GOBERNANDOEN RED

El nuevo paradigma de laEl nuevo paradigma de laEl nuevo paradigma de laEl nuevo paradigma de laEl nuevo paradigma de la gestión pública gestión pública gestión pública gestión pública gestión pública

Stephen Goldsmith

William D. Eggers

El Centro de Divulgación del Conocimiento Económico “CEDICE” tiene como objetivoprincipal la búsqueda de una sociedad libre, responsable y humana. Las interpretacio-nes, ideas o conclusiones contenidas en las publicaciones de CEDICE deben atribuirse asus autores y no al instituto, a sus directivos, a su personal académico o a las institucio-nes que apoyan sus proyectos y programas. CEDICE considera que la discusión de lasmismas puede contribuir a la formación de una sociedad basada en la libertad y laresponsabilidad.

© 2004THE BROOKINGS INSTITUTIONwww.brookings.edu

© De esta Edición Atlas Economic Research Foundation Centro de Divulgación del Conocimiento Económico (CEDICE)

© Cedice, 2006Hecho el Depósito de LeyDepósito Legal: lf53520063503167ISBN: 980-6073-91-6

Titulo Original:«Governing by Network: The New Shape of the Public Sector».

Traducción: Sylvia Chafuen de PasquierDiagramación: Dayana LozanoCorrección de textos: Elizabeth HaslamAdaptación de portada: Margla D’JesúsImpresión: Editorial Torino, C.A.Impreso en Venezuela / Printed in VenezuelaTiraje: 2.000 ejemplares

Gobernando en red. El nuevo paradigma de la gestión públicaEste libro ha sido traducido y publicado por el Centro de Divulgación del Cono-cimiento Económico (CEDICE), con la autorización de Atlas Economic ResearchFoundation que ostenta los derechos de traducción y adaptación de dicho libro enlengua no inglesa fuera del territorio de los Estados Unidos.

ContenidoINTRODUCCIÓNAtlas Economic Research Foundation y CEDICE Libertad........VII

PRESENTACIÓNLeopoldo López, Alcalde del Municipio Chacao,CaracasVenezuela....................................................................................IX

PRÓLOGODonald F. Kettl.............................................................................XI

El surgimiento del gobierno en redEl surgimiento del gobierno en redEl surgimiento del gobierno en redEl surgimiento del gobierno en redEl surgimiento del gobierno en red1 La nueva forma de gobernar......................................32 Ventajas del modelo en red......................................333 Los desafíos del modelo en red...............................51

Administrando en redAdministrando en redAdministrando en redAdministrando en redAdministrando en red4 Diseñando la red..........................................................735 Vínculos que unen.......................................................1196 Las redes y el dilema de las responsabilidades............1557 Construyendo capacidad para gobernar en red..............2018 El camino a recorrer....................................................231

AGRADECIMIENTOS..............................................................243

NOTAS............................................................................................247

BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA...........................................263

ÍNDICE ANALÍTICO................................................................269

1PARTE

2PARTE

V

VII

Introducción

n este libro Stephen Goldsmith y William D. Eggers, hacenuna descripción muy clara y precisa de los beneficios deoperar en red para los gobiernos del siglo XXI. El libro

presenta un muy bien articulado panorama de nuevos conceptos,graficados con casos exitosos puntuales de diferentes institucionespúblicas en Estados Unidos y otros países, que se han destacadopor mejorar su administración y darle mejor servicio al ciudadano. Mucho se ha hablado en los ’90 de la importancia paralos países de la región Latinoamericana de interactuar más con elsector no gubernamental, tanto empresario como sin fines de lucro,pero no hay muchos casos de éxito documentados en este sentido.También se ha hablado abundantemente de la reforma del Estado,de la reinvención del gobierno y cómo acercar la administraciónpublica al ciudadano. Goldsmith y Eggers, dan un paso más enestos conceptos, integrándolos con los avances tecnológicos delsiglo XXI y los cambios en la gerencia de los últimos años.

