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1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La vida municipal se define por el desarrollo y crecimiento en la comunidad. La identificación y el análisis de los indicadores que los definen, vistos desde el observatorio urbano, ayudan a construir políticas que mejoren la calidad y el nivel de vida de los habitantes. Esos indicadores conforman un banco importante de información que representan para el gobierno local, estatal o federal, puntos de referencia para atender los problemas derivados del desarrollo. Abstract The municipal life is defined by the development and the growing of the community. The investigation of different indicators viewed from the urban observatory, help us to do it. Through an information system we can describe the current situation of the options of the municipio for the urban development in order to improve the level and quality of life, for the local government. Palabras clave: desarrollo, crecimiento, gobierno local, urbano, políticas públicas, observatorio Introducción El Municipio de Cuautitlán Izcalli fue fundado como respuesta al crecimiento excesivo y sin planeación del área metropolitana de la Ciudad de México; pensado como una ciudad que albergara hasta un millón 600 mil habitantes el proyecto Cuautitlán Izcalli, pese a su inmejorable situación geográfica para el desarrollo económico, no fue dotado de una infraestructura adecuada lo cual impidió que se consolidara como una ciudad autosuficiente. A pesar de esta situación, Cuautitlán Izcalli se presenta como una excelente alternativa para los habitantes de la zona conurbada y de la Ciudad de México que deciden emigrar, debido a que se mantiene vigente la constante tendencia a la urbanización. Pero no todo es tan sencillo, se prevé que toda vez que la tendencia de incremento demográfico se consolide, la demanda en lo referente al acceso a los servicios públicos como el agua, educación, salud,

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Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales*

Jaime Espejel Mena**

Ana María Hernández Díaz***

Resumen

La vida municipal se define por el desarrollo y crecimiento en la comunidad. La

identificación y el análisis de los indicadores que los definen, vistos desde el observatorio

urbano, ayudan a construir políticas que mejoren la calidad y el nivel de vida de los

habitantes. Esos indicadores conforman un banco importante de información que

representan para el gobierno local, estatal o federal, puntos de referencia para atender

los problemas derivados del desarrollo.

Abstract

The municipal life is defined by the development and the growing of the community. The

investigation of different indicators viewed from the urban observatory, help us to do it.

Through an information system we can describe the current situation of the options of the

municipio for the urban development in order to improve the level and quality of life, for

the local government.

Palabras clave: desarrollo, crecimiento, gobierno local, urbano, políticas públicas,

observatorio

Introducción

El Municipio de Cuautitlán Izcalli fue fundado como respuesta al crecimiento excesivo y

sin planeación del área metropolitana de la Ciudad de México; pensado como una ciudad

que albergara hasta un millón 600 mil habitantes el proyecto Cuautitlán Izcalli, pese a su

inmejorable situación geográfica para el desarrollo económico, no fue dotado de una

infraestructura adecuada lo cual impidió que se consolidara como una ciudad

autosuficiente.

A pesar de esta situación, Cuautitlán Izcalli se presenta como una excelente alternativa para

los habitantes de la zona conurbada y de la Ciudad de México que deciden emigrar, debido

a que se mantiene vigente la constante tendencia a la urbanización. Pero no todo es tan

sencillo, se prevé que toda vez que la tendencia de incremento demográfico se consolide, la

demanda en lo referente al acceso a los servicios públicos como el agua, educación, salud,

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recreativos y de empleo, que son ya insuficientes cualitativa y cuantitativamente para la

población residente, será cada vez mayor, lo cual obliga al diseño y aplicación de nuevas

políticas públicas que propicien el crecimiento integral del municipio.

Dado este contexto se considera no sólo relevante sino hasta necesario el establecimiento

de un observatorio del desarrollo metropolitano en el Municipio de Cuautitlán Izcalli (y con

ello la formación de un sistema de información urbana local y la creación de un portal de

Internet), toda vez que con el seguimiento de los indicadores que den cuenta del desarrollo

metropolitano se brinden los elementos necesarios para la toma de decisiones, planeación,

presupuestación, implementación y evaluación de la política pública local. (Todo esto con

base a lo establecido por la UN–HABITAT para las diferentes regiones y países del

mundo).

Con la creación del sistema de información urbana local y el portal de Internet, el

observatorio constituye un instrumento facilitador de la transparencia en la rendición de

cuentas del gobierno local y de la Agencia Hábitat, todas aquellas entidades públicas,

privadas y la Sociedad Civil tendrán acceso por estas dos vías a la información

sistematizada en materia de desarrollo urbano. Cuestión que facilitará la identificación de

problemas prioritarios de índole social, económica y ambiental.

En otras palabras el Observatorio representa un instrumento que coadyuva a la

identificación de problemas prioritarios y al diseño de las políticas públicas para todos los

sectores, buscando así el desarrollo y mejoramiento integral y sustentable del Municipio de

Cuautitlán Izcalli, visto desde la perspectiva de las actuales condiciones de crecimiento

urbano que lo caracterizan.

EL FENÓMENO METROPOLITANO

Para abordar este apartado, es necesario realizar una revisión de las concepciones de la

ciudad, de lo urbano y en ese sentido del fenómeno metropolitano a través de lo que

consideramos las tres fuentes de estudio fundamentales: el urbanismo como tal, la

perspectiva desde la ecología humana y por último, la perspectiva sociológica.

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El urbanismo

Se puede considerar a Ebenezer Howard como el iniciador del urbanismo, esto a partir de

sus estudios realizados en Inglaterra a fines del siglo XIX. Howard ubicó desde el principio

de sus trabajos la contradicción entre lo urbano y lo rural en la construcción de la ciudad y

del desarrollo, ya que por un lado, en la ciudad la oferta de trabajo, la facilidad de los

intercambios y la presencia de tecnologías avanzadas tren consigo un alto nivel de los

alquileres, condiciones higiénicas inadecuadas, degradación del espacio urbano en términos

de la imagen urbana y contaminación del aire. Por otro lado, el campo, donde los recursos

ambientales quedan sin utilizar por la falta de un desarrollo tecnológico adecuado, donde la

pobreza es recurrente, esta asociada a los bajos salarios y a la escasez de demanda de

trabajo.

Con la finalidad de conciliar esta contradicción en términos del desarrollo urbano, Howard

plantea una tercera vía capaz de capitalizar los aspectos positivos de la ciudad y del campo,

eliminando, los factores negativos tanto de una como del otro. En este sentido, desarrolla su

idea de la ciudad jardín, “proyectada para una residencia y una industria sana; (que) tiene

una dimensión que hace posible un nivel pleno de vida social, pero que excede del mismo;

(que) está circundada por un cinturón agrícola; y (en el cual) el total de los terrenos es de

propiedad pública o indivisa de la propia comunidad”. Pero el afirmarse concretamente,

para convertirse en un modelo urbano realmente alternativo respecto de la metrópoli

concentrada, la ciudad-jardín debe demostrar que puede ser, no solamente una inversión

provechosa en el plano social, sino también un producto financieramente factible y

económicamente competitivo respecto de los modelos corrientes de producción de la

ciudad. (Sica, 1981: 15)

Para conseguir estos objetivos la ciudad-jardín debe, en primer lugar, quedar exenta de la

hipoteca que supone los altos valores del suelo propios de las aglomeraciones urbanas; es

decir, ha de constituirse sobre terrenos adquiridos a precios agrícolas, con autonomía de las

ciudades existentes y fuera de la corona espacial afectada por la renta de posesión. En

segundo lugar, es preciso controlar la formación de los beneficios inmobiliarios surgidos

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con el transcurso del tiempo como consecuencia de la propia construcción de la ciudad y,

puesto que el aumento del valor del suelo en relación con su urbanización es un hecho

inevitable, es necesario que tal plusvalor, derivado en realidad del trabajo de la comunidad-

jardín en su conjunto, no resulte privatizado, sino que vaya a acrecentar el patrimonio de la

propia comunidad. (Sica, 1981: 15).

De esta manera, para Howard, el desarrollo urbano debe seguir lineamientos que

contemplen procesos de migración planificados, controlar la expansión de la ciudad,

generar imagen urbana “amigable”, condiciones que generen una relación equilibrada entre

campo y ciudad, aplicación estricta del plan, participación municipal a través de sus

empresas y manejo adecuado de reservas territoriales.

