“GOBERNABILIDAD” VERSUS DEMOCRACIA PLURALISTA

“GOBERNABILIDAD”VERSUS

DEMOCRACIA PLURALISTA

Nancy Ochoa Antich

“GOBERNABILIDAD”VERSUS

DEMOCRACIA PLURALISTA

Nancy Ochoa Antich

EdicionesAbya-Yala

Quito-Ecuador2003

“Gobernabilidad” versus Democracia pluralistaNancy Ochoa Antich

1a. Edición Ediciones ABYA-YALA12 de Octubre 14-30 y WilsonCasilla: 17-12-719Teléfono: 2506-247/ 2506-251Fax: (593-2) 506-255E-mail: [email protected] Web: www.abyayala.orgQuito-Ecuador

Impresión DocutechQuito - Ecuador

ISBN: 9978-22-317-7

Impreso en Quito-Ecuador, 2003

ÍNDICE

Introducción.............................................................................. 7

Capítulo 1. La democracia pluralista....................................131.1. Regla de la mayoría.............................................131.2. Estado de derecho...............................................141.3. Democracia directa..............................................151.4. Democracia representativa..................................161.5. Corporativismo.....................................................181.6. Élites y democracia..............................................191.7. Policracia..............................................................20

Capítulo 2. El orden político..................................................252.1. Tipos de modernidad..........................................262.2. Centralización de la autoridad y expansiónde la participación política........................................29

2.3. Las sociedades pretorianas..................................312.4. El soldado como constructor de

instituciones políticas..........................................342.5. Los partidos políticos...........................................362.6. Comunidad política: orden público legítimo.....392.7. Institucionalización y poder................................412.8. Modernización e inestabilidad............................422.9. Forma de gobierno y orden político..................45

Capítulo 3. La democracia ingobernable.............................513.1. Guerra fría y democracia pluralista....................523.2. Democracia: bonanza o recesión.......................543.3. Anomia o pretorianismo.....................................57

3.4. Las disfunciones de la democracia....................58

Capítulo 4. La gobernabilidad...............................................614.1. Ingobernabilidad.................................................614.2. Governance......................................................644.2.1. Manejo del sector público...............................654.2.2. Rendición de cuentas.......................................684.2.3. Descentralización.............................................694.2.4. Información y transparencia..........................704.3. Gobernabilidad democrática..............................714.4. La gobernabilidad como problema...................764.4.1. Democracia y gobernabilidad.........................764.4.2. La definición de Michael Coppedge..............784.4.3. La gobernabilidad electoral............................794.4.4. Gobernabilidad y participación......................80

Conclusiones............................................................................85

Bibliografía...............................................................................93

INTRODUCCIÓN

La siguiente investigación parte de la hipótesis deque el discurso de la gobernabilidad se opone a los prin-cipios teóricos de la democracia pluralista.

La palabra se encuentra en el “Informe a la Comi-sión Trilateral sobre la gobernabilidad de las democra-cias” intitulado La Crisis de las Democracias, escrito por Mi-chel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki en1975, acerca de los Estados Unidos, Europa occidental yJapón.

En inglés se dice allí governability, con un significadoun poco diferente al de governance, que han utilizado enfechas más recientes algunos organismos multilaterales,como el Banco Mundial y el PNUD (Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo), para dar solucionespolíticas a los países considerados problemáticos enAsia, África y América Latina.

Pretendo argüir que las ideas expuestas en el “Infor-me a la Comisión Trilateral” no se refieren solamente auna situación coyuntural por la que atravesaban EstadosUnidos, Europa occidental y Japón. En dicho documen-to se mantiene una posición contraria a la democracia

pluralista, similar a la de Samuel Huntington en su librode 1968, El orden político en sociedades en cambio.

Trataré de mostrar que la diferencia de países nocambia el problema de fondo, que es la crítica a ciertofuncionamiento democrático, responsable de la ingober-nabilidad, según el referido discurso. En los miembrosde la Comisión Trilateral habría que superar la democra-cia pluralista, mientras que en América Latina, Asia yÁfrica habría que evitarla.

La relevancia de Huntington se debe a la similitudentre el significado de “gobernabilidad” en el Informe,del cual es uno de los redactores, y el de “orden políti-co” en su obra anterior. Por eso puedo suponer que es-te discurso tiene allí su origen.

En otro libro suyo, La Tercera Ola, escrito alrededor de20 años más tarde, ya no parece oponerse a la democra-cia. Entonces analiza el proceso de democratización quetuvo lugar en el mundo desde 1974 a 1990. Es una obradescriptiva sobre una investigación empírica, en el quehay muy poca teoría.

Los países de la “tercera ola”, según las fechas desus primeras elecciones, son: antes de 1980, España, Por-tugal, Grecia, Ecuador, India, Nigeria; 1980-1983, Perú,Argentina, Bolivia, Honduras, Turquía; 1984-1987, Uru-guay, Brasil, Filipinas, El Salvador, Guatemala, Corea,Granada, Sudán; 1988-90, Paquistán, Polonia, Hungría,Alemania oriental, Checoslovaquia, Rumania, Bulgaria,Nicaragua, Chile, Mongolia.

8 Nancy Ochoa Antich

En el Prefacio se encuentra el siguiente texto sobreEl orden político en sociedades en cambio, en el que parece discul-parse de sus antiguas ideas, consciente de que ellas noson coherentes con su posición posterior: “Escribí ese li-bro porque pensaba que el orden político era algo posi-tivo. Mi propósito fue desarrollar una teoría general enla ciencia social de por qué, cómo y bajo qué circunstan-cias el orden se resiste a ser alcanzado”1. Dice “teoría ge-neral”, por lo cual aunque analiza principalmente a lospaíses en modernización, también hay referencias a losmodernos, si utilizamos la clasificación de Huntington.Su teoría tiene implicaciones evolucionistas, de maneraque los primeros deben alcanzar las características de lossegundos.

El cambio de posición se debe seguramente al