Lamentablemente a comienzos de este siglo estamos viendouna realidad opuesta, volviendo a modelos centralistas, donde elgobierno nacional tiende a recomprar empresas privatizadas, adevolver a la nación servicios públicos que habían pasado a estadosprovinciales, alcaldías y municipios. En este contexto, es refrescante

E

VIII INTRODUCCIÓN

encontrar tantos ejemplos en este libro de institucionesgubernamentales que han logrado crear redes de entidades públicasy privadas y así darle un mejor servicio al ciudadano. Altas Economic Research Foundation en alianza con elCentro de Divulgación del Conocimiento Económico CEDICELibertad en Venezuela, ha publicado en español otro libro delrenombrado ex alcalde Goldsmith, La Ciudad del Siglo 21, susobras siempre tienen un gran impacto en la discusión de políticaspúblicas y en particular en un mejor manejo del Estado, aplicablea Estados Unidos, pero también a otros países. No sólo es importante para nuestros países dejar másespacio para que el sector privado se desarrolle como principalfuente de crecimiento económico, con un Estado más pequeño,sino que también hace falta que este Estado sea más efectivo yutilice mejor los recursos de los ciudadanos. Gobernando en red de Stephen Goldsmith y William D. Eggers es una excelentecontribución en esa línea. Atlas y CEDICE Libertad, esperan que este libro seauna herramienta útil para los que tienen en sus manos el desarrollode una sociedad libre.

Alejandro Chafuen Rafael Alfonzo H. Presidente PresidenteAtlas Economic Research Foundation CEDICE Libertad

Presentación

a edición en español del libro «Gobernando en Red» esun valioso aporte para todos aquellos ciudadanos quehemos afrontado los procesos de descentralización y

participación enel continente Americano y especialmente paraaquellos que nos encontramos ejerciendo funciones publicas anivel local. Es de gran importancia entender los problemas degobernabilidad partiendo de la premisa de que un mejor gobiernoes aquel que acerca al ciudadano a sus instituciones. Por ello esvital promover las gestiones locales y profundizar los procesosde descentralización, pues el ciudadano tiene mayor incidencia yun acceso mas fluido al tejido de gobierno local. De esta manera,ciudadanos y sociedad organizada pueden contar con una mayorparticipación en los procesos de toma de decisión, lo cual redundaen una eficiente prestación de los servicios públicos y unaadecuación a sus propias realidades.

Desde nuestra experiencia latinoamericana hemos logradoimplementar un modelo de desarrollo local que busca alcanzarun equilibrio entre el individuo, su entorno y su comunidad, alproveer los medios necesarios para que los ciudadanos puedandesenvolverse en un ambiente propicio a mejorar su calidad devida, basándonos en tres pilares fundamentales, que sustentannuestras políticas públicas. Estos son: Capital Humano, CapitalFísico y Capital Social.

L

X PRESENTACIÓN

El capital humano determina que todas las líneas de accióndeben posicionar al ser humano en el centro de todas las decisiones.Así, la provisión de elementos esenciales para el fortalecimientodel individuo le brinda las herramientas necesarias para sudesarrollo como ciudadano. El capital físico, se expresa en lasobras de infraestructura que permiten recuperar y humanizar losespacios públicos, respetando siempre el medio ambiente ymejorando así el entorno de los individuos. Finalmente, el capitalsocial se basa en la interrelación y asociación de los ciudadanospara alcanzar la confianza entre ellos y sus autoridades yfundamentalmente para conseguir el bienestar común.

La generación de capital social promueve la participaciónciudadana que permite al individuo incidir sobre la agenda públicay sobre los procesos de toma de decisiones, vinculando alciudadano en la determinación de prioridades colectivas yconvirtiéndolas en programas y proyectos reales. Estamosconvencidos que la combinación de estos tres pilares logran mejoraríntegramente al individuo.

Gobernando en red, refleja una elaboración de políticaspúblicas que incorpora a la sociedad organizada como unmecanismo de soporte y control de gestión. Y como Goldsmith yEggers bien lo indican, una vez que el proceso de descentralizaciónha sembrado sus frutos en la sociedad es imposible revertirlos.

Este libro constituye una gran lección que debemos estudiary asimilar, y es una excelente oportunidad para el mundo hispanoparlante de profundizar nuestros conocimientos de este modelodescentralizador y participativo, donde los gobiernos solos nopueden, ni deben determinar los destinos de sus ciudadanosy donde el papel de los ciudadanos debe preponderar en laresolución de los problemas de nuestras sociedades.

Leopoldo López Alcalde del Municipio Chacao. Caracas, Venezuela

Prólogo

EEEEE l trabajo de llevar adelante el gobierno americano ahorase enfrenta a un problema profundo: mucho de lo queestá escrito no concuerda demasiado con la manera en

que el gobierno funciona en la realidad. Considere la trágicadesintegración del trasbordador espacial Columbia en febrero del2003. Cuando reingresaba a la atmósfera sobre el sudoeste deEstados Unidos los repetidos esfuerzos de los controles en tierrapara elevar la nave resultaron infructuosos. Observadoreshorrorizados lo vieron desarmarse en miles de pedazos y pocodespués los televidentes de todo el mundo vieron, una vez trasotra, el triste final del trasbordador y de su tripulación.

A medida que los investigadores trataban de ir armandolas evidencias, descubrieron que un pedazo de la espuma aislantese había desprendido durante el lanzamiento y había golpeado elborde del ala del Columbia. Las cámaras de la NASA habíandetectado el golpe pero los ingenieros concluyeron que era pocoprobable que hubiera causado un daño serio. Se equivocaron. Elpequeño y liviano pedazo de espuma había producido un hueco enel ala del trasbordador y a medida que la nave descendía los gasescalientes entraron a raudales a través del hueco y causaron que eltrasbordador se desintegrara.

PRÓLOGOXII

¿Por qué los funcionarios de la NASA no detectaron el problema,no advirtieron a la tripulación, y no intentaron algún tipo dereparación de emergencia? Los investigadores concluyeron doscosas. Primero, que la NASA no estaba capacitada para haceruna reparación en pleno vuelo. Segundo y más preocupante, quela misma NASA no estaba capacitada para evaluar la situación.Como parte de la estrategia de los años 90 de la agencia de «másrápido, mejor, más barato», prácticamente todas las operaciones—el diseño, la construcción, el lanzamiento, el mantenimiento, yel aterrizaje— que tuvieran que ver con el trasbordador habíansido entregadas a un mega-contratista. La compañía, UnitedSpace Alliance (USA), era un contratista híbrido formado a partirde Boeing y Lockheed Martin, las compañías en las cuales laNASA había confiado durante mucho tiempo para sus misionesespaciales tripuladas. La United Space Alliance y su vasta redde subcontratistas hicieron casi todo el trabajo en el trasbordadory gastaron el 90 por ciento del presupuesto del mismo. La NASAsólo conocía la información que la USA compartía. No teníacapacidad para hacer un juicio independiente y no podía conocerlo que no se le ocurría preguntar. Cuando los ingenieros de lacompañía concluyeron que el trasbordador no había estado enpeligro por la colisión con el pedazo de espuma, a la NASA no lequedó más alternativa que aceptar su opinión. No tenía periciapropia suficiente como para hacer otra cosa. Así, no sólo la NASAdependía de sus contratistas para operar el trasbordador, sinoque también tenía que depender de ellos para opiniones críticasacerca de la seguridad del sistema.

El accidente hubiera sido suficientemente triste bajocualquier circunstancia. Pero ese lúgubre eco de las circunstanciasque condujeron a la explosión del Challenger en 1986 agravó latragedia. El Challenger explotó porque fallaron las juntas de gomaen los motores sólidos del cohete. Pero más que eso, el accidentedel Challenger fue el resultado de la incapacidad de la NASA de

saber lo que sus contratistas sabían. La NASA prometió arreglarlos problemas en su cultura de administración de contratos yorganizativa, pero la tragedia del 2003 mostró que el esfuerzo fueinsuficiente. Como el viudo de una de las astronautas del Columbiaconcluyó tristemente: «Pienso que realmente deberemos analizarmuy cuidadosamente las lecciones que no aprendimos delChallenger y asegurarnos de que las aprendamos perfectamenteesta vez» 1 .

La conclusión ineludible es que a menos de que se produzcaun cambio profundo en la NASA es probable que ocurran estosaccidentes. Pero uno no debería concluir que la NASA es unaagencia gubernamental trágicamente defectuosa, propensaconstantemente a catástrofes. Más bien es una demostraciónfundamental del caso que hacen Stephen Goldsmith y William D.Eggers en Gobernando en red: el gobierno ha llegado a dependermucho más de un amplio complejo de socios no gubernamentalespero todavía no ha dilucidado cómo los administrará bien. El quelos gobiernos confíen en estas redes de contratistas privados, enlos que reciben fondos de gobiernos locales y estatales, y en lossocios electrónicos, ofrece enormes ventajas. Le dan al gobiernomucha más flexibilidad y la capacidad para diseñar el sistema dedistribución de servicio que mejor satisfaga las demandas elegidaspor los ciudadanos. Es más, aun si quisiéramos retroceder de ladependencia en constante aumento del gobierno en estos sistemas,éstos están tan profundamente arraigados —política yadministrativamente— que no hay vuelta para atrás.

Pero si el gobierno se ha vuelto cada vez más dependientede sus sociedades basadas en redes nosotros definitivamente nohemos descifrado cuál es la mejor manera de que funcionen: cómohacerlas administrativamente efectivas y cómo hacer que seanpolíticamente responsables. La lección central de este libro ameno,atractivo e importante, es que necesitamos enfrentar las realidadesdel sistema que hemos creado y aprender a manejarlas bien.

PRÓLOGO XIII

PRÓLOGOXIV

Gobernando en red está lleno de descripciones y lecciones muyenriquecedoras sobre cómo tratar con la tendencia emergente degobernar estableciendo redes. Eso lo convierte en una guíainvaluable para un gobierno cuyas realidades han sobrepasado lasprincipales teorías.

La principal idea que Goldsmith y Eggers traen al debatees la necesidad de reconciliar la jerarquía tradicional, construida através de líneas de autoridad verticales, con redes emergentes,construidas a través de líneas horizontales de acción. Laadministración pública tradicional comienza con la organizacióncomo su piedra fundamental y ve a la organización como un sistemadonde los funcionarios superiores dirigen a los trabajadores paraque cumplan su misión. Más recientemente, enfoques formales deburocracia han intentado entender los incentivos de losadministradores y utilizar estos conocimientos para construir unmodelo riguroso de estructura jerárquica vertical de la conductaburocrática. ¿Pero qué es lo que ocurre cuando el trabajo porlograr la misión recae fuera de las organizaciones, cuando granparte del trabajo sucede a través de vínculos complejos entremúltiples organizaciones (públicas y privadas) que deben sercoordinadas, y donde la mayor parte del trabajo de la mayoría delos empleados públicos no está en conexión directa con quieneslogran alcanzar la misión de la organización? En una partesorprendentemente grande y creciente de la acción gubernamental,éstos son precisamente los patrones que determinan los resultados.

Goldsmith y Eggers no rehúsan argüir de que esto es algobueno. Exploran las dimensiones del movimiento de una maneraminuciosa y cuidadosa poco frecuente. Trazan el derrotero desdecómo se desprende del pensamiento tradicional sobre el Gobiernoy sus operaciones, y cuidadosamente exploran sus implicaciones.Y cuando la práctica se aparta de la teoría, como sucedefrecuentemente, han construido los cimientos para reforzar eldesempeño y la responsabilidad gubernamental.

En consecuencia, este libro es una contribución particularmenteimportante al pensamiento sobre el gobierno en el siglo XXI. Comodemuestra la rica tradición de este país en vuelos espaciales, elGobierno necesita que sus socios hagan el trabajo bien. Comomostró el accidente del Challenger, un gobierno que trabaje enred es una inmensa fuerza que puede tener implicancias enormes.Y como lo demostró diecisiete años después el accidente delColumbia, si no aprendemos estas lecciones de cómo reforzarnuestras capacidades para gobernar las redes de manera másefectiva podríamos estar condenados a que se repitan las tragediasde gobiernos inefectivos y dejar de cosechar los considerablesbeneficios que pueden — y deberían— fluir del gobernar en red.

Donald F. KettlUniversidad de Pennsylvania

XVPRÓLOGO