Unwin y Parker llevan el planteamiento de Howard al desarrollo de la periferia, de los

suburbios de corte norteamericano, ya que para el primero de ellos, el espacio periférico de

las grandes ciudades es donde el planificador puede hacer coincidir eficiencia y amenidad,

para que se construyan relaciones de vida a través de unidades vecinales, donde la

comunidad de barrio esta constituida por núcleos de vivienda unifamiliares; de esta manera

el crecimiento de la ciudad se vuelve “orgánico” y “celular”.

Otro de los pilares fundamentales en el desarrollo del urbanismo es sin duda Le Corbusier

quien a partir de retomar la lógica de la producción en serie, propia del sistema capitalista,

plantea que esta lógica se puede establecer con la vivienda (machina à habiter), sin

embargo, no ha de entenderse mecánicamente al nivel de las modalidades de producción,

sino como expresión racional de una función exactamente definida, además de ser

“categorías espaciales arquitectónicamente organizadas a la escala de lo colectivo. ((Sica,

1981: 145). De esta manera, sus proyectos de la casa Monol de 1919 y de la Maison

Citrohan de 1920, y más adelante la maison-outil y la maison-type, se convierten en los

primeros modelos susceptibles de aplicación para la solución de las necesidades de

vivienda a nivel masivo.

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La Ville contemporaine, es en el trabajo de Le Corbusier, el diseño propiamente de ciudad

para 3 millones de habitantes, los puntos en que se basa son: un trazado variado racional, un

centro comercial directivo, de grandes servicios; una oferta residencial urbana y una franja

de residencias suburbanas (ciudad-jardín), con sus propios equipamientos, en equilibrio con

el tejido de espacios abiertos arbolados; una zona de reserva de suelo con vista a la

expansión futura.

La escuela de la ecología humana

Desde una perspectiva más explicativa sobre, la ciudad, lo urbano y la metrópoli, se coloca

la llamada ecología humana que coincide temporalmente con los trabajos ya revisados de

Howard y el resto de los autores mencionados. Patrick Geddes (1854-1933), fundador de

esta escuela, tiene como punto de influencia los estudios de corte biológico de T. H.

Huxley, por un lado, y por otro, el pensamiento sociológico de Le Play quien proponía la

medición de los fenómenos sociales. Además, Geddes retoma los principios de Lamark

sobre el papel de los organismos y sus relaciones basadas en dos dinámicas fundamentales:

la cooperación y la competencia. Así, Geddes concibe la planificación urbana como el

crecimiento físico, continuo y social de un conjunto de humanos.

Otro de los representantes de la escuela de la ecología humana, también conocida como

Escuela de Chicago, es Robert Ezra Park, quien pone en la mesa del análisis de la ciudad

elementos derivados justamente de la ecología, tal y como lo propuso Geddes. Park plantea

tres elementos explicativos de la ciudad y metrópolis, estos son la competencia, dominio y

la sucesión; la competencia ejerce un control, sobre las relaciones de individuos y especies

en el seno del hábitat de la comunidad. Los dos principios ecológicos, dominio y sucesión,

operan para establecer y mantener un orden de comunidad son funciones dependientes de la

competencia. Así las áreas de una comunidad metropolitana denominadas naturales o

funcionales -por ejemplo, el suburbio, la zona residencial, el centro comercial y el centro

bancario- deben cada una de ellas su existencia directamente al factor de dominación, e

indiferentemente al de competencia. (Park, 1988: 102).

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Park ubica como elemento de dominación los precios del suelo, ya que menciona que el

área de dominación de cualquier comunidad es la de precios del suelo más elevados. La

sucesión, como resultado de la dominación, se utiliza para describir y designar esa

secuencia ordenada de cambios por la que atraviesa una comunidad biótica en su ciclo de

desarrollo, desde un nivel primario relativamente inestable a un nivel relativamente

permanente o clímax.

Por último, Park aclara que la ecología humana debe contar con el hecho de que en la

sociedad humana la competencia está limitada por la costumbre y la cultura, que la

superestructura cultural se ha impuesto como instrumento de dirección y control sobre la

infraestructura biótica; teniendo como elemento de la ecología humana la población y la

cultura, en ésta se integran un conjunto de costumbres, creencias y su correspondiente

conjunto de artefactos e ingenios tecnológicos. (Park, 1988: 104).

Otro de los principales representantes de la escuela de la Ecología Humana es Ernest

Bueguess, quien plantea que la ciudad debe ser concebida como una serie de anillos

concéntricos dispuestos en torno de un distrito comercial central. Lejos de ser una entidad

estática, está formada característicamente por fuerzas dinámicas de crecimiento y

decadencia. Físicamente, las casas que están más cerca del centro son las más viejas de la

ciudad y, como pronto serán reemplazadas por edificios comerciales, nadie se ocupa de

repararlas. Socialmente, esta zona de transición atrae, por sus bajas rentas a las adiciones

más recientes de población de la ciudad, que procede de las zonas rurales. Culturalmente,

en esta zona existe un agudo conflicto y dificultades para el ajuste entre las antiguas

culturas rurales tipo folk y la nueva forma de vida urbana. (Dotson, 1988: 183).

Más allá de la zona de transición está la zona hacia la cual pasarán los recién llegados a la

ciudad (o sus hijos) a medida que vayan adaptándose a la vida urbana. Esta zona “de

segundo establecimiento” está compuesta por los hogares razonablemente adecuados de la

parte más estable y mejor pagada de la clase trabajadora. Detrás de la zona de segundo

establecimiento están las residencias de la clase media establecida, a la que esperan entrar

muchos de los hijos e hijas de los trabajadores mejor pagados, cundo se trata de una

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sociedad movible. Finalmente se encuentra una amplia zona, bastante indefinida,

compuesta por los hogares de los dirigentes comerciales e industriales de la ciudad, quienes

viven en las afueras y diariamente van a sus oficinas situadas en el centro. (Dotson, 1988:

183-184).

Como parte de esta línea habría que reconocer los estudios realizados por Luis Unikel

acerca de la ciudad de México, quien considera las políticas de concentración industrial y

económica. Así se colocan los elementos conceptuales fundamentales para el análisis del

proceso de urbanización y metropolización de las ciudades en México. Uno de los

elementos fue el de conurbación, entendido como el fenómeno que se presenta cuando una

ciudad al expandirse hacia su periferia, anexa localidades antes físicamente independientes,

formando así un área urbana mayor que la original. (Unikel, 1972: 6).

Otro de los conceptos fue el de área urbana, considerada como el espacio habitado o

urbanizado, con usos del suelo de naturaleza urbana (no agrícola) y que, partiendo de un

núcleo central, presenta continuidad física. Por último, Luis Unikel define la zona o área

metropolitana de una ciudad como la extensión territorial que incluye a la ciudad central y a

las unidades político-administrativas contiguas a ésta (o a otras unidades pertenecientes a la

mencionada zona metropolitana) que tienen característica metropolitanas (tales como sitios

de trabajo o lugares de residencia de trabajadores dedicados a actividades no agrícolas), y

que mantienen una interrelación socioeconómica directa, constante y de cierta magnitud

con la ciudad central (o con el área urbana).

Los procesos ecológicos que identificó Unikel en sus estudios en los años setenta están

agrupados en las siguientes etapas de conformación de la Zona Metropolitana de la Ciudad

de México. La primera de las etapas presenta "procesos ecológicos" de concentración y

centralización, y se da hasta 1930. La segunda, abarca de 1930 a 1950, donde se acentuaron

los procesos antes mencionados; sin embargo, con el mejoramiento y ampliación del

sistema de transporte, se inicia un tercer "proceso ecológico": la descentralización.

Sociología

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Si bien la escuela de la Ecología Urbana tiene un marcado tinte sociológico, representa por

sí misma una tendencia digna de tratarse de manera independiente, tal y como ya se hizo;

sin embargo, se ha venido construyendo desde los últimos treinta años otra tendencia que

merece ser comentada de manera independiente, donde se incorporan elementos traídos

desde la economía y la geografía.

Desde una perspectiva “esencialmente” sociológica podemos rescatar la posición de Wirth

ya que desde una esfera acotada al significado de lo urbano, y particularmente de la ciudad,

menciona que la urbanización ya no se limita a definir el proceso por el cual las personas se

ven atraídas por un lugar llamado ciudad, e incorporadas a su sistema de vida. Se refiere

también a esa acentuación acumulativa de las características distintivas del modo de vida

que se asocian con el crecimiento de la ciudad, y finalmente, con los cambios en la

dirección de los modos de vida reconocidos como urbanos, que son evidentes entre las

personas, se encuentren donde se encuentren, que han sucumbido al atractivo de las

influencias que la ciudad ejerce en virtud del poder de sus instituciones y personalidades,

que actúan a través de los medios de comunicación y transporte (Wirth, 1988: 165),

entendiendo a la ciudad como un asentamiento relativamente grande, denso y permanente

de individuos socialmente heterogéneos. En este sentido, para Wirth la ciudad va más allá

de lo que estrictamente son sus límites físicos establecidos por la propia mancha urbana,

estamos hablando de un acercamiento sociológico al sentido de ciudad.

Por otro lado, en la obra de Manuel Castells La cuestión urbana, nos encontramos con una

construcción conceptual de la ciudad y de lo urbano considerando el desarrollo histórico de

los modos de producción. Tomando como referencia las primeras ciudades en la etapa

esclavista, tales como las del imperio griego o romano, el autor concluye que las ciudades

son la forma de residencia adoptada por aquellos miembros de la sociedad cuya

permanencia directa sobre el lugar del cultivo no era necesaria. Es decir, que estas ciudades

no podían existir más que sobre la base del excedente producido por el trabajo de la tierra.

Son los centros a la vez religiosos, administrativos y políticos, quienes representan la

expresión espacial de una complejidad social determinada por el proceso de apropiación y

reinversión del excedente de trabajo. Manifiestan, por tanto, también un nuevo tipo de

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sistema social, pero que no es diferente o sucesivo del tipo rural, sino que está

estrechamente ligado al mismo proceso social, es el reverso de la misma moneda en

términos del proceso de producción de las formas sociales, aunque, desde el punto de vista

de las formas de relaciones sociales, sean dos tipos diferentes.

Así, la ciudad es el lugar geográfico donde se instala la superestructura político-

administrativa de una sociedad que ha llegado a tal grado de desarrollo técnico y social

(natural y cultural), que ha hecho posible la diferenciación del producto entre reproducción

simple y ampliada de la fuerza de trabajo, y por tanto, originando un sistema de repartición

que supone la existencia de: 1) un sistema de clases sociales; 2) un sistema político que

asegure a la vez el funcionamiento del conjunto social y la dominación de una clase; 3) un

sistema institucional de inversión, en particular en lo referente a la cultura y a la técnica; 4)

un sistema de intercambio con el exterior. La ciudad no es, por tanto, un lugar de

producción, sino de gestión y dominación, ligado a la primacía social del aparato político-

administrativo. (Castells, 1977: 19).

EL ENFOQUE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

La visión optimista del cambio social considera a los ciudadanos como sujetos

participativos, responsables y dispuestos a construir su propio destino. La participación

social se define como un derecho humano y una necesidad apremiante para el cambio: “La

necesidad de participar en el desarrollo es sinónimo de reconocer el derecho que todo

ciudadano posee, en su doble calidad de individuo y miembro de un grupo de interés.”

(Tomis, 1987 :159).

Esto también significa que la sociedad debe garantizarles a los ciudadanos dos cosas

simultáneamente: primero, los suficientes canales institucionales que le permitan intervenir

en las decisiones y actividades que afectan su condición social; segunda, el acceso a los

medios y recursos indispensables para aprovechar plenamente esas oportunidades.

Mills por su parte, no es tan optimista y establece una clara separación entre público y

masas para explicar la acción social. En el primer caso intercambian opiniones entre sí, las

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personas y los sectores sociales y ambos con la autoridad; en consecuencia se derivan

acciones.

Quienes intervienen en este proceso son individuos conscientes que convierten sus

preocupaciones personales en cuestiones sociales; desafortunadamente no son la mayoría.

Por el contrario, en una sociedad de masas la realidad de los demás no puede manifestarse,

no puede trascender de lo rutinario ni expresar preocupaciones personales: el individuo

pierde independencia. Los signos característicos de este tipo de sociedad son la inseguridad

y la desorientación. (Mills, 1991: 59).

Mientras el público se organiza para defender sus causas, la vieja tendencia de canalizar sus

demandas en la agenda de los partidos políticos cada vez va quedando en el pasado por la

ineficiencia que han demostrado; su capacidad resolutiva y de convocatoria, es claro que

pierde terreno día con día.

Como tentativa a este vacío aparece la respuesta de Havel, en el sentido de crear partidos

no políticos, (Václan, 1991 :79) que tomará vigencia, tal como lo demuestra el cada vez

mayor número de organizaciones civiles, que han surgido en todo el mundo con los más

diversos fines: nos referimos a las organizaciones no gubernamentales.

Numerosos defensores de la participación de la comunidad estiman que las poblaciones

comunitarias avanzarán más si están separadas del patrocinio gubernamental. En efecto,

algunos creen que debe oponerse resistencia a cualquier tipo de participación externa, lo

mismo que las comunidades deben encontrar soluciones autónomas para sus problemas.

DEMOCRACIA Y GERENCIA PÚBLICA

Los gobiernos, mediante sus leyes mayores, procuran determinar funciones, y fuentes de

legitimidad para la administración pública. A pesar de las concepciones legales y

constitucionales, el éxito de la administración democrática dependerá tanto de la práctica

política de esos valores, como de las formas gerenciales que se utilizan para administrar los

asuntos públicos.

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La ausencia de una práctica de administración democrática produce incredulidad y

desconfianza en la población respecto a la capacidad gubernativa de políticos y burócratas.

Ambos, muchas veces se tratan públicamente como autointeresados, distantes del bien

social y administrativamente ineficientes; en consecuencia, la población ve las estructuras

administrativas del gobierno como algo inadecuado, incluso se atacan las propias funciones

del gobierno. Últimamente en muchos países han sido consideradas como excesivas,

dispendiosas y administradas sin control.

Por eso, de manera concomitante a las propuestas legales y reformas administrativas, es

preciso recuperar la credibilidad de la población en cuanto a la capacidad administrativa de

los gobiernos con el fin de responderle a la sociedad, además de reforzar las bases éticas y

morales de la acción gubernamental.

En el mundo contemporáneo las bases para una gestión pública democrática tienden a ser

determinadas por los derechos de control político, las obligaciones sociales claramente

establecidas, los ideales y la mejor profesionalización del servicio público.

Esas conquistas requieren complementarse y diariamente destacarlas con las acciones del

gobierno; es necesario también establecer el uso del poder político-administrativo dentro de

los límites del bien común, además de garantizar mecanismos de participación, supervisión

y control que faciliten el uso democrático del poder.

Aún son necesarias las acciones positivas del gobierno para satisfacer las demandas del

interés público, utilizando adecuadamente los apoyos recibidos.

En esas acciones se le exige al Estado, tanto en sus funciones tradicionales como en las de

justicia y seguridad pública, sin olvidar algo sumamente interesante en el mundo de hoy

para hacer más eficientes las políticas sociales, como salud o educación.

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Ahora tratan de perfeccionar los mecanismos con los que se formulan y ejecutan las

políticas públicas, además con los que se institucionaliza una nueva relación entre la

administración y la sociedad, empero, la eficacia de implementar esas acciones depende de

una adecuada comprensión y adaptación al entorno social y económico.

Se observa que la administración pública contemporánea, a pesar de ubicarse en un

contexto de mayor riqueza y conquistas administrativas, no es inmune a las presiones por

más y mejores servicios. Por un lado los gobiernos tienen que enfrentar un ambiente social

y económico turbulento, variable, de escasez aguda de recursos y hostil a cualquier acción

administrativa consecuente con la atención de obligaciones sociales.

Pero por el otro, el ambiente político democrático genera demandas y expectativas sobre

una nueva administración pública, registrándose, incluso, tendencias sobre un nuevo papel

del Estado en la sociedad. Se trata de tendencias verificadas a lo largo de los años y

colocadas en debate público por la prensa diaria. No están constituidas por factores

coyunturales que se evaporan rápidamente, sino por elementos que fabrican el molde social,

económico y político en el que se constituye la administración pública moderna.

Entre los factores ambientales de mayor presión, en el sentido de una nueva configuración

de la gestión gubernamental, actualmente se pueden destacar los siguientes:

1. Determinadas por formas democráticas de gestión gubernamental;

2. Nuevas expectativas sobre un desempeño eficiente y eficaz de la administración

pública;

3. Demandas por más y mejores servicios por parte del gobierno;

4. Aceptación de un nuevo papel del Estado con redimensionamiento de sus funciones;

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5. Presión para desconcentrar la máquina administrativa del Estado o descentralizar la

gestión pública comunitaria;

6. Mayor politización de funcionarios que, como clase o grupo, articulan intereses

colectivos para interferir en la política pública;

7. Presiones para reconstruir la ética en la gestión de los asuntos públicos; y

8. Demandas de mayor transparencia y responsabilidad pública en los actos de

autoridades gubernamentales. (Motta, 1990 :11).

La perspectiva democrática propone una nueva base de acción y legitimidad en la

administración pública. Esa legitimidad ahora depende menos de la racionalidad legal-

administrativa de origen tecnocrático y más de las nuevas relaciones del gobierno con la

sociedad, además de los compromisos con el desarrollo social, económico y político.

La gestión pública tiene que ser entendida en su amplio sentido social,

político y económico, además de ser comprendida en los parámetros de

la vida organizacional de las instituciones públicas. Lo que el gobierno

hace o deja de hacer no sólo es producto de disposiciones jurídicas, sino

también de un conjunto de adaptaciones constantes de las instituciones

públicas a las condiciones del entorno social, económico y político.

(Motta, 1990 :11).

Por eso, a pesar de su relevancia, el análisis jurídico posee sus límites para entender lo que

realmente pasará en la gestión gubernamental.

En este sentido, moderadamente se procura adicionar a la práctica tradicional de controles

burocráticos y órganos legislativos, la expectativa de tener cada vez mayor participación

por parte del público. Ambas dimensiones envuelven cuestiones administrativas

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importantes, que deben considerarse en la medida en que mayor sea la democracia de la

gestión pública.

Es necesario recordar que aún en situaciones de práctica democrática avanzada, la

intervención directa del público es un elemento muy eficaz para evitar la alineación,

autointerés burocrático y tecnocrático. Los controles políticos de los gobernantes, pese a

ser lectivos, no son suficientes para incorporar valores correspondientes a clientelas

específicas y a grupos sociales. En consecuencia se presenta una localizada participación

comunitaria para incorporar insumos políticos a los originales órganos políticos y

legislativos.

Los nuevos mecanismos de participación y supervisión abren nuevas

posibilidades para comunicarse con el público, protegiéndolo contra

el arbitrario abuso administrador gubernamental y evitando

transacciones al nivel de no influencia, típicas de las organizaciones

condenadas a escaso diálogo con su clientela (Motta, 1990 :11).

Los mecanismos de supervisión; principalmente por parte del legislativo, cada vez son más

insuficientes, tanto en países de prácticas democráticas avanzadas como en sociedades poco

acostumbradas al ejercicio parlamentario. Los intereses comunitarios hoy giran en torno a

los órganos prestadores de servicio y se les encargan completamente a una burocracia cada

vez más compleja y viciada en cuanto a decisiones tecnocráticas.

Por lo tanto, es necesario perfeccionar los mecanismos de participación del público y

desarrollar un nuevo punto de vista de la función pública entre administradores del área

gubernamental, pues son estos expertos en parte los que tienen que atender esta nueva

forma de hacer administración pública.

LAS CLIENTELAS1 EN LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL

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La acción de la administración pública se legitima según los intereses y el control de la

comunidad que prevalezcan en la decisión pública; a pesar de ello, en las burocracias

influidas por lealtades grupales, personalismo y control centralizado es imposible

incorporar y atender las demandas e intereses comunitarios por las siguientes razones:

1. Las políticas y objetivos fijan principalmente los compromisos con los grupos de

poder, más que con un sistema racional de decisiones o juicios sobre valores

comunitarios;

2. La política pública se formula sin conocimiento sobre sus problemas y

consecuencias;

3. El crecimiento y desarrollo de las organizaciones públicas se ven limitados por el

control que pueden efectuar líderes de grupos preferenciales.

Tomar en cuenta las demandas ciudadanas en cada organización debe concebirse como un

conjunto gerencial en cada situación específica, más que como una propuesta genérica.

Tampoco deberá limitarse a la captación de valores y expectativas de la comunidad, o a

consultas sobre proyectos ya elaborados, aunque sí debe involucrar la capacidad de

decisión sobre objetivos y formas como la organización; por lo tanto, debe combinarse con

la descentralización y desconcentración de la maquinaria administrativa, a fin de alcanzar

niveles decisorios próximos al local de la acción.

Por otro lado, la participación directa de los ciudadanos en cuanto a la decisión pública,

deberá establecerse en organizaciones específicas socialmente comprometidas con la

comunidad. En este sentido resulta innegable que su participación para las acciones

públicas descentralizadas cause fisuras en el sistema de poder burocrático vigente. Sólo que

esa participación no puede entenderse como sustituta de la participación política nacional,

construida por órganos legislativos, pero sí como complementaria y subordinada a la

participación política mayor.

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Los compromisos y el apoyo político de las clientelas tienen que constituirse pasando por

todas las fases de la administración de los servicios públicos. La participación de la

clientela en la gestión de órganos públicos específicos puede:

1. Ampliar y hacer eficaz un canal de comunicación existente, ya que, debido a una

tradición parlamentaria débil, el público aprendió a dirigir sus demandas

directamente a los órganos públicos encargados de la prestación de servicios.

2. Realmente considerar las expectativas de los ciudadanos y dirigentes tanto en

cuanto a sus demandas como a la capacidad de la organización, para que se presten

adecuadamente los servicios de que son responsables.

3. Neutralizar de manera temporal las influencias de los grupos preferenciales en la

estructura burocrática, dando oportunidad para la incorporación de valores

comunitarios en administraciones altamente centralizadas, construidas como tecno-

estructuras.

4. Reactivar oportunidades de contribución y uso de talentos externos normalmente

inhibidos y alineados por los controles y el conformismo impuesto por la burocracia

centralizada.

La participación del público puede contribuir a desarrollar, entre él y los administradores de

la organización, la noción de socios abocados a una tarea colectiva, que si bien está

subordinada a una política mayor, también tiene obligaciones sociales directivas con la

clientela. Desde un enfoque organizacional estratégico, la participación debe producir

nuevos conocimientos sobre el interés público a fin de que proporcionen oportunidades

inéditas de acción, análogas al sistema de señales para alterar los cursos de acción, que el

mercado ofrece a entidades privadas.

Como se puede apreciar, las áreas relevantes de trabajo, las políticas de motivación y

participación, la correlación estrecha entre adiestramiento y promoción, y la evaluación

Page 17: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

17

sistemática del desempeño, prácticamente son inexistentes cuando se maneja el personal de

numerosos organismos públicos, o bien cuando se posee una jerarquía menor dentro de

ellos.

El gerente público debe constituir un factor de renovaciones estructurales en esta crucial

materia. El objetivo de prestar servicios a la comunidad, propio de la labor del sector

público, favorece la creación de vínculos no manipuladores para identificar las metas y

objetivos que deben caracterizar el sector público. El gerente debe ser capaz de liderear el

proceso de creación de una cultura corporativa de servicio y productividad.

Para eso la participación, según lo constata la teoría gerencial moderna, es una estrategia

central; los estudios comparados demuestran una estrecha correlación entre la participación,

productividad y la moral del trabajo. De ahí que el gerente público deba ser capaz de

diseñar y echar a andar diversos procesos de participación sustantivos tanto en el interior

como en el exterior de las instituciones públicas, en este sentido debe superar la trama de

prejuicios y afirmaciones superficiales que se manejan con frecuencia sobre la

participación.

Sin duda constituye una vía compleja y en estado inicial de

desarrollo, pero aparece como una de las más provisorias e

importantes posibilidades para mejorar la productividad

organizacional, al mismo tiempo que constituye el correlato natural

en el campo microorganizacional a la propuesta del sistema

democrático a nivel global. (Kliksberg, 1989:127).

Los cambios que hoy requiere la administración pública deben hacerse de manera radical,

orientándolos a promover nuevas actitudes, a vencer todo tipo de inercias y a atender y

resolver los rezagos que la han mantenido alejada de su principal función: la relación

Estado-sociedad.

Para lograr una administración pública moderna y eficiente, como lo demanda la población

y como único elemento para alcanzar la productividad de la economía, es necesario

Page 18: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

18

orientarla al servicio, acercarla al interés y necesidades del ciudadano; es preciso que

responda con flexibilidad y oportunidad a los cambios que vive y demanda el país,

promoviendo el uso eficiente de los recursos públicos y obligándola a que cumpla

puntualmente con programas claros y precisos, especialmente en cuanto a la rendición de

cuentas; buscando que fomente la dignidad y profesionalización de la función pública, al

tiempo que provea al servidor público de los medios e instrumentos necesarios para

aprovechar su capacidad creativa y productiva en el servicio a la sociedad.

Por esta razón la gerencia pública se explica como la suma de procesos tecnológicos que

dan vida a las decisiones que el Estado adopta; de ahí que haya que situarla como pieza

central de la administración pública, universo multifacético donde ella adquiere cuerpo para

la toma de decisiones, de programas, políticas y procedimientos que permitan el diseño y

la ejecución de las decisiones públicas.

Ahora la gerencia pública se vincula estrechamente con las categorías, el grado de

gobierno, gobernabilidad e ingobernabilidad.

En el primer caso, en el grado de gobierno, las capacidades y potencias de la gerencia

pública sólo se acreditan y legitiman si la sociedad consigue alcanzar el crecimiento

económico y el desarrollo que atenúe esas desigualdades.

En el segundo, el de la gobernabilidad, ésta constituye para la gerencia pública una

condición de desarrollo administrativo y de la modernización política. Así, la

institucionalización de la lucha de los contrarios vía gerencia pública, se manifiesta por la

capacidad con la que el Estado atiende y resuelve las demandas sociales. La

institucionalización de los conflictos significa que con el concurso de la gerencia pública,

los Estados tienen capacidad para asimilarlos y, mediante programas administrativos,

disminuir las carencias sociales, atenuar aspectos críticos y resolver demandas en conflicto:

la calidad de vida conseguida con decisiones y acciones administrativas permite que el

conflicto político se regule de manera racional.

Page 19: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

19

En el caso de la ingobernabilidad, la tercera categoría, la gerencia pública debe evitar que

los problemas sociales y políticos permanezcan en la indiferencia estatal. En la medida que

se gobiernan, los Estados se alejan de erupciones que pueden desembocar en conflictos

mayores. Evitar la ingobernabilidad significa que la agenda política de los Estados cubra la

diversidad de los problemas sociales, a fin de que la gerencia pública sea capaz de darles

respuesta oportuna y eficiente.

La racionalidad del poder estatal tiene en la gerencia pública un punto de apoyo y

orientación para asegurar la gobernabilidad de la sociedad, así como el grado de comunidad

que el Estado encara.

Una manifestación del quehacer gubernamental que permite relacionar al Estado con la

sociedad civil, es sin duda la propia administración pública. El Estado es una organización

que; con sus atribuciones y medios, procura el desarrollo de la sociedad; es desde luego un

desarrollo inducido, orientado, deseado y esperado.

La suma de las prácticas estatales se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida,

aunque también en resultados no eficaces. En uno y otro caso la administración pública es

la que acierta o falla; sólo que si uno de los objetivos del Estado es vivir bien, obviamente

es necesario que la sociedad también.

Las decisiones de Estado que conciernen a la administración tienen que ser además de

oportunas, positivas y acertadas, debe poner mayor dedicación y transparencia tanto en los

procesos de gobierno como en los procesos administrativos de sus instituciones. Ello

involucra desde luego al conjunto de la gerencia pública. Las relaciones de poder, en este

caso las administrativas, se apoyan en los sistemas de toma de decisiones de que dispone el

Estado.

Los factores de poder influyen en las realidades administrativas públicas, por tanto deben,

revalorarse en cuanto pueda contribuir a alcanzar o bloquear los programas que la

administración pública debe de cumplir. En este sentido el cuerpo burocrático, responsable

Page 20: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

20

de la administración pública, ocupa un lugar determinante para la orientación de la gerencia

pública. Las decisiones políticas que se adoptan o bien tienen en el cuerpo burocrático un

aliado para una ejecución eficaz, o son un obstáculo infranqueable y mediatizador. De ahí

que la gerencia pública sólo sea posible si la burocracia racionaliza y apoya sus procesos

políticos y administrativos.

Las relaciones cotidianas entre sociedad y Estado toman la forma de problemas y

soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores. No

obstante, no todos logran formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre

los de mayor importancia para el gobierno, o dicho de otra manera: que se les incluya en la

agenda de gobierno.

CONTENIDO INNOVADOR DEL CONOCIMIENTO A GENERAR O DE SU

APLICACIÓN

Bajo el signo de la globalización las ciudades han entrado en una etapa que define nuevos

retos, en general para todos los municipios y en particular para el gobierno local de

Cuautitlán Izcalli. La generación de información oportuna, pertinente y accesible es una

de las prioridades que se habrá de atender, armando una estructura informática que

sistematice, mediante la creación de bases de datos, la información de indicadores urbanos

obtenidos mediante el proyecto de observatorios urbanos. Incorporando las bases de datos a

las páginas web, en los observatorios se contará con un sistema de información que sea un

referente de consulta para diferentes instancias de gobierno, de la sociedad civil y por el

sector privado con lo cual se estaría dando un paso adelante para la generación de ciudades

del conocimiento.

Por tanto, el ámbito propicio para que la información escale otros niveles es desde el

mismo observatorio urbano de Cuautitlán Izcalli, la presentación de resultados, la

retroalimentación de información a que puede dar lugar, mediante la participación amplia

de otros sectores, la enriquecerá y será punto de referencia para la construcción de

políticas públicas en cualquier ámbito de gobierno, o bien para la realización de proyectos

del sector público, del sector social o del sector privado. Es decir la información de los

Page 21: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

21

indicadores urbanos, mediante la página web no se restringirá al gobierno local, su acceso

estará a disposición de universidades, asociaciones civiles y organizaciones privadas. Se

trata de que el observatorio contenga información transparente, validada, confiable y de

fácil acceso.

Con lo anterior, el observatorio urbano de Cuautitlán Izcalli se convierte en un agente

activo y permanente en la generación de información y representa además un importante

enlace con las Agencias Hábitat, que aglutinan a otros observatorios, con los que se puede

compartir experiencias y lógicamente datos e indicadores. Esto, retroalimenta y refuerza

las tareas propias de la Agencia Hábitat en el municipio de Cuautitlán Izcalli como

instancia de participación profesional, de encuentro, colaboración, concertación y

formación de alianzas entre los sectores público, privado y social para impulsar el

desarrollo urbano de las ciudades y zonas metropolitanas y buscar nuevos modelos

gerenciales acordes a las necesidades de urbanismo, producto de la globalización y por

consecuencia a los requerimientos, dadas las circunstancias contextuales del gobierno local

en su calidad del arte de lo posible, ante una sociedad poliforme que se tiene que mejorar.

Con la creación del sistema de información urbana local y el portal de Internet, el

observatorio se convertirá no sólo en un instrumento de la transparencia en la rendición de

cuentas del gobierno local, sino también, todas aquellas entidades públicas, privadas y la

sociedad civil tendrán acceso por estas dos vías a la información sistematizada, oportuna,

pertinente y accesible en materia de desarrollo urbano. Cuestión que facilitará la

identificación de problemas prioritarios de índole social, económica y ambiental.

Cabe destacar que el observatorio urbano de Cuatlitlán Izcalli es parte de la Red Nacional

de Observatorios Urbanos, promovidos en México a propuesta de la Organización de

Naciones Unidas (ONU) y cuyos indicadores urbanos permiten distinguir el abanico social

y urbano de la sociedad mexicana.

Metodológica y analíticamente los indicadores urbanos desarrollados por el observatorio

de Cuautitlán Izcalli están categorizados en cinco capítulos: vivienda, desarrollo social,

Page 22: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

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manejo del ambiente, desarrollo económico y gobernancia, los cuales concentran 42

indicadores entre los que se clasifican 20 de tipo clave o principales que son importantes

para la formulación de políticas urbanas y también fáciles de recolectar, 13 extensivos

cuyo objetivo es complementar los indicadores clave y 9 listas de datos cualitativos y de

lista de verificación (Check-List).

En el proceso de seguimiento de los datos, fue imperativo la identificación, manejo,

ordenación, sistematización de políticas urbanas en el municipio de Cuautitlán Izcalli, esto

permitió por un lado obtener la información solicitada, por otro, se dejó ver la

problemática para obtener la misma de manera oportuna en el área administrativa

correspondiente, observándose que no existe sistematización en los archivos

administrativos y que precisamente el observatorio podría coadyuvar a subsanar ese

problema.

El desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales es una tarea inacabable y por lo tanto

necesaria e innovadora, para alcanzar los máximos niveles de gobernabilidad. Dicha tarea

tiene especial relevancia a partir de los resultados obtenidos por medio del análisis de los

indicadores urbanos, por que ayudan a definir la actuación del gobierno local frente a la

sociedad en la toma de decisiones, pero también visualizan problemáticas que habrá que

comenzar a poner en la mesa de discusión de los futuros gobiernos.

La clasificación que se hace de los indicadores para su comprensión y estudio es por medio

de capítulos. El primero de ellos se refiere a promover el derecho a la vivienda adecuada,

tema que es una de las tareas primordiales a analizar en el marco de la urbanización

metropolitana de la ciudad de México y que es uno de los principales retos que tienen que

resolver los gobiernos locales.

Los indicadores claves considerados en este primer capítulo son: 2, 1 indicador extensivo y

1 check list, cuyos resultados se presentan en el siguiente cuadro:

Page 23: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

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Cuadro 1: Derecho a la vivienda adecuada

Tipo de Indicador Indicador Índice

Clave 1 Estructuras durables 98.04%

Clave 2 Hacinamientos 10.05%

CL 1** Derecho a vivienda adecuada Contestada*

Extensivo 1 Relación precio de la vivienda-ingreso y renta

vivienda-ingreso

134.63%

Fuente: Elaboración propia en base al XXII censo de población y vivienda, 2000, INEGI.

* Se aplico un cuestionario a expertos y este fue contestado.

** Check-List.

El indicador de estructuras durables señala la proporción de hogares que viven en una casa

construida en un área sin riesgos y con una estructura permanente y lo suficientemente

adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemencias del tiempo. El valor

obtenido de 98.04 por ciento, nos indica que a pesar de que Cuatlitlán Izcalli surgió como

un municipio dormitorio dotado de por lo menos servicios públicos y equipamiento

indispensable, persisten viviendas en malas condiciones que requieren de una pronta

atención. Por otro lado el 10.05 por ciento, de hacinamiento en la vivienda indica que en el

municipio persisten grupos sociales con rezagos económicos y en condiciones de pobreza.

El capitulo segundo de la Agenda Hábitat se refiere a proporcionar la seguridad de la

tenencia y está integrado por el indicador clave 3 tenencia segura, es decir, la garantía para

los hogares e individuos en el marco relacionado con el despojo y el indicador extensivo 2

vivienda autorizada y que cumple con el reglamento de construcción y la normatividad

urbana y el indicador extensivo 3 desalojos.

Cuadro 2: Viviendas que cumplen con reglamento de construcción

Tipo de indicador Indicador Índice

Clave 3 Tenencia segura Contestada*

Extensivo 2 Vivienda autorizada 94.58%

Extensivo 3 Desalojos Contestada*

Fuente: Elaboración propia en base al XXII censo de población y vivienda, 2000, INEG.

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El índice obtenido en el indicador extensivo 2 significa que en Cuatitlán Izcalli el 94.58

por ciento, de las viviendas cumplen con el reglamento de construcción y la normatividad

urbana, sin embargo tienen que implementarse programas de supervisión y control de

construcción de viviendas.

El capítulo quinto de la Agenda Hábitat hace referencia a promover el acceso a los

servicios básicos y lo integran tres indicadores claves: el 4 es la proporción de la población

que usa agua entubada, toma pública, pozos y corrientes protegidas o agua de lluvia para

beber; el 5 es la proporción de hogares con acceso a instalaciones sanitarias adecuadas y

el 6 es el porcentaje de ocupantes de viviendas conectadas a agua entubada, drenaje

electricidad y teléfono.

Cuadro 3: Acceso a servicios básicos

Tipo de indicador Indicador Índice

Clave 4 Acceso a agua segura 98.93%

Clave 5 Acceso a instalaciones sanitarias 91.77%

Clave 6 Conexiones domiciliarias 92.26%

Fuente: Elaboración propia en base al XXII censo de población y vivienda, 2000, INEG.

En cuanto a la proporción de hogares con acceso a un suministro mejorado de agua se

encuentra que el 1.07 por ciento, no tiene acceso asegurado; en tanto que la proporción de

hogares con acceso a instalaciones sanitarias adecuadas es de 91.77 por ciento, lo cual

significa que persiste un importante rezago en este rubro y en general, el porcentaje de

hogares que están conectados a los siguientes servicios dentro de su unidad habitacional:

agua transportada en tuberías, alcantarillado, electricidad y teléfono es de 92.26 por ciento,

es decir, existe un déficit de servicios públicos. Una posible explicación de los problemas

derivados de los servicios públicos en los hogares, puede ser la mala planeación urbana que

no ha sido capaz de atender los asentamientos humanos con niveles de pobreza.

EL Capítulo sexto se refiere a promover la igualdad para una vida sana y segura se integra

por el indicador clave 7 mortalidad infantil, el análisis de este indicador es muy

importante pues la vivienda precaria, el hacinamiento, la carencia de agua potable y de

Page 25: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

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instalaciones adecuadas de drenaje así como la falta de asistencia médica son causa de

mortalidad en menores de 5 años.

Para el indicador clave 8 homicidio, su importancia radica en que la seguridad es una de las

demandas ciudadanas más apremiantes. Las amenazas más serias a su integridad, provienen

sobre todo del intento y consumación de asaltos, disputas, violaciones y secuestros,

acciones que tienen una probabilidad considerable de manifestar la comisión deliberada de

homicidios. Otra variante es por omisiones a los reglamentos viales y de seguridad o por

negligencia. En cualquier caso, está de por medio la integridad de los ciudadanos.

El indicador extensivo 5 VIH, es uno de los mayores problemas para acceder a una vida

sana y segura, una persona infectada con VIH manifestará eventualmente el Síndrome de

Inmuno Deficiencia Adquirida (SIDA). Entre los exámenes que son comúnmente

practicados a las mujeres embarazadas se encuentra el de sangre, por lo que este

proporciona la oportunidad de aplicar la prueba de VIH. Un resultado positivo, indica la

transmisión de la infección al feto.

Los resultados obtenidos en Cuautitlán Izcalli se presentan en el siguiente cuadro:

Cuadro 4: Igualdad para una vida sana y segura

Tipo de Indicador Indicador Índice

Clave 7 Mortalidad infantil 5.21 de cada 1,000

Clave 8 Homicidios 3.03 de cada 10,000

CL 3 Violencia urbana Contestada*

Fuente: elaboración propia en base XII Censo de población y vivienda 2000, CONAPO proyecciones.

de población municipal 2000-2030 y Sistema de seguridad pública.

El porcentaje de niños y niñas que mueren antes de llegar al quinto año de vida es de 5.21

por cada mil habitantes, índice que indica la necesidad de promover políticas públicas hacia

este sector de la población y de ampliar la cobertura en equipamientos de salud.

Aunque Cuautitlán Izcalli es un municipio relativamente seguro persisten zonas de riesgo

como lo demuestra el 3.03 por ciento, de homicidios por cada 10,000 habitantes.

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El Capítulo Séptimo promover la integración social y apoyar a los grupos desfavorecidos

contempla el indicador clave 9 hogares pobres. Se considera un hogar pobre cuando

manifiesta notables carencias alimentarías y de satisfactores básicos; para los miembros de

los hogares en estas condiciones, la posibilidad de mejorar su nivel de vida es reducida. Es

claro el riesgo de rezago continuo que existe para la población en circunstancias de

pobreza.

Cuadro: 5 Hogares pobres en Cuautitlán Izcalli

Nivel Hombres % Mujeres %

1 6.97 1.53

2 10.91 2.39

3 28.62 6.28

Fuente: elaboración propia.

En Cuautitlán Izcalli persisten pequeños grupos que subsisten en condiciones de pobreza y

se tiene una tendencia de que en estos hogares se tiene como jefe de familia a una mujer.

El Capítulo Octavo promover la igualdad de género en el desarrollo de asentamientos

humanos está integrado por el indicador clave 10 Tasa de alfabetización cuya importancia

radica en la capacidad de leer y escribir enunciados sencillos que son indispensable para el

desarrollo personal en las ciudades: el Check list 4 Inclusión de género es la proporción de

mujeres que tienen una posición de liderazgo en las autoridades locales (asignación de

puestos en la administración pública y elección de una mujer para encabezar un gobierno

local, son dos condiciones necesarias de la participación de las mujeres en los asuntos

públicos) y el indicador extensivo 7 proporción de mujeres electas o nominadas para

formar parte del gabinete local, permite ver que la inclusión de las mujeres en todos los

niveles de toma de decisiones debe ser promovida por los gobernantes locales.

El comportamiento de estos indicadores en Cuautitlán Izcalli nos muestra que el nivel de

alfabetismo es superior a la media nacional, sin embargo se requiere que en esta ciudad se

desarraigue al 100 por ciento el analfabetismo. Por otro lado, el incremento de mujeres en

la toma de decisiones va aumentando como lo demuestra el 35% en Cuautitlán Izcalli.

Page 27: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

27

Cuadro 6: Desarrollo Social y erradicación de la pobreza en Cuautitlán Izcalli

Tipo de

Indicador

Indicador Índice

Clave 10 Tasa de alfabetismo 98.58%

CL 4 Inclusión de género Contestada

Extensivo 6 Mujeres en el gabinete local 35.00%

Fuente: elaboración propia en base XII Censo de población y vivienda 2000. Trabajo de campo.

Así mismo en el municipio de acuerdo a un cuestionario aplicado para conocer sobre la

matricula escolar se obtuvo que el 51.1 por ciento de hombres concluye la primaria en tanto

que el 48.89 por ciento de mujeres la termina. En educación superior la termino el 44.0 por

ciento de hombres y un 56.0 por ciento de mujeres.

El Capítulo Noveno radica en promover una estructura geográficamente equilibrada de los

asentamientos humanos, incluye el indicador clave 11 crecimiento de la población urbana

necesario para estimar las demandas de servicios básicos, empleo, vivienda y de

equipamiento urbano y; el indicador clave 12 asentamientos planificados que coadyuva a

normar el entorno arquitectónico y contribuye al aprovechamiento satisfactorio del

territorio, diferenciando las áreas que deben ser conservadas en estado natural de aquellas

que son susceptibles de ser incorporadas a la estructura urbana de la ciudad, con las

ventajas que esto representa de accesibilidad y valor de la tierra.

Cuadro 7: Estructura geográficamente equilibrada de los asentamientos humanos

Tipo de

Indicador

Indicador Valor

%

Clave 11 Crecimiento de la población urbana 1.65

Clave 12 Asentamientos planificados Contestada

Fuente: elaboración propia en base XII Censo de población y vivienda 2000, Programas y planes de desarrollo urbano

Aunque Cuautitlán Izcalli surge como un municipio con una población urbana “hereda”

algunas localidades no urbanas, poco a poco se están trasformando en urbanas.

Page 28: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

28

El Capítulo Décimo administrar el suministro de agua de manera eficaz lo integra el

indicador clave 13 precio del agua como una forma de hacer accesible el servicio de agua

potable que no represente una proporción onerosa del ingreso doméstico y cuya aplicación

se haga procurando la repartición justa del costo del suministro entre los habitantes de la

ciudad y: el indicador extensivo 8 consumo del agua que depende más de la presión y

continuidad con que es suministrada que del precio.

Cuadro 8: Administración y suministro del agua

Tipo de

Indicador

Indicador Valor

%

Clave 13 Precio de agua 4.31 pesos/m³

Extensivo 8 Consumo de agua 230.00 Lts.

Fuente: elaboración propia en base a datos proporcionados por OPERAGUA

Tanto el precio como el consumo de agua en Cuautitlán Izcalli van de acuerdo con la

capacidad adquisitiva y la necesidad del vital líquido de la población.

El Capítulo Decimoprimero reducir la contaminación en zonas urbanas está conformado

por el indicador clave 14 aguas residuales tratadas que es la base para llevar a buen

término el establecimiento y la ejecución de las acciones de rescate ecológico y la

construcción de la infraestructura hidráulica complementaria que permitan la recuperación

paulatina del medio natural y en consecuencia la disminución de riegos para la población;

el indicador clave 15 eliminación de desechos sólidos cuyo manejo y transporte adecuado,

así como la disponibilidad de sititos seguros para depósito, constituyen los elementos

básicos de un sistema de disposición de residuos sólidos acorde con las acciones dirigidas a

la recuperación y conservación del medio natural y a la disminución de riesgos para la

población y; el indicador extensivo 9 recolección regular de desechos sólidos servicio

básico que contribuye a la disminución de situaciones de insalubridad y promueve la

conservación y mejoramiento de la imagen urbana.

Los criterios para el diagnóstico del indicador consistieron en conocer el volumen diario de

los desechos sólidos que hay en Cuautitlán Izcalli, el cual según la información obtenida es

de 600 toneladas por día más 200 toneladas del Municipio Teoloyucan, es decir, por día

Page 29: Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los …...1 Gobernancia: desarrollo y crecimiento de los gobiernos locales* Jaime Espejel Mena** Ana María Hernández Díaz*** Resumen La

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ingresan al área de disposición final del municipio aproximadamente 800 toneladas, de

estos desechos ningún porcentaje se incinera y por si fuera poco, solo un volumen del 3.0

por ciento se recicla. Esto indica que es un Municipio que cuenta con una alta producción

de residuos sólidos, debido primeramente a su propio crecimiento poblacional, además por

ser un municipio perteneciente a la zona metropolitana es centro de paso de municipios

aledaños, que aunque nació como una localidad planeada, los hechos demuestran que la

urbanización y globalización han rebasado la capacidad del gobierno local para atender este

tipo de problemáticas.

Cuadro 9: Contaminación en zonas urbanas

Tipo de

Indicador

Indicador Valor

%

Clave 14 Aguas residuales tratadas 47.79

Clave 15 Disposición de residuos sólidos Contestada

Extensivo 9 Recolección regular de desechos sólidos 124.48

Fuente: elaboración propia en base XII Censo de población y vivienda, 2000 y servicios públicos municipales.

Los resultados obtenidos en Cuautitlán Izcalli muestran que la proporción de agua residual

sometida a una forma de tratamiento es del 47.79 por ciento, lo cual señala la carencia de

infraestructura adecuada. En tanto que la proporción de hogares que disponen del servicio

de recolección de basura a la semana es de 124.48 por ciento.

El Capítulo decimosegundo prevenir los desastres y reconstruir los asentamientos lo

conforma el check list 5 nivel al que la prevención de desastres esta garantizado e

instrumentos de mitigación disponibles en operación. Para este indicador se verificó que el

Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, si cuenta con los reglamentos de construcción y los

atlas de riesgos que son los instrumentos que contribuyen a la creación de un entorno

urbano.

A través del indicador extensivo 10 viviendas en ubicación sujeta a riesgos consiste en que

la localización de la vivienda segura resulta tan importante como el hecho de que esté

construida de materiales durables para garantizar la integridad física de sus moradores.

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Como podrá observarse en el cuadro 10 a pesar de que Cuautitlán Izcalli es un municipio

planificado el índice de viviendas ubicadas en zonas de riesgo es notorio, de tal manera que

se tendrán que tomar medidas que garanticen la vida de sus pobladores.

Cuadro 10: Prevención de desastres y reconstrucción de asentamientos

Tipo de

Indicador

Indicador Valor

%

CL 5 Prevención de desastres e instrumento de mitigación Contestada

Extensivo 10 Viviendas en lugares de riesgo 133.72 de cada

100,000

Fuente: elaboración propia.

La información del capítulo decimotercero promover sistemas de transporte eficaces y

ambientalmente racionales esta integrado por el indicador clave 16 tiempo de traslado que

resume cuando menos dos aspectos del desarrollo urbano, la estructura urbana y los modos

de transporte disponibles; el indicador extensivo 11 medios de transporte que sirve para

conocer si el sistema de transporte público ofrece la posibilidad de traslado a cualquier

punto de la ciudad mediante varias alternativas o modos , los cuales deben ser seguros,

cómodos y estar disponibles de forma continua con una tarifa accesible y; el check list

planes ambientales.

Cuadro 11: Sistemas de transporte eficaz y ambientalmente racional

Tipo de

Indicador

Indicador Valor

%

Clave 16 Tiempo de Traslado 90.00

Extensivo 11 Medios de transporte Contestada

CL 6 Planes ambientales locales Contestada

Fuente: elaboración propia.

Los resultados obtenidos dieron como resultado que las personas que utilizan el servicio

público tardan en promedio 90 minutos de su lugar de residencia a su centro de trabajo,

aunque al interior de la ciudad la gente regularmente lo hace en vehículos particulares.

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31

El Capítulo decimocuarto aborda el tema de fortalecer las microempresas y pequeñas

empresas, particularmente las establecidas por mujeres y está conformado únicamente por

el indicador clave 17 Empleo informal. Como el Capítulo decimoquinto fortalecer las

asociaciones del sector público y privado, cuyos indicadores claves con el 18 y 19, se

presentan de manera conjunta.

El desarrollo económico que comprende el producto bruto de la ciudad se ubica en 156,

964,561.00 de miles de pesos y se entiende como el ingreso total de sueldos, excedente

comercial, impuestos e importaciones así como el consumo más las inversiones y

exportaciones; el desempleo que se encuentra al 1.81 por ciento y el empleo informal al

19.2 por ciento. Dicha situación refleja ante todo la necesidad de priorizar fuentes de

empleo para frenar el empleo informal.

Cuadro 12: Desarrollo económico en Cuautitlán Izcalli

Tipo de

Indicador

Indicador Valor

%

Clave 17 Producto bruto de la Ciudad 156,964,561,00 de miles de pesos

Clave 18 Desempleo 1.81

Clave 19 Empleo informal 19.20

Fuente: elaboración propia en base al sistema de cuentas nacionales, PIB por entidad federativa e INEGI

Los capítulos 16, 17 y 18 se refieren a la Gobernancia y dan cuenta de los ingresos de

gobiernos locales, la participación de electores y las asociaciones ciudadanas. El primer

indicador clave 20, representa el total de ingresos anuales provenientes de todas las fuentes

tanto en capital como recurrentes, para todos los gobiernos locales en el área metropolitana

dividida por la población.

El check list 7 descentralización nos permite ver si los gobiernos locales tienen la facultad

de tomar decisiones en forma autónoma en asuntos prioritarios; el check list 8 nivel de

participación ciudadana en la planeación y ejecución de acciones de desarrollo urbano.

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En cuanto al indicador extensivo 12 representa el porcentaje de la población adulta por

sexo que votó en las últimas elecciones locales, el cual es de mucha importancia pues el

mejoramiento continúo y la consolidación de sistemas democráticos exige la participación

activa de los ciudadanos. El indicador extensivo 13 hace referencia al número de

organizaciones sin fines lucrativos por cada 10,000 habitantes, las asociaciones de

ciudadanos pueden ser un contrapeso para las acciones de los gobiernos o bien, asumir un

papel complementario o independiente en aspectos concernientes a la integridad y

desarrollo personal de los individuos que son atenidos en forma eficiente por éstos. Su

existencia constituye una instancia ajena a intereses particulares y políticos que pueden

servir de garante en la observancia de las obligaciones de los gobiernos, ya sea colaborando

con ellos o como observadores.

Cuadro 13: Gobernancia

Tipo de

Indicador

Indicador Valor

%

Clave 20 Ingresos de gobiernos locales 1287.70

CL 7 Descentralización Contestada

CL 8 Participación ciudadana Contestada

Extensivo 12 Participación electores 51.96

Extensivo 13 Asociaciones de ciudadanos 1.58

CL 9 Transparencia y responsabilidad Contestada

Fuente: elaboración propia en base al XII Censo General de Población y vivienda.

CONCLUSIONES

Es evidente que los problemas y necesidades de la población rebasan la capacidad de los

gobiernos para cumplir con su responsabilidad pública en la sociedad, lo que permite

proponer la reconstrucción y rediseño de instituciones públicas más eficientes y eficaces,

mejorar los procesos administrativos, fiscales, jurídicos, políticos y sociales que permitan

de manera más rápida y flexible responder a las necesidades de los ciudadanos.

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Es urgente preparar, cumplir y dar continuidad a la implementación del plan de desarrollo

municipal y al plan de desarrollo urbano de la localidad, así como fortalecer las deficiencias

o carencias de la población y de las instituciones públicas que representan al ayuntamiento.

Es necesario hacer propuestas bajo nuevos modelos de gestión, gerenciales y de políticas

públicas que no sólo hagan efectiva la estructura, los procesos y la organización de la

administración pública sino también fomentar esquemas de participación claros y

equitativos que se demuestren: la reducción de la pobreza, mejorar la salud pública,

proteger el medio ambiente y la equidad de genero.

En este sentido otro de los problemas urgentes del total de indicadores urbanos para el

gobierno local del municipio, es el asunto de los desechos sólidos, en virtud que no existen

las condiciones, el presupuesto, el recurso humano ni acuerdos interinstitucionales y menos

la infraestructura para su recolección, traslado y depósito final, por lo tanto las

consecuencias de la ineficiente administración de los desechos sólidos genera

principalmente problemas de salud y degradación ambiental difíciles de reparar.

Es imperativo diseñar matrices o esquemas comunes a los diferentes municipios, a través de

los cuales los responsables de las distintas áreas administrativas sistematicen y concentren

la información, que permita dar continuidad de los indicadores urbanos en el marco de la

planeación urbana.

Es prioritario a su vez que la información de los indicadores urbanos éste disponible y

actualizada para la toma de decisiones y elaboración de políticas públicas del gobierno

local, pero también para la consulta del sector privado y social.

Así mismo es evidente que los datos porcentuales de cada indicador urbano facilitan la

construcción no solo de preguntas de investigación, que nos llevan a las causas que

provocan su situación, sino también el conocimiento y reflexión de sus consecuencias y

alternativas de solución que permitan evitar y prevenir problemas mayores a un elevado

costo económico y social.

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En este sentido no cabe duda que la creación de los observatorios urbanos es un

instrumento que garantiza al Estado, gobierno y sociedad el desarrollo, crecimiento, y un

mejor nivel y calidad de vida, en vista que funcionan como laboratorios expertos y

actualizados del funcionamiento de los gobiernos locales.

Es fundamental promover líneas de investigación a partir de los indicadores urbanos, desde

el ámbito local, pero de manera integral con el gobierno federal, estatal, sector empresarial,

banqueros y organizaciones no gubernamentales, con el propósito de celebrar acuerdos,

convenios o tratados en la solución de problemas que los municipios por si solos no podrían

atender, como es lo relacionado al manejo del ambiente o el desarrollo social.

Los observatorios urbanos contienen materia prima para la instrumentación teórica,

metodológica y práctica de proyectos de investigación que responde a problemas concretos

de la localidad, además por la naturaleza de su constitución los observatorios permiten un

estudio retrospectivo y prospectivo que da cuenta de la situación actual del municipio y las

oportunidades que se pueden aprovechar de acuerdo al contexto económico, social y

político.

NOTAS

1 Por clientela se entiende a la asociación de usuarios de servicios públicos.

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* El artículo es producto del Cuerpo académico de la Licenciatura en Ciencias Políticas y

Administración Pública en la UAP Zumpango, denominado Investigación para el

desarrollo local.

** Maestro en Administración Pública, Coordinador Académico de la Licenciatura en

Ciencias Políticas y Administración Pública en al UAP Zumpango.

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*** Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública, candidata a Maestra en

Administración Pública, profesora de asignatura de la misma Licenciatura en la UAP

Zumpango.