del Primer Teniente de Alcalde.

Las relaciones entre el Pleno y el Alcalde son, fuera de la disputa política,de cooperación. Dadas las mayorías no ha sido posible a la oposición planterarmoción de censura alguna. Las relaciones personales del Alcalde con los porta-voces de los grupos políticos en la oposición ha sido de cooperación, particu-larmente con el grupo político de Izquierda Unida que ha entrado a formar go-bierno cuando el partido mayoritario no tenía mayoría absoluta131. Lainfluencia de los grupos políticos en el proceso de gobernanza e innovación ad-ministrativa ha sido mínima, pues el equipo de gobierno es quien tiene la ini-ciativa en las políticas públicas municipales. El Pleno sirve más para ratificardecisiones que se han tomado por el equipo de gobierno o puede matizarlas se-gún haya habido un gobierno de coalición o con mayoría absoluta.

Respecto a las Comisiones, todos los grupos políticos forman parte de lasmismas, aunque son un remedo del Pleno, por lo que su capacidad de influenciaen las mismas es mínima. Ello se pone de manifiesto con la inasistencia delprincipal partido de la oposición a alguna de sus reuniones. Los Directivos man-tienen un doble contacto con las Comisiones: en primer lugar al elaborar la in-formación que sirve de base a la toma de decisiones en las mismas y, en segun-do lugar, a participar en los debates cuando les son solicitadas aclaraciones porparte de los grupos políticos con representación en las mismas. Fuera del traba-jo en las comisiones, el principal partido de la oposición tiene dificultades paradirigirse a los técnicos y directivos municipales para recabar información132.

c) La oposición

Su interés principal es controlar al gobierno y ejercer la máxima influenciasobre él, de tal manera que le permita hacer visibles a los ciudadanos esa in-fluencia en la que sustentar que son la alternativa de gobierno.

No obstante, la oposición está poco motivada porque no tiene especialistasni canales de comunicación en la organización administrativa, con frecuencia


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130 «... a nosotros nos parece bien la introducción de innovaciones en la gestión, siempre lo hemos fa-vorecido, lo que pasa es que a veces se inflan sus logros...» (Portavoz de IU).

131 Entrevistas con los portavoces del Partido Popular y de Izquierda Unida.132 Entrevista con el Portavoz del Partido Popular.

no asisten, como se ha señalado, a las reuniones de las Comisiones en las queostentan representación, pues no tienen posibilidad de mostrar un perfil propioen un proceso complejo de gobernanza y no tienen posibilidad de gananciaselectorales con la crítica a la gestión.

En el ámbito de la política domina la maximización de votos. En la arenalocal también los partidos compiten por los votos presentándose diferenciadosen opciones distintas. Entre las estrategias que se adoptan para mejorar sus ex-pectativas electorales no suele estar la cooperación manifiesta con la mayoríade gobierno que, no sería bien vista por el propio partido (además hay un con-trol de las elites del partido local por parte de la dirección nacional) ni siquierapor los votantes. Del análisis documental de las sesiones de los plenos, la pren-sa y entrevistas semiestructuradas a miembros de la oposición, se pone en evi-dencia que la oposición muestra una desconfianza sobre las actividades de laAdministración, que es considerada una extensión del equipo de gobierno.

d) Los directivos públicos

Uno de los cambios organizativos en Alcobendas ha sido la descentraliza-ción estableciendo patronatos y Unidades Administrativas. A la cabeza de lasUnidades administrativas está un directivo que es responsable de su gestión.Del total de la plantilla hay cerca de un 20% de cargos directivos y técnicos enel Ayuntamiento y Patronatos. Tanto los funcionarios como laborales tienen ca-tegorías profesionales similares, en virtud de la existencia de un convenio úni-co, con una cultura de gestión de innovación y eficacia. Muchos de estos direc-tivos provienen del exterior y han incorporado valores de las organizacionesprivadas adecuados a una organización pública.

Los directivos y gestores disponen de competencia técnica y de informa-ción para influenciar a los cargos políticos y la mayoría de ellos se han incor-porado al Ayuntamiento terminados sus estudios y han ido ascendiendo. Unabuena parte de los gestores de los Patronatos y Empresas Públicas Municipalesprovienen del sector privado. Hay un continuo incremento de los porcentajesde licenciados y algunos grupos profesionales (sociólogos, arquitectos, inge-nieros, gestores) que han sido clave para las transformaciones.

Importa señalar las buenas relaciones entre la función directiva y entre éstay el resto de empleados. Ello significa que cuando tienen que implantarse inno-vaciones, éstas tienen una acogida positiva por parte de los empleados a quie-nes afectan.

De crucial importancia resulta el hecho de que la responsabilidad en laimplantación de las innovaciones es de los directivos de área, pero la res-


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ponsabilidad final es del Primer Teniente de Alcalde. A partir de aquí la im-plementación se lleva a efecto bajo la supervisión de la Unidad de Coordi-nación que tiene un papel capital en el proceso (Unidad que en los inicios,siguiendo consejos de consultores externos y analizando las experiencias enotras ciudades, elabora los conceptos y la estrategia interna para la Moder-nización en Alcobendas). Esta Unidad actúa como especialista de staff tantopara los cargos políticos como para los directivos. Además de la elabora-ción conceptual y de diseño de la estrategia interna esta Unidad es respon-sable de influir en los demás directivos y neutralizar las resistencias. Juntoa la posesión de habilidades técnicas, el Director de la Unidad dispone dehabilidades para constituir alianzas informales con otros directivos y cargospolíticos forjando, mediante un esfuerzo continuado, compromisos en fun-ción de las expectativas de ganancia como carrera que la introducción de lasinnovaciones ofrece a los directivos y resto de empleados públicos. No sóloasesora, sino que ejerce poder derivado de su proximidad a los cargos polí-ticos.

En Alcobendas se pone de relieve la importancia de que el Primer Tenientede Alcalde sea al mismo tiempo un cargo electo y con capacidad de influenciaen la organización administrativa (primero como responsable del Patronato So-cio-Cultural en el que con más intensidad se implantan las innovaciones y,posteriormente como responsable de Hacienda en el Ayuntamiento) con lo quehay una línea directa.

En resumen, los directivos colaboran en el proceso de gobernanza e innova-ción administrativa133. Las propuestas de cambio se generan en la Unidad deCoordinación) a la luz de la evaluación (encuestas internas y a ciudadanos);esta Unidad actúa además como impulsora del cambio. La implantación de loscambios, sin embargo, se hace de forma descentralizada con la participaciónde los directivos y empleados, de tal forma que la identificación de problemasse hace en las áreas especializadas.

Por otra parte, la innovación administrativa no es un tema que encuentreoposición ni entre las fuerzas políticas rivales ni entre los directivos. Al mismo


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133 «... Por suerte aquí en Alcobendas los directivos públicos han entendido muy bien el proceso ycomo además, prácticamente todos los funcionarios que ocupan cargos directivos han entrado con nosotros ydespués, muy poquitos están desde antes del 79, nosotros gobernamos desde el 79, pero muy poquitos estándesde antes, con lo cual han trabajado desde el principio con nosotros el modelo, yo creo que hay se han idointegrando, claro cuando hablas con un abogado del servicio jurídico, hay que ser muy garantista, con mu-cho cuidado no sea que... Cuando dices: oye que esto lo voy a trasladar a la empresa municipal de la vivien-da para que me lo gestione que es mucho más ágil, más rápido y no se que... dicen si pero con mucho con-trol, mucha garantía, ... Dicen: no te preocupes que lo vamos a hacer, pero déjame que busque herramientasde gestión que con todas las garantías posibles me permita desarrollar las cosas que quiero hacer, entonces esasí, pero aquí en Alcobendas pues tienes eso, que no viene nadie de antes más antiguo que nosotros, salvo al-gunos, muy poquitos y han colaborado y han trabajado y se han involucrado perfectamente...» (Concejal deUrbanismo, legislatura 1999-2003).

tiempo, los directivos están a favor del proceso porque les reporta status profe-sional.

El hecho es que las resistencias al cambio son prácticamente inexistentesen un contexto de crecimiento de los efectivos públicos y con una funcióndirectiva que se van adecuando a la cultura organizativa. El aparato adminis-trativo municipal parte de una estructura esclerotizada, sujeta a una culturaprocedimentalista. Pero, desde el principio, se va creando y consolidandouna función pública con personal cualificado en las nuevas funciones y unacultura administrativa en la que la innovación está incentivada. Además, lasacciones innovadoras son planteadas a los directivos, previa a su implanta-ción, dotándoles de un sentido de la participación y haciendo suyas las inno-vaciones.

e) Los representantes de los empleados públicos

Los sindicatos tienen interés en la reforma puesto que se legitiman en ella.El nivel de afiliación sindical de los empleados públicos en Alcobendas es altoy se ha incrementado de forma continuada en el periodo 1979-2003. Los sindi-catos apoyan reformas internas e introducción de innovaciones en la gestiónsiempre y cuando se garanticen los puestos de trabajo.

La existencia de un grado de afiliación elevado significa que los sindicatosparticipan siempre que se ventilan asuntos que tienen que ver con las condicio-nes de los empleados públicos.

De manera análoga, la opinión de los trabajadores es favorable a la implan-tación de las innovaciones, puesto que éstas no han implicado la privatizaciónde los servicios públicos municipales. La modernización administrativa se per-cibe como una alternativa a la privatización que, además, no ha supuesto recor-tes de plantilla134.

Así es que las críticas de los sindicatos al proceso de innovación adminis-trativa tienen que ver con las reorganizaciones que afectan al conjunto de lostrabajadores. Así, en la creación de la Unidad de Atención Ciudadana, se hizouna selección de personal, ya en plantilla, atendiendo a determinadas caracte-rísticas presenciales que los representantes de los trabajadores considerarondiscriminatoria.


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134 «... Aquí tenemos cosas que se han hecho muy bien, aquí nunca se ha escatimado en medios técni-cos... y ha ocurrido, además, que aquí, afortunadamente no se ha privatizado ... si ha ocurrido que se han ex-ternalizado algunos servicios, nunca se ha echado a nadie...» (Delegado Sección Sindical CC.OO.).

3.6.2. Los actores privados

Desde el ámbito público se mantiene el control, pero a la esfera privada sele otorga un papel importante. Tanto en el proceso de gobernanza como en lasacciones que tienen que ver con la introducción de innovaciones en la gestiónlas decisiones son iniciadas por las elites político-administrativas. Los actorespolíticos acotan un conjunto de procedimientos formales e informales (Parte-nariados, Políticas Públicas, Plan Estratégico, etc.) que les sirven como marcode interacción con los actores externos. Estos procedimientos serán descritos yanalizados exhaustivamente más adelante, en el capítulo siguiente, al ocupar-nos de las relaciones del sistema político-administrativo con el entorno social.

a) Las asociaciones de empresarios

La asociación local de empresarios (AICA) y la Cámara de Comercio ejer-cen una influencia marginal ya que aunque representan a los grandes y a lospequeños empresarios, tienen una actitud favorable a las acciones económicasemprendidas desde la institución municipal135.

b) Las empresas inmobiliarias

Como se describirá en el próximo capítulo, los promotores inmobiliarioshan jugado un importante papel en el desarrollo urbanístico de la ciudad. Enrégimen de concertación, tanto empresas inmobiliarias con sede en Alcobendascomo empresas inmobiliarias que no radican en la ciudad han realizado pro-yectos urbanísticos que han dotado a la ciudad de Alcobendas de otra fisono-mía. El control se ha mantenido por parte del Ayuntamiento en sus aspectostécnicos. Las empresas que han colaborado con el Ayuntamiento han sido lasgrandes empresas constructoras nacionales (FCC, Agromán, ACS, entre otras),que persiguen únicamente intereses de carácter empresarial136.


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135 «... Desde luego, si me preguntas la opinión de la asociación de empresarios, con nuestras constan-tes diferencias, puesto que nosotros representamos intereses muy diferentes ya que perseguimos intereses deorden empresarial, no políticos, está claro, la verdad, que hablando con otras asociaciones similares a noso-tros en otros municipios españoles, pues estamos francamente contentos de nuestro municipio. A la gente leextraña bastante, pero la verdad es que siempre encontramos habitualmente respuesta y nuestro nivel de co-laboración es alto. Tenemos unos objetivos muy comunes que es el progreso de Alcobendas y, la verdad esque es un Ayuntamiento que ha trabajado y, siempre, con cierta habitualidad, está próximo a las iniciativasque toma la asociación y las secunda. Hay una buena colaboración con este Ayuntamiento...» (Javier BEITIA,Presidente de AICA).

136 «... El Ayuntamiento de Alcobendas fue uno de los primeros de España en descubrir la máquina ur-banística de hacer dinero, iniciando una política de adquisición de suelo. En colaboración con las empresasinmobiliarias ha sido pionero en algunos proyectos, yo creo que manteniendo el control político y técnico,pues siempre ha mantenido un equipo técnico de urbanismo aunque el responsable político haya cambiado.

c) Las asociaciones de ciudadanos

El tejido asociativo, que también será objeto de análisis en el capítulo si-guiente muestra una actitud favorable al proceso. El apoyo constante del Ayun-tamiento a las asociaciones, con riesgo de dependencia, ha supuesto que tantoel proceso de gobernanza como la modernización administrativa sean valora-das positivamente por el movimiento asociativo local137.

d) Las empresas consultoras en el proceso de modernización

La introducción de algunas innovaciones ha supuesto la contratación deempresas consultoras que han participado en alguna fase de implantación. Sehan utilizado de forma instrumental sobre todo para vencer algunas resisten-cias y en funciones formativas o actuando como soporte técnico a las deci-siones que, en materia de modernización administrativa habían sido tomadaspreviamente por el aparato político-administrativo. La estrategia seguida enla introducción de innovaciones ha sido la de realizar un diseño propio hu-yendo de los «paquetes» ofertados desde las empresas multinacionales enmateria de gestión pública. Los consultores externos se incorporan al proce-so de modernización en la primera fase, mientras que la participación de losciudadanos se lleva a efecto en la segunda fase y más intensamente en la ter-cera fase.

En conclusión, se genera un sistema de interacción entre un conjunto deactores de diferentes status y con variados interés y estrategias que se introdu-cen en el proceso de decisiones públicas de tal manera que las decisiones im-plícitas a la formulación, implantación y ejecución de las políticas y programaspúblicos locales es el resultado de la interacción de diversos actores, configu-rando así un modelo de gobernanza democrática o manera en que el gobiernolocal de Alcobendas estructura el ejercicio de la acción pública.

En el proceso de gobernanza y de implantación de innovaciones admi-nistrativas se pueden identificar los siguientes rasgos en la interacción delos actores: 1) La existencia de un cargo político local del que surge la ini-ciativa y el impulso con el apoyo de las elites administrativas. 2) Un grupode aliados del cargo político que controlan recursos importantes y que deesa alianza buscan incrementar sus recursos (directivos dentro del aparatoadministrativo y empresarios y representantes de las asociaciones en las in-


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Siempre han venido empresas que han propuesto ideas al Ayuntamiento para la realización de determinadosdesarrollos, pero el gobierno ha mantenido la última palabra...» (Javier BEITIA, Presidente de AICA).

137 Entrevistas con los representantes de las Juntas Directivas de varias asociaciones de Alcobendas.

teracciones con la sociedad civil local). 3) Ausencia de resistencias políticas(gobiernos con mayoría absoluta o en coalición) con una oposición debilita-da y ausencia de fuertes intereses económicos locales. 4) Existencia de unaparato administrativo profesionalizado que busca ofrecer servicios de cali-dad a los ciudadanos.


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CAPÍTULO 4:LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS:

CAPITAL SOCIAL138, DISEÑO INSTITUCIONAL,REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES

Y CONCERTACIÓN PÚBLICO-PRIVADA

En este capítulo se analizan tres ejes centrales en los que se ha fundamenta-do la construcción de la gobernanza urbana en Alcobendas: la participaciónciudadana, la concertación público privada y las políticas públicas localescomo instrumentos de interrelación con la sociedad civil. De hecho, en Alco-bendas es observable una variada gama de acciones movilizadoras de recursospara la promoción del interés público a través de diversos actores sociales. Es-tas acciones se incardinan en estructuras informales a caballo entre reglas yformas de organización tradicional y prácticas innovadoras entre diferentes ac-tores con sistemas de valores e intereses diferentes, que tienden «puentes» en-tre las instituciones administrativas y la sociedad civil local. En consecuencia,se instauran procedimientos pragmáticos de dialogo para facilitar el consensoy la cooperación. Es preciso, por ello, detenerse en estos procedimientos, entanto en cuanto constituyen mecanismos importantes del proceso de gobernan-za en Alcobendas.

La participación ciudadana se refiere a la inclusión de los ciudadanos en lasdecisiones públicas, en la medida en que la diferenciación del sistema político-administrativo exige mayor receptividad de la Administración hacia aque-

138 «... Nuestro empeño ha sido siempre el ir construyendo un modelo de participación ciudadana queposibilitara que una gran cantidad de ciudadanos organizadamente participara en actividades tanto con noso-tros, con la institución, como privadamente, organizando actividades propias... Después, y gracias funda-mentalmente al desarrollo urbanístico e industrial, con la participación de una parte importante del mundoempresarial. Entonces, ahora hay una gran implicación con agentes de desarrollo industrial-urbanístico, deámbito nacional y bastante importantes, por el tipo de empresas que hay aquí. Un periódico llegó a definir elArroyo de la Vega como el nuevo Silicon Valley, exagerando mucho, claro, pero bueno, queriendo decir quetodo el gran peso de esas nuevas tecnologías que se están instalando aquí... Con los sindicatos hay una rela-ción muy natural desde el principio; nosotros ayudamos a su sostenimiento con locales, pero también hayacuerdos de formación conjuntos, hay acuerdos de seguridad en el trabajo, de estabilidad en el empleo, etc.,normalmente somos un pequeño laboratorio en materia de acuerdos con los sindicatos, siempre empiezanaquí y trasladan sus experiencias de acuerdos con la Administración local al resto de la región...» (PrimerTeniente de Alcalde).

llos139. Mayor receptividad para dar respuesta a dos exigencias: a) democráti-co-normativas y b) de eficacia para optimizar la actividad de las Administra-ciones Públicas. De tal forma que se facilite la participación de los ciudadanosen el establecimiento de objetivos de la acción administrativa y que éstos nosean vistos como sujetos pasivos, sino como ciudadanos activos en los proce-sos de decisión y planificación del gobierno local, actuando así de contrapuntoa las tendencias gerencialistas. La participación ciudadana, que se percibecomo un procedimiento de diálogo permanente y sistemático, de utilidad en losmecanismos de representación política, exige un cambio en los canales de in-teracción entre la Administración Pública y la Sociedad Civil, en un contextode falta de interés o desconocimiento por parte de los ciudadanos de los asun-tos públicos.

En punto a la participación ciudadana, interesa conocer hasta qué extre-mo, como instrumento de la gobernanza en Alcobendas: 1) favorece la arti-culación de una sociedad civil local mediante la creación de espacios de de-liberación y negociación acerca de los asuntos públicos locales; 2) fomentay moviliza a las asociaciones para generar inputs para insertar en el procesopolítico local, y 3) en qué medida las estructuras y mecanismos de partici-pación tienen influencia en las decisiones que se toman en los órganos derepresentación política (Pleno) o en el aparato administrativo. Para todo ellose hace necesario examinar, en primer lugar, el papel que se otorga a la so-ciedad civil local como una comunidad política, en segundo lugar, la com-posición y el papel del tejido asociativo y, finalmente la influencia del tejidoasociativo y de las diferentes estructuras de participación y su funciona-miento en los procesos de toma de decisiones políticas y administrativas,mediante el análisis de su grado de inclusión en las políticas públicas secto-riales locales y en la cogestión de servicios públicos y equipamientos muni-cipales140.

Un aspecto central de la participación en las políticas públicas municipalesderiva no sólo de su relevancia en el sistema político-administrativo local parala construcción del Estado de Bienestar, sino también de la necesidad de incar-dinar la acción pública local con la profundización democrática y articularlacon la acción de otros poderes territoriales, particularmente los de la Comuni-dad Autónoma.


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139 En el marco del derecho a la participación ciudadana diseñado por la CE de 1978, en la Ley de Ba-ses de Régimen Local (LBRL) se contempla la consideración de los entes locales como cauces más cercanospara la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, otorgando a los municipios competenciaspara hacer efectiva esta participación.

140 Las evaluaciones periódicas de la Confederación de Asociaciones de Vecinos del Estado Español(CAVE) vienen poniendo de manifiesto la carencia de instrumentos que hagan efectiva la participación ciu-dadana en el ámbito municipal y que se adecuen a los procesos de cambio que están teniendo lugar en lasciudades.

De la misma forma, la concertación público-privada describe el modo enque se han estructurado las relaciones con los intereses privados, fundamen-talmente aquellos involucrados en proyectos urbanísticos, así como la concer-tación con otros actores públicos para la construcción de equipamientos. Tantola participación ciudadana como la concertación y las redes de políticas públi-cas locales están vinculadas al proceso de gobernanza de la ciudad y a la mo-dernización del aparato administrativo local, en la medida en que la partici-pación de los distintos actores generan, en cada una de ellas, legitimidad,eficacia y eficiencia en la organización administrativa municipal.

Los tres elementos de la gobernanza urbana planteados en los párrafos an-teriores, es decir, la participación ciudadana, los rasgos de la elaboración de laspolíticas públicas locales y la concertación público privada, son los que articu-lan una de las hipótesis que se pretende demostrar en las siguientes páginas.Esta hipótesis sostiene la importancia del gobierno de Alcobendas para esta-blecer y modular las condiciones de las que surge el modelo de gobernanza ur-bana en la ciudad.

4.1. PARTICIPACIÓN Y MOVILIZACIÓN CIUDADANA:LA ARTICULACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL LOCAL

El análisis del modelo de participación de los ciudadanos en los procesospolíticos, como aproximación al ideal roussoniano de la política, encaminado aque los ciudadanos tengan posibilidad de influir en el modelo de ciudad quedesean, permitirá relacionar la existencia del capital social con la gobernanzaurbana en Alcobendas.

En el ámbito de la participación ciudadana se pueden identificar distintosniveles de participación. Estos niveles tienen que ver con: a) el ciudadanocomo observador al que se le facilita información de las actividades públicas;b) como participante en foros consultivos al que se le consulta; c) como deci-sor, al ser incluido formalmente en un proceso decisorio, y d) como coproduc-tor, al prestar servicios públicos por cuenta de la administración.

Ciertamente, en un modelo de gobernanza se hace necesario identificarhasta qué punto el ciudadano tiene influencia mediante su participación en lagestión de los asuntos locales y en los procesos decisorios, sea en la prepara-ción de una decisión, a través del diálogo y la información o sea en la partici-pación en la decisión mediante la cooperación o la delegación. Por lo demás,su capacidad de influencia está relacionada con los canales de información es-tablecidos por la administración y las acciones de promoción de la partici-pación.

LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS: CAPITAL SOCIAL, DISEÑO INSTITUCIONAL

159

En primer término, es preciso señalar que los procesos migratorios, prime-ro, y, después, de mesocratización de los residentes en Alcobendas, con la lle-gada de nuevos habitantes de las clases media y alta, junto con la terciarizaciónde la estructura productiva y ocupacional han ido conformando una comunidadpolítica local con perfiles propios e intereses comunes, cuya particularidad serefleja en la existencia de un denso tejido asociativo que conforma una de lascaracterísticas de la cultura política local en Alcobendas. En este respecto, hayuna búsqueda continuada de espacios por parte de la institución municipal parafomentar la participación, de forma que el tejido asociativo en la ciudad, a tra-vés de las asociaciones como agentes de la participación, se constituye en unfactor clave y variable explicativa de la participación cívica141, constituyéndosela innovación en materia de participación en una constante de la acción públicalocal142.

4.1.1. El capital social en Alcobendas: Asociacionismo y Tercer Sector

Las asociaciones son estructuras de mediación que permiten el contactopermanente del sistema político-administrativo local con los ciudadanos. EnAlcobendas se lleva a efecto una participación centrada en la relación entre elsistema político-administrativo local y las asociaciones vecinales y, por ello, sehace necesario analizar la segunda parte del binomio: el movimiento asociativocomo infraestructura de ciudadanía que permite a los ciudadanos influir en laesfera pública local.

Sin duda, la dimensión territorial de la administración local es una ventajapara el movimiento asociativo. En este contexto, un factor diferencial de laciudad de Alcobendas lo constituye la densidad de su tejido asociativo. Con elapoyo de la institución municipal en la promoción y en la creación de meca-nismos de participación143, en los últimos veinte años se ha consolidado unmovimiento asociativo de tal forma que la ciudad ha pasado de tener alrede-


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141 «... Al principio, antes de la existencia de los Consejos de Barrio, organizábamos la participación enlos colegios..., éramos casi, no soviets, pero aquello era una cosa muy democrática, pero el impulso ciudada-no fue tremendo y se sigue manteniendo. En este momento estamos en el tercer proyecto de participaciónciudadana, la tercera vuelta y, además, una vuelta radical. Un proyecto muy complejo valorando nuestras ex-periencias y otras experiencias que estamos estudiando, implicando a los ciudadanos en el desarrollo y futu-ro de la ciudad...» (Primer Teniente de Alcalde).

142 Con el objetivo de ampliar la posibilidad de participación en la vida local tanto de forma colectivacomo individual, apoyándose en la experiencia previa e introduciendo innovaciones.

«... Y ahora se pasa a una política de participación que estamos todos expectantes a ver que resultadosda... siempre se ha mimado al movimiento asociativo, muy cuidado y seguido muy de cerca. En esta legisla-tura se está promoviendo un pacto cívico plural para dar un enfoque diferente a la participación...». (Directorde la Unidad de Evaluación de Políticas Públicas).

143 De la misma forma que existen políticas públicas sectoriales de carácter local para el fomento cultu-ral, económico, social, etc., en Alcobendas, puede afirmarse que existe una política implícita para el fomen-to de la creación de tejido social.

dor de cincuenta asociaciones a principios de los años 80 a 476 asociacio-nes144.

Este factor ha contribuido a la existencia de un proceso de movilizaciónciudadana a través de asociaciones cuyos antecedentes se sitúan en las aso-ciaciones de protesta, que evolucionan después hacia una cooperación con lainstitución municipal. La evolución de las asociaciones se produce conforme alcambio de situación política: de las asociaciones de vecinos de protesta a lasasociaciones de actividades específicas145. Se observa una correlación entre ladiversificación de actividades del Ayuntamiento y la emergencia de nuevasasociaciones, lo que pone de manifiesto que el desarrollo de actividades muni-cipales ha ido parejo con el crecimiento de asociaciones. En Alcobendas, lasprimeras asociaciones de ciudadanos tienen su origen en los movimientos veci-nales, en algunos casos significativos en términos de tamaño, de los primerosaños 70, es decir, en el último período del anterior régimen político146. Más tar-de, el movimiento asociativo se consolida en la década de los 80 durante losgobiernos democráticos. En la segunda mitad de esta década se produce unaverdadera eclosión, incrementándose significativamente el número de aso-ciaciones, eso sí, con un menor número de asociados147. Estas nuevas aso-ciaciones ya no son reivindicativas y del mismo tamaño, sino pequeñas aso-ciaciones de carácter temático (one issue)148. En cualquier caso, este


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144 Ayuntamiento de Alcobendas. Nuevo Proyecto de Participación ciudadana. Documento de Trabajo,abril, 2001.

«... hoy en este municipio hay cerca de 480 asociaciones con plena actividad a las que hemos dotado deun equipamiento de infraestructuras básico para que éstas tengan un espacio para que desarrollen actividadesdurante todo el año, con un fuerte apoyo institucional. Ayer, por ejemplo, el día de la Comunidad de Madrid,pues, la asociación de la Casa de Extremadura, organizó parte de los eventos con ocasión de esa fecha... otrasactividades se hacen con el apoyo y soporte del movimiento asociativo... se prestan servicios deportivos, cul-turales. La Casa de la Cultura de Alcobendas fue la primera de esta índole que se inauguró en España a prin-cipios de la época democrática, el 3 de mayo de 1983. Hoy esta casa tiene una actividad importante, por don-de han pasado miles y miles de vecinos...» (Alcalde de Alcobendas).

145 «... nosotros, en mi barrio, hicimos una manifestación en el año 73 y ¿por qué las manifestaciones?,porque como se construía de manera desastrosa, en cuanto te descuidabas, se nos inundaban los cuartos decontadores de las viviendas por lo tanto, cuando llovía fuerte y venía una tormenta, en vez de salir el agua delas casas a las calzadas, se metía el agua de la calzada a los edificios, una cosa desastrosa, pero bueno... esverdad que también todo aquello fue aprovechado desde la opción política, porque íbamos también contra ladictadura... todo valía, todo era válido...» (Alcalde de Alcobendas).

146 «... Sí, mira, por ejemplo, el primer movimiento asociativo, sí es un movimiento muy vecinal, muyde barrio, aquí también como en el resto de España, muy de “compañeros de”, que se organizaron para bus-car mejoras en su barrio... Después llegaron otros grupos más alejados del tejido social, las ONG y ahora quenos encontramos con conflictos sociales renovados, me estoy refiriendo a la llegada de inmigrantes, pues seestá pensando en otras formas de participación, otras fórmulas, enfocarla desde aquí, desde el gobierno conotra mirada...» (Director de la Unidad de Evaluación de Políticas Públicas).

147 Fuente: «Algunos Indicadores Sociales en Alcobendas», serie Documentos de Trabajo, numero 64.Ayuntamiento de Alcobendas, abril 1995.

148 Ayuntamiento de Alcobendas. Serie Documentos de Trabajo 65, Evaluación de Políticas SocialesMunicipales 91-95).

«... Las asociaciones tienen sus intereses de trabajo, pero no han desarrollado su papel con los problemasde la ciudad. Como asociaciones prestan servicios, pero los problemas de la ciudad se viven desde lo indivi-

crecimiento pone de manifiesto la importancia de las asociaciones en relacióncon la política de la ciudad149, ya que las asociaciones están conformadas porcategorías sociales representativas de la ciudad, si bien con un sesgo a favor delas clases menos pudientes150.

Al número de asociaciones en Alcobendas, 476, se llega mediante un creci-miento exponencial desde 1979. Este incremento del tejido asociativo está enrelación con los nuevos problemas (como juventud e inmigración) y la puestaen marcha de nuevas políticas públicas por parte del gobierno local. Según elBalance del Plan Ciudad, elaborado desde el Ayuntamiento, el número de aso-ciaciones por cada 10.000 habitantes en Alcobendas es de 47, mientras que enla Comunidad de Madrid es de 39151. De las 476 asociaciones registradas ac-tualmente en Alcobendas permanecen activas 311 si se atiende a sus frecuentescontactos con la Administración municipal.

En Alcobendas y desde un punto de vista formal, el grueso de las asociacio-nes son organizaciones sin fines de lucro, instrumentos para la difusión de va-lores, constituidas por grupos de personas creadas para la provisión de distin-tos servicios; los miembros son voluntarios, colaboran y obtienen ventajassimbólicas. En cuanto a su distribución tipológica van desde asociaciones cul-turales tradicionales (música, teatro, casas regionales) a las relacionadas con elmedio ambiente, alternativas y nuevos movimientos sociales. Las más numero-sas son las deportivas, pero también tienen un número importante de socios lasculturales, juveniles, de vecinos, de consumidores, de mujeres y regionales.Desde 1982, a partir de las comunidades de vecinos, que inicialmente se agru-pan para resolver problemas de deficiencias en la construcción de sus vivien-das, y propiciado por la puesta en marcha de los Consejos de Barrio, comien-zan a formarse asociaciones de intereses focalizados. Su tamaño es desigual,puesto que unas tienen varios centenares de socios y otras están constituidaspor algunos vecinos que desarrollan una actividad específica con un númeroreducido de asociados, hasta grupos informales de ciudadanos. La mayoría delas asociaciones son monotemáticas (one issue) mientras otras tienen diversosobjetivos. Las asociaciones de naturaleza política son un número reducido yresulta difícil identificar si otras (como las deportivas o culturales) están politi-


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dual, desde el rol de vecinos, pero no desde el de asociados ni se incorporan a la asociación. Por ejemploahora tenemos el problema de la inmigración, tenemos ya el nueve y pico por ciento de inmigrantes, pero eldebate se produce desde posiciones personales, no se incorpora a las asociaciones...» (Fernando Izquierdo,Coordinador Casa de las asociaciones).

149 «... yo ¿por qué tenía obsesión de que los ciudadanos participasen?... yo eso lo asimilaba a la forta-leza que había que darle a la democracia, a la Constitución...» (Alcalde de Alcobendas).

150 Así, en el barrio 7 (La Moraleja), la tasa de asociacionismo (número de asociaciones por cada milhabitantes) es la más baja del municipio. Fuente: Algunos indicadores sociales en Alcobendas» Serie Docu-mentos de Trabajo núm. 64. Dirección de Investigación Social y Evaluación de Políticas Municipales. Ayun-tamiento de Alcobendas, abril, 1995.

151 Ayuntamiento de Alcobendas, Balance Plan Ciudad 2003.

zadas, es decir, en qué medida tienen influencia política en la sociedad civil lo-cal o en qué medida son instrumentales de los partidos políticos. Las áreas endonde intervienen son también variadas: educación, servicios sociales y sanita-rios, actividades deportivas y de tiempo libre, protección civil, defensa de losconsumidores, reintegración de las capas más débiles y marginadas de la po-blación.

La característica principal del tejido asociativo en Alcobendas es que estáconformado por asociaciones que se interesan fundamentalmente por interven-ciones que tienen que ver con la vida cotidiana, siendo la mayoría de asociacio-nes son de carácter deportivo y cultural. Otra de sus características es que sonasociaciones que tienen una vida bastante larga, aquellas que han desaparecidolo han hecho porque se han transformado o han ampliado sus actividades.

No se identifican asociaciones reivindicativas, de interés focalizado, con-trarias a la gestión del ayuntamiento que de forma regular y metódica organi-cen acciones contra el gobierno local o protestas contra acciones de otras ad-ministraciones, que se aparten de los mecanismos de participación por la víainstitucional o escojan la vía contenciosa jurisdiccional152.

Bien directamente o a través de representantes las asociaciones de Alco-bendas están, desde el principio, presentes en los Consejos de Barrio. En la ac-tualidad, podría afirmarse que las asociaciones no son un lugar de formaciónde los militantes políticos, pues la gran mayoría de las asociaciones se dedican,como se acaba de decir, a actividades relacionadas con el deporte y la cultura,estando desligadas de cualquier ideología o partido político, siendo un porcen-taje pequeño aquellas que, explícitamente, son de carácter político y sindical.Si bien, estas últimas están en la red política debido a que existe la posibilidadde cooptar a los ciudadanos más activos políticamente a través de las mismas olos cargos electos trabajan con ellas153. En general el movimiento asociativo deAlcobendas se interesa fundamentalmente por los problemas locales.


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152 Sí se constituyó, hace ahora dos legislaturas, una plataforma a favor de la segregación para formarsu propio municipio la urbanización de La Moraleja, aduciendo la carencia de servicios municipales recibi-dos. Sus actividades no pasaron más allá de una recogida de firmas de los vecinos de la urbanización, ante laimposibilidad política de llevar a efecto el intento, con la oposición de todos los partidos políticos con repre-sentación en el Pleno y del gobierno de la Comunidad de Madrid.

153 «... pero además de llevar yo aquí 20 años, tengo compañeros que llevan 18, 15 años y los hemos idosustituyendo porque había que dar ocupación política para los militantes. Si tuviésemos los mismos conceja-les del año 83, seguramente no tendríamos 500 afiliados en la agrupación, es verdad que tampoco se notamucho que tengamos 500 en la agrupación, porque donde tenemos los 500 no es en la agrupación, los tene-mos repartidos en las asociaciones, pero no porque los hayamos repartido nosotros, sino porque se produceun trasvase. Muchas veces, alguien se afilia primero al partido y luego toma conciencia ¿dónde puedo yo tra-bajar y colaborar con el movimiento asociativo, participativo, vecinal, pues me voy a la casa tal. Ese es untránsito y luego hay otro, del que lleva trabajado seis o siete años en alguna asociación y luego se decide aafiliarse, es decir, se producen dos tránsitos, la gente que primero entra en el partido y luego comparten lamilitancia política con una militancia socio-cultural o al revés...» (Alcalde de Alcobendas).

Hecha esta breve referencia a la estructura del tejido asociativo, conviene de-tenerse, en punto a su incidencia en el modelo de gobernanza, en determinadosrasgos de su dinámica. Por ello, en lo que sigue se describen los modos de orga-nización de las asociaciones en Alcobendas, sus identidades y estrategias, asícomo las interacciones con el gobierno local, su capacidad de movilización y susniveles de actividad. También, si consideran suficientes sus canales de comunica-ción con el Ayuntamiento y si éste las percibe como fuentes de información,pues, además del papel que las asociaciones pudieran tener como clientela elec-toral, la calidad de sus interacciones con el aparato político-administrativo locales un indicador para identificar este rasgo de la gobernanza en Alcobendas.

Las estructuras internas y sus relaciones con el entorno

La mayoría de las asociaciones son políticamente inactivas aunque su ma-yor fuente de información es el propio Ayuntamiento. Tienen dificultades en larenovación de las Juntas Directivas por la falta de implicación de los asocia-dos, pero también por la actitud inmovilista de los directivos que tienden haciauna gestión presidencialista, lo que puede ser considerado como un problemade democracia interna154. Sin embargo, los procesos de toma de decisiones sonágiles a partir de un sistema informal de comunicación interna. Algunas deellas cuentan con capacidad de gestión y para la colaboración con la instituciónmunicipal en la prestación de determinados servicios155.

La mayoría de ellas mantienen, con mayor o menor frecuencia, contactoscon el Ayuntamiento en la persona de los concejales o con técnicos y estánsatisfechas con esos contactos. Habitualmente, las asociaciones se relacionancon una Concejalía pero para asuntos específicos también con cada una delas unidades administrativas y sienten el apoyo de los empleados públicos yde los cargos electos156. Además, hay una disponibilidad por parte de la Con-


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154 La mayoría de las asociaciones cuentan con un reglamento interno en el que se prevé las elección derepresentantes para su interlocución con la institución municipal, sin embargo existen liderazgos que confor-man núcleos dominantes en cada asociación que tienden a mantener parcelas de poder que les reportan de-terminadas satisfacciones, entre ellas la relación con el poder político y la participación en determinadas fa-ses de las políticas públicas locales a través de los Consejos Sectoriales (Fuente: «Necesidades y demandasorganizativas y formativas del asociacionismo local» Serie Documentos de Trabajo número 67, Dirección deInvestigación Social y Evaluación de Políticas Municipales, Ayuntamiento de Alcobendas, junio de 1996.

155 «... uno de los problemas de las asociaciones es que las Juntas Directivas se renuevan poco, lo queproduce un cansancio en las personas que soportan la estructura, pero, por otro lado, tampoco facilitan queotros socios lleguen a la Junta. El pertenecer a la Junta dota a sus miembros de cierto status. Nosotros hace-mos un plan de formación para todos los socios en materia de gestión de asociaciones al objeto de permitir laformalización de candidaturas que se presenten en la asamblea anual para formar nuevas juntas...» (Fernan-do IZQUIERDO, Coordinador de la Casa de las Asociaciones).

156 «... la relación con la institución municipal es muy fluida. Hay departamentos diseñados para el tra-to directo con las asociaciones. Estas tienen además como referencia a los distintos servicios de la institucióny el contacto con los cargos políticos es permanente...» (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa de las Aso-ciaciones).

cejalía para recibir al ciudadano, existiendo, adicionalmente, modos infor-males para interactuar con los políticos y la Administración de tal modo quelos contactos son frecuentes. El ciudadano puede, por ejemplo, pedir horapara hablar con el Alcalde157. Por otra parte, los ciudadanos son atendidospor los políticos tanto en la calle como de manera informal, pueden llamarpor teléfono158.

Es difícil identificar el número de afiliados al partido político en el gobier-no, aunque la consolidación de las relaciones institucionales entre la cúpula di-rectiva de las asociaciones y la institución municipal hace que sus propuestastengan generalmente bastantes probabilidades de ser atendidas.

En cuanto a las relaciones horizontales y verticales con otras asociaciones(nacionales, internacionales y locales) existen relaciones débiles dentro delmismo municipio, incluso entre aquellas que se dedican al mismo tipo de ac-tividad y son prácticamente nulas. Esta afirmación no es aplicable, por su-puesto, a los capítulos locales de las grandes ONG’s, nacionales o interna-cionales159.

Codecisión y cogestión en la prestación de servicios públicos municipales

El tipo del tejido asociativo de Alcobendas se identifica, como se ha vistomás arriba, con asociaciones temáticas que, en ocasiones, amplían su actuaciónmás allá del límite administrativo del barrio en el cual radican. Su acción estáligada a los intereses de los miembros pero proveen servicios tanto a los miem-bros como a los que no lo son.

Desde el Ayuntamiento se promueve una política de concertación con el te-jido asociativo, tratando de integrarlo en las instancias políticas, incluyendo asus representantes en la toma de determinadas decisiones, de tal manera que,de las asociaciones activas, hay pocas con falta de interés, información o ex-pertise que les haga permanecer aisladas o que sus demandas no sean atendi-das. Se implican en la toma de decisiones, codecidiendo con la institución mu-nicipal en la organización de determinados eventos: fiestas patronales, o de la


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157 Entrevistas mantenidas con miembros de las Juntas Directivas de varias asociaciones.158 En el transcurso de las entrevistas mantenidas con cargos electos responsables de las Concejalías de

Barrio, se ha observado como éstos atendían llamadas telefónicas de los vecinos acerca de asuntos cotidia-nos que les interesan.

159 «... una de las características del tejido asociativo en Alcobendas es la atomización, con pequeñasasociaciones que hacen las mismas cosas. Tenemos el reto de hacerlas trabajar en red y estamos intentandotrasladar un mensaje de la conveniencia de la coordinación. Se han creado algunas plataformas interasociati-vas ante determinados problemas de la ciudad, por ejemplo, transporte, sanidad, el caso del secuestro deAnabel Segura, etc. Pero eso desaparece, no tiene continuidad...» (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casade las Asociaciones).

región, competiciones deportivas, entre otras. Algunas de ellas (por ejemplo,las Casas Regionales) tienen una importante capacidad de movilización160. Losparticipantes tienen la impresión de que existen estructuras flexibles que facili-tan la participación y que se les escucha en temas importantes161.

En cuanto al nivel de integración de las asociaciones con el sistema políti-co-administrativo local, las asociaciones participan en el diseño e implantaciónde políticas públicas162, fundamentalmente a través de los Planes Integrales(Joven, Mujer, Infancia o Mayores) y de los Consejos Sectoriales. A través deestos Consejos se organizan reuniones periódicas (juventud, infancia, mujer,educación)163. También plantean iniciativas, así, por iniciativa de la asociaciónMujer y Cultura se creó en 1990 el Centro Asesor de la Mujer en el Ayunta-miento.

Colaboran con la administración en la prestación de servicios públicos par-ticipando en la coproducción de algunos de ellos. A través de las asociacionesse realiza una parte importante de la gestión sociocultural (asociaciones de pa-dres de alumnos o de jóvenes), sobre todo en el ámbito de la cultura y el depor-te, o en servicios sociales en el ámbito de la salud preventiva, donde las aso-ciaciones son un híbrido entre asociaciones de personas y asociacionesprestadoras de servicios de interés comunitario.

En materia sociosanitaria prestan servicios a los sectores de la poblaciónque lo requieren en materia de acogimiento, orientación, asesoramiento y tera-pia. Así, por ejemplo, las asociaciones de alcohólicos o jugadores en rehabilita-ción realizan terapias con afectados y sus familiares organizando grupos de au-toayuda.

En el ámbito del deporte, en coordinación con el Patronato Municipal deDeportes, se hacen cargo de buena parte de las Escuelas Deportivas Municipa-les, prestando servicios a los ciudadanos. Por lo demás, diversas asociaciones


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160 «... presentan proyectos para participar en determinados eventos por invitación del ayuntamiento opor propia iniciativa. Suelen aprobarse la mayoría, pues las propias asociaciones conocen la línea que sigueel Ayuntamiento...» (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa de las Asociaciones).

161 Entrevistas a miembros de las Juntas Directivas de varias Asociaciones.162 «... las asociaciones suelen participar muchísimo... hay una parte muy importante de la acción admi-

nistrativa local ligada a la participación de los ciudadanos... participa, sobre todo a través de los Consejossectoriales, por ejemplo de Cultura, de Deporte, de Medio Ambiente, Seguridad Ciudadana, Bienestar So-cial... y se basan en que en los Consejos hay un solo político, el Concejal competente, que lo preside, y unnúmero determinado de representantes de Asociaciones...» (Primer Teniente de Alcalde).

163 «... hay una mesa local de cooperación, digamos, que sería el consejo sectorial de cooperación, don-de están todas las ONG’s que están funcionando en el municipio, hay 25 ONG’s en este momento y se hanconstituido todas en los últimos cuatro años y les venimos dedicando del orden de 70 u 80 millones este año,luego hacemos la feria de cooperación de forma que todas las ONG’s están comprometidas a exponer losproyectos que han desarrollado durante el año anterior, para que la ciudadanía sepa el esfuerzo que hace estaadministración y este Ayuntamiento con la ayuda al desarrollo por medio de las ONG’s...» (Alcalde).

se dedican a la impartición de cursos, talleres o asesorías. A tal efecto existennumerosos convenios entre las asociaciones y el gobierno local para la presta-ción de todos estos servicios de interés público. También en este ámbito se hacreado una Fundación deportiva constituida por el patronato Municipal de De-portes y los cuatro Clubes de la localidad que participan en las competicionesnacionales y regionales. A través de esta Fundación se gestiona la consecuciónde patrocinio por parte de organizaciones privadas y se acerca la práctica deldeporte a los ciudadanos.

Hay servicios municipales gestionados por asociaciones a través de Conve-nio, como por ejemplo el Centro Alternativo de Atención al menor para la pre-vención y atención de situaciones de riesgo, que ofrece alternativas educativasy de tiempo libre.

El apoyo institucional

A través del énfasis puesto en la prestación de servicios integrales de apoyoal tejido asociativo, el gobierno de Alcobendas crea el contexto para que surjany se mantengan las asociaciones: genera capital social. La institución munici-pal se involucra con las asociaciones a través de diversos mecanismos de apoyo(infraestructuras, financieros, de formación o de organización). Esto crea unadependencia, pero no significa que el tejido asociativo esté colonizado por lospoderes locales.

En efecto, el apoyo institucional constituye uno de los factores clave quefacilita la existencia de las Asociaciones y la participación de los ciudadanos,creando una cultura de la participación. En Alcobendas hay una influencia tan-to directa de la institución municipal que se materializa en el apoyo a las aso-ciaciones como indirecta mediante la creación de una infraestructura que faci-lita el nacimiento de nuevas asociaciones. Ello pone de relieve que lascondiciones de la participación son fijadas por la Administración y el fomentodel tejido asociativo se hace aprovechando los intereses materiales específicosde la ciudadanía para conectarles con el proceso político. Aunque, a tenor delas correlaciones entre las agendas de las asociaciones indagadas y de la agen-da municipal, este apoyo no significa que las actividades estén mediatizadaspor el gobierno municipal.

Por lo que se refiere a las ayudas dependen del objeto social de cada aso-ciación y en Alcobendas son de funcionamiento, de equipamiento, en especie yayuda logística. La estructura institucional y organizativa del Ayuntamiento fa-cilita la participación aportando, en primer lugar, información en la fase funda-cional de la asociación. A ello se añade el hecho de que la institución munici-pal pone a disposición de las asociaciones infraestructuras y personal,


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proporcionando información y apoyo164. El apoyo se realiza facilitando a lasasociaciones infraestructuras (Casa de las Asociaciones, Casa de la Cultura, dela Juventud o Centros Cívicos de barrio) que son gestionados desde la institu-ción municipal165. La Casa de las Asociaciones depende del Ayuntamiento ydel Patronato Sociocultural y está gestionada por el Patronato, lo mismo quelos Centros Cívicos. En estos centros los ciudadanos pueden participar en acti-vidades organizadas o en las que ellos mismos organicen y las asociacionesque los utilizan no pagan por los servicios de mantenimiento. Son las propiasasociaciones las que gestionan su espacio y realizan sus actividades.

En la misma línea, vale la pena resaltar que la Administración local es elprincipal propietario de instalaciones deportivas (Polideportivo y Ciudad De-portiva Municipal) y juega un papel importante en la red deportiva local, se fo-menta la utilización de las infraestructuras deportivas a través de las asociacio-nes. En 1997 se pone en marcha un aula de informática y un centro dedocumentación para las asociaciones así como un servicio de asesoría jurídicay fiscal. En el Ayuntamiento de Alcobendas se han celebrado Jornadas y en-cuentros asociativos en 1997 y 2002 con el objeto de contrastar experiencias yreactualizar el modelo de participación.

La puesta a disposición de los Centros Cívicos o equipamientos municipa-les situados en cada uno de los barrios de la ciudad se complementa con el apo-yo financiero. Las asociaciones se financian mediante cuotas de los socios, do-naciones, sorteos y subvenciones públicas, constituyéndose estas últimas en lafuente principal de lo que pudiera colegirse un grado importante de influenciapolítica en el tejido asociativo.

En este respecto, es importante observar que las asociaciones perciben sub-venciones del Ayuntamiento en función de unos baremos que tienen que vercon el número de socios y las actividades, de tal forma que se prima económi-camente a las asociaciones más dinámicas. Estos baremos de actuación están


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164 Desde principios de la década de los 80 el Ayuntamiento proporciona equipamientos para que lasasociaciones puedan desarrollar sus actividades (Casa de la Juventud, Casa de la Cultura, Casa de las Aso-ciaciones, Centros Cívicos. La evolución del presupuesto total del Ayuntamiento para subvenciones ha creci-do exponencialmente. Comparando el presupuesto del Ayuntamiento para asociaciones en 1979 y en 2003 ydescontada la inflación, se ha multiplicado. Las subvenciones pasan de 55 millones de pesetas en 1980 a 327millones de pesetas en 2000. (Ayuntamiento de Alcobendas. Nuevo Proyecto de Participación Ciudadana.Documento de Trabajo, abril, 2001).

165 Los recursos municipales a disposición de las Asociaciones son importantes. El Ayuntamiento apo-ya al tejido asociativo mediante una amplia gama de instrumentos que facilita la actividad de las asociacio-nes: a) Subvenciones para la financiación de sus propios proyectos, b) Instalaciones: Centros cívicos, casa delas asociaciones, casa de la Cultura, etc., de tal forma que en las diferentes instalaciones municipales las aso-ciaciones fijen su sede social y dispongan de recursos para la realización efectiva de sus actividades, c) Ser-vicios de apoyo a las asociaciones que consisten fundamentalmente en facilitar asesoramiento tanto jurídicocomo de información y elaboración de proyectos, d) Cobertura técnica para la realización de sus actividades.(Guía de las Asociaciones, Ayuntamiento de Alcobendas).

negociados con el tejido asociativo, en función de los cuales se recibe más omenos apoyo financiero. A partir de ahí, las subvenciones se ajustan a las de-terminaciones y contraprestaciones explicitadas por el Ayuntamiento en los co-rrespondientes Pliegos de condiciones. Para acogerse a las subvenciones muni-cipales las asociaciones tienen que presentar una memoria de actividades delaño anterior y un programa de actividades para el año para el que solicitan laayuda financiera. Los criterios de concesión de ayudas son que las asociacio-nes realicen actividades en colaboración con otras asociaciones y con algunosservicios municipales. Merced a estos criterios, se firman acuerdos para laprestación de servicios con el Ayuntamiento por los que las asociaciones cola-boran en la realización de programas educativos, deportivos y culturales queestán integrados en la oferta municipal de servicios.

En cuanto a la autonomía del tejido asociativo, el grueso de las asociacio-nes son autónomas en cuanto a su forma de actuar, pero dependen demasiadodel Ayuntamiento para su gestión y subsistencia166, aunque desde la instituciónmunicipal se promueve que las asociaciones se autoorganicen y busquen fuen-tes de financiación diversificadas, ciertamente, su nivel de autofinanciación esescaso. Las asociaciones se administran de forma autónoma, no obstante, exis-ten por parte de la institución municipal controles tanto jurídicos, dando el vis-to bueno a sus Estatutos, como financieros y administrativos, con aportacionesdocumentales periódicas de las asociaciones al Ayuntamiento. En 1984 se creael Registro Municipal de Asociaciones en el que deben inscribirse todas lasasociaciones que quieran optar a una subvención municipal. Deben aportar in-formación documental acerca de sus fines, número de asociados, patrimonio,la memoria de gestión del último año y el acta de la sesión en la que salió ele-gida la Junta Directiva. Las que reciben subvenciones, para poder optar a su re-novación, deben acreditar el destino que dan a los fondos recibidos167. Las aso-ciaciones más activas perciben un reconocimiento por parte del Ayuntamiento.

La dependencia financiera delimita las actividades de las asociaciones y elsostenimiento estratégico del tejido asociativo por parte de la institución muni-cipal pudiera instrumentalizarlas. Sin embargo, de la lectura de los estatutos delas asociaciones no se desprende una excesiva dependencia de su estructura delAyuntamiento, aunque los estatutos no citan en ningún caso que las asociacio-nes realizan misiones del Ayuntamiento y las ejecutan bajo su control. Por otra


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166 Si las subvenciones son de funcionamiento y se otorgan cada año hay un control que no permite sercrítico con la acción municipal. «... desde el punto de vista de la financiación no abren nuevas vías. Eso tieneun reflejo en la propia posición de las asociaciones, con una excesiva dependencia que hace no tener muyclaro el espacio reivindicación-colaboración. Hay momentos en que el espacio puede ser más reivindicativoque no se ocupa porque las asociaciones son conscientes de la excesiva dependencia...» (Fernando IZQUIER-DO, Coordinador Casa de las Asociaciones).

167 El importe de las subvenciones para asociaciones se ha incrementado desde de 55,5 millones de pe-setas en 1985, hasta 179,1 millones en 1990, 245,2 millones en 1995 y 327,5 millones en el año 2000 (Fuen-te: Presupuestos Municipales del Ayuntamiento de Alcobendas).

parte, no hay representantes del ayuntamiento como miembros de pleno dere-cho en la asociación, ni su presencia en los órganos de dirección.

Se puede afirmar la existencia de un nivel alto de institucionalización delmovimiento asociativo si nos atenemos al estilo de gobierno del Alcalde quienmantiene relaciones continuadas con las asociaciones. En este sentido, las aso-ciaciones son eficaces en trasladar demandas políticas y generan inputs para lagobernanza.

Todo esto viene a destacar la importancia del diseño institucional y de laestructura de oportunidades políticas para generar un tejido asociativo fuertecomo capital social. En la ciudad de Alcobendas las asociaciones se constitu-yen en instrumentos de capital social. Éstas canalizan intereses colectivos con-cretos hacia el proceso político. En tal sentido las asociaciones son un elemen-to de democracia puesto que participan en la preparación de algunas decisiónespolíticas, dinamizando la articulación entre el sistema político-administrativolocal y la sociedad civil.

En cuanto a la dinámica asociativa puede afirmarse que el contexto genera-do a partir del gobierno local facilita la emergencia de asociaciones. Es un con-texto político que apuesta por la vertebración y organización de los ciudada-nos. A este respecto, un tema presente es el de las relaciones de lasasociaciones con el sistema político-administrativo, tanto con los cargos políti-cos como con los directivos. El tejido asociativo muestra un alto nivel de con-fianza en el gobierno local entendiendo que el contexto político y el gobiernolocal facilitan la emergencia de asociaciones. Es un contexto político queapuesta claramente por la vertebración y organización de los ciudadanos168.

Pero, además de los mecanismos de apoyo descritos, es importante destacarque, dentro del Ayuntamiento se crea conocimiento organizativo para gestionarla participación. En el año 1993, la oficina de información del ciudadano setraslada a los centros cívicos de los barrios con objeto de crear puntos de aten-ción próximos a los ciudadanos. En el año 2000 se lleva a efecto la introduc-ción de nuevas figuras en la estructura municipal: técnicos en participaciónciudadana y mediadores sociales (trabajan con ciudadanos con problemas, son


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168 «... Este ha sido nuestro modelo desde el Ayuntamiento, porque nosotros provocamos el nacimientode esta red de participación ciudadana y provocamos el nacimiento de multitud de asociaciones. En estosmomentos de las cientos de asociaciones que hay en la ciudad, pues probablemente no más de tres o cuatro,tienen un presidente socialista. La verdad es que tenemos trescientos militantes en activo en Alcobendas yhay miles de ciudadanos activos en el tejido social. Hemos sido un agente dinamizador... tenemos simpati-zantes ganados a pulso por la buena relación que hay y yo creo que, por el juicio que a ellos les merece, porlo que dicen al menos, pues nuestra política en ese sentido y nuestras ayudas en general y la participaciónque les damos, que eso es lo más importante, la proyección de los programas municipales, independiente-mente de que haya ayudas para el desarrollo de su gestión, es que también ellos tienen un importante papelen el desarrollo y gestión de las políticas municipales...». (Primer Teniente de Alcalde).

dinamizadores sociales). Este mismo año se implanta una agencia de serviciospara poner en contacto a las asociaciones con otras asociaciones de España.Paralelamente se crean estructuras internas con el objeto de enseñar a las aso-ciaciones a mejorar sus herramientas de trabajo. Además, se potencia el uso delas nuevas tecnologías en Alcobendas para promover nuevas formas de partici-pación cívica y su vehiculación en Alcobendas. Aprovechando las ventajas delas tecnologías de la comunicación, se ponen en marcha mecanismos a travésde la Web municipal para mejorar el acceso de los ciudadanos a la organiza-ción municipal.

Una mirada global sobre el tejido asociativo en Alcobendas permite asegu-rar que las asociaciones conocen la estrategia y la lógica del gobierno local. Elintercambio de información ciudadanos/administración es una práctica cons-tante en Alcobendas. Se evidencia la inclusión de los vecinos en grupos de tra-bajo (grupos con los que se identifica el ciudadano y que se reúnen periódica-mente, lo que conlleva una conducta centrada en intereses colectivos) en losque el conocimiento guía la acción administrativa. Se revela que la instituciónmunicipal tiene como partner a las asociaciones, lo que significa mantener uncontacto periódico con ellas169, de tal manera que las asociaciones facilitan laconstrucción de eficientes estructuras de negociación de importancia capitalpara la gobernanza.

Obviamente, ello se traduce en que determinados aspectos del proceso demodernización o introducción de innovaciones en la administración local de Al-cobendas, haya sido paralelo al proceso de construcción y modernización del te-jido asociativo local. La modernización de las asociaciones incluye una mayordiversificación de sus recursos para eliminar su dependencia financiera y políti-ca de la administración y el diseño de estructuras de cooperación con la admi-nistración local. Por ejemplo, se ha fomentado el contacto de estas asociacionescon otras para formar redes (logrando así una mejor posición negociadora).

4.1.2. El diseño institucional: el modelo de participación ciudadanaen Alcobendas

En la práctica, en Alcobendas, la participación ciudadana tiene como unade sus finalidades el complementar la democracia representativa mediante laimplantación de mecanismos de participación que crean estructuras de delibe-ración. Con ello en mente, desde la institución municipal se ponen las condi-


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169 «... Para el Ayuntamiento las asociaciones son órganos consultivos. Para que se sientan integradas enlas decisiones el gobierno local tiene que hacerles caso y en Alcobendas se les atiende, por lo tanto, creo quese sienten partícipes de las decisiones, no sólo de las grandes decisiones, sino de las pequeñas, incluso...»(Primer Teniente de Alcalde).

ciones para la creación de relaciones entre los participantes en el marco de esasestructuras deliberativas, de tal forma que en Alcobendas el ciudadano no esvisto como un sujeto pasivo, como consumidor de servicios públicos (ciudada-no-cliente) sino como sujeto activo en los procesos de decisión y planificaciónlocal.

Tal y como ha quedado descrito en páginas anteriores, la configuración deAlcobendas como ciudad es fruto de las oleadas migratorias de las décadas delos sesenta y setenta, lo que genera ciudadanos con desarraigo y atomizados.Existe, por tanto una necesidad de hacer ciudad, de crear un sentimiento de co-munidad, de tal manera que la participación ciudadana es una constante en elmodelo de gobernanza de Alcobendas170.

Este modelo se sustenta en el desarrollo y crecimiento de un importante te-jido asociativo al que se ha hecho referencia. Podríamos decir que este tejidoasociativo constituye a la vez un soporte a través del cual se conoce la opiniónde los ciudadanos acerca de las políticas públicas o los servicios públicos loca-les. Este soporte se materializa en la existencia de 21 Foros permanentes deParticipación en los que los ciudadanos pueden informarse, expresar sus de-mandas o participar en los proyectos de la institución. Estos foros son 7 Conse-jos de Barrio, 9 Consejos Sectoriales, 3 Consejos Rectores de Patronatos, elConsejo Económico y Social y el Consejo Local de Seguridad. Por su interéspara la gobernanza, nos detendremos en las páginas siguientes en la composi-ción, estructura y funcionamiento de alguno de estos foros171.

Como se acaba de argüir, el modelo de participación ciudadana en Alco-bendas está sustentado en la creación de redes relacionales plurales y de espa-cios y órganos de participación. Con ello, el modelo se construye de formaprogresiva en torno al desarrollo de, sobre todo, estos tres foros: a) los Conse-jos de Barrio que atienden a las necesidades de participación en los distintosterritorios en los que se divide la ciudad, b) los Consejos Sectoriales que darespuesta a las necesidades de grupos específicos de ciudadanos (Jóvenes, Mu-jeres, Mayores, etc.) y c) la participación para el desarrollo del modelo futurode la ciudad (participación en el Plan Estratégico de Ciudad).

El propio Alcalde se responsabiliza personalmente de la participación ciu-dadana, responsabilidad que no delega en ningún concejal hasta la tercera le-gislatura. En estrecha relación con la participación ciudadana se encuentra la


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170 «... desde el 79 hay una necesidad de hacer ciudad desde un magma social fragmentado, una ciudaddormitorio, en la que cada cual viene de una parte...» (Técnico de Participación Ciudadana).

171 Los instrumentos de participación (Consejos de Distrito, Consejos asesores sectoriales, audienciapública, entre otros) vienen contemplados nominalmente en la LBRL, otra cosa distinta es que exista la vo-luntad política en los municipios de dotarles de contenido si se quiere implicar al ciudadano en los asuntoslocales.

revalorización de los barrios, responsabilidad de un cargo electo, lo que signifi-ca dar a conocer a la Administración situaciones no identificadas desde el inte-rior de la misma. Por ello, como primer instrumento se instauran, a principiosde la década de los 80, los Consejos de Barrio, uno por cada distrito de la ciu-dad, cuya finalidad inicial es dar respuesta a las demandas y necesidades bási-cas que plantean los ciudadanos.

El Ayuntamiento nombra un concejal de barrio en contacto con los vecinos.Las asociaciones quedan adscritas a cada Consejo de Barrio. Además, los con-cejales de barrio, con determinados niveles de capacidad de decisión, se com-prometen con las tareas que son de interés en cada barrio. Los ciudadanos quequieran hacer llegar alguna cuestión tienen la oportunidad de hacerlo a travésde ellos. De esta forma se configura un gobierno local descentralizado, con ce-sión de poder en los barrios, y que representa un compromiso entre las necesi-dades de eficiencia, eficacia y escala en la prestación de algunos servicios y losrequerimientos de una democracia participativa.

La creación de los barrios y de los Consejos de Barrio coadyuva al surgi-miento de un movimiento asociativo dinámico. Con ocasión del incremento dela acción pública del gobierno municipal, particularmente en lo que se refiere aactuaciones relacionadas con la creación de equipamientos y la prestación deservicios sociales y culturales, se produce una tendencia a que los vecinos arti-culen sus demandas en torno a intereses que tienen que ver con actividades es-pecíficas, de tal forma que se produce una eclosión de asociaciones de tipo cul-tural y deportivo y aquellas relacionadas con colectivos específicos tales comojóvenes y mujeres.

En este contexto se formaliza la participación mediante la redacción de unReglamento de Participación que recoge la nueva realidad, permitiendo que lasasociaciones participen en los Consejos de Barrio. En el Reglamento de Parti-cipación Ciudadana de Alcobendas172 se regulan las formas y estructuras de la


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172 La participación ciudadana en el ámbito local está, desde un punto de vista formal, regulada en laLey 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en sus artículos 69 a 72 y enel Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales —ROF—(RD 2568/1986 de 28 de noviembre) en sus artículos 227 a 236.

En la LBRL se contemplan diferentes aspectos de la participación ciudadana. Así, al definir el Munici-pio, en su artículo 1, se contempla al mismo como una entidad básica de la organización territorial del Esta-do y cauce inmediato de la participación ciudadana. El artículo 18.1. b) al referirse a los derechos y deberesde los vecinos contempla el derecho de participación en la gestión municipal de acuerdo con lo previsto enlas Leyes. El artículo 24 contempla el que los municipios puedan establecer órganos territoriales de gestióndesconcentrada, para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar ésta.El artículo 27.1 estipula que para mejorar la eficacia de la gestión pública y alcanzar una mayor partici-pación ciudadana, la Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otras Entidades locales,podrán delegar en los Municipios competencias, en materias que afecten a sus intereses propios. El artículo69.1 prevé que las Corporaciones locales faciliten información sobre su actividad y la participación de losvecinos en la vida local. En esta misma línea el artículo 71 dice que los Alcaldes podrán someter a consulta

participación y se definen los espacios de participación ciudadana instituciona-lizada que existen en la ciudad. En 1988, en el Pleno se aprueba este Regla-mento de Participación Ciudadana. Con carácter previo a su elaboración se or-ganizaron unas Jornadas de Participación ciudadana en las que tomó parte elgrueso del tejido asociativo de la ciudad, así como los partidos políticos. Su re-dacción final incluye las propuestas tanto de las asociaciones como de los par-tidos políticos en la oposición (Alianza Popular y el Centro Democrático y So-cial). El Reglamento se aprueba por unanimidad en el Pleno. De su análisis sedesprende en primer lugar que, el Ayuntamiento tiene como objetivo el hacerde la participación de los vecinos un instrumento de democracia, de aproxima-ción de la gestión a los vecinos y de cohesión social de la ciudad.

Paralelamente, desde la institución municipal se facilita el apoyo, ya referi-do, al movimiento asociativo mediante la puesta a su disposición de infraes-tructuras físicas (centros cívicos), apoyo logístico y financiero. Son precisa-mente los Centros Cívicos los que permiten una posterior descentralización delos programas municipales. Con los Centros Cívicos se pone a disposición delmovimiento asociativo la infraestructura de apoyo necesaria.

Consolidado el tejido asociativo, a partir de la década de los 90 se da la po-sibilidad de que éste participe en determinadas fases de las políticas públicaslocales. El primer instrumento fue el Plan Joven que fue utilizado como experi-mento para probar en la práctica las posibilidades de intervención activa de losciudadanos en el diseño e implantación de las políticas públicas locales. El ob-jetivo del Plan era desarrollar un proyecto a largo plazo para los jóvenes, sinolvidar el corto plazo para resolver sus problemas.

Finalmente, se produce la institucionalización de la participación ciudada-na y su inclusión en los procesos de decisión a través de la Planificación Estra-tégica. Esto pone de manifiesto que la participación no se queda en la retóricani es instrumentalizada. Desde las asociaciones e iniciativas ciudadanas se cali-fica a la administración local como abierta a la participación. Sobre la partici-pación en Plan Estratégico es importante destacar que se han implantado el


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popular los asuntos de su competencia municipal y de carácter local que sean de relevancia a los intereses delos vecinos. Por último, el artículo 72 contempla que las Corporaciones locales favorezcan el desarrollo delas asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos y, entre otras cosas,impulsar su participación en la gestión de la Corporación. Finalmente, la Ley de Medidas para la Moderni-zación del Gobierno Local de diciembre de 2003, exige la existencia de Reglamentos de participación ciu-dadana en las grandes ciudades.

Por su parte el ROF de Alcobendas en su artículo 235, en su primer párrafo, se refiere a que las aso-ciaciones canalizarán sus demandas a través de los Consejos Sectoriales, los órganos colegiados de gestióndesconcentrada y los órganos colegiados de los entes de gestión descentralizada de servicios municipales; enel segundo párrafo del citado artículo se previene que al determinar el grado de participación de cada una delas asociaciones, se tendrán en cuenta la especialización sectorial de su objetivo social y su representativi-dad. Finalmente, en el párrafo tercero se establece que la participación de las asociaciones sólo será posibleen relación con los órganos deliberantes o consultivos.

70% de las propuestas provenientes de las asociaciones. La Planificación Es-tratégica ha sido un instrumento de participación ciudadana en la que se ha ma-terializado el deseo de los cargos políticos para otorgar «voz» a los distintos in-tereses del municipio buscando el compromiso público como instrumento paraimplantar los distintos programas. El proceso de planeamiento estratégicocomprende foros públicos, reuniones abiertas, grupos de trabajo de consulta(mesas temáticas), todo ello coordinado con asistencia técnica e información.Desde la institución municipal se anima a los distintos actores a participar através de este instrumento.

Por consiguiente, la preocupación por la Participación Ciudadana es unaconstante a la búsqueda de la innovación en Alcobendas. En la actualidad seestá reconsiderando el modelo de participación vigente con el objetivo de per-feccionarlo. A tal efecto se está trabajando en un nuevo proyecto de partici-pación ciudadana que tiene como objetivo el replantearse el modelo de partici-pación con objeto de ampliar la participación, tanto colectiva como individual,de forma que conduzca a una mayor implicación de los ciudadanos en la ges-tión de la ciudad, cuyo paso siguiente será la aprobación de un documentomarco sobre participación ciudadana y de un nuevo reglamento de partici-pación ciudadana.

Todo ello pone de manifiesto que en Alcobendas se ha desarrollado una«competencia discursiva», a modo de diálogo permanente con los ciudadanosen sus diversos papeles como votantes, administrados o contribuyentes. Estediálogo ha generado una respuesta ciudadana imprescindible para la mejoracontinua del catálogo de servicios prestados por el Ayuntamiento, al tiempoque se ha ganado al ciudadano como partner, habiéndose aprovechado el po-tencial endógeno para generar una especie de sentimiento colectivo de ciudad.

Aún en el contexto de los actuales procesos de individualización, en el ni-vel local hay un enorme potencial para el compromiso de los ciudadanos. Elciudadano está más predispuesto porque ve que puede intervenir en sus intere-ses más inmediatos y que las iniciativas ciudadanas tienen más probabilidadesde prosperar173, siempre y cuando se produzca un paralelo proceso de descen-tralización o apertura de oficinas de información al ciudadano en los barriospara identificar al ciudadano con su barrio y motivar iniciativas. Estas oficinas


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173 En 2001 el Ayuntamiento llevó a cabo una encuesta de participación ciudadana en la que los ciu-dadanos de Alcobendas dan mucha o bastante importancia a la participación en los asuntos locales en un74%. Los ciudadanos muestran, asimismo, un interés en tomar parte activa en la vida de la ciudad, en opinarante el Ayuntamiento y colaborar con la institución municipal, recibir información y tener conocimiento so-bre la actualidad de la ciudad. En la misma encuesta se pone de manifiesto que sólo un 17% de los ciudada-nos no mantiene predisposición a participar, haciéndolo el resto en distintos grados. Existe, además, un co-nocimiento amplio y una valoración positiva de los Consejos de Barrio y los diversos Consejos Sectorialesexistentes en la ciudad. (Fuente: Documento de Trabajo «Nuevo Proyecto de Participación Ciudadana».Ayuntamiento de Alcobendas, abril 2002).

tienen un enorme potencial para activar al ciudadano. No sólo están para mejo-rar la prestación de servicios, sino también para activar al ciudadano como su-jeto de la democracia.

Además de la participación ciudadana como escuela de civilidad (CORTINA,1998), ésta presenta dimensiones que tienen que ver con la información, con-sulta, consejo y toma de decisiones. Incluso hay un aspecto de la participaciónrelacionada con la consideración del ciudadano como cliente, vinculada a lagestión (quejas o encuestas de satisfacción). En Alcobendas se consolida demanera progresiva un modelo de participación entendido como:

a) Participación como información y necesidad de consenso

La comunicación con los ciudadanos y la información son elementos con-sustanciales a un modelo de gobernanza local y están al servicio de las nuevasformas de relación entre la ciudadanía y los gobiernos locales y sus gestores.La información es una de las claves de bóveda de otorgar valor al ciudadano ypermitir la incorporación efectiva del tejido social en el diseño de las políticasy programas públicos locales174.

Una cultura política participativa supone facilitar información al ciudadanopara que pueda hacer efectiva su participación en el establecimiento de los ob-jetivos de la acción político-administrativa. En Alcobendas se facilita informa-ción a través de las distintas estructuras de participación (Consejos, foros o co-misiones) a los que más adelante se hace referencia, además de la existencia deperiódicos locales, retransmisión de Plenos en la televisión y en la emisora deradio local.

Para proveer información, tienen también un papel importante las tecnolo-gías de la información. Entre otros, se ha desarrollado una página web que per-mite facilitar informaciones que se demandan, participar en foros y plantearpreguntas a los cargos electos. Es una página innovadora pero que facilita so-bre todo informaciones y cuyo número de consultas va en aumento.

Complementariamente a la provisión de información, un segundo tema pre-sente en Alcobendas es la inclusión efectiva de los ciudadanos en los Planes in-tegrales como instrumentos de desarrollo de las políticas públicas locales.


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174 La OCDE en su informe «Gobernar hoy, gobernar en el siglo XXI» otorga un valor primordial a larelación con los ciudadanos en cuyo trasfondo subyace y se hace referencia a los valores de la ética públicacomo una nueva cultura más allá de las transformaciones en la organización, los procedimientos o la utiliza-ción de nuevas tecnologías.

b) Participación en el proceso de formulación e implantación de políticaspúblicas locales

La participación ciudadana está presente en el diseño e implantación de laspolíticas públicas locales más significativas175 tal y como se ejemplificará algomás adelante. Esta participación tiene lugar en el diseño de políticas públicas ode los servicios, de tal manera que se eleva la participación ciudadana al nivelde las decisiones políticas. Una de sus implicaciones es que, en Alcobendas, laparticipación de los ciudadanos está estrechamente ligada a los procesos degestión pública, ya que, transversalmente, afecta a todas las áreas del Ayunta-miento y a la acción pública municipal.

Por otra parte, a través del sistema de Sugerencias y Reclamaciones, la par-ticipación ciudadana refuerza su inserción en el modelo de gestión, que entien-de la innovación administrativa como una gestión que además de eficaz, cuen-ta con los ciudadanos. A este respecto, se considera sugerencia o reclamacióntoda manifestación de los vecinos relacionada con la política municipal y lagestión. El sistema es un instrumento de participación individual que contem-pla distintas vías para que los ciudadanos puedan canalizar sus reclamacionesy contempla dos procedimientos: un procedimiento escrito o mediante visita ollamada telefónica y otro procedimiento a través de los medios de comunica-ción municipales en los que se publican las cartas de los ciudadanos. Las áreasse ocupan de contestar al ciudadano. Una copia de la reclamación es enviada ala Alcaldía y a la Dirección de Investigación y Evaluación quien realiza un aná-lisis anual del conjunto de reclamaciones cursadas por los vecinos176.

c) Participación mediante las actividades de voluntariado

En Alcobendas existe una amplia presencia de ONG’s y cuentan, asimismo,con la promoción, potenciación y apoyo desde la institución municipal, me-diante acuerdos y convenios. El grueso de las ONG’s de Alcobendas pertene-cen a ONG con implantación nacional o internacional. Por ello, aunque elAyuntamiento de Alcobendas dedica un 1% de su presupuesto a la cooperacióninternacional, las ONG’s con implantación local son menos dependientes por-


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175 «... Los consejos sectoriales deliberan y hacen propuestas para la elaboración de las políticas secto-riales, el consejo sectorial de deporte, pues, ¿quién participa en el Consejo sectorial de deportes? Los diri-gentes o responsables que se eligen entre todas las entidades deportivas, el consejo sectorial de cultura, elconsejo sectorial de educación, el consejo sectorial de sanidad... estos consejos sectoriales, a su vez, tienenun representante en los consejos rectores de los patronatos en los que se diseña la política cultural, la políti-ca deportiva, la política social...» (Coordinador Casa Asociaciones).

176 Este análisis da lugar a una publicación anual bajo el título de «Análisis de Reclamaciones» que sepublica en la Serie Documentos Especiales del Ayuntamiento.

que su financiación está más diversificada. Existen algún ejemplo en que la im-plicación con los problemas de la ciudad es total, como es el caso de la ONG«Madrid puerta abierta», que es una organización que trabaja con inmigrantesen materia de cooperación en la prestación de servicios sanitarios y de realiza-ción de campañas de sensibilización a favor de este grupo, que en Alcobendasalcanza una cifra superior al 9% de la población.

d) Participación en la cogestión de servicios públicos locales

En el contexto de gobernanza en Alcobendas se fomenta, desde la institu-ción municipal, la cogestión de determinados servicios públicos municipales,particularmente los referidos a las actividades socioculturales y deportivas, demanera que, por medio de convenios anuales, la institución municipal cede laproducción de determinados servicios (entre ellos consumo, salud, serviciossociales, juventud, deporte) a las asociaciones.

En resumen, la sensibilidad del Ayuntamiento por la participación ciudada-na hace que el ciudadano tenga la sensación de que su participación es desea-da. De la importancia que se le da a la participación ciudadana, pone de mani-fiesto el hecho que desde el principio la participación es dependiente de laAlcaldía177.

Se puede conjeturar que la participación ciudadana en Alcobendas se hautilizado como un instrumento para, al mismo tiempo, potenciar el capital so-cial creando una ciudadanía más activa, evitar la exclusión y mejorar la calidaden la prestación de servicios, además de permitir a los ciudadanos que definanel modelo de ciudad.

Naturalmente, tanto los actores (las asociaciones) como los procesos departicipación cuentan con el impulso de la institución municipal. El modeloresponde a una participación realizada a través de las asociaciones, lo cual im-plica que no alcanza al conjunto de los ciudadanos, pues se quedan fuera aque-llos que no están asociados. Por ello, se hace preciso mencionar que, ademásde la participación a través del movimiento asociativo, se ha fomentado la par-ticipación del ciudadano individual por medio de las consultas ciudadanas, lossistemas de sugerencias y reclamaciones, la cogestión de servicios municipa-les, los planes integrales y el Plan Ciudad. Existe, además, un nuevo proyectopara potenciar el modelo, para lo cual se utilizara un proceso de consultas con


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177 «... el Alcalde fue el impulsor de la participación ciudadana con el modelo que tenemos todavía, elde los consejos sectoriales, consejos de barrio, creando una red que ha funcionado bien, con el paso del tiem-po las cosas hay que ir cambiándolas porque yo creo que la participación ciudadana ha ido decayendo, la ilu-sión por las nuevas cosas, se ha ido transformando y ahora es más existencia que participación, pero buenohay que insistir con nuevos modelos, nuevos métodos...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

todo el tejido asociativo, reforzando el compromiso institucional con el tejidoasociativo, además de implicar a los ciudadanos no integrados en asociacionesal proyecto de ciudad178.

La puesta a disposición de infraestructuras, personal y medios por parte de lainstitución municipal es una de las características del modelo de participación179.Hay una preocupación por parte de la institución municipal por hacer reflexionara las propias asociaciones por su papel en la ciudad180. O dicho de otra manera,hay participación porque las condiciones de participación son apropiadas, es de-cir, se contempla en los contenidos de la política local. Con todo ello puede afir-marse que, en relación con la gobernanza, la participación ha generado eficacia,eficiencia y legitimidad de la gestión y del gobierno de Alcobendas.

e) Los instrumentos de participación

En Alcobendas los instrumentos de participación ciudadana conforman untodo articulado y corren parejos a la evolución del propio movimiento asociati-vo que, inicialmente reivindicativo como se ha señalado, se va fragmentando ydesarrolla intereses focalizados a medida que la institución municipal asumemás competencias y presta mayor número de servicios y esta prestación se vadescentralizando. Examinaremos en breve alguno de los mecanismos con losque se aplica la participación.

1. Los instrumentos de base territorial: Los Consejos de Barrio

Los Consejos de Barrio se crean con la finalidad de actuar de mecanismospara fomentar la participación ciudadana, dinamizando el asociacionismo veci-nal en un período en el que este remite. Alcobendas es el primer Ayuntamientoen España en crear los Consejos de Barrio, que se hacen coincidir con los ba-rrios «tradicionales» existentes en la ciudad. En el año 1980 se constituyen sie-te Consejos de Barrio como instrumento de canalización hacia la instituciónmunicipal de los problemas de los vecinos de esos barrios.


179

178 Nuevo Proyecto de Participación Ciudadana. Documento de Trabajo. Ayuntamiento de Alcobendas,abril 2001.

179 El Ayuntamiento pone a disposición de las asociaciones una importante red de espacios donde lasasociaciones puedan desarrollar sus actividades (Centros Cívicos en cada uno de los siete barrios, Casa de laCultura, Casa de las Asociaciones, Casa de la Juventud, etc.). Al propio tiempo se incrementan las subven-ciones que pasan de 55 millones de pesetas en 1980 a 327 millones en 2000 (Ayuntamiento de Alcobendas.Documento de Trabajo Nuevo Proyecto de Participación Ciudadana, 2001).

180 Así, en 1997 el Ayuntamiento organiza un «Encuentro de Asociacionismo y Participación Ciudada-na» en la que toman parte las asociaciones más activas con objeto de reflexionar acerca del papel del movi-miento asociativo en la conformación de la ciudad y de sus estructuras y dinámicas internas con objeto depotenciar la autonomía y dotar de un nuevo papel a las asociaciones (Revista Alcobendas, núm. 94, 1997).

A través de los Consejos de Barrio se pretende liderar el movimiento ciu-dadano. Como institución mediadora, los barrios son considerados como elámbito de convivencia más próximo a los individuos y a las unidades familia-res, ámbitos donde se encuentran todo tipo de relaciones informales y activida-des, en este ámbito se pueden prestar además servicios específicos, y donde setiene acceso a los demás. Las iniciativas de los Consejos se subordinan a lasdecisiones del gobierno local que ostenta la legitimidad de la representaciónciudadana global.

En un primer momento sirven de instrumento para aglutinar el movimientovecinal más reivindicativo. Posteriormente se transforman en instancias des-centralizadas para canalizar la participación ciudadana y prestar servicios deforma descentralizada. Los Consejos de Barrio se conforman como un entra-mado institucional al servicio de la participación, canal de comunicación entreel gobierno local y los vecinos, órganos de participación ciudadana y de infor-mación y propuesta para la gestión municipal en torno a los temas relacionadoscon la vida cotidiana de cada barrio. Su ámbito de actuación es el de un barrio.En las citadas Primeras Jornadas de participación ciudadana, que se organizanen 1987, intervienen diferentes técnicos municipales de distintas concejalías ylos vecinos para conocer lo que se está haciendo en los diferentes Consejos deBarrio.

La composición y estructura de los Consejos de Barrio.

Para evitar la utilización partidista de los Consejos de Barrio, en todos ellosestán representados los grupos políticos en razón de su presencia en el PlenoMunicipal. Así, en sus comienzos existen en todos los Consejos cuatro repre-sentantes, dos del PSOE, uno del CDS y otro de AP, más representantes de ju-ventud, jubilados, APAs, Consejo de la Mujer y todas las asociaciones cultura-les, deportivas y de vecinos.

Cada Consejo de Barrio está compuesto por nueve miembros, cuatro cargoselectos y cinco vecinos en función de los resultados electorales. Hay, por tanto,representantes del gobierno local y representantes de los intereses de los veci-nos181. Se organiza en torno a un presidente, que es un Concejal delegado nom-brado por el Alcalde, el Pleno del Consejo y los grupos de trabajo. La vicepre-sidencia la detenta un vecino elegido por el Consejo que es nombrado por elPleno a propuesta del Presidente. Los vocales son ciudadanos individuales quese eligen mediante un sistema aleatorio, entre las secciones censales del Ba-


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181 La elección de los representantes de los consejos de barrio ha evolucionado desde la elección veci-nal a la elección en representación de las entidades ciudadanas. El tejido social existente en la localidad se haido conformando a partir de estos Consejos de Barrio.

rrio. De todas formas, el partido mayoritario en el gobierno se asegura un con-trol sobre las actividades de los Consejos y mantiene la dirección del Consejo.

En el año 2003 se produce una nueva división territorial en barrios182 aten-diendo a criterios de homogeneidad con objeto de dotar a éstos de mayor pro-tagonismo y de acercar la gestión municipal a los ciudadanos y que éstos seanparticipes en las decisiones públicas que afecten a sus barrios. Los barrios, endefinitiva, con apoyo administrativo y técnico y horarios de apertura, las tardesy los sábados, están a cargo de cuatro concejales que están a disposición de losvecinos.

Competencias y recursos de los Consejos de barrio.

Formalmente, los Consejos de Barrio pueden ejercer todas aquellas compe-tencias que les sean delegadas por el Alcalde y el Pleno del Ayuntamiento. Enla práctica son órganos primordialmente consultivos cuya responsabilidad es lade proporcionar inputs en las políticas públicas que tienen incidencia en su en-torno.

Cada Consejo cuenta con un presupuesto lineal y otro en función del núme-ro de vecinos. El presupuesto global viene representando el 2% del total delpresupuesto municipal que se asigna por áreas de trabajo. Estas áreas decidenen que se gasta este presupuesto, cuyo gasto suele centrarse en actividades cul-turales y deportivas.

Los Consejos de Barrio se ubican en un Centro Cívico y se les dota de re-cursos y personal de apoyo para sus actividades aunque existe una dependenciafinanciera, reglamentaria y de provisión de servicios del gobierno local. Asi-mismo, las actividades que se proponen desde los Consejos de Barrio las asu-men los Centros Cívicos.

El funcionamiento de los Consejos de Barrio.

Mantienen una agenda en la que están previstas reuniones ordinarias yextraordinarias. A las reuniones ordinarias de los Consejos de Barrio, quetienen lugar una vez al mes, pueden asistir todos los vecinos del barrio y losacuerdos se toman por mayoría de votos de los nueve miembros que compo-nen el Consejo. A los ciudadanos se les escucha y se toman decisiones quetienen que ver con asuntos que afectan específicamente al barrio en materia


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182 Los nuevos barrios son Alcobendas Centro con 42.459 habitantes. Alcobendas Ensanche con 24.304habitantes. Alcobendas Norte con 13.496 habitantes y Alcobendas Urbanizaciones con 20.727 habitantes.

de prestación de servicios o elaboración e implantación de las políticas pú-blicas locales.

Los Consejos funcionan en Comisiones con un coordinador por cada unade ellas y sus decisiones se trasladan a las Comisiones Informativas del Pleno.Dirigidos desde el ayuntamiento su éxito inicial no es el esperado, al ser el pre-sidente un Concejal hay una estructura conectada con el gobierno local. Sueleninvolucrarse unas decenas de personas y la participación de los concejales de laoposición o de los vecinos nombrados por éstos es mínima. Además, la luchapolítica local no está excluida de los Consejos, ésta se traslada a los mismos yaque la oposición los utiliza también como foro para hacer su trabajo de oposi-ción. El nivel de participación no es alto y sostenido y desciende en la medidaen que la lucha partidista se traslada a los Consejos y por esta razón, el vecinode a pie se aburre y deja de interesarle.

Con todo, los Consejos de Barrio están capacitados en términos de compe-tencias y conocimiento de sus miembros para tener una visión de los proble-mas de sus barrios e implantarla. Los primeros resultados de los Consejos seproducen con las aportaciones vecinales al Plan de Ordenación Urbana y, des-pués a las políticas sectoriales. En este sentido, crean capital social, es decir,redes de cooperación entre los vecinos y prestan servicios a través de los Cen-tros Cívicos en los que existe una Oficina de Atención al Ciudadano similar ala que existe en el Ayuntamiento, en la cual se puede realizar cualquier gestión.Además existe una biblioteca, se dan clases y se programan ciclos culturales.En los Consejos se imparten, además, cursos y talleres.

Como se ha puesto de manifiesto, el porcentaje de población que participaactivamente es pequeño, pero los Consejos de Barrio se constituyen en un nú-cleo de impulso e impregnan la actividad del gobierno municipal, particular-mente en los ámbitos de participación en actividades culturales y deportivas.

2. Los instrumentos de base sectorial: Los Consejos Sectoriales

Con posterioridad a la consolidación de los Consejos de Barrio se crean enlos Centros Cívicos comisiones de ciudadanos como foros consultivos para eldiseño de los Planes Integrales (Mujer, Juventud), poniéndose en marcha losConsejos Sectoriales. Estas comisiones se ocupan de cuestiones relativas a losproblemas específicos de cada barrio relacionados con el urbanismo, la cultura,la educación o la seguridad. Estos instrumentos de participación tienen su cie-rre con la puesta en marcha del Plan Estratégico de Alcobendas.

Los Consejos Sectoriales son instrumentos para que los vecinos manifies-ten sus demandas relacionadas con un particular sector de actividad de la ins-


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titución municipal. En 1985 se ponen en funcionamiento el Consejo de la Ju-ventud a partir de trece grupos y asociaciones juveniles del municipio en elque participan las asociaciones y que actúa de órgano asesor de la instituciónmunicipal en materia de política juvenil. En él existen 26 asociaciones repre-sentadas. En años sucesivos se crean cuatro nuevos Consejos Sectoriales: de-portes, consumo, cultura y mujer con la finalidad de que participen los miem-bros de las asociaciones y ser instrumentos de control del Plan de AcciónMunicipal.

La composición y estructura de los Consejos Sectoriales.

En cuanto a su organización y funcionamiento, existen nueve ConsejosSectoriales y, aunque su diseño no es homogéneo, están compuestos cada unopor un Presidente que es un Concejal Delegado del área correspondiente, el se-cretario que es el gerente de la actividad, un representante por cada una de lasasociaciones del ámbito, elegidos por ellas, un representante de cada uno delos otros Consejos Sectoriales relacionados, elegidos por ellos y un miembrode cada grupo político menos el que está en el gobierno. En algunos casos par-ticipan representantes de otras Administraciones.

Los Consejos Sectoriales se estructuran en torno a una comisión permanen-te y a la asamblea. La Comisión permanente la componen los coordinadores delas asociaciones pertenecientes a cada Consejo sectorial y, en ellas cobra rele-vancia la figura de los tres secretarios, que se ocupan respectivamente de lasrelaciones externas, la coordinación interna y la participación.

Las competencias de los Consejos Sectoriales.

Los Consejos Sectoriales son órganos de participación e información y pro-puesta de la gestión municipal en lo que concierne al diseño e implantación delas políticas públicas locales. Como tales, actúan de interlocutores en la mate-ria que les concierne con la Administración municipal. Las asociaciones veci-nales que forman parte de los Consejos deben cumplir una serie de requisitos,entre ellos la de desarrollar su actividad dentro del término municipal, estarcensadas y no perseguir fines lucrativos.

Constituyen una pieza clave para el diseño de las políticas sectoriales y sonconvocados antes de la formulación de estas políticas. Los Consejos se ocupande proponer actuaciones relacionadas con su actividad y de colaborar en su im-plantación. Para facilitar su labor se pone a disposición de los Consejos unequipamiento municipal, la Casa de la Cultura, donde los Consejos sectorialespueden llevar a efecto las actividades que les interesan. Estas actividades se


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proponen y diseñan a partir de grupos de trabajo en los que pueden participartodos los ciudadanos.

3. Los Consejos rectores de los Patronatos y de las Empresas públicasmunicipales

El tejido social participa en el Patronato Socio Cultural, un Organismo Autó-nomo Comercial en cuyo Consejo Rector, además de los representantes políticosy sindicales, tienen voz y voto representantes de las asociaciones, del ConsejoSectorial de Juventud y un representante por cada uno de los Consejos de Barrio.En el Patronato de Deportes, organismo autónomo también de carácter comer-cial, participan con voz y voto un representante del Consejo Sectorial de Depor-tes y un miembro de cada uno de los Consejos de Barrio. Finalmente en el Patro-nato de Salud e Integración Social participan también un miembro de cada unode los Consejos Sectoriales de Salud, Consumo, Integración Social y Mayoresasí como un miembro de cada uno de los Consejos de Barrio. Desde estos Patro-natos se presta también apoyo y asesoramiento técnico a las asociaciones.

Por su propia naturaleza, en los Consejos de Administración de las empre-sas públicas no existe una representación del tejido asociativo, pero sí tienenrepresentación los sindicatos.

4. El Foro de Ciudad

La orientación hacia la participación ciudadana se consolida con el ForoCiudad, que es una instancia deliberativa para explorar los intereses colectivosy se constituye en abril de 1997 como un espacio de participación, reflexión ydebate para analizar la evolución de la ciudad, los proyectos realizados y esta-blecer nuevas líneas estratégicas para el desarrollo de la Ciudad183. Los objeti-vos establecidos para el Foro son: a) la reflexión y el debate sobre el desarrollode la ciudad de Alcobendas, b) la constitución de un espacio de encuentro entrelos dirigentes institucionales, ciudadanos, empresas y sindicatos, c) la evalua-ción y seguimiento de los Proyectos del Plan Estratégico y d) el lanzamiento eimpulso de nuevas iniciativas relacionadas con los proyectos estratégicos de laciudad. Pueden formar parte del Foro los representantes del movimiento ciu-dadano y dirigentes empresariales y sindicales sin ningún tipo de restricción.

Para dotar de operatividad al Foro se crean tres grupos de trabajo en torno aotras tantas prioridades estratégicas de la ciudad. Un primer grupo que tiene


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183 Documento de Trabajo para la Comisión Ciudadana del II Foro Ciudad. Ayuntamiento de Alcoben-das, diciembre 2002.

como objetivo impulsar el desarrollo urbano tal y como aparece definido en elPlan Ciudad de Alcobendas; en este primer grupo actúan como promotores lasáreas de Urbanismo y Medio Ambiente y las de Transportes y servicios Públi-cos, pudiendo adherirse al grupo las instituciones, entidades ciudadanas y em-presarios interesados. El segundo grupo tiene como objetivo la revitalizacióndel Casco histórico de la Ciudad (barrios 1, 2 y 3), actuando como promotoresel área de Urbanismo y los Presidentes de los Consejos de Barrio 1, 2 y 3; eltercer grupo de trabajo tiene como objetivo la promoción de Alcobendas comouna ciudad de Calidad con vistas a la atracción de inversiones; actúan comopromotores el Departamento de Planificación, la Alcaldía, los Patronatos asícomo las áreas de Industria y Empleo.

De la observación de los mecanismos de participación ciudadana hasta aquídescritos, puede colegirse que, hasta el momento, el modelo de participaciónciudadana en Alcobendas diseña un modelo de participación por zonas (ba-rrios), por sectores y en el marco de la Planificación Estratégica, lo que facilitala participación transversal del mayor número de ciudadanos insertos en el teji-do asociativo. En el período 2003-2007 se tiene prevista una revisión del mo-delo para recobrar e impulsar la participación mediante la instauración de unnuevo marco que facilite la participación del ciudadano individual a través dela creación de redes participativas184 y la implantación de nuevos instrumentoscomo las Memorias participativas185 y los Presupuestos Participativos186. Elloserá posible con un replanteamiento tanto de los Consejos de Barrio y de losConsejos Sectoriales, de tal forma que éstos se conviertan en espacios másabiertos y la participación provenga de los ciudadanos no organizados. En losConsejos sectoriales se pretende, además, la participación de determinadosagentes sociales implicados en actividades sociales y culturales. Con ello sebusca combinar la consideración de los vecinos como ciudadanos sujetos dederechos y como usuarios de servicios públicos, creando una opinión públicainformada de los asuntos de la localidad e incluyendo a los ciudadanos en losprocesos de decisión que les afectan.


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184 Para ello, previa consulta a los vecinos, se procede a una nueva división por barrios. Los siete ba-rrios existentes se reagrupan en cuatro y, en cada uno de ellos, se pretende integrar a todos los vecinos en unared participativa sobre los asuntos que les atañen. El vecino podrá participar a través de Asambleas de barrio,Comisiones vecinales y a título individual. Las propuestas que los vecinos realicen en el marco de esa red se-rán evaluadas y contestadas por la institución municipal. Además, cada barrio contará con un equipo a cargode un concejal formado por personal técnico y de apoyo con capacidad para atender las peticiones de los ve-cinos y facilitar su resolución por parte de los servicios municipales correspondientes (Nuevo proyecto departicipación ciudadana en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas, 2003).

185 Mediante este instrumento el ciudadano puede opinar acerca de proyectos que se lleven a cabo en subarrio, tanto urbanísticos como sociales y culturales. El Ayuntamiento se compromete a considerar esta opi-nión, aceptarla o, eventualmente rechazarla previo razonamiento. Ya se ha llevado a efecto una experienciapiloto consistente en la remodelación de una Plaza pública, que se ha construido teniendo en cuenta las apor-taciones de los vecinos.

186 Con la implantación de este instrumento, prevista para el año 2005 se pretende que los vecinos par-ticipen en la elaboración del presupuesto municipal, sobre todo en materia de las inversiones que se hagan enlos barrios (Nuevo Proyecto de participación ciudadana en Alcobendas, 2003).

A la luz del entramado de apoyo al servicio del tejido asociativo, puedesostenerse que el gobierno local en Alcobendas modula las condiciones en queemergen y actúan las asociaciones locales, por ello, puede colegirse tambiénque ejerce una influencia en cuanto a la capacidad de movilización de estos ac-tores. Ello no significa que el gobierno local fomente el asociacionismo en fun-ción de sus intereses sino que está creando un tejido cívico que, en interaccióncon el sistema político-administrativo local contribuye a la gobernanza urbana.Desde septiembre de 1980 hay interés en que los ciudadanos participen en eldiseño de la ciudad. Existe una aproximación más democrática que instrumen-tal en el fomento del asociacionismo.

En un interesante trabajo, LOWNDES y WILSON (2000) identifican cuatrodimensiones que modulan la creación y movilización del capital social: las re-laciones con las asociaciones, las oportunidades de participación, la responsi-veness de los procesos de toma de decisiones y la existencia de un liderazgodemocrático. Utilizando este marco, en Alcobendas se identifica respecto a lasrelaciones con las asociaciones un apoyo al movimiento asociativo, según seha descrito más arriba. Merced a que los recursos materiales son fundamen-talmente aportados por la institución municipal, sobre todo la cesión de espa-cios, considerado como el apoyo más importante, podría desprenderse queexiste una importante presencia institucional y política, lo que facilita el ries-go de una identificación con el discurso institucional y falta de capacidad crí-tica. Esta cesión de espacios se concreta en la puesta a disposición de la Casade las Asociaciones y Centros Cívicos, en donde se ceden espacios con carác-ter permanente o temporal en función del número de socios y de las activida-des programadas que presentan al Ayuntamiento. Al margen de esto, la capa-cidad de gestión de las asociaciones es limitada y la democracia interna, sinos atenemos a la renovación de los cargos directivos, presenta déficits evi-dentes. En cualquier caso, el apoyo del gobierno local ha sido capital para elsostenimiento de la dinámica del tejido asociativo en Alcobendas y ello condi-ciona las relaciones entre el gobierno local y las asociaciones. Por lo demás,se fomenta la participación a través de asociaciones y no a ciudadanos con ca-rácter individual.

Hasta ahora esta participación individual ha tenido como instrumento lasencuestas periódicas sobre distintos temas que efectua el Ayuntamiento y elsistema de Sugerencias y Quejas. Esta participación no está dirigida al ciu-dadano como miembro de una asociación, sino al ciudadano como individuo ytiene cierta influencia en la decisión en tanto en cuanto informan de los proble-mas que preocupan a los ciudadanos. Se trata de una participación de «arriba-abajo», aunque los resultados se hacen públicos. Comoquiera que la instituciónmunicipal entienda que reviste primordial importancia posibilitar oportunida-des de participación al ciudadano no asociado, se tiene prevista la puesta enmarcha de nuevos mecanismos tales como las Memorias y Presupuestos parti-


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cipativos para seguir promoviendo la democracia participativa para implicar alos ciudadanos. La estrategia ha sido experimentar con algunos grupos paradespués generalizar las posibilidades de implicación de los ciudadanos a fin deacercarlos a las decisiones locales. Con la remodelación de los Consejos deBarrio, también prevista, se trata de convertir la proximidad física de las insti-tuciones en proximidad política.

Por lo que hace a la responsiveness, el nivel de influencia de las asociacio-nes en el proceso de toma de decisiones es limitado; en los casos en que se par-ticipa a través de los Planes integrales o la Planificación Estratégica, la percep-ción de los ciudadanos es que el gobierno local cumple los compromisosadquiridos. También tiene un lugar destacado la percepción de la existencia deun fuerte liderazgo político para incluir intereses contradictorios y dar oportu-nidades de participación a todos los grupos sociales (jóvenes, mayores, muje-res o empresarios) a partir del diseño de las políticas públicas locales sectoria-les como instrumentos para canalizar sus demandas.

En conclusión, podría afirmarse que a partir del modelo de participaciónciudadana en Alcobendas muchos elementos provenientes de la estructura par-ticipativa están en la base y han informado la acción pública municipal, pero laparticipación no ha sustituido al poder de decisión de las elites político-admi-nistrativas, sino que es complementaria y ayuda a proveer información para latoma de decisiones. En todo caso, se puede afirmar que, en Alcobendas, el pro-ceso de participación es también un proceso de indudable naturaleza política.

El propio modelo de gobernanza ha contribuido a la generación de un sen-timiento de comunidad local identificada con una ciudad187, lo que puede in-terpretarse como uno de los éxitos del proyecto como generador de identidadde ciudad. En efecto, a partir de las entrevistas mantenidas con representantesque están en las estructuras de participación se deduce la existencia de un sen-timiento de solidaridad y de que los mecanismos de gobernanza puestos enpráctica en Alcobendas fomentan el debate público y generan una identidadde ciudad. La participación ciudadana tiene una importancia capital en la con-formación de la democracia y gestión local en una doble dimensión: a) parti-cipar de forma individual o colectiva en la toma de decisiones y b) en la co-producción de los servicios públicos. La participación se encauza desde lainstitución municipal y su desarrollo y sus formas ha dependido del apoyo po-


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187 Para los ciudadanos de Alcobendas, esta es: a) una ciudad para el 55,4%, un pueblo para el 28,8%,una ciudad dormitorio para el 6,2%, un barrio de Madrid para el 6,0%, una zona residencial para el 3,1%.Asimismo, los ciudadanos de Alcobendas se identifican, en primer lugar como residentes de Alcobendas enun 59,5%, en segundo lugar con su barrio en un 27,3% y con su urbanización o edificio en un 4,6%. Fuente:«Evaluación de Políticas Sociales Municipales. Período 91-95. Necesidades y demandas. Respuesta Admi-nistrativa». Dirección de Investigación Social y Evaluación de Políticas Municipales. Ayuntamiento de Alco-bendas, 1995.

lítico. Por todo ello, puede afirmarse que la participación ciudadana en Alco-bendas ha sido una opción política188 encaminada a la creación de un espaciopúblico que contribuye al sostenimiento y mantenimiento de una sociedad ci-vil local como opción de gobernanza y a la prestación de servicios públicoslocales de calidad.

4.2. GOBERNANZA Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN ALCOBENDAS.LAS REDES DE ACCIÓN PÚBLICA LOCAL

Las políticas públicas son un mecanismo de acción pública para la resolu-ción de los problemas societales (SUBIRATS, 1998). Como tales, operan a modode instrumentos para la vertebración de la sociedad que constituye el funda-mento de la acción administrativa (ARENILLA, 2001)189. La existencia de estosfines significa que, en puridad, no existan políticas públicas locales de formaaislada, pues las acciones englobadas en cada una de ellas son interdepen-dientes de las relaciones que se mantienen con otras intervenciones190 cuya fi-nalidad es lograr la cohesión de la sociedad local. Esta dificultad no obsta paraque se pueda distinguir, aunque conexionada a otras intervenciones, diversaspolíticas sectoriales.

En un espacio territorial cual es la ciudad, las distintas políticas sectorialesconvergen para reforzar la acción pública y son indisociables de un proyecto deciudad. Por ello, la administración local de Alcobendas dispone de una unidadadministrativa encargada de actuar de sensor estudiando las necesidades de la


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188 «Desde la constitución del primer ayuntamiento democrático en Alcobendas, la institución ha man-tenido una apuesta constante a favor del asociacionismo y la participación en la ciudad. Es básico para la sa-lud democrática de cualquier ciudad que sus vecinos y vecinas se asocien, participen en su vida pública y re-fuercen el sentido colectivo, haciendo la ciudad suya y siendo protagonistas de su desarrollo»(J. CABALLERO, Presentación Guía de Asociaciones).

189 Una política pública suele incluir un heterogéneo conjunto de actores, procesos y actividades (Subi-rats y Gomá, 1998). Desde la consideración del presente trabajo no se pretende el estudio de las políticas pú-blicas en Alcobendas, sino, mediante su acotación, determinar su significado para el proceso de gobernanza.A estos efectos interesan en cada política los aspectos relacionados con la participación, las relaciones inter-gubernamentales e interadministrativas, los mecanismos de coordinación de los servicios municipales, lasestructuras organizativas y los medios. Sobre el análisis de políticas públicas, además de las abundantesobras en otros idiomas, se han publicado en castellano numerosas monografías, artículos y capítulos de li-bros (SUBIRATS, 1989; MENY-THOENIG, 1992; LINDBLOM, 1991; Documentación Administrativa, 1991; BA-LLART, 1992; AGUILAR, 1993; MAJONE, 1997; BALLART y RAMIÓ, 2000; OLMEDA y PARRADO, 2000; BAENA,2000; ARENILLA, 2001, entre otros).

190 En principio se podría hacer una distinción entre las políticas públicas locales de base territorial (ac-tuaciones en el casco histórico, y en los barrios o distritos) y políticas sectoriales (juventud, económicas,etc.), sin embargo, en la práctica estás políticas son interdependientes (las políticas económicas, por ejem-plo, están ligadas a acciones sociales, culturales y urbanas). En cualquier caso, la característica distintiva delas políticas públicas locales en relación con las políticas autonómicas y estatales es su alto grado de visibili-dad entre los ciudadanos al atender a exigencias individuales (por ejemplo la política de viviendas sociales)o colectivas (actuaciones en los barrios) e incluso operaciones de prestigio encaminadas a promocionar laimagen de la ciudad como medio para la atracción de inversiones.

ciudad y de evaluar las políticas y la acción pública191. De esta manera, en elgrueso de políticas públicas locales, cuya característica definitoria en Alcoben-das es el sesgo social192 de las mismas hay una fase consultiva, previa a su eje-cución, en la que la comunidad local colabora en el diagnóstico de la situacióny en la aportación de propuestas e iniciativas.

En particular, interesa destacar que, en el ámbito de las políticas públicaslocales, los diversos actores solo coinciden parcialmente o temporalmente enel espacio de poder local debido a la existencia de una pluralidad de actoresque no son todos públicos, ni todos locales (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998).

En Alcobendas las distintas políticas públicas locales giran en torno a losejes de actuación de los gobiernos urbanos: urbanismo, promoción económicay bienestar social (BRUGÚE y GOMÁ, 1998; BALLART y RAMIÓ, 2000). Estas úl-timas presentan una doble dimensión: a) Sectorial, en torno a proyectos bienconstruidos que responden a necesidades locales, y b) Integral, en tanto quecada política se configura como un Plan integral para resolver problemas sec-toriales y dirigidas a grupos vulnerables (juventud, mujer, infancia o mayores).La Planificación integral permite diseñar políticas integradas desde la visión delos beneficiarios (por ejemplo, el Plan Joven de Alcobendas integra actuacio-nes en materia de vivienda, ocio, cultura, prestaciones, etc.). Además, la inte-gralidad significa que a) Se busca la coordinación de todos los servicios muni-cipales para dar respuesta a los problemas sectoriales; b) La participación parabuscar el consenso entre los políticos, técnicos y ciudadanos con objeto de es-timular la iniciativa de la sociedad civil local y catalizar recursos, para lo quetambién se busca la cooperación interadministrativa, en el caso de que otrasinstituciones que en el territorio de Alcobendas desarrollan acciones sectoria-les en el territorio de la ciudad. El gobierno local ha jugado un papel importan-te en la modulación y movilización de los intereses representados por las aso-ciaciones y ha proporcionado un apoyo constante al movimiento asociativo193.

4.2.1. La Política de Gestión del suelo

En el actual contexto las ciudades están obligadas a competir entre ellasmediante una oferta territorial atrayente que se concreta en unas infraestruc-turas y servicios públicos de calidad.


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191 Nos referimos a la Unidad de Estudios y Análisis y Evaluación dependiente del Primer Teniente deAlcalde, que se encarga de la realización de estudios para el análisis de la realidad social, económica y polí-tica del municipio.

192 De hecho el porcentaje del presupuesto que en Alcobendas representan las políticas sociales es,como se acaba de señalar, del 40,5%.

193 «... yo, por qué tenía obsesión de que los ciudadanos participasen?... porque yo eso lo asimilaba a laresistencia y a la fortaleza que había que darle a la democracia y a la constitución..., fomentar su arraigo enel tejido social, agrupaciones, asociaciones y, sobre todo, con buenos diseños colectivos...» (Alcalde).

En el ámbito urbano, la planificación urbana es, en general, un instrumentopara la política de competitividad de la ciudad. En Alcobendas se ha consolidadocomo una política clave que ha inducido el proceso de gobernanza y cambio dela organización administrativa, a partir de una estrategia de desarrollo localfundamentada en la promoción del suelo para asegurar ingresos, siguiendo unalógica de intervención en la economía local encaminada hacia la maximizaciónde ingresos. En tal sentido, utilizando las competencias que le confiere la legisla-ción, se ha seguido una política de adquisición de suelo urbano que ha generadoun importante patrimonio al tiempo que se controla el desarrollo urbanístico dela ciudad194. Para ello no sólo se contempla sistemáticamente una dotación en lospresupuestos para la compra de terrenos que incrementen el patrimonio munici-pal, sino que el Ayuntamiento ha negociado con los promotores que han interve-nido en el desarrollo de las grandes operaciones urbanísticas en la ciudad una ce-sión a la administración municipal superior al 10% de lo exigido por las normaslegales. Con ello se consigue que una buena parte de las plusvalías generadas apartir del desarrollo urbanístico reviertan en las arcas públicas municipales195.


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194 Los hitos de la política de suelo, vivienda y desarrollo urbano han sido los siguientes: Desde 1987 sesigue una estrategia de adquisición de terrenos a particulares. En 1988 se comienza a intervenir en el merca-do inmobiliario mediante la construcción de viviendas. A resultas de ello se construyen unas primeras 400viviendas de promoción oficial. En 1989 se planifica la construcción de otras 478 viviendas en cuatro añosen el período 88-91. Estas viviendas se pondrán a la venta a diferencia de las 399 viviendas municipales en-tregadas hasta 1987 que estaban en régimen de alquiler. En 1993 el 80% de la oferta de pisos lo constituyenviviendas sociales, con lo que la oferta inmobiliaria se encuentra copada por las viviendas sociales. Desde laAdministración local se entiende a la vivienda como un derecho, como bien duradero y como instrumentopara conformar el tejido social en una ciudad. La construcción de viviendas entronca con un modelo de polí-tica urbanística alejada de la juxtaposición de espacios monofuncionales para pasar a una política de vivien-das sociales vinculada al equilibrio socia y al desarrollo de espacios terciarios. De esta manera, en 1989 seinicia el Proyecto del Parque empresarial La Moraleja en un polígono de 100.000 m2 se construyen 84.000m2 de oficinas, 5.000 de zona comercial, 3.500 de zona hotelera y 10.000 de zonas deportivas. Para su desa-rrollo se crea una sociedad en la que intervienen el Ayuntamiento, las empresas Prosa y Bancaya y propieta-rios individuales con terrenos en el Polígono. Esto materializa una idea de parque empresarial proveniente deUSA que supone un relanzamiento urbanístico y económico para la ciudad de Alcobendas. Es uno de los pri-meros parques empresariales que se construye en España, al que le sigue el desarrollo urbanístico de Arroyode la Vega. Esta actuación supone un cambio importante en la ciudad, ya que propicia la unión entre la zonaurbana y las zonas residenciales. En este proyecto, de los 467.000 m2 de titularidad privada el 40% son ges-tionados por el ayuntamiento. En esta misma línea, en 1990, se produce la inauguración de la infraestructuradel Parque Empresarial la Moraleja en el que participan el Ayuntamiento de Alcobendas, la constructora Jot-sa, el BBV y pequeños propietarios. En este parque se instalan importantes empresas (Citybank, Cepsa) y elayuntamiento se reserva la propiedad de 20.000 m2 cuyos rendimientos gestiona SOGEPIMA, sociedadenteramente municipal que gestiona el patrimonio inmobiliario y explota el alquiler de los terrenos de em-presas que se instalan en el Parque Empresarial. En 1991 se construye el complejo Alcobendas 2000, una ac-tuación importante que propicia la captación de recursos e inversiones para la ciudad a partir de un complejoadministrativo y comercial, con una extensión de 50.000 m2 en los que se ubican un edificio para la centrali-zación de oficinas para todo el Ayuntamiento, oficinas municipales privadas, un Auditorium, un centro co-mercial y aparcamiento con capacidad para 1.000 vehículos. Todo ello ha significado una nueva definiciónmorfológica de la ciudad a partir de todos estos proyectos urbanísticos emblemáticos.

195 Así, por ejemplo, mediante una modificación puntual en el Plan General de Ordenación Urbana, seaprueba en el Pleno de marzo de 2001 la modificación para convertir en suelo terciario una parcela que esta-ba calificada como industrial y que pertenece a la empresa Tupperware. Mediante convenio que se suscribecon la institución municipal, esta empresa ingresa en el Ayuntamiento 3.721 millones de pesetas o el 51% delas plusvalías resultantes de la operación.

Posteriormente la administración municipal realiza permutas de suelo poredificios construidos que pasan a formar parte del patrimonio municipal yque después son alquilados como oficinas y locales comerciales196. Con estapolítica de pedir la cesión de suelo a los promotores de actuaciones urbanís-ticas el Ayuntamiento obtiene un importante patrimonio municipal com-puesto por suelo y edificios de oficinas, si se compara con el tamaño de laciudad y con el presupuesto total. Este patrimonio genera importantes ingre-sos anuales al Ayuntamiento. En este aspecto, Alcobendas es singular encomparación con la estructura de ingresos de otras ciudades, ya que se ena-jena suelo público para realizar inversiones, pero también se obtienen ingre-sos corrientes como consecuencia de la gestión de ese patrimonio (alquile-res de edificios de oficinas o de viviendas de promoción pública). ElAyuntamiento mantiene un control absoluto en las permutas según se des-prende del análisis de los pliegos de condiciones en los que se establecencuáles son los requerimientos técnicos del edificio a entregar, es decir, elAyuntamiento le indica a la empresa adjudicataria qué características debereunir el edificio.

Este patrimonio genera ingresos que se utilizan para financiar tanto las in-versiones municipales como los gastos corrientes, de tal forma que más del40% del gasto público local se financia a partir de los ingresos derivados de lagestión patrimonial. La gestión del suelo197 ha sido así uno de los factores queha modulado el proceso de gobernanza y modernización administrativa en Al-cobendas. Ha permitido, antes que nada, solucionar problemas derivados de laescasez del mismo y ofrecer viviendas de protección a precios asequibles, queha evitado la diáspora de los vecinos.

Al propio tiempo, se ha seguido una estrategia de desarrollo territorial liga-da a la intensificación del uso del suelo para la creación de mercados y al servi-cio de utilidades económicas y sociales y no solo para maximizar los ingresos,vía rentas, y en donde la administración local se ha reservado un papel impor-tante con un control del crecimiento para mantener el valor de las propiedades


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196 Así, edificios situados en el Parque Empresarial La Moraleja, están arrendados al grupo Accio-na, S.A. El edificio de Alcobendas 2000 está arrendado al Ministerio de Justicia. En el Parque Comer-cial Río Norte el Ayuntamiento es propietario de 1.600 metros cuadrados de oficina y 5.886 metros delocales comerciales. En el Parque de actividades Casablanca el Ayuntamiento posee 6.440 metros cua-drados de oficinas y 200 pequeños almacenes que alquila a empresarios, autónomos y particulares. Tam-bién son de propiedad 400 viviendas de promoción pública y protección oficial que están alquiladas porvecinos de Alcobendas y 380 plazas de aparcamiento. Además existe suelo municipal cedido en derechode superficie.

197 «... Nosotros invertíamos en pues, donde pudiéramos, comprábamos todo lo que pudiéramos, suelo,suelo, suelo... por donde fuera; da igual que aquello se desarrollara dentro de 100 años, comprando suelo, ...eso nos ha dado un patrimonio importante. Luego tenemos un sistema de gestión del patrimonio también sin-gular, al menos para los ayuntamientos..., nosotros tenemos en este momento 12.000 millones de gasto co-rriente, ingresos corrientes, 4.000 millones ya provienen de la gestión del patrimonio y, en un plazo de dosaños habremos doblado eso...» (Primer Teniente de Alcalde).

inmobiliarias198. En todo caso, la producción de recursos financieros ha pro-porcionado un incremento de los recursos locales199. La administración locales propietaria de activos fijos (suelo fundamentalmente) y se fomenta la coope-ración con empresas privadas para el desarrollo de proyectos inmobiliarios quese ajustan a los intereses de la ciudad.

Precisamente para la gestión del patrimonio se crea en 1990 la Sociedad deGestión del Patrimonio Inmobiliario Municipal de Alcobendas (Sogepima,S.A.) con objeto de generar un patrimonio propio a partir del fomento del pro-pio desarrollo económico de la ciudad. La idea subyacente es que el incremen-to del capital físico de la ciudad revierta de manera importante en el incremen-to del patrimonio público, de tal forma que se generen ingresos con los quefinanciar la ampliación de la acción pública (40% del presupuesto destinado apolíticas sociales) sin tener que recurrir a exacciones fiscales200.

Por lo demás, se crean las condiciones que favorezcan las decisiones de in-versión en la ciudad, establecimiento de empresas y asegurar flujos de visitan-tes: arquitectura posmoderna (Proyecto de Arte en la Ciudad) e infraestruc-turas, museos y, recientemente, hoteles y restaurantes, serían ejemplos de esavoluntad de atracción de visitantes e inversiones.

Esta actuación permite el asentamiento de estrategias de redistribución:equipamientos colectivos y política de viviendas sociales201. Respecto a esto


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198 «... Claro, ¿cuál es la diferencia con otros municipios? Pues que aquí, si en principio las cesionesobligatorias de suelo eran de un 15% de los conjuntos inmobiliarios privados, nosotros llegábamos a cesio-nes de entre 30 o 40% de forma voluntaria. Pero aquí había un volumen de negocio importante ya que todoslos actores involucrados tenían beneficios. El Ayuntamiento también y la plusvalía se repartía más o menosequitativamente entre los promotores y los ciudadanos. Con ese 30% llegamos a constituir un gran patrimo-nio inmobiliario que nos permitía de vez en cuando vender para hacer inversiones y en muchas ocasiones uti-lizar ese suelo para construir edificios que nos pudieran después permitir ingresos para financiar nuestrosprogramas. En este momento somos (no me gusta decirlo así) pero vamos, sí, una de las primeras inmobilia-rias en renta de Madrid y tenemos muchísimos metros cuadrados porque creamos una sociedad de gestióndel patrimonio municipal. Esta sociedad está gestionando todo, desde lavaderos de coches (este de aquí allado es nuestro), hasta estaciones de servicio o edificios enteros de oficinas o centros comerciales como pue-de ser el que hay en la carretera, y todo eso que es también propiedad del Ayuntamiento, o centros de navesindustriales de alquiler o trasteros, etc., garajes y de todo. Con el ánimo ese, de, primero, dar un servicio alciudadano, por ejemplo, con los trasteros y las pequeñas naves para el pequeño comercian y el pequeño in-dustrial de Alcobendas, que no tiene espacio y que no tiene capacidad tampoco y, segundo, para nutrir lospresupuestos municipales...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

199 «... Luego esta el patrimonio inmobiliario que calculamos que puede estar entre 50 y 60.000 millo-nes de pesetas, con un presupuesto de 16.000-17.000 millones...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

200 «... ¿Cómo?, pues pensamos en hacer un patrimonio municipal, no solamente de suelo, un patrimo-nio municipal inmobiliario que nos permitiera tener ingresos periódicos y permanentes y con eso nutrir elcapítulo dos de gastos del ayuntamiento. Muchos de esos ingresos están financiando en estos momentos va-rias de nuestras políticas públicas...». (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

201 «... Y ese modelo nos dio como resultado no sólo la construcción de los edificios del Ayuntamiento,sino que también, nos permitió, por ejemplo, hacer una escuela de música, un edificio de juzgados (que tene-mos alquilado) y el auditorio es decir, realizar equipamientos dotacionales para los vecinos sin coste adicio-

último, el proceso de gentrification de la ciudad202 hace que determinadas ca-pas no tengan acceso a vivienda. Por ello, el Ayuntamiento construye viviendaspara posibilitar el acceso a la propiedad de aquellos con ingresos más bajos.

Es importante observar e insistir, por tanto, que la gestión del suelo se harealizado en interés de toda la comunidad203. En un contexto de globalización,no se ha sucumbido a los intereses de los grandes promotores nacionales, conlos que, sin embargo, se ha contado para el desarrollo urbanístico.

Los factores contextuales que afectan al entramado urbano y que han sidomencionados más arriba, modulan las tendencias que han guiado la ocupacióndel suelo. La más importante ha sido el cambio de concepción de zona indus-trial hacia una progresiva terciarización e integración de actividades de servi-cios en el tejido urbano dotando de gran importancia al Medio Ambiente. Deesta manera las grandes opciones contempladas en los Planes de Urbanismohan sido incrementar el número de habitantes, evitar la huida de los autócto-nos, renovar el casco histórico, incrementar la actividad económica sostenibley confirmar la vocación metropolitana de la ciudad.

4.2.2. La política urbanística y el Proyecto Ciudad

Cabe subrayar que, en muchas ciudades, los Planes de Urbanismo se cons-tituyen en instrumentos capitales de planificación económica. Con ellos, setrata de influenciar en la actividad económica al amparo de grandes actuacio-nes y permitir consolidar a las pequeñas empresas tradicionales en el tejidourbano.


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nal para ellos. Funcionó, y además nos permitió, cosa que no habíamos hecho hasta entonces, y creo que na-die, ceder el edificio de Hacienda a un coste simbólico, una peseta, o sea, gratis prácticamente, pero el de losjuzgados lo alquilamos a un precio razonable al Ministerio de Justicia. Este fue el primer edificio alquiladoque nos da una renta y funciona, y... así empezamos a pensar, bueno, tenemos que hacer un parque (el parquede Andalucía), y queremos hacer un edificio administrativo y desarrollarlo pues vamos a ver que posibilida-des tenemos de vincular esta necesidad, de esta dotación con un solar que tenemos que queremos utilizar.¿cómo lo hacemos, decimos oye, queremos esto y a cambio tenemos este solar, me valoras el solar, me valo-ras la construcción y la diferencia me la pagas en efectivo y ya está o, tengo este solar dotacional, quiero ha-cer un parque y más cosas, dime ¿ tú las mejoras?, como paso con el parque de Andalucía. Decidimos laconstrucción de un parque público. Había 16 hectáreas que vinculamos el parque, sacamos un concurso con-junto plantando que se nos ofertasen mejoras adicionales, y de ahí salio el Museo de la Ciencia...» (Concejalde Urbanismo, legislatura 1999-2003).

202 la ciudad de Alcobendas ha pasado de ser un pueblo del cinturón metropolitano habitado por obre-ros industriales, a una ciudad donde predominan los servicios y las clases medias.

203 «... Eso, que fue el inicio, propició la colaboración con empresas privadas. Teníamos suelo que po-níamos en el mercado, intentando ser muy profesionales desde el punto de vista inmobiliario. Yo creo quehay que decirlo con orgullo, a veces nos dicen: «es que sois demasiados agresivos en el mercado inmobilia-rio», bueno, pues mira, lo que si somos es muy agresivos en la defensa de los intereses de nuestros ciudada-nos. Entonces lo pusimos en el mercado y se lo adjudicamos a RIOFISA porque estabamos convencidos queeran los mejores para los intereses públicos...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

En Alcobendas, la política urbanística se ha entroncado con la Planifica-ción Estratégica y se ha desarrollado bajo el nombre de Proyecto Ciudad. Conlas actuaciones que engloba, se pretende superar el planeamiento urbanísticotradicional mediante una planificación urbanística en la que se otorga partici-pación de la sociedad civil en un proceso abierto a partir del cual diseñar unmodelo de ciudad. Esta concepción no sustituye al planeamiento urbanísticoconvencional, sino que aporta a éste nuevos elementos para el diseñó urbanísti-co de la ciudad. Se pone el acento en la participación de los ciudadanos me-diante una estrategia down-top para definir un modelo urbano. De esta formase establece un Foro Consultivo para la redacción del Proyecto Ciudad me-diante el cual se consulta a instituciones y colectivos del municipio. Así, seconsulta a los principales representantes de las asociaciones de la ciudad, a lostécnicos municipales y a los propios vecinos. A partir de estas consultas se ela-boran unas propuestas que se exponen en los Centros Cívicos de cada barrio.Adicionalmente se realizan presentaciones del Proyecto Ciudad a los vecinos.

La Política urbanística se complementa con la Política de Medio Ambiente.En el año 2002 Alcobendas se adhiere a la Carta de Aalborg firmada en 1994,que configura el marco europeo de la Agenda 21 para la promoción del desa-rrollo sostenible compatibilizando progreso material con medio ambiente. Dela misma forma el Pleno se adhiere al Plan de Acción de Lisboa de 1996 y a laDeclaración de Hannover del año 2000 en las que se reseña la importancia delas acciones locales de los gobiernos municipales en la preservación del medioambiente global. La Política de Medio Ambiente se enmarca en un Plan de Ac-ción que recoge actuaciones para desarrollar en un plazo de diez años. En elcontexto del Plan se firman convenios con la administración central (INEM)para incorporar a ciudadanos con dificultades de inserción en el mercado detrabajo. Se elabora además una Carta de Servicios de Parques y jardines en laque se establecen los compromisos de la institución municipal en esta materia.Para la elaboración de esta Carta de Servicios se puso en marcha un mecanis-mo de consulta a los ciudadanos que intervinieron en su redacción a través deInternet y los servicios de Atención ciudadana.

Incardinada con la política urbanística, hay una política deliberada de co-municación de las ventajas de la ciudad en sus dimensiones residencial, econó-mica y cultural. En 1984 se inicia un programa de promoción de la ciudad, concarácter nacional e internacional, para hacer llegar a los empresarios las venta-jas de proximidad a la capital del Estado que reúne Alcobendas para la implan-tación de nuevas industrias y establecimientos comerciales. La primera campa-ña nacional se dirige a las empresas urbanizadoras y constructoras y lainternacional al sector financiero de la Comunidad Económica Europea, conocasión de la inminente incorporación de España a esta organización suprana-cional. El Ayuntamiento participa en Ferias nacionales e internacionales. Paraello se contratan a empresas especializadas en este tipo de comunicación y se


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lleva a cabo una estrategia de comunicación para atraer empresas punteras delsector servicios. El Alcalde está directamente implicado en esta campaña. Lapromoción de la ciudad se centra en su situación en la economía regional y susventajas medioambientales. Otra de las acciones importantes en materia depromoción de la ciudad es la búsqueda de integración en redes de ciudades.

4.2.3. Las políticas públicas de bienestar social de carácter sectorial.Los Planes Integrales

En Alcobendas las políticas de bienestar social están vinculadas al desarro-llo económico. La estrategia de intervención ha sido la de situar a la ciudad en-tre las ciudades europeas, en cuanto a territorio y mediante acciones urbanísti-cas, en el que se instala la vanguardia técnica, e intervenir para cohesionar elterritorio desarrollando políticas para los más desfavorecidos, pero no sólo po-líticas «reparadoras», sino proactivas e innovadoras en cuanto a su metodolo-gía, de tal manera que en todas las políticas se elabora un documento marcoconteniendo las actuaciones con los colectivos afectados. Estas actuaciones sediseñan a partir de la participación de los propios afectados y se especifican loscompromisos de todas las áreas municipales. La integralidad permite involu-crar en su implantación a toda la institución municipal.

En Alcobendas, las políticas públicas de bienestar social se desarrollan através de los Planes Integrales y suponen, como ya se ha precisado, el 40% delpresupuesto municipal. Su principal atributo es que son políticas dirigidas a losgrupos de población que presentan mayores grados de dependencia en térmi-nos de cohesión social tales como niños, jóvenes, mayores, mujeres, discapaci-tados o inmigrantes. Es decir, que en Alcobendas se desarrollan políticas espe-cíficas a favor de grupos concretos que requieren acciones particularizadas,pero también políticas transversales (cultura, promoción de la ciudad y econó-mica).

El Plan de Infancia como educación ciudadana

En Alcobendas la infancia constituye cerca del 18% de la población total.Esta política se desarrolla a través del Plan de Infancia que constituye un es-fuerzo para inculcar valores y formación cívica a los niños. La promoción delos valores cívicos, no sólo en la escuela, sino mediante acciones complemen-tarias se constituye en uno de los retos de la gobernanza local.

Alcobendas es la primera ciudad española que tiene un Consejo de Infanciaelegido por niños entre seis y doce años. Este Consejo cuenta con 14 miembroselegidos democráticamente mediante elecciones que tienen lugar en todos los


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colegios públicos, y es un instrumento para recabar las necesidades de la infan-cia y de la adolescencia para tenerlas en cuenta a la hora de planificar la ciu-dad. Tiene como misión elaborar propuestas para presentar a los responsablesmunicipales. Para ello, el Consejo dispone de un buzón en todos los colegiosde la localidad que recoge las sugerencias de los niños. Ésta es una de las pri-meras acciones del Plan, que se complementa con otras, como por ejemplo elClub Infantil para la organización de juegos, talleres, deportes y excursiones.Para la elección de los miembros del Consejo se pone en marcha un procesoelectoral que incluye unas elecciones primarias en los colegios públicos de laciudad para elegir a los candidatos por ciclos de educación primaria, celebran-do una jornada electoral en domingo. El Consejo informa al Pleno Municipalde sus trabajos y hace también un seguimiento del Plan de Infancia consultan-do a los niños y niñas de la ciudad e informándoles a través de los puntos de in-formación sitos en todos los colegios públicos del municipio. El Consejo cuen-ta con la ayuda de dos técnicos animadores del Ayuntamiento. A lo largo de laúltima legislatura el Consejo ha realizado 38 reuniones regulares, trasladandosus propuestas al Equipo de Gobierno y al Alcalde en reuniones que mantienencon estos. El Ayuntamiento asume sus propuestas que se traducen en accionesconcretas. En Alcobendas se organizan jornadas de la Red Local a favor de losDerechos de la Infancia. Esta red agrupa a municipios de varias ComunidadesAutónomas y tiene como finalidad el desarrollo de políticas innovadoras parala infancia.

Para la puesta en marcha de este Plan se constituyen dos Comisiones quetienen carácter ejecutivo: una Comisión política, presidida por el Alcalde yen la que se incluye a los responsables políticos de diversas áreas, una Comi-sión Técnica integrada por los coordinadores responsables de los serviciosrelacionados con los jóvenes, mujeres, infancia y mayores. Como órganos deconsulta y participación se constituyen una Comisión interinstitucional, enla que participan representantes de la Administración Central o Autonómicacon competencias en la materia de que se trate, y una Comisión de AgentesSociales en donde participan los ciudadanos a través de los Consejos Secto-riales204.


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204 Más detalladamente, para la ejecución de este Plan se implanta una estructura organizativa que in-cluye a dos comisiones ejecutivas: la Comisión de Infancia y el Comité Político-Directivo. Asimismo se es-tablecen dos órganos de consulta (consulta interna a los equipos técnicos y consulta ciudadana) y dos Comi-siones (Comisión asesora de coordinación interinstitucional y la Comisión de Agentes Sociales). LaComisión Político-Directiva la componen la Delegación de la Mujer, Cultura, Juventud, Comunicación e In-fancia, la Delegación de Salud, Consumo, Tercera Edad y Servicios Sociales y la Delegación de Deportes.La Comisión está presidida por el Alcalde y en ella se integran los responsables políticos de cada una de lasáreas así como los cargos directivos. La Comisión de Infancia la componen los coordinadores de los servi-cios municipales que intervienen en materias relacionadas con la infancia: Juventud (escuelas deportivas, es-cuela de música, educación, servicios públicos) y Servicios Sociales (policía, escuelas infantiles, salud ycentro pedagógico), de tal forma que la composición está compuesta por el Director Gerente del Patronatode Salud e Integración Social y la Directora Técnica del Patronato Socio-Cultural como que ostentan la Di-rección del Plan, el Jefe de Educación, el coordinador de Escuelas Deportivas, la Coordinadora del Centro

Además, se ponen en marcha actuaciones para la prevención del fracasoescolar y la educación en valores. Los Ayuntamientos no tienen competen-cias en Educación, pero Alcobendas, con una importante población infantil,ofrece los servicios necesarios para evitar dicho fracaso, de tal manera que,desde la institución municipal se pone en marcha un Programa denominadoTutoría de Tarde orientado a los alumnos de enseñanzas medias de los cincoIES de la localidad en colaboración con las Asociaciones de Padres deAlumnos.

El Plan Joven

La edad media de los vecinos de Alcobendas es de 35 años. Cuenta, portanto, con una población joven a cuyas necesidades atiende el Plan Joven quetiene como objetivos la integración de esa población en los procesos econó-micos y de cohesión social de la ciudad y en la vida pública.

El primer Plan integral de juventud se pone en marcha 1988. Consta de dosfases: en la primera se facilita información a los jóvenes y se elabora una en-cuesta de la valoración que hace la población juvenil de Alcobendas de losprincipales problemas del municipio. En la segunda fase se elaboran e implan-tan programas específicos: 33 actuaciones con el objetivo de integrar todo tipode proyectos relacionados con la población juvenil, poniéndose en práctica unametodología integral. Dentro de este Plan, en 1995 se entregan las primeras vi-viendas de protección oficial que tienen como finalidad el que los jóvenes na-cidos en la localidad se queden en ella, pues el incremento del precio de la vi-vienda hace imposibles a los hijos de trabajadores manuales residentes enAlcobendas y pertenecientes a la primera generación de inmigrantes, la adqui-sición de una vivienda. Una acción recurrente es la puesta a disposición de vi-viendas para paliar la dificultad de acceso a la vivienda para un sector de la po-blación, mediante la construcción de viviendas de protección oficial y oferta deviviendas en alquiler. Es la ciudad de la zona metropolitana que tiene más vi-viendas sociales por habitante y la que más ha construido en los últimos ochoaños. Una de cada cinco familias de Alcobendas vive en una vivienda socialpromovida por el ayuntamiento. El parque de viviendas públicas es uno de losmás elevados de España.


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Psicopedagógico, la Coordinadora de Servicios Sociales, la Coordinadora de Salud y el Coordinador de Ju-ventud. La Comisión de Coordinación Interinstitucional está compuesta por el Ministerio de Educación, elInsalud, la Comunidad de Madrid, la Mesa de Salud Escolar de Alcobendas y el Ministerio de Justicia a tra-vés de la Fiscalía del Menor. La Comisión de Agentes Sociales incluye a dos representantes de la Federaciónde Asociaciones Madres y Padres de Alcobendas, un representante de cada Sindicato de Educación, un re-presentante de una Asociación Infantil, un representante del área de Tiempo Libre del Consejo de la Juven-tud de Alcobendas, un representante del Consejo Sectorial de Deportes, dos representantes infantiles-juveni-les que están integrados en el Consejo Sectorial de Educación, un representante de la Asociación DNIAlcobendas y un representante del Consejo Sectorial de Bienestar Social (Ayuntamiento de Alcobendas).

Acaso una de las características más notorias que permiten la implantaciónde las acciones previstas en el Plan Joven, es la de la colaboración financierade la Comunidad Autónoma de Madrid. Para la elaboración e implantación delPlan Joven: 1) se realizan estudios para conocer lo que demandan los jóvenes,2) participan las asociaciones de todo tipo y 3) se coordinan entre sí y con laadministración autonómica, los diferentes organismos administrativos que par-ticipan en la política juvenil para rentabilizar los recursos de la administraciónpública.

También tiene un lugar destacado la participación activa de jóvenes y cola-boración entre técnicos y políticos. En el marco de actuaciones de esta política,reviste importancia la creación de la Casa de la Juventud gestionada por aso-ciaciones juveniles del municipio.

En 1999 se pone en marcha el segundo Plan joven a partir de un estudio dejuventud mediante una muestra de 1.519 jóvenes de 13 a 29 años, un cuestio-nario individual remitido a 4.093 jóvenes y la consulta a 87 asociaciones de laciudad, a los partidos políticos y a las organizaciones sindicales. A partir deaquí se elaboran un conjunto de objetivos y acciones que tienen que ver con lavivienda, la formación, el empleo, la movilidad o el tiempo libre. Para la im-plantación de las acciones enmarcadas en el segundo Plan Joven se estableceuna Comisión ciudadana, una Comisión directiva, una Comisión Política y unaComisión Técnica de Juventud205.

El Plan para las mujeres de Alcobendas

En 1994 se pone en marcha el Plan Mujer cuyo objetivo es el de defenderlos intereses de las mujeres. En el diseño y puesta en marcha de este Plan parti-cipan: dos mil particulares, treinta asociaciones y entidades, veinticinco equi-pos municipales. A partir de aquí, se definen estrategias y objetivos que sirvenpara enmarcar un abigarrado conjunto de acciones en las que intervienen losdistintos servicios de la administración municipal, de los patronatos y las em-presas públicas municipales y con los que se comprometen otras instituciones


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205 La Comisión ciudadana está formada por el alcalde, la directora, el coordinador y técnicos del PlanJoven; el Consejo de la Juventud de Alcobendas compuesto por dos miembros permanentes y un represen-tante de cada una de las áreas: Aire Libre, Tiempo Libre, Arte y Cultura, Movimientos Sociales y Juego Al-ternativo; un representante del Consejo de Infancia, de la Asociación de Discapacitados físicos de Alcoben-das y de la Asociación de Empresarios de Alcobendas. La Comisión Directiva está compuesta por un equipode directivos del Ayuntamiento. La Comisión Política por el equipo de gobierno municipal y la ComisiónTécnica de Juventud esta compuesta por la Directora, el coordinador y los técnicos del Plan y representantesde la empresa Municipal del Suelo y de la vivienda, Transporte, Seguridad Ciudadana, Empleo, PatronatoMunicipal de Deportes, Educación, patronato Sociocultural, participación, Patronato de Salud y ServiciosSociales y Tráfico. Colaboran, además, 30 técnicos de otros ayuntamientos y administraciones (DocumentoPlan Joven, las acciones del Plan Joven, Ayuntamiento de Alcobendas, 1999).

del entorno: Casa de la Mujer, Casa de la Juventud, Asociaciones de Empresa-rios. Estas instituciones cooperan con los servicios municipales en la implanta-ción de estas acciones. La Oficina Técnica del Plan elabora el documento defi-nitivo que toma como referente el trabajo que se realiza en las diferentescomisiones temáticas: Técnica, Ciudadana y Político-Directiva. Contó con unaintensa colaboración ciudadana y se aprobó por unanimidad en la sesión plena-ria del 13 diciembre de 1994. Ante todo, pretendía responder a las necesidadesreales de la población femenina de Alcobendas (se pasó un cuestionario previopara elaborar el proyecto).

De hecho, tras una evaluación de este primer Plan que tiene lugar desde1995 a 1999 se le dota de continuidad hasta el año 2004. En esta segunda eta-pa, el Plan Integral para las Mujeres de Alcobendas tiene como objetivos ge-nerales: a) La mejora de la calidad de vida de las mujeres favoreciendo su in-tegración, b) La sensibilización acerca del intercambio de roles quetradicionalmente se viene asignando a mujeres y hombres y c) Favorecer laigualdad de oportunidades mediante acciones de discriminación positiva.A partir de estos objetivos generales se concretan 21 objetivos que se plasmanen 120 actividades diferentes. En la implantación de estos objetivos y accio-nes participan de forma transversal la práctica totalidad de los servicios muni-cipales206.

En su seno se elabora un Plan Local contra la violencia de género en el quese incluyen medidas preventivas y de atención a mujeres víctimas de malos tra-tos. Este Plan prevé actuaciones coordinadas entre distintas áreas de la admi-nistración municipal, el Cuerpo Nacional de Policía, centros de salud y aso-ciaciones de mujeres. Finalmente, existe una Escuela de la Mujer y Saludcoordinada por la Casa de la Mujer y los servicios de Salud del Ayuntamiento.


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206 De esta forma se ponen en marcha acciones que tienen que ver con: 1. El cambio de actitudes y res-ponsabilidades familiares en la que están implicados 18 servicios municipales, entre ellos, los servicios dejuventud, infantiles, psicopedagógicos, sociales, de mayores, centros cívicos, departamentos de investiga-ción, organización, empleo y consumo, Industrial, servicio de apoyo a las asociaciones y el Consejo Secto-rial de la Mujer. 2. La formación laboral y el empleo en la que se implica a 15 servicios municipales paraofrecer programas de formación, orientación laboral, inserción laboral y favorecer iniciativas de autoempleo.3 Participación y tiempo libre, en el que participan 16 servicios municipales realizando acciones que tienenque ver con el fomento de la participación de las mujeres a través del tejido asociativo y facilitar la reflexióny el debate para el uso del tiempo libre. 4. Atención a colectivos específicos, en el que se implican 15 servi-cios para proporcionar apoyo de todo tipo a las víctimas de la violencia doméstica y establecer medidas deapoyo a colectivos en situaciones de riesgo, en colaboración con otras administraciones (Policía Nacional,Administración de Justicia, Comunidad de Madrid, etc.), 5. Promoción de la Salud, de la que se responsabi-lizan 11 servicios para facilitar la prevención y atender las necesidades específicas de colectivos juveniles,6. Educación y Cultura, para lo cual se coordinan doce servicios para la elevación del nivel educativo de lasmujeres, incidir en la orientación profesional de las jóvenes y favorecer el acceso de las mujeres al mundoartístico y cultural, 7. Espacio urbano, en el que se implican 11 servicios municipales para introducir en eldebate urbanístico las reflexiones de las mujeres. (Documento Plan Integral para las Mujeres de Alcobendas,Propuestas de Objetivos y acciones, 2000-2003, Comunidad de Madrid, Dirección General de la Mujer,Ayuntamiento de Alcobendas, 2000).

Política de exclusión social e inmigración

Ambas son políticas dirigidas a sectores de población con desventajas so-ciales. La primera se estructura en torno a una Oficina de Información y Trami-tación que se encarga de valorar las situaciones de exclusión. Con el objetivode normalizar las situaciones de los ciudadanos que presentan dificultades es-pecíficas se cuenta con Equipos de Intervención Social que se organizan enequipos multidisciplinares encargados no solo de resolver los problemas que seles plantean, sino de, conjuntamente con el tejido cívico de Alcobendas, abor-dar proyectos de desarrollo comunitario y cooperación.

El fenómeno migratorio aparece como una constante en todas las ciudadesoccidentales y también en la ciudad de Alcobendas. La integración espacial eincorporación social de los inmigrantes exige también la adopción de actuacio-nes por parte de la administración local para mantener la cohesión social en unmarco donde la legislación estatal de extranjería no facilita la integración y elacceso en las mismas condiciones con los autóctonos, generando situacionesde desigualdad y riesgo de exclusión social.

Los inmigrantes son ya más del 9% de la población de Alcobendas. Porello, en Alcobendas se ha desarrollado un plan global y coordinado que persi-gue la integración de los inmigrantes, la prevención contra actitudes xenófobasy un sistema de protección para solicitantes de asilo. Se pretende con ello ga-rantizar las condiciones de acogida e integración en la sociedad. Para ello se hacreado un Centro de Acogida a Refugiados, uno de los pocos centros de estascaracterísticas que existen en España, con una importante implicación del go-bierno municipal. Se crea también un Observatorio permanente de la Inmigra-ción al objeto de recoger toda la información relativa al fenómeno migratorioen la ciudad y, como espacio de debate, análisis y relación, se ha integrado atodos los agentes sociales e institucionales del municipio relacionados con lainmigración. Al propio tiempo, la institución municipal ha puesto en marchapolíticas activas de inserción en las que están implicadas varias áreas adminis-trativas (empleo, vivienda, educación, entre otras).

Por lo demás, desde el Ayuntamiento se impulsa el fortalecimiento del mo-vimiento asociativo entre los inmigrantes. En el año 2001 se pone en marchadesde el Ayuntamiento el Proyecto Interculturalidad, de forma coordinada y encolaboración con la ONG Madrid Puerta Abierta, para acciones que tienen quever con la educación intercultural, sensibilización social y prevención de la ex-clusión y rechazo. Del mismo modo, con otras ONG locales se ponen en mar-cha diversas acciones para fomentar el encuentro entre la población extranjeray autóctona a través de la red de asociaciones existentes en el municipio. LaUniversidad Popular de Alcobendas en colaboración con el Ministerio de


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Asuntos Sociales desarrolla un programa de atención para inmigrantes. Hoy, apesar del incremento de la población inmigrante en los últimos años, no se de-tectan actitudes xenófobas en Alcobendas.

La política de seguridad

Ciertamente, la penuria de los gobiernos locales en cuanto a seguridad hasido una constante. Los nuevos problemas que se plantean en las ciudades yque tienen que ver con los problemas de género, evitación de la exclusión so-cial o inmigración, exigen que la policía local adopte otras funciones distintasademás de las represivas y de regulación del tráfico.

Aunque desde un punto de vista competencial la mayoría de las competen-cias locales en seguridad son subsidiarias de las competencias estatales, desdeel gobierno local se han desarrollado actuaciones en materia de seguridad anteel incremento de las demandas ciudadanas. De forma progresiva los gobiernoslocales se ven obligados a suplir carencias de los Cuerpos de Seguridad del Es-tado sin contar con medios y competencias a lo que se une un funcionamientode las Juntas Locales de Seguridad con dificultades para conseguir la coordina-ción entre la Policía Local y los Cuerpos de Seguridad del Estado.

En este aspecto, en Alcobendas se crea un Consejo de Seguridad Ciudada-na en el marco del programa de participación ciudadana. En este Consejo losciudadanos tienen oportunidad de plantear sus demandas. Asimismo, se hapuesto en marcha una Oficina de Atención al Ciudadano para que el ciudadanosea atendido en aquellas cuestiones referentes a la seguridad. Por otra parte, laadministración local trabaja conjuntamente con organizaciones no guberna-mentales en la atención de las víctimas. Existen acuerdos con el Ministerio delInterior para el intercambio de información, garantizar los compromisos de laJunta Local de Seguridad y diseñar e implantar programas comunes de seguri-dad. En el marco de la política de calidad tiene una Carta de Servicios de Segu-ridad en la que se especifican los compromisos para la prestación de serviciosde seguridad por parte de la Policía Local. Se han firmado «Acuerdos cívicos»con la población joven que incluyen acciones formativas para prevenir la delin-cuencia.

Dentro del Plan Estratégico se aprueba un modelo de Policía de barrio pró-xima al ciudadano y con capacidad de respuesta inmediata, compromisos quese recogen en su Carta de Servicios. La organización del servicio de la policíalocal, con un incremento considerable de su plantilla, sigue el modelo de poli-cía comunitaria o de prevención, participación y acercamiento al ciudadano.La acción policial se sustenta en la existencia de la policía de barrio o de proxi-midad como gestores de la seguridad y canalizadores de las demandas de los


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ciudadanos en su zona y en torno a la cual se estructura la organización policialpara su apoyo.

En 1998 se crea el Consejo Local de Seguridad en el que están representa-das las distintas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la Administración municipal,los distintos partidos políticos y sindicatos de la localidad así como los empre-sarios y las asociaciones de vecinos. En este marco se producen reuniones pe-riódicas entre la policía local y la Comisaría de Alcobendas a partir de las cua-les se elaboran planes conjuntos para la prevención de determinados delitos.Existe un convenio con el ISES de la Comunidad de Madrid en materia de for-mación, además de un convenio entre el Ayuntamiento y el Ministerio de Justi-cia para la puesta en marcha de un servicio de Protección Civil que, dotado devoluntarios, colabora con la policía local. Asimismo, se fomenta la coordina-ción con la policía local de los municipios colindantes.

En el marco de la Política de Seguridad se crea un Observatorio de Seguri-dad entre el Ayuntamiento y el Ministerio del Interior para estudiar situacionesde violencia y elaborar políticas preventivas, que constituye un reconocimientopor parte de la Administración Central a la política municipal de seguridad.

Es el primer Ayuntamiento que crea un Servicio de Asistencia a la Víctimaque presta ayuda legal, psicológica y social. Lo que es más, este servicio esgestionado por una ONG.

El caso es que la ciudad de Alcobendas es uno de los municipios más segu-ros de Europa. En porcentaje de delitos o índice de criminalidad está por deba-jo de la media de la Comunidad de Madrid y de la media española. Tiene unatasa de 1,5 agentes por cada 1.000 habitantes, la mejor de todos los municipiosde la Comunidad de Madrid (Ayuntamiento de Alcobendas Balance Plan Ciu-dad, 2003).

La política de cooperación Internacional

Además de los Planes reseñados hay una Política de Cooperación Interna-cional en la que veinte ONG locales colaboran en la puesta en marcha de pro-gramas en el Tercer Mundo mediante la colaboración con municipios envías dedesarrollo, dedicándose el 1% del presupuesto a la ayuda al desarrollo. Estapolítica tiene también como objetivo fomentar la participación de los ciudada-nos en ONG’s y asociaciones. Uno de sus instrumentos es la Mesa local deCooperación presidida por el Alcalde y en la que actúan como vocales un re-presentante por cada una de las ONG’s locales cuyo objeto sea la cooperaciónal desarrollo. Esta Mesa propone programas y proyectos de cooperación y co-labora con la Administración Municipal para la puesta en marcha de las accio-


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nes de cooperación municipales. La Mesa Local de Cooperación se ocupatambién de poner en marcha campañas de sensibilización entre los ciudada-nos de Alcobendas y buscar la cooperación con las empresas radicadas en elmunicipio.

La Política Cultural

La cultura es un elemento simbólico al servicio de la articulación de la ciu-dad, al mismo tiempo que la dota de un referente de personalidad e identidaden el sistema de ciudades. Por eso, en Alcobendas esta política es uno de loselementos esenciales de la dinámica de la ciudad. Ha servido, en primer lugar,para lograr el arraigo de los ciudadanos provenientes de distintas provincias.En una etapa posterior, constituye una de las actuaciones esenciales para pro-mocionar una imagen externa de la ciudad en un contexto en el que la compe-tencia entre ciudades determina la acción pública local.

Ante todo, se ha consolidado un dinamismo cultural a través de la oferta deservicios culturales estructurada en torno a infraestructuras de interés culturalo acciones culturales específicas. El proyecto Museo de la Ciencia y la cons-trucción de Centros culturales han sido estructuras vertebradoras además deuna manifestación de la interrelación entre la política cultural y el desarrolloeconómico de la ciudad. La muestra «Arte en la Ciudad» es una acción públicaespecífica que sitúa esculturas en lugares estratégicos de la ciudad para poderser contempladas por los vecinos y visitantes, al tiempo que dota a la ciudad deun perfil cultural propio.

En un sentido, como se ha dicho, en Alcobendas la política cultural ha sidoun instrumento de articulación interna y de promoción externa de la ciudad. Lacreación de teatros, museos auditórium o bibliotecas y la cuasi gratuidad deesos servicios atraen a un público diversificado; además, se realizan activida-des culturales a nivel de barrio, existe una concertación y consulta a los ciu-dadanos en materia de cultura, además de las subvenciones a asociaciones cul-turales e instituciones. El resultado ha sido, por una parte, la vertebracióninterna y la mejora de los espacios públicos de la ciudad y, por otra, dotar deidentidad a la ciudad en el sistema de ciudades.

Pero, más que la descripción de éstas y otras políticas locales, interesa des-tacar aquí la metodología común a todas ellas la que se hacía referencia al ini-cio del epígrafe. Para cada Plan Integral se conforma un equipo técnico cuyafunción es presentar una propuesta metodológica al equipo de Gobierno. Éstedesigna quienes serán los cargos políticos responsables de la supervisión detodo el desarrollo del Plan. Normalmente suelen ser el alcalde y el concejal oconcejala que asuma el sector de población a quien van dirigidas las acciones.


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A continuación el departamento de Investigación y Evaluación encarga o reali-za directamente, en función de las necesidades, un estudio en ese sector de po-blación, que es el número de ciudadanos y ciudadanas que están en ese grupo,cuáles son sus necesidades, qué visión tienen de Alcobendas desde su perspec-tiva de jóvenes, mujeres o mayores. Este estudio sirve para aportar una infor-mación previa que permite empezar a desarrollar y a reflexionar sobre determi-nados aspectos207.

Para ello se crea una Comisión Técnica, que es un espacio de coordinaciónentre las distintas delegaciones municipales, servicios o departamentos que in-tervienen directamente con ese sector de población. Inicialmente esta Comi-sión elabora un análisis de cuales son los programas que se están desarrollandoen ese momento, se compara con las necesidades que la población manifiestaal objeto de identificar a qué programas hay que dar continuidad, cuáles hayque abandonar y aquellos que es necesario abordar en consonancia con las ne-cesidades. Éste proceder permite evaluar lo que se está haciendo en ese mo-mento.

En paralelo a la creación de esa Comisión, se convoca una Comisión Ciu-dadana, en la que están representados miembros de las asociaciones que tienenque ver, directa o indirectamente, con el sector de población afectado208. A estaComisión ciudadana se le presenta el estudio y se les pide que se debata en elseno de las asociaciones. Las Comisiones Técnica y Ciudadana trabajan trans-versalmente de tal manera que se van dando traslado de información recíproca.Desde la Comisión Técnica se van dando forma a los documentos que se elabo-ran. La frecuencia de reuniones depende de cada plan. Por ejemplo en el Plande Infancia las reuniones previas se realizaban con una cadencia semanal y,posteriormente, cada quince días o cada mes.

Además de la Comisión ciudadana, se abre un espacio de participación alciudadano individual. En primer lugar, se envía a todos los ciudadanos uncuestionario a través del boletín municipal «Siete días» para recoger su opiniónindividual. En cada una de las asociaciones se recoge esa misma información.


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207 «... La elaboración de estos planes integrales lleva mucho tiempo. Aquí venían del Ayuntamiento deMadrid y nos decían, oye, que queremos hacer un Plan de Juventud como el vuestro y tenemos tres meses.Tres meses nosotros los dedicamos a pensar. A ver como vas a ver en tres meses a todas las asociaciones. Esimposible. La participación real es muy lenta. A las asociaciones no las puedes decir que lo necesitas paramañana. Les tienes que preguntar a ver cuando pueden reunir a sus asociados. Igual te dicen: pues al mes queviene. O sea que la puesta en práctica de las primeras acciones puede suponer casi un año y, además, tene-mos una estructura organizativa interna que permite que podamos sentar a diez, doce personas de distintosdepartamentos, de los patronatos, del Ayuntamiento. Esto al principio era muy duro, porque no se visualiza-ba, se vivía como una injerencia en lo que otros hacen...» (Técnica del patronato Sociocultural).

208 «... Así, por ejemplo, en el Plan Mujer invitamos a participar a las APAS, puesto que éstas estáncompuestas fundamentalmente de madres. También a las mujeres que están en el Consejo de la Juventud. Esdecir, se identifica que asociaciones pueden aportar una representación del grupo social afectado...» (TécnicaPatronato Sociocultural).

Con todo ello se elabora un informe que, una vez aprobado en sede de la Co-misión Técnica, se traslada a la Comisión Ciudadana.

A partir de aquí, se van diseñando los ejes de cada Plan, en torno a los cua-les se van proponiendo acciones. Se hace un presupuesto del coste de implan-tación de éstas y se presenta al equipo de gobierno para su aprobación y se co-mienza a implantar a partir de un cronograma en donde se priorizan lasdiversas acciones según distintos criterios. Por ejemplo, en el Plan de Infanciaeran los propios niños los que marcaban las que eran urgentes, las que no loeran y las acciones a largo plazo.

El tejido asociativo vuelve a participar en el seguimiento de la implanta-ción, a partir de la información que se le facilita. Los Planes Integrales suelenplantearse en dos etapas. Una primera de cuatro años, que coincide una legisla-tura en la que se realizan las fases de formulación, aprobación y se comienza aimplantar y en la segunda etapa es el desarrollo y coincide con la siguiente le-gislatura. Al final de cada etapa se realiza una evaluación que da cuenta de lapercepción social de la incidencia de los planes integrales. En la evaluación serealiza una valoración de cómo los grupos afectados visualizan, qué cambios,qué ha aportado, cómo, y qué no ha significado nada. Además se elaboran unosindicadores por servicios que se consensuan dentro de cada uno de ellos. Conuna cadencia trimestral o semestral se recoge información de los servicios delPlan del que, anualmente, se hace una evaluación global.

Esta metodología permite, además de resolver problemas específicos, queen Alcobendas las políticas sociales que se implantan a través de los Planes In-tegrales, se entiendan como instrumentos de convivencia y cooperación entrelos diferentes actores involucrados. Para ello en cada política se crea un marcode concertación adecuada para alcanzar el consenso en las decisiones que afec-tan a los ciudadanos buscando su participación en la formulación y en la im-plantación. Por otro lado, se busca la coordinación de iniciativas entre las dife-rentes unidades administrativas, de tal manera que las políticas públicassociales sean instrumentos para la participación transversal de los servicios ad-ministrativos y de los ciudadanos, lo que fomenta y propicia la introducción deinnovaciones en la gestión.

4.2.4. Las políticas económicas. La actuación económicacomo coadyuvante del proceso de gobernanza y modernizaciónadministrativa

Diremos que, en materia de política económica las competencias de los go-biernos locales son limitadas puesto que en este ámbito los gobiernos regionaly nacional mantienen el grueso de poderes. Desde luego, para superar estas li-


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mitaciones de competencias en Alcobendas se han establecido mecanismospara atraer inversiones articulando una coalición de intereses para la protec-ción y desarrollo de la economía local. Ciertamente, en este sentido se sigueunas políticas económicas coherentes con el modelo postfordista en cuyo con-texto las recurrentes crisis económicas obligan a una renuncia a que las deci-siones que tienen que ver con el desarrollo económico de la ciudad se tomensólo por las elites políticas locales.

El núcleo esencial de la actuación económica lo constituye la reestructura-ción de las relaciones con los actores del mercado local de tal forma que la ins-titución municipal realice una reorientación de sus actividades como un actorfuerte y estratégico en el mercado209. De esta manera, el gobierno local de Al-cobendas desarrolla actuaciones encaminadas al control del suelo e inmuebles,como opción estratégica sobre un mercado de considerable importancia. Comoya se ha puesto de manifiesto, el Ayuntamiento es el propietario del mercadoinmobiliario más moderno en razón de su política de adquisición de suelo (seadquieren más de 400.000 metros cuadrados del mismo en las primeras etapasdel gobierno democrático) para poder intervenir en el mercado inmobiliario.

a) Las estrategias económicas globales en Alcobendas

Las economías locales están sufriendo cambios profundos que son el refle-jo de los cambios generales en los procesos de toma de decisiones de los agen-tes económicos y que escapan a la capacidad de control o ejercicio de influen-cia por parte de los gobiernos locales. En este contexto estos últimos tratan demovilizar recursos para ejercer el máximo posible de influencia.

En este sentido se adoptan actuaciones a fin de evitar los fallos del mercadoen la economía local. De entrada hay dos tipos de estrategias posibles (KING,1990): un modelo de oferta y un modelo de demanda. El primero está sustenta-do en la ventaja comparativa local haciendo atractivo el territorio para inverso-res potenciales mediante la oferta de ventajas fiscales, suelo barato, infraes-tructuras y subvenciones210. Es difícil ver sus impactos y en todo caso tieneque hacerse en cooperación con incentivos de los niveles regionales o naciona-les. Por el contrario, el modelo de demanda consiste en mejorar los recursosendógenos (potenciando industrias de servicios y formación) y fomentandonuevos desarrollos industriales, lo que constituye una estrategia de más a largo


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209 «... Nosotros buscábamos un rendimiento social... pero a partir de un desarrollo económico. Bue-no... e intentar que esas dos opciones que parecen antagónicas pudiesen converger, yo creo que es el resulta-do de los veinte años... el hacer que converjan el elemento económico... una acción y una actividad con re-sultados sociales...» (Alcalde).

210 «... En 1980, al año de constituir los ayuntamientos, ofrecimos esta ciudad como lugar de asenta-miento, de inversión de desarrollo...» (Alcalde).

plazo211. El modelo que se ha seguido en Alcobendas es el de la adopción deuna política económica sustentada en un doble objetivo: la atracción de inver-siones y la atracción de empresas privadas212 fijando objetivos estratégicos alargo plazo complementados con rendimientos económicos a corto plazo. Unade las consecuencias ha sido la transformación del entorno urbano para laatracción de inversiones, mediante intervenciones selectivas generadoras de in-gresos y empleo, incorporando al sector privado en la política económicalocal213 y evitando el que las iniciativas locales en materia económica hayansido dominadas por coaliciones pro-mercado y pro-crecimiento.

Todos estos factores contribuyen a que, actualmente, en los Parques Em-presariales y en el Polígono industrial de Alcobendas se encuentren radicadasmás de 500 empresas, la mayoría de ellas dedicadas a la actividad comercial yal sector servicios. En este contexto, el gobierno local de Alcobendas se ha es-tablecido como un experto, como un actor indispensable en la economía local.Sin duda, la opción estratégica ha sido conseguir un entorno socio-económicoequilibrado como base para el desarrollo local. Para ello se firman y aplicanconvenios con empresas privadas para la generación de empleos. En estos con-venios se detallan los compromisos del Ayuntamiento y de las empresas.

Hasta mediados de 1980 los factores topográficos, políticos y económicoslocales habían sido los determinantes en la configuración de la ciudad. Así,desde la década de los 60 los procesos de inmigración masiva y el crecimientode una industria manufacturera fue importante para la consolidación de Alco-bendas como parte del área metropolitana madrileña. Es un periodo en que losfactores internos, incluidas las políticas públicas estatales eran de capital im-portancia. En los últimos años la acción de actores económicos externos hansido instrumentales para la transformación de la ciudad en la que ha tenido unlugar destacado la respuesta estratégica del gobierno local mediante la integra-ción y diferenciación espacial como elemento de competitividad214, transfor-


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211 «... En 1987 cuando pusimos la primera piedra en el Parque Empresarial La Moraleja, la Castellanaestaba llena de letreros anunciando oficinas y nosotros íbamos a desarrollar aquí un parque empresarial llenode oficinas...» (Primer Teniente de Alcalde).

212 En 1984 se crea el Parque Empresarial La Moraleja con 100.000 metros cuadrados para uso tercia-rio y comercial en los que se instalan más de 200 empresas, entre ellas una gran superficie comercial. Estasinfraestructuras se competan con actuaciones en el Polígono de Arroyo de la Vega donde se instalan un nu-meroso grupo de empresas de servicios. Asimismo, se amplia y moderniza el Polígono industrial donde radi-can también un número importante de empresas de nueva instalación.

213 «... ahora hay una gran implicación con agentes de desarrollo industrial-urbanístico a nivel nacionaly relaciones bilaterales con el tipo de empresas que hay aquí... se va creando una red de relaciones y vamosactuando según vemos oportunidades...» (Primer Teniente de Alcalde).

214 Competitividad espacial entendida como capacidad de las economías urbanas para incrementar suindependencia en su capacidad para atraer inversiones y vínculos estables de capital privado a un territorio.El concepto de distrito industrial que es objeto de atención por parte de la política económica urbana es apli-cable aquí. Los distritos industriales son territorios que han demostrado una capacidad para promocionar elcrecimiento económico basado en industrias interconectadas, economías externas y relacionales de coopera-

mando a la ciudad en un «distrito industrial»: 1) Como estrategia económica seha hecho el marketing de ciudad para atraer inversiones; esta estrategia ha sig-nificado cambios en la organización interna, ante la necesidad de presentar unaorganización dinámica alejada de las pautas burocráticas. 2) Atracción de con-sumo, mediante acciones de promoción de actividades turísticas, cultura y es-pectáculos (Museo de la Ciencia), arquitectura (la Menina y el Proyecto «Arteen la Ciudad»), infraestructuras deportiva (Polideportivo y Ciudad Deportiva)y centros de conferencias o representaciones internacionales (Sede de la Fede-ración Internacional de Baloncesto).

El cambio económico se ha acomodado en las estructuras socio-espacialesexistentes en la ciudad de Alcobendas mediante: 1. Adecuada provisión de bie-nes públicos, fundamentalmente infraestructuras y equipamientos, 2. Accioneslocales para paliar el desempleo, 3. Erradicación de desigualdades económicas.Para ello, se han articulado respuestas políticas a los impactos en la ciudad delos cambios económicos estructurales mediante: a) Mejora de las infraestruc-turas, b) Oferta de terrenos de uso industrial, c) Promoción de la ciudad, d) Ge-neración de recursos financieros para responder a los nuevos problemas localesy e) Capacidad para movilizar recursos de forma pragmática.

A partir de las primeras elecciones democráticas se emprende una políticapara dotar a la ciudad de equipamientos de orden europeo (polideportivo, mu-seos, congresos). Asimismo, se favorecen los sectores punta y el acceso a unadimensión internacional con la creación de infraestructuras para favorecer lallegada de empresas nacionales y extranjeras. A este respecto, tanto en el PlanEstratégico como en los Planes de Acción y otros documentos se establece elobjetivo de referenciar a Alcobendas como una ciudad internacional, fijandouna imagen propia de cara al exterior. Paralelamente se da respuesta a las crisisindustriales mediante proyectos de diversificación industrial aprovechando susituación en el área metropolitana de Madrid (en Alcobendas se instalan variasempresas punteras del sector de las tecnologías de la información) con el fo-mento de la competitividad espacial centrada en la calidad: entorno residen-cial, baja criminalidad y seguridad, actividades de ocio y activos medioam-bientales.

Los actores en la política económica local son la Cámara de Comercio, lossindicatos, las asociaciones de empresarios locales, los propietarios de terrenosy los promotores inmobiliarios. Todos ellos están insertos en redes más ampliascon sus propias lógicas. Desde la institución municipal, el Alcalde se responsa-


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ción entre la iniciativa pública y privada y los sindicatos. Atraer industrias con estas características espacia-les, sociales y organizativas, es una alternativa a la atracción de inversiones mediante la oferta de incentivospara la minimización de costes. Ello requiere que la política de desarrollo económico esté interconectada conotras políticas.

biliza de los asuntos que tienen mayores impactos económicos en la ciudad yque están vinculados al papel del urbanismo, dada la importancia del suelo, conacciones que tienen que ver con: 1. Planificación urbana de suelo industrial, po-niendo a disposición de las empresas que se quieren instalar en Alcobendas,suelo industrial de calidad y a un precio competitivo. A ello se añade la rehabili-tación del casco antiguo y ampliación y mejora de los Polígonos industrialesmejorando sus accesos e infraestructuras de comunicación, 2. Asistencia a lasempresas como subvenciones, exenciones fiscales, servicios de ayuda a la crea-ción de empresas, 3. Acciones de promoción y comunicación como organiza-ción de ferias y congresos, equipamientos culturales de prestigio y otros esfuer-zos para mejorar la imagen de la ciudad. Estas acciones tradicionales de ofertase han desarrollado en conjunción con las asociaciones de empresarios locales.

De la misma manera, se han desarrollado campañas de dinamización delcomercio minorista en colaboración con la asociación de empresarios locales(AICA) y con la Cámara de Comercio, con acciones de promoción y remodela-ción y modernización de los establecimientos minoristas, obligados a especia-lizarse ante la presencia de grandes superficies comerciales, fomentando elasociacionismo y la realización de estrategias conjuntas promoviendo econo-mías de escala, facilitando asistencia técnica y coordinando análisis y estudiosacerca de su situación.

Como medida de desarrollo económico, el Ayuntamiento ha ido creando unpatrimonio de suelo industrial, lo que facilita que el Ayuntamiento tenga capa-cidad de iniciativa para el desarrollo industrial. A estas iniciativas suelen su-marse los propietarios privados de suelo.

b) El Plan integral de Empleo en el marco de la política económica local

Este Plan se ha configurado como uno de los pilares para el incremento dela empleabilidad de los ciudadanos de Alcobendas y está encaminado al desa-rrollo económico de la ciudad, para lo cual integra todas las actividades y ac-ciones que se realizan en las diferentes áreas de la actividad municipal al tiem-po que se busca la colaboración de otras instituciones y organismos ajenos alaparato municipal con las que éste se coordina.

Con estas premisas se fijan unos objetivos que consisten en el estableci-miento de mecanismos de comunicación y cooperación entre el Ayuntamientoy las empresas del municipio para fomentar la creación de empleo y proporcio-nar capacitación y formación a los residentes en la ciudad.

La puesta en marcha del Plan se residencia en la Delegación de Empleo eIndustria pero involucra al conjunto de áreas municipales cuya acción pública


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tenga relaciones con la generación de empleo. El Plan de Empleo integra las si-guientes acciones:

a) Servicios a las empresas que deseen instalarse en el término municipalen materia de asesoramiento, ayudas financieras y formación ocupacional parasus empleados. Por lo que respecta a las actividades de asesoramiento se infor-ma a las empresas sobre el desarrollo urbanístico presente y futuro de la ciu-dad. Además, desde la administración municipal se realizan estudios de planesde viabilidad de negocio referidos a proyectos presentados por empresarios. Enrelación a las ayudas, el Ayuntamiento tiene un programa de subvenciones pro-pias para la creación de empresas; asimismo se ofrece información del conjun-to de ayudas financieras e incentivos a la inversión que ofrecen otros organis-mos. En el aspecto financiero el Ayuntamiento también ofrece ventajas fiscalespara el pago de los tributos locales. Desde la institución municipal también serealizan acciones para detectar las necesidades de formación ocupacional, fun-damentalmente las necesidades de las empresas pequeñas y medianas, reali-zando acciones formativas propias o bien en colaboración con asociacionesempresariales o con sindicatos.

b) Por una parte, creación y mantenimiento de estructuras básicas po-niendo a disposición de las empresas, en estrecha coordinación con el área deurbanismo, suelo industrial y comercial; por otra, mejora de las redes de trans-portes y telecomunicaciones, haciendo de la ciudad un enclave atractivo e inte-resante para la actividad empresarial.

c) Promoción del municipio en el exterior para la atracción empresarial.

d) Apoyo institucional a las empresas del municipio en las ferias y expo-siciones de carácter industrial y comercial. Desde la institución municipal tam-bién se fomenta la cooperación entre las empresas locales con vistas al incre-mentar los intercambios entre ellas y, por tanto, buscar negocios recíprocos.

e) Servicios a los empleadores: Centro de Gestión de Creación de Empre-sas que pone a disposición de los empresarios noveles un espacio en régimende alquiler que les permita iniciar una actividad empresarial. Al mismo tiempose ofrece a todos los empresarios el asesoramiento y la gestión centralizada detodos los trámites para poner en marcha una empresa

f) Servicios a los trabajadores: A través del Centro de Formación e Inser-ción se pone a disposición de los desempleados una bolsa de empleo, formaciónocupacional y otros servicios integrados para el empleo. A través de la bolsa deempleo se canalizan unas 2.000 ofertas de empleo anuales y el 70% de los de-sempleados de la ciudad recurren a esta bolsa de trabajo como una opción paraencontrar empleo. La formación está dirigida a los colectivos más desfavoreci-


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dos, propiciando al mismo tiempo el fomento del autoempleo y la creación deempresas, con una visión de futuro, fomentando aquella formación de profesio-nales cuya demanda se prevé que crezca. Las acciones formativas se realizan encolaboración con organismos estatales o de la Comunidad de Madrid así comocon la Cámara de Comercio, las asociaciones de empresarios y los sindicatos.Finalmente, mediante el denominado Servicio Integrado para el Empleo, la ins-titución municipal ofrece a los desempleados información profesional para elempleo que incluye la ayuda para la búsqueda activa de empleo, el desarrollo delos aspectos personales y un plan personal de empleo y formación.

Con estas actuaciones, el Plan de Empleo se configura como un conjuntode actuaciones que involucran de forma transversal a distintas unidades admi-nistrativas del aparato municipal así como a un conjunto de actores públicos yprivados de la ciudad.

En el marco de la política de empleo se fomentan políticas activas de em-pleo vertebrada en torno a dos acciones: servicios para desempleados y apoyoal tejido productivo de la ciudad. Respecto a los primeros se ponen en marchaactuaciones para favorecer el acceso al mercado de trabajo para colectivos des-favorecidos (mujeres, jóvenes, discapacitados o mayores de 45 años) medianteprogramas de orientación laboral y formación. El apoyo a las Pequeñas y Me-dianas Empresas de la localidad se realiza a través de programas de promocióneconómica, puesta a disposición de infraestructuras básicas, subvenciones,gestión integral de los trámites administrativos y servicios de información. Seestablecen mecanismos de cooperación tanto con el tejido productivo del mu-nicipio estableciendo convenios de colaboración con PYMES radicadas en lazona para el fomento del empleo como con otras administraciones para cofi-nanciar programas de empleo.

Se pone en marcha el Observatorio de Empleo y se acuerda un Plan Localde Formación para el empleo que se firma por el Ayuntamiento, los sindicatos,la Cámara de Comercio y la Asociación de empresarios de Alcobendas. ElAyuntamiento se compromete a facilitar espacios para la formación y las em-presas a elaborar e impartir esta, de forma preferente, a colectivos desemplea-dos del municipio susceptibles de ser contratados posteriormente.

Vale la pena notar que la institución municipal pide contraprestaciones a lasempresas que se instalan, entre ellas que dirijan sus demandas de puestos detrabajo a través de la Bolsa de Empleo del Ayuntamiento, lo que significa queuna buena parte de los puestos de trabajo que se crean son para vecinos de laciudad. Para ello se firman convenios con empresas pequeñas y medianas quese obligan a dar prioridad a desempleados del municipio. De la misma formaexisten acuerdos con las grandes superficies para cubrir la mayoría de la plan-tilla con desempleados del municipio.


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Uno de los aspectos de la Política de Empleo es la Formación a través delCentro de Formación e Inserción laboral en colaboración con las empresas ra-dicadas en la zona. Se han firmado convenios con empresas de los diversossectores radicadas en la localidad par el desarrollo de programas de formacióncon una alta tasa de contratación. En la actualidad se está poniendo en marchaun Centro de Formación para el Mercado de las Nuevas Tecnologías que tienecomo objetivos atender a una demanda latente a partir de la instalación en eltérmino municipal de empresas relacionadas con la Sociedad de la Informa-ción, implicando a todos los agentes. Este Centro está promovido por el Ayun-tamiento de Alcobendas, otras instituciones públicas estatales y regionales, lasEmpresas de Nuevas tecnologías radicadas en Alcobendas y Universidades.Estas empresas junto con el Ayuntamiento desarrollan una escuela de forma-ción. A resultas de todo, el desempleo en el municipio está en tasas cercanas al6%, la mitad que en España y 3 puntos por debajo del de la Comunidad de Ma-drid, de tal forma que Alcobendas es el municipio de la Comunidad de Madridcon menor tasa de paro en los últimos 10 años.

Para facilitar la coordinación de los agentes económicos de la zona, Alco-bendas forma parte del Consorcio Noroeste para el Empleo y el Desarrolloeconómico. Este consorcio está formado por seis municipios de la zona y seforma para impulsar acciones con carácter intermunicipal y, en su caso, el im-pulso de proyectos europeos. En las distintas actividades de este Consorcioparticipan las organizaciones empresariales y sindicales de la zona.

A la luz de la evidencia empírica, desde la perspectiva de la gobernanza ur-bana, se concluye que en el modo de diseñar, implantar y ejecutar las políticaspúblicas locales en Alcobendas:

a) Hay participación en todas las políticas públicas, pero que las elitespolíticas y administrativas locales retienen un importante poder a la hora detomar decisiones. Por otra parte, el nivel de participación es alto pero lo quesignifica un traslado de poder a la sociedad civil local aunque las decisionesimportantes permanecen en las elites político-administrativas. Como instru-mentos de gobernanza la participación en el diseño e implantación de las polí-ticas públicas contribuye a la creación de un sentimiento de comunidad e iden-tidad con la ciudad, sobre todo a los que participan más activamente.

b) Existe una cooperación institucional en todas las políticas involu-crando a todas las instancias de la Administración Central o de la Administra-ción regional que tienen relación con la política sectorial en cuestión.

c) La acción local es una acción pública integrada, de tal manera que secoordinan aquellas unidades administrativas que dentro de la organización mu-nicipal tienen relación con cada una de las políticas públicas sectoriales.


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4.3. PARTENARIADOS Y CONSORCIOS: LA REGULACIÓNPOLÍTICA DEL MERCADO LOCAL215

Estructuralmente, la capacidad financiera de los Ayuntamientos para la rea-lización de inversiones es limitada, siendo necesaria la aportación de otras Ad-ministraciones o la colaboración con la iniciativa privada. En este contexto,surgen los partenariados como acuerdos voluntarios entre los actores públicosy privados para dar respuesta a problemas y circunstancias particulares que seinstitucionalizan en organizaciones mixtas. Con ellos las instituciones públicascooptan a actores privados para apoyar su acción pública en razón de interesesmutuos. En los partenariados los intereses de los políticos y de los empresariosson distintos216 y por tanto, existe la necesidad de encontrar un equilibrio entrelas lógicas del mercado y de la política217. Además, en el marco de los partena-riados los actores del territorio realizan actuaciones a largo plazo que sirven demarco para la acción pública que permite responder a las necesidades del con-texto local. Un complejo número de agentes está involucrado en el desarrolloeconómico local que incluye a otros niveles administrativos, una gama difusade instituciones en el mercado y el «tercer sector», además de las empresas. Eltérmino partenariados es utilizado como comprensivo de estas nuevas estructu-ras que están emergiendo y que han sido interpretadas por algunos (HARDING,1991) como coaliciones de elite o coaliciones de crecimiento.

En el marco de la competencia entre ciudades, aquellas que adaptan su pla-nificación urbana a los estándares de calidad de los inversores potenciales tie-nen una gran ventaja. Determinadas variables socioeconómicas predisponen agrupos de interés económico a operar en el ámbito territorial de un municipioy, cuando esto sucede, la administración local no puede exigir que las decisio-nes de estos grupos de interés, tomadas con criterios de mercado, se ajusten ex-clusivamente a los intereses públicos. Las decisiones tomadas con criterios de


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215 «... Hoy tenemos claras bastantes cosas. Nosotros cuando empezamos con la concertación con em-presas privadas teníamos claro que para nosotros esta colaboración es un medio de desarrollo, es una herra-mienta de desarrollo, pero lo que queremos, primero, es que propicie el desarrollo de más calidad y, desdeluego, más participado, en este caso, por el gobierno municipal, porque claro, aquí si te descuidas, en los si-tios donde interesa el capital al mercado, pues si te descuidas, te quedas al margen, claro. Desde el Ayunta-miento se trabaja, en cuanto a la concertación, bajo el principio de que el gobierno local dirige el desarrollo,nosotros somos la ciudad, no los promotores económicos...» (Primer Teniente de Alcalde).

216 Con la presencia de grandes grupos empresariales nacionales o internacionales con intereses y lógi-cas propios de desarrollo. Por su propia naturaleza, en todo partenariado hay un componente público y priva-do. En su componente privado, el objetivo de las empresas es la rentabilidad económica, pero al ser el encar-go público y definido por los políticos, la empresa integra esos valores en sus objetivos. La empresa privadabusca rentabilidad, imagen social, objetivos legítimos que se consiguen cuando la empresa se adapta a los in-tereses públicos, teniendo así una dimensión pública (BOZEMAN, 1998).

217 «... Nosotros tenemos a la concertación público-privada como uno de los elementos de nuestra ges-tión buscando siempre la integración de los intereses privados con el desarrollo de la ciudad y el interés pú-blico; concertar eso de manera que nosotros seamos los agentes, que concertemos y hagamos que gestionenotros, y luego las plusvalías vienen aquí, pues eso es la tónica...» (Primer Teniente de Alcalde).

mercado para que al mismo tiempo ayuden al desarrollo y crecimiento de laciudad tienen que reconducirse a un marco de cooperación cívica organizadoen función de los intereses mutuos.

Como se ha señalado, en las ciudades, dada la insuficiencia de ingresospara los gastos existentes, los gobiernos locales tienen que operar con partena-riados público-privados si quieren movilizar capital para llevar a cabo proyec-tos de desarrollo importantes y el desarrollo de políticas públicas conjunta-mente con las empresas. Los partenariados son instrumentos para hacerproyectos de desarrollo, de tal forma que las empresas son buscadas por los go-biernos locales ya que aquellas controlan los recursos y, por tanto, no todos losgobiernos locales tienen las mismas posibilidades. Por ejemplo, la nueva divi-sión del trabajo no beneficia a aquellos gobiernos locales que no disponen deciertos recursos en su territorio.

En Alcobendas los partenariados público-privados juegan un papel impor-tante tanto en las políticas locales de desarrollo económico como en las socia-les218, por ello se realizan partenariados en forma de concertación con empre-sas que contribuyen a la modernización de los emplazamientos industriales deltérmino municipal y con el Tercer Sector y en forma de consorcios con otrasorganizaciones públicas.

Y no sólo eso, en Alcobendas los partenariados son un vector de dinamiza-ción del desarrollo del territorio local. Se impulsan desde el gobierno localcomo instrumento de movilización de actores a partir de una estrategia reticu-lar de partenariados en torno a un proyecto global de desarrollo urbano defini-do por el gobierno local. Son, por tanto, un sistema de acción organizado cuyosresultados han sido cruciales para el desarrollo de la ciudad. Los partenariadosse realizan: a) con entidades privadas y empresas, b) con otros actores públi-cos, particularmente con la administración de la Comunidad de Madrid yc) con el Tercer Sector.


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218 «... y pensamos un modelo que desde luego era transversal, porque implicaba a todo el mundo, nosolamente ya por la gestión que había que hacer dentro del ayuntamiento, más profesionalizada y más dirigi-da hacia este modelo, sino porque la consecuencia de los acuerdos con los inversores privados, con los em-presarios privados se iban a derivar a hacer los programas del resto del ayuntamientos que es en lo que al fi-nal pensábamos. Cómo podíamos dotar económicamente a muchísimos programas que queríamos hacer(tanto sociales, deportivos, o de otro tipo... y culturales), y también del desarrollo de la gestión, del modeloespecial de la gestión, que lleva muchos costes etc... y como podíamos, con nuestros ingresos (sin sacar másdinero a través de los impuestos a los vecinos) desarrollar estos programas...» (Concejal de Urbanismo, le-gislatura 1999-2003).

a) La concertación público-privada

Mediante la concertación público-privada se aprovechan las ventajas com-petitivas locales, movilizando los recursos locales y maximizando sus impac-tos mediante el intercambio de valor entre los actores públicos y privados. Es-tas operaciones subrayan las relaciones entre la ciudad y el sector empresarial.

Determinadas variables socioeconómicas predisponen a grupos de interéseconómico a operar en el ámbito territorial de un municipio. Cuando esto suce-de la administración local no puede exigir que las decisiones de estos gruposde interés, tomadas con criterios de mercado, se ajusten exclusivamente a losintereses públicos, pero sí puede modular las decisiones tomadas con criteriosde mercado para que al mismo tiempo ayuden al desarrollo y crecimiento de laciudad, reconduciéndose en un marco de cooperación cívica organizado enfunción de los intereses mutuos.

Esta cooperación entre el gobierno local y el sector empresarial, puede te-ner lugar en actuaciones encaminadas a la renovación del tejido urbano y en-marcarse en una estrategia de desarrollo de la ciudad. Un ejemplo de desarrolloinmobiliario para la revitalización de la ciudad consiste en que el promotorconstruya oficinas y centros comerciales y los comercializa, mientras que elAyuntamiento planifica y, eventualmente, pone terrenos a disposición de losconstructores. Estas actuaciones propician la mejora de infraestructuras y elposicionamiento de la ciudad como factor de emplazamiento, es decir, permitela realización de proyectos que el Ayuntamiento, con sus solos recursos, no po-dría haber acometido.

La iniciativa privada y el Ayuntamiento tienen objetivos complementarios ylogran sinergias. Si bien tienen intereses puntuales convergentes, los principiospor los que se guían son diferentes: el empresario obtener beneficios conforme alos principios de mercado y el gobierno local de Alcobendas obtener ventajassociales. Sin embargo, sus objetivos no son incompatibles, los de las empresastienen carácter comercial y los del Ayuntamiento social, de manera que la iden-tidad y responsabilidad de los socios permanece intacta. En cualquier caso, lospartenariados proporcionan ventajas para la ciudad en el orden de infraestructu-ra y social, además de mejorar su situación financiera, revitalización de zonasdeterminadas y, en general, la mejora de la situación competitiva de la ciudad.

De este modo, la concertación con empresas219 se constituye en un meca-nismo para la consecución de objetivos públicos, sobre todo en el ámbito del


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219 Las principales actuaciones que han implicado la formación de partenariados han sido: 1. La puestaen marcha del Parque Empresarial La Moraleja en 1989; el Ayuntamiento pone a disposición una importante

desarrollo urbanístico: actores privados como socios de las políticas de urba-nismo220 en un entorno económico que demanda y favorece proyectos inmobi-liarios urbanos de prestigio. Además, la formación de partenariados para el de-sarrollo urbano proporciona a la institución municipal un instrumento decontrol que complementa a la mera planeación urbanística, pues la instituciónmunicipal se involucra en la ejecución de esa planeación que no se deja al al-bur de los intereses inmobiliarios y proporciona al Ayuntamiento ingresos quese incrementan con el precio de los inmuebles y alquileres.

Los motivos de la concertación público-privada en Alcobendas giran entorno a la consecución de objetivos: 1) De tipo económico, el Ayuntamiento notiene recursos para construir; tal vez el mejor ejemplo sea la construcción de laGran Manzana, actuación urbanística donde se compaginan objetivos sociales,creación del edificio del Ayuntamiento y los juzgados, la consecución de unanueva centralidad en la ciudad y dotar a un barrio deprimido de un ambiente denegocios y dinamismo económico. 2) Estratégicos: mantener un partner y de-sarrollar relaciones de confianza para futuras actuaciones.

En Alcobendas, también tiene un lugar destacado en la concertación laconstrucción de viviendas sociales221 a partir de la gestión del suelo222 al que


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superficie en la que se instalan empresas nacionales y multinacionales, lo que aporta prestigio y riqueza parala ciudad. De la explotación y gestión de este parque empresarial se ocupa una empresa mixta en la que elAyuntamiento participa con un 25% y la empresa Magnum en un 75%. En 1990, Seromal, empresa munici-pal de servicios y Jotsa construyen el Parque Norte (zona verde y deportiva); esta última empresa aporta 108millones de ptas. en compensación por la zona deportiva que construye en el polígono 18 o parque empresa-rial de la que no podrían disfrutar los vecinos del casco urbano. En 1992 se acentúa la política de permutasde terreno con promotores. Es de destacar la construcción del centro administrativo y comercial Alcobendas2000: edificio para el nuevo ayuntamiento, auditorio, centro cultural y oficinas públicas; financiado por laempresa adjudicataria del proyecto que obtiene a cambio un centro comercial, aparcamientos y un edificiode oficinas privado. La Fundación la Caixa asume el proyecto de remodelación del Museo Acciona.

220 Quizás el caso más emblemático lo constituya el equipamiento urbano, citado en la nota anterior,conocido con el nombre de Alcobendas 2000, paradigma de la concertación pública y privada, que permitedotar a la ciudad de un edificio que alberga la sede del Ayuntamiento así como equipamientos culturales parala ciudad junto con una zona comercial y de ocio. Otras actuaciones son el Museo de la Ciencia es fruto de lacolaboración entre el Ayuntamiento y la iniciativa privada (Cubiertas MZOV) El Parque Empresarial la Mo-raleja, el Parque de Andalucía, el Parque Arroyo de la Vega, un espacio urbano donde se integran la residen-cia, actividad económica, equipamientos colectivos y espacios verdes. Estas actuaciones son el resultado dela colaboración con las empresas privadas, donde a cambio de terrenos municipales, la iniciativa privadarealiza importantes infraestructuras y equipamientos públicos que la institución municipal, de otra forma, nopodría acometer. También la construcción de aparcamientos para residentes.

221 «... Una de las prioridades del equipo de gobierno ha sido la política de vivienda para jóvenes en-marcada en la Política de Juventud y, entonces, hacemos el planteamiento de tal manera que lo incluimos enel sistema de expropiación porque sino por compensación es imposible sacarlo adelante. Una vez en expro-piación tiramos para adelante con el planteamiento y con el sistema, hasta que lleguen los propietarios delsuelo que nos dicen: oye, queremos negociar... y en ese momento negociamos con ellos, la liberación de laexpropiación a cambio de la vivienda social que queremos hacer y buscamos un promotor privado que sea elque negocie con el propietario del suelo originario y con el ayuntamiento y formamos un partenariado a tresbandas en el que están: en primer lugar, el propietario del suelo (lleva su remuneración por su suelo), queademás no puede ser la que ellos dicen, no puede ser libre porque es un sistema de expropiación, es decir, alque no le interese firmar un convenio le expropiamos y ya está, ya dirán los tribunales lo que hay que pagar,

se le da un uso estratégico223, conjuntamente con el mercado. En materia dedesarrollo del suelo es el Ayuntamiento el que actúa como empresario creandosu mercado (construcción de edificios de negocios y viviendas de protecciónoficial para después ponerlas en el mercado de alquiler y/o venta), tanto a em-presas como a particulares.

Las actuaciones concertadas se organizan estructuralmente a partir de em-presas mixtas, de tal forma que los mayores proyectos, en el ámbito de lareestructuración urbana, se llevan a cabo bajo esta fórmula jurídica224, encua-drando a autoridades locales, regionales en su caso, agentes estatales, y opera-dores, sobre todo urbanísticos, del sector privado. En las escrituras de consti-tución de estas sociedades se dejan claras las responsabilidades, sobre todofinancieras de cada parte, protegiendo, además, intereses de terceros o ciu-dadanos que puedan verse afectados. En Alcobendas se pueden distinguir par-tenariados con fines económicos y partenariados con fines de equipamientosculturales.

Es importante subrayar que la gestión de los partenariados se realiza a tra-vés de un comité de gestión técnico y diversas comisiones temáticas. Este tipo


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y el propietario del suelo tiene un interés de que no expropiemos, en segundo lugar, promotores inmobilia-rios que le garantizan a los propietarios del suelo que no van a pagar una peseta por la urbanización, datos degestión, etc... y nosotros como Ayuntamiento...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

222 «... En nuestro caso, hablo de Alcobendas, porque si te vas a otro Ayuntamiento cercano es otrocaso, el 70% del suelo se lo quedan los propietarios y el 30% se lo queda el Ayuntamiento, pero lo reequili-bramos porque cada vivienda libre, el algunos casos, representa 2,5 y 3 viviendas sociales. Eso significa quenosotros con el 30% de nuestro suelo conseguimos el 75% de vivienda social, por ejemplo, en Fuenteduchaque es el próximo desarrollo que vamos a hacer, que ya esta también avanzado, nosotros tenemos de 2.675viviendas que hay, 1.675 de V.P.O. y las hacemos nosotros y nos las dan gratis, urbanizadas (solo tenemosque contratar la construcción) y 1.000 son libres y son la remuneración del suelo para los propietarios, y enesas 1.000 interviene, en este caso Ferrovial porque decidimos así, en otros casos han sido otros constructo-res, evidentemente con solvencia profesional y con capacidad económica para poder financiar, y con estoconseguimos una colaboración entre tres agentes, propietarios del suelo, inmobiliarios que quieran invertiren Alcobendas y Ayuntamiento que quiere conseguir un objetivo, que no es sólo económico al hacerse coninmuebles para su posterior alquiler, sino el objetivo social de vivienda...» (Concejal de Urbanismo, legisla-tura 1999-2003).

223 «... Nosotros invertíamos en... pues, donde pudiéramos, comprábamos todo lo que pudiéramos, sue-lo, suelo, suelo... por donde fuera da igual que aquello se desarrollara dentro de 100 años; comprando sue-lo... A partir de ahí éramos no 100%, pero muy importante en las decisiones relacionadas con el urbanismo,con la actividad económica... El resultado de esas cosas han sido unas plusvalías y un patrimonio importan-te. Luego tenemos un sistema de gestión del Patrimonio muy singula..., nosotros tenemos en este momentoun presupuesto de 12.000 millones de gasto corriente, 1.000 millones de ingresos corrientes provienen de lagestión del patrimonio... Además del 100% de la inversión, 4.000 millones provienen también del patrimo-nio, pero de la gestión del patrimonio, no de la venta y además de los planes que se están desarrollando, enun plazo de dos años estaremos ya en 2.000 millones de ingresos corrientes. Por ejemplo, aquí puedes dejarterreno a cambio de dotación, en otros sitios es terreno a cambio de otra dotación, pero no pública, edificios,aparcamientos públicos para residentes, locales comerciales... pues bueno, nos hemos ido haciendo con unpatrimonio que gestiona una Empresa Municipal, eso nos da margen de maniobra, una hacienda saneada...»(Primer Teniente de Alcalde).

224 En 1989 se constituyen las sociedades mixtas Pluralsa para el Parque Empresarial de la Moraleja yCastilla Norte, S.A. para gestionar el desarrollo del Polígono del Arroyo de la Vega.

de actuaciones pone de relieve la capacidad de intervención del gobierno localde Alcobendas para negociar con el sector privado225. Un ejemplo significativode inversión público-privada lo constituyen los acuerdos con la empresa de de-sarrollo urbanístico Río Norte mediante el cual ambos se asocian para crearuna sociedad en la que el Ayuntamiento aporta terrenos y obtiene a cambio im-portantes infraestructuras y propiedades inmobiliarias creando, además, un nú-mero significativo de empleos. Estas actuaciones se repiten en otros proyectosque adoptan una operativa similar (desarrollo urbanístico de Arroyo de la Vega,para el desarrollo de actividades terciarias y comerciales en los que el Ayunta-miento obtiene inmuebles en propiedad que posteriormente explota). Estasoperaciones dotan a la ciudad de una imagen de marca y sirven para situarla enel contexto internacional de ciudades.

Con la expectativa de beneficios recíprocos, en Alcobendas en lo que se re-fiere a la organización de la concertación con empresas privadas226, tiene unaimportancia capital el modelo de relaciones entre el Alcalde y los intereses em-presariales. Se trata fundamentalmente de relaciones informales (por ejemplo,a la ahora de convocar reuniones y tomar decisiones) pero que se plasman encontratos formales. En lo que se refiere al control democrático y a la dación decuentas, al ser la iniciativa pública, se informa al Pleno de los acuerdos a quese llega con las empresas privadas y no existe una pérdida de autonomía de lainstitución municipal227.

Hay que insistir que, en Alcobendas, actores públicos y privados estáncomprometidos con las decisiones estratégicas a largo plazo que afectan a laciudad. El gobierno local mantiene autonomía, pues la empresa concertada nodefine los objetivos de desarrollo económico. De esta forma, en Alcobendas seha logrado una fusión de intereses entre la administración local y los promoto-res para maximizar la rentabilidad de la política urbanística. Se acepta la prio-ridad del constructor de sacar un beneficio a cambio de ingresos futuros para elpresupuesto local. En este caso puede decirse que más que una política de cre-cimiento es una política de inversión.


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225 «... La colaboración de las instituciones públicas y de la empresa privada es una de las caracterís-ticas de Alcobendas. En Alcobendas a funcionado y ha hecho posible que se construyeran infraestructuraspara las que no había recursos públicos: Alcobendas 2000, el Arroyo de la Vega y el Parque Empresarial laMoraleja son ejemplos en los que ha funcionado la colaboración...» (Directora de Comunicación hasta año2002).

226 «... Es un Convenio de consorcio urbanístico, pero lo hacemos por con concurso. Preparamos lo quequeremos, lo sacamos al mercado y hacemos un concurso público. Después una vez que hacemos el concur-so público hacemos el Convenio. Las responsabilidades financieras y de organización de cada parte quedanclaras en el Convenio...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

227 «... En el caso de la construcción del Parque de Andalucia y de sus dotaciones anexas hubo seis ofer-tas, y cada una era preciosa. En todas se estrujaron un poquito el cerebro todos los ofertantes porque veíanque era una oportunidad de colaboración. Esta colaboración representaba para ellos un valor añadido. En vezde pagarte en pesetas te pagan en construcción, con lo cual tienen ahí una economía de escala que les puedeinteresar... y a nosotros también, siempre que el control lo llevemos nosotros...» (Concejal de Hacienda).

En otro orden de cosas, y nada desdeñable, el nivel de eficacia de los parte-nariados depende del desarrollo de relaciones de trabajo efectivas en las que elprimer paso es el desarrollo de expertise y de experiencia, generalmente en elmarco de redes limitadas y proyectos específicos en una primera etapa para de-sarrollar «confianza». En una segunda etapa hay un compromiso continuo yefectivo de numerosos agentes para con toda la economía. En última instancia,una estructura bien desarrollada conduce al establecimiento de una red auto-sostenida en la que cada agente es receptivo a las necesidades de los demás.Esto genera un desarrollo progresivo del partenariado que se comporta comouna institución emprendedora228.

Baste señalar, finalmente que hay diversas razones en las que se sustenta eléxito de los partenariados en Alcobendas. La primera de ellas es que son el re-sultado de la iniciativa política. En segunda instancia, sirven de basamentopara mantener relaciones de confianza a lo largo del tiempo229. En tercer lugar,existe desde el principio una clarificación de los derechos y obligaciones de laspartes, respetando el principio de legalidad. Además, se establecen mecanis-mos de coordinación entre la institución municipal y las empresas privadas,con una importante participación de los técnicos municipales. Deben mencio-narse también la existencia de acuerdos para la resolución de conflictos duran-te la ejecución de los proyectos y la designación de un responsable en el senodel Ayuntamiento durante la implementación de los mismos.

b) Los Consorcios con la Comunidad de Madrid

La Comunidad de Madrid, a través de los Planes de Inversiones (PRISMA),aporta parte de la financiación para la construcción de equipamientos y de vi-vienda social230. Huelga decir que el Ayuntamiento mantiene también impor-tantes grados del control231.


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228 «... Estamos muy orgullosos de la experiencia con el Museo de la Ciencia que no solamente nosconstruyó Riofisa, sino que además nos ofrecieron gestionarlo ellos. Mejor todavía, porque teníamos un ser-vicio publico pero sin coste para el Ayuntamiento. Está situación duró unos años. Posteriormente buscamosun socio para su gestión y lo encontramos en la Caixa que, de verdad, ha sido uno de los mejores aciertos, yallí esta funcionando sin coste para el ayuntamiento y dando un servicio...» (Concejal de Urbanismo, legisla-tura 1999-2003).

229 «... En cuanto a la colaboración con las empresas privadas hemos venido funcionando hasta ahorabien. Hemos tenido éxito en todo lo que hemos hecho, no recuerdo que nada se haya quedado desierto, queno haya habido o que la colaboración haya fracasado. Es más, pienso que esta colaboración se ha reforzadoa medida que se consolidaban las experiencias...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

230 «... La experiencia de partenariados con promotores lo trasladamos también a la vivienda social.Pensamos: ¿cómo se puede hacer vivienda social de la forma tradicional? Nos dirigimos a la Administraciónde la Comunidad de Madrid y nos ponemos de acuerdo con la Dirección General de la Vivienda para que nosinformen de su capacidad económica para incluirnos en el cupo de la vivienda social y después vamos a bus-car al propietario del suelo para negociar... y, bueno, decidimos hacerlo con otro modelo, hacerlo nosotrosmismos, hacer nosotros de promotores de vivienda social, no buscar promotores externos y desarrollarlas ennuestros suelos, y así hicimos algunas viviendas por ejemplo estas de aquí enfrente, éstas son viviendas so-

Ejemplos de consorcios de esta naturaleza en Alcobendas, lo constituyen elConsorcio Valdelasfuentes para la construcción de viviendas sociales232 y losConvenios con Universidades para desarrollar tecnología e imagen de la ciu-dad233. El Consorcio Urbanístico Valdelacasa con la Comunidad de Madridpara creación de un parque Empresarial, con una inversión de 115,75 millonesde euros (el 15% municipal), constituye un Consorcio pionero en la Comuni-dad de Madrid en el que el Ayuntamiento aporta el suelo y la Comunidad la fi-nanciación, con la peculiaridad de que antes de desarrollar las actuaciones seconstituye un Consorcio entre el Ayuntamiento y la Comunidad al 50%, es de-cir, con la misma capacidad en la toma de decisiones. Dado que, legalmente, laConsejería tiene voto de calidad en las grandes decisiones planificadoras, elAyuntamiento propone que el Secretario y el Gerente del Consorcio sean pro-puestos por el Ayuntamiento, de tal manera que el Ayuntamiento mantiene ám-bitos de poder mediante la gestión diaria en la que se toman el grueso de deci-siones de ejecución que hacen efectiva la planificación.

c) Acuerdos con el Tercer Sector

Incluye acuerdos con los ciudadanos o asociaciones para determinadosservicios (escuelas, cuidado de parques, etc.). El partenariado con las organi-zaciones del Tercer sector (dirigidos a mejorar la calidad de vida de los ciu-dadanos y actuando en diferentes ámbitos) es posible por la existencia de unimportante capital social en la ciudad y porque los impactos son percibidos enel corto plazo.

Se firman convenios con empresas para el patrocinio de las actividades de-portivas de los clubes que pertenecen a la Fundación Deporte Alcobendas.A cambio del apoyo económico de las empresas a los clubes, el Ayuntamiento


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ciales, en las que nosotros hicimos de promotores externos, contratamos también la constructora como cual-quier promotor y nosotros realizamos las actividades de promoción, adjudicación y venta...» (Concejal deUrbanismo, legislatura 1999-2003).

231 «... El tema del control es una cosa que hemos llevado muy a rajatabla incluso con la Comunidad deMadrid. Hemos hecho consorcios con la Comunidad de Madrid, el último, por poner un ejemplo es el deValdelacasa, que es una zona industrial que vamos a desarrollar, que esta aquí al lado, y en este como en to-dos los consorcios hemos pedido el 50% como mínimo de ayuntamiento. Claro, la Comunidad de Madrid noquiere que tengamos el 51%, bueno, pues 50% y 50%, y además nos reservamos todos los desarrollos de pla-neamiento que los hace el Ayuntamiento. De esta manera, nosotros no trasladamos al Consorcio la capacidadde la toma de decisiones, nosotros lo que hacemos es trasladar al Consorcio lo que hemos decidido en sedelocal en aspectos relacionados con el planeamiento. Esta es una política que seguimos a rajatabla sea cualsea el color político en la Comunidad de Madrid...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

232 Mediante este consorcio entre el Ayuntamiento y el gobierno de la Comunidad de Madrid se desa-rrolla una actuación urbanística que permite la construcción de un barrio con 3300 viviendas, 2600 de ellasde protección pública.

233 «... buscamos relaciones no sólo con empresas, sino con otros agentes, por ejemplo, las Universida-des, sobre todo las que tenemos aquí al lado, donde hay mucho contacto con las facultades fundamentalmen-te en materia de investigación...» (Primer Teniente de Alcalde).

oferta a los trabajadores de las empresas las mismas condiciones para la utili-zación de las instalaciones deportivas a los empleados que a los empadronadosen Alcobendas.

En consecuencia, en Alcobendas la concertación, los consorcios y los con-venios con el Tercer Sector constituyen un contrato más político que jurídicosustentando en la confianza entre los actores. Este contrato se caracteriza por laexistencia de acuerdos negociados sobre los objetivos, el compromiso acercadel calendario y las contribuciones de cada uno de los actores. Se distinguentres niveles:1) Un acuerdo político en el que se establecen los objetivos políti-cos, económicos y sociales. Este acuerdo recoge el grado de compromiso decada uno de los actores y en él se incluyen la optimización de los recursos pú-blicos. Económico para contribuir al desarrollo del territorio y social con lacreación de empleos. Este contrato político está materializado por un comité enel que participan los cargos políticos y la empresa. 2) Un contrato institucionaly 3) Un contrato operativo en el que se establecen los recursos y responsabili-dades, los derechos y obligaciones de las partes que eviten comportamientosoportunistas.


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CAPÍTULO 5:LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS.LA CONGRUENCIA ORGANIZATIVA

COMO FACILITADORA DEL MODELODE GOBERNANZA EN ALCOBENDAS

5.1. EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN ORGANIZATIVA:ESTRATEGIAS, TÁCTICAS Y ACCIONES. LA ADOPCIÓNDE UNA NUEVA CULTURA POLÍTICO-ADMINISTRATIVACOMO SOPORTE DEL PROCESO

Destacada la central importancia de las relaciones con la sociedad civil ycon el mercado, en este capítulo abordaremos la tercera cláusula de la caracte-rización de la gobernanza en la ciudad de Alcobendas, constituida por las inno-vaciones en los procesos de gestión, pues una opción de gobernanza requiere laadecuación de la organización, de los recursos organizativos y de los mecanis-mos de gestión.

Hasta ahora se han visto los mecanismos de gobernanza como nuevas for-mas de relación entre el sistema político-administrativo y la sociedad a conse-cuencia de los cambios en el entorno, para lo cual se han analizado las relacio-nes entre actores públicos y privados a través de los partenariados o de laconcertación y las relaciones entre la administración local y los ciudadanos pormedio de la participación. En el presente capítulo se analizan las relacionesdentro del sistema a través de un haz de instrumentos de gestión pública como,entre otros, la descentralización a partir de la cual se puede estudiar la relaciónentre cargos electos y cargos técnicos, la Dirección por Objetivos o modelo derelaciones entre cargos directivos, técnicos y el resto de empleados públicos yla Calidad en la que se subsumen un conjunto de relaciones en el interior de laadministración así como entre ésta y los ciudadanos.

En efecto, uno de los rasgos llamativos de la gobernanza en Alcobendas loconstituyen las nuevas formas de relación dentro del subsistema administrati-vo. En este respecto en Alcobendas se ha puesto en marcha una estrategia glo-bal de mejoras organizativas continuas y mejora en la calidad de los serviciosprestados. No hay, por tanto, un cambio organizativo radical. Esta estrategia

global se concreta en: a) El constante rediseño e implantación de procesos dedecisión y de comunicación y b) Acciones intracorporativas encaminadas a lacreación de redes internas para adaptarse al entorno. A partir de estas estrate-gias tienen lugar actividades intraorganizativas que generan un consenso nor-mativo, legitimación y cultura corporativa hacia la innovación en la gestión,aglutinando los vectores políticos y organizativos del proceso. Un ejemplo loconstituyen la realización de seminarios para cargos electos y directivos o lasnumerosas jornadas que el Ayuntamiento organiza sobre diferentes aspectos delas políticas públicas o acerca del proceso de modernización234.

El éxito del proceso de modernización en Alcobendas descansa en gran me-dida en la estrategia de implantación elegida desde un incrementalismo graduala reformas más globales. El proceso comenzó con la introducción de noveda-des en un área elegida y de bajo riesgo235. De esta forma, además de minimizarriesgos, se tenía la oportunidad de aprender e introducir medidas correctoras.El área seleccionada fue una unidad, el Patronato Sociocultural, responsable depolíticas públicas sin conflictos, fácilmente perceptibles por los ciudadanos(juventud y servicios sociales). En 1982 el Patronato Sociocultural agrupa ser-vicios que habían funcionado autónomamente con diferentes culturas ya queexiste una necesidad de, simultáneamente, proceder a una reorganización y po-ner en común proyectos, conformar un equipo de gestión, racionalizar actitu-des y procesos, además de potenciar la coordinación entre los distintos servi-cios, programas y proyectos que ya existían. A ello se une la incorporación denuevo personal y un equipo de trabajo.

La paralela reestructuración del aparato administrativo se produce a partir yalrededor de estas dos políticas, con una construcción metódica ulterior de unknow-how conceptual en el que se sustentan las posteriores acciones de inno-vación administrativa.

Este proceso de modernización administrativa, mediante la introducción deinnovaciones, comienza con instrumentos para cambiar la cultura organizativa(Dirección por Objetivos), poniendo así las condiciones para ulteriores accio-nes innovadoras hasta llegar a la orientación al ciudadano (Calidad). La carac-


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234 Son frecuentes las reuniones que políticos y directivos realizan fuera de la sede del Ayuntamientocon objeto de reflexionar conjuntamente acerca de los mecanismos que se pueden introducir en la gestiónmunicipal para lograr su mejora. Asimismo, el Ayuntamiento de Alcobendas viene organizando Jornadas so-bre Gestión Pública, Modernización Administrativa y Calidad en las que participan otras entidades públicasy privadas así como las federaciones madrileña y española de municipios e instituciones de educación supe-rior. De esta manera se configura una malla de relaciones entre los participantes y a resultas de sus interac-ciones se genera una cultura de la innovación entre los cargos electos y los directivos, al tiempo que de esasinteracciones se deriva una acción para implantar instrumentos innovadores de gestión.

235 «... De todas maneras tengo que reconocer que al principio nos movía el impulso y la intuición. Losprimeros cambios hasta que de verdad empezamos a trabajar de forma planificada, son más bien así, de mu-cha pelea de guerrillas...» (Primer Teniente de Alcalde).

terística del proceso es, pues, una ampliación continuada de los elementos demodernización que concluye con la Calidad en toda la organización. Un aspec-to fundamental del proceso es que los pasos de la modernización son sosteni-bles y difícilmente reversibles.

Desde luego, uno de los rasgos fundamentales en Alcobendas es la combi-nación de las reformas estructurales internas con un cambio cultural a través dela adopción de una nueva cultura organizativa que actúa de soporte para el pro-ceso de modernización. Tiene lugar una gestión del cambio cultural en tanto encuanto en Alcobendas se ha ligado el cambio cultural a la implantación delproceso. Por lo demás, el cambio se focaliza en los procesos de grupo y se hacea todos los niveles, tanto directivos como operativos.

Desde una perspectiva conceptual, la cultura organizativa se puede desa-gregar en tres niveles: el nivel de las estrategias y objetivos, el nivel de las es-tructuras y procesos y el nivel de los comportamientos y relaciones. En Alco-bendas se ha actuado en estos tres niveles. En punto a las estrategias haexistido una orientación hacia las necesidades y expectativas del ciudadano.De otro lado, a través de la innovación organizativa y tecnológica se ha dadorespuesta a las cambiantes necesidades. Paralelamente, se produce una estre-cha interconexión entre el conjunto de las unidades administrativas buscandola efectividad a través de la coordinación.

En su puesta en práctica se ha observado un pragmatismo incrementalistay una adaptación a las necesidades locales. En cuanto a los comportamientosse ha primado la innovación por parte de los actores que producen ideas origi-nales y la transmisión cultural de experiencias dentro de la organización conlo que en ésta se ha instaurado un sistema de aprendizaje organizativo conti-nuado. Este aprendizaje, que permite aceptar la innovación, es una constanteen el proceso236, caracterizado por la capacidad receptiva para implantar lasinnovaciones.

Un elemento introducido en esta implantación ha sido la participación delos empleados. Para ello ha existido una inversión en tiempo y energía para in-formar y convencer a éstos al objeto de que se identificasen con los procesosde reforma. A estos efectos han existido procesos de negociación abiertos conlos representantes sindicales acerca de los objetivos de la modernización y lasprecondiciones sociales del proceso (que el proceso no implicase despidos

LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS

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236 «... Nosotros nos fijamos antes, ahora también, pero menos, en el Ayuntamiento de Barcelona, por-que ha sido siempre muy innovador y nosotros teníamos relaciones con ellos, sobre todo en el tema juvenil,nos llamaban a jornadas que organizaban... Esto nos abrió un contacto... y vimos que hicieron un Plan Inte-gral, pareciéndonos interesante, incluso a nivel de marketing político... para hacerlo había que hacer una se-rie de cosas que movían otras cosas, entonces en ese momento, lo convertimos en un proyecto piloto, ....»(Primer Teniente de Alcalde).

sino, al contrario, posibilidades de promoción profesional y participación delos representantes sindicales en los grupos de trabajo).

5.1.1. El papel de uno de los concejales (Aragüetes, Primer Tenientede Alcalde) como cargo electo y gerente profesional237

La figura del gerente profesional, cuyo equivalente más cercano está en laexistencia del city manager en los modelos locales nórdico y anglosajón, hasido introducida en algunos ayuntamientos medianos situados en zonas metro-politanas (BALLART y RAMIÓ, 2000). Este modelo, sin embargo, encuentra, engeneral, un difícil encaje en el sistema de gobierno local español donde, ade-más de la no contemplación de la figura en la normativa vigente, los cargoselectos realizan funciones gerenciales y los directivos suelen estar bajo la de-pendencia de un cargo político, por lo que su introducción sería, a priori, unafuente de conflictos tanto con los cargos electos como con los cargos técnicosy directivos.

Con independencia de quien realice la función gerencial, lo importante esque ésta se lleve a efecto de forma que se articule la coordinación entre los res-ponsables políticos y los cargos técnicos. Con ello en mente, la profesionaliza-ción de la gestión pública en el Ayuntamiento de Alcobendas tiene su origen enla coordinación de la organización administrativa. Esta coordinación recae enel Primer Teniente de Alcalde, que reúne así las funciones de cargo electo y degerente municipal.

Podemos decir que la experiencia y el profundo conocimiento de las cues-tiones de gestión y las relaciones políticas es una fortaleza para la gestión delos procesos de cambio administrativo. Al acceder al poder, tras las primeraselecciones democráticas, el Ayuntamiento contaba con pocos recursos y estabaestructurado en forma departamental, con una estructura burocrática centradaen los procedimientos definidos por las normas, una acción pública fragmenta-da y ausencia de liderazgo, planificación y coordinación en la acción adminis-trativa. Una organización local típica del período autocrático, sin envergadurapara atender las demandas políticas sociales y económicas de un régimen de-mocrático. El Primer Teniente de Alcalde, Aragüetes, juega un papel crucial enel comportamiento organizativo ejerciendo un liderazgo transformador (PA-


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237 «... en fin, prácticamente de los que estábamos en el impulso inicial, me quedo en ese momento yosolo... es verdad que, al ser así, yo me hago cargo un poco del motor, del centro Gestor que habíamos creadoque tenía tres patas, Estudios, Informática y Coordinación, ... este ha sido el verdadero motor del cambio.Pues bien, casi me quedo solo si, asumo entonces las competencias de todo esto y a partir de ese momento,la iniciativa política parte de mí, y técnicamente desde ese centro gestor, pero eso ha evolucionado muchísi-mo y, desde luego, esto ya forma parte de la cultura de gestión de este Ayuntamiento a todos los niveles, a ni-vel político, y también, sobre todo, a nivel de gestión...» (Primer Teniente de Alcalde).

RRADO, 2001). El principal reto de Aragüetes es implantar una visión integralde la gestión de la organización administrativa sustentada en la coordinación yen la descentralización, aparentemente antitéticas, para asegurar que los pro-gramas realizados en las distintas unidades se complementan y que se coordinala implementación de los distintos programas. Se trata de lograr un equilibrioentre integración y coordinación y entre descentralización y autonomía de lasdistintas unidades administrativas.

El compromiso durante largo tiempo de este concejal contribuye a hacercompatibles la introducción de innovaciones con la de estabilidad organizacio-nal al tiempo que disminuye la incertidumbre del proceso de cambio. En 1985,Aragüetes preside el Consejo Rector del Patronato y es, además, responsablede la inspección de servicios de la organización municipal; tiene, además,competencias en materia de Hacienda. La permanencia durante varias legisla-turas asegura su profesionalidad. Desde el principio propone una organizacióncentralizada que, inter alia, revisaría y coordinaría las políticas, al tiempo quese controlaría la gestión. Se ocupa de financiación, de personal y de coordina-ción. Pone en marcha mecanismos para la cooperación interdepartamental (porejemplo, la Dirección por Objetivos).

Es importante señalar que se trata de una persona de confianza del Alcaldey cercana a él. Esto supone tener la oportunidad de convencerle de la eficaciade las decisiones y obtener apoyo político. Precisamente la cercanía al Alcaldele hace percibir como alguien con poder a quien se le puede comunicar la posi-bilidad de implantar innovaciones238. Básicamente se trata de una relación másparecida a un modelo gerencial como la alemana Bürgermeister y GemeindeDirektor que preparan la agenda local conjuntamente en colaboración y en re-lación de confianza239.

Por otro lado, mantiene contactos frecuentes con los directivos con los quedespacha asuntos, así como con los miembros de la oposición. A partir de lasrelaciones con los directivos construye una importante base de poder al ocu-parse de las finanzas. También crea una unidad de inteligencia (la Unidad Pla-nificación y Coordinación, de la que es responsable y que actúa como sus ojosy oídos) que, aunque pequeña, le otorga un importante control. Además se re-


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238 «... Aragüetes ha sido el que ha gestionado todo esto en la sombra, bajo nuestro punto de vista hasido el responsable último de todo lo que tiene que ver con la gestión durante estos años. El Alcalde está paradeterminadas cosas, es el que toma determinadas decisiones que puedan afectar a la imagen pública, pero lagestión es de Aragüetes, es el jefe de toda la gestión, digamos que el Alcalde ha dicho «déjame la política ytoma la gestión». Cuando hay un conflicto te viene el director, luego el concejal de área, pero el que resuelvees Aragüetes, aquí nunca vamos al Alcalde, nunca le pedimos cita, si no vemos salida pedimos cita a Ara-güetes que es el gestor último responsable...» (Secretario Sección sindical CC.OO.).

239 En España hay alguna experiencia de modelo gerencial, entre ellas, la del Ayuntamiento de Esplu-gues de Llobregat. Modelo que ha sido estudiado por GINER (GINER, 1998, citado por BALLART y RAMIÓ,2000).

clutan directivos profesionales. Asimismo, desarrolla una política de contactoscon todos los niveles de la organización administrativa.

5.1.2. La adopción de una nueva cultura administrativa

La cultura administrativa es un rasgo distintivo de cada organización públi-ca. Es bien conocido que uno de los rasgos definitorios de la cultura adminis-trativa es el tipo de relación existente entre los políticos y los burócratas (BAE-NA, 2000). Desde un punto de vista institucional, el sistema político localespañol favorece las relaciones entre los políticos y los burócratas, pues los pri-meros, además de las relaciones de representación política con el entorno, sue-len ser responsables de un sector de la administración, realizando funcionesgestoras, de tal forma que se facilita el que mantengan relaciones estrechascon los directivos públicos y una intensa actividad administrativa. Otro rasgoes el nivel de introducción de innovaciones en todos los factores administrati-vos que son los medios que cumplen la función de mantenimiento240. Talesmedios o factores administrativos se pueden aislar, pero en la práctica apareceninterrelacionados. Por otra parte, la combinación de factores es un rasgo dis-tintivo de cada cultura organizativa (ARENILLA, 2001).

Una de las debilidades del sistema burocrático consiste en los departamen-tos estancos de los diversos ámbitos de especialización departamental y portanto su especializada estrategia de suboptimización. El punto de partida de lagestión en Alcobendas radica en que una coalición de directivos y políticos de-sarrollan junto con la descentralización una visión corporativa. Esta visióncomprende escenarios y proyecciones sustentadas en alternativas organizativasprioritarias y un proceso de construcción de la opinión en el conjunto de la or-ganización administrativa, por lo que, un aspecto importante de la gestión enAlcobendas es el programa de cambio cultural de la organización administrati-va en su totalidad.

El cambio de cultura administrativa en Alcobendas se ha sustentado en eldesarrollo de una función directiva pública profesionalizada, reclutando a téc-nicos y dotándoles de capacidad de propuesta y decisión, de tal manera que tie-nen capacidad de influencia y no son meros ejecutores de las decisiones de loscargos electos. Las relaciones entre éstos y los directivos se sitúan en relacio-nes de interdependencia más que de «mando». Por otra parte, sin perjuicio dela descentralización, se ha producido una integración de las distintas unidades


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240 Los factores administrativos son los medios con los que cuenta la administración para cumplir unade las funciones principales de la administración cual es la función de mantenimiento. Pero estos factorestambién hacen viable que se lleven a cabo las demás funciones administrativas tales como las funciones deregulación y control y la función operativa (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001).

administrativas a través de dispositivos en los que cargos electos y directivos,además del ejercicio de su especialización, comparten una visión global de laorganización administrativa.

Como venimos señalando, ha existido un apoyo constante a los objetivos delcambio administrativo por parte de los mandos intermedios, directivos, gesto-res, técnicos y del resto de empleados públicos, lo que, además, se ha corres-pondido con un impacto positivo en la prestación de servicios a los ciudadanos,impactos reconocidos por éstos. Se innova y se estimula la innovación. Ocasio-nalmente se ha utilizado a consultores u actores externos como agentes de trans-misión de los cambios culturales elegidos. A ello se une el desarrollo de unaagenda flexible de gestión del cambio enfatizando los «inputs» de los distintosactores. En fin, podriamos hablar de una agenda de cambio subordinada al pro-yecto político y a las necesidades de la sociedad civil local (DÍAZ, 1998).

5.1.3. La creación de un Centro Gestor como soporte del proceso.Las relaciones entre políticos y burócratas y el liderazgo enAlcobendas

Destacado el énfasis puesto en el cambio de la cultura organizativa, resultacrucial detenerse en los detonantes del cambio interno en Alcobendas, que hansido: a) el liderazgo político, b) la existencia de recursos financieros y c) la in-troducción de nuevas ideas de gestión241. Un liderazgo sustentado tanto en va-lores como en personas, pues hay una responsabilidad conjunta entre los políti-cos y los técnicos y, por ello, un liderazgo compartido242 que favorece ypromueve la responsabilidad, para lo que, a lo largo del proceso se suceden jor-nadas de encuentro entre políticos y técnicos. Por otra parte, el Plan de AcciónMunicipal es el instrumento para la prestación de servicios y anualmente se ac-tualiza entre los directivos y políticos de tal manera que se constituyen equiposde políticos y directivos que trabajan juntos en determinados proyectos y to-man decisiones colectivas.

Para facilitar este trabajo conjunto el Centro Gestor se crea en 1992 comoun órgano especial de la Administración para la gestión desconcentrada de ser-


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241 «... y creamos una cosa que se llama el Centro Gestor, que era un nombre obligado por la Ley, que-ríamos una cosa que no fuera Ayuntamiento, pero que tampoco fuera un Patronato, que siempre se veía des-de aquí como algo ajeno, no ahora, pero antes sí. Esto era una cosa intermedia que tiene posibilidad de fun-cionamiento autónomo, pero que está muy ligado a lo institucional, a través del Interventor, el Secretario,con lo cual, producíamos un cambio en ambos sitios... Aquí siempre andamos con esos equilibrios que, apa-rentemente, son muy complicados. Al principio no se entienden, pero luego funcionan muy bien...» (PrimerTeniente de Alcalde).

242 «... aquí ha habido que ir por delante políticamente en muchas ocasiones, con la connivencia nece-saria de algunos técnicos muy concretos y muy nuevos, proclives al cambio incluso contra la opinión de lamayoría de la línea directiva...» (Primer Teniente de Alcalde).

vicios de planificación, coordinación y organización. Este centro Gestor lo pre-side el Alcalde y los miembros de la Comisión Municipal de Gobierno actúande vocales. De este Centro Gestor dependen la Dirección de Planificación yCoordinación y la Dirección de Investigación y Evaluación.

La creación del Centro Gestor tiene como finalidad el desarrollo e implan-tación de una nueva cultura de gestión a partir de una organización diferencia-da alejada de la cultura burocrática. Una vez conseguida la implantación de esanueva cultura de gestión en toda la organización municipal, el Centro Gestor sesuprime pasando a integrarse en la Delegación de Economía que depende delPrimer Teniente de Alcalde.

Las funciones del Centro Gestor son asumidas, entonces, por la Direcciónde Planificación y Coordinación con el objetivo de servir de instrumento decoordinación entre las diferentes unidades administrativas243, con capacidadpara coordinar y, por tanto, de potenciar la capacidad estratégica de los centrosde ejecución244.

Esta unidad de coordinación trata de evitar la fragmentación organizativaasociada al sistema tradicional basado en la jerarquía. Para controlar la produc-ción y prestación de servicios por parte de las distintas unidades se pone enmarcha un Sistema de Programación por Objetivos. De esta manera se lograque en la implantación de las políticas sectoriales se produzca una interacciónentre las distintas unidades que quedan así conectadas por procesos.

5.2. LOS INSTRUMENTOS DE MODERNIZACIÓN DEL APARATOADMINISTRATIVO

La introducción de los distintos instrumentos innovadores ha sido prioriza-da políticamente y se inserta en el discurso y en el proceso político, de tal for-ma que en el Plan de Acción Municipal se contemplan las acciones de innova-ción administrativa. En 1981 se aprueba el primer Plan de Acción Municipalque supone un primer giro como instrumento de planificación en la gestión. En


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243 «... La puesta en marcha del Sistema de Dirección por Objetivos nos animó a ir creando departa-mentos nuevos, que no existían en la Administración, por ejemplo, el Departamento de Investigación Social,y también crear un departamento que se llamó de Investigación y Desarrollo, que ha sido el motor del cam-bio, pequeñito, pero que nos ha producido grandes resultados. Este departamento se transformó después enel Departamento de Planificación y Coordinación. A raíz del Plan Integral de Juventud este departamento sehizo cargo del Plan Estratégico y después del Plan de Calidad y... desde ahí ha ido evolucionando todo...»(Director de la Unidad de Planificación y Coordinación).

244 «La Dirección de Planificación y Coordinación impulsa y apoya el desarrollo global de todas las lí-neas de coordinación, y actúa preferentemente en acciones que afectan a varias áreas» (Alcobendas PlanCiudad. Calidad y Modernización en la Gestión Pública. Ayuntamiento de Alcobendas-Ediciones Gestión2000).

este primer plan se perfila y articula la noción de adecuación de los medios degestión para dar respuesta a las necesidades de la población. En el segundoPlan de Acción Municipal, elaborado en 1983 se prioriza la construcción deuna sociedad civil activa junto con la modernización interna imbricada a lagestión de las primeras políticas públicas locales. Estas bases permiten que, enel transcurso del tercer Plan de Acción Municipal, vigente para la legislatura1987-1991, se implante definitivamente un Sistema de Programación parti-cipativa por Objetivos (SPPO) como modelo común de planificación y coordi-nación para todas las unidades administrativas, contemplado en el Plan, comoherramienta de gestión, coincidiendo con la realización de los primeras políti-cas sectoriales. En el siguiente Plan de Acción Municipal de 1991 se sigueplasmando explícitamente el compromiso político con la modernización admi-nistrativa, contemplándose la realización de un proceso de Planificación Estra-tégica para la ciudad que se termina de ejecutar en 1995. En el proceso partici-pan más de 4.000 ciudadanos y entidades presentándose un importante númerode proyectos. Durante todas estas legislaturas el equipo de gobierno logra lamayoría absoluta que se quiebra en la quinta legislatura en la que se gobiernacon Izquierda Unida. Ello no empece para la que la modernización administra-tiva continúe siendo una de las prioridades centrales del equipo de gobierno y,como tal, siga constando como referente en el Plan Municipal, en este casocontemplando la realización de un Plan de Calidad para el conjunto de la insti-tución municipal, que tiene su continuidad en las siguientes legislaturas.

El propósito de los epígrafes que siguen es analizar las relaciones intraor-ganizativas a través de la disección de las características del conjunto de instru-mentos más significativos utilizados en Alcobendas como herramientas de in-novación, algunos ya mencionados, lo que obliga a detenernos en: a) losmotivos que conducen a la elección de cada uno de ellos; b) la gestión de la im-plantación de cada instrumento; c) los factores de éxito en su implantación.

En cualquier caso, todos estos instrumentos no son neutrales, reflejan inte-reses y valores, por lo que, a lo largo del análisis es procedente identificar alservicio de que propósitos está la adopción de estas herramientas de gestiónpor parte de la organización municipal.

5.2.1. El sistema de Dirección y Gestión. La Dirección y Programaciónpor objetivos para la dinamización de la burocracia local245

La Dirección y Programación por Objetivos es un instrumento de gestión quetiene como finalidad la mejora de las capacidades de la organización administra-


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245 «... El primer cambio importante fue la introducción del Sistema de Dirección por Objetivos. Paradesarrollarlo aquí contratamos a una empresa que nos dio unos cursos, a todos los políticos y al cuerpo di-

tiva. La programación por programas o proyectos fue uno de los instrumentosque para la modernización de la Administración del Estado trató de implantarseen la Administración Central durante la década de los ochenta del pasado siglo.La excesiva confianza puesta en el instrumento, sin tener en cuenta otros facto-res, significó que la experiencia fuera frustrante y tuviese que abandonarse en eseámbito administrativo. Esta herramienta se sustenta en dos principios:

1. La creencia en que las unidades administrativas descentralizadas y conresponsabilidad en la gestión son capaces de mejorar sus prestaciones. Estamejora se realiza desarrollando las capacidades del personal, cuya idea de par-tida es servir de instrumento para potenciar la función gestora de los directivos(OLÍAS DE LIMA, 1996). Presupone, pues, que la definición de los objetivos porparte de los directivos les otorga autonomía descentralizando las responsabili-dades gestoras.

2. A través de la interacción se pueden identificar objetivos en los que en-marcar las actividades de la organización, programar los recursos para la obten-ción de estos objetivos y analizar los procedimientos que configuran las activi-dades. La finalidad del instrumento es, por tanto, capacitar a la organizaciónpara determinar objetivos, desarrollar mecanismos para su consecución, identi-ficar los recursos necesarios y evaluar si se han obtenido los objetivos previstos.

Al mismo tiempo, este instrumento crea una cultura favorable al cambio y ala introducción de innovaciones en la gestión. Es, además, un mecanismo queproporciona habilidades a los directivos y el resto de empleados públicos, ca-pacitándoles para dar respuesta a las demandas cambiantes.

La conclusión es, pues, que la Dirección por Objetivos es una técnica enca-minada a la mejora del rendimiento de los directivos y empleados mediante elestablecimiento de metas a cumplir y la participación en los procesos de deci-sión; también es un dispositivo de control para asegurar que las acciones de losdirectivos se adecuan a las prioridades de la organización246.

Su eficacia requiere la participación de los directivos de las distintas unida-des para instaurar un proceso de toma de decisiones. De alguna manera, la Di-


232

rectivo. El segundo paso importante fue el Plan Integral de Juventud, que empezó a mover los cimientos dela cultura burocrática, porque hablábamos ya no sólo de integralidad, sino también de cooperación, de coor-dinación, y eso ya obligaba a ciertas cosas, como por ejemplo la creación no de un reglamento, pero sí de unsistema de gestión del Plan. Mucha gente se movió obligada, pero eran casos puntuales. Yo creo que no te-nían una percepción global de lo que estaba pasando. Probablemente la oposición hubiese sido más correosade tener conciencia de que eso era un plan para mover cosas... el resultado par nosotros de esa experienciafue brillante, mejor de lo esperado...» (Primer Teniente de Alcalde).

246 La técnica se implantó en el sector privado durante la década de los 50 y los 60. En la década de los70 se implantó en diversos departamentos del gobierno federal en Norteamérica como instrumento del ejecu-tivo para controlar a la burocracia federal.

rección por Objetivos amplia las actividades y las responsabilidades de los par-ticipantes que no quedan restringidas al día a día, sino que tienen que identifi-car problemas, desarrollar objetivos, generar alternativas y tomar decisionesacerca de la más idónea para resolver el problema en cuestión. La participaciónes un elemento clave. Está sustentado en las teorías que consideran que los tra-bajadores buscan satisfacción personal y que sus intereses van más allá de reci-bir un salario, es decir, se parte del presupuesto de que los recursos humanosson el principal activo de la organización y de que su gestión es el mecanismopara el desarrollo profesional y el desarrollo de la organización (LONGO, 1995;OLIAS DE LIMA, 1996; VILLORIA, 1996; GÓMEZ RIVAS, 2001).

a) Los motivos en la implantación de este instrumento en la organizaciónadministrativa de Alcobendas

En el Ayuntamiento de Alcobendas la implantación del Sistema de Direc-ción por Objetivos se inicia en 1985 en el Patronato Sociocultural, y tiene porobjeto la puesta en marcha de la estrategia de gobierno para dinamizar la buro-cracia local y asegurar el control de las unidades administrativas, en un contex-to de crecimiento de éstas; se plasma en el incremento de las relaciones inter-nas. Se trata de definir objetivos en los que enmarcar las actividadesadministrativas. Otra de sus finalidades es el desarrollo de una cultura geren-cial247, acabar con las rutinas y con la departamentalización (la existencia dedepartamentos estancos). Para ello, se introduce una dinámica de proyectos enlas diferentes unidades administrativas248.

Se trata, además, de implicar a los Directores de área en el proceso de di-rección para mejorar su responsabilidad en relación con los objetivos políticos.De un lado, es un mecanismo de interacción que exige el trabajo conjunto entrelos objetivos políticos y las instancias intermedias. De otro, se entiende que lafunción de los directivos es la de motivar al personal bajo su responsabilidad eimplicar a éste en la consecución de los fines del equipo de gobierno. Para ello,en el ámbito de las directrices políticas los directivos y técnicos tienen margenpara proponer los programas, sus objetivos, resultados y presupuesto. Se traba-


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247 «... pero eso los desarrollamos sólo en el Patronato, que no era poco, que era la mitad del aparato ad-ministrativo...» (Primer Teniente de Alcalde).

248 «... El segundo paso fue la necesidad de planificar. Nos fuimos dando cuenta en razón de las caren-cias que se identificaban, según íbamos teniendo cosas de las que carecíamos, nos surgieron otras necesida-des... necesitábamos algo que nos diera un mismo lenguaje, el mismo soporte donde volcar ese lenguaje a to-dos; bien es verdad, en principio lo que nos movió era tener un elemento de control sobre la gestión... LosConcejales nos reuníamos, tomábamos unas decisiones, soltábamos esas decisiones..., y no teníamos muyclaro como medir, aunque fuera de manera muy por encima, ¡qué pasaba con el desarrollo de lo que estaba-mos haciendo!, y de ahí, lo que presupone una evaluación posterior. Esto era para nosotros muy importante yentonces ¡controlar la gestión!, y además evaluar los efectos, era lo que nos movió...» (Primer Teniente deAlcalde).

ja para la obtención de resultados que han sido consensuados y, por ello, gozande legitimación y permite reaccionar rápidamente ante incumplimientos.

El pivote fundamental sobre el que gira su implantación es la creación deequipos de proyectos con empleados de distintos ámbitos de la administración,es decir, una organización por proyectos, de tal manera que el equipo de coordi-nación acuerda con cada responsable de programa un mandato concreto. Cadaequipo trabaja en ese mandato y, para los temas complejos se subdivide en dos omás subequipos. Los resultados del grupo son supervisados por la Unidad dePlanificación y Coordinación, modificados o mejorados. En todos los casos,cada programa se desglosa en subprogramas con un nivel alto de concreciónpara los que se establecen objetivos generales y específicos, así como resultadose indicadores de gestión y elementos de control. El modelo de Dirección y Pla-nificación por Objetivos se cierra con unos sistemas de control a partir de los in-dicadores, mientras que la Unidad de Planificación y Coordinación actúa comoelemento de vertebración de todos los Programas en las distintas áreas.

b) La gestión en la implantación de este instrumento

En Alcobendas se escoge una estrategia de implantación en unidades admi-nistrativas seleccionadas. La primera experiencia de la Dirección y Programa-ción por Objetivos tiene lugar en el Patronato Sociocultural con la implanta-ción del Plan Joven, que es un proyecto innovador como Plan integral que conrespecto a la organización sirve para superar la departamentalización, causa deineficacias. De este modo, se obliga a los gestores de los diferentes departa-mentos a trabajar juntos (Urbanismo, construcción de viviendas sociales conservicios sociales) con lo que el instrumento sirve para coordinar objetivos en-tre departamentos y unidades operativas; se mantiene el control y mejora lascomunicaciones y los flujos de información. De entrada, conviene subrayarque uno de los resultados del Plan Joven es el incremento en el porcentaje departicipación de los jóvenes en las siguientes elecciones municipales.

El ciclo de gestión se realiza de la siguiente forma: Los objetivos se esta-blecen mediante un proceso de negociación con los directivos a partir de lasprioridades políticas, de tal forma que los directivos formulan objetivos paracada uno de los subprogramas y estiman los recursos financieros necesariospara su ejecución. Las diferentes unidades administrativas, al tiempo que esta-blecen y definen sus fines, los concretan en indicadores medibles, que reportana la Unidad de Planificación y Coordinación con carácter periódico. Su puestaen marcha requiere la recolección de datos lo que implica que los empleadostengan que ocuparse, además de a sus tareas, a realizar otro trabajo y rellenarformularios, hecho que, al principio suscita rechazo, pues se considera otra ta-rea más a realizar.


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En Alcobendas se tomó la decisión de implantar este instrumento en el Pa-tronato Sociocultural en el año 1985. Se comenzó por formar a los directivos yal resto de empleados del mismo. Esta formación fue impartida por una empre-sa consultora, comenzando por una reunión de varios días a la que atendierontanto cargos políticos como directivos.

La puesta en marcha de la primera experiencia pasó por dificultades, sur-giendo problemas en su fase de implantación en las distintas unidades. El prin-cipal problema, como se acaba de mencionar, fue la consideración del sistemapor parte de los empleados como otra tarea más, es decir, su rutinización. Ade-más fue dificultoso el establecimiento de criterios de actuación, se exigió in-cremento retributivo para los empleados que desempeñaban el cargo de jefe deprograma y, finalmente, algunos de los programas no llegaron a iniciarse, demodo que la implantación fue desigual; con todo, el factor decisivo de su im-plantación final fue la percepción por parte de los empleados públicos del pesopolítico que ostentaba el concejal responsable (MENDOZA, 1995).

Superadas las dificultades iniciales, el sistema se extiende al conjunto de laorganización municipal, que va ganando en competencia planificadora compa-tibilizando mecanismos de coordinación con una mayor descentralización ytambién articulando la acción de los gestores con el proceso político, lo quepermite a los directivos marcar objetivos en el marco de proyectos dependien-tes de los cargos electos249.

c) Las condiciones de éxito en la implantación de este instrumento

Tratándose de un instrumento para definir y medir responsabilidades, secorre el riesgo de que sea considerado como una herramienta para controlar alos gestores, ya que se impone desde arriba. En el Ayuntamiento de Alcoben-das su implantación sirve de marco conformador para incitar a los gestores amejorar sus resultados y ha dejado de ser considerado como otra tarea burocrá-tica más a realizar250. El sistema se ha extendido desde los Patronatos al Ayun-tamiento y a las Empresas Públicas.


235

249 El Sistema de Programación por Objetivos está extendido por toda la organización administrativa.Técnicamente, se elabora una ficha de desarrollo por objetivos para cada uno de los subprogramas. Esta fi-cha contiene información relativa a: 1. El responsable político del programa (cargo político), el responsablede área (directivo), el responsable de cada subprograma y su equipo técnico y colaboradores; 2. Los objeti-vos del subprograma que se desglosan en objetivos generales y objetivos específicos; 3. Los indicadores degestión y otros elementos de control de resultados. El cómputo de estos indicadores se realiza con carácterdiario, semanal, mensual y anual. Asimismo, en cada subprograma se elaboran estadísticas, histogramas yotra información visual que permite la realización de un seguimiento histórico y acumular experiencias. Es-tos datos, relativos a cada uno de los subprogramas, se publican y se divulgan al conjunto de la organiza-ción y al exterior a través de las memorias que, con carácter anual, elaboran los distintos servicios delAyuntamiento.

250 Entrevistas a la Directora del Archivo Municipal, Director Adjunto Coordinador de Servicios Eco-nómicos, patronatos, empresa pública Seromal, Directora de Comunicación, entre otros.

d) El sistema de Indicadores de cumplimiento y control

El sistema genera reuniones periódicas de los grupos de trabajo en las quese tratan aspectos organizativos, estructurales y procedimentales. Estas reunio-nes no sólo se producen entre el equipo de trabajo asignado a un subprograma,sino que existen interacciones con grupos que trabajan en otros programas. Porejemplo, en el proyecto ITACA251 hay reuniones semestrales de seguimientode objetivos entre el equipo de proyecto y el equipo del Servicio de AtenciónCiudadana. Esta práctica es común y está extendida en toda la organización, detal manera que los equipos de programas fomentan un aprendizaje, que se pro-yecta al conjunto de la estructura organizativa de trabajo en equipos interárea.

La introducción de la técnica, según los consultados, ha permitido reflexio-nar acerca de las implicaciones para otras áreas de lo que hacen. El estableci-miento de objetivos ha obligado a coordinar los objetivos de distintos departa-mentos. Previamente, el trabajo en el Ayuntamiento estaba fragmentado y lasestructuras organizativas eran un reflejo de esta fragmentación. El sistema tie-ne como fin no solo una función de coordinación, sino crear nuevas pautas derelaciones, alterando las existentes en beneficio de la instancia coordinadora.También ha permitido la introducción de habilidades de planificación e infor-mación y procedimientos de planificación para ampliar la acción propia, asícomo de habilidades analíticas y estadísticas.

La implantación de este instrumento ha afectado a los políticos, en tantoque, sin merma de su iniciativa política, les obliga a coordinarse con los técni-cos, gestores y directivos. A estos últimos el sistema les proporciona apoyo po-lítico, mayores ámbitos de información y autonomía en la gestión. Todos losintegrantes de cada programa, responsables políticos, de área, equipo técnico ycolaboradores consideran tener suficiente información sobre esta herramientay entienden bien su significado para la mejora en la gestión, no estando consi-derada como una mero mecanismo de control.

5.2.2. La Planificación Estratégica

La Planificación Estratégica es un instrumento vinculado a la gestión en elsector privado, particularmente en las grandes corporaciones nacionales y mul-tiunacionales252. Ciertamente, como instrumento innovador en la gestión pú-


236

251 Se trata de un proyecto innovador en el marco del Plan de Calidad al que nos referiremos en detallemás delante.

252 Este instrumento de gestión tiene sus orígenes en los modelos de toma de decisiones que se desarro-llan en Harvard en los años 60. Aplicando una lógica racionalista, la Planificación Estratégica se configuracomo un proceso formal de elaboración de estrategias que se descompone en un procedimiento formalizado

blica se ha utilizado en numerosas organizaciones públicas y por diversos go-biernos locales de ciudades grandes y medias para la implantación de PlanesEstratégicos de Ciudad253.

Para el gobierno de una ciudad, la capacidad de planificar en el largo plazo esuno de los rasgos de la gobernanza democrática e implica la planificación paraun horizonte temporal amplio que sobrepasa incluso más de una legislatura.

El sistema político-administrativo local es un sistema que ha de ser gestio-nado conforme a criterios democráticos (SISTERNAS, 1999). El problema es ga-rantizar la gobernanza en forma de un proceso competitivo entre grupos de po-der e intereses. En un sistema político-administrativo la PlanificaciónEstratégica consiste principalmente en la movilización de recursos para, con-juntamente, marcar estrategias de actuación. Es un instrumento político, pueses con criterios políticos como se deciden las prioridades entre demandas.Como tal instrumento político, la Planificación Estratégica es un eslabón entrela organización interna y la interacción con el entorno socioeconómico. El pro-ceso en Alcobendas se sustenta en el entendimiento de la Planificación estraté-gica como canal de vehiculación centrípeta de las demandas políticas localesque se incardinan con los objetivos políticos del gobierno local. Asimismo, seestablece un vínculo entre los objetivos políticamente determinados y su ejecu-ción administrativa. Este vínculo se hace posible en razón de las relaciones en-tre el liderazgo político y el directivo y técnico. De este modo, la Planificación


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donde, a partir del cruce de la descomposición entre fuerzas y debilidades (análisis interno) de la organiza-ción y amenazas y oportunidades del entorno (análisis externo) se identifican los objetivos a largo plazo de laorganización. Posteriormente esos objetivos a largo plazo o planificación plurianual informan los planesoperativos más a corto plazo a ejecutar por las distintas unidades de la organización (ANSOFF, 1989; MINTZ-BERG, 1999). Este instrumento de gestión se utiliza en las empresas según la metodología desarrollada en laEscuela de Negocios de Harvard desde donde se adapta por la empresa consultora Arthur Andersen a la ges-tión pública para aplicarlo en la ciudad de San Francisco en 1980 (Arthur Andersen and Co., 1984). El mo-delo es desarrollado posteriormente por el Strategic Management Research Center de la Universidad deMinnesota (BRYSON y ROERING, 1987) y por los trabajos del Boston Consulting Group y de la consultoraTouche Ross. En Europa es la London Business School la que primeramente recepciona estas técnicas (Se-minario sobre Strategic Perspectives on Public Management, London Business School, 17/20 mayo 1988).En España, Rafael Bañón actúa como impulsor de este instrumento en la gestión pública. Siempre y cuandoal enfoque estructural-funcionalista aplicado a la empresa se adecue un conductista teniendo en cuenta losactores críticos, para este autor, en el ámbito de la acción pública, la Planificación Estratégica deviene unaherramienta útil en tanto en cuanto viene a satisfacer criterios de democracia (presencia y participación delos actores locales en la acción pública) y eficacia (puesta en común de los recursos de los actores localespara la consecución de resultados tangibles tanto en el medio como en el largo plazo). Así, su aplicación enel ámbito público y, particularmente en el ámbito local tiene por objeto el ser un instrumento para los proce-sos de cambio del aparato administrativo y la configuración futura de la ciudad en concertación con la socie-dad civil representada por los ciudadanos y los poderes económicos (BAÑÓN, 1993).

253 En España existen actualmente alrededor de unos cien Planes Estratégicos. La ciudad pionera fueBarcelona que inició un Plan Estratégico aprovechando su nombramiento como ciudad olímpica. Si bienmás de la mitad son Planes estratégicos de ciudad, esta cifra incluye planes estratégicos de otros ámbitos te-rritoriales, metropolitano, comarcal o provincial, insular e, incluso, transfronterizo (Plan de Bidasoa). Lamayoría de ellos están siendo promovidos y liderados desde los poderes públicos y algunos de ellos se hanparalizado cuando se ha producido un cambio de gobierno (Ebropolis, 2002).

Estratégica vincula a diferentes unidades administrativas, a los cargos políti-cos, a la sociedad civil y al sector empresarial.

Por ello, un Plan Estratégico de ciudad es un instrumento para el ejerciciodel liderazgo político-administrativo. Este liderazgo se produce en el marco deun proceso dinámico y continuado de concertación y participación entre agen-tes públicos y de la sociedad civil para generar compromisos y poner en comúnrecursos que garanticen el incremento del bienestar de un espacio compartidoque es la ciudad. Este bienestar se deriva de la cooperación entre los actoresque ponen en común recursos y estableciendo relaciones sinérgicas que lesaseguran una ventaja competitiva. En el establecimiento de estas relaciones si-nérgicas, está también implícita la mutua influencia.

La complejidad de los problemas locales exige transferencias de informa-ción. La Planificación Estratégica de ciudades permite conceptualizar una vi-sión del territorio, formular objetivos para su consecución y elaborar proyectospara la consecución de los objetivos. Es un instrumento de la Gestión Contex-tual, es decir, de la creación de un proceso en el que todos los actores críticosde la ciudad (con sus valores, expectativas y experiencias), respetando su auto-nomía, se ligan interactivamente por medio de relaciones de reconocimientomutuo y que posibilitan el entendimiento intersubjetivo y el compromiso. Elloexige la coordinación política horizontal a través de la creación de capacidadesde planificación para la consecución de objetivos generales, además de la coo-peración, interactividad e interpenetración de cargos electos y directivos y téc-nicos municipales.

El proceso de planificación estratégica, que está fundamentado en los prin-cipios del consenso, no genera de inmediato cambios estructurales sustancia-les, sin embargo genera un marco para discutir los diferentes problemas loca-les. Los compromisos resultantes de ese debate ganan en aceptación ylegitimación, siempre y cuando esos compromisos sean respetados por la ad-ministración municipal.

Con la decisión de llevar a efecto un Plan Estratégico para la ciudad elAyuntamiento de Alcobendas asume un liderazgo sostenido en la coordinaciónde los diferentes actores con capacidad de decisión y de aportación de suscompromisos para potenciar la ciudad de Alcobendas.

La Planificación estratégica en Alcobendas: El Plan Ciudad de Alcobendas

En Alcobendas, a la luz de la experiencia con los Planes Sectoriales, sobretodo del Plan Joven, puestos en marcha con anterioridad, la Planificación Es-tratégica constituye el siguiente eslabón y tiene por objeto movilizar a los prin-


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cipales actores de la política, la administración, la economía y la ciudadanía lo-cal para contribuir al desarrollo socioeconómico de la ciudad. Esta partici-pación en el Plan Ciudad ha permitido una visión global de los problemas loca-les, asumiendo, de alguna manera, en el ámbito local la gestión de laglobalización. El objetivo principal de la Planificación Estratégica en Alcoben-das ha sido la adaptación institucional al entorno mediante la planificación yorganización del espacio local a través de la integración de las iniciativas ciu-dadanas de modo que, de la acción pública local sustentada en la visión estra-tégica intuitiva del alcalde, se pasa a un proyecto de territorio para el desarrollode la ciudad.

Siendo un instrumento para la planificación a largo plazo, la instituciónmunicipal asume el proceso de elaboración y se define como un Plan sustenta-do en la participación: «Alcobendas es un proyecto abierto, común, participa-do que debe ser desarrollado a través de un esfuerzo coordinado de todas lasadministraciones, instituciones, sector privado y sociedad civil»254. Se introdu-ce una triple innovación por cuanto las características del Plan Estratégico deAlcobendas son: 1) Liderazgo continuado, 2) Capacidad de movilizar actoreseconómicos y sociales y 3) Las ideas estratégicas se combinan con actuacionesviables a corto plazo con resultados concretos, lo que dota al Plan de credibili-dad y capacidad para transformar la ciudad.

A partir del análisis empírico de los documentos de Planificación Estratégi-ca en Alcobendas se puede concluir que el modelo se sustenta sobre todo en lamovilización de actores. El Plan Estratégico de Alcobendas (Plan Ciudad) es elresultado del trabajo realizado durante un período de dos años por 124 repre-sentantes institucionales, 122 asociaciones, fundaciones y agentes sociales y70 empresarios, todos estos actores son liderados por el Ayuntamiento de Alco-bendas que constituye un Comité Ejecutivo en el que están representados lapluralidad de intereses de la ciudad (Documento Alcobendas Plan Ciudad).

En la elaboración del Plan se observan dos niveles de participación de lasociedad civil local: 1) En el desarrollo de una «visión» de la ciudad a largoplazo, de tal forma que se plantea a un plazo de diez años el futuro de la ciu-dad. 2) En el diseño de proyectos concretos, que se llevan a cabo y que nocrean falsas expectativas para lo que, en el marco de las estrategias del PlanCiudad se presentan 71 proyectos concretos para su valoración técnica, ciu-dadana y del Comité Ejecutivo y posteriormente presentados a la AsambleaGeneral del Plan que aprueba 69 de aquéllos con el compromiso de desarro-llarlos de acuerdo con el nivel de prioridad de cada uno de ellos. Asimismo, dela lectura del Plan Ciudad se deduce que aborda asuntos territoriales, econó-


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254 Fuente: «Plan Ciudad, modernización y calidad en la gestión» en Alcobendas Plan Ciudad, Calidady Modernización en la Gestión Pública, Ayuntamiento de Madrid, Ediciones Gestión 2000, S.A., 1998.

micos y socioculturales. Su articulación gira en torno a dos ejes: el desarrollosocial y económico sostenible, definiéndose un modelo de ciudad y la consecu-ción de un objetivo: «Una ciudad ecológica, con un desarrollo sostenible paracrear empleo y equilibrado con el medio ambiente, que mantenga y mejore elbienestar y calidad de vida actual, con la participación de todos y con un fuerteprotagonismo al Norte de Madrid».

Es un proceso participativo en el que, teniendo también en cuenta la con-sulta a 4.017 ciudadanos, se definen diferentes líneas estratégicas. En el proce-so de elaboración e implantación del Plan Estratégico se pueden identificar as-pectos de información, de consulta, y de concertación. La participacióntambién tiene lugar en el nivel de elaboración de los proyectos concretos y enaspectos de su implantación a través del tejido asociativo.

1. La necesidad del Plan Estratégico de Alcobendas

El Plan es necesario como paso siguiente a los Planes Integrales. Nace poriniciativa y con el impulso del Ayuntamiento de Alcobendas para la búsquedade la cooperación con la sociedad civil en el diseño del desarrollo futuro de laciudad. A esta finalidad se ha adecuado la metodología, de tal forma que, enAlcobendas, la Planificación Estratégica se concibe como un proceso de parti-cipación concertada de un amplio número de agentes del entramado político,económico y social de la ciudad que se ocupan de los temas que afectan al fu-turo de la ciudad más allá de una legislatura.

Como es evidente, la decisión de hacer Planificación Estratégica se con-templa en el Plan de Acción Municipal 1992-1995255 y, con objeto de dotar deun sustento normativo al Plan Estratégico, se le hace coincidir con el Plan Ge-neral de Ordenación Urbana. Sus estrategias están ligadas al Plan de AcciónMunicipal que, a su vez, está incardinado con el Presupuesto. Al estar ligadocon el proceso presupuestario las acciones contempladas en el Plan son posi-bles y congruentes.

A partir de la metodología que permite hacer compatibles la participación yla eficacia, se establecen distintas fases de actuación. En una fase preliminar des-de el equipo de gobierno se recopila información y análisis de experiencias simi-lares llevadas a cabo en otras ciudades. En la primera fase que se inicia en juliode 1993 se elabora la metodología que es aprobada por el Pleno Municipal256, al


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255 En ese Plan de Acción Municipal se contempla la realización de un Plan Estratégico con el objetivode «Diseñar el futuro de la ciudad como elemento integrador y orientador de los diferentes agentes econó-micos, sociales e institucionales».

256 Con el apoyo por unanimidad de todos los miembros del Pleno, el 13 de julio de 1993 se aprueba elPlan Estratégico que tiene como finalidades: a) la optimización de la posición de la ciudad en su territorio

tiempo que se crea una Oficina Técnica del Plan encargada de realizar undiagnóstico acerca de la realidad social, económica y territorial de la ciudaden el que participan especialistas, realizando informes que den cuenta de lasituación actual de la ciudad. Desde esta Oficina Técnica se lanza la imagendel Plan Ciudad y se le vincula a otros proyectos en marcha. Se crea unamarca para identificar el proceso de reflexión (Alcobendas Plan Ciudad) ydesde la Oficina Técnica se producen acciones comunicativas mediantecomparecencias públicas de los responsables políticos, anuncios en prensa,vallas publicitarias, cuñas radiofónicas y publicaciones municipales, entreotras.

Durante la segunda fase, que tiene lugar a principios de 1994, y para el di-seño, elaboración e implantación de forma participada del Plan Estratégico, secrea una estructura organizativa como soporte al proceso de elaboración, im-plantación, seguimiento y evaluación del Plan. A partir de ahí, se definen, me-diante un proceso de reflexión en el que se involucra a los actores, las estrate-gias que conforman la «visión» de futuro de la ciudad. A estos efectos, seconstituye el Comité Ejecutivo para la dirección del Plan y la Asamblea Gene-ral así como las Mesas Temáticas, se realizan consultas a los vecinos de la ciu-dad257, y se define el perfil de los distintos proyectos, tanto por parte del Comi-té Ejecutivo como de la Oficina Técnica del Plan.

Finalmente, hay una fase de implantación, seguimiento y evaluación delconjunto de acciones que abarca el Plan Estratégico. Para ello se establecenuna serie de indicadores que permiten recabar información para el control delgrado de realización de los proyectos asociados a cada una de las líneas estra-tégicas. A partir de esta información se toman decisiones apropiadas para ga-rantizar su cumplimiento.

2. Las líneas estratégicas del Plan

A partir de una evaluación de las carencias y potencialidades de la ciudadde Alcobendas se desarrolla una visión estratégica de la ciudad y se definen ypriorizan un conjunto de líneas estratégicas para alcanzar esa visión.


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para la mejora de la eficacia productiva, la cohesión social y la calidad de vida de los ciudadanos; b) la rea-lización de un diseño de futuro de ciudad en el horizonte del año 2000, integrando los grandes proyectosurbanísticos, económicos, socioculturales en marcha, articulando el presente y futuro de la ciudad en unproyecto creíble y posible, y c) conseguir que el conjunto de la organización municipal e instituciones tra-baje de forma integrada hacia objetivos globales. (Fuente: Balance Plan Ciudad 1995-2002, Dirección dePlanificación y Coordinación, Documento de Trabajo para la Comisión Ciudadana, diciembre de 2002, mi-meografiado).

257 Se realizó una encuesta a más de 4.000 ciudadanos para conocer su opinión sobre los objetivos ypropuestas del Plan Ciudad. Ésta puso de manifiesto que el 76% de los ciudadanos, a los que se sometió a laencuesta, pensaba que con la puesta en marcha del Plan y sus proyectos la ciudad mejoraría.

En el establecimiento de objetivos estratégicos se da un papel relevante alos diferentes actores que intervienen en el Plan. A partir de aquí, estos objeti-vos son priorizados por la dirección política258 y se vinculan a acciones opera-tivas. Se tienen en cuenta las necesidades de los ciudadanos identificadas a tra-vés de las 4.017 encuestas que se realizan a los ciudadanos de Alcobendas.

Bajo un objetivo general o misión que atiende a optimizar la posición deAlcobendas para mejorar su eficacia productiva, la cohesión social y la calidadde vida de los ciudadanos, en el Plan Ciudad de Alcobendas se pueden identifi-car cinco actuaciones estratégicas en las que se enmarcan 69 propuestas deproyectos de actuación concretos y que, a su vez, se organizan en tres nivelesatendiendo a la prioridad en su realización. El Alcalde se compromete a la rea-lización de los proyectos emanados del Plan Ciudad.

Las líneas estratégicas encaminadas a la consecución del objetivo generalson: 1) «Bienestar y calidad de vida, desarrollo sostenible» en la que se defineel modelo de desarrollo de ciudad y que se incorpora al Plan de OrdenaciónUrbana. Alcobendas se adhiere a la Carta de Aalborg para implantar la Agen-da Local 21. En esta línea estratégica se engloba la promoción del desarrolloequilibrado de la ciudad, de sus ciudadanos y su entorno medioambiental. Lasactuaciones en materia medioambiental han supuesto el otorgamiento del pre-mio «Bandera Verde-Ciudad Sostenible» que otorga la Federación de Usua-rios-Consumidores y la mención «good» en el Concurso de Naciones Unidassobre Buenas Prácticas para la Mejora del Entorno Urbano dentro del aparta-do de Gestión sostenible de los Recursos Naturales. 2) «Alcobendas, el Nortede Madrid» para situar a la ciudad en el sistema metropolitano madrileñoaprovechando su situación al norte de Madrid. 3) «Dinamismo económico yempleo» bajo la que se busca la atracción de inversiones de empresas del sec-tor de la sociedad de la información y del conocimiento para potenciar el di-namismo económico para la creación de empleo, reequilibrando el binomioresidencia-empleo y conseguir altos niveles de integración social. 4) «Perso-nas preparadas» para la mejora permanente de la formación y cualificación delas personas y 5) «Alcobendas, entre todos mejor» para abrir la ciudad y lainstitución municipal a la cooperación y a la participación al tiempo que sebusca la calidad en la prestación de los servicios públicos (Balance del PlanCiudad, 2003).

Para cada una de las líneas estratégicas se definen proyectos y actuacionesconcretas.


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258 Estos objetivos son: a) la optimización de la posición de Alcobendas en el territorio desde una pers-pectiva regional en el marco de los sistemas de ciudades español y europeo, b) el diseño de un proyecto deciudad para los próximos diez años, c) la integración de las acciones ya en marcha referidas a proyectos ur-banísticos, económicos y socioculturales, d) la articulación del conjunto de organismos e instituciones coninterés en la ciudad (Documento elaborado por la Oficina Técnica del Plan Ciudad).

3. La estructura organizativa del Plan Estratégico para el procesode elaboración de estrategias.

El Plan Estratégico de Alcobendas se estructura en torno a la siguiente or-ganización:

a) La Asamblea General del Plan Ciudad, que se constituye como máxi-mo órgano de participación institucional y ciudadana. Aglutina a los actores re-levantes para la ciudad e incluye a agentes de los ámbitos político, económicoy del tejido asociativo. A la Asamblea se invita a participar a 345 miembrosque reúnen estas características y aceptan su inclusión en el proceso. Final-mente a la primera Asamblea acuden 208 personas que representan a distintasinstituciones, asociaciones, fundaciones, empresas y comercios minoristas.Esta Asamblea tiene como función la aprobación de las directrices finales delPlan; es el referente y responsable del impulso del mismo. Es un foro de deba-te abierto a la participación de nuevos actores en función de la evolución delproceso. Al plenario de la Asamblea se presentan los avances del Plan a cuyotenor, si es necesario, se replantean las líneas estratégicas.

b) El Comité Ejecutivo del Plan Ciudad, es un órgano plural que constade 16 miembros y está presidido por el Alcalde259, actuando de vicepresidenteejecutivo el Primer Teniente de Alcalde, quien es responsable del proceso deelaboración del Plan y de su financiación o vinculación a la planificación pre-supuestaria plurianual, es decir, del control del proceso y de la elaboración delos temas estratégicos. Desde este Comité se dirige a las Mesas Temáticas y seaprueban los documentos generados por éstas. Además de las personas con res-ponsabilidades políticas, en este órgano están representados y se concentranmiembros pertenecientes al mundo de la empresa, los agentes sociales y los ve-cinos a través de sus asociaciones. Así además del Ayuntamiento de Alcoben-das, forman parte la Asociación de Empresarios, la Cámara de Comercio e In-dustria de Madrid, la Comunidad de Madrid, Sindicatos y Consejos SectorialesCiudadanos.

c) La Oficina Técnica del Plan Ciudad, en la que se integra la totalidaddel Departamento de Planificación y Coordinación del Ayuntamiento depen-


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259 Los cargos que ostentan los 16 miembros de este Comité Ejecutivo son: Presidente, Alcalde de Al-cobendas, Vicepresidente, Primer Teniente de Alcalde de Alcobendas, Secretario, Director de la Oficina delPlan Estratégico, Vocales: Director del Instituto Madrileño de Desarrollo, Consejo Sectorial de Deportes,Consejo Sectorial del Medio Ambiente, Consejo Sectorial Juventud y Mujer, Director de Planificación Urba-nística de la CAM, Consejo Sectorial de Cultura, Teniente Alcalde Ayuntamiento de Alcobendas, SecretaríaComarcal de CC.OO. Teniente de Alcalde Ayuntamiento de Alcobendas, Instituto Madrileño de Formación,CAM, Secretario Comarcal de UGT, Presidente Asociación de Empresarios de Alcobendas, Delegada de laCámara de Comercio e Industria de Madrid. La composición pone de manifiesto la mayoría de cargos políti-cos de la institución promotora. (Fuente: Alcobendas Plan Ciudad).

diente del Primer Teniente de Alcalde. Su equipo gestor está encargado del im-pulso y de la coordinación de la elaboración e implementación del Plan Ciu-dad; esta función de coordinación incluye la supervisión de los estudios para eldiagnóstico estratégico y la elaboración de los soportes informativos que ha-brían de servir de base a las deliberaciones de las Mesas Temáticas. Su papel esprimordial ya que actúa como centro vital del Plan. Está encargada de la dina-mización del proceso y se responsabiliza de que las estrategias se desarrollenmediante la implantación de los proyectos asociadas a las mismas. Actúa comocentro de referencia para todos los actores participantes en el seguimiento delas decisiones que se tomen en la Asamblea y se encarga del almacenamiento ydifusión de la información del Plan. Organiza y participa en las Mesas Temáti-cas, identificando los actores críticos que deben participar en las mismas y losproyectos relevantes a los que da coherencia. Proporciona información a loscargos electos que les sirve de soporte en los procesos de negociación con losdiversos actores involucrados en el Plan. Se ocupa también de las labores decomunicación del Plan tanto dentro de la ciudad como fuera a través de la par-ticipación en foros y encuentros y recoge información de experiencias simila-res en otras ciudades. Elabora propuestas para la priorización de los proyectosy prepara indicadores de cumplimiento del Plan y realiza un seguimiento delestado de evolución de las distintas líneas estratégicas y proyectos. De modoque este organo condiciona las interacciones entre la Asamblea, el Comité y lapropia Oficina Técnica.

Complementariamente a los órganos de representación y ejecutivos, secrean cuatro órganos de consulta y participación: Las Mesas Temáticas, el Gru-po de Estudios, la Comisión de Grupos Políticos y la Comisión de DirectivosInstitucionales.

a) Las Mesas Temáticas, que implican a miembros de la Asamblea y secorresponden con la estructura de poder de la ciudad y tienen la función de ela-borar y proponer proyectos o modificar o ratificar los que se les presentan.

Con esta composición, son grupos de trabajo de ámbito sectorial para laparticipación y el debate. Su característica es la complementariedad, es decir,que aglutinan a actores con intereses distintos y actúan de un modo colaborati-vo y corresponsable. Se constituyen doce de estas Mesas260 en las que trabajan


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260 Estas doce Mesas Temáticas se constituyen para debatir acerca de las siguientes políticas sectoria-les: 1. Desarrollo urbano y calidad medioambiental, en la que se inscriben 45 personas, con 33 personas ins-critas; 2. Calidad de Vida y nuevas demandas, en la que participan 41 personas; 3. Seguridad Ciudadana, quereúne a 31 personas; 4. Integración Social, con 39 personas inscritas; 5. Accesibilidad, con una media de 42personas; 6. Promoción de la Ciudad y sus dotaciones, con 54 personas; 7. Atracción de la inversión externa,en la que se inscriben 35 personas; 8. Impulso de la economía local, que convoca a 26 personas; 9. Sistemaeducativo y vinculación de la ciudad a las universidades, en la que participan 59 personas; 10. Formación yorientación laboral, con 51 personas; 11. Modernización y participación institucional, en la que se inscriben37 personas, y 12. Asociacionismo y voluntariado, en la que se inscriben 54 personas. En las Mesas intervie-

378 personas pertenecientes a los ámbitos empresariales y sindicales, comer-ciantes, representantes de entidades sociales y culturales, universidades, repre-sentantes de otros Ayuntamientos y de la Comunidad de Madrid, junto con losmiembros del Comité Ejecutivo. Cada Mesa está presidida por un miembro delComité Ejecutivo del Plan y asiste a cada una de ellas un experto convocadocomo tal. A los participantes la institución municipal les facilita todo tipo deapoyo técnico indispensable para el desarrollo de las deliberaciones. A las reu-niones de todas las Mesas asiste como ponente el Director de la Oficina Técni-ca del Plan Ciudad. En todas las Mesas se utiliza la misma metodología deanálisis, consistente en debatir acerca de la situación actual del tema a tratar,las tendencias e impactos previsibles y la reflexión acerca de los puntos fuertesy débiles de los aspectos a considerar.

De este modo, las Mesas Temáticas son grupos de trabajo especializado einstrumentos plebiscitarios a la vez que sirven para institucionalizar estructurasde participación. Se ponen en marcha doce mesas que se constituyen en el ins-trumento operativo para la elaboración del Plan, identificando proyectos espe-cíficos vinculados a las diferentes líneas estratégicas. La implantación de estosproyectos se prioriza en función de la importancia, de sus efectos multiplicado-res o por tratarse de proyectos ya en fase de ejecución. Al mismo tiempo, seidentifican indicadores de implantación de cada uno de los proyectos.

Las Mesas se reúnen en fechas definidas durante cinco meses (de junio a no-viembre de 1994). Los participantes recibieron apoyo técnico mediante la apor-tación de estudios, informes y documentos de trabajo elaborados por la institu-ción municipal. Cada una de las doce mesas estaba presidido por un miembrodel Comité Ejecutivo del Plan (en siete de ellas el presidente era un cargo políti-co) y en todas estaba representada la Administración local por medio del Direc-tor de la Oficina del Plan Ciudad de Alcobendas, que era al tiempo Director delDepartamento de Planificación y Coordinación. Los participantes trabajabansobre un esquema de Tendencias-Puntos Fuertes y Puntos Débiles siguiendouna metodología preparada por la institución municipal presentándose pocosproblemas y con un elevado grado de consenso y de compromiso. En este senti-do, las Mesas pueden considerarse como un instrumento en el que se resuelvenlos conflictos mediante la cooperación en el marco de una estrategia de creaciónde redes entre la Administración y la ciudadanía. La existencia de una mayoríaabsoluta permite que se generen estos ámbitos de conflicto.

A través de las Mesas Temáticas se institucionalizan estructuras de partici-pación que se reúnen en días definidos. Estas Mesas son moderadas de tal for-


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nen los agentes sociales y culturales más activos de la ciudad junto a los representantes empresariales y sin-dicales. (Fuente: Alcobendas Plan Ciudad: Calidad y Modernización en la Administración Pública. Ayunta-miento de Alcobendas-Ediciones Gestión 2000.)

ma que todos los participantes presenten propuestas y las desarrollen. Así,bajo la moderación y organización de la Dirección de coordinación se debateacerca de los problemas locales, y está abierta a la participación de cualquiervecino. Las Mesas se constituyen en un instrumento para la gestión políticaque conduce a resultados evaluables por los ciudadanos y los usuarios especí-ficos. En las mesas se inscribieron un total de 539 personas, de las que activa-mente participaron 378, incluyendo al Alcalde, cargos políticos, y represen-tantes de intereses empresariales, sindicales y vecinales; los participantes hanmantenido docenas de reuniones durante un elevado número de horas de tra-bajo. El número de participantes hace indicar que no ha existido un dominiode intereses particulares, dejando fuera influencias clientelares. Se deja clarodesde el principio que estas mesas no sustituyen el proceso político de tomade decisiones. Es cierto que los grupos en las Mesas representan a interesesparticulares y en este sentido debe tenerse en cuenta el total del entorno den-tro del cual existen estos intereses especiales. En eso es precisamente en loque consiste la dirección a través de la coordinación que ejerce la Oficina Téc-nica del Plan. Las propuestas de las Mesas Temáticas se coordinan medianteun sistema de prioridades.

b) El Grupo de Estudios está formado por los directores de las investiga-ciones de base que proporcionan a los participantes información y orientacio-nes metodológicas. Sus miembros pertenecen al equipo directivo de la institu-ción municipal y, puntualmente, cuentan con la ayuda y asesoramiento deespecialistas externos a la organización municipal.

c) La Comisión de Grupos Políticos está compuesta por los portavoces delos grupos políticos con representación en el Pleno Municipal y actúa como ór-gano de consulta para el Comité Ejecutivo.

d) La Comisión de Directivos Institucionales está formada por directivosdel Ayuntamiento y tiene como función la coordinación de las líneas estratégi-cas del Plan así como la implantación de las mismas. Se constituye en un ins-trumento para la implicación del nivel directivo en la Planificación Estratégica

Todos estos órganos intervienen en la redacción y priorización de los pro-yectos, lo que permite que en marzo de 1995 se apruebe el Plan en AsambleaGeneral, se presente a los ciudadanos y se procede a su ejecución por parte delequipo de gobierno y de la Oficina Técnica del Plan261, de manera que los pro-


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261 La tercera etapa del Plan Ciudad se pone en marcha con la presentación de proyectos por parte delos distintos actores implicados en el Plan Ciudad. El total de proyectos recibido fue de 71, de los cuales el31% los presentó el Ayuntamiento de Alcobendas, el 30% las asociaciones vecinales, el 18% las Mesas Te-máticas, el 16% otras administraciones públicas y el 11% empresas y asociaciones de empresarios. Cada unode estos proyectos se sometió a la valoración de los miembros de la Asamblea en función de unos criteriosmediante los cuales se valoraban sus impactos en el desarrollo económico, impacto ambiental, cohesión so-

yectos aprobados se van integrando según orden de prioridad en los Planes deAcción Municipal de las legislaturas 1995-1999 y 1999-2002.

4. Implantación y seguimiento del Plan Estratégico

Los proyectos aprobados en el Plan Estratégico se ponen en marcha paraser realizados en un plazo de diez años mediante su inclusión, como se acabade indicar, en los sucesivos Planes Municipales.

En abril de 1997 se constituye el Foro Consultivo del Plan Ciudad con elobjetivo de formar un espacio de participación, debate e impulsión del PlanCiudad. Este Foro se constituye con objeto de realizar el seguimiento de la eje-cución del Plan Estratégico. En este Foro se integran todos los que en su mo-mento constituyeron la Asamblea General del Plan así como nuevas incorpora-ciones.

De esta manera, el Foro Ciudad, que se concibe como un instrumentopara hacer el seguimiento de todos los proyectos del Plan Estratégico, pero ala vez, un instrumento de participación, articulado con el resto de instrumen-tos en marcha en Alcobendas, a partir del cual se pretende dar cuentas a losciudadanos acerca de las realizaciones del Plan Ciudad para que emitan unavaloración. Al tiempo que se hace esa valoración, se requiere a los ciudada-nos para que, a partir de las realizaciones, se diseñe el futuro de la ciudad,manteniendo así vivo y actualizado el Plan Estratégico. El Primer Foro Ciu-dad se reúne en marzo de 1999, a los dos años del diseño de la finalizacióndel Plan Estratégico. Se compone de ciudadanos, asociaciones, empresarios,comerciantes y fundaciones. Pretende involucrar a los ciudadanos que hanparticipado en el Plan Estratégico de Ciudad y a aquellos que se incorporannuevos tanto a los encuadrados en las asociaciones como a los que no perte-necen a ellas.

Los objetivos del Foro del Plan Ciudad son262:


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cial y plausibilidad del proyecto. Una vez realizada la valoración por la Asamblea del Plan esta trasladó susconclusiones a la Oficina Técnica del Plan para la elaboración de un informe técnico referido a cada uno delos proyectos. Estos informes técnicos fueron remitidos, finalmente, al Comité Ejecutivo para una ulteriorvaloración teniendo en cuenta el grado de complementariedad con otros proyectos, el consenso de los impli-cados en su realización y financiación, la existencia de desarrollos técnicos avanzados y la urgencia de cadauno de los proyectos. El Comité Ejecutivo descartó por unanimidad dos proyectos y el resto los agrupó entres grupos o niveles de prioridad que fueron presentados finalmente a la Asamblea para su aprobación defi-nitiva. El proceso de aprobación de proyectos pone de manifiesto el control, también en esta fase, de las ins-tancias políticas y técnicas del Ayuntamiento por medio de sus órganos de representación en el Plan. (Fuen-tes: Alcobendas Plan Ciudad y Balance del Plan Ciudad 1995-2002).

262 Fuente: Constitución del Foro Consultivo del Plan Ciudad de Alcobendas. Ayuntamiento de Alco-bendas, abril 1997. Documento interno.

1. La reflexión y debate sobre el futuro de la ciudad.

2. La constitución de un espacio de encuentro entre la institución de go-bierno municipal, los ciudadanos y los agentes empresariales y sindicales.

3. Realizar el seguimiento de los Proyectos del Plan Estratégico.

4. Crear y lanzar iniciativas relacionadas con los proyectos estratégicos dela ciudad utilizando para ello los denominados «Grupos de Impulsión» de pro-yectos. En este sentido se propone la creación de 3 grupos de trabajo, debate yseguimiento relacionados con los proyectos y prioridades estratégicas de la ciu-dad. El objetivo de estos grupos es la generación de consensos entre las institu-ciones político-administrativas, la sociedad civil y los empresarios encaminadosa la realización de los proyectos así como la identificación de nuevas oportuni-dades para el desarrollo de la ciudad. De este modo se configuran tres grupos:

a) El grupo de impulsión «Alcobendas Eco-Ciudad» cuyo objetivo es im-pulsar el modelo de desarrollo urbano, cualitativo y sostenible delineado en elPlan Ciudad de Alcobendas, contribuyendo a la implantación de los distintosproyectos que lo sustentan así como su posible desarrollo. Los Proyectos im-plicados en este grupo son un modelo de desarrollo urbano del Plan General deOrdenación Urbana, Tren de Cercanías, Proyectos urbanísticos, reutilizaciónde aguas residuales, recuperación de espacios naturales en la ciudad y educa-ción medio ambiental.

b) El Grupo de Impulsión «Alcobendas Casco Antiguo», cuyo objetivo esel impulso de la revitalización de los barrios que conforman el Casco Históricode la ciudad de acuerdo con un modelo de desarrollo urbano cualitativo y sos-tenible que se define para el conjunto de la ciudad, teniendo como proyectos larehabilitación del Casco Viejo, la creación de un bulevar en la antigua carreteranacional y en general, mejorar la accesibilidad.

c) El grupo de Impulsión «Alcobendas Calidad» con el objetivo de distin-guir a Alcobendas como «Ciudad de Calidad» y a la institución municipalcomo entidad dedicada al servicio de los ciudadanos, generando al mismotiempo una imagen de ciudad para la atracción de inversiones, la actividad eco-nómica y como ciudad de referencia distinguida por su oferta de actividadesculturales y deportivas. Los proyectos son la Calidad Total en el Ayuntamiento,la promoción de la ciudad y su inclusión en redes de ciudades, el fomento de laparticipación ciudadana y la creación de espacios culturales.

Con estas premisas se invita a los dirigentes empresariales y sindicales asícomo a representantes del movimiento ciudadano y demás instituciones convinculación en la ciudad de Alcobendas a formar parte del Foro.


248

En marzo de 1999 se realiza una primera evaluación de resultados en elmarco del Foro Consultivo del Plan Ciudad; en ese momento estaban implanta-dos el 64% de los proyectos aprobados.

En el año 2001 se pone en marcha el Segundo Foro Ciudad. Para la eva-luación de lo realizado por parte de los ciudadanos y la presentación de nue-vas propuestas el 2.º Foro Ciudad se organiza un Pleno, una Comisión Ciu-dadana y tres Comisiones de Trabajo: Desarrollo Económico y Empleo,Cohesión e integración social y Calidad de Vida y Medio Ambiente. A las se-siones del Pleno del Foro Ciudad pueden asistir todos los ciudadanos. Se cele-bran sesiones en enero y marzo de 2003. La convocatoria de estas sesiones sehace de tal manera que tenga la mayor difusión posible y sea conocida por elmayor número de ciudadanos. La Comisión Ciudadana se conforma a partirde los miembros del Comité Ejecutivo del Plan Ciudad más otras institucionesvinculadas a las líneas estratégicas de la ciudad o que ejercen un liderazgo so-cial y económico en la ciudad. Esta Comisión tiene como cometido la revisióny evaluación de los proyectos del Plan Ciudad. Las Comisiones de Trabajopretenden recabar las aportaciones de todos los ciudadanos que intervienen enel proceso. Al final del proceso se edita un Documento de Aportaciones en elque se recogen las propuestas de los participantes acerca de las actuacionesque debieran diseñar el futuro de la ciudad. Con objeto de realizar un balancede la situación estratégica de Alcobendas y entrega del conjunto de aportacio-nes al Alcalde (Metodología y Reglamento del II Foro Ciudad de Alcobendas,diciembre de 2002).

En junio de 2002 tiene lugar la segunda evaluación del Plan a través delForo Ciudad, en ella intervienen las personas y entidades involucradas enel Plan Estratégico así como nuevos ciudadanos a título individual o encua-drados en asociaciones y actores económicos. Se elabora un documentoque se dirige al equipo de gobierno y a la ciudadanía en general, habiéndo-se realizado hasta esa fecha el 87% del conjunto de los proyectos previs-tos263.

5. Los criterios de éxito del Plan Estratégico de Alcobendas

El Plan Estratégico de Alcobendas cuenta con una doble legitimación, exante: se invita a participar a los representantes de los intereses; y ex post: larealización efectiva de los decidido en el espacio de deliberación con un altogrado de cumplimiento en Alcobendas. Se decide llevar a cabo 57 proyectos,de los cuales, como se acaba de indicar, en 1999 se llega a un grado de cumpli-miento del 64% y a finales del año 2002 están implantados el 87% de los pro-


249

263 Fuente: Balance Plan Ciudad 1995-2002.

yectos264. Los ciudadanos individuales están informados acerca de la existen-cia del Plan mediante comunicaciones individuales y a través de las revistas deinformación municipales, además de la información a través de los ConsejosSectoriales y los Consejos de Barrio.

Además de instrumento para aglutinar las iniciativas de los actores localesy para la determinación de prioridades, el Plan Estratégico tiene en cuenta elconjunto de problemas locales, incluyendo los aspectos más visibles y queafectan a la vida cotidiana de los ciudadanos. Contiene, por ende, una descrip-ción cualitativa de la estrategia y hay un compromiso de vinculación al Plan deAcción Municipal.

En definitiva, los factores de éxito podrían resumirse: primero, en que es unPlan realista que se adecua a las características de la ciudad de Alcobendas y,conforme a ellas, se definen unos objetivos políticos claros y con el compromi-so e implicación del Alcalde. Segundo, la administración dispone de capacidadpara ejercer el liderazgo que se exige en las distintas fases del Plan; así, la Di-rección de Planificación y Coordinación se ocupa del seguimiento y se respon-sabiliza de los trabajos y puesta en práctica y una gestión activa y transparentede la información acerca del proyecto y realmente abierta a la sociedad civil lo-cal. Tercero, el Plan se concibe como un proceso continuado en el tiempo y elque se implica a los actores con peso específico en la ciudad.

Todo ello genera un clima de confianza que a su vez moviliza a nuevos ac-tores. Aunque evaluar el impacto real de esta movilización no es fácil, lo ciertoes que la reflexión estratégica sale del círculo de técnicos y se hace permanen-te e involucra a cada vez un mayor número de actores y ciudadanos que estánsatisfechos con el proceso265. Por ello, puede afirmarse que el proceso de parti-cipación ha sido prioritario a la definición de estrategias y proyectos, pensandoen que su implantación sería dependiente de la calidad de la participación en elproceso, que ha servido de instrumento para integrar las relaciones fragmenta-das y su puesta al servicio del logro de un modelo de ciudad.

El Plan parte del presupuesto de la importancia de identificar las relacionesde interdependencia entre los actores públicos y privados. Se trata de aglutinarel conocimiento local capaz de general sinergias para resolver los problemaslocales, por lo que el proceso de participación se ha priorizado sobre la defini-ción de estrategias y proyectos, no sin tener en cuenta que la implantación deéstos es dependiente del grado y la calidad de la participación en el mismo.


250

264 Fuente: Balance Plan Ciudad 1995-2002. Dirección de Planificación y Coordinación. Documentode Trabajo para la Comisión Ciudadana. II Foro Ciudad, diciembre 2002. Ayuntamiento de Alcobendas, mi-meografiado.

265 Entrevistas a los participantes en el proceso de Planificación Estratégica: Empresarios, Sindicatos,Cámara de Comercio y Asociaciones.

6. Análisis del Plan

Para analizar el Plan Estratégico se pueden utilizar cuatro perspectivas ana-líticas diferentes: 1) Pluralismo: la estructura del proceso como una distribu-ción de la capacidad de decisión entre intereses relevantes. 2) Poder de las eli-tes e intereses: el proceso como producto del control de las elitespolítico-administrativas. 3) La estructura de poder: el proceso de planificacióncomo una progresión de hechos dominado por fuerzas sociales y culturales yestablecimiento de la agenda política. 4) El control de la información: la es-tructura de la planificación como la comunicación de información y modos enque ésta se controla.

A partir de estas interpretaciones se focaliza en dos temas: quién toma lasdecisiones clave y en segundo lugar qué opciones están abiertas. Bajo estascuestiones está la preocupación de la política de planificación, cómo se facilitao manipula la participación y cómo las decisiones se aseguran. La cuestión dequien toma las decisiones involucra a tres grupos: las elites políticas, los miem-bros del Comité o los ciudadanos.

Desde una perspectiva pluralista, puede argumentarse que el proceso deplanificación se organiza de una manera que se parezca a una interacción plu-ralista de intereses. La formación de una Asamblea y un Comité para debatiracerca del futuro de la ciudad parece facilitar el pluralismo con la idea eje decrear un debate entre los distintos intereses para el bien común de la ciudad.

El proceso de planificación estratégica en Alcobendas pone de manifiestocómo intereses conflictivos se pueden integrar mediante un proceso de deci-sión pública. Ninguno de los intereses recibió particular atención. La retóricapluralista puede ser utilizada para legitimar un proceso de toma de decisionesaltamente centralizado. En otras palabras, el proceso es un ejercicio que prote-ge a los que detentan el poder dominante. La selección de participantes en elPlan estratégico pone de manifiesto el equilibrio de intereses económicos, laspequeñas y medianas empresas y las grandes, por ejemplo. Tanto la institucióncomo los grupos de interés en la ciudad tienen interés en participar en el PlanEstratégico. Los comerciantes tienen interés en que se mejore el entorno. Parala institución municipal es importante puesto que la inversión empresarial esesencial para la economía de Alcobendas. El Ayuntamiento es el mayor propie-tario del suelo. Se establece pues una relación de mutuo interés.

Algunos de los teóricos que estudian el poder local encuentran un conjuntodiferente de relaciones e interacciones (DAHL, 1961). Estos autores identificanlas elites del poder, un grupo pequeño de actores con influencia en las decisio-nes de la comunidad y cuyos intereses y antecedentes se interrelacionan. De


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acuerdo con las teorías de la elite, un pequeño grupo de notables económicos ypolíticos ejerce el control y toma las decisiones. El contacto entre los miem-bros de la elite conduce a una solidaridad entre los líderes. Hay una coinciden-cia de intereses entre políticos y promotores inmobiliarios.

Éste no es el caso de Alcobendas donde ni coinciden los antecedentes nilos intereses de las elites políticas y empresariales. Estos antecedentes e inte-reses coinciden más con el movimiento asociativo como se ha puesto de ma-nifiesto al describir los antecedentes de las elites políticas y, particularmente,del Alcalde.

En cuanto a la estructura de poder hay un ejercicio del liderazgo por partede la administración local pero se prioriza el proceso de participación. ElAyuntamiento tiene capacidad para ejercer el liderazgo que exige la elabora-ción, ejecución e implantación del Plan Estratégico, pero existen otros actoreslocales con peso en el Plan Estratégico tales como las organizaciones empresa-riales de la zona norte de Madrid, las grandes empresas localizadas en el terri-torio municipal, los sindicatos, los comerciantes y las asociaciones de vecinos.

Respecto a la formulación de los temas, en la primera fase del proceso cier-tos temas no se articulan. Se presenta un documento, elaborado por la OficinaTécnica del Plan, en el que se delinea las finalidades del mismo: optimizaciónde la posición de la ciudad en el territorio del áreas metropolitana para mejorarla cohesión social, la eficacia productiva y la calidad de vida de sus ciudada-nos; diseñar un proyecto de futuro de ciudad integrando los grandes proyectosurbanísticos económicos y socioculturales y lograr que el conjunto de la orga-nización administrativa trabaje de manera integrada para la consecución de losobjetivos globales266.

En lo referente a la inclusión y exclusión de temas, se desarrolla el Comitéde Planificación y se decide quiénes participan. La responsabilidad de elegirlas áreas de actuación y los participantes la tiene el Primer Teniente de Alcalde.Los participantes fueron seleccionados en función de la estructura de poder enAlcobendas. Todos fueron invitados a participar y, prácticamente, todos acep-taron. A los participantes se les pone a trabajar en temas específicos aunque lasdecisiones clave acerca de la planificación estratégica en sus distintas etapas setoman por parte del equipo de gobierno. En la primera etapa el Alcalde defineel desarrollo de la estrategia cuyo primer aspecto prioritario es la revitalizacióndel centro histórico. En la segunda etapa el Alcalde y el Primer Teniente de Al-calde proponen los temas generales a incluir en el proceso de planificación es-tratégica. Durante la siguiente etapa el Primer Teniente de Alcalde delimitan la


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266 Plan Ciudad de Alcobendas. Propuesta Metodológica Plan Estratégico de Ciudad. Documento mi-meografiado, sin fecha. Oficina Plan Ciudad de Alcobendas.

agenda que es negociada por los miembros del Comité Ejecutivo con el restode actores participantes.

De esta manera, sobre los temas estratégicos decide, en última instancia, elComité Ejecutivo junto con la Oficina Técnica en función de unos criterios yen lo referente al control de la información, en la primera reunión del Plan, setransmite una gran cantidad de la misma, de modo que a cada Mesa Temáticase le proporciona un elenco de datos exhaustivos, aunque accesibles, de interéspara los participantes.

Del análisis de las entrevistas con organizaciones empresariales, las empre-sas y el comercio y con las asociaciones de vecinos se desprende que: a) El di-seño del proceso ha facilitado la participación efectiva, b) Se ha dotado de ca-pacidad de los asistentes para hablar libremente de la Agenda e, incluso, paramodificarla. c) Durante las deliberaciones, el Ayuntamiento ha sabido escuchary se ha mostrado receptivo, d) Se han admitido proyectos presentados por ciu-dadanos a título individual, e) El proceso de deliberación ha servido para in-fluenciar las decisiones de los cargos electos (el Plan no tiene poder de deci-sión)267.

En conclusión el Plan Estratégico de Alcobendas:

1. Se sustenta en un grupo de elite para tomar decisiones, pero se haceparticipar a los ciudadanos.

2. Los participantes en el proceso son conocedores de la ciudad. El Planse adecua a las características de la ciudad de Alcobendas.

3. El diseño esta controlado, pero hay participación para definir fines.

4. Es un proceso abierto, se invita a participar a las asociaciones, empre-sarios, barrios, otras administraciones y a la prensa.

5. Sirve de instrumento educador para los planificadores y para los ciu-dadanos. En efecto, el Plan Estratégico se constituye en un instrumento de pe-dagogía para la cooperación ya que hace tomar conciencia a los actores de unasolidaridad territorial de tal manera que el propio proceso de elaboración delPlan Estratégico es más importante que los resultados concretos. La Planifica-ción Estratégica en Alcobendas permite la definición de los nuevos objetivosque son compatibles con los particulares de los actores. Asimismo, facilita a


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267 Entrevistas con A. Beitía, Presidente de la Asociación de Empresarios de Alcobendas (AICA), Cá-mara de Comercio e Industria de Madrid, Asociaciones con representación en los Consejos de Barrio, Secto-riales y en el Plan Estratégico.

los diversos actores el diseño de estrategias comunes e identificar prioridadescomunes. El plan tiene un efecto educativo importante: enseña a los participan-tes acerca de la ciudad. En este sentido es un instrumento para mostrar las rela-ciones y su posición en la estructura de la ciudad.

6. También se pone el énfasis en el proceso y no en el Plan. Para ello seinvolucra a los actores del entorno mediante un proceso deliberativo que per-mite reinterpretar a las elites locales la definición de los problemas públicos lo-cales

7. Finalmente, no es solo un Plan para el desarrollo de la ciudad. El pro-ceso de implicar a un conjunto de actores con intereses en la ciudad para queidentifiquen demandas políticas, invitándoles a dibujar el futuro diseño de laciudad, relegitima la relación de estos con la institución municipal.

5.2.3. Presupuestación y gestión financiera

En Alcobendas el Presupuesto es un instrumento de gestión de tal maneraque entronca con el Plan de Acción Municipal y con el Plan Estratégico. Esuna herramienta para el desarrollo de ambos, los pone en práctica y en él se re-cogen los programas para desarrollar los proyectos del Plan Estratégico268.

De la misma manera, la gestión presupuestaria está vinculada a la descen-tralización en la responsabilidad de la gestión de recursos (activación de fuer-zas tanto dentro como fuera de la administración). Mediante el proceso presu-puestario, los directivos y gestores de los distintos ámbitos departamentales,el mercado y el tejido social son integrados en un proceso de utilización de re-cursos.

En este respecto, la información contable de Ayuntamiento, Patronatos yEmpresas Públicas se integra en un documento que se pone a disposición delos cargos electos, gestores y agentes sociales. Esta información incluye losprogramas de actuación de los Patronatos y Empresas Públicas.

El proceso de elaboración del Presupuesto comienza en la última semanadel mes de febrero con una reunión de la Comisión de Presupuestos en la quese delimitan los criterios económicos y el cronograma que posteriormente sedebate en el equipo de gobierno. El área económica elabora una documenta-


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268 «... en el Plan de Acción Municipal se plantan una serie de objetivos y programas que se plasman enel Presupuesto, recogiendo anualmente todas las actuaciones programadas por las áreas y priorizadas por elequipo de gobierno. Los costes de esos programas se incorporan al presupuesto, de tal manera que lo quehace el mismo es recoger las líneas estratégicas del Plan Estratégico de la ciudad...» (Director Adjunto yCoordinador de Servicios Económicos).

ción en la que se contienen los criterios económicos, legales y metodológicos.A principios de marzo se reúne la Comisión Directiva en la que se entregan atodos los directores y gerentes los documentos con los criterios para proceder asu elaboración aprobados por el Primer Teniente de Alcalde. Con esos crite-rios, las áreas, patronatos y empresas públicas proceden a elaborar las propues-tas de gastos e inversiones. Con la previsión de ingresos y gastos el área econó-mica elabora un anteproyecto de presupuesto que se remite al Primer Tenientede Alcalde para su posterior debate y aprobación final por parte del equipo degobierno. Durante esta fase el equipo de gobierno permite que los directores ygerentes conozcan las decisiones y realicen aportaciones a través de los Conce-jales responsables de área. La elaboración del presupuesto final se produce enel mes de diciembre. De esta manera toda la organización participa en el dise-ño, ejecución e implantación del presupuesto de tal modo que son las distintasáreas las que proponen un proyecto de presupuesto y ejecutan y controlan supropio presupuesto. El Primer Teniente de Alcalde, a través del área económi-ca, establece la normativa común para su elaboración, coordina a las distintasáreas y garantiza la ejecución del presupuesto descentralizado269.

Lo más importante es, pues, que el Presupuesto es un instrumento de parti-cipación y comunicación interna. El Primer Teniente de Alcalde no decide aldetalle el presupuesto de cada área, sino que se ocupa de las implicaciones po-líticas del conjunto del presupuesto, de tal manera que las diferentes unidadestienen libertad de gasto de acuerdo con sus necesidades y lo previsto en el Plande Acción Municipal. Las distintas áreas informan regularmente al área econó-mica acerca de sus actividades, sus logros, en base a indicadores, previamentedefinidos, de resultados. El Presupuesto se elabora por áreas y por programas.De esta manera la descentralización está unida al control financiero.

El presupuesto actual es superior al de muchas capitales de provincia conmayor número de habitantes. A partir del análisis de los ingresos, gastos, en-deudamiento y presión fiscal en sucesivos ejercicios presupuestarios, se puedecolegir que los recursos económicos están vinculados a la situación económicalocal. Se pasa de un presupuesto de 200 millones de pesetas en 1979, de losque el 80% corresponde a gastos fijos de personal y mantenimiento a un presu-puesto de 106,19 millones de euros en 2002, con 12,02 millones de euros quese financian con los ingresos derivados de la gestión del patrimonio municipal.De esta manera, la tasa de autonomía financiera en Alcobendas, siendo estatasa la porción de recursos financieros que el gobierno local controla directa-


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269 «... hay unos criterios económicos y unos plazos de elaboración establecidos por el Primer Tenientede Alcalde. A partir de ahí, se produce un doble proceso de negociación. En primer lugar cada Concejal ne-gocia con sus directivos de área su anteproyecto que se remite al Primer Teniente de Alcalde. Una vez recibi-dos todos los anteproyectos de área se reúne el equipo de gobierno. Suelen estar tres o cuatro días fuera delAyuntamiento, en una negociación final con el apoyo de los técnicos y directivos de las áreas para priorizarlos gastos...» (Director Adjunto Coordinador de Servicios Económicos).

mente del total de sus ingresos, es una de las mejores de los ayuntamientos es-pañoles.

Desde 1985 se identifica una clasificación económica, funcional y orgáni-ca, lo que pone de manifiesto la existencia de una gestión presupuestaria porprogramas y áreas gestoras. El incremento del presupuesto no supone un incre-mento proporcional de la presión fiscal, sino en la eficacia recaudadora y el au-mento de los ingresos derivados de la gestión del patrimonio municipal.

Efectivamente, del análisis del presupuesto en los diferentes años270 se des-prende una estructura de ingresos en Alcobendas en los que una de las fuentesprincipales son los ingresos derivados de la gestión del patrimonio municipal,que vienen representando una media del 15% del presupuesto total. A lo largode los años ha habido un crecimiento importante de los ingresos patrimoniales.Esta partida es la que diferencia la política de generación de ingresos para gastocorriente con otros municipios. Sólo el 51% de los ingresos proceden de los im-puestos. Hay, además, unos ingresos corrientes por la administración del patri-monio inmobiliario municipal como alquiler de edificios municipales a empre-sas, alquiler de aparcamientos subterráneos, a otras administraciones (alquilerde edificio de los juzgados al Ministerio de Justicia), equipamientos municipa-les en el polígono Río Norte y alquileres de trasteros, naves y oficinas. Estos in-gresos dotan además al Ayuntamiento de capacidad de endeudamiento frente ala banca privada, ante la que el Ayuntamiento de Alcobendas goza de un tratopreferencial debido a su bajo endeudamiento y a sus altos ratios de solvencia271.Mientras que en la Administración local las fuentes principales son los impues-tos propios, las transferencias y el endeudamiento, la estructura de ingresos deAlcobendas muestra este rasgo característico, lo que le permite financiar inver-siones sin incurrir en un déficit excesivo, mientras que el gasto por ciudadano esel tercero entre las ciudades más ricas de España y compara favorablemente conlas ciudades del entorno.


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270 La Ley de Haciendas Locales exige que el presupuesto se desglose por materias económicas en don-de se contemplan los diferentes programas de inversión, departamentales, asi como los créditos funcionalesadscritos a cada unidad administrativa, en los que se detallan los distintos programas de actuación. El Tribunalde Cuentas de la CAM en sus informes de control y fiscalización viene sugiriendo la conveniencia de que lascorporaciones locales implanten el presupuesto por programas y se elaboren los correspondientes indicadores.

271 Desde el año 1997 la normativa estatal obliga a las Corporaciones Locales a mantener un ahorroneto positivo. Con este motivo se pone en marcha en Alcobendas un Plan de Saneamiento Financiero, en elque intervienen todas las áreas de gasto, que tiene como resultado la obtención de superavit en términos deingresos corrientes. Obtenido este resultado, se viene consolidado desde el año 1999 y se toma la decisiónpolítica de mantenerlo en todos los ejercicios, marcando así una línea para la elaboración del presupuestomunicipal. Por otra parte y con el objeto de someter a control el endeudamiento de las corporaciones localesen el marco de la política macroeconómica estatal, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, de carácter estatal,limita a los Ayuntamientos una deuda superior al 10% del total del Presupuesto sin la autorización del Mi-nisterio de Hacienda, estableciendo, además unos límites de endeudamiento que no pueden superar a los im-portes amortizados en el ejercicio corriente. En el caso de Alcobendas, ambos requisitos se cumplen, presen-tando una situación de endeudamiento lejana a los topes legales establecidos por la normativa estatal.

Los recursos a partir de impuestos propios son estables, así como la rela-ción entre recursos propios y transferencias, mientras que la evolución delendeudamiento está en constante disminución, de tal manera que la carga fi-nanciera es del 8% del total del presupuesto, permitiendo el tope legal llegaral 25%. Esta deuda se renegocia continuamente con la banca privada, de for-ma que se mantiene a tipos de mercado y a largo plazo. El porcentaje detransferencias del Estado se mantiene constante, de tal forma que, en su con-junto, no afectan las políticas estatales de déficit cero o estabilidad presu-puestaria de la Administración Central y no obligan a recortes en el presu-puesto municipal. En cualquier caso, aunque las transferencias de laAdministración central y autonómica son importantes hay un importante gra-do de autonomía financiera.

Existe una política de consolidación presupuestaria sin incrementos de lapresión fiscal, pues en la mayoría de los ejercicios hay una vinculación de in-cremento de los tipos impositivos con el IPC o similar, dándose una conci-liación de disminución de ingresos con aumento de gastos sin incrementar lapresión fiscal272. De las partidas se desprende que el incremento porcentual eninversiones es superior al incremento en los gastos corrientes, aunque con uncomportamiento creciente de los gastos de personal, como consecuencia delpermanente incremento de la plantilla.

Asimismo, se efectúa un Presupuesto plurianual, como instrumento deprogramación económico-financiera a largo plazo, de tal manera que el pre-supuesto anual se acompaña de un plan de inversiones plurianual273. Ade-más, la Planificación Estratégica da al Presupuesto una orientación operativaconjuntamente con los efectos de la descentralización de recursos y respon-sabilidades.

Con todo, se mantiene una posición financiera equilibrada, introduciendoinnovaciones que tienen como objetivo prioritario una gestión sustentada en lautilización de recursos y la recuperación de los costes a través de una políticade precios públicos y rentas derivadas de la gestión del patrimonio. En este


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272 Según el ranking que publica el Ayuntamiento de Madrid referente a la presión fiscal de todas lasciudades y pueblos de la Comunidad de Madrid, Alcobendas está en la media baja. En el informe fiscal de laComunidad de Madrid referido al año 2000, Alcobendas figura en el número 45 de todos los municipios dela Comunidad de Madrid en cuanto a esfuerzo fiscal de sus ciudadanos. Por todos los conceptos (impuestosdirectos, indirectos, tasas, precios públicos, etc.) cada vecino paga una media de 65.000 pesetas, mientrasque las inversiones sociales por vecino son de 207.000 pesetas. El déficit crónico común a todos los munici-pios se ve compensado por una política de suelo que permite incrementar el patrimonio inmobiliario del quederivar rentas futuras.

273 «... una vez presentados todos los proyectos por parte de las distintas unidades, el área económicaelabora un cuadro a cuatro años con una proyección de gastos, ingresos y deuda en estos cuatro años. Es-tas previsiones se incorporan al Plan de Acción Municipal y sirven para conocer las posibilidades de fi-nanciación de cada proyecto en el largo plazo...» (Director Adjunto y Coordinador de los Servicios Finan-cieros).

sentido, la innovación en la gestión tributaria está presente en el proceso demodernización administrativa274.

El 50% del gasto está destinado a políticas sociales. Las inversiones se pla-nifican en planes cuatrienales aunque se aplican al presupuesto anual, de talmanera que se hacen previsiones presupuestarias anuales para las inversionesplurianuales. Las inversiones se financian con venta de suelo y alquiler de pa-trimonio (edificios de oficinas, aparcamientos de alquiler, viviendas, localescomerciales de propiedad municipal) que producen ingresos del orden de1.000 millones anuales. La inversión municipal por habitante en el período1999-2001 es de Pts. 87.619 lo que sitúa a Alcobendas entre los municipios deEspaña con mayor inversión municipal por habitante.

En el Plan de Acción 2003-2007 se tiene previsto implantar el Presupuestopor Programas para conocer el coste de cada actividad municipal275. De estamanera el Presupuesto por Programas es el instrumento de engarce entre elPlan de Acción Municipal, la Planificación Estratégica, las políticas públicaslocales y las acciones de cada unidad administrativa. El siguiente paso en Al-cobendas es, pues, pasar de un presupuesto basado en los inputs a otro basadoen los outputs. Se tienen previsto implantarlo parcialmente en la organización,desglosando en cada programa de gastos de personal, adquisición de bienes yservicios y, en el caso de las unidades prestadores de servicios se incluyen losingresos en cada programa. Dado que el Presupuesto por Programas está liga-do a la implantación de la Dirección y Programación por Objetivos276 la inno-


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274 Un ejemplo lo constituye el Proyecto Alcore de mejora de la gestión tributaria con el producto Deu-da Global (opción de pago para todos los contribuyentes, empresas y ciudadanos, de la deuda tributaria enseis plazos sin recargo).

275 «... en el plan de Acción Municipal 2003-2007 se contempla la creación de una Oficina Presupues-taria que se encargue del seguimiento del Presupuesto y de actuar como una especie de órgano de consulto-ría dentro de las áreas, de tal forma que se proponga una redistribución del gasto entre programas, sabercuanto nos cuestan y establecer una serie de indicadores que nos informen acerca del rendimiento de eseprograma que, en su día, probablemente eran interesantes y valorados por los ciudadanos, pero actualmente,es posible que no sean tan interesantes para los ciudadanos, quizás se hacen las cosas por inercia y lo que sepersigue es depurar el presupuesto. Se empezará estableciendo indicadores para los nuevos programas, conlos antiguos hay que intentar redistribuir los recursos antes de cerrarlos durante esta legislatura...» (DirectorAdjunto coordinador de Servicios Económicos).

276 «... El área económica era una de las que tenía la organización más obsoleta del Ayuntamiento, unaorganización muy sencilla, antigua y simple, en la que todos eran juristas, la fiscalización era la prioridad,pero la gestión era cavernícola... ahora planificamos la gestión económica para cuatro años... planificaciónplurianual tanto de las inversiones como de los gastos corrientes. Tenemos un cuadro de financiación muyexigente en cuanto al detalle de todo el gasto para los cuatro años, con los datos que se conocen en el mo-mento de hacerlo, y luego cada año se revisa y se va actualizando. Pues bien, conocíamos que íbamos a tenerpara el año 2002 un déficit de 600 millones de pesetas, !ya lo sabíamos¡, por tanto, este año íbamos a inten-tar darle solución a eso como..., necesitábamos encontrar 400 millones porque los otros 200 se podía asumircon el crecimiento normal de los ingresos. Entonces teníamos todo un plan de estabilidad presupuestaria pre-parado para implantarlo en toda la organización. Consistía básicamente en quitar del gasto corriente 400 mi-llones de toda la organización, !obra de titanes¡. El gasto está tan dilatado..., eso nos suponía un ejercicio ex-tra que no habíamos hecho nunca, y que ya hemos decidido hacer, que era..., que es, dejar de incrementar el

vación presupuestaria y financiera será posible a consecuencia de la existenciaen Alcobendas de un Sistema de Programación por Objetivos y la existencia deunidades gestoras. Se adecua, por tanto a una realidad organizativa y operativaya en marcha.

Hay que tener en cuenta, por lo demás, que se han implantado también in-novaciones en los mecanismos de información y control presupuestario, de talforma que existe un método para controlar el gasto en colaboración con las dis-tintas áreas gestoras a través de la contabilidad de costes277, para identificar elcoste de determinados servicios públicos e imputar los costes generales entrelos servicios y las unidades278. En los patronatos se establecen centros de costey se hace un análisis de coste por servicios. Con este propósito se realiza unagestión de costes elaborando una Memoria de Costes que permite realizar unseguimiento anual de la evolución de los mismos, para lo que se diseñan unosindicadores de gestión que configuran un cuadro de mando integral, lo que per-mite a los responsables políticos y a los directivos, a través de la red internaINTRANET, hacer un seguimiento actualizado de su evolución. Esto permitecrear y mantener una cultura de eficiencia en el uso de los recursos a los res-ponsables de los servicios.

Finalmente, se tiene previsto poner en marcha un sistema para identificarlos costes en todas las unidades organizativas y un sistema de cálculo de costesde las prestaciones. El cálculo de los costes se completará con una Memoria deRendimiento de los servicios para lo que se desarrollará una metodología pro-pia279. El objetivo final es la búsqueda de la eficiencia y la mejora en la presta-ción del servicio en algún proyecto piloto280. En cualquier caso existe planifi-


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presupuesto en cuanto a los programas, tratar de ver que podíamos quitar que no se note, que no añada valora lo que hacemos, !eso nunca lo habíamos hecho¡, incluso haciendo presupuesto cero, pues siempre contába-mos con lo que había, y a partir de ahí, lo nuevo. (Primer Teniente de Alcalde).

277 La contabilidad analítica o de costes consiste en calcular el coste por unidad de producto, lo quepermite evaluar el grado de economía en la prestación de servicios.

278 La Ley de Haciendas locales también hace referencia a la conveniencia de que exista un cálculo decostes y rendimientos por servicios, pero, en tanto no exista una contabilidad analítica esto no es posible.

279 «... todavía no hemos evaluado el rendimiento de los servicios, porque no lo ha hecho nadie y noexiste ninguna literatura que nos diga cómo se establecen indicadores válidos y fiables para evaluar o calcu-lar el rendimiento de un servicio municipal...» (Director Adjunto Coordinador de Servicios Económicos).

280 Existen, sin embargo, dificultades para diseñar una metodología para el cálculo de costes por pro-ductos o servicios. La definición de servicios o «productos» públicos es requisito indispensable para pasarde una preocupación por los inputs a una preocupación por los outputs o impactos. Al contrario de lo queocurre en las empresas privadas, existe una dificultad intrínsica en definir y acotar los servicios y «produc-tos» públicos, o sus simulaciones, más allá de una caracterización economicista. En el ámbito público nosólo hay que tener en cuenta cuales son las finalidades políticas, en muchos casos cualitativas, a las queatienden los servicios o «productos», o su incidencia según el usuario, o la necesidad de comparar datos,sino que determinadas actividades o productos están indisociablemente engarzados a otros «productos» o«grupos de productos». Su desagregación y «construcción» exige la utilización de procedimientos deducti-vos o inductivos con una carga importante de arbitrariedad por parte del sujeto encargado de identificarles;en todo caso se exigiría el acuerdo de políticos, gestores y ciudadanos afectados). Esta dificultad de objetiva-ción se ha puesto de manifiesto en el ámbito europeo; así, los esfuerzos realizados en algunos ayuntamientos

cación contable, es decir, medios financieros adscritos a áreas de responsabili-dad, de los que tiene que responder el gestor o directivo correspondiente. Estesistema de planificación quedará completado con la creación de una Oficina deControl Presupuestario prevista en el Plan de Acción Municipal 2003-2007281.

5.2.4. La Dirección operativa: descentralización y control

La descentralización tiene dos dimensiones, una política y otra organizati-va. Haciendo énfasis en una u otra, según Amorós, mediante la descentraliza-ción se pueden perseguir distintos objetivos y aplicar diversas estrategias(AMORÓS, 1999). Los objetivos en Alcobendas han sido la revitalización demo-crática y la mejora en la prestación de servicios.

Los instrumentos para la profundización democrática han sido los Consejosde Barrio y los Consejos Sectoriales, en tanto que la descentralización implica unmayor poder para los Consejos de Barrio; asimismo esta dimensión tiene impli-caciones en cuanto a las orientaciones al ciudadano de la acción administrativa.La dimensión organizativa tiene que ver con la creación de nuevos centros direc-tivos y optimización de los procedimientos mediante integración efectiva de ta-reas (LÖFFER, 1997). Esta dimensión en Alcobendas se ha cubierto con la crea-ción de los Patronatos. A efectos de nuestro trabajo, es pertinente resaltar que lareorganización interna también tiene una dimensión política puesto que tiene im-plicaciones en cuanto a la orientación al ciudadano de la acción administrativa.

La decisión de descentralizar o no es una opción del Ayuntamiento y sepersiguen tanto objetivos políticos a los que se ha hecho referencia en el capí-tulo segundo (mejora de la participación ciudadana y, por tanto, de la democra-cia local) como de gestión (introducción de innovaciones en la gestión que per-mita la mejora en la prestación de servicios). En esta parte nos referiremos alos aspectos administrativos de la descentralización.

La reorganización administrativa y la producción de servicios públicos lo-cales están estrechamente conectadas con los cambios en las pautas de consu-mo (RAMIÓ, 1999). Consecuentemente, en Alcobendas, se produce un procesode descentralización y especialización para atender la demanda social.

En 1982 se inicia la reorganización del aparto administrativo con la crea-ción del Patronato Socio Cultural de Alcobendas que engloba todos los patro-


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alemanes del Estado federado de Brandenburgo encargando a empresas consultoras la identificación de losservicios que prestan y facilitar su «medición» no han dado resultados satisfactorios (MASS, 1998).

281 «... yo no conozco ningún Ayuntamiento de España que haya creado un órgano similar. Su puesta enmarcha nos va a diferenciar aún más de otros ayuntamientos en la gestión presupuestaria y financiera...» (Di-rector Adjunto Coordinador de Servicios Económicos).

natos existentes hasta esa fecha, encargado de los servicios de salud, educati-vos, culturales y deportivos (art. 2 de los Estatutos del patronato), siendo elPresidente el Alcalde (art. 11 apartado a)), con una plantilla de personal contra-tado. El Ayuntamiento ejerce una función tuitiva y directiva.

Al objeto de potenciar la función directiva, en 1983, se crean Jefaturas queson ocupadas por profesionales que se nombran entre los que tienen experien-cia en la administración local, autonómica y central. Estos nombramientos sehacen con criterios profesionales y no de adscripción política y reportan direc-tamente a un cargo político que es el responsable final por la prestación del ser-vicio.

La reorganización no ha afectado sólo al organigrama, sino que ha tenidorepercusión en las estructuras (reorganización física y de los empleados), enlos procesos (horas de apertura, proximidad espacial, rapidez, flexibilidad).Todos los servicios se ofrecen en un mismo edificio y además existen oficinasde barrio. La introducción de innovaciones administrativas se simultanea concambios incrementales en distintas áreas y con la difusión de estas innovacio-nes administrativas dentro de la organización con un continuo reprocesamientodel modelo. Igualmente, la simplificación en la estructura administrativa ha idounida a la flexibilización en los procesos de asignación, ordenación y movili-dad de los recursos humanos y materiales

Es claro que en Alcobendas ha existido una estrategia de optimizar la ges-tión mediante la descentralización para la prestación de servicios paralela a lacentralización, sobre todo, del control financiero. Este control financiero se haconstituido en un instrumento importante para el control operativo de las uni-dades descentralizadas282.

De este modo, el modelo de descentralización organizativa vinculado a lacoordinación y planificación ha sido una constante desde principios de la déca-


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282 «... justo antes del Plan Joven nos planteamos un proceso de integración y descentralización, quepuede parecer antagónico, pero no lo es, pues se trata de integrar sistemas, condiciones de trabajo, objetivosy descentralizar la gestión. Para ello tuvimos dos años de pelea, incluso con los sindicatos, nunca hubiesepensado que proponerle a los sindicatos hacer un convenio único, para los tres Patronatos y para el Ayunta-miento, costara dos años. Al final, todo esto produjo un movimiento de homologación de condiciones de tra-bajo, como ocurre siempre en estos casos, en el entramado municipal, se trabaja de una manera, pero ade-más, puestos iguales ganaban sueldos distintos, cosas que pasan en la Administración y cuando vancreciendo, pues se van diversificando y no hay elementos comunes. Pues bien, Convenio único y Comitéúnico, incluso, desde un punto de vista operativo, pues a nivel local se mantiene que son cuatro entes distin-tos, pero a nivel de representación y de negociación colectiva, que es lo que interesa, una sola en un solo Co-mité. Entonces eso nos obligó a homologar mucho las condiciones de trabajo, !en todo¡, en condiciones dehorario, en jornadas, en condiciones económicas, en homologación de una nomenclatura de puestos de tra-bajo, de tal manera que se produjera esa integración. Bien, eso con la planificación y la obligada coordina-ción a que obliga la planificación, desarrollo de planes muy coordinados, muy integrales, son los que han idocambiando la cultura, el funcionamiento de esta ciudad...» (Primer Teniente de Alcalde).

da de los 80 en que se inició el crecimiento de la institución municipal. La des-centralización como instrumento de gobernanza se introdujo en la agenda mu-nicipal en 1984 y permanece en la misma. Ciertamente, el objetivo ha sido lacreación de un sector público municipal con elevados grados de descentraliza-ción.

1. La descentralización de la gestión en el Ayuntamiento

La descentralización está unida a la coordinación, puesto que de lo contra-rio la autonomía de las unidades intensificaría la fragmentación del conjuntode la institución administrativa y la pérdida de control democrático y de rendi-miento resultante de una excesiva independencia de las distintas áreas (RUANO

DE LA FUENTE, 2001). En Alcobendas autonomía y dación de cuentas se com-plementan. Además, en el Ayuntamiento de Alcobendas se identifican dos ni-veles de descentralización: descentralización de responsabilidades y trabajopor Programas. La consolidación de estos dos niveles ha implicado no sólo laconcesión de funciones y responsabilidades a las áreas descentralizadas, sinode redefinir de forma continuada el modo de ejercicio de las funciones del con-junto de la organización.

Es indudable que el modelo de descentralización implantado se viene sus-tentando en otorgar responsabilidad a las diferentes áreas que gozan de diver-sos grados de autonomía, con el resultado de un incremento del contacto y lasinteracciones entre la administración y su entorno, al tiempo que intensifica yestructura la comunicación entre administración y los ciudadanos proporcio-nando información. La descentralización implica que los directivos y gerentessean responsables de parte de la gestión financiera, técnica y administrativa desu área, ostentando determinados grados de autonomía para la gestión de losrecursos humanos e instrumentales y adquiriendo responsabilidades en cuantoa la realización de programas y políticas públicas locales, así como del resulta-do de la gestión financiera, técnica, de recursos humanos y administrativa.

A partir de la estructura descentralizada, se identifican un conjunto de rela-ciones funcionales entre centro y las unidades operativas, de tal manera que lasdistintas áreas de responsabilidad negocian sus objetivos con él, y éste actúatambién con unidades de apoyo que negocian sus objetivos con las distintasáreas (caso del apoyo que presta el área económica en el proceso de elabora-ción del presupuesto o del apoyo que realiza la Unidad de Planificación yCoordinación en los procesos de implantación de la Programación por objeti-vos en las distintas áreas).


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2. La descentralización por OO.AA. y Empresas Públicas Municipales

Como instrumentos para la prestación de servicios en el marco de las polí-ticas públicas locales iniciadas desde el Ayuntamiento se utilizan los Patrona-tos, que son organismos autónomos comerciales. En los Consejos Rectores deestos patronatos están representados los vecinos vocales de los Barrios, lasSecciones Sindicales y los grupos políticos con mayoría del equipo de gobier-no (la representatividad se establece en función de los concejales que obtienecada partido político en las elecciones al consistorio). De la gestión de los pa-tronatos se da cuenta en reuniones mensuales del Consejo Rector. Su presu-puesto se integra en el del Ayuntamiento quien mantiene el control financiero.La creación de patronatos se hace políticamente, se define su autoridad legal,sus objetivos y procesos de toma de decisiones, se nombra políticamente alpersonal clave y se ejerce un control, presupuestario.

Las Empresas Públicas Municipales son Sociedades Anónimas y en susConsejos de Administración están representados los grupos políticos presentesen el Pleno. La primera empresa pública (Seromal) se crea en 1984 a partir deun órgano de gestión y se ocupa de la realización de tareas de mantenimiento,jardinería y limpieza a través de contratos programa con el Ayuntamiento. Enel año 2000 se crea la Empresa Municipal de la Vivienda (Emvialsa) para lapromoción y gestión de viviendas protegidas. Con un capital íntegramente mu-nicipal, la actuación de esta sociedad, permite a Alcobendas ocupar una posi-ción de liderazgo en relación al número de viviendas protegidas terminadastanto en la Comunidad de Madrid como en España. En Alcobendas la media deeste tipo de viviendas terminadas por cada 10.000 habitantes en el período1991-200 es de 183,1, mientras que en España es de 146,7 y en la Comunidadde Madrid de 90,6283.

3. La legitimación de la descentralización

La descentralización está legitimada porque ha sido decidida políticamentey la rendición de cuentas respecto a sus resultados (el control) se mantiene.Además la descentralización ha ido paralela a una integración cooperativa delos empleados públicos284.

Desde el punto de vista de la gestión, el modelo de descentralización im-plantado en Alcobendas permite la Dirección estratégica, con las ventajas de:


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283 Ayuntamiento de Alcobendas, Balance Plan Ciudad, 2003.284 «... hay una implicación del conjunto de la plantilla, tanto del Ayuntamiento como de los patronatos

y Empresas Públicas con la organización, hay una implicación enorme en la planificación, en la calidad...»(Director de Recursos Humanos).

a) Mejoras en la transparencia para los ciudadanos y agentes sociales; b) Ma-yor cercanía al ciudadano: permite en algunos servicios el establecimiento dejornadas de trabajo más flexibles para atender al ciudadano. Así, en el Serviciode Atención al Ciudadano existen horarios de mañana y tarde hasta las 19,30 ylos sábados por la mañana. En los Barrios se atiende también a los ciudadanosen horarios de mañana y tarde; c) Jerarquías planas y procedimientos de deci-sión más cortos; d) Ampliación de los ámbitos para toma de decisiones de lospuestos en contacto con los ciudadanos, por ejemplo, en las oficinas de los Ba-rrios se pueden dar respuestas vinculantes a los ciudadanos en materia de ges-tión tributaria, y e) Incremento de la motivación de los empleados al darles ma-yores responsabilidades y establecer mayores campos de acción para laactividad responsable de los empleados públicos. Los directivos y gerentes delas distintas áreas, como ya se ha señalado más adelante, cuentan con diferen-tes grados de autonomía en materia de gestión de recursos humanos, financieray técnica.

4. El control como coordinación

En la institución administrativa municipal existe un doble sistema de con-trol: 1) Un control político o estratégico, de tal forma que cada centro gestor ounidad administrativa tiene como responsable final a un cargo electo; 2) Con-troles operativos internos de cada unidad administrativa a partir del cumpli-miento de indicadores. Existe, por otra parte, un control político del control ad-ministrativo, es decir, un control político del control interno. Presupone, pues,la implantación de un concepto amplio de control, de tal forma que el Pleno esinformado regularmente y en general de lo que hacen el conjunto de áreas quecomponen la organización municipal. El control político y el control internoestán vinculados, de tal forma que la instancia de control para el control inter-no es la cúpula directiva y gerencial con los concejales de área, mientras que elcontrol político lo realiza el Pleno.

En todo caso, en el proceso de descentralización, el modelo que se siguees el de una estructura de holding285: esta estructura permite el control del go-bierno sobre las distintas unidades administrativas lo que es una nueva culturaconsistente con la descentralización. Facilita, además, la separación entre losniveles estratégico y operativo mediante el control de los objetivos estratégi-cos por parte del gobierno local. El gobierno mantiene las funciones de Direc-ción, Control y Coordinación, mientras que la responsabilidad operativa está


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285 «... Al tener tres Patronatos se nos presenta el problema de la multiplicación de gastos, es decir, tresdirecciones administrativas, tres direcciones de personal..., decidimos que desde el más grande, desde el queya existía y tenía experiencia, se llevara la administración del personal y la administración económica, comopor encargo, como si fuera una gestoría de cada uno de los Patronatos...» (Primer Teniente de Alcalde).

en el Director de cada unidad administrativa. Un rasgo importante que carac-teriza a este modelo de descentralización es que las unidades son «centros deresponsabilidad», mientras que la dirección de la estructura holding se man-tiene centralizada en tanto en cuanto el control del presupuesto anual de cadaunidad es ejercido desde el nivel político y existe, además, un control centrali-zado, sin perjuicio de la autonomía de gestión de los directivos, de la políticade personal.

El control operativo está vinculado a la descentralización de responsabili-dades, con unas estructuras que permiten el establecimiento de indicadores.A nivel de las distintas unidades administrativas, existen unos indicadores quese agregan para el uso de la cúpula administrativa y de los cargos políticos.Esta información contiene datos cuantitativos y también cualitativos. Este sis-tema de información sirve, además de para informar al Pleno, para controlar ala administración el cumplimiento de sus objetivos. Esta información agregadase remite a los cargos políticos, pero detallada a las Comisiones. Además delSistema de Programación por Objetivos que establece unos indicadores de ges-tión en cada Programa, existe un Cuadro de Mando Integral que permite rela-cionar los objetivos del Plan de Acción Municipal con actuaciones operativas yobtener «semáforos de alerta» que facilita el control de los directivos, gestoresy cargos políticos, estos dos instrumentos constituyen los elementos del siste-ma de información y control, ya que proporcionan información periódica sobrelos resultados de la acción administrativa y la transparencia de sus resultados.

Este sistema facilita el desarrollo de una cultura de la información abiertaque se inserta en el modelo relacional de gestión, aunque si bien los políticosdel equipo de gobierno requieren la información para dirigir, los de la minoríaen la oposición la requieren para utilizarla de forma partidista en el espacio pú-blico local.

El modelo de control en Alcobendas es más el resultado de un buen diseñoinstitucional que de la utilización de instrumentos específicos de control. Así,la implantación de las políticas sectoriales implica la creación de redes internasque incrementan la capacidad de información de los gestores fomentando eltrabajo en equipo y de relaciones transversales.

La importancia que se da a la coordinación286 de la acción pública en elconjunto de la institución se pone de manifiesto en la existencia de Comisiones


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286 «... Además ha existido desde siempre un nivel de coordinación entre directivos, del que se ocupa elDirector de Planificación y Coordinación y que en esas reuniones de directivos también ponían en común loque nosotros a nivel político les íbamos trasladando y los programas que ellos tenían que ir sacando, y eso hafuncionado a la perfección, de hecho ahí están los resultados de la gestión y los resultados políticos... Creoque el éxito nuestro ha sido ese ha sido ese nivel horizontal de trabajo en el que todos estábamos al tanto dela gestión de los demás...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

directivas estables y grupos de trabajo. Las comisiones directivas estables son:1) La Comisión Directiva General, compuesta por todos los directores y geren-tes del Ayuntamiento y Patronatos y que tiene como funciones: a) la consolida-ción del sentido de equipo en el núcleo directivo de la institución; b) la homo-geneización de criterios de gestión y el impulso de las propuestas de mejoracontinua; c) la reflexión estratégica y el fomento de planes y acciones globales,y d) el impulso gerencial de las decisiones de la Institución y el fomento de lacoordinación con otras instituciones. 2) La Comisión de Recursos Humanosque: a) armoniza permanentemente las actuaciones y políticas de Recursos Hu-manos (Ayuntamiento y Patronatos); en sintonía con las estrategias de moder-nización; b) impulsa actuaciones que favorezcan la comunicación interna y elclima laboral, y c) elabora criterios básicos de diseño de los planes de forma-ción que respondan y desarrollen el modelo de gestión y coordinación de lainstitución. Esta Comisión está compuesta por los Directores de Organizacióne Informática, de Recursos Humanos del Ayuntamiento, de Recursos Humanosde los Patronatos, de Planificación y Coordinación y celebra sus sesiones conuna periodicidad trimestral. 3) La Comisión de Marketing Institucional que:a) impulsa las líneas de trabajo que contribuyen a facilitar y mejorar la relaciónde los vecinos con la Institución; b) armoniza las líneas de Comunicación eimagen municipal con los planteamientos y objetivos estratégicos de la institu-ción; c) define los criterios para la promoción interna y externa de la ciudad yde la institución, y d) colabora con las áreas municipales en el diseño y lanza-miento de nuevos proyectos o planes institucionales, consolidando la orienta-ción hacia el vecino. Está compuesta por los directores de Planificación yCoordinación, de Comunicación y del Gabinete de Alcaldía y se reúne cadatres meses. 4) La Comisión de Coordinación de Patronatos que se ocupa de:a) el ajuste y mejora permanente de las relaciones entre Patronatos, armonizan-do los aspectos relativos a su gestión y organización: Administración, Perso-nal, Contabilidad, y b) la mejora y optimización de las relaciones patronatos-Ayuntamiento (Comisiones informativas, Tesorería y área económica). EstaComisión la componen los Directores de Planificación y Coordinación, de Or-ganización e Informática, los Directores Gerente de los Patronatos de Salud eIntegración Social y de Deportes y el Gerente del Patronato sociocultural. Sereúne con periodicidad trimestral. Además de las Comisiones se crean gruposde Trabajo «ad hoc» entre las distintas unidades administrativas para abordarproyectos ínter áreas o acciones que afectan a más de una Unidad administrati-va. (Calidad y Modernización en la Gestión Pública, Ayuntamiento de Alco-bendas-Ediciones Gestión 2000, 1997).

5.2.5. Gestión de personal: innovación y profesionalización

Como se ha descrito más atrás, una de las innovaciones en materia organi-zativa en Alcobendas ha sido la descentralización estableciendo Patronatos y


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Unidades Administrativas. Estas últimas son unidades a cuya cabeza está undirectivo que es responsable de su gestión. En la actualidad hay unos 160 ges-tores que ejercen funciones directivas a la cabeza de las unidades departamen-tales en el Ayuntamiento y en los Patronatos y Empresas Públicas. La mayoríade estos gestores se han incorporado del exterior, tanto de organizaciones pú-blicas como privadas. Ello evidencia que la función pública en Alcobendas seha nutrido también de directivos con valores de las organizaciones privadasadecuados a una organización pública, como es el caso de dos de los gerentesde los patronatos y un porcentaje significativo de los directores de área.

En ambos casos, el conjunto de la organización administrativa de Alco-bendas dispone de una Función Pública cualificada287 y el propio Alcalde esconsiderado un excelente gestor288. El número de empleados de todas las ca-tegorías se ha incrementado todos los años y cuenta con un elevado porcenta-je de técnicos.

Del análisis de los datos referidos a la composición de la plantilla se des-prende que el Ayuntamiento de Alcobendas cuenta con una plantilla reciente,con una antigüedad media de diez años, compuesta fundamentalmente por cua-dros profesionales y con una formación de entrada de titulado superior. La es-tructura de edad del personal es la de una plantilla joven con una importantemotivación para el cambio. Asimismo, el elevado porcentaje de especialistas ytitulados y la estructura de cualificación y formación facilita la introducción denuevas tecnologías y nuevas formas de organización, de tal manera que la pro-pia gestión de personal y en su conjunto el proceso de modernización se hanvisto favorecidos por la estructura de personal en el Ayuntamiento289.

Los cuadros medios y superiores representan un 20% de la plantilla total yprovienen tanto del sector público como del sector privado290, con formación ynivel de educación superior con capacitación para intervenir en aspectos quetienen que ver con la calidad de vida y el medio ambiente y la voluntad de re-modelar el marco urbano al tiempo que se introducen innovaciones en la ges-tión interna. Lo cierto es que los empleados públicos de Alcobendas se han eri-gido como actores importantes en la introducción de innovacionesadministrativas. De hecho, los directivos se han constituido como agentes del


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287 «... tienen buenos profesionales. Los gestores, los empleados, están al día. Nosotros desde aquí, enel Sindicato, sale una nueva ley, cuatro o cinco trabajadores nos la traen, «oye mira, ha salido esto», y esto esporque tenemos profesionales en todos los servicios...» (Secretario Sección Sindical CC.OO.).

288 «... El Alcalde es un gestor que no tendría precio en el sector privado...» (Concejala de Barrio Am-paro Bru, legislatura 1999-2003).

289 «... hay una proporción muy alta de trabajadores con carrera. La mayoría de ellos ocupando puestosde la categoría que les corresponde por sus estudios y, algunos no, pero vamos, hay mucha gente con forma-ción...» (Secretario de la Sección Sindical de CC.OO.).

290 «... la mayoría de los gerentes provienen del sector privado. Excepto uno de ellos que proviene de lacasa, todos han sido traídos directamente del sector privado...» (Secretario Sección Sindical CC.OO.).

cambio interno para lo que trabajan de forma transversal, incorporando al ciu-dadano en el diseño de los servicios y políticas públicas. Es importante tam-bién señalar el dialogo constante entre la burocracia y los cargos electos.

Urge añadir que, en Alcobendas, las innovaciones en la gestión están estre-chamente ligadas al diseño e implantación de una política de Recursos Huma-nos. Ello significa que esta política no es un fin en sí misma y está ligada a losprocesos de descentralización, planificación y responsabilidad en el uso de losrecursos.

Hay que tener en cuenta, por lo demás, que el equipo que accedió al gobier-no en 1979 se encontró con una función pública local magra y fragmentada.Desde ese momento, uno de los pilares de la modernización administrativa hasido la normalización de las condiciones de trabajo y de relaciones profesiona-les en la función pública local, de tal forma que se equiparan todos los trabaja-dores de Patronatos y Ayuntamientos a través de la existencia de un Convenioúnico para todos los empleados públicos. Pero lo importante de la existencia deeste Convenio es que permite realizar una gestión estratégica del personal a ni-vel global del Ayuntamiento y, al mismo tiempo, una gestión operativa por par-te de los directivos. En todo caso, los Acuerdos y Convenios colectivos sobrepersonal funcionario y laboral se suscriben entre las representaciones sindica-les y el Ayuntamiento en el marco de los acuerdos regionales suscritos entre laFederación Madrileña de Municipios y las Direcciones Regionales de los Sin-dicatos más representativos. Un rasgo distintivo radica en que las relaciones la-borales del Ayuntamiento se enmarcan dentro de la Política de Calidad, en laque se otorga a los trabajadores del Ayuntamiento una importancia capital.

En otros términos, este modelo de gestión de personal facilita el desarrollodesde una cultura burocrática a una cultura de prestación de servicio, con unafunción pública que permanentemente se socializa en la receptividad y alejadadel modelo legalista burocrático, convirtiéndose los empleados públicos delAyuntamiento en agentes de la modernización e innovación, de tal forma quela modernización administrativa se ha correspondido con una modernizaciónde la capacidad gestora de los políticos y de los empleados públicos, siendo laprimera consecuencia de la segunda.

Efectivamente, la introducción de innovaciones en la gestión se sustenta enel cambio de cultura de los empleados públicos y particularmente de los direc-tivos. A los directivos se les ha dado información del proceso en todo momen-to transmitiéndoseles los objetivos y «visiones» de la organización, de modoque en Alcobendas reina «conciencia», «atmósfera» de modernización, exis-tiendo un reconocimiento y compromiso indiscutible de todos los empleadoscon la actividad pública, compromiso desde el que permanentemente se opti-mizan capacidades.


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A modo de síntesis cabría decir que la gestión de personal en Alcobendastiene los siguientes objetivos: a) El incremento de la productividad mediante laconsolidación de una cultura de gestión en toda la organización administrativa;b) El aumento de la motivación a través del trabajo transversal de todos los em-pleados en la gestión de las políticas públicas locales, y c) El incremento de lacreatividad a través de mayor confianza entre directivos y empleados. Estosobjetivos están ligados al convencimiento de que la gestión de personal es elpunto de partida para la introducción de otras reformas.

Como elementos de la gestión de personal en la organización administrati-va de Alcobendas, cabría destacar:

a) Consolidación de una cultura de participación entre políticos y elaparato administrativo que se traduce en una interacción constante entre losdirectivos, empleados y representantes de los trabajadores. Se da importan-cia a una opción de consenso entre Política, Administración y representan-tes de los trabajadores (Comité y Sindicatos). Los sindicatos están a favorde la introducción de innovaciones en la gestión y en contra de las privatiza-ciones, por tanto, han apoyado el proceso de modernización de la adminis-tración. Esto es importante porque se involucra a todos los trabajadores enuna situación en la que todos se sienten ganadores. La cultura de la coopera-ción a través de la participación se acentúa con la puesta en práctica de for-mas innovadoras de organización del trabajo como el trabajo en equipo. lagestión de proyectos derivada de la Dirección por Objetivos y la implicaciónde directivos, empleados públicos y de los representantes de sus intereses enel proceso de planificación estratégica. El trabajo en equipo es una constan-te para crear una sensación de pertenencia; hay una identificación con losvalores e imagen de la Administración local. El liderazgo de los directivosesta sustentado en la cooperación y participación y se fomenta el ejerciciodel liderazgo y de las prácticas de trabajo en equipo. Los empleados públi-cos entienden que hay un nivel de participación suficiente en el diseño orga-nizativo y procedimental291, así como en los procesos de toma de decisio-nes. El hecho es que hay reuniones frecuentes entre cargos electos ydirectivos y entre directivos y empleados para transmitir información, con-sensuar y revisar objetivos.

b) Planificación estratégica del personal mediante la descentralización dela planificación, de tal forma que los asuntos relacionados con el mismo soncompetencia de cada una de las unidades administrativas, siendo sus directivosresponsables de determinados aspectos de la gestión de las personas que traba-jan en su unidad administrativa.


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291 Entrevistas con los Directores de Urbanismo, Empleo, Personal, Calidad, Empresas públicas Sero-mal y Envíalsa, Patronato de Deportes, Organización y Licencias.

c) En cuanto a la selección del personal se persiguen los objetivos de incre-mentar el potencial de los trabajadores y optimizar los procesos de selección. Laselección se efectúa con respeto a los procedimientos legales, pues no pueden in-troducirse modalidades de selección del personal sino respetando lo establecidoen las normas, pero se añaden otras herramientas, como, por ejemplo, la realiza-ción de entrevistas para verificar las habilidades adquiridas en su anterior prácticaprofesional. Cuando se produce la incorporación de un nuevo empleado se poneen marcha un proceso de acogida que consiste en familiarizar al trabajador con laorganización, antes de incorporarse definitivamente a su puesto de trabajo292.

d) Formación continúa del personal. La formación tiene como finalidad eladecuar a los empleados y a los cargos políticos a la nueva gestión, informaracerca de las reformas, buscar la aceptación de las reformas, tomar parte activaen los procesos de reforma; ello se evidencia en el elevado numero de empleadosque han asistido a cursos, cuyos contenidos versan sobre aspectos de innovaciónen la gestión pública en materias tales como Costes, Calidad, Gestión de Perso-nal o descentralización en la responsabilidad por recursos. Esto nos lleva a subra-yar otro aspecto, cual es el que la formación de estos directivos y empleados ac-túan como «multiplicadores». Cada director de unidad es responsable de efectuaruna programación detallada del personal de su competencia y en los últimosaños se ha realizado un esfuerzo financiero importante en la formación para lamodernización administrativa con fondos propios y con la contribución del Fon-do Social Europeo. La formación ha afectado tanto al personal directivo para laadquisición de destrezas de gestión como del resto de los empleados públicospara mejorar la calidad de prestación de los servicios locales293. Los Planes deFormación, que se diseñan por un período de cuatro años, son consensuados conlos representantes de los trabajadores identificando necesidades tanto individua-les como colectivas. Existe rotación en el puesto de trabajo294 y en materia deformación, que trata de hacer empleados más competentes, existen unos planesanuales de formación en los que, a partir de un estudio de necesidades se propo-ne, con intervención de los representantes de los empleados un catálogo de for-mación para los siguientes cuatro años con modalidad presencial y on-line295.


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292 «... Hemos diseñada una guía de acogida para enseñarle la organización, la estructura orgánica, susderechos. En cada área hay dos tutores que acompañan al empleado que se incorpora durante los tres prime-ros meses, son sus asesores; el período de acogida se cierra con una entrevista que hacemos nosotros con elempleado y en presencia de los dos tutores...» (Director de Recursos Humanos).

293 Hay un Plan de formación específico para los directivos que se implantó hacia diez años. A todoslos directivos se les exige la realización de un Master en Gestión Pública, para ello se mantiene un conveniocon la Universidad Complutense de Madrid y con otras instituciones de educación superior. Los cargos elec-tos también reciben formación en Gestión Pública.

294 Existe una política de rotación del personal dentro de las áreas administrativas y entre ellas durantelos últimos años han pasado, mediante rotación, un buen número de empleados públicos.

295 En 2001 se realizan 31 acciones formativas con 301 participantes que dan una valoración media de6,9 sobre 10 a la formación. La Participación se realiza a través de los Talleres de Mejora en los que tomanparte 120 empleados, con un alto nivel de satisfacción pues el 89% se muestra dispuesto a repetir; en 2001 seimplanta un sistema de sugerencias de empleados, se reciben 41 sugerencias.

e) En un sentido análogo, se da una importancia capital a la función di-rectiva de modo que los directivos (directores, jefes y coordinadores) poseencompetencia técnica y capacidad de liderazgo y comunicación. La función di-rectiva se estructura a partir de una política de delegación acompañada de otor-gamiento de competencias y autonomía para los gestores. Como no podía se deotra forma, se pretende con ello que las unidades administrativas sean dirigidaspor directivos con capacidad de liderazgo y motivación, primando sobre loscomponentes técnicos296. Esto se traduce en la existencia informal de círculosde dirección (se reúnen los directores para intercambiar experiencias). En estesentido, los directivos consideran que disponen de suficiente información, derecursos necesarios incluido el tiempo y de apoyo suficiente a su actuación y, através de la formación, actualizan constantemente sus habilidades en materiade Gestión Pública297.

f) La retención del personal se ha efectuado mediante la motivación y elreconocimiento en el desempeño298. Este reconocimiento es particularmentedifícil en una organización pública con restricciones financieras, pero tambiénlegales en tanto que el ordenamiento jurídico limita los incentivos econó-micos. En todo caso, existen unos criterios uniformes para los incentivos299.Además, existen talleres de mejora en los que participan los empleados públi-cos y, periódicamente, se realizan encuestas a los empleados para conocer elclima de satisfacción laboral. Lo cierto es que los empleados públicos perci-ben la existencia de oportunidades de promoción e incentivos inmateriales ta-les como el incremento de la responsabilidad y autonomía y acciones de co-municación interna, existiendo un manual de acogida a los trabajadores queha sido consensuado por los representantes de éstos y el equipo de gobierno.También existe un sistema de sugerencias del personal en su ámbito operati-vo. Con independencia de su condición empleados públicos sujetos al estatutofuncionarial o de contratado laboral, existe en los trabajadores una concienciade servidores públicos. Se debe señalar la existencia de una política de comu-nicación con los empleados, en cuyo marco la encuesta de clima laboral per-mite conocer la satisfacción; esta encuesta proporciona retroalimentación paraconocer necesidades. De la misma forma, los seminarios en forma de Talleresde Mejora son mecanismos para transmitir y debatir aspectos relacionadoscon el clima laboral.


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296 «... Los directivos tienen capacidad para la gestión de su personal. Hay una parte de la gestión depersonal, en el día a día, que está descentralizada en las unidades. Ellos saben en cada momento cual es la si-tuación de su personal y están, por ejemplo, capacitados para conceder permisos en función del rendimiento,carga de trabajo, etc...» (Director de Recursos Humanos).

297 Esta afirmación se desprende a partir de las entrevistas realizadas a los gestores y directivos delAyuntamiento, de los Patronatos y de las Empresas públicas municipales (Directores de urbanismo, de Em-pleo, del área económica, gerentes de los patronatos, entre otros).

298 Cambio en la filosofía de control: de control disciplinario se pasa a la incentivación.299 Incentivos vinculados al desempeño, mediante incentivos salariales y un sistema de promoción y as-

censo negociados con los sindicatos.

El Plan de Recursos Humanos

El instrumento que integra la gestión de los referidos elementos es el Plande Recursos Humanos, que toma como marco el Plan de Acción Municipal y elPlan de Calidad en aquellos aspectos que tienen que ver con la gestión de laspersonas. El Plan se aplica al conjunto de los empleados públicos indepen-dientemente de su vinculación contractual, laboral o funcionarial, y tanto esténen el Ayuntamiento como en los Patronatos.

El Plan de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Alcobendas se sustentaen dos pilares, la participación de los empleados y la descentralización en losque prevalecen como objetivos la selección, formación y retención de profesio-nales públicos y tiene como instrumentos: a) la existencia de un Convenio úni-co para el conjunto de empleados públicos laborales del Ayuntamiento y de losOrganismos Autónomos y Empresas Públicas municipales; b) La existencia deComités para la toma de decisiones. En este sentido se conforman los Comitésde Dirección, Calidad, Formación, RR.HH, Seguridad y Salud (de estos comi-tés forman parte responsables políticos y técnicos y, en algunos casos los re-presentantes de los trabajadores300; c) La realización periódica de Estudios deSatisfacción Laboral y de Necesidades de Formación; d) La participación enlos Talleres de Mejora; e) La implantación de un Sistema de Sugerencias, yf) La integración en el modelo de calidad EFQM.

En el Plan se recogen las actuaciones formativas, de comunicación, de par-ticipación y de reconocimiento del desempeño ya mencionadas. Se realizan en-cuentros anuales de calidad e iniciativas de mejora en las que participan alrede-dor de 100 personas por año. En esta dirección, se utiliza Intranet paratransmitir información institucional y de la Asociación de Empleados 22 demayo (una asociación fundada por los propios empleados públicos y gestiona-da por ellos mismos).

La Relación de los Puestos de Trabajo se establece anualmente por el Plenodel Ayuntamiento con ocasión de la aprobación del Presupuesto anual por elPleno, constituyendo un documento adjunto del Presupuesto. Dicho documen-to contiene información referida a todo el personal y relaciona puesto de traba-jo y en él se detallan las plazas que constituyen la plantilla del personal funcio-nario y laboral. Estas plazas de plantilla se relacionan con los puestos detrabajo ocupados o vacantes con su correspondiente dotación presupuestaria.


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300 «... Cada uno de estos Comités tiene sus peculiaridades. El de Recursos Humanos es una comisiónde cuatro personas, que incluye a políticos y directivos, que recoge las propuestas para la homologación depuestos de trabajo. El de Salud es una comisión paritaria en la que están los representantes de los trabajado-res. El Comité de Dirección estudia los planes de actuación general...» (Director de Recursos Humanos).

En ella se plasman además los acuerdos en vigor del Convenio y otros acuer-dos firmados entre el Ayuntamiento y los representantes de los trabajadores.

También es de destacar la existencia de estudios periódicos de satisfacciónlaboral. Digamos que, con carácter cuatrienal se encarga a una empresa con-sultora externa los Estudios de Satisfacción del Personal de las distintas uni-dades administrativas que componen el Ayuntamiento, Organismos Autóno-mos y Empresas Públicas municipales. Esta consultora elabora uncuestionario en el que se aborda la satisfacción de los trabajadores en relacióncon el modo de gestión de las personas, la cultura de la organización y los fac-tores de motivación. La Encuesta de Satisfacción trata además de obtener res-puestas acerca de la satisfacción general, por áreas, por Patronatos y por cate-gorías, tratando de identificar qué factores de motivación existen. En laEncuesta se identifican los puntos fuertes y débiles relacionados con la forma-ción, la evaluación del desempeño, del esfuerzo realizado y de los resultadosobtenidos, la existencia de canales adecuados para una adecuada comunica-ción interna tanto vertical como horizontal, la responsabilidad y participaciónen los procesos de toma de decisiones, la política de remuneraciones, las rela-ciones con los mandos intermedios y con los directivos, las condiciones físi-cas del puesto de trabajo, la identificación con los objetivos del Ayuntamientoy la conciencia del servicio al ciudadano. El desarrollo de la encuesta se reali-za a lo largo de un período de dos meses. El grado de respuesta a esta encues-ta ronda el 70%. La cuestión es que la información derivada de las Encuestaspermite al Ayuntamiento desarrollar políticas de desarrollo profesional, for-mación y retribución301.

El Reclutamiento en el marco de la Función Pública

La Oferta Pública de Empleo se negocia con los representantes de los tra-bajadores aunque la decisión última recae en el equipo de gobierno. En los Pa-tronatos la casi totalidad de la plantilla está en régimen laboral302. La Comisiónde Gobierno aprueba con carácter anual una Oferta Pública de Empleo con lasvacantes a cubrir por funcionarios o empleados laborales. Durante todo el pro-ceso selectivo se facilita información a todos los que acuden a las convocato-rias. Existe un plan estandarizado que permite la selección por competenciasasí como un plan de acogida al personal de nuevo ingreso en el que participanlas distintas áreas municipales para atender al empleado que se incorpora du-rante una jornada. De la misma manera se ha elaborado un Plan de Empleo en


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301 «... la encuesta nos permite tomar el pulso de cómo estás la organización. La primera la hicimos en1992. En esta encuesta participó el 51% de la plantilla, en la segunda participó el 68%, en la siguiente el70%...» (Director de Recursos Humanos).

302 «... de la Oferta de Empleo se nos informa y hacemos nuestra propuesta, pero, salvo en alguna plazadeterminada es el equipo de gobierno el que decide...» (Director de Recursos Humanos).

el que se contempla una misma política en materia de reclutamiento, traslados,vacantes y demás, para los empleados del Ayuntamiento y Organismos Autó-nomos.

El Sistema de Remuneraciones y la política salarial

Uno de los rasgos que caracterizan el modelo de Función Pública en Alco-bendas es la existencia de una política de retribuciones para el personal directi-vo y los mandos intermedios en función del cumplimiento de objetivos, que in-centiva salarialmente el rendimiento y la productividad303. El resto detrabajadores se ajustan al Convenio, pero están en estudio fórmulas que permi-tan, en el marco de la legalidad, remunerar de acuerdo con el desempeño a to-dos los trabajadores304.

Imbricado con la política salarial se enmarca un Plan de Acción Social quesupone un 3,5% de la masa salarial, superior al mínimo legal exigible que esdel 3% y del que un tercio que se destina a la constitución de un fondo de pen-siones para todos los trabajadores y el resto a subvencionar determinados gas-tos de los trabajadores en materia de salud o educación. Estas subvenciones noson sólo acordadas, sino también gestionadas por los representantes de los tra-bajadores305.

La Evaluación del Rendimiento

Aunque la rotación en el puesto de trabajo no es un requisito para la pro-moción, se otorga un reconocimiento de la iniciativa de los empleados públicosen el desarrollo de proyectos concretos. Como corolario, se han flexibilizadolos horarios de trabajo en conexión con los intereses de los ciudadanos y de lasnecesidades internas.

Como instrumento de motivación se utiliza la promoción, para lo cual exis-te una Comisión de reconocimiento en la que participan los representantes delos trabajadores. Esta Comisión se ocupa de otorgar el reconocimiento públicoa aquellos que han realizado sugerencias, mediante certificaciones, premios y


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303 «... si ves los sueldos de los directores y gerentes, que hay muchos, pues cada gerente gana comosiete trabajadores. Pero bueno, nos parece bien que se pague a gente profesional...» (Secretario Sección Sin-dical CC.OO.).

304 «... en esta legislatura estamos intentando implantar un sistema de remuneración por rendimiento ypara ello estamos diseñando un sistema de productividad que habrá que discutir con los sindicatos...» (Di-rector de Recursos Humanos).

305 «... Tenemos un fondo de acción social del que una comisión paritaria decide como se reparte y segestiona por el comité de Empresa. Siempre hay acuerdo para aplicarlos y un control bastante efectivo...»(Secretario Sección Sindical CC.OO.).

viajes institucionales. Además, este reconocimiento tiene efectos de cara a lapromoción.

En el marco de la política de Calidad, se ha redactado una Carta de Servi-cios Interna de Recursos Humanos en donde se explicitan los compromisos deservicio de la unidad de Recursos Humanos con las demás áreas306.

La Reorganización de Plantillas

Desde el año 1979 se produce un incremento continuado de la plantilla mu-nicipal, por lo que las reorganizaciones no han supuesto que se prescinda departe de la misma. Para aspectos concretos de reorganización se encargan estu-dios previos a consultoras que informan las decisiones a este respecto que seimplantan, en todo caso, desde la Dirección de Recursos Humanos.

La creación de nuevos servicios se cubre, de forma prioritaria, con personalde otras áreas a los que se les da la posibilidad de reciclarse mediante forma-ción o se les incentiva económicamente para que se integren en las nuevas uni-dades que se crean307.

El Desarrollo del potencial de los trabajadores. Formación

Un aspecto capital de una organización innovadora es el valor que se otorgaa las personas. En el Ayuntamiento de Alcobendas la formación es un instru-mento para potenciar el valor de la plantilla y contribuir al cambio de culturaadministrativa mediante la creación de capacidad interna. Para ello se propor-ciona formación a los empleados públicos. En concreto, hay un desarrollo de lacarrera profesional vinculado a la formación de tal manera que se facilita la ob-tención de conocimientos y titulaciones.

Para ello, se elabora un diagnostico de las necesidades formativas y se ela-bora un Plan de Formación tanto en los aspectos operativos como en las habili-dades organizativas y de carácter gerencial. Además del Plan de Formación, enlos Presupuestos se contempla una partida para la financiación de cursos que


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306 «... con ello nos comprometemos explícitamente, por ejemplo, a abonar la nómina antes de una fe-cha determinada, a que en todas las ofertas de empleo público haya un tanto por ciento de promoción inter-na, a gestionar las demandas de los trabajadores en unos plazos y en unas condiciones de transparencia pre-fijadas, etc...» (Director de Recursos Humanos).

307 «... cuando se crea el Servicio de Atención Ciudadana es un servicio estrella, se coge gente y com-petencias de otros departamentos. Ahora empieza a funcionar bastante bien, pero al principio, al meter todoslos servicios ahí, quitando de aquí y de allí, fue caótico, porque no hay una persona que sepa de todo al prin-cipio...» (Secretario Sección Sindical CC.OO.).

soliciten de forma individual todos los empleados. Los informes de los direc-tores influyen en la autorización o no para realizar el curso, aunque es la Comi-sión Paritaria de Formación, en la que participan representantes de los emplea-dos públicos la que toma la decisión final308.

Una consultora externa elabora periódicamente tres años un plan global deformación para el Ayuntamiento y los Patronatos a partir de un estudio de ne-cesidades de formación. Con carácter anual se da contenido a este plan con laparticipación de los representantes de los trabajadores para la elaboración delos planes anuales de formación309. Con la colaboración de los directores deárea se identifican las competencias genéricas y técnicas que se realizan en laorganización municipal a partir del cual diseñar un mapa de cualificaciones ylíneas formativas necesarias para el óptimo desempeño de esas competencias.A partir de aquí, los niveles de acciones formativas se estructuran por colecti-vos, de tal forma que cualquier empleado pueda acceder a los cursos diseñadospara su nivel.

Además de estas acciones formativas, existe una específica dirigida a loscargos políticos, directivos de área y gerentes de patronatos consistente en larealización anual de una jornada de reflexión de uno o dos días de duración,realizada fuera del término municipal y dirigida por un consultor externo y cu-yos contenidos versan acerca de la Planificación Estratégica, el liderazgo socialy directivo, comunicación y recursos humanos, calidad e innovación (Catálogode Formación del Ayuntamiento de Alcobendas, Tea Cegos, junio 1999).

A través de Intranet hay un «portal del empleado» que constituye un canalde comunicación interna a través del cual se accede a la información corporati-va, a la formación y se pueden realizar gestiones internas.

En resumen, a partir del liderazgo de los cargos electos y directivos de lasdistintas áreas de la institución municipal, la gestión de personal se centra en ladirección y desarrollo del conjunto de empleados públicos aprovechando suspotencialidades e implicándoles en la consolidación de un modelo de culturaadministrativa, a partir del establecimiento de relaciones de confianza entre elequipo político, los equipos directivos, los representantes de los empleados pú-blicos y los propios trabajadores de la organización. Con ello se consigue unaredefinición sustancial de la función pública y su implicación en el proceso degobernanza e innovación administrativa.


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308 Fuente: Voz Sindical, junio 2003, publicación de la Sección sindical de Comisiones Obreras delAyuntamiento de Alcobendas y sus Patronatos.

309 «... nosotros participamos en los Planes de Formación y damos sugerencias, pero ellos tienen la últi-ma palabra. Supongo que es lo normal. Tenemos algunas discusiones históricas...» (Secretario Sección sindi-cal de CC.OO.).

5.2.6. Reorganización e innovación de los procesos administrativos

En Alcobendas la reorganización e innovación en los procesos administrati-vos es el resultado de la focalización en la prestación de servicios que se hacetomando como referencia a los ciudadanos y el conjunto de la organización ad-ministrativa para mejorar su rendimiento. En este sentido son herramientaspara la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y para la mejora delrendimiento global de la organización, teniendo en cuenta la implicación de losproveedores y de los empleados310. El cambio en los procesos se plantea comoobjetivo principal el movilizar el potencial de creatividad del mayor númeroposible de empleados públicos.

La implantación en 1985 del Sistema de Dirección por Objetivos incluía lapuesta en práctica de un régimen de rutas para identificar y mejorar los proce-sos internos con la finalidad de pasar de una estructura de unidades administra-tivas, en una construcción jerárquica, a una red dinámica de procesos adminis-trativos, es decir, de una organización funcional a una organización porprocesos, creando un mapa de procesos en el que queda representada la red derelaciones que se producen entre todos ellos.

A partir de esta experiencia, en la Administración de Alcobendas se estáimplantando de manera incremental un sistema de gestión por procesos comoinstrumento para el cambio de la cultura administrativa. Se trata de profundizarmás aún en una cultura que entienda la organización como un conjunto declientes y proveedores. Esta gestión por procesos permite: a) identificar losprincipales procesos y las necesidades intraorganizativas, b) adjudicar recursosy c) controlar y hacer un seguimiento de la actuación administrativa. Para ellose ha buscado la interacción entre la gestión por procesos y el uso de las nuevastecnologías de la información, con el establecimiento de indicadores para iden-tificar las desviaciones y proponer su corrección.

Con estas premisas, se ha implantado un proyecto piloto en el que intervie-nen varias áreas, el Proyecto de Análisis y Mejora del proceso Global de Li-cencias por el que en 1994 se ha estandarizado ese procedimiento con el obje-tivo de simplificar la complejidad311. En el ámbito municipal la relación de losciudadanos con el Ayuntamiento, a través de la concesión de licencias, es decapital importancia por las complejidades técnicas que lleva consigo el análisisde la casuística particular, que debe conformar no sólo con las normas munici-pales sino, en muchos casos, con la normativa autonómica o central. El proce-


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310 Antonio Díaz Méndez, Conclusiones de la Jornada de Análisis y Perspectivas de Modernización yCalidad en la Administración Local que tuvieron lugar en Málaga los días 4 y 5 de noviembre de 2002.

311 Entrevista con Da. Mar Morales (Directora del Departamento de Licencias).

so que se implanta en Alcobendas recibe la certificación ISO 9000, que viene areconocer la coordinación que la unidad gestora de licencias mantiene conotras unidades para el control y gestión de los expedientes, con el consiguienteacortamiento de los plazos y la prestación de un servicio eficiente al ciudada-no, para lo que, en colaboración con la Oficina de Atención al Ciudadano, secrean las denominadas Hojas Informativas que contienen los parámetros urba-nísticos para la concesión de todas las licencias municipales. Estas Hojas seponen a disposición del ciudadano, quien se encarga de completarlas y aportartoda la documentación que el Ayuntamiento se compromete a gestionar es unosplazos acordados en función de la complejidad de cada licencia.

De esta forma se automatiza el procedimiento de concesión de licencias,estableciéndose unos indicadores de producción y gestión del mismo, tantocuantitativos como cualitativos (fundamentalmente cumplimiento de plazos ysatisfacción de los internos que constituyen el conjunto de áreas involucradasen cada procedimiento) y exógenos para verificar la percepción de los ciudada-nos y si esto permite: a) facilitar a cada área gestora información que les con-cierne y b) elaborar un cuadro de mando integral que permite conocer en todomomento la situación de cualquier petición de licencia.

Para la elaboración e implantación de este proceso, se ha buscado la colabora-ción de una empresa consultora externa a la que se encargó la dirección del proce-so, pero a partir de la información proporcionada por un equipo de trabajo confor-mado por empleados públicos de diferentes áreas, pues el proceso implica amuchas de ellas y ha sido necesario realizar múltiples acciones de coordinación.

En cuanto a la receptividad por parte de las áreas afectadas, inicialmente laexperiencia suscitó los recelos de algunas de ellas, pues exigía a los empleadospúblicos pasar de una visión departamental a una visión de un proceso genéri-co. Para superar estos recelos se diseñó un programa de formación. No ha exis-tido necesidad de que intervinieran los representantes de los empleados públi-cos, pues no ha tenido lugar una modificación en las condiciones de trabajo, apesar de que, inicialmente se consideró incentivar económicamente a aquellosempleados públicos que participasen en la experiencia piloto.

La innovación en los procesos se está acometiendo de manera incrementalvalorando las posibilidades organizativas, acordándolo con el personal al quese hace partícipe del diseño e implantación de las innovaciones mediante lacreación de equipos de trabajo ad-hoc y evitando extenderlo de forma top-down, pues el papel de la empresa consultora ha sido el de coordinación yprestación de asistencia técnica.

El resultado ha sido, en primer lugar, la identificación de los procedimien-tos críticos asociados al proceso, en segundo lugar, la delimitación del proceso


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con estructuras de equipos de trabajo transversales que favorece la implicaciónde los empleados públicos, en tercer lugar, el establecimiento de patrones dereferencia para otros procesos y unidades y, en definitiva, la consolidación deuna cultura de mejora que repercute en la prestación de un mejor servicio pú-blico a los ciudadanos.

5.2.7. Nuevas Tecnologías y sistemas de la información

Los procesos de cambio organizativo y prestación de servicios públicos lo-cales están asociados a las exigencias del postfordismo. En este contexto, mu-chas de las reformas organizativas se sustentan en la inevitable introducción denuevas tecnologías. Pero el impacto de las nuevas tecnologías depende de suaplicación, pues éstas sirven tanto para reducir costes de personal como para laprestación de mejores y más accesibles servicios a los ciudadanos.

En Alcobendas la introducción de las nuevas tecnologías de la información(TI) se enmarca dentro del proceso de cambio312 sostenido con sujeción a unosvalores públicos313, buscando impactos en la gobernanza democrática y en lainnovación en la gestión. De este modo, un tema presente en Alcobendas es laaplicación de la tecnología a la gobernanza y a la innovación administrativaadaptando las aplicaciones informáticas a los enfoques de la gestión pública yponiéndolas al servicio de la política para ofrecer nuevas posibilidades a losciudadanos. Esto conlleva promover la participación, acercar la administracióna los ciudadanos y facilitar la gestión a través del uso de estas tecnologías.Desde este enfoque se decide que tecnologías se utilizan, como se aplican ycomo se gestionan. En Alcobendas esto implica acercar la información a losciudadanos y facilitar la gestión de sus asuntos a través de las TI como parte dela estrategia de innovación administrativa e instrumento para el cambio perma-nente, significando un incremento de la capacidad de la organización para ges-tionar.

En el Plan Estratégico de 1995 se contempla el uso de los recursos tecnoló-gicos como instrumentos tanto de la modernización de la organización admi-nistrativa como de la prestación de servicios a los ciudadanos democratizandoel uso y acceso de las Tecnologías de la Información.

Respecto a la modernización administrativa, se pone en práctica un Plan deSistemas e Intranet que se sustenta en tres pilares:


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312 «... Las nuevas tecnologías son una herramienta estratégica para el cambio...» (Alcalde).313 «... El mayor reto en el proceso de incorporación a las nuevas tecnologías no está en las complejida-

des técnicas, ni tan siquiera en la necesaria capacitación y especialización profesional. El gran reto consisteen el cambio cultural y en garantizar la igualdad y la democratización del uso de estos nuevos recursos...»(Primer Teniente de Alcalde).

a) La Red Municipal. La arquitectura tecnológica en Alcobendas se fun-damenta en la existencia de un único sistema para Ayuntamiento, Patronatos yEmpresas Públicas, con una red de comunicación APRA que conecta 18 edifi-cios a través de 16 kilómetros de fibra óptica y con una topología de estrelladesde el edificio Alcobendas 2000 que conecta todas las instalaciones munici-pales. El número de puestos de trabajo conectados a la red es de 750, lo que re-presenta un total del 80% de la plantilla. La red es propiedad del Ayuntamien-to. Aunque esto no exluye que, para actuaciones puntuales, se trabaje tambiéna través de operadores privados. Con objeto de evitar la obsolescencia de lared, existe una política de renovación de equipos y aplicaciones informáticas.

b) Internet. El Ayuntamiento tiene en propiedad tres dominios: alcoben-das.org, aytoalcobendas.org y Alcobendas.es con una página Web en servidorpropio para alojamiento de Intranet que permite la coordinación permanentemediante el intercambio sistemático de información. El Ayuntamiento se hacemás accesible en términos de cercanía, pero también en horarios y canales decomunicación con los vecinos. Esto permite que en cualquier oficina de Barriose puedan realizar determinados trámites.

c) La configuración de un Plan de Sistemas se traduce en una planifica-ción a largo plazo de las aplicaciones informáticas y en el alineamiento de laarquitectura de sistemas con la estrategia municipal. Básicamente, se pasa dela informatización de determinados procedimientos y aplicaciones departa-mentales y fragmentadas a una visión integradora de los sistemas de informa-ción, que no es sino es un derivado de la misma visión que se tiene desde elAyuntamiento del conjunto de unidades municipales. El tamaño de la admi-nistración local permite tener esa visión integradora que es más difícil implan-tar en los ámbitos regional y central. Actualmente hay 760 equipos con reno-vación continua y las aplicaciones realizadas con recursos propios son del75%, dándose en su diseño participación a los empleados afectados en las dis-tintas áreas.

Para el desarrollo e implantación de estos proyectos se establecen alianzasestratégicas con socios tecnológicos y financieros del sector privado (Telefóni-ca, Cajamadrid y empresas operadoras de cable) para poner en marcha aplica-ciones, aunque se desarrolla una tecnología propia que ayuda a consolidar lacultura corporativa

En consecuencia, se implantan tecnologías de la información tanto para usointerno y para que sirvan de instrumento eficaz para mejorar la relación de laAdministración con el ciudadano. A este respecto existe en Alcobendas a) unared que conecta a la sociedad civil local con la administración y b) una red in-terna para la modernización e innovación administrativa.


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a) La conexión entre Administración y ciudadanos a través de las nuevastecnologías

En relación con la conexión administración-ciudadanos, en Alcobendas, lastecnologías de la información se han constituido como un instrumento eficazpara mejorar la relación de la Administración con los ciudadanos en una triplevertiente: para transmitir información del gobierno a los ciudadanos, para reci-bir información de ciudadanos y usuarios sobre el desempeño de la administra-ción municipal y la calidad de los servicios y para prestar servicios y simplifi-car la gestión aumentando la transparencia, mejorando la accesibilidadmediante la construcción de redes de información para la sociedad civil local(ciudadanos y empresas)314.

El fomento de la interactividad administración-ciudadanos se concreta enla puesta en marcha del Proyecto ITACA (Información, Tramitación y Aten-ción a los Ciudadanos de Alcobendas). En este proyecto se utilizan las posibili-dades que ofrecen las Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicaciónpara mejorar las relaciones Ayuntamiento-ciudadanos315 mediante una aten-ción integrada (telemática, telefónica y presencial). Este proyecto se implantaen dos fases. En una primera fase la atención personal se potencia mediante laintegración de oficinas y mejora de la accesibilidad reduciendo los tiempos deespera, para lo que se ponen en marcha tres oficinas descentralizadas y un am-plio horario de atención a los ciudadanos con apertura de tardes y sábados. Enla segunda fase, se lanza la Tarjeta Alcobendas, una tarjeta para ser utilizada enterminales que, con criterios de proximidad se instalan en los diferentes barriosy que permite al ciudadano la obtención de documentos legales y el pago deimpuestos, de tal forma que se pueden realizar gestiones relacionadas con elPadrón, domiciliación y pago, así como información como ciudadano y comocontribuyente y la reserva de instalaciones municipales, sin tener que despla-zarse a las oficinas de la administración. Asimismo, se pone en marcha unaWeb interactiva para ofrecer a los ciudadanos servicios de información, trami-tación y gestión316. En el marco de este proyecto se potencian también los ser-vicios de atención telefónica.


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314 Según la Encuesta de Participación ciudadana de octubre de 2001, en Alcobendas, el 35,4% de losciudadanos se conecta habitualmente a Internet, lo que representa casi el doble de la media española. En elcentro Pablo Iglesias, todos los vecinos tienen acceso a Internet y las Nuevas Tecnologías de la Informacióny nuevos medios audiovisuales.

315 Documento Proyecto Itaca, Información, Tramitación y Atención Ciudadana en Alcobendas, Ayun-tamiento de Alcobendas, 2003.

316 Esta Web (www.alcobendas.org) ofrece: Reclamaciones-sugerencias y correo, toda la información deservicios y trámites del Ayuntamiento actualizada en tiempo real (INFOCIUDAD), Plano de la ciudad, actua-lidad y medios municipales, información de la ciudad (comunicaciones, actividad económica y asociativa,proyectos estratégicos), Información del Ayuntamiento: Pleno y Equipo de gobierno, presupuesto, organiza-ción, guía de servicios y Plan de Calidad. (Documento Proyecto Itaca. Ayuntamiento de Alcobendas, 2003).

La Web municipal

Es un instrumento complementario a la atención personalizada. En ella seintegran la comunicación, la información, la participación y la gestión on-line.Su desarrollo se efectuó a partir de una comisión interdepartamental, incluyen-do a informáticos y a usuarios, consultando, además a los ciudadanos, acercadel diseño del portal. La ordenación de los iconos dista de dar una imagen bu-rocrática, con una estructura sencilla que facilita la búsqueda y con un buennúmero de páginas que están disponibles para los vecinos.

En la Web del Ayuntamiento se ofrece información acerca de la ciudad, dela actividad de los Plenos y de la Comisión de Gobierno, de los Presupuestosmunicipales, de los servicios de la Administración Municipal y de las gestio-nes directas que se pueden realizar a través de la red, así como de un sistemade reclamaciones y sugerencias. Hay información acerca de lo decidido enPlenos con la publicación de las actas y también se publican las ordenanzasmunicipales.

Del análisis de contenido de la Web del Ayuntamiento de Alcobendas sedesprende una orientación hacia el ciudadano. No se da información por depar-tamentos funcionales lo que se puede asociar a una aproximación burocrática.Con una visión dinámica, se busca deliberadamente la colaboración del ciu-dadano, estableciendo redes con él, para la prestación de servicios públicos. Eldiseño de la página Web tiene dos aspectos: a) información actualizada al ciu-dadano con informaciones genéricas de interés a todos los ciudadanos e infor-mación específica a categorías de ciudadanos: jóvenes o empresas. Así, se faci-lita información de los derechos y obligaciones de los contribuyentesincluyendo los procedimientos para que puedan ejercitarlos, b) facilitar la rea-lización de gestiones y pagos on line posibilitando también la descarga de im-presos.

El ciudadano puede dar su opinión sobre temas de interés a través de laWeb que contiene un Foro electrónico donde los ciudadanos pueden debatiracerca de distintas cuestiones de la ciudad, o sea, que se establecen grupos dedebate on-line. Ello se evidencia a través de una sección denominada Plaza Pú-blica, donde se facilita la participación de las asociaciones y de los vecinos.

Una de las características de la Web municipal consiste en que ésta permiteinputs de los ciudadanos en el policy-making. A estos efectos, se anima al ciu-dadano a comunicarse y hay una sección denominada Consultas ciudadanas através de la cual las diferentes unidades administrativas realizan consultas a losciudadanos y se informa sobre proyectos, programas y políticas públicas quese están implantando por esas unidades.


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Como se acaba de decir, se facilita al ciudadano la realización de determi-nados trámites al tiempo que se ofrecen diversos servicios on-line: obtenciónde información para la tramitación y obtención de licencias así como contactardirectamente con cargos electos y determinadas unidades administrativos. Res-pecto a la gestión los ciudadanos pueden realizar gestiones relacionadas con laobtención del Padrón, domiciliar impuestos, pago de tasas, y realizar reservasen instalaciones deportivas.

Para facilitar el acceso y uso a los ciudadanos a la Web municipal, se insta-lan terminales en varios puntos de la ciudad (Centros Cívicos) para acercar suuso a los ciudadanos. En abril de 2002 la Web recibe 23.270 visitas u 800 aldía. Es el primer Ayuntamiento de España que recibe el sello Web Value quecertifica la calidad por sus servicios telemáticos. La Fundación Auna en su in-forme anual sobre el desarrollo de la Sociedad de la Información en España si-túa a la Web del Ayuntamiento de Alcobendas en el tercer lugar de toda Españade ciudades entre 50.000 y 100.000 habitantes. En este estudio se valoran va-riables como la accesibilidad, la disponibilidad, la mejora continua en la infor-mación personalizada a los ciudadanos y la participación de los ciudadanos enforos electrónicos.

b) La red interna para la innovación y modernización administrativa.

En Alcobendas existe un Sistema de Información para el control en los pro-cesos para la toma de decisiones, a partir de la existencia de una base de datosque proporciona información agregada para la toma de decisiones de las distin-tas áreas.

Para ello existe un modelo de software para todas las unidades administrati-vas y la organización de los procedimientos internos está informatizada, exis-tiendo una gestión óptima de los flujos documentales en aquellas áreas en lasque se ha implantado la gestión por procesos, como el de concesión y gestiónde licencias al que nos hemos referido más atrás. En el conjunto de la organiza-ción administrativa se aplican las últimas funciones informáticas y tendenciastecnológicas, renovando éstas a medida que se van quedando obsoletas. Estoimplica la existencia de un alto nivel de innovación en el uso de tecnologíasavanzadas (Work Flow en gestión de expedientes de licencias y SICAL en ma-teria de contabilidad).

La red interna se configura a partir de la puesta en marcha de una red «In-tranet» para mejorar la comunicación entre las unidades administrativas, losPatronatos, las Empresas Municipales y los Centros Cívicos. Esta red asegurano sólo la comunicación dentro de la organización administrativa, sino entre laorganización administrativa y el gobierno que facilita que los cargos políticos


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reciban de forma sistemática y regular información sobre la gestión mejorandosu capacidad de control. El sistema permite también la creación de una base dedatos para el municipio.

Prácticamente cada puesto de trabajo cuenta con un terminal, aunque losimportante no es el hardware, sino el conocimiento por parte de cada emplea-do público de la organización administrativa y su situación en red con el siste-ma de información y contactos, a la vez que con los poseedores externos de in-formación. En definitiva, la incorporación de las TI a la organizaciónadministrativa ha supuesto también un incremento de su capacidad para gestio-nar y optimizar el control.

En conclusión, las nuevas tecnologías en la Administración de Alcobendasque facilitan la conectividad, constituyen un instrumento para la gestión delconocimiento en torno a la innovación de la prestación de nuevos servicios alos ciudadanos a través de la red, teniendo en cuenta sus necesidades y a la re-formulación y el rediseño de procesos administrativos para una gestión internaeficiente

5.2.8. La Política de Calidad

La calidad en la prestación de los servicios públicos es una de las dimen-siones de la legitimidad, especialmente para los gobiernos locales que son ins-tituciones políticas pero, por sus propias características, también institucionespara la prestación de servicios públicos. Interesa destacar, pues, que la legiti-mación de la administración local depende en buena medida de los serviciosque esta sea capaz de prestar.

Por otra parte, la implantación de sistemas de calidad para el cambio decultura administrativa es una de las acciones que se identifican con la innova-ción o modernización de las administraciones públicas (VILLORIA, 1995; BA-ÑÓN, 1999; OLÍAS DE LIMA, 2001). La implantación de sistemas de calidad im-plica una actitud receptiva y proactiva por parte de las organizaciones públicaspara la mejora de la productividad a través de la optimización de la gestión desus procesos internos a la búsqueda de la productividad y para dar satisfaccióna las expectativas de los ciudadanos que demandan mayores cotas en la calidadde los servicios.

En este respecto, en Alcobendas la Calidad se enuncia como la internaliza-ción de las necesidades de los ciudadanos en la organización y corre pareja a laintroducción de innovaciones organizativas. La calidad es una de las líneas es-tratégicas del Plan Ciudad y se parte de un compromiso político a partir de undocumento firmado por el propio Alcalde. Para reforzar el compromiso con la


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calidad se acuerda la colaboración con la Asociación Española de la Calidad altiempo que la institución municipal se incorpora al Club de Gestión de Cali-dad. Tanto esta colaboración como la adhesión (la primera de una Administra-ción local a esta Asociación) son consideradas como una táctica para obligar ala propia institución a mantener un compromiso firme con la Calidad317.

Aprovechando la existencia de estructuras de impulso ya creadas para la in-troducción de innovaciones de gestión, en el Ayuntamiento de Alcobendas se in-troduce el concepto de calidad, integrándolo de forma progresiva en el modelode gestión. No se trata de acciones aisladas, sino de un Sistema de Calidad rea-lizando una adaptación del Modelo EFQM aplicado a las Corporaciones Loca-les, que se utiliza como herramienta. (Ayuntamiento de Alcobendas-FEMP, Jor-nada de Puertas Abiertas, 20 y 21 de noviembre de 2002). La introducción,primero, y la posterior consolidación de la cultura de la Calidad en el conjuntode organizaciones que componen la estructura administrativa, conforman unSistema de Calidad en el que se subsumen todas las acciones que tienen que vercon la innovación administrativa y que se vienen realizando hasta la fecha.

Como ha quedado señalado, la Calidad arranca de una de las líneas del PlanEstratégico de Alcobendas, aprobado en 1995 y se sitúa en dos niveles. En pri-mer lugar, en un nivel estratégico en el que la calidad se asume como un obje-tivo político y se sustenta fundamentalmente en la receptividad de la Adminis-tración con el establecimiento de objetivos y de indicadores de calidaddefinidos políticamente. Dichos parámetros apuntalan las estrategias de cali-dad en Alcobendas que se han sustentado en: a) Debatir y documentar los obje-tivos de calidad de distintos servicios públicos, determinando estándares quese adecuen a las diversas circunstancias cambiantes estableciendo indicadorespara el cumplimiento de objetivos; b) Un control sistemático del cumplimientode objetivos en las distintas unidades administrativas; c) Facilitar las ideas ysugerencias de los empleados públicos; d) Gestión de calidad como proceso enel que se implican los políticos, los directivos y el resto de empleados públicos,y e) Gestión de Calidad como campo de tensión entre los mandatos legales, lasexigencias políticas, las demandas de los ciudadanos, la situación presupuesta-ria y los intereses de los empleados públicos. El objetivo general es mejorar laconciencia de calidad entre todos los empleados públicos y asegurar la optimi-zación de la misma mediante procesos continuos de mejora, a tal efecto, se es-timula la asistencia de técnicos y demás empleados a cursos para familiarizarsecon la calidad.

En segundo lugar, un nivel operativo en el que se engloban un conjunto deinstrumentos para mejorar la calidad. Entre estos instrumentos se encuentran:


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317 Documento «Sistema de Gestión de Calidad del Ayuntamiento de Alcobendas» Grupo Moderniza-ción y Calidad, Federación Española de Municipios y Provincias, octubre, 1998, mimeografiado.

a) Encuestas a los ciudadanos cuyo objetivo es reunir opiniones de los vecinosacerca de los servicios municipales para utilizarlas en la gestión de la calidad.A tal efecto, se incluyen encuestas generales (se les pregunta a los ciudadanossobre experiencias con la Administración local), y encuestas en momentosconcretos (cuando los ciudadanos están recibiendo un servicio); b) Grupos deCalidad para que los empleados desarrollen e implanten propuestas de mejoray cuya finalidad es mejorar la conciencia de calidad (entendida por cada em-pleado como una tarea individual y permanente) y el sentimiento de responsa-bilidad para ir hacia una cultura de servicio; c) Oficinas de atención al ciudada-no en los barrios: la receptividad no depende sólo del comportamiento de losempleados sino también de medidas organizativas; a través de estas oficinas seproduce no solo la atención intensiva al ciudadano sino también a grupos espe-ciales, y d) Certificación de la Gestión de Calidad según las normas DIN ISO9004-2.

En cierto modo, en Alcobendas el nivel estratégico y el operativo se sola-pan, en un proceso continuo de mejora de la calidad, mediante la operacionali-zación de los objetivos de calidad definidos por los políticos a partir de las con-sultas en las que participan directivos, gerentes y empleados y que se vinculana otros objetivos (organizativos o costes, entre otros). Asimismo, se definen in-dicadores de calidad (también a partir de entrevistas a los ciudadanos) en fun-ción de determinadas dimensiones de la calidad.

La estructura organizativa para la implantación de la Calidad

Las siguientes unidades administrativas están implicadas en la puesta enpráctica de las acciones relacionadas con la calidad:

a) La Dirección de Planificación y Coordinación, que se hace cargo deldiseño e implantación del Primer Plan de Calidad. Desde esta unidad se desa-rrolla un concepto de calidad con la colaboración de las unidades administrati-vas interesadas en introducir criterios de calidad, de tal forma que no se impo-ne desde arriba, sino que las distintas unidades se adscriben al Plan de formavoluntaria.

b) El Departamento de Calidad, que depende de la Dirección de Planifi-cación y Coordinación y tiene como función la gestión de la calidad proporcio-nando apoyo técnico y actuando de coordinador de las distintas acciones quese pongan en marcha en las diferentes unidades.

c) El Grupo impulsor de la Calidad del Plan Estratégico. La Calidad seimpulsa como proyecto político, intentando comprometer a los directivos y conla participación de los empleados públicos. Para garantizar la implantación de


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este Plan se crea un Comité impulsor de la Calidad, presidido por el Primer Te-niente de Alcalde, lo que pone de manifiesto el citado compromiso; este Comi-té esta compuesto por un grupo de directores de área y en él participan los ór-ganos de representación de los empleados públicos318. Tiene como funcionesel ejercer de motor para el impulso de sistemas de calidad y la sensibilización atoda la organización mediante acciones formativas, creación de grupos de tra-bajo, información y puesta en marcha de proyectos concretos. En su sede sedebaten todas las iniciativas de calidad a poner en marcha en las distintas Uni-dades Administrativas. Desde un punto de vista operativo este Plan se concretaen la realización de un Programa de Calidad para los distintos departamentos.En todo este proceso se cuenta con la colaboración del Club de Gestión de Ca-lidad, de la Asociación Española de Calidad, consultores externos y Universi-dades que realizan acciones formativas.

Por consiguiente, la introducción de la calidad ha sido un proceso continua-do e incremental construido en torno a la existencia explícita de dos Planes deCalidad.

El primer Plan de Calidad

Se pone en marcha en 1997. En este primer Plan se contempla una políti-ca de calidad estructurada en torno a dos líneas de actuación. La primera deellas prevé un conjunto de acciones aplicables al conjunto de la instituciónmunicipal, mientras que la segunda configura un conjunto de acciones espe-cíficas desarrolladas a partir de unos criterios comunes y de aplicabilidad aunidades administrativas concretas. Entre las acciones aplicables al conjuntode la organización se incluyen la organización de Jornadas para facilitar elencuentro de cargos políticos, Directores, Gerentes y coordinadores delAyuntamiento y de sus Patronatos y Empresas públicas, así como entre losempleados públicos que forman parte de los equipos de trabajo que han pues-to en marcha iniciativas propias. Paralelamente a la realización de estos en-cuentros se efectúa un esfuerzo de difusión de la cultura de la calidad me-diante la distribución de documentos relacionados con la misma al tiempoque las acciones formativas, tanto para directivos como para empleados pú-blicos, contemplan, en su programación, la realización de cursos relaciona-dos con la calidad.


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318 El Comité impulsor de la Calidad está compuesto por: el Primer Teniente de Alcalde que lo preside,el Director de Planificación y Coordinador que actúa de coordinador y los Directores de Recursos Humanosdel Ayuntamiento y Patronatos, los Directores de Industrias y Empleo, Seguridad Ciudadana, Organización eInformática, Investigación y Evaluación, el Director de Administración de patronatos, el Director Adjunto deRentas y Exacciones, la Directora del Gabinete de Alcaldía, el Gerente del patronato Municipal de Deportes,el Gerente del Patronato Sociocultural, el Gerente de la empresa pública SEROMAL, la Jefa de Archivo, laJefa de Calidad y un Representante del Comité de Empresa.

Conviene añadir que el concepto de calidad en Alcobendas va más allá dela gestión y contempla para su implantación tanto la participación de los em-pleados públicos como la de los ciudadanos. Para llevar a cabo la participaciónde los trabajadores se pone en marcha, con la colaboración de una consultoraexterna, la realización de Talleres de Mejora para identificar las mejoras en losprocesos y en los procedimientos. Para su realización se seleccionan algunasáreas. En los talleres participa un pequeño grupo formado por personal operati-vo, técnicos y gestores. Este grupo se reúne durante unos días para reflexionaracerca de cómo realizan sus actividades y analizar determinados procesos ofunciones identificando las gestiones claves que añaden valor al usuario y, me-diante un proceso creativo y de decisiones consensuadas, identificar oportuni-dades de mejora, ponerse de acuerdo en un Plan de Mejora y realizar propues-tas para la implantación de estas mejoras, identificando las áreas implicadas,los responsables y el calendario de realización de cada mejora. La partici-pación de los empleados implicados en el proceso facilita la implantación delas mejoras, pues son ellos los que definen los problemas y las posibles solu-ciones que se pueden encontrar y poner en práctica. Se han realizado talleresen las áreas de Empleo, Vías Públicas, Mantenimiento y Rehabilitación, Aten-ción Ciudadana, Recursos Humanos, Participación Ciudadana, y en los Patro-natos. En todos ellos se realiza un seguimiento de la implantación de las mejo-ras, de las que se implantan 120. De los Planes de Mejora se da cuenta a losresponsables políticos.

La participación de los ciudadanos en la gestión de la calidad se realiza através de un Sistema de Reclamaciones y Sugerencias. Se persigue con ello queel ciudadano tome parte activa y tenga un papel en la estructuración de su mu-nicipio a través de la participación y el control. Mediante este sistema se de-manda a los ciudadanos que pongan en conocimiento sus quejas y sugerenciasrelacionadas con la prestación de servicios tanto del Ayuntamiento como de losPatronatos. El Ayuntamiento se compromete a dar una respuesta en un plazomáximo de diez días, pues, para el ciudadano la respuesta rápida es un elemen-to de calidad. La queja o sugerencia del ciudadano es respondida por el áreacorrespondiente, dándosele un ulterior tratamiento consistente en su conoci-miento por parte de la Alcaldía y su incorporación en una base de datos del De-partamento de Investigación, que con carácter anual realiza un análisis de lasquejas, elaborando un informe que es conocido por los responsables de las uni-dades y por los responsables políticos, utilizándose por tanto, como entrada enel proceso de decisiones. Se trata, por tanto, de una gestión activa de las recla-maciones, ya que cada queja se atiende y se tramita en el interior de la organi-zación administrativa y cada sugerencia o crítica se traslada al correspondienteámbito y el ciudadano es informado acerca del resultado. En cierto modo, elsistema de quejas en Alcobendas pretende convertir al ciudadano en un asesorgratuito para el sistema político-administrativo. Las quejas pueden tambiénpresentarse por teléfono o personalmente mediante una visita al ayuntamiento.


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Si la queja es gestionada rápidamente puede incrementarse la confianza delciudadano hacia la administración. Anualmente la Dirección de InvestigaciónSocial y Análisis de Políticas Municipales realiza un exhaustivo análisis delconjunto de reclamaciones presentadas que incluye el perfil personal de los re-clamantes, los barrios de la ciudad en donde residen, los períodos en que másse reclama, el contenido de las reclamaciones, cómo y quién resuelve las recla-maciones, el tiempo de respuesta de la Administración, y la resolución de lasreclamaciones319. Además del análisis de las reclamaciones de los ciudadanosse desarrolla un banco de datos que permite acumular la información.

Otro elemento para la gestión de la calidad en Alcobendas lo constituye lasEncuestas de Calidad y Estudios de Satisfacción como instrumentos de medi-da de la calidad percibida de las políticas y servicios públicos, que incluyen in-vestigaciones acerca de grupos de interés y encuestas detalladas a los ciudada-nos para conocer sus demandas; estas encuestas se dirigen tanto a losciudadanos en general como a los usuarios de determinados servicios. Ademásse realizan encuestas internas a los empleados, establecimiento de estándaresrespecto a la prestación de servicios, renovación de las estructuras y procesos,descentralización espacial, pues la calidad en Alcobendas no es solo un proce-so interno de desarrollo organizativo con mayor participación de los emplea-dos públicos, sino que está orientada fundamentalmente hacia el ciudadano detal modo que se pretende vincular las expectativas de los ciudadanos con losprocesos internos de producción de servicios. En tal sentido, se realizan en-cuestas anuales para valorar las percepciones de los ciudadanos respecto a lacalidad de todos los servicios. Estas encuestas se complementan con estudiosde satisfacción de usuarios a través de los cuales se identifican los atributosque, a juicio de los ciudadanos, definen la calidad de los distintos servicios320.Además de los estudios sectoriales y particulares de cada política y serviciopúblico, se sondea la opinión global de los ciudadanos para contrastarla consus percepciones acerca de los servicios concretos.

Los estudios sobre Calidad y Satisfacción de los Ciudadanos están centrali-zados en la Unidad de Evaluación, lo que permite, como resultado de las encues-tas y de los estudios de satisfacción el Ayuntamiento, elaborar series históricasreferidas a la gestión global del Ayuntamiento, a la valoración, conocimiento yuso de los servicios y equipamientos municipales, de tal forma que se elabore uníndice anual sobre la calidad de vida en Alcobendas. Esta información se incor-pora al proceso de toma de decisiones políticas y administrativas.


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319 Análisis de Reclamaciones 1995, 1996, 1997, 1998, 199, 2000, 2001, 2002, Serie Documentos Es-peciales. Ayuntamiento de Alcobendas.

320 La inexistencia de indicadores exige a la Administración de Alcobendas la elaboración de unos indi-cadores propios. Aunque varios gobiernos locales utilizan indicadores para medir la satisfacción de los ciu-dadanos, todavía está por elaborar en nuestro país un sistema integrado de indicadores que permita hacercomparaciones entre ciudades.

En la misma línea, se han realizado actuaciones de autoevaluación. La Fun-dación Europea para la Gestión de la Calidad (EFQM) propone diferentes pro-cedimientos para evaluar una organización pública (MUÑOZ MACHADO, 1999).Alguna Unidad Administrativa, como es el caso del Patronato Municipal deDeportes, realiza autoevaluaciones anuales referidas a la prestación de su ser-vicios de acuerdo con los parámetros del Modelo Europeo de Excelencia(EFQM-EOQ)321, que se aplica a las particularidades de la Unidad Administra-tiva. En esta experiencia de autoevaluación han participado los directivos y téc-nicos del Patronato. Un ejemplo de autoevaluación EFQM es la que se ha reali-zado en el Polideportivo Municipal. En esta autoevaluación participan sietemiembros del equipo directivo, diecisiete mandos intermedios y dos asesores,uno interno y otro externo. La autoevaluación se desarrolla durante un períodode tres meses y en ella se identifican los puntos fuertes y áreas de mejora decada uno de los indicadores del modelo EFQM. En este proceso, por tanto, lainstitución municipal realiza un esfuerzo de inversión en tiempo y recursospara conocer la realidad de la situación de un área. El resultado de esta evalua-ción es bastante crítico (43 puntos sobre 100) pero sirve para identificar accio-nes de mejora, comprometer con ellas a todos los participantes y elaborar uncalendario de implantación

Se hace uso también de las Cartas de Servicios, que son un documento porel cual se garantiza el ciudadano el cumplimiento de unos compromisos rela-cionados con los estándares de prestación del servicio. Las Cartas de Servicios,como instrumentos de la Calidad, sirven por ello a la Administración para ad-quirir compromisos frente al ciudadano y referidos a las condiciones de presta-ción de los servicios públicos. Al amparo que sobre la regulación de las Cartasde Servicios existe en el ámbito estatal (Real Decreto 1259/1999 de 16 de ju-lio), algunos gobiernos locales, entre ellos el de Alcobendas, han sido pionerosen la elaboración de Cartas de Servicios referidas a la prestación de determina-dos servicios públicos. El principio rector en Alcobendas es el de dar publici-dad a estas Cartas de Servicios que se circulan para conocimiento de los veci-nos a través de dípticos que, en un lenguaje comprensible para el ciudadano,explicitan los compromisos de las unidades administrativas a las que se re-fieren contemplándose incluso, en algunos casos, la devolución del precio pú-blico abonado por incumplimiento de compromisos. El peso de otras variables


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321 Este modelo tiene su origen en 1988, año en el que 14 empresas europeas se agrupan y crean laEFQM con objeto de dotarse de un instrumento para la mejora de su productividad en un entorno competiti-vo y globalizado. Se trata de una herramienta de gestión para introducir procesos de mejora en aquellos as-pectos de la producción que lo requieren, bien desde la propia organización o comparándose con otras orga-nizaciones. Este modelo contempla nueve criterios básicos como para definir la calidad: el Liderazgo, laPolítica y Estrategia, la Gestión de Personal, Recursos y Procesos, Satisfacción del Cliente, Satisfacción delPersonal, Impacto en la Sociedad y Resultados.

Otro modelo de autoevaluación adecuado a las Administraciones Públicas es el elaborado por el Grupode Servicios Públicos de la Unión Europea conocido como el Marco Común de Evaluación o Common As-sesment Framework (CAF).

como su elaboración con la participación de los trabajadores, refuerza su com-promiso. Estas Cartas se revisan periódicamente para adecuarlas a las deman-das reales.

Así pues, en Alcobendas las Cartas de Servicios tienen como finalidad elgarantizar y ampliar los derechos de los ciudadanos. Contienen informaciónacerca de la calidad y cantidad de los servicios así como sus condiciones deprestación de tal manera que en ellas se identifican las prestaciones públicas.De esta manera, las Cartas de Servicios otorgan «poder» al ciudadano en cuan-to que se establecen compromisos concretos con los ciudadanos facilitando aestos el control de su cumplimiento. Su elaboración parte de la unidad admi-nistrativa interesada en publicar una Carta de Servicios, con la colaboracióndel Departamento de Calidad. Como se acaba de mencionar, en la elaboracióninterna participan los directivos, técnicos y empleados de la unidad administra-tiva, de tal forma que este instrumento constituye un lugar de encuentro entrelos ciudadanos usuarios del servicio y el conjunto de empleados públicos res-ponsables de su prestación. Una vez elaborada se remite al Comité Impulsor deCalidad quien la somete a los órganos de participación ciudadana relacionadoscon el servicio a que se refiere la Carta. En todos los casos, se establecen me-canismos de seguimiento, control y revisión de los compromisos expresados enlas Cartas de Servicios.

Con estas premisas, en Alcobendas se realizan Cartas de Servicios en lasáreas de Industria y Empleo, Atención Ciudadana, Policía Local, Parques yJardines, Recursos Humanos, Patronato Municipal de Deportes, Mayores en elPatronato de Salud e Integración Social. En todas ellas se describen los com-promisos de la Administración Local con los ciudadanos en cuanto a los requi-sitos que debe reunir la prestación del servicio. La característica de todas estasCartas de Servicio es su sencillez para facilitar la comprensión del ciudadanoacerca de los compromisos concretos que en ellas se contienen. La primeraCarta de Servicios que se implantó fue la Carta de Servicios de la Policía Lo-cal, en la que se establecen los parámetros de las intervenciones policiales. Enla Carta de Servicios del Patronato Municipal de Deportes, que se elabora conla participación directa de los trabajadores de todas las categorías, se especifi-can los compromisos de éstos para garantizar la excelencia en los servicios quese prestan, concretando las características de los mismos.

El diseño organizativo para la calidad comprende la apertura de Oficinas deAtención al ciudadano. La primera de estas oficinas se pone en marcha en1990 y se ocupa de atender al ciudadano de forma personal para dar satisfac-ción a sus demandas de información y tramitación. En sus comienzos recogetambién las quejas y sugerencias de los ciudadanos. Además de una Oficinapara la atención de asuntos generales, hay oficinas de atención sectoriales (Po-licía, atención al contribuyente. Estas oficinas se instauran el la sede central del


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Ayuntamiento y en los barrios. Son un nuevo instrumento de relación con elciudadano a quien, en una única dependencia, se le facilita información y la re-solución de un variado elenco de trámites con la administración municipal.Para ello cuentan con personal cualificado para dar esta información acerca delos servicios prestados por la administración local, acerca del procedimientoadministrativo a seguir en el asunto que le concierne, así como la unidad admi-nistrativa a la que tiene que dirigirse para resolver sus asuntos. Esto se comple-menta con la accesibilidad a la sede de los servicios administrativos del Ayun-tamiento, ya que todos ellos están situados en un mismo edificio.

Las Oficinas de Atención al ciudadano, además de su función específica,prestan servicios al conjunto de las áreas de la organización municipal, con lasque mantiene un conjunto de relaciones, estando delimitadas las responsabili-dades. Dentro de la Oficina de Atención al Ciudadano se crea la Oficina deAtención al Contribuyente que al tiempo que tiene como objetivo la informa-ción a los vecinos en materia tributaria, facilita sus relaciones con la Haciendalocal.

Por lo demás, se implantan sistemas de calidad en determinados servicios,por ejemplo, aplicación de las normas ISO 9000, Certificaciones ISO 9001 yAcreditaciones ISO 45000. Las certificaciones aportan un reconocimiento ex-terno de los niveles de calidad alcanzado y son un instrumento de mejora con-tinua y de mantenimiento esos niveles de calidad.

Otro de los rasgos en la implantación de la Calidad lo constituye el Sistemade sugerencias de empleados y los estudios de satisfacción laboral. Aunque yase ha hecho referencia a estos instrumentos en el apartado correspondiente a lagestión de personal, se traen aquí de nuevo a colación, en la medida en que, lacalidad, además de situar al ciudadano en el centro de su interés, también en-cuentra valor en la organización interna. El sistema de sugerencias es un ins-trumento de participación para los empleados públicos que permite la identifi-cación e implantación de aquellas ideas aportadas por los empleados públicos.En algunas unidades se han implantado algunas de estas sugerencias que tie-nen que ver con la simplificación de algunos procedimientos que tienen lugaren la unidad. Se ha tratado de llegar a acuerdos con los representantes de lostrabajadores para remunerar a aquellos empleados que presenten sugerenciasviables, algo que, hasta la fecha, no ha sido posible, aunque se mantiene su in-centivación a través de días libres, reconocimiento simbólico y promoción.

Una de las relaciones capitales de cualquier Administración es la que éstasmantiene con los ciudadanos como contribuyentes. Aprovechando la utiliza-ción de las Nuevas Tecnologías. En este contexto se pone en marcha el Progra-ma ALCORE (Alcobendas-Recaudación). Este programa se plantea como ob-jetivos la mejora de la calidad de estas relaciones facilitando a los ciudadanos


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el pago de los impuestos locales mediante acciones de información y asesora-miento, reducciones y pagos fraccionados o agilización de trámites. Al propiotiempo se persigue la mejora de la gestión de los servicios de recaudación.

Este programa consiste en la implantación de un sistema de bonificacioneso aplazamiento en el pago de los impuestos municipales. Al domiciliar el pagopor banco de cualquier impuesto el contribuyente se beneficia de un descuentodel 2% o e le da la posibilidad de pagar el mismo impuesto en tres pagos bi-mestrales. Ese 2% es el ahorro previsto en los gastos de gestión del que el ciu-dadano se beneficia. Este sistema no solo beneficia al ciudadano, sino que tie-ne repercusiones positivas en la gestión interna con una reducción de los costesde gestión.

El Programa se desarrolla durante los años 1997, 1998 y 1999 incorporan-do progresivamente posibilidades a los ciudadanos y empresas locales para sumejora en la relación como contribuyentes con el Ayuntamiento. En la mismamedida se van produciendo reorganizaciones administrativas y creación denuevas unidades administrativas para implantar el programa. Se realiza una va-loración y seguimiento de los resultados.

El programa se completa con la creación de la Tarjeta del Ciudadano con laque se podrá mantener relaciones con los distintos servicios municipales.Constituye un ejemplo de cómo, aprovechando la utilización de nuevas tecno-logías se crea valor mediante la generación de una nueva forma de prestar unservicio a los ciudadanos.

El segundo Plan de Calidad 2001-2003

La idea de partida de este segundo Plan es la sistematización del conjuntode acciones implantadas en el transcurso del primer Plan para lo cual, en su se-gunda etapa, se pone en marcha con la formación de una Comisión DirectivaInstitucional322 responsable del impulso, seguimiento y control de este Segun-do Plan de Calidad, que elabora un conjunto de acciones generales y específi-cas para distintas áreas que posteriormente son aprobadas por el gobierno mu-nicipal. Todas las áreas de la institución participan en este segundo Plan.


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322 Esta Comisión está presidida por el Primer Teniente de Alcalde, actuando de coordinador el Direc-tor de Planificación y Coordinación e integrada por el Gerente de EMARSA, los Directores Gerente del Pa-tronato Municipal de Deportes y del Patronato de Salud e Integración Social, los Gerentes del Patronato So-cio Cultural y SEROMAL, los Directores de Industrias y Empleo, Urbanismo y Medio Ambiente, RecursosHumanos, Seguridad Ciudadana, Gabinete de Alcaldía, Organización e Informática, Servicios Públicos, In-vestigación y Evaluación, Administrativo del Patronato Sociocultural, de Recursos Humanos de Patronatos.De Comunicación y del Patronato Socio Cultural, el Interventor y el Secretario. (Ayuntamiento de Alcoben-das, Jornada de Puertas Abiertas, noviembre, 2002).

Asimismo, se crean Comités Impulsores de la Calidad en las áreas descentrali-zadas y se establecen los criterios de relación entre estas y el Departamento deCalidad.

Los elementos que constituyen el segundo Plan de Calidad y la estructuradel Sistema de Calidad en Alcobendas son:

a) El liderazgo, personificado en el Equipo de Gobierno y La ComisiónDirectiva. Tanto el equipo como la comisión están comprometidos con la polí-tica de calidad. Esto significa que hay un apoyo explicito que se manifiesta enla voluntad política y en la puesta ha disposición de medios y recursos para lle-var a efecto las acciones relacionadas con la Calidad.

b) La existencia de una Política y una Estrategia. Se toma como referenciael Plan de Acción Municipal como documento en el que quedan reflejados loscompromisos políticos correspondientes a una legislatura. A partir del Plan deAcción Municipal se concretan los diversos programas y su gestión por objetivosconforme al sistema ya implantado de Dirección por Objetivos, introduciendo deforma permanente mejoras derivadas de la experiencia e indicadores de calidad.

c) Gestión del Personal. Hay una estrategia para implicar al conjunto deempleados del Ayuntamiento en la implantación de la calidad. El aprovecha-miento del potencial del conjunto de empleados públicos del Ayuntamiento yde los Patronatos se sustenta en diversas acciones interconectadas. La motiva-ción de los empleados, la participación, la comunicación interna y facilitar lapresentación de iniciativas y sugerencias constituyen elementos clave de lagestión de personal. Se realiza una encuesta de satisfacción laboral en donde semiden los resultados de estas acciones tal y como se ha hecho referencia en elepígrafe de personal.

d) Recursos. Se pone énfasis en la introducción de Nuevas Tecnologías,acudiendo si es necesario a alianzas con organizaciones externas, que facilitenla gestión de los recursos materiales, financieros y personales del conjunto dela organización (Intranet, Plan de Sistemas) al tiempo que se desarrollan apli-caciones para proveer de nuevos servicios a los ciudadanos como los proyectosAlcore e Itaca.

e) Procesos. Se han identificado los diferentes procesos mediante la reali-zación de un Mapa de Procesos. Del mismo modo, se ha introducido una meto-dología de gestión de procesos, ya aplicada en el caso de la unidad de Licen-cias antes explicado, para su mejora continua.

f) Satisfacción de los ciudadanos. El Ayuntamiento realiza mediciones através de estudios periódicos para la identificación de las expectativas de los


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ciudadanos. Estos estudios comprenden la realización de Encuestas de Cali-dad, estudios de satisfacción de usuarios, y el sistema de reclamaciones y suge-rencias de los ciudadanos.

g) Resultados y Mejora Continua, revisando la efectividad y eficiencia enla prestación de los servicios a través de la Autoevaluación, siguiendo los crite-rios de la EFQM y la implantación de planes de mejora de la gestión.

La estructura organizativa del Segundo Plan

Para la implantación y seguimiento del Sistema de Calidad, se crea una es-tructura organizativa a cuyo vértice se sitúa una Comisión Directiva Institucio-nal que tiene como misión el impulso del Plan de Calidad y la realización delseguimiento del conjunto de iniciativas para la calidad que se llevan a cabo enlas diferentes áreas. Esta Comisión está presidida por el Primer Teniente de Al-calde y en ella participan los directores de las diferentes áreas. De la ComisiónDirectiva dependen los Comités impulsores de Calidad y el Departamento deCalidad. Se crean Comités impulsores en el Ayuntamiento y en cada uno de lostres Patronatos. Estos Comités están presididos por los Directores o Gerentesrespectivos y los representantes de los trabajadores a través del Comité de Em-presa tienen participación en estos Comités. El Departamento de Calidad pro-porciona el apoyo técnico necesario tanto a la Comisión Directiva Institucionalcomo a los diferentes Comités Impulsores de Calidad. Un aspecto importantees la utilización por parte de la Comisión Directiva Institucional de las estruc-turas existentes de Participación Ciudadana con la finalidad de dar a conocer alos ciudadanos y recabar su opinión acerca de las acciones y compromisos decalidad de las distintas unidades administrativas de la organización municipal.

Acciones Generales y Acciones en las áreas en el Segundo Plan de Calidad

El segundo Plan de Calidad se concreta en un conjunto de acciones trans-versales al conjunto de la organización municipal así como acciones específi-cas en cada una de las áreas atendiendo a sus características personales (Jorna-das de Puertas Abiertas Ayuntamiento de Alcobendas-FEMP). Las accionesgenerales se agrupan en torno a cuatro ejes: Personal, Procesos, Gestión y Me-jora de los Servicios al Ciudadano y Planificación y Sistema de Gestión.

Las acciones que tienen que ver con el Personal incluyen: 1) La puesta enmarcha de un Programa de Reconocimiento de los trabajadores, mediante elincremento de la capacidad de acción de las distintas áreas que faculta una ma-yor implicación de los empleados públicos con su actividad al permitirles eldesarrollo de su potencial profesional a través del enriquecimiento de sus pues-


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tos de trabajo; 2) La consolidación de un modelo bidireccional de comunica-ción mediante la revisión y relanzamiento del programa de Sugerencias de Em-pleados y la mejora del diálogo entre el personal y la organización por mediode la implantación de nuevos canales y contenidos de comunicación interna,aprovechando la instalación de la Intranet y la reestructuración y consolidacióndel Boletín de Comunicación Interna ya existente. A ello hay que añadir la or-ganización de encuentros anuales sobre Calidad para intercambio de experien-cias e iniciativas; 3) La revisión del proceso de elaboración y contenidos delPlan de Formación para todos los empleados de tal forma que se permita con-ciliar los intereses de los empleados públicos con los de la organización y 4) Elcompromiso para la realización de una Encuesta de Satisfacción Laboral encada una de las legislaturas que permita identificar las opiniones de los trabaja-dores del conjunto de la organización municipal.

Las acciones relacionadas con los Procesos incluyen: 1) La identificaciónde los Procesos en el conjunto de la organización municipal que se documen-tan a través de la elaboración de un Mapa de Procesos, a partir del cual se aís-lan los principales procesos considerados como críticos; 2) La elaboración deuna metodología de gestión de procesos que incluya mecanismos para la mejo-ra permanente y continuada de los mismos incluyendo la formalización de al-guno de ellos.

Entre las acciones que tienen que ver con la Gestión y Mejora de los Servi-cios al Ciudadano se encuentra como primer instrumento la realización de En-cuestas de Calidad con carácter anual para recoger información relativa a la sa-tisfacción de los ciudadanos como usuarios de los servicios públicosmunicipales. Estas encuestas anuales permiten la construcción de series tem-porales de evolución de la satisfacción, proporcionando información relevanteen la que sustentar la actuación de la administración municipal. La Encuesta deCalidad se viene realizando desde el año 1994, sus resultados se trasladan tan-to a los responsables políticos como a los directivos y gestores responsables delos distintos servicios y está dividida en dos grandes bloques que permiten in-dagar acerca de la ciudad en general y sobre la gestión municipal; el primerbloque se ocupa de la evolución de la ciudad en los últimos años, los proble-mas más graves que perciben los ciudadanos, su modelo de ciudad ideal y lasactuaciones que consideran prioritarias por parte de la administración de laciudad; el segundo bloque atiende a la satisfacción de los ciudadanos con losequipamientos municipales, vivienda, mantenimiento y cuidado de la ciudad ysatisfacción con las políticas públicas locales. Como segunda herramienta seutilizan los Estudios de Satisfacción de usuarios de los diferentes Serviciosmunicipales a partir de los cuales se establecen indicadores de Calidad que tie-nen que ver, primero, con los aspectos del servicio relacionados con las instala-ciones, su limpieza, accesibilidad y conservación, con el personal, su profesio-nalidad y dedicación y con los trámites, conveniencia de horarios o agilidad en


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la gestión y, segundo, con una valoración global del servicio y sugerencias porparte de los ciudadanos usuarios del mismo. El tercer instrumento lo constituyeel Sistema de Sugerencias y Reclamaciones de los Ciudadanos. A ello habríaque añadir la implantantación de nuevas aplicaciones informáticas, además deproseguir con la elaboración de las Cartas de Servicio.

Respecto a la Planificación y los Sistemas de Gestión se elabora y difunde,en unos enunciados comprensibles, la Misión, Visión y Valores de toda la orga-nización. En este sentido hay una actualización y mejora periódica de los obje-tivos y el funcionamiento de las Comisiones de Coordinación Directiva paracomunicar e implantar las políticas y estrategias. Existe además un procesopara la recogida de información interna a partir de la elaboración de informessobre los indicadores del Sistema de Programación por Objetivos que permitanevaluar la relevancia de cada uno de los Programas para los que existen indica-dores. Al mismo tiempo se ha elaborado el ya referido Plan de Sistemas quepermite optimizar la utilización de los medios informáticos y sus aplicacionespara la gestión. Finalmente, se realiza la autoevaluación periódica siguiendolos criterios del modelo EFQM, a resultas de la cual se elabora una memoriaque se presenta para la obtención del Sello de la Excelencia.

El Servicio de Información, Tramitación y Atención Ciudadana (ITACA)

Este servicio, consecuencia del proceso de compromiso con la calidad en lagestión, se implanta en el marco del Segundo Plan de Calidad y con él se persi-gue una atención integrada al ciudadano utilizando recursos presenciales, tele-fónicos y telemáticos. Esta atención integrada significa, no sólo atender lasconsultas de los ciudadanos, sino también de asesoría, de modo que este servi-cio da coherencia al conjunto de mejoras internas y es, en ese sentido, un pro-yecto de toda la organización. La implantación del proyecto ITACA implica lacreación de una red de puntos Internet distribuidos por toda la ciudad y tieneconsecuencias en la organización interna con la integración de unidades fun-cionalmente adscritas a otras unidades administrativas, el rediseño de puestosde trabajo, la creación de nuevos puestos y la ampliación de horarios (tardes ysábados). La puesta en marcha de este servicio implica descargar a las unida-des gestoras de las consultas y que estas puedan dedicar su tiempo a la gestióny a la tramitación, por lo que, en su puesta en marcha, además del impulso po-lítico, ha existido una alta implicación de todas las áreas.

El Servicio de información cuenta con personal especializado para atenderlas consultas de los ciudadanos. Cuenta, también, con una base de datos corpo-rativa que se actualiza permanentemente y que permite facilitar al ciudadanoinformación, por compleja que esta sea, para la realización de trámites, tantoen la organización municipal como en otras administraciones.


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Además de las características de accesibilidad e integración del servicio,existen acciones de mejora continua, para lo que se hace un seguimiento y eva-luación interna mediante la recogida de información estadística y reuniones se-manales de los responsables y del equipo. Cada seis meses se realizan reunio-nes de seguimiento de Objetivos previstos y Resultados alcanzados y susdesviaciones (número de atenciones totales, atenciones telemáticas, tiempomedio de espera, entre otras)323. Se realiza también una evaluación externa através de la Encuesta Anual de Calidad, una Encuesta a Clientes Internos de lasdistintas áreas municipales, Encuesta a los usuarios de la Web, Estudios de sa-tisfacción de usuarios y el Sistema anual de Reclamaciones y Sugerencias.

A resultas de todo ello, el Proyecto ITACA obtiene en el año 2002 un pre-mio a la Calidad otorgado por el Observatorio para la Calidad de los ServiciosPúblicos. Se obtienen además otras certificaciones y premios de Calidad324.Así, en 1999 se otorga al Laboratorio Municipal la acreditación UNE 45001 yel Departamento de Licencias de Urbanismo la certificación ISO 9002 comoreconocimiento al sistema de tramitación según normas internacionales, laatención personalizada y la reducción de plazos de ejecución.

Es el primer Ayuntamiento de España que obtiene el Sello Europeo de Ex-celencia otorgado por la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad(EFQM). Estos premios a la Calidad son otorgados tanto por agrupaciones deempresas privadas como por entidades públicas (la Comunidad de Madridotorga un Premio Anual a la Excelencia y a la Calidad del Servicio Público dela Comunidad de Madrid tomando como modelo el EFQM) son importantes entanto en cuanto son un indicador fiable, al atenerse a criterios preestablecidos,del nivel alcanzado en la implantación de estrategias de calidad y gestión de lamisma.

En este contexto, la División de Economía y Administración Pública de laONU ha otorgado al Ayuntamiento de Alcobendas un premio como ganador enla categoría de «Mejora en la calidad de los procesos de la Administración Pú-blica» por la búsqueda de la innovación y la calidad en la atención ciudadana.A este premio se presentaron 81 candidaturas de administraciones de todo elmundo. A el optaron en competencia ciudades como Montreal, Sydney y Bar-celona, quedando Alcobendas delante. La candidatura de Alcobendas fue ava-lada por el Ministerio de Administraciones Públicas, la Federación Española


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323 Los resultados de este servicio han sido: Atenciones presenciales: año 2000 114.278, año 2001117.707. Atenciones telefónicas: 24.549, 64.640. Atenciones telemáticas: Internet 27.037 y 157.716. ConTarjeta Alcobendas 3.034 y 6.898, Fuente Ayuntamiento de Alcobendas).

324 Los premios y certificaciones a la Calidad son un instrumento para favorecer la cultura de la calidady se otorgan por entidades tanto públicas como privadas a aquellas organizaciones que demuestran el cum-plimiento de determinadas características previamente descritas y que se proponen como marco de referen-cia (MUÑOZ MACHADO, 1999).

de Municipios y Provincias y el Observatorio Español para la Calidad en laAdministración Pública.

Con todo, del análisis de la acción pública en cuanto a calidad se desprendeque Alcobendas ha desarrollado un enfoque innovador hacia la calidad cuyasideas marco han sido: 1) Una orientación a las necesidades de los ciudadanoscon la mejora continua de los productos y servicios municipales asociados alas diferentes políticas públicas. 2) Una orientación interna mediante el desa-rrollo de procedimientos con la participación de los empleados públicos de talforma que prácticamente todos los empleados y todos los directivos y técnicosestán familiarizados con los conceptos de calidad. 3) La transversalidad e in-terrelación como características definitorias en la implantación de todas las he-rramientas de calidad, Sistema de Reclamaciones, Internet y Cartas de Servi-cios, entre otras.

Es patente que la formulación crucial reside en varias ideas de partida. Deun lado, las acciones relacionadas con la calidad se imbrican en lo ya realizadoen materia de gestión, particularmente en lo relacionado con la experiencia enDirección y Planificación por Objetivos. De otro lado, los dos Planes de Cali-dad son el resultado de una elaboración colectiva, existiendo un importantecomponente participativo. Asimismo, el éxito de los planes descansa en el lide-razgo de los directivos de área; los políticos se involucran en la calidad, pero seha implantado con la colaboración de los directivos de área.

Finalmente, aunque no en último lugar, se lleva a efecto una evaluacióncontinua de las acciones que tienen que ver con la implantación de la calidad.Evaluación tanto interna, mediante la evaluación de las herramientas como ex-terna a través de la medición de los niveles de satisfacción de los usuarios quese desprende de las encuestas anuales de Calidad que el propio Ayuntamientorealiza325. El resultado de las acciones de calidad ha sido la profesionalizaciónde la gestión y la consolidación de una nueva cultura organizativa, una preocu-pación constante en el proceso.

5.3. LA IMPLANTACIÓN DE LAS INNOVACIONESADMINISTRATIVAS

Los instrumentos de gestión hasta aquí analizados, ponen de relieve que enAlcobendas, la estrategia de optimización en el funcionamiento de la adminis-tración está vinculada a estrategias políticas, de tal forma que en la implanta-


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325 Estas encuestas se realizan sistemáticamente en el transcurso de los dos primeros meses de cadaaño. El trabajo de campo lo realiza una empresa de demoscopia sobre una muestra de 1100 entrevistas a per-sonas de 18 años y más residentes en el municipio.

ción de las innovaciones han intervenido cargos electos, directivos y técnicosy, ocasionalmente, empresas de consultoría. Va de suyo que las estructuras deimplantación se han basado en el compromiso y no en la obligación. Además,estas estructuras de implantación se han formado con la práctica diaria y no enrazón de un modelo preconcebido.

Como estrategia de implantación se ha observado un incrementalismo conautotransformaciones progresivas en dos aspectos. En un primer aspecto, sepasa de la modernización interna (Planificación por Objetivos) a la interaccióncon el entorno socio-económico. En un segundo aspecto, se comienza con pro-yectos piloto o de reforma de un determinado ámbito de actuación administra-tiva (Plan Joven); la introducción en un área seleccionada de intervención per-mite minimizar riesgos, aprender y corregir; por otra parte el primer Planintegral, con una clara vocación de horizontalidad e integración, no involucra alas unidades administrativas más conflictivas.

Otro de los vectores es que se produce una consistencia en el proceso me-diante la producción de motivaciones y generación de una organización activa,de modo que, de las estrategias sectoriales se avanza hacia las estrategias paratoda la organización. Primero hay una fase con proyectos concretos, el Plan Jo-ven, que sirve de proyecto piloto y que durante su implantación facilita elaprendizaje, la adaptación y la credibilidad, para después continuar con unafase más compleja en el marco de la Planificación Estratégica con la puesta enmarcha del Plan Ciudad.

Respecto a los obstáculos, no hay excesivas dificultades internas en tantoque no existen grupos profesionales que se opongan a las innovaciones ya quese ha configurado una función pública profesional familiarizada con la culturade la innovación. Asimismo, no hay oposición por parte de los representantesdel personal a los que se mantiene al corriente de las innovaciones y de susconsecuencias para las condiciones de empleo.

Alguno de los obstáculos que aparecen (por ejemplo, escepticismo encuanto a las ventajas de la implantación de la Dirección por Objetivos) se su-peran demostrando que hay un beneficio para todos los implicados. Para ellose celebran Jornadas en donde se explican los instrumentos, se lleva a efectouna política de formación y, excepcionalmente, se utilizan consultores exter-nos. También se realizan campañas de marketing interno utilizando las publi-caciones municipales.

Por lo demás, la implantación de las innovaciones se lleva a efecto a partirde la coordinación central (Unidad de Planificación y Coordinación depen-diente del primer teniente de Alcalde, quien, a su vez, es el concejal de Hacien-da y encargado de asuntos económicos).


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Con todo, los aspectos comunes en la implantación de innovaciones hansido:

1) La utilización de conceptos y objetivos genéricos al objeto de dar ex-presión al proceso.

2) La creación de un clima adecuado que ha evitado decepciones junta-mente con la creación de mecanismos de control y dirección. Uno de los fun-damentos de la estrategia de implantación ha sido la dedicación de tiempopara, mediante explicaciones, atraerse a los directivos clave en cada unidad.

3) Se ha producido una institucionalización del proceso a través de unaprogresiva incorporación de medidas concretas en cada una de las unidades ad-ministrativas. Esta institucionalización se ha realizado impulsando la delega-ción hacia los directivos y ha significado una nueva división de competencias,pero, siempre, otorgando a los directivos posibilidades de influencia, posicio-nes de poder y recursos.

4) La implantación de las medidas innovadoras más importantes se hacencon el liderazgo del Primer Teniente de Alcalde y con los directivos de la orga-nización vinculados a los cargos políticos. Hay, por tanto, una implicación delos cargos electos. Los políticos de la oposición toma parte para criticar medi-das concretas, pero sin una oposición real y más con el objetivo de mejorar superfil político.

5) De esta manera, se crea una especie de «coalición favorable» alproceso entre políticos, directivos, demás empleados públicos y represen-tantes sindicales. El Primer Teniente de Alcalde y la Unidad de Planifica-ción y Coordinación actúan como fuerza motriz. En la primera fase la im-plantación es más top-down. Esta implantación se ve favorecida por la noexistencia de cambios políticos y de personal, lo que facilita el proceso. Losrepresentantes de los trabajadores están interesados en la mejora de las con-diciones de trabajo y de participación en el proceso, de tal manera que en lasmedidas que se han tomado en materia de personal (por ejemplo, en materiade trabajo en equipo mediante los grupos de mejora o en medición de rendi-mientos) han sido negociadas con los representantes de los trabajadores.Los representantes de los trabajadores disfrutan en el proceso de unas rela-ciones privilegiadas con la mayoría en el gobierno y esto ha facilitado la in-formación y comunicación. Por otra parte, queda fortalecida la credibilidadde los órganos de representación de los trabajadores a través de estas nego-ciaciones, ya que se negocia con los sindicatos las estrategias de implanta-ción, sin despidos y con la participación de los responsables de personal enlas negociaciones. Los sindicatos participan, asimismo, en el proceso dePlanificación Estratégica.


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6) Importancia del personal directivo (técnicos y coordinadores) a losque se implica en el proceso otorgándoles un importante papel en el proceso dereorganización. Se han utilizado mecanismos para hacerles sentir los protago-nistas del proceso y reforzar su credibilidad en el mismo (celebración de jorna-das). Se les ha dado la posibilidad de controlar más canales de información ycomunicación y la posibilidad de obtener más conocimiento especializado. Taly como se ha señalado más arriba, esto no quiere decir que no hayan existidoconflictos y resistencias derivados de la posible pérdida de status y de poder loque ha motivado estrategias de defensa de los que se sienten perjudicados conel proceso. Para vencer las resistencias durante el proceso de modernización hahabido incentivos sustentados en la existencia de un Convenio único, homolo-gaciones de plantilla y acciones formativas precisas y constantes. También, unbuen número de empleados toman parte en los grupos de trabajo, con un nutri-do grupo a favor de la implantación de innovaciones que colaboran con el equi-po directivo. En general los empleados no perciben amenazas para su puesto ocondiciones de trabajo. Además, las medidas de modernización abren expecta-tivas de mejora para la mayoría de empleados públicos que perciben la posibi-lidad de acceder a puestos directivos. También se han diseñado jerarquías másplanas y nuevas formas de trabajo en grupo, lo que implica más competencias,más responsabilidad y mayores expectativas de carrera.

7) En definitiva, se ha llevado a cabo una estrategia de diseminación ypromoción del proceso en todos los niveles y hacia el exterior, fomentando laparticipación para identificar a los actores con los temas de la reforma y dedi-cando tiempo y recursos para informar y convencer a todos los actores involu-crados.


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CAPÍTULO 6:CONCLUSIONES: EL PERFIL DE LA GOBERNANZA

EN ALCOBENDAS Y SUS EFECTOS

6.1. EL PERFIL DEL PROCESO DE GOBERNANZAY MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Este trabajo comienza preguntándose en qué medida existe en Alcobendasuna estrategia de gobernanza, cuáles son sus rasgos y hasta qué punto la inno-vación en la organización administrativa se constituye en una opción de la mis-ma. Para dar respuesta a esta pregunta hemos examinado el contexto, los acon-tecimientos y las decisiones que han configurado el proceso de gobernanza ymodernización administrativa en Alcobendas, deteniéndonos para ello en losdiferentes aspectos del mismo, en particular sus instrumentos, sus fases y susactores.

Como conclusión preliminar, es preciso destacar que, en el marco de unproceso más amplio de elecciones políticas, la gobernanza en Alcobendas seconstituye como un proceso de dirección política en el que participa la socie-dad civil local. En este contexto, la modernización de la administración no essino un proceso de adaptación a la implantación de las prioridades políticascon la introducción en el ámbito administrativo de instrumentos de dirección ygestión.

Como se ha visto, el proceso de gobernanza en Alcobendas está basado enla búsqueda de instrumentos para gestionar las estrategias políticas de desarro-llo. A lo largo del estudio de caso se pone de manifiesto que un nivel alto decoordinación y cooperación puede obtenerse a través de mecanismos no nece-sariamente formalizados para la regulación de las condiciones en un sistemalocal diferenciado, de tal modo que haya ganancias derivadas de la coopera-ción. De manera análoga, a la luz del caso estudiado, se pone de relieve que elproceso de gobernanza y la innovación en la gestión son tareas interactivas, detal forma que, para identificar temas, valorarlos, evaluarlos y, finalmente, en-contrar respuestas adecuadas, el gobierno local de Alcobendas genera dinámi-

cas de negociación entre las distintas áreas municipales, con otras organiza-ciones públicas y privadas, con asociaciones vecinales y con los propios ciu-dadanos.

En el ámbito objeto de estudio el proceso de gobernanza es favorecido porla implosión institucional del gobierno local (diferenciación territorial), deriva-do de las tendencias descentralizadoras y de la necesidad de integrar demandasde la sociedad civil local. En un sistema político-administrativo policéntrico,fragmentado y diferenciado sectorial y territorialmente, la diferenciación terri-torial (vertical entre los niveles nacional, regional y local) otorga un plus de au-tonomía a los gobiernos locales. La característica de la administración local,con un sesgo importante en la prestación de servicios más que reguladora ocoactiva (actividades en sede de los gobiernos regionales o central), hace deaquélla una administración más «negociadora», necesariamente cooperativacon los actores (grupos con distintos grados de autonomía) con interés en su te-rritorio.

El proceso de gobernanza refuerza la idea de autonomía local y el esfuerzopolítico por resituar los gobiernos de las ciudades en el sistema político-admi-nistrativo. En una ciudad como Alcobendas, la interacción de una estructurapolítica y económica ofrece las condiciones para potenciar la autonomía localy favorecer políticas de modernización administrativa. La fragmentación delpoder (entre los niveles supranacional, estatal, regional y local) y la divisióndel capital (multinacional, nacional y local) proporciona un espacio a los acto-res político-administrativos locales para mantener e incrementar márgenes deacción como elemento esencial para el cambio.

Las variables explicativas

a) Importancia del liderazgo político y de la continuidad de los equipospolíticos y directivos

La estructura institucional y las relaciones institución-sociedad civil influ-yen, como se ha observado, en el proceso de gobernanza. Sin embargo, el éxitodel proceso depende de la existencia de un fuerte liderazgo, la activación de lasociedad civil y la participación de los empleados públicos mediante dispositi-vos apropiados, es decir la existencia de actores que constituirían una variableclave. Estas condiciones aparecen con mayor nitidez y diferenciación en el ám-bito local y en ciudades medias (50.000-100.000 habitantes).

La existencia de un alcalde fuerte y con visibilidad permite que los ciu-dadanos identifiquen el poder. El alcalde tiene capacidad para influenciar aotros actores que operan en el territorio de Alcobendas, otras administraciones


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públicas y organizaciones empresariales. Además de un alcalde que ejerce unliderazgo político-administrativo, cobra importancia la cooperación, no exentade conflicto, entre los cargos electos/cargos directivos/representantes emplea-dos públicos mediante coaliciones transversales. En la operacionalización delas estrategias de gobernanza y cambio administrativo influye la implicaciónde los cargos electos. Existe otro dato que no puede ignorarse, cual es la im-portancia que cobra una política de comunicación y otras actividades simbóli-cas, tan importantes como el contenido para mantener la dinámica del proceso.

Así pues, uno de los factores capitales para asegurar la gobernanza ha sidola adopción de un liderazgo para que facilite el proceso. La gobernanza y lamodernización dependen de los valores políticos, pero esos valores que infor-man las preferencias acerca de las políticas públicas están también influencia-dos por el interés político personal de las elites locales, tanto políticas comoadministrativas, que los pueden cambiar.

Sentado lo cual, en Alcobendas, el proceso comienza cuando un subgrupodel sistema (elites políticas y administrativas) toma conciencia y se hace cargode la dirección del proceso. En este orden de cosas puede afirmarse que en Al-cobendas la existencia de una Intelligentsia propia e institucionalizada facilitala puesta en marcha de los cambios a través de realizaciones concretas de unaconstelación de actores, con intereses diversos, que controlan distintos recur-sos creando estructuras de interacción entre ellos. Estas estructuras se engra-nan en un proceso de cambio estructural que a partir de una situación institu-cional de partida genera procesos de interacción internos y con el entorno. Así,el incremento del marco de acción de la organización político-administrativamunicipal (político, económico, social) derivada del nuevo papel otorgado alos gobiernos locales, ha favorecido la implantación del proceso, que ha sidomodulado tanto por factores externos (proceso de asunción de competencias),como internos (cambio de una autoridad gestora a la repolitización).

A través del caso estudiado se revela también que una política de moderni-zación o innovación administrativa es un proceso político a largo plazo y suimplantación se ve favorecida por la larga estancia en el poder de un gobiernolocal con el mismo signo político. La democracia es una forma de gobierno protempore (LINZ, 1998) y la no alternancia y las expectativas de no alternanciahan constituido un incentivo para hacer esta política a largo plazo.

b) Participación en el diseño y modelo de desarrollo de la ciudad

Un modelo de gobernanza y de innovación administrativa no puede llevarsea efecto sin que los «beneficiarios» del mismo (internos: empleados públicos yexternos: sociedad civil) lo acepten, la legitimen, y participen en el proceso. De

CONCLUSIONES: EL PERFIL DE LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS Y SUS EFECTOS

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ahí la importancia de que los actores participen y vean un beneficio (real o per-cibido) en el proceso. El hecho es que donde mayores posibilidades de partici-pación existen es en el ámbito local y la implantación es posible si descansatanto en estrategias del sistema político-administrativo local como en la exis-tencia de redes metaorganizativas. Así, la participación de los actores econó-micos depende de los incentivos que se les otorgue para cooperar.

Si bien es cierto que la gobernanza en Alcobendas se constituye en un pro-ceso dirigido por las elites políticas locales, éste se sustenta en la movilizaciónde distintos actores sociales y económicos y se estructura en torno a un proyec-to de ciudad que tiene como objetivo estratégico su posicionamiento en la redinternacional de ciudades, al tiempo que se logra la cohesión del territorio.Este proyecto ofrece ventajas tangibles a los que participan en el mismo.

c) Desarrollo para vertebrar social y territorialmente una ciudadcon grandes desequilibrios

El proceso de gobernanza en Alcobendas refleja dos ideas recurrentes. Enprimer lugar, refleja la idea de la autonomía local y el esfuerzo político por si-tuar la esfera local en el sistema político administrativo. En segundo lugar, re-presenta una perspectiva del bienestar. Con la integración de la economía mun-dial hay una necesidad de orientar las condiciones locales, incluido el sistemaadministativo, hacia un mayor énfasis en las cuestiones económicas, al objetode asegurar tanto el crecimiento económico como la vertebración social y terri-torial de la ciudad.

d) Actuación privada y pública integrando intereses

Diversos planes y programas que conforman el proceso se han realizadoen interacción con otros actores privados cuyos objetivos, a priori, no se iden-tifican claramente con el interés público, pero que han sido reconducidos porla política. A tal efecto se han iniciado e impulsado instancias de deliberaciónpública realista sobre los asuntos locales para la búsqueda de consensos, en-tendidos éstos como la búsqueda de resultados a partir de la convergencia deintereses.

A la luz de los resultados la autoridad pública como tal no ha disminuidopor la necesidad de negociar, sino que se ha legitimado, adecuándose a las nue-vas funciones que se le encomienda como gobierno local. Una premisa de éxi-to ha sido el mantenimiento de la transparencia de los entramados específicosque se han creado.


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e) Un modelo de gestión innovadora en el que el diseño e implantaciónde las políticas sectoriales locales informa el sistema de gestión

Las innovaciones administrativas en Alcobendas tienen su origen en ini-ciativas políticas. La lógica política (elección de valores y agregación de inte-reses) y no la lógica economicista y/o mecanicista aparece así como vector es-tructurador del proceso de modernización; por ello, sin el compromiso y apoyode las elites políticas no hay logros significativos. Lo que se produce en Alco-bendas es una transformación de la voluntad política en una agenda de gestiónque se comunica a los agentes críticos (directivos y representantes de los traba-jadores). De ello se colige la existencia de una estrategia explícita de búsquedade consenso en su formulación e implantación a través de la participación ycooperación coordinada, mediante acciones de comunicación, motivación yaceptación.

La modernización administrativa y la introducción de innovaciones enAlcobendas tiene, por ello, una importante dimensión política326, de tal for-ma que el proceso de modernización es un proceso de ejercicio continuo delpoder. Los cargos que detentan poder dentro de la organización así como enel entorno y sus estrategias conflicto/cooperación tienen una influencia de-cisiva. De este modo, el éxito del proceso en Alcobendas se ve favorecidopor la existencia de una coalición como «lideres de opinión» formada porlas elites políticas y administrativas locales. El proceso se gestiona desdeuna unidad (Centro Gestor, primero y, después, Unidad de Planificación yCoordinación) en el filo de la Política/Administración. El proceso recibecontinuamente el apoyo político y se legitima en el binomio innovación+participación (en campos de fuerza o constelaciones de intereses «políti-cos»). A ello habría que añadir el que, en el ámbito local, la plausibilidad dela innovación administrativa responde a un factor institucional favorablecual es el de que los burócratas dispongan, en comparación, de menos poderque los políticos y, por tanto, no tengan capacidad suficiente para bloquearlas reformas.

Durante todo el proceso ha habido una interconexión entre Política y Admi-nistración. La prueba palmaria es que el éxito en el proceso de introducción deinnovaciones administrativas está sustentado en un trabajo conjunto entre polí-ticos y directivos. Siendo en Alcobendas la modernización de la administra-ción un proceso de adaptación a la implantación de prioridades políticas, se


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326 «... me gustaría que se pusiese en valor lo político, porque es la clave de todo lo que ha pasado en laciudad y en la organización. Sin quitarle valor a los trabajadores, sin quitarle valor a los directivos, gestoresy ciudadanos, que también han estado ahí, pero liderados por la visión política, con la osadía y capacidad ra-cionalizadora en la gestión de los políticos, haciendo apuestas...» (Jefa Gabinete Alcaldía).

hace evidente que la tesis de la no separación entre Política y Administración(BAENA, 1999 y 2000) se presenta como especialmente cierta en los gobiernoslocales. Sin duda, la reforma administrativa en Alcobendas tiene un importan-te componente político, por lo que la formulación de un proceso de reforma,tal y como propugnan los postulados de la Nueva Gestión Pública, separandoPolítica (se ocuparía de qué y de las decisiones estratégicas) y Administración(o el cómo y decisiones operativas) no funciona. La participación de la Políti-ca en el proceso es importante sobre todo porque es ella la que abre posibili-dades de participación (celebración de seminarios, con moderadores externosen ocasiones, en el que se junta a cargos electos y directivos). Esto se ha bus-cado a propósito en Alcobendas, de modo que, desde el comienzo del proceso,los políticos involucran a la Administración y se trabaja conjuntamente, demanera que, tanto las elites políticas como administrativas tienen un papel ac-tivo en un codesarrollo a largo plazo. Por lo demás, en Alcobendas, la moder-nización del gobierno local como joint venture entre las élites políticas y ad-ministrativas locales se ve favorecida por la existencia de un partido degobierno con mayorías continuadas. Este gobierno de mayorías provoca unacercanía entre los cargos electos y directivos derivada de su trayectoria de tra-bajo conjunto.

En el proceso resalta la importancia del área de Hacienda, bajo la responsa-bilidad del Primer Teniente de Alcalde, lo que le otorga capacidad para influiren las políticas públicas de otras áreas en virtud del control que ejerce sobre elpresupuesto. Por otra parte, se ha configurado una elite burocrática medianteun equipo directivo y se ha generado una dinámica de trabajo cooperativo conlos cargos electos. La capacidad para gestionar el cambio ha dependido de lacooperación y apoyo de los directivos a partir de la existencia de un centro dedirección de la modernización, residenciado en el Primer Teniente de Alcalde,en cooperación con la Unidad de Planificación y Coordinación.

6.1.1. Los instrumentos de legitimación

Un proceso de gobernanza e innovación administrativa no es sólo el re-sultado de determinantes estructurales, es decir, de procesos económicos,tecnológicos, políticos y culturales, sino de las ideas que se tengan acercade la democracia y, en general, del modelo de Estado de Bienestar. El proce-so de gobernanza en Alcobendas tiene lugar en un contexto en el que los va-lores e intereses de los actores que intervienen en el mismo son variados.Sin embargo, existe un común denominador de valores en los que los dife-rentes actores están de acuerdo y que no es otro que la obtención de ventajaspropias a partir de la contradicción entre la internacionalización del capitaly la municipalización de la política, desarrollándose, por parte del gobiernolocal, estrategias económicas encaminadas al control de la economía local,


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participando para ello en políticas de inversiones basadas en la intervencióndirecta en la producción (explotación del suelo) para la obtención de rema-nentes con los que financiar la implantación de políticas públicas locales decarácter social.

De esta forma, se hacen compatibles los intereses de los ciudadanos, de losactores económicos (satisfacción en cuanto a la calidad de los productos y ac-tuación del gobierno local) y de los empleados públicos. Ciudadanos, intereseseconómicos y empleados públicos actúan como soporte del proceso.

En síntesis, las constantes que han estado presentes en el proceso de gober-nanza e innovación administrativa y que pueden considerarse como puntosfuertes del mismo han sido:

1) El proceso ha sido formulado políticamente y ha existido un fuertecompromiso y convicción de su necesidad arraigada en los cargos políticos yen las elites administrativas locales, particularmente del Alcalde. Se trata deuna iniciativa política para responder, en primera instancia a las carencias delsistema político-administrativo local y, ulteriormente, para dar respuesta a losretos derivados de los procesos más amplios de globalización y reestructura-ción económica. Tanto el liderazgo como la iniciativa pública se ha imbricadocon el desarrollo económico y, particularmente, del mercado inmobiliario lo-cal. La propiedad del suelo por parte del Ayuntamiento (un bien sujeto a las le-yes de oferta y demanda del mercado) ha hecho posible una política de sueloen la que se integran los intereses públicos y privados.

2) Además, se trata de un proceso a largo plazo favorecido por la conse-cución de mayorías sucesivas del equipo de gobierno. Ganar elecciones sucesi-vas permite que se pueda planificar a largo plazo327. Ello ha permitido el desa-rrollo de una capacidad estratégica que descansa en el nivel político,adecuando a las estrategias los mecanismos de gobernanza y los distintos ins-trumentos de gestión innovadora. Contar con el factor tiempo facilita un lide-razgo político sostenido y continuado (ARENILLA, 2000).

3) Se ha movilizado a los ciudadanos que, al fin y a la postre, son lossujetos y objetos de la democracia. Gobernanza y democracia son conceptosindisociables y en el ámbito de las ciudades aquella representa una oportu-nidad para reforzar la democracia local, conectando los intereses de los ciu-


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327 «... y el papel planificador, porque para pensar esta ciudad e ir encajando cada pieza, en un contexto,además, de cada vez mayores exigencias, es importante planificar, donde encajen todas las piezas y que eco-nómicamente sea viable. Esto requeriría legislaturas más largas, de 6 años, por ejemplo, como en Francia,porque el proceso de cuatro años se queda corto: en el primero planificas, en el segundo y tercero ejecutas, yel cuarto, es prácticamente de campaña electoral. Ese proceso, si fuese algo más largo, sería más rentablepara los ciudadanos...» (Jefa Gabinete de Alcaldía).

dadanos con un modelo de participación ciudadana propuesto y dinamizadodesde la administración, para la inclusión comunicativa de la sociedad civillocal en procesos de consulta que ofrecen la posibilidad de llegar a decisio-nes cualitativamente mejores, en términos de cercanía, lo que redunda enmayor aceptación y legitimidad. En este sentido, en Alcobendas la acciónadministrativa refuerza valores de participación con ayuda de las nuevastecnologías.

4) Además de con los ciudadanos, se interactúa con otros actores con losque se generan redes logísticas de conocimiento y dinámicas de negociación.En este respecto, el Ayuntamiento de Alcobendas está ligado institucionalmen-te en relaciones de intercambio con, entre otros, Universidades, Consultores,Asociaciones profesionales, Federaciones de Municipios, redes de ciudadeseuropeas, es decir, a un variado conjunto de redes diferenciadas que informanun proceso propio de gobernanza e innovación administrativa, el cual, a su vez,responde a la creación de redes autónomas proipias más que a un diseño insti-tucional previamente elaborado. Esto confirma las apreciaciones de los analis-tas de redes, quienes (MAYNTZ, 1987) dan importancia al contexto y a la me-diación de los factores contextuales en los procesos de gobernanza: lasorganizaciones no existen en el vacío, por lo que su capacidad para alcanzarsus objetivos depende, cada vez más, no sólo de sus decisiones y actividades,sino de las de otros.

5) El grupo de políticos y directivos que promueve el proceso no se en-cuentra con una burocracia resistente, por lo que tienen un amplio campo demaniobra para superar dificultades organizativas en una organización adminis-trativa en la que se pueden llevar a cabo intervenciones selectivas y diferencia-das (por ejemplo, en los espacios social, económico, deportivo y cultural) y demayor impacto, ya que es posible obtener resultados a corto plazo en proyectosconcretos. En el ámbito local los ciclos de las políticas públicas son más cortosy permiten la obtención de resultados a corto plazo y su visualización. Estecorto plazo es un prerrequisito para la medición del éxito y la existencia deproyectos concretos que posibilita la introducción de innovaciones en la ges-tión (organización por proyectos, dirección por objetivos, calidad, política acti-va de recursos humanos, entre otras).

6) En el cambio organizativo se ha tenido en cuenta que la estructura dela organización reacciona sensiblemente a las condiciones iniciales; desde elprincipio se han analizado los intereses, las estructuras de poder y de informa-ción buscando la cooperación y construcción de confianza que en los procesosposteriores se potencian recíprocamente. Por ello se facilita la implicación delos empleados públicos. Desde el comienzo del proceso existe una constanteimplicación de los cargos electos y de los directivos públicos, que consiguenademás la adhesión del resto de empleados municipales. Hay, por tanto, un


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compromiso de las elites políticas y administrativas, de manera que el papel ju-gado por la coalición de elites políticas y administrativas en el contexto de lacompetencia partidista local ha resultado de importancia capital. Se ha ejercidoun liderazgo político y administrativo unido a la formación de coalicionestransversales (directivos, políticos, sindicatos, empresarios locales y naciona-les), a ello hay que añadir la movilización de un grupo importante de los em-pleados públicos y a segmentos importantes (asociaciones) de la ciudadanía.De este modo se ha conformado una coalición funcional que se consolida demanera permanente.

7) Desde el comienzo ha existido una implicación activa de los cargoselectos buscando el consenso. A ello se añade la acomodación de estos car-gos a los nuevos comportamientos en red. De esta manera, el proceso de in-troducción de innovaciones en la administración es desarrollado por exper-tos internos con el apoyo puntual de consultoras externas. Existe unainformación permanente a los empleados sobre los objetivos y el desarrollodel proyecto y una implicación de los representantes de los empleados pú-blicos, de tal forma que la reforma administrativa es aceptada por la mayo-ría de los trabajadores. Los empleados públicos de los niveles inferiores laapoyan, puesto que perciben más y mejores oportunidades de desarrolloprofesional.

8) En el proceso está implícita la reforma continua; el éxito en la implan-tación de los primeros programas genera nuevas expectativas que, a la vez, sevan cumpliendo con la introducción de innovaciones que quedan legitimadascomo elementos de satisfacción de las expectativas generadas. Es un procesoque se retroalimenta de forma continuada, pero implantado de forma incre-mentalista, ya que, resulta capital presentar pronto resultados reales en los quesustentar acciones ulteriores. Además, la estrategia de cambio está basada en lanoción de que la organización administrativa posee los recursos y la capacidadpara resolver sus propios problemas.

9) Se ponen en marcha planes, programas y proyectos realistas, sin crearexpectativas excesivas que pudiesen generar ulterior frustración. Ello se tradu-ce en una vinculación del proceso a la gestión económica, de tal forma que sehacen explícitos los créditos presupuestarios para implantar las medidas. A ellocoadyuva el que uno de los impulsores, el Primer Teniente de Alcalde, es almismo tiempo el Concejal responsable de Hacienda que ostenta un importantecontrol de los recursos económicos.

10) Existencia de una Política de Recursos Humanos que se adecua alproceso, ya que hay una exigencia para trabajar con los nuevos instrumentos.La implantación de esta política de Recursos Humanos en términos de accio-nes de participación, capacitación o política salarial, es más factible en el ám-


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bito local, lo que genera una alta motivación e identificación con la organiza-ción328.

11) En el transcurso del esfuerzo modernizador que se mantiene durantemás de 20 años, se implanta progresivamente una cultura de procesos de ges-tión horizontales integrando a las distintas unidades y hay un aprendizaje con-tinuo de trabajo en equipos interáreas. Un sistema de gobernanza y de gestiónes un proceso que se construye a lo largo del tiempo. Cada actuación se va in-tegrando en las anteriores de manera que se aporta valor añadido al conjunto dela organización. Los modelos de gestión no se encuentran ni en las normas ju-rídicas reguladoras de los aspectos organizativos ni se pueden implantar me-diante la adquisición de paquetes a empresas consultoras, ni siquiera se puedenimportar de otras administraciones. Son procesos institucionales en los que seconstruyen liderazgos, equipos y valores mediante un proceso de aprendizajeque implique al conjunto de los empleados públicos en torno a un modelo.

12) Institucionalización del proceso en las distintas áreas de la adminis-tración y en los actores. En la dinámica de la reforma hay actividades de comu-nicación, simbólicas, que son tan importantes como el contenido. Hay una in-clusión comunicativa de los empleados públicos y la promoción de sus propiosproyectos.

13) Las innovaciones se han implantado como resultado del ajuste deconflictos y la búsqueda de consensos. Como se acaba de decir, se han diseña-do e implantado a partir de un modelo propio, sin adoptar acriticamente mode-los foráneos o paquetes adquiridos a empresas consultoras. Ello no empecepara que se hayan estudiado las experiencias de innovación llevadas a cabo enotras administraciones locales o se haya contratado con empresas consultoraspara la implantación de determinadas acciones modernizadoras.

14) El que el Alcalde y el Primer Teniente de Alcalde trabajan conjunta-mente con la Unidad de Planificación y Coordinación (una pequeña unidaddentro del aparato administrativo que se ocupa de la coordinación interna) esun factor de éxito. Esta unidad «staff» está formada por especialistas que ac-túan de empresarios en materias de gestión y de reorganización; trabajan próxi-mos al Primer Teniente de Alcalde al que proporcionan productos políticamen-te atractivos y ven en su función una plataforma de satisfacción profesional.


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328 «... y luego está la ilusión, la motivación de los propios trabajadores del Ayuntamiento. Trabajaraquí, que somos 1200 entre todos, y que para una población de 100.000 habitantes somos muchos, que so-mos el primer empleador de la ciudad, se ve muy bien trabajar en el ayuntamiento, en cualquier cargo es unvalor en alza, como trabajar en una de las organizaciones más prestigiosas del país, la gente conocida de laciudad te pregunta, piensan que tu sabes todo lo que hace el ayuntamiento... está muy bien visto, entonces,eso es un valor para el trabajador; además el clima laboral está bastante bien, eso también es muy importan-te...» (Jefa de Gabinete de Alcaldía).

15) La reforma en los instrumentos ha sido precedida de un cambio en lacultura organizativa y de relaciones con el personal, lo que ha permitido su im-plantación. De las entrevistas con los directivos y encuestas realizadas por elpropio Ayuntamiento se desprende la satisfacción con un proceso en el que lafunción pública local se identifica con una cultura de gestión. A ello habría queañadir que la introducción de innovaciones administrativas no afecta a las con-diciones de trabajo e, incluso, mejora las expectativas de carrera profesional.Con todo, se combinan instrumentos de gestión, aunque lo interesante no sonestos instrumentos, sino su utilización para la obtención de fines definidos po-líticamente, por ello los elementos gerencialistas están modestamente integra-dos en el proceso, de tal manera que el discurso de la Nueva Gestión Públicaha sido rearticulado y reinterpretado en el marco de la realidad institucional deAlcobendas. Esto pone de manifiesto el que la introducción de innovaciones enla gestión pública no puede sustentarse en un paradigma o determinismo tec-nológico, de modo que, en Alcobendas, la modernización administrativa ha co-rrido paralela a: 1) un cambio en las estructuras de comportamiento y procedi-mentales en la realización de las funciones; 2) una modernización del tejidosocioeconómico de la ciudad y 3) un cambio en el comportamiento de los ciu-dadanos con la Administración.

16) Precisamente, las relaciones de los ciudadanos con el cambio admi-nistrativo se han fomentado a través de diversos mecanismos de consulta quepotencian la democracia representativa (elecciones cada cuatro años). Estostienen la oportunidad de participar en el proceso de cambio por medio de di-versos mecanismos e instrumentos de participación. Esta participación ciu-dadana ha legitimado, a su vez, la dirección política del proceso mediante la in-corporación de las demandas de los ciudadanos en el proceso de toma dedecisiones. Se ha dado más importancia a la creación de dispositivos como elPlan Estratégico que a la creación de estructuras administrativas. Por otra par-te, la descentralización se ha entendido como la institucionalización de redesde procesos para la consecución de objetivos predeterminados, con el añadidode que la descentralización de responsabilidades ha incrementado las exigen-cias de los cargos electos. Así, con la descentralización política se potencianlos concejales responsables de barrio y la división de trabajo entre éstos, quesolucionan problemas de cercanía y el resto, con orientación especializada y/oestratégica.

17) Las técnicas de gestión que se han implantado (por ejemplo, el Sis-tema de Programación por Objetivos o de Calidad) han generado un compor-tamiento distinto: la retórica asociada a estas técnicas ha dado lugar a nuevoscomportamientos que han acabado por conformar una cultura organizativapropia. Estas técnicas no se han impuesto ya que, en función de las caracterís-ticas de los distintos servicios, se han aplicado diferentes criterios en su im-plantación.


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18) A partir de la segunda fase, las iniciativas innovadoras se van inte-grando con las ya implantadas, lo que implica la realización de una reflexiónestratégica en el momento de iniciar nuevas actuaciones al objeto de permitirsu integración con las innovaciones ya acometidas. En otro sentido, se lograuna eficacia manifestada en una gestión financiera transparente (inversioneseficientes en infraestructuras), prestación de servicios públicos de calidad,equidad (distribución de recursos mediante la construcción de viviendas socia-les) y seguridad (gestión medioambiental, prevención y control de la delin-cuencia). La organización del proceso de innovación se realiza en paralelo alos procesos de trabajo ya en marcha, de tal manera que la introducción de in-novaciones constituyen un cambio progresivo en los procesos y en el complejoadministrativo. Paralelamente, la reorganización de las estructuras y de los pro-cesos internos está ligada a la implantación de políticas públicas con impactosy rendimientos electorales (por ejemplo, el Plan Joven).

Los elementos de éxito en el proceso

Sentado lo cual, en el proceso que ha tenido lugar en Alcobendas se puedenidentificar factores de éxito tanto exógenos como endógenos.

Respecto a los factores endógenos hay elementos estructurales como latransparencia y procedimentales en los que se incluye la gestión con una visióna largo plazo. A ello habría que añadir la institucionalización de una cultura delcambio además del liderazgo político-administrativo. El éxito no descansa enlos instrumentos individuales, sino su utilización para construir un sistema in-tegrado y coherente de gestión que permite la innovación constante en el mar-co normativo vigente.

No se trata de aplicar un know-how a modo de tecnología a un procesode modernización, ni de seducir a la opinión pública. Existe un compromisoevidente entre las demandas contradictorias de crecimiento, equidad e igual-dad. La interacción de democracia y liderazgo potencia la existencia de lasociedad civil. Se pone de relieve el crecimiento controlado de la ciudad y lapreocupación por la calidad de vida. En los sucesivos gobiernos permanecenactivistas locales desde hace tiempo implicados en la política de la ciudad yconocedores de un comportamiento táctico y estratégico que es efectivo lo-calmente.

Por otra parte, se crean las condiciones para implantar innovaciones. Elproblema de la reforma no está en el ámbito de conocimientos sino al nivel dela acción. Las ideas y análisis son inútiles si no se implantan o no tienen encuenta las restricciones de acción de los actores. En este respecto, los «proyec-tos programáticos» desde «arriba» o desde «fuera» (consultores) son decepcio-


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nantes. No son realistas y encuentran la oposición de los de dentro que tienenmejor información y conocen las posibilidades de optimizar estructuras mejorque cualquier asesor externo; por el contrario, en Alcobendas, se ha movilizadoy convencido a los de dentro a favor de las reformas. Se utilizan conceptoscomo «equipos de trabajo», «dirección por objetivos» y demás técnicas comodiscurso innovador que cuenta con un suficiente grado de aceptación y satis-facción por parte de los trabajadores. Involucrar a los trabajadores en un proce-so de innovación resulta interesante si participan, mientras que crea tensiones ydificultades si sólo lo observan. Una de las dificultades en las grandes organi-zaciones es que se está apegado a las rutinas y procedimientos que además seidealizan. En este sentido el papel de los consultores externos, de la elite políti-ca y directiva ha sido el de convencer al resto de actores de la bondad de la in-troducción de las innovaciones.

En el proceso de gobernanza, priman los aspectos sociopolíticos sobre losaspectos económicos. A este respecto, en Alcobendas la propia intervencióneconómica (infraestructuras, grandes operaciones) es instrumental para lacohesión social. En conjunto, las acciones de naturaleza social ocupan un lugarimportante, ya que en el trasfondo del proceso hay una necesidad de transfor-mación social.

En congruencia, la reforma administrativa se ha sustentado en la iniciativapolítica constante. Teniendo en cuenta que la estructura administrativa de unaciudad media es sensible a las directrices políticas, es necesario que haya unaclara y coherente política de modernización administrativa conocida por todoslos participantes y cuyos leneamiento se decidan lo más arriba posible. Sin unaclara política la reforma es impensable y, en Alcobendas el apoyo de los políti-cos a lo largo del proceso ha sido una constante.

Todo ello reviste primordial importancia para la legitimación del procesode gobernanza e innovación administrativa al constituirse en 1) Un proceso dedeliberación procedimental en el que participan los actores críticos de la locali-dad 2) Comenzar con proyectos de pequeña escala pero que tienen visibilidade impactos 3) Durante todo el proceso se mantiene la tensión de la partici-pación de todos los actores involucrados 4) Se produce una institucionali-zación de las innovaciones y logros que se van obteniendo durante todo el pro-ceso 5) Hay una socialización de todos los empleados públicos acerca de losinstrumentos de gestión para acometer las funciones derivadas de las exigen-cias del modelo de gobernanza.


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6.1.2. Los valores políticos como inspiradores del proceso

La formula de gobernanza e innovación administrativa en Alcobendas hasido la aplicación de la racionalidad técnica al servicio de unos valores y el fo-mento de la competencia cívica. No es un proceso de tecnología social, sinoque está imbuido de valores. Se «importan» técnicas, pero la reforma es unaapropiación de los que la han implantado, cargos electos y directivos que tie-nen conciencia de que han tenido una participación decisiva en su diseño e im-plantación.

Con todo, el proceso de modernización se ha fundamentado en valores en-tre los que se incluyen los de equidad, desarrollo económico, transparencia ydiálogo. En Alcobendas se establecen unos fines políticos derivados del análi-sis sistemático de la situación social. Estos fines tienen una importante cargade valores que coinciden con las necesidades de los ciudadanos, dándose lascondiciones para la puesta en práctica de los valores de la «nueva izquierda ur-bana» nacida de los movimientos vecinales de los años 70, grupos organizadosque han llevado a efecto campañas relativas a los problemas de la vivienda, alos problemas sociales y escolares, tienen una concepción activa de la políticalocal que defiende la implicación de los ciudadanos en la escala local, la des-centralización de servicios y la politización de la autoridad local. Sus valorescentrales giran en torno a la necesidad de desarrollar una política económicalocal como vector integrador en unas ciudades con problemas de declive eco-nómico y fragmentación social. Desarrollo económico y políticas públicas so-ciales como combinación de la lógica de la competencia y preocupación socialson, pues, la traducción a la acción de los valores implicados en el proceso degobernanza e innovación administrativa en Alcobendas.

La promoción del desarrollo socio-económico al nivel local es entendidacomo una manera de consolidación democrática y de proteger la integridad delEstado de Bienestar. En Alcobendas, los procesos de gobernanza e innovaciónadministrativa han coincidido con la consolidación de un gobierno socialde-mócrata con unos resultados electorales que han dado lugar a repetidos manda-tos (en mayoría o en coalición) durante cuatro legislaturas que ha permitido laconsolidación de una generación de políticos que ha combinado el pragmatis-mo político con ideas innovadoras acerca del desarrollo urbano y repensado lagobernanza local como la consecución de un desarrollo socio-económico a tra-vés de la construcción de coaliciones de intereses.

La ideología actúa de motor en el proceso, pero ésta se va adaptando a es-trategias de intervención pública. Si se compara el discurso del programa elec-toral del equipo de gobierno con las realizaciones efectivas se comprueba quela ideología es gestionada en función de acuerdos pragmáticos, es decir, que la


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ideología cuenta, pero las combinaciones de poder se adaptan a las necesidadesde desarrollo de la ciudad. La consecución de mayorías absolutas demuestraque hay un consenso ideológico y no se está incurriendo en costes políticos alargo plazo. Estas mayorías dan la posibilidad a los políticos locales para con-tinuar con la introducción de innovaciones que todo lo más tienen costes a cor-to plazo.

La modernización se sustenta en unos determinados valores (VILLORIA,1997) que están ligados a compromisos estructurales e institucionales. Estosvalores gestionan los conflictos de intereses al tiempo que influyen en los cam-bios estructurales. El modelo de modernización pone de manifiesto que el pro-ceso se ha realizado a la luz de unos valores que han orientado el proceso yconcretado en distintas actuaciones. Las actuaciones en las que se ha funda-mentado el proceso en Alcobendas son a) políticas de inclusión social, b) par-tenariados entre el gobierno local y los intereses económicos locales y unafuerte sociedad civil local. Si bien es cierto que los valores que informan elproceso están sustentados en criterios políticos, éstos no están preconcebidos,se construyen mediante interacciones en el marco del proceso institucional yson contingentes, cambiantes y dinámicos.

La estancia en el poder de un partido con mayorías continuadas que pro-pugna determinados valores tiene influencia en un modelo de gestión cuya co-lumna vertebral es la participación y coordinación interna y con los actores dela ciudad. Si bien los cargos electos y técnicos, no tienen poder sobre el siste-ma de producción local, lo modelan de conformidad con su forma de de apre-hender la vida social y cultural. Los valores de las elites político-administrati-vas en Alcobendas alimentan las ideologías de la vida social y delequipamiento urbano. En Alcobendas hay una pluralización y subsidiarización(cofinanciación y coactuación) de la solidaridad promovida desde el equipo degobierno. Así, el Tercer Sector en Alcobendas ha experimentado un importantecrecimiento. En el ámbito del tejido local, se crean continuamente esferas deacción fuera de la lógica del mercado y no dominada por valores utilitaristas(asociaciones, ONG’s).

Hay un esfuerzo constante en el tiempo para difundir y consolidar el mode-lo. El proceso se inicia por la preocupación de los políticos y técnicos por con-trolar la gestión, preparando a una administración local para que responda a losretos de un sistema democrático, es decir, una administración que responda alos objetivos políticos. En el proceso se pone de manifesito la responsabilidadde los gestores públicos en la que aparece como eje vertebrador una dimensiónética de la gestión de lo público, a partir de la cual se consolida una cultura ad-ministrativa local que modula, de forma continuada en el tiempo, el sistema degobernanza y gestión administrativa.


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6.1.3. La regulación del proceso: participación ciudadana e interaccióncon la sociedad civil

El sistema político-administrativo local, en su sentido espacial y estructu-ral, es el que mejores condiciones ofrece para ligar las exigencias de democra-cia e innovación. Es un sistema en el que las fronteras entre la institución polí-tico-administrativa y los ciudadanos son más permeables, de tal manera que elsubsistema administrativo tiende a internalizar las demandas sociales, econó-micas y políticas del entorno derivadas de los procesos y cambios globales.Esta mayor permeabilidad facilita encontrar mejores condiciones para mayoresinteracciones y capacidad para crear procesos y procedimientos de gestión po-lítico-administrativa ad hoc con mayores posibilidades de éxito, al tiempo quese neutralizan los intereses particularistas y a corto plazo (los actores comoresponsables en el largo plazo de sus acciones). La innovación está incentivadapuesto que es posible sustituir estructuras corporativas de participación porparticipación individual.

Por otra parte, existe menor complejidad relativa que en los ámbitos regio-nal y nacional y, a menor complejidad, mayor identificación de los interesesque operan en su entorno particular con dinámicas propias. Esta menor com-plejidad también dota de mayor capacidad al sistema político-administrativopara influenciar los procesos que tienen lugar en su entorno, integrando in-teracciones entre los políticos electos, las elites funcionariales y las relacionesintergubernamentales y con la sociedad civil, conciliando las racionalidadesinstrumental y dialógica.

En Alcobendas se da la existencia de un importante tejido vecinal en diver-sos ámbitos: salud, educación, bienestar, arte, cultura, deporte; con diversos ta-maños y antigüedad; con distintos grados de burocratización y profesionaliza-ción y uso de voluntarios. Las asociaciones vecinales se constituyen en uninstrumento de mantenimiento de lazos sociales al tiempo que son un dispositi-vo para que los residentes obtengan determinados bienes colectivos para la ciu-dad. Por lo que hace a este punto de tensión, en Alcobendas un porcentaje altode residentes otorgan a las asociaciones una valoración positiva y, por tanto, laslegitiman329, aunque el tejido asociativo puede ser modulado mediante el apo-yo institucional. En Alcobendas hay un relativo equilibrio entre su autónomiapara actuar y su necesidad de disponer de recursos públicos para sustentar susacciones.

En la esfera local se hace más factible el que las asociaciones representenlos variados y concretos intereses de la sociedad civil local y que se pueda reli-


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329 Encuestas anuales de calidad.

gar estos intereses con las estructuras de decisiones políticas y administrativas.La participación ciudadana es posible si las estructuras institucionales lo per-miten y lo facilitan, pues, aunque los ciudadanos sean conocedores de las opor-tunidades que tienen para ejercer influencia en el gobierno del municipio nosuelen tener tienen intención de hacer uso de esas oportunidades. En Alcoben-das se ponen los medios para facilitar el ejercicio de esas oportunidades, de talforma que la administración ha contribuido a generar un ciudadano activo e in-formado. En este respecto la clave en Alcobendas es un ciudadano informadoque funciona colectivamente de forma efectiva a través de procesos abiertos yorganizados. Sin embargo, la prestación de servicios por parte de las asociacio-nes conlleva financiación pública y, por tanto, un cierto control de la adminis-tración.

Los cargos electos de Alcobendas cuidan las demandas de los ciudadanos yestán en contacto con ellos a través de una estructura descentralizada y un elen-co de instrumentos: encuestas ciudadanas, sistemática averiguación de los inte-reses ciudadanos mediante paneles, sistemas de información, y otros instru-mentos de comunicación. Con todo ello se trata de producir, de manerasistemática, una definición del bienestar conjuntamente con la integración delos ciudadanos activos en el sistema político.

La legitimidad percibida de los partenariados público-privados ha sido alta.Estas coaliciones no se han establecido solamente con las instituciones repre-sentativas de intereses (la Asociación de Empresarios de Alcobendas o la Cáma-ra de Comercio) sino que se han realizado también con entidades que realmentetenían interés en desarrollar nuevos proyectos en el término municipal o habíanmostrado un interés en hacerlo. Es decir, los líderes políticos han tenido claroque las coaliciones para el desarrollo de la ciudad se han realizado con organi-zaciones actuantes y no siguiendo el criterio de la representación corporativa.

Tampoco los partenariados se han realizado únicamente con aquellos inte-reses privados que dependen para su desarrollo de la economía local. Las gran-des empresas que se han instalado en el municipio y, particularmente, las mul-tinacionales radicadas en los modernos parques empresariales manifiestan ensu relación con la institución municipal un especial grado de satisfacción enmateria de cooperación que compara favorablemente con las relaciones quemantienen sus filiales radicadas en otros municipios españoles y europeos330.Una manifestación de esta cooperación lo constituye la Fundación Fundal, fun-dación privada creada por varias empresas multinacionales radicadas en la ciu-dad y clubes deportivos locales, en la que participa el Ayuntamiento a travésdel Patronato de Deportes y que tiene por finalidad el fomento de la cultura de-portiva en la ciudad.


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330 Entrevistas con J. Beitía, Presidente de la Asociación de Empresarios de Alcobendas (AICA).

6.1.4. Relaciones intergubernamentales, interadministrativasy con el sector privado en el proceso de modernización

Los retos a los que tiene que hacer frente una ciudad como Alcobendas vanmás allá de las competencias formales, siendo necesaria la colaboración conotras administraciones públicas, regional, central y supranacional con capaci-dad de influencia sobre la ciudad. Hacer frente a estos retos exige la creaciónde estructuras abiertas y flexibles que permiten englobar a los actores especial-mente influyentes mediante el establecimiento de relaciones verticales (entredistintos niveles de gobierno) en un contexto en el que el poder legislativo y fi-nanciero de los gobiernos central y regionales continua siendo importante.

En un marco en el que tanto el gobierno regional como el local tienen com-petencias sobre un mismo territorio, la evolución de la ciudad de Alcobendasestá condicionada por la capacidad de acuerdo entre las administraciones re-gional y local para impulsar proyectos conjuntos sustentados en las competen-cias y recursos de la administración local y regional, teniendo en cuenta que,muchas de las actuaciones del Estado o de la Comunidad de Madrid en el terri-torio municipal sólo tienen sentido en el marco de las estrategias de aquellosámbitos de gobierno para el conjunto del territorio del país, o para el territoriode la Comunidad (por ejemplo, operaciones de urbanismo, desarrollo econó-mico del territorio, redes de transporte por carretera o ferrocarril de cercanías,líneas de autobuses interurbanos, grandes infraestructuras sanitarias o políticasde medio ambiente). Por ello, las relaciones intergubernamentales e interadmi-nistrativas implican la creación de redes para la generación de: a) Capital físicoque mejore la atractividad de la ciudad: consorcios, transportes, creación de in-fraestructuras; b) Conocimiento: Participación en foros de ciudades, acuerdoscon otras ciudades para el desarrollo conjunto. Se buscan las mejores prácticasen otras ciudades nacionales o internacionales.

En Alcobendas la creación de capital físico y de conocimiento a través delas relaciones intergubernamentales e interadministrativas se ha logrado me-diante:

1) La coordinación con otras localidades para asuntos comunes. Ejemplode ello lo constituyen la ampliación del aeropuerto de Barajas y las políticascomunes de formación e inserción social y laboral de inmigrantes. En este as-pecto se incluyen acciones como la formación del Consorcio de la Zona Noro-este que agrupa a varios municipios para fomentar una zona de desarrollo eco-nómico; la formación de este Consorcio permite también el acceso a ayudas deotras administraciones nacionales o internacionales (se ha presentado un pro-yecto a la iniciativa comunitaria Equal donde el Consorcio propone la creaciónde un Observatorio de Empleo y una Bolsa de Empleo que de servicios a los


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municipios del Consorcio, la elaboración de un plan de integración laboralpara emigrantes y la puesta en marcha de un portal de compras para las peque-ñas y medianas empresas esperando obtener una subvención de la UE de 6 mi-llones de euros); también se coopera con el Ayuntamiento de Madrid para apo-yar la candidatura olímpica.

2) Relaciones con la Administración Central, consistentes fundamen-talmente en la remisión de mociones a los departamentos de la administracióncentral instando la actuación de estos órganos en materias de infraestruc-turas331, pero también en temas de seguridad, educación, empleo o reduccionesimpositivas. Así, entre otras, se insta al Ministerio de Fomento para la cons-trucción de un carril-bus por la carretera N-I de acceso a Madrid, se solicita algobierno que se exonere a los Ayuntamientos del pago del IVA, o se insta a laDelegación de Gobierno para la potenciación de la Comisaría de Policía que daservicio a la ciudad.

3) Relaciones con la Comunidad Autónoma de Madrid (CAM) paraConsorcios urbanísticos, desarrollo de zonas industriales u obras y equipa-mientos municipales, además de la participación de la administración regionalen las políticas públicas locales. De un lado, respecto a las actividades urba-nísticas, la CAM tiene competencias normativas plenas en materia de ordena-ción del territorio, urbanismo y vivienda. A partir de 1983 se realizan en Alco-bendas importantes inversiones en equipamientos y viviendas, por ejemplo, elConsorcio de Valdelasfuentes, que tiene como finalidad la creación de suelo ylas condiciones necesarias para la promoción y construcción de viviendas ycuyo Consejo de Administración está compuesto por el Ayuntamiento de Al-cobendas y por la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes dela Comunidad de Madrid. De otro lado, en lo que atañe a la participación enalguna política pública y en programas de la Comunidad que se desarrollan enel municipio se pueden citar algunos ejemplos en materia de Medio Ambiente(Proyecto Arborea) o en materia de Empleo: el Centro de Formación e Inser-ción Laboral perteneciente al Ayuntamiento imparte cursos concertados con elServicio Regional de Empleo de la Comunidad de Madrid. Asimismo en estamisma materia, el Centro Municipal de Gestión imparte los programas delInstituto Madrileño para la Formación. El Ayuntamiento ha creado un Centrode Formación Profesional de Nuevas Tecnologías para integrar las distintasmodalidades formativas y con la participación del Ayuntamiento, la Comuni-dad de Madrid y las empresas tecnológicas que están radicadas en el munici-pio. Para la formación de una media de 1.500 alumnos, el Ayuntamiento cedeun solar municipal de 8.000 m2. Asimismo, se pone en marcha un programade prevención y control del absentismo escolar en colaboración con la Conse-


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331 «... Hemos pedido al Ministerio lo del carril bus. Físicamente hemos ido allí a pedirlo, pero ademáspor escrito...» (Intervención del Primer Teniente de Alcalde en el Pleno de 25.9.2001).

jería de Educación de la Comunidad de Madrid y las Asociaciones de Padresde Alumnos del municipio.

4) La participación en la Federación de Municipios de Madrid o la Fede-ración Española de Municipios para la defensa de sus intereses. Esto se une ala participación de Alcobendas en el planteamiento de conflictos en defensa dela autonomía local ante el Tribunal constitucional contra normas estatales o au-tonómicas; aunque la Ley obliga que sea un mínimo de un séptimo de los mu-nicipios españoles, más de 1.000, para poder presentar el recurso de inconstitu-cionalidad (ejemplo impugnación ante el Tribunal Constitucional del RealDecreto Ley 4/2000 de liberalización del Sector Inmobiliario y Transportesque reduce el grado de discrecionalidad de los entes locales en la calificaciónde suelo no urbanizable y en la promoción, formulación, formación y tramita-ción de planes urbanísticos). También existe conflicto en materia de competen-cias de la CAM que son ejercidas por los ayuntamientos a su costa (Plan deResiduos) o en las demoras en las transferencias para la financiación de equi-pamientos ya comenzados, dejando la carga financiera al Ayuntamiento332.

5) Cogestión de servicios con la Comunidad de Madrid (Hogar del Jubi-lado).

6) Relaciones de petición, tales como solicitar a la Comunidad de Madridpara que incluya Alcobendas en la programación de ciudades del área metro-politana, o solicitud al Consorcio Regional de Transportes para el manteni-miento del precio del transporte público.

7) Cesión gratuita de parcelas a la CAM para equipamientos colectivos(viviendas, residencias de enfermos, centros docentes, de salud, hospital, entreotros).

8) De iniciativa: El Ayuntamiento propone a la Comunidad un modelo in-novador de Convenio para asegurar las inversiones que la Comunidad haga eneducación en un plazo de diez años.

9) De queja. Las relaciones institucionales son buenas pero están salpica-das de incidentes en tanto en cuanto el gobierno de la Comunidad facilita másinformación al grupo político de color afín en la oposición, que al gobierno, oel retraso en las inversiones333 En este respecto, el Programa Regional de In-


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332 «... Tuvimos un fallo, es verdad, el confiar que la Comunidad de Madrid nos hiciera esa dotación. LaComunidad ha tardado cuatro años y seis meses en hacer una dotación de tamaño medio...» (Antonio PÉREZ,Concejal de Urbanismo, Pleno del 25.9.2001).

333 «... en vez de un Consorcio con la Comunidad de Madrid, a partir de ahora, los programas de vi-vienda social se van a hacer a través de la Empresa Municipal que va a gestionar mucho más y mucho mejory en menor tiempo que a través del Consorcio...» (Concejal de Urbanismo).

versiones y Servicios de Madrid (PRISMA) otorga ayudas financieras a losAyuntamientos para la gestión de inversiones en equipamientos. La entregaefectiva de estas subvenciones sufre, sin embargo, reiterados retrasos y uncumplimiento desigual, ya que la CAM favorece a otras zonas de la región. Enla legislatura 1999-2003, el monto de inversiones para equipamientos en Alco-bendas asciende a 20.000 millones, de los cuales el 7,5% provienen de la Co-munidad de Madrid.

10) Con todo, la colaboración con la CAM se ha institucionalizado, conindependencia del color político, mediante la participación de este último orga-nismo en el Plan Estratégico de Alcobendas.

Por lo que se refiere a las relaciones con la Unión Europea, en Alcoben-das hay un cargo electo encargado de las relaciones con la UE y cada una delas unidades administrativas cuenta con técnicos especialistas en materia delas acciones que las instituciones europeas realizan con los gobiernos loca-les. Existen también acciones conjuntas de varios municipios para actuar degrupo de presión ante las instancias comunitarias. Un ejemplo de ello es eldebate que se realiza en sede del Parlamento Europeo atinente a una peticiónrelativa a los Alcaldes de 15 municipios de la zona Norte afectados por laampliación del Aeropuerto de Barajas llevada a cabo por la AdministraciónCentral. En octubre de 2003 se reúnen en Bruselas con representantes delParlamento Europeo para llevar a cabo estudios sobre el impacto medioam-biental que producen las obras de ampliación del aeropuerto de Barajas. Sellega a un acuerdo con cuatro universidades de Madrid para evaluar esos im-pactos y se constituye una comisión técnica de seguimiento que forman losmunicipios afectados. Otro elemento importante es la pertenencia a redes deciudades europeas como instrumento de movilización y representación antelas instancias europeas.

6.1.5. Una situación y potencial económico favorable

La ventaja de encontrarse en una zona metropolitana de fuerte crecimientofavorece la interacción con las empresas nacionales o multinacionales que seestablecen en el término municipal de la ciudad. Alcobendas es una ciudadpróspera que en cierto modo difiere de las ciudades del sureste de la coronametropolitana cuyo origen como ciudades también se sustentó en las oleadasmigratorias de los años 60 y 70.

Es cierto que como efecto de una geografía de oportunidades favorable Al-cobendas se ha beneficiado de una expansión económica sustentada en la loca-lización de empresas en su término municipal y, en los últimos años, del«boom» inmobiliario. Ello, no obstante, hay un intento premeditado y perma-


323

nente por parte de la institución municipal de diferenciarse de otras ciudades(por ejemplo, campaña «Alcobendas, qué diferencia»).

6.2. LOS EFECTOS/RESULTADOS DEL PROCESO

En este epígrafe nuestro propósito se centra en comprobar si estamos encondiciones de determinar hasta qué punto los procesos simultáneos de gober-nanza e innovación administrativa que se producen en Alcobendas han genera-do efectos en términos de resultados e impactos, muchos de ellos prácticamen-te intangibles. El propósito es establecer el valor del proceso de gobernanzadescribiendo los efectos, impactos o logros que podrían deberse a resultas deeste proceso. No se realiza una evaluación rigurosa, que tendría que ser objetode otro trabajo, simplemente, se trata de aventurar unas hipótesis finales paraser comprobadas en ulteriores estudios. Estas hipótesis están basadas en de-ducciones rigurosas pero, al ser la gobernanza e innovación administrativaunos procesos que se suceden en el tiempo, estar insertos en otros más ampliosy ser multivariados, no lineales y complejos, se plantean problemas epistemo-lógicos y, en consecuencia, limitaciones metodológicas a la hora de llevar aefecto su evaluación (PAWSON y TILLEY, 1997).

Efectivamente, esta naturaleza multivariada y compleja del proceso haceinservible cualquier diseño experimental o cuasi experimental con grupos decontrol334 y, aunque el estudio de caso, permite el contraste empírico de algunade las proposiciones que construyen las teorías de la gobernanza y de la inno-vación administrativa, se hace necesario diseñar un método adecuado a las cir-cunstancias del caso estudiado, que permita obviar las dificultades reseñadas eintentar explorar los efectos que se producen en los sistemas socio-económicoy político-administrativo de la ciudad de Alcobendas a consecuencia de losprocesos de gobernanza e innovación administrativa335.

Para ello es necesario explicitar, en primer lugar, las dificultades que sepresentan. La identificación de los efectos se hace difícil por diversos motivos,


324

334 Evaluar la gobernanza no es lo mismo que evaluar las políticas públicas, cuyos métodos clásicos deevaluación no se adaptan a las características de un proceso de gobernanza. Aquí el objeto evaluado es elproceso de gobernanza y la innovación organizativa que no son políticas a los que pueda aplicárseles diseñosexperimentales a través de una evaluación ex ante o ex post con pre y post intervenciones. Tampoco es posi-ble comparar con otras ciudades, ni tampoco, un enfoque cuantitativo que pueda medir el éxito o el fracaso.El Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial tienen sistemas de evaluación que evalúan as-pectos de la gobernanza con indicadores bastante sofisticados pero que no són de utilidad en nuestro caso.

335 Necesariamente nuestra perspectiva tendrá que hacerse a partir de un paradigma epistemológico quecombine los pensamientos sistémico, dialéctico y constructivista. Este pluralismo hermeneutico se deriva deque en el proceso toman parte diversos actores con intereses, preferencias y expectativas distintas. Los pro-cesos estudiados en Alcobendas son dinámicos y continuados, tienen lugar en un contexto político y admi-nistrativo en el que convergen actores con intereses contradictorios, por lo que los efectos tienen que seridentificados en relación con los distintos actores y sus valores.

siendo, acaso, el principal, la necesidad de considerar varios sistemas de re-ferencia, lo que imposibilita la medición de resultados y objetivos. Por lo de-más, ni los objetivos políticos ni los instrumentos con que conseguirles estánexentos de ambigüedad.

La primera de estas dificultades es que se trata de un proceso amplio cuyacomplejidad y extensión imposibilita centrarse en los detalles. En segundo lu-gar, porque este proceso tiene lugar en el marco de procesos sociales y políti-cos más amplios que tienen influencia en el sistema político-administrativo dela ciudad de Alcobendas. Ello imposibilita, por ejemplo, relacionar la influen-cia del modelo de gobernanza con el desarrollo económico del municipio. Entercer lugar, porque es un proceso a largo plazo que exige ajustes continuos.Además, porque siendo un proceso in itinere muchos de sus efectos puedenmanifestarse en el futuro. En cuarto lugar, porque no existen elementos decomparación que permitan atribuir a una determinada actuación un resultadoconcreto. En quinto lugar y en lo que se refiere a la introducción de innovacio-nes organizativos y de gestión, existen problemas de atribución de resultados almodelo de gestión implantado. Así, la implantación de innovaciones generacostes directos, indirectos, de transacción y de oportunidad difícil de identifi-car. En este sentido, realizar una comparación ex ante es irrelevante, puestoque, en todo caso, la situación primigenia se hubiese transformado también deno mediar ninguna acción336.

No obstante dado que la acción administrativa está encaminada a regularlos equilibrios sociales (BAENA, 2000) o a trasformar la sociedad, esta acciónes medible en función de los efectos, entendidos éstos como impactos que pro-duce en la sociedad, por lo que la alternativa tiene que ser la búsqueda de unaexplicación tentativa que se detenga en los posibles impactos o efectos del pro-ceso.

Estos efectos pueden inferirse a partir de los objetivos generales de la go-bernanza o de la modernización administrativa. Así, profundización en la de-mocracia, mayor eficacia, eficiencia y calidad en la prestación de servicios pú-blicos, además de cuestiones referidas a la equidad, cohesión social, desarrolloeconómico, participación, ausencia de corrupción o transparencia, son criteriosque, aunque genéricos y difíciles de interpretar, permiten valorar el éxito delproceso.

Por tanto, una primera reflexión, conduce a que es posible que se puedanidentificar resultados, aunque las conclusiones, obviamente, no sean definiti-vas. Lo cierto es que se han producido transformaciones cualitativas observa-


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336 A estas dificultades habría que añadir que la neutralidad del investigador no está garantizada debidoa la influencia de sus sesgos personales y del marco institucional en el que desarrolla su actividad.

bles que afectan al núcleo de la estructura político-administrativa y que se de-jan sentir en su ámbito social, cultural y económico. Va de suyo que del alcan-ce real de estas transformaciones sólo pueden dar cuenta los actores que inter-vienen en el proceso.

Por ello, la evaluación que usamos aquí trataría de determinar qué compo-nentes hacen efectivo un modelo de gobernanza en un contexto acotado, resi-diendo en las expectativas de los actores críticos. Este enfoque tiene en cuentael modo en que los actores interpretan y valoran sus prácticas. Desde un puntode vista metodológico esto implica que no haya un diseño de evaluación pre-meditado, sino que este emerge a partir de la narrativa de los actores. El objeti-vo es identificar los efectos desde la perspectiva de los actores participantes.En un contexto de gobernanza los términos de referencia de la evaluación de-ben ser diseñados por los distintos actores que participan en el proceso, porello, los impactos deben centrarse en objetos consensuados. Ello permite reali-zar inferencias válidas y comprensivas, en tanto que desde las diferentes pers-pectivas de los participantes se puden identificar dimensiones inherentes alproceso. Somos conscientes de que ello no garantiza una evaluación robusta entérminos científicos, pero a los efetos de este trabajo este modelo es, a nuestrojuicio, perfectamente válido para aventurar algunas hipótesis.

Ello requiere, como se ha mencionado, analizar las narrativas de los ac-tores que se han visto beneficiados o perjudicados durante el proceso. Esdecir, la interpretación del proceso sólo puede ser abordada desde un marcoabierto y desde criterios múltiples a partir de la interpretación de los diver-sos actores que participan en el proceso y que facilitan información que per-mite realizar una primera valoración de sus efectos. La validez de esta inter-pretación se acrecentaría con la existencia de estudios longitudinales quepermitan realizar comparaciones en el tiempo y estudios comparativos conotras ciudades.

Para garantizar la fiabilidad, una aproximación para la identificación de losefectos tiene que hacerse a partir de las entrevistas realizadas a los distintos ac-tores que permitan la interpretación de los factores de éxito desde las diferentesperspectivas: cargos electos, directivos públicos, representantes de empleadospúblicos, asociaciones de empresarios, ciudadanos. Se trata de identificarcómo se perciben de manera global las transformaciones en los ámbitos políti-co, organizativo o socio-económico por parte de los actores que han participa-do en el proceso. Se pueden identificar evidencias de los cambios percibidospor los actores, aunque, en puridad y a pesar de las convicciones de éstos,siempre persistirá el problema de si estos cambios se pueden atribuir en su to-talidad al proceso. Para ello se ha descansado en la manera en que los actores,desde sus diferentes perspectivas, describen los efectos. El cuestionario ha sidola principal fuente de información para interpretar los efectos del proceso. Du-


326

rante las entrevistas se ha preguntado a los actores acerca de los efectos perci-bidos, pero también acerca de las acciones que se han implantado con éxito ylos elementos de las políticas públicas locales que se identifican con la conse-cución de resultados. Ello se complementa con el estudio y análisis de los do-cumentos, con lo que se utilizan diversas fuentes para interpretar los efectos,en especial, los informes elaborados por el Ayuntamiento que se detallan en labibliografía.

Lo cierto es que, desde 1986, está presente en el Ayuntamiento la reali-zación de estudios de satisfacción y se evalúan las políticas públicas localesy sus efectos, también hay encuestas de calidad estableciendo series tempo-rales. La Unidad de Evaluación de políticas públicas recoge informaciónque permite analizar las estructuras socioeconómicas y de políticas y servi-cios públicos para hacer un seguimiento de éstos y de los proyectos del PlanEstratégico. El Ayuntamiento elabora una encuesta anual para identificar lacalidad de vida y la valoración en la gestión. En esta encuesta se consideranuna serie de indicadores agrupados en diferentes apartados: espacio urbano,transporte y vivienda, equipamientos, empleo, medio ambiente, cohesiónsocial de las que se obtienen una serie de valores y puntuaciones. Por ejem-plo, siguiendo la misma metodología que las anteriores, la sexta Encuestasobre Calidad y Servicios Municipales se realiza entre el 13 y el 29 de enerode 2003. El trabajo de campo se realiza por la sociedad Euroesmark, S.A.sobre una muestra de residentes en Alcobendas distribuida de forma propor-cional entre los distintos barrios consistente con 1.109 entrevistas a perso-nas de 18 y más años, con margen de error de ± 2,9% y con un intervalo deconfianza de 95,5%. A resultas de esta encuesta un 85% conoce al Alcaldecuya labor de gestión está por encima de la media del equipo de gobierno.Un 74% piensa que la ciudad ha mejorado. Los ciudadanos tienen una ima-gen de la ciudad moderna y con calidad de vida. Hay una identificación co-lectiva con la ciudad.

A efectos de nuestro trabajo, es pertinente resaltar también en este puntoque el establecimiento de este sistema de indicadores para evaluar la evoluciónde la ciudad implica que en Alcobendas, como herramienta de gobernanza e in-novación, se ha institucionalizado un sistema de autorreflexión y existe unaevaluación a posteriori de acciones innovadoras.

Desde nuestro planteamiento, en un sistema de gobernanza e innovaciónadministrativa local pueden aparecer resultados, efectos de sus acciones, quese pueden subsumir en:

1) Los efectos en la calidad de la democracia y en la eficacia del sistemapolítico-administrativo como elemento de integración: la movilización de lasociedad civil local y la creación de capital social.


327

2) Los efectos en la apertura y transparencia de la acción pública: proce-sos de participación; democracia participativa (acceso a la información y parti-cipación real).

3) Los efectos en la creación y consolidación de redes de cooperación: lacalidad de las relaciones establecidas entre los actores críticos en términos decooperación y coordinación entre ellos; la consolidación de los partenariadospúblico privados y los consorcios.

4) Los efectos en la economía local.

5) Los efectos en la capacidad de la administración: una cultura de la in-novación en la organización administrativa; la eficacia de la administración ylas transformaciones organizativas.

6) La cohesión social: vertebración y calidad de vida a partir de las accionesrealizadas para la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos a partir delas distintas políticas públicas: mujer, jóvenes, vivienda, educación, entre otras.

7) La estructura espacial: modelo compacto de ciudad y sus diversos usos(industrial, residencial, rehabilitación casco antiguo con acciones de fomentode la integración del territorio, para vivir y para trabajar).

Metodológicamente, para medir todo esto se exige una aproximación plu-ralista con combinación de indicadores cuantitativos tales como crecimientoeconómico, empresas establecidas, tasas de desempleo, entre otros, y cualitati-vos inferidos de la realización de entrevistas y el estudio de documentos.

En lo que se refiere a las innovaciones administrativas, la evaluación de lapolítica de modernización depende del nivel de análisis; una manifestación deléxito bien pudiera ser su mera puesta en marcha. En una segunda instancia ha-bría que analizar si han conseguido sus objetivos en términos de innovacionesque se han implantado con éxito.

En cualquier caso, no hay una base de datos que permita una única evalua-ción objetiva a partir de indicadores cuantitativos, aunque sí existen algunos da-tos cualitativos relevantes, es decir, creados desde la percepción de los que hanparticipado en el proceso. A efectos de sustentar nuestra argumentación es perti-nente resaltar que se ha descansado en las entrevistas a directivos y empleadosdel Ayuntamiento, así como al conjunto de actores que han participado. En tér-minos de evaluación se ha acudido a tres grupos de actores relevantes:

a) En primer lugar los políticos cuyo concepto de éxito se podría mediren términos de votos conseguidos en las sucesivas elecciones.


328

b) En segundo lugar los directivos públicos, para los que el éxito se mideen términos de profesionalización y oportunidades de promoción.

c) En tercer lugar, la sociedad civil local, ciudadanos y empresas, para losque el éxito se mide en resultados positivos para sus intereses en términos desatisfacción de sus expectativas.

6.2.1. Los efectos para el ciudadano

Estos efectos se han identificado a partir de las encuestas periódicas a losciudadanos, las cuales señalan unos índices altos de satisfacción con la provi-sión de servicios por parte de la organización municipal337. Para explicar estapercepción, destacaríamos lo siguiente:

a) Al ciudadano como usuario de servicios se le otorga un nuevo papel: elciudadano no como cliente sino como usuario activo338. Así, a través de lasCartas de Servicios que existen, el ciudadano indica sus quejas directamente alproveedor del mismo, más que a una burocracia impersonal. El uso de los ser-vicios municipales lleva a un ciudadano más interesado por los problemas de lacomunidad y a la participación política339.

b) Al ciudadano como miembro de la comunidad local se le considera unciudadano activo en el ejercicio de sus derechos, con acceso a y control del go-bierno local. Existe una sociedad civil activa, lo que se traduce en una identifi-cación de los ciudadanos con su ciudad, en la que más de las dos terceras par-tes de los vecinos provienen de otras zonas de España.


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337 La encuesta anual de Calidad y los estudios específicos sobre diversas actuaciones públicas mues-tran que el 75% de la población cree que la ciudad mejora.

338 «... yo llevo en Alcobendas desde el año 70 o algo así, y sí, el cambio ha sido bastante grande, a míAlcobendas desde luego me gusta, y no me he cambiado desde que vine, sigo en Alcobendas porque ha me-jorado en todos los aspectos y hay que reconocer que los servicios que da el Ayuntamiento son bastante bue-nos...» (Secretario de la Sección sindical de CC.OO.).

339 «... Y bueno pues eso es lo que yo percibo claro, eso únelo a que a los ciudadanos muestran altos gra-dos de satisfacción por los servicios que les presta el Ayuntamiento. Pero esto no es suficiente, es que ademásde los servicios que prestamos el ciudadano se vuelve exigente para todo y quiere que le resuelvas todo, bue-no que todo esto está muy bien (es parte de nuestro trabajo), pero la impresión que tiene el ciudadano de queaquí se le da una buena gestión a sus necesidades, y es verdad, aquí es que le atiendes para lo que sea el con-cejal de turno o el director de turno les atiende inmediatamente, la mitad de mi tiempo del área de urbanismoque puedes decir... la mitad de mi tiempo se dedica a atender a colectivos o ciudadanos porque te pedían ha-blar de su acera, y aquí se les atiende y se les hace en el caso de la mayoría de las veces y yo creo que ese acer-camiento al ciudadano, ese modelo de gestión común con ellos y de intentar resolver los problemas y todo esotambién lo perciben todos, porque pueden ir a verlo ¿no? Ahora el Chat en la página Web, por ejemplo, pueses un buen servicio, pero lo importante es la forma de atender, la calidad en la atención de todos los serviciosy tiene que ver también la infraestructura de centros cívicos, consejos de barrio.Nuestro esfuerzo ha sido seruna referencia de atención al ciudadano; a casi nadie le gusta venir al Ayuntamiento, hay que seguir insistien-do en que lo mismo que porque ahora ya con la informática da igual ¿no?, pero la atención al ciudadano esfundamental hemos cuidado mucho eso...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

c) Además, se pone el énfasis en el ciudadano como codecisor, de maneraque la implicación del tejido asociativo en el diseño e implantación de las polí-ticas públicas locales ofrece al ciudadano la posibilidad de implicarse en algu-nos procesos para la toma de decisiones del gobierno local. Según la encuestade Calidad de 2003 el 75% de los ciudadanos se encuentran muy o bastante sa-tisfechos de vivir en la ciudad y un 70% valora la gestión municipal como bue-na o muy buena. Ello significa que el proceso de gobernanza y modernizaciónadministrativa es percibido por los ciudadanos. El sistema político-administra-tivo local ha tenido éxito en dar a conocer su identidad corporativa y prestarservicios a los ciudadanos en función de sus demandas.

6.2.1.1. La profundización democrática

Una de las connotaciones de la idea de gobernanza democrática es la pro-fundización en la democracia. En el ámbito local el término democracia puedeidentificarse, en una primera instancia, con la elección periódica de represen-tantes que lo son de un determinado territorio. Lo que parece cierto es que esprecisamente en ese ámbito donde, en razón de la cercanía al ciudadano, apare-cen con más nitidez los rasgos asociados a una democracia de doble estructuraen donde se conjugan las dimensiones representativa y participativa.

En términos de democracia representativa, un indicador del éxito del mode-lo de gobernanza en Alcobendas lo pone de manifiesto el sistemático alto nivelde participación de los ciudadanos en las elecciones locales, muy por encimadel nivel medio de la Comunidad de Madrid y de España. Ello pone en eviden-cia que exsite un interés político de los ciudadanos por participar en la vida lo-cal. Una mayor participación indica un interés en los resultados del sistema po-lítico-administrativo local. La tesis de la nacionalización de la política no esaplicable en el caso de Alcobendas, como lo revela el hecho de que el cicloelectoral a nivel nacional no ha tenido impactos en los resultados locales, ni si-quiera cuando el partido gobernante en Alcobendas ha cosechado sendas de-rrotas electorales en las elecciones nacionales o regionales. Por otra parte, laestancia del mismo partido en el poder en Alcobendas no ha supuesto incenti-vos para no participar en las elecciones

De otro lado y en lo que se refiere a la democracia participativa, en Alco-bendas se han habilitado dispositivos para favorecer la participación periódicade los ciudadanos. La acción gubernamental no solo establece una agenda paralos ciudadanos sino que establece facilidades para la participación e inclusoenmarca la clase de demandas que los ciudadanos pueden efectuar. El procesode gobernanza y las acciones de modernización juegan un nuevo papel: otorgarpoder al ciudadano, informarle e implicarle en los procesos de toma de decisio-nes. Ese mismo proceso ha configurado un sistema que permite la partici-


330

pación social de los ciudadanos e intereses de la ciudad, por lo que se convier-te en un medio para mejorar y potenciar la democracia local. Se ha huido deprácticas no democráticas y de procesos secretos de toma de decisiones. Así,los acuerdos entre las elites políticas locales y los grupos privados implicadosen importantes proyectos urbanos han sido transparentes. Por lo mismo, en laimplantación de la tecnología administrativa se ha huido de prácticas tecnocrá-ticas y, aunque se ha acudido a consultoras privadas, no se ha hecho de formasistemática ni para legitimar decisiones políticas, aunque el proceso haya sidoliderado desde las elites político-administrativas.

A efectos de nuestro trabajo es pertinente resaltar, pues, que los efectoscruzados del proceso de gobernanza y rediseño administrativo en Alcobendashan propiciado un contexto de reflexividad entre la sociedad civil y el gobiernolocal así como entre éste y su subsistema administrativo que se traduce en unamayor transparencia y eficiencia en términos de dación de cuentas (accounta-bility), sensibilidad hacia los asuntos ciudadanos (responsiveness) y partici-pación y representativididad (representativeness).

En términos de accountability se han instaurado mecanismos para la mejo-ra de la transparencia. El logro de mayor transparencia de la administraciónmunicipal ha hecho que ésta sea más controlable por los ciudadanos a través dela dación de cuentas del uso y priorización de decisiones. La eficacia procedi-mental interna, para ello, ha corrido pareja al fomento de la actitud cívica de lasociedad civil.

Con respecto a la responsiveness, ésta se ha nutrido de una mejora de la di-rección global, implantando políticas en interés para sus ciudadanos. La orga-nización se ha tornado más dirigible por los políticos/directivos para dar res-puesta a los problemas concretos, al tiempo que se otorga voz a grupos deciudadanos en procesos deliberativos como complemento democrático del pro-ceso electoral y se incentiva su participación en los procesos de toma de deci-siones o en la provisión de determinados servicios. Así, la participación ciu-dadana tiene una de sus fórmulas en el proceso de Planificación Estratégica, enel que se involucra a los actores del entorno en una situación de deliberaciónque permite reinterpretar a las elites político-administrativas locales la defini-ción de los problemas públicos, identificar demandas políticas y producir deforma efectiva, concertando con esos actores públicos o privados, determina-dos bienes públicos.

En términos de representativeness se plasma meridianamente la importan-cia de la participación ciudadana con un tejido asociativo que representa a unporcentaje de población importante. A los ciudadanos se les implica temprana-mente en el proceso lo que genera una «cultura de la confianza». De otro lado,la dirección política representa a diversos sectores sociales: los grupos a los


331

que se dirigen las políticas sociales, pero también a las clases medias y a lasempresas. Esto se produce porque el partido político en el gobierno adopta po-siciones moderadas, adaptándose a una estructura social en la que emergen lasclases profesionales medias urbanas, con una estrategia política en el que elpunto de tensión descansa en hacer compatible el desarrollo económico con laspolíticas sociales de carácter redistributivo.

Por último, se ha mantenido un modelo de implicación en las funciones so-ciales de la institución municipal con la redefinición y cambio en los instru-mentos de acción administrativa para garantizar la provisión de servicios ade-cuados por medios públicos o privados. Se evidencia un Ayuntamientoaccesible con un incremento de la profesionalidad de sus empleados públicos ygenerador de nuevos compromisos entre gobierno y los ciudadanos.

6.2.1.2. De la desafección al interés del ciudadano por la comunidad local.La configuración de un espacio público local

En Alcobendas se ha logrado definir un espacio público que permite la re-formulación de la política local con asociaciones, organizaciones privadas y nogubernamentales, que se incardinan con el sistema local establecido de parti-dos y de intereses, dando lugar a formas de agregación horizontales. Comoconsecuencia, uno de los impactos del modelo de gobernanza implantado es lareformulación material y procedimental del concepto de comunidad local quepresupone la creación de un espacio público local derivado de la interacciónconstante entre las instituciones de gobierno local y la sociedad civil. Así, se haconfigurado una sociedad civil incentivada por el gobierno local. A partir deesta voluntad de generar capital social, se ponen en marcha mecanismos paraincluir a los intereses sociales y económicos de la ciudad en los procesos detoma de decisiones.

De lo hasta aquí analizado se deduce que los procesos de gobernanza y demodernización han generado una mayor identificación de los vecinos con suciudad. Estos procesos se han ocupado de los temas (issues) locales que intere-san a los ciudadanos. Se conecta y ordena el elemento participativo en «políti-ca» y «políticas públicas» de forma estructural y funcional, teniendo en cuentalos aspectos territoriales y aplicando un modelo propio tanto en términos de go-bernanza como de modernización administrativa. Según muestra la última en-cuesta municipal, un 74% de los vecinos muestra confianza en la ciudad y en sufuturo (Balance Plan Ciudad, Ayuntamiento de Alcobendas 2003). Los ciudada-nos perciben y se identifican con los cambios que tienen lugar en la ciudad.

A resultas de la reactivación del espacio de juego institucional se produceuna formulación del bienestar colectivo por parte de actores plurales y diver-


332

sos. La formula del bienestar es a través de formas de cooperación entre la ciu-dadanía, la administración local, las administraciones regional y central, las or-ganizaciones empresariales locales, las grandes empresas y los sindicatos. Me-diante la realización de proyectos conjuntos entre algunos de estos actores seha generado una actitud de cooperación entre los agentes políticos, sociales yeconómicos de la ciudad, apoyados por los espacios de cooperación inducidosdesde el sistema político-administrativo local. Estas redes de cooperación acti-van a su vez el potencial de innovación de la organización administrativa.

En este trabajo se pone de manifiesto cómo el gobierno de Alcobendas in-nova las políticas públicas locales para dar respuesta a los cambios que se pro-ducen en su entorno y estimula la innovación de los agentes que operan en él.El proceso ha generado una cultura de la innovación que se inserta en el dis-curso y el proceso político local y que permite dar respuestas inmediatas a losnuevos problemas.

6.2.1.3. Legitimación del sistema político-administrativo local

En el ámbito local política y administración están complejamente imbrica-das y la legitimación de aquella depende de la actuación de ésta.

La respuesta eficaz a las demandas locales y la identificación del ciudadanocon su ciudad son elementos sobre los que el gobierno local sustenta su legiti-midad. En Alcobendas se establecen unos fines políticos derivados de la situa-ción social del municipio en la que permanentemente se investiga. Esos finestienen una importante carga de valores que coinciden con las demandas ma-yoritarias de los ciudadanos. Se ha promovido, además, la identificación delciudadano con su ciudad340, actuando sobre asuntos que son genuinamente lo-cales. Ello ha generado en los ciudadanos un sentimiento de arraigo, compro-miso e identificación con el proyecto de ciudad, lo que ha venido a significarque Alcobendas sea percibida como una ciudad diferente a otras cercanas. Conocasión del Plan Estratégico se realizó una amplia consulta ciudadana quepone de manifiesto la confianza de los ciudadanos en el futuro de la ciudad.

Como se viene reiterando, en Alcobendas la participación en las consultaselectorales es alta, lo que da una medida de legitimación del gobierno local en


333

340 «... El ciudadano pregunta, se interesa por las actividades del Ayuntamiento, esta identificado con lagestión del Ayuntamiento que pone a su disposición una multitud de servicios que son utilizados y aprecia-dos por los ciudadanos. No es que el ciudadano se relacione con el Ayuntamiento entrando en este edificio,que en la mayoría de los casos no creo que sea el caso, habrá muchos ciudadanos que no hayan pisado esteedificio ni lo van a pisar nunca, pero su relación con el Ayuntamiento consiste en que participa en activida-des deportivas, culturales, pide asesoramiento o ayuda jurídica... utiliza los servicios y sabe que tiene la po-sibilidad de participar y la certeza de que puede ser escuchado a través de la infraestructura de partici-pación...» (Jefa de Gabinete de Alcaldía).

el mismo sentido. También tiene un lugar destacado en la legitimidad la mejo-ra de la capacidad del sistema político-administrativo local a resultas del pro-ceso de modernización administrativa341.

Bien podría afirmarse que, en Alcobendas el gobierno local dispone de unaenorme legitimidad y credibilidad. Es un gobierno flexible que interactúa conuna multiplicidad de agentes al tiempo que refuerza su capacidad de actuaciónmediante la organización de sus propias estructuras. Esta legitimación se en-cuentra en varios niveles:

1. Del sistema: la significación del discurso de la innovación reside en suvalidez contextual. En Alcobendas, el proceso continuado de reflexión acercade la institución municipal ha contribuido a que los ciudadanos la contemplencomo una institución social necesaria, en la que los ciudadanos perciben hon-radez política y prestación de servicios públicos de calidad.

2. Del equipo de gobierno: la imagen positiva del equipo de gobierno y,sobre todo, del Alcalde, mantiene una tendencia creciente. No se identificangrandes problemas en el municipio.

Para alcanzar una imagen positiva el equipo de gobierno ha adoptado deci-siones de riesgo. En general, el contexto está obligando a las ciudades a resi-tuarse en campos de tensión donde las instituciones locales tienen que evitarfenómenos de exclusión social al tiempo que asegurar el crecimiento económi-co. Esta lógica exige a los cargos políticos y, particularmente a los alcaldes to-mar decisiones en las que el riesgo, para su carrera política, es grande. Porejemplo, la decisión del Alcalde de Alcobendas de efectuar la operación Alco-bendas 2000 en los términos en que se desarrolló, confiando en la concertacióncon los intereses privados, estaba considerada como una operación de alto ries-go político342. Otro ejemplo lo constituye la decisión de adquirir terreno paradesarrollo de oficinas a lo largo de la actual autopista A-1, cuando en el P.º dela Castellana de Madrid estaban vacías por la falta de demanda. El Alcalde nosólo gana en popularidad entre los vecinos, sino que el Primer Teniente de Al-calde gana reputación como un excelente gestor entre los demás cargos políti-cos, los directivos y los empleados públicos, de tal forma que el equipo de go-bierno acumula un capital político y de gestión que les facilita el llevar a caboulteriores actuaciones.


334

341 En una encuesta realizada por la empresa EDIS, el alcalde es valorado positivamente por todos losgrupos de electores, superando en valoración al Ayuntamiento, a sus funcionarios y a los servicios municipa-les (Encuesta EDIS, equipo de investigación sociológica, 20.1.96). En esta encuesta se reconoce el compro-miso del equipo de gobierno con la gestión municipal y se reconoce la capacidad de preocuparse por los pro-blemas de los ciudadanos, así como su honradez y honestidad.

342 Entrevista con el Primer Teniente de Alcalde, quien manifiesta que la realización de este complejourbanístico fue una apuesta personal del Alcalde, a quien se trató de hacer desistir en los términos que elplanteaba por los riesgos políticos que conllevaba.

3. De la eficacia en el diseño e implantación de las políticas públicas lo-cales: la medición de la eficacia es difícil. No obstante, en Alcobendas los índi-ces de satisfacción de los ciudadanos con los diferentes servicios municipalesy con las políticas públicas son de siete de puntos sobre diez, con un incremen-to de los resultados respecto a años anteriores. No sólo el 75% de los ciudada-nos muestra su satisfacción por vivir en Alcobendas, sino que se valora positi-vamente que el Ayuntamiento no privatice la prestación de determinadosservicios.

4. De la gestión: se ha creado una imagen de proximidad al ciudadano yde gestión eficiente. La valoración de la gestión alcanza los 7 puntos sobre diezincrementándose con respecto a períodos anteriores. Hay confianza en la capa-cidad de gestión del Ayuntamiento y se percibe una orientación al ciudadanopara anticiparse a sus demandas343.

6.2.2. La rentabilidad política. Reelección del alcalde

En puridad, un proceso de gobernanza e innovación administrativa es unproceso a largo plazo que puede extenderse durante más de una legislatura, porlo que una manera de evaluación de resultados puede ser la medida de los re-sultados electorales. Sin embargo, los resultados electorales pueden deberse atendencias ideológicas fuertemente asentadas en el país tal y como sostiene latesis de la nacionalización de la política, además de que no permiten evaluar lagestión interna.

El hecho recurrente en Alcobendas es que se produce una reelección del Al-calde, cuyo partido gana las elecciones a pesar de las vicisitudes del mismopartido en los ámbitos regional y estatal y a pesar de que la ciudad tiene un per-fil sociológico y económico conservador, pues es una ciudad rica, con una ren-ta per capita muy superior a la media regional.

La reelección del Alcalde no depende del mayor o menor cumplimiento deun programa político sino también de la capacidad percibida por los ciudada-nos en las estructuras y en la actividad administrativa, de ofrecer proyectos ilu-sionantes, mostrar honestidad en el ejercicio de la acción pública y la existen-cia de cohesión en el partido político local que sostiene al gobierno. Losciudadanos son conscientes que esta cohesión es debida, en parte, al control


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343 «... efectivamente, Alcobendas es un municipio que goza de fama y que, además, ha recibido reco-nocimientos nacionales e internacionales sobre su modelo de gestión. Yo puedo dejar constancia que algunosvecinos, que aquellos vecinos que hayan tenido alguna relación de cierta complejidad con el Ayuntamiento,han comparado la gestión con otros municipios y, efectivamente, han destacado que son más fáciles y máseficaces hacer las gestiones en este Ayuntamiento de Alcobendas, aunque a los vecinos deberían ofrecérselesmayores opciones para participar más en la gestión...» (Concejal y Portavoz del Partido Popular).

que el Alcalde mantiene sobre las estructuras de su partido político en la locali-dad. A ello se añade el hecho de que ganar de forma sucesiva las elecciones su-pone un incremento del prestigio de los cargos electos entre las estructuras desu propio partido.

De otro lado, la optimización de las estructuras administrativas es una con-dición necesaria pero no suficiente para garantizar el éxito en las elecciones. Elgobierno no ha sido elegido porque su administración sea eficiente y estéorientada hacia el cliente-ciudadano. Ésa es una condición necesaria que influ-ye desigualmente en el comportamiento electoral. Al ser la administración lo-cal una administración más cercana al ciudadano, la percepción de la eficaciade la Administración tiene una influencia mayor en el comportamiento electo-ral. Lo que sí ha sabido articular el sistema político-administrativo en Alcoben-das es enhebrar y presentar propuestas en torno a una visión de la sociedad delfuturo y su incidencia en un espacio local concreto y, en consecuencia, presen-tar acciones con resultados tangibles y perceptibles.

Cabría decir que el continuo esfuerzo político necesario para organizar unabanico de condiciones que hagan posible la acción colectiva generadora deproyectos públicos ha otorgado una gran visibilidad a los políticos locales, es-pecialmente al Alcalde.

En este aspecto es destacable el que la red socialdemócrata en el poder enAlcobendas durante las últimas décadas (miembros del partido en el gobierno,sindicatos y responsables de las asociaciones) ha desarrollado estrechas liga-duras con las clases medias y medias-bajas que son los que han ofrecido elapoyo electoral. Aunque parte de estos grupos suelen votar a la derecha en laselecciones regionales y estatales, las sucesivas encuestas electorales ponen demanifiesto el impacto de la modernización administrativa en el voto de estosgrupos. Por otra parte, la disminución del apoyo electoral, de mayorías absolu-tas a coaliciones con IU, han sido debidas, en primer lugar, a la disminución detrabajadores de la industria que tradicionalmente eran los votantes cuando seconseguían mayorías absolutas y, en segundo lugar, a que aquellos grupos queobtienen lo menos y lo más de los intercambios económicos, se han decantadorespectivamente por partidos más a la izquierda y más a la derecha344.


336

344 Así, la transformación de una ciudad industrial a una ciudad de servicios a significado un cambio dela ciudad en términos de empleo, con un elevado porcentaje de trabajadores en el sector servicios, que su-plantan a los trabajadores de la industria, tradicionales votantes de la izquierda. Por otra parte, el desarrolloeconómico que ha potenciado determinadas zonas de la ciudad ha perjudicado, sin embargo, a otras; porejemplo, en la percepción de los ciudadanos del casco antiguo, éste se ha visto deteriorado por el declive delpequeño comercio en favor de las grandes superficies y por la elevada concentración de población inmigran-te. Por el contrario, los nuevos barrios atraen a una población con alto poder adquisitivo. Todo ello ha signi-ficado que el casco antiguo se decante por opciones más a la izquierda del gobierno local, mientras que losnuevos barrios se decanten por partidos a su derecha.

6.2.3. La economía local

El crecimiento de la actividad económica puede ser debido a factores endó-genos o a las características específicas del territorio, pero también a los incen-tivos del gobierno local. Es difícil dilucidar hasta donde el proceso de gober-nanza tiene influencia en el desarrollo económico y social, ya que en ésteintervienen factores muy diversos, pero de las entrevistas con empresas y aso-ciaciones de empresarios, se desprende que el gobierno local de Alcobendas haactuado como catalizador para ese crecimiento promoviendo la atracción deempresas345.

Existen un conjunto de actores económicos que tienen interés en el territo-rio (grandes empresas, asociaciones de empresarios y Cámara de comercio, pe-queño comercio e industriales), pero el gobierno local de Alcobendas se con-vierte en agente estructurador del modelo de crecimiento, con un importantepeso como propietario de terrenos y de inmuebles y un interés económico en lamejora de la ciudad como oferta; de tal forma que la actividad económica de laciudad está influenciada por el entorno, pero el gobierno de Alcobendas tomaconstantes iniciativas para liderar y dinamizar la transformación de la econo-mía local a través del desarrollo urbano y mediante la negociación con los ac-tores económicos con interés en el territorio del municipio, eso sí, preservandoel control democrático.

Esta actuación se ha realizado por medio de políticas económicas sustenta-das en el uso del suelo, que han favorecido crecimiento económico privado ypara las arcas públicas han permitido el desarrollo de políticas sociales, parti-cularmente en materia de vivienda social. Por ello, en Alcobendas el gobiernocontrola la competencia por el espacio entre las demandas del capital interna-cional y nacional y las demandas de los ciudadanos, conjugando el atractivo dela ciudad para la captación de inversiones con la construcción de viviendas so-ciales.

Las mismas entrevistas iluminan el hecho de que el proceso logra creci-miento económico en términos de retención de empresas y atracción de otrasnuevas. Hay una evidencia empírica en términos de incremento de empleo, ci-fras de negocio de empresas e inversiones (datos estadísticos de la Cámara deComercio e Industria de Alcobendas). Respecto a la atracción de empresas denuevas tecnologías, en el Parque Empresarial La Moraleja y en el Parque Arro-


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345 Entrevistas con el Presidente de la Asociación de Empresarios de Alcobendas (AICA), con la Cáma-ra de Comercio e Indsutria de Alcobendas, con el Presidente del Consejo de Administración del Grupo deEmpresas Riofisa, y con directivos de Toyota, Vodafone, Grupo Larcovi, Lilly, Indra, y Carrefour, entreotras, todas ellas empresas multinacionales radicadas en Alcobendas.

yo de la Vega se concentra un buen número de empresas de alta tecnología. Sise compara con otras ciudades de la región esta presencia de empresas de altatecnología no tiene parangón.

6.2.3.1. La configuración del capital social local

Como Putnam puso de manifiesto existe una relación entre el compromisocívico y los buenos resultados socioeconómicos. Ciudades con mayor tejidoasociativo tienen mayor compromiso cívico y mayor bienestar socioeconómi-co. En Alcobendas el tejido asociativo participa en la prestación de serviciossanitarios, culturales, deportivos contribuyendo a la resolución de problemasrelacionados con el bienestar de los ciudadanos. De esta forma se colabora enla vertebración de la ciudad en términos de cohesión social, en general, hayuna responsabilidad activa de los ciudadanos, con orientación hacia lo social.En Alcobendas, a modo de capital social, se genera la urdimbre de una socie-dad civil dinámica, aunque identificar las implicaciones que, como corolario,esto tenga para el crecimiento económico se hace difícil en el caso de Alcoben-das, ya que su territorio se encuentra situado en un área metropolitana que sepuede considerar como una unidad económica a efectos de los flujos de capi-tal, personas y bienes que en ella convergen.

6.2.3.2. Transformaciones socioeconómicas

Con todo, las variables investigadas ponen de manifiesto la transformaciónde la ciudad en aspectos tales como el estado de la economía local, el desarrollode la industria y los negocios locales, el potencial para atraer a nuevas inversio-nes, la creación de empleos, la retención de habitantes y la modernización de lasinfraestructuras y equipamientos públicos para no sólo atraer inversiones, sinotambién visitantes y apoyar a las actividades económicas existentes.

Sea como fuere, Alcobendas se ha transformado de una ciudad dual en unaciudad postindustrial. Básicamente, eran dos los dualismos previamente exis-tentes: 1) la dualidad ciudad residencial-ciudad dormitorio y 2) la dualidad ac-tividad industrial o de servicios. En ambos casos, se ha producido una transi-ción de ciudad industrial a situarse en las redes de la Sociedad de laInformación, y de ser una ciudad dormitorio a convertirse en una ciudad resi-dencial con un reforzamiento de su posición en la estructura económica inter-nacional. De modo que el territorio de Alcobendas emerge como un centroeconómicamente dinámico capaz de atraer personas, capitales y mercancías.

Otro indicador son los cambios en la estructura social. Existen evidenciasque ponen de relieve que se ha evitado la dualización y polarización social,


338

aunque durante los últimos años el riesgo se incremente en razón de los proce-sos de inmigración y de la ineficacia de las políticas estatales y regionales quese ocupan de los mismos. Un gran porcentaje de población proviene del éxodorural de los años 60 y 70, aunque el crecimiento posterior es el resultado de mi-graciones distintas de los años 80 y 90, profesionales con alto poder adquisiti-vo y formación. En los comienzos del milenio se agudiza la tendencia de re-cepción de inmigrantes de los países subdesarrollados y del este de Europa.Estas tendencias no empecen el que se haya pasado de la polarización econó-mica y social a la integración, logrando un territorio homogéneo en su hetero-geneidad (integración de un territorio de ámbitos de acción desintegrados ver-ticalmente). Ello lo pone de manifiesto, por ejemplo, la reurbanizacióneconómica, social y arquitectónica del casco viejo como emplazamiento paravivir y trabajar, la zonificación funcional de la ciudad con emplazamientos decalidad. Ambas acciones junto con la terciarización de su economía y la frag-mentación de la estructura de actividad han contribuido a la construcción deuna identidad propia para la ciudad.

Para mantener el punto de vista del incremento de la calidad de vida en Al-cobendas, resulta pertinente detenerse en algunas de las dimensiones de la cali-dad de vida, tales como los ingresos medios familiares, el desempleo, los índi-ces de pobreza y el número de pequeñas y medianas empresas. Respecto a losingresos medios familiares, según el Anuario Económico 2003 de la Caixa queestudia la distribución de riqueza entre las regiones españolas, por municipiosde más de 50.000 habitantes, la ciudad de Alcobendas aparece como la de ma-yor renta de España superando los 13.500 euros anuales por habitante. Si bienpueda existir un sesgo por la existencia en el municipio de urbanizaciones delujo, es pertinente comparar este dato con los índices de pobreza. Con referen-cia al mismo, según el informe «Las condiciones de vida de la población pobreen España» de 1995 (último disponible) editado por Cáritas Española, el índicede pobreza en Alcobendas es del 2%346, siendo el mismo en la Comunidad deMadrid del 10,6% y en el conjunto de España del 19,4%. Las acciones de reha-bilitación del casco histórico para evitar la exclusión social por parte de la ins-titución municipal han sido determinantes. No se ha elegido la ideología delcrecimiento, el crecimiento a cualquier precio. El desarrollo económico localse ha ligado en su crecimiento a buscar beneficios para los más marginados delos residentes, evitando la exclusión social y la polarización espacial.

Por lo que hace al desempleo, tradicionalmente, en los últimos veinte años latasa en Alcobendas ha sido una de las más bajas de la región347, permaneciendoactualmente próxima al 6%. En cuanto a la estructura del empleo en Alcobendas,


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346 El citado informe considera umbral de la pobreza a aquellos hogares que mensualmente ingresan lamitad de la renta neta disponible, que en 1995 estaba cifrada en 30.000 pesetas mensuales.

347 Entrevista con Javier Beitia, Presidente de la Asociación de Empresarios de Alcobendas (AICA).

en relación a la dicotomía entre cualificados y no cualificados, se ha producidouna transición hacia la demanda de ocupaciones que requieren mayores conoci-mientos, independientemente del sector en que se ubiquen las empresas, de talforma que la evolución de blue-collar a puestos técnicos y gerentes se ha produ-cido con mayor intensidad en Alcobendas que en otras ciudades de la región.

Finalmente, la densidad del tejido productivo en Alcobendas en términosde pequeñas y medianas empresas es tradicionalmente alta; así, por ejemplo, elpolígono industrial de Alcobendas es actualmente el mayor de la Comunidadde Madrid en cuanto al número de empresas que en él tienen su residencia348.

El capitalismo global está organizado alrededor de grandes multinacionalesy empresas nacionales que explotan economías de escala para la producción enmasa. En el nivel local el capitalismo global se manifiesta cuando la economíade una ciudad es dependiente de una gran empresa y el bienestar socioeconó-mico de los residentes esta supeditado a la marcha de esa gran empresa. Estasituación no se da en Alcobendas, donde el sistema económico de la ciudadestá organizado alrededor de redes de pequeñas y medianas empresas y algu-nas multinacionales. Estas empresas están ligadas de alguna forma y formansistemas adaptativos que continuamente refuerzan el clima socioeconómico lo-cal orientado a la vitalidad a largo plazo. De este modo, la creciente instalaciónde grandes empresas multinacionales en el término municipal conlleva la crea-ción de pequeñas y medianas empresas locales de servicios a aquellas con fun-ciones económicas muy cualificadas.

A la luz de estas evidencias, se pone de relieve que el giro de la actividadfabril a los servicios, que ha convertido a la ciudad de Alcobendas en una ciu-dad postindustrial, no ha producido desigualdades en oportunidades de em-pleo, renta personal o vivienda, y dualismo espacial. Esto ha contribuido a lamejora de la atractividad de la ciudad para dirigir hacia ella flujos del exterior,con un incremento del protagonismo de Alcobendas en relación con las ciuda-des del entorno, de tal manera que se configura como una ciudad diferenciadarespecto a las de su entorno y con una calidad de vida reconocida.

6.2.4. Profesionalización de la Función Pública local

Existen también dificultades a la hora de definir los criterios desde los quevalorar los resultados del proceso de implantación de innovaciones administra-tivas, sin embargo el proceso se puede valorar cuando a lo largo del mismo sehan logrado mejoras, siendo una de las más importantes las percibidas por losempleados públicos respecto a su propia situación profesional.


340

348 Entrevista con Javier Beitia, Presidente de la Asociación de Empresarios de Alcobendas (AICA).

Una de las implicaciones del proceso de modernización administrativa es elalto porcentaje de los que la ven positiva349. Hay satisfacción laboral y nulaconflictividad laboral, con ausencia de huelgas. A ello se añade el hecho de quelos empleados públicos tienen una visión positiva de las experiencias de intro-ducción de innovaciones en la gestión. Se está de acuerdo en que el discurso dela innovación administrativa coincide con una genuina preocupación de dotar ala institución municipal de un modelo de gestión que se asocia al liderazgoejercido por el Primer Teniente de Alcalde, con el apoyo político del Alcalde.A ello ha contribuido la firma de un convenio único con una duración de variosaños lo que permite la homologación de las condiciones de trabajo entre losdistintos colectivos de trabajadores. En este aspecto se trata también de una ac-ción innovadora, pues este convenio fue el primero de su clase que se firmó enun Ayuntamiento, y esta fórmula ha sido adoptada con posterioridad en otrosmunicipios españoles.

a) Los directivos y gestores: Mayor competencia, mayores ámbitosde decisión

En la racionalización de las áreas mediante la descentralización y en lasmejoras en la coordinación y cooperación ha tenido un papel crucial la crea-ción del Centro Gestor, posteriormente convertido en la Unidad de Planifica-ción y Coordinación. Esta unidad actúa como pensadora corporativa y anima-dora del proceso de cambio. Opera como consultora in house, y proporciona elimpulso en aquellas áreas en donde se busca el cambio movilizando el apoyode los gestores. Puntualmente se utilizan consultores externos como instru-mentos de cobertura para transformaciones internas que pudieran generar con-troversias iniciales. Esta Unidad pone las bases para la reorganización globalde la institución, pero deja a los directivos y gestores la gestión del proceso decambio. Ello significa que el modelo de desarrollo ha requerido la atracción dedirectivos capaces que se identifiquen con los objetivos políticos. Por esta ra-zón se ha seguido una política de reclutamiento de directivos que han sido si-tuados en posiciones clave para pilotar la implantación de las nuevas formas degestión350. A ello se añaden un conjunto de técnicos con conocimientos espe-cializados y un grupo de empleados públicos con una actitud favorable a la cul-tura del cambio y la innovación administrativa que fomentan el cambio en lasestructuras y en los procedimientos. Ello ha significado la consolidación deuna estructura directiva y de gestión fuertemente profesionalizada y con altosniveles de formación, capaz de responder a las exigencias de innovación; in-


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349 Entrevistas a los delegados sindicales de CC.OO. y UGT.350 Si bien es cierto que, ocasionalmente se han utilizado consultores externos, se ha hecho con objeto

de minimizar resistencias. En todo caso, el rasgo central de las innovaciones es que han sido el resultado deprocesos de producción social que se han generado desde el interior de la institución, sin implantar estructu-ras o procedimientos reglados aportados por los consultores.

cluso, muchas de las propuestas innovadoras tienen su origen en los propiostécnicos y trabajadores que encuentran el apoyo del equipo de gobierno.

De modo que los gestores públicos, que se integran en la organización ad-ministrativa municipal, se identifican y aportan capacidad técnica para la im-plantación de una cultura de la innovación y la gestión de las políticas públicascon criterios relacionales.

b) Para el resto de empleados públicos: mayor cualificación profesionaly cambio de cultura organizativa

Otro tanto cabe decir del conjunto de empleados públicos. La gestión de re-cursos humanos, como se ha dejado patente, incluye inversiones en personal.Para mantener constante el potencial de innovación se ha incluido al mayor nú-mero posible de empleados en el proceso, al objeto de construir «una organiza-ción que aprende» mediante de la formación y el cambio en la cultura adminis-trativa.

Ello ha contribuido al cambio en el modo tradicional burocrático de pensarpor parte de los empleados públicos con una clara reorientación hacia los re-sultados y al servicio en todas las actividades administrativas y no sólo enaquellas unidades encargadas de atender directamente a los ciudadanos.

6.2.4.1. Procedimientos vinculados a la obtención de resultados

El conjunto de tecnologías organizativas como la Dirección por Objetivos,Presupuestación o Calidad, están pensadas para que el conjunto de empleadospúblicos reflexionen acerca de sus interacciones tanto con los demás emplea-dos y unidades administrativas como con la sociedad civil local.

La puesta en marcha de Sistema de Dirección por Objetivos, instrumentoque, inicialmente sirve para eliminar las restricciones organizativas suscepti-bles de restringir el liderazgo político, ha supuesto vincular explícitamente laacción administrativa con unos objetivos. La prevista generalización de la ges-tión por procesos en el conjunto de la organización administrativa viene a inci-dir en la configuración de una estructura administrativa acorde para resolverlos problemas que se plantean a escala de la ciudad.


342

6.2.4.2. Consolidación de un modelo corporativo y de culturaadministrativa propia

La innovación administrativa puede ser utilizada para «vender» o para pro-ducir resultados351. En este respecto, en Alcobendas hay una visión a largo pla-zo, pero cada innovación aporta logros precisos que permiten dotar de una altacredibilidad al proceso. Por lo demás, el cambio de cultura administrativa exi-ge la transformación o construcción de nuevas interacciones. En Alcobendasestas interacciones han generado nuevas prácticas y la cultura consolidada de-termina los cambios posteriores. A la luz de las entrevistas en Alcobendas, sesostiene que han existido cambios fundamentales en la cultura administrativade Alcobendas: hay una cultura profesionalizada con capacidad de innovacióny de aprendizaje para dar respuesta a las cambiantes demandas del entorno.

En términos de desarrollo organizativo, el arraigo de una capacidad inno-vadora y de pensamiento estratégico es constante en el tiempo. Ello se tradu-ce en una organización administrativa ágil, con iniciativa, coordinada y diná-mica que colabora en la ejecución de los proyectos de la sociedad civil en laciudad, haciendo posible la coordinación de las políticas públicas locales in-tegradas.

La introducción de innovaciones como la previamente citada Direcciónpor Objetivos o la Planificación Estratégica, se lleva a efecto con la partici-pación de los directivos, técnicos y empleados, creando así un sentimiento deque las innovaciones pertenecen a los que han participado, lo que añade valora la organización. Además de incentivar la innovación, se innova no sólo en loque se hace sino en cómo se hace. De las percepciones y reacciones a la im-plantación del Sistema de Dirección por Objetivos y otras innovaciones, sedesprende que su implantación ha generado debates internos352. Así, aunquelos funcionarios de habilitación nacional no comparten en su totalidad losprotocolos de las técnicas de gestión, consideran que han ayudado a mejorar ya contribuir a la imagen de organización moderna del Ayuntamiento353. Hanexistido impactos que han afectado al cambio de cultura administrativa. Estosimpactos han sido el resultado de la introducción de técnicas que fomentan lainteracción y los cambios.


343

351 La Cultura Administrativa puede definirse como el sistema de estructuras administrativas, tecnolo-gía organizativa, valores y prácticas que, conjuntamente, producen comportamientos organizativos a partirde los cuales la cultura administrativa se retroalimenta y configura. La cultura organizativa actúa como mar-co de referencia (GIDDENS, 1993) y, anclada en un conjunto de interacciones, influencia el comportamiento,consciente o inconsciente, de los actores en la organización.

352 Así se desprende de las entrevistas realizadas a los técnicos y representantes sindicales.353 Con ocasión de su jubilación el último Secretario del Ayuntamiento manifiesta en el Pleno su satis-

facción por haber pertenecido a la plantilla de uno de los Ayuntamientos más preocupados por la gestión ymodernos de España.

Todo ello ha dado lugar al establecimiento de una cultura de una organiza-ción que aprende de manera continuada. De esta forma se ha producido un pro-ceso de aprendizaje institucional que genera actitudes favorables hacia la inno-vación, de tal forma que los directivos tienen una visión global de laorganización y de donde su papel encaja en la organización. Los directivos haninternalizado que la innovación es una estrategia del Ayuntamiento y la apo-yan, puesto que perciben la existencia de incentivos y oportunidades profesio-nales derivados de la introducción de innovaciones. Estas no son una panaceapara resolver todos los problemas, pero contribuyen a un cambio progresivo decultura en la organización.

En esta medida, la estructura burocrática tradicional ha sido sustituida poruna organización en red en la que las unidades administrativas tienen diversosgrados de autonomía y están conectadas a través del Sistema de Programaciónpor Objetivos y de procesos, allí donde, hasta ahora se han implantado. For-malmente en la organización municipal existen redes verticales, pero éstas sonutilizadas como canales de intercambio y experiencias más que como canalesde control. La descentralización de las unidades administrativas ha potenciadola autonomía y la información que interesa se genera a partir de las interaccio-nes entre los cargos electos, los gestores públicos que participan en una políti-ca y los afectados por esa política. De la misma forma facilita las relaciones in-teradministrativas, la concertación público-privada, con un importanteincremento de la capacidad de la Administración municipal tanto frente a em-presas como frente a otras administraciones (Comunidad de Madrid).

La innovación aunque se concreta en nuevos instrumentos de gestión es unproceso. El proceso tiene que ser mantenido por una unidad especializada quemantenga la introducción de cambios durante un período. En Alcobendas estepapel lo ha jugado la Unidad de Planificación y Coordinación, en conjuncióncon directivos y técnicos en otras unidades administrativas. Esta Unidad hasido también la responsable de mirar hacia otras experiencias implantadas enotros Ayuntamientos. Se debe señalar que Alcobendas se ha interesado por lasprácticas de otros gobiernos locales, han mantenido contactos con institucionesacadémicas y con organizaciones profesionales para identificar las buenasprácticas y adaptarlas a su contexto.

En punto a la cultura organizativa de Alcobendas, tiene un lugar destacadoel hecho de que en el interior de la organización administrativa se haya conso-lidado un modelo de relaciones de trabajo y participación cooperativa de lostrabajadores. Estas formas de cooperación y participación generan una nuevaestructuración del comportamiento entre Política y Administración, de tal ma-nera que se ha producido entre actores consolidados (como los cargos electos,los directivos y los representantes de los trabajadores) una especie de cogestiónen donde prima una cultura de procesos horizontales y trabajo en equipos in-


344

teráreas, con lo que se genera un marco en el que es posible introducir y coor-dinar valores políticos con los intereses de los gestores, técnicos y empleadospúblicos.

6.2.5. Una nueva identidad socioespacial para la ciudad

Una realidad palmaria es que la fisonomía de la ciudad se ha transformadodurante el período considerado hasta el punto de que se ha producido unatransformación de la morfología de la ciudad mediante la creación de un nuevoentorno espacial. Este factor contribuye a dotar de una nueva imagen a la ciu-dad con una configuración urbanística nueva que hace de Alcobendas una ciu-dad revitalizada y atractiva capaz de acoger flujos de personas, inversiones eideas.

Los cambios en Alcobendas son evidentes. Los parques empresariales pla-gados de edificios de alta tecnología, las nuevas centralidades y los nuevos ba-rrios de viviendas, los bloques de oficinas (cuyas estructuras de cemento ycristal simbolizan la ascendencia del capital financiero y empresas de nuevastecnologías). A ello se añade el que las viejas fábricas del polígono industrial,nacido al amparo de la proximidad de un mercado regional amplio, están desa-pareciendo como consecuencia de la desindustrialización y su sustitución pororganizaciones empresariales prestadoras de servicios. Todavía es en el polígo-no donde se acumula el empleo industrial, pero la proporción de trabajadoresde Alcobendas que están ocupados en actividades fabriles continua decrecien-do. Por otra parte, viviendas residenciales y zonas comerciales han aparecidoen antiguos eriales que servían de frontera entre el casco urbano y el barrio re-sidencial de lujo. En los barrios nuevos se ha producido un proceso de gentrifi-cation a medida que se instalan profesionales con altos niveles de formación eingresos. Merced a las actuaciones municipales, este proceso se produce sinpérdida significativa de habitantes tradicionales debido a la política de vivien-da que se implanta desde la administración local.

El cambio de identidad se produce no mediante microactuaciones, sino pormedio de un proceso inserto en un proyecto de sociedad local impulsado desdela institución municipal. Este proyecto tiene como eje la transformación de unaciudad segregada, no solo espacialmente (La Moraleja-casco urbano-polígonoindustrial), a una ciudad diversa pero integrada, evitando la geografía de la de-sigualdad. Ello lo revela el hecho de que se ha producido una especializaciónfuncional del territorio de Alcobendas, acompañado de una disminución en lasegregación territorial. Una concepción propia de la gobernanza con la partici-pación como rasgo distintivo, ha permitido definir un proyecto colectivo y de-mocrático de ciudad en el que, en primer lugar, se ha vertebrado la ciudad apartir del crecimiento especulativo de los años 70 con una política de gestión


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del suelo, vivienda e infraestructuras que garantiza una convivencia de usostanto productivos o terciarios como residenciales. Una gestión imbuida de va-lores, que se plasman en una política de servicios sociales, de vivienda, decreación en definitiva de ciudad a favor de los más desfavorecidos, con una re-cuperación de la calidad ambiental.

En la conformación de la identidad propia, la estrategia urbanística ha ge-nerado una producción de espacio mediante la sinergia354 de inversión de capi-tal y significados culturales (Cosmocaixa, Centros Cívicos, Centro CulturalPablo Iglesias, Arroyo de la Vega, por citar algunos ejemplos). Uno de los ras-gos ha sido la integración del espacio público y el espacio privado (actuaciónde Alcobendas 2000) y producción de símbolos que facilitan los intercambioscomerciales y culturales. En este aspecto es de destacar la creación de referen-cias culturales para la ciudad como los Centros Cívicos de los distintos barrios,la Escuela de Música, el Teatro Auditorio, la Casa de la Cultura, el Museo Cos-mocaixa de la Ciencia o el Jardín de la Vega. En el ámbito del fomento de lacultura son también destacables las acciones que tienen que ver con la instala-ción de esculturas en espacios públicos o la puesta en marcha de un centro dearte en colaboración con patrocinadores privados, acciones que dotan a la ciu-dad de unas señas de identidad propias y que la posicionan culturalmente comouna ciudad de referencia para la atracción de visitantes, creando infraestruc-turas de dinamismo cultural para promocionar la ciudad con edificios que es-tán en la vanguardia arquitectónica (Centro Cívico Anabel Segura y CentroCultural Pablo Iglesias), en un entorno donde cada ciudadano dispone de 17m2 de zona verde, una media superior a la española y europea.

Hasta aquí el esbozo de los impactos, que a nuestro juicio, con las consi-deraciones antes realizadas, se derivan de la implantación de los procesos degobernanza e innovación administrativa. Quedaría, para finalizar, una últimareflexión relativa a la aplicabilidad de las experiencias de estos procesos enotros gobiernos locales. En este respecto, a la luz del análisis es posible desta-car y argüir que los aspectos sistémicos facilitan la introducción de accionesde gobernanza y de innovación administrativa en la esfera local, accionesque, inevitablemente tendrán lugar en sincronía con los cambios en otros sub-sistemas. En el ámbito local, la intersección de una estructura política y eco-nómica ofrece las condiciones para la gobernanza e innovación administrati-va. Este ámbito cuenta con ventajas en comparación con otros espacios depoder territorial. Así, en la Administración Central, en razón de su segmenta-ción, hay mayores dificultades de enlace entre los centros de decisión y elcampo de acción. Por el contrario, la fragmentación del poder (entre los nive-


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354 La sinergia se obtiene a partir de la puesta en común de capacidades para generar efectos superioresa los que se obtendrían utilizando separadamente las diferentes capacidades. La sinergia no es sólo un instru-mento para producir mejores resultados, sino también un mecanismo de innovación.

les estatal, regional y local) y la división del capital (capital multinacional, na-cional y local) proporcionan un espacio a los actores políticos locales paramantener un margen considerable de actuación, de tal manera que, en la esfe-ra local, se incrementa la capacidad del sistema político local para engranarsecon las estructuras y procesos de otros ámbitos funcionales. En consecuencia,el proceso en Alcobendas es el resultado de la interconexión dinámica entreestructuras organizativas, procedimientos y contenidos políticos en un «cam-po de acción» concreto.

En Alcobendas, la adaptación de políticas e iniciativas que han tenido éxitoen otros sitios juega un papel importante en el proceso. Teniendo en cuenta quela realidad a la que se denomina gobierno y administración local es una reali-dad social heterogénea, la adaptación de experiencias por otras ciudades tienenque tener en cuenta el pluralismo en cuanto a los instrumentos. Lo que se pro-pugna es que, a objetivos similares le corresponden modos de intervención di-ferentes en razón de variables que tienen que ver, entre otras, con la historia yla cultura política local, las condiciones socioeconómicas y otros niveles decomplejidad. Las convenientes adaptaciones permitirán a los cargos electosgestionar el conflicto político al tiempo que se dedican a tareas de gestión y or-ganización. Por lo demás, la implantación de estos procesos depende en granmedida de los recursos con los que se cuenta y del apoyo de las fuerzas socia-les. Así pues, el modelo Alcobendas se inserta en un contexto propio en sus di-mensiones culturales, políticas, socioeconómicas o conflictuales. Su aplicacióna otras ciudades dependerá de la lógica de los problemas locales, cuya especifi-cidad territorial o sectorial está ligada tanto a las características propias del sis-tema como a su potencial de desarrollo en el marco de procesos más amplios,lo que exige actuaciones en materia de gobernanza e innovación administrativaque sean selectivas y diferenciadas.

Por último, recapitulando lo expuesto, podemos avanzar algunas proposi-ciones a modo de conclusiones finales:

En primer lugar, el presente estudio pone de manifiesto la creciente com-plejidad en el gobierno y administración de las ciudades. Por ello, en este tra-bajo se realiza una aproximación desde la perspectiva de la governance, puescreemos que es la mejor opción para entender el funcionamiento de la com-plejidad que está adquiriendo el subsistema político-administrtivo local, parti-cularmente en las ciudades. Las elites políticas de las ciudades medias contro-lan recursos que les dotan de capacidad y autonomía para iniciar y dirigirprocesos de gobernanza democrática, buscando la colaboración con los ciu-dadanos y con los intereses empresariales que operan en la ciudad. Para el sis-tema político-administrativo esto implica, por una parte, el establecimiento yla consolidación de relaciones con los actores económicos y vecinales, con elobjetivo de movilizar recursos para optimizar la acción administrativa. Por


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otra parte, la consolidación de estas relaciones exige la coordinación con elaparato administrativo que deja de ser un mero instrumento de prestación deservicios, y la introducción de innovaciones en la gestión como imprescindi-ble para asegurar dicha coordinación. En Alcobendas las elites político-admi-nistrativas no sólo han logrado establecer relaciones con los intereses econó-micos y vecinales, sino que han sido capaces de introducir innovaciones en laorganización administrativa capacitándola para ejecutar una acción adminis-trativa compleja.

Segunda, sin perjuicio de que en Alcobendas concurran elementos contex-tuales propios, su sistema político-administrativo ha generado, a lo largo deltiempo, un modelo de gobernanza sustentado en poner en práctica iniciativaspara el desarrollo de una capacidad creciente de coordinación con actores pri-vados y públicos, cuyo resultado es la generación de una red de redes de in-teracción administración-sociedad civil local. Ello se ha realizado proporcio-nando incentivos a los actores externos e internos de la organización parapermanecer y colaborar en esas redes. La gobernanza e innovación administra-tiva en Alcobendas se refieren a una red de relaciones cuya característica es lainterdependencia, de tal forma que, en ambos procesos están imbricados ele-mentos políticos, de gestión y de participación. El estudio de caso demuestraque ambos procesos en Alcobendas son un agregado de decisiones que tienensu origen en el poder público y en las que, en mayor o menor medida, se invo-lucra relacionalmente a otros actores con intereses en la ciudad con objeto debuscar apoyos. En este trabajo se han analizado los mecanismos utilizados porel sistema político-administrativo de Alcobendas para la creación y manteni-miento de esas redes.

Tercera, la estrategia relacional no lleva implícita, sin embargo, una redis-tribución de poder y se pone de manifiesto un hecho recurrente: la importanciaque se otorga al alcalde como actor que apoya políticamente el proceso. El li-derazgo del Alcalde resulta esencial como una de las variables explicativas delmodelo de gobernanza implantado en Alcobendas. Este liderazgo público estásustentado en las alianzas que el propio Alcalde crea con la sociedad civil localy en la capacidad de gestión del Primer Teniente de Alcalde en coalición conun grupo de funcionarios. Ello permite, por una parte, la creación de capital so-cial desde la institución municipal, el cual, aunque dependiente del apoyo pú-blico, a su vez se convierte en una variable clave, pues se incorpora y propor-ciona inputs para el diseño y recursos para la implantación de las políticaspúblicas locales. Además, la existencia de ese capital social actúa de elementode cohesión en tanto que atempera los cleavages locales y, también, como fac-tor de movilización en las elecciones locales, facilitando la reelección del Al-calde. La cooperación en términos de reciprocidad con los intereses de las em-presas inmobiliarias se realiza en torno a importantes proyectos de desarrollourbanístico y equipamientos para situar a la ciudad en el nuevo contexto mun-


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dial de ciudades. Por otra parte, este modo de operar resulta atractivo para losgestores públicos locales, con lo que no sólo se evitan resistencias internas delos burócratas locales para la puesta en práctica de las innovaciones en la ges-tión que son instrumentales para la generación de capacidad institucional, sinoque muchas de estas innovaciones se deben a las iniciativas de los propios bu-rócratas, con lo cual se consolida una cultura administrativa cuyo vector dina-mizador es la innovación continuada.

Cuarta, que las interacciones continuas entre los miembros de la red seproducen fundamentalmente debido a la necesidad de intercambiar recursospara la consecución de fines públicos. Más que en procedimientos formali-zados, estas interacciones están sustentadas en la confianza en función dereglas acordadas por los participantes en la red. Las redes de relación alcan-zan a los ciudadanos y a los intereses económicos, de tal forma que se coho-nestan las dos dimensiones de la legitimidad: equidad y eficacia, debido aque la elites políticas locales mantienen el poder de coordinación y promue-ven, mediante el apoyo constante, la consolidación de un tejido cívico densoque colabora en las políticas y en la acción pública municipal. Ambas par-tes, redes de ciudadanos e intereses económicos adquieren, mediante empo-deramiento, un papel importante en el diseño e implantación de las políticaspúblicas locales. La mayoría de las asociaciones vecinales consideran quelos procedimientos de participación son útiles sobre todo para hacer llegarsus demandas a la administración y, en menor medida para condicionar susdecisiones.

Quinta, paralelamente al proceso de gobernanza se produce una creaciónde capacidad del subsistema administrativo local para, directa o indirectamen-te, integrarse en las redes de relaciones mediante la innovación en la gestión,poniendo énfasis en la dación de cuentas y el control político. Los gestorespúblicos se ven abocados a imbricarse en una acción administrativa para ge-nerar resultados, de tal manera que la gobernanza potencia la capacidad parala producción de eficacia. Desde el principio del proceso se promueve un girodesde una burocracia jerarquizada a un sistema de prestación de servicios y elejercicio de la acción pública descentralizada. La descentralización para laprestación de servicios ha corrido paralela a la centralización del control fi-nanciero y organizativo. Esto ha dotado de suficiente capacidad al centro paracontrolar las redes, cuyo impulso y sus iniciativas se residencian en el PrimerTeniente de Alcalde y la Unidad de coordinación. Por otra parte, el estilo polí-tico que caracteriza la elaboración y puesta en marcha de la innovación admi-nistrativa se considera en general como transparente y buscando el consenso.La investigación revela un conocimiento alto del proceso de gobernanza e in-novación de la sociedad civil local, siendo éste muy alto en los empleados pú-blicos. Las innovaciones en la gestión pública tendentes a mejorar la coordi-nación se deben a la necesidad de adaptaciones internas para implantar


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políticas públicas integrales y a cambiar el modelo de relaciones entre las dis-tintas unidades administrativas, de tal manera que los directivos locales y car-gos técnicos tienen una influencia en la preparación y ejecución de las deci-siones públicas (ARENILLA, 2001) lo que pone de manifiesto que elentreveramiento entre Política y Administración (BAENA, 2000) se hace parti-cularmente evidente en la esfera local.


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e) DOCUMENTOS OFICIALES

Memorias de la Secretaría del Ayuntamiento de Alcobendas, años 1979-2002.

PUBLICACIONES DEL AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS CONSULTADAS

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MINISTERIODE ADMINISTRACIONESPÚBLICAS

P.V.P.22,00 €

(IVA incluido)

9 788473 512626

ISBN 84-7351-262-6

Gobernanza e innovación en la gestión pública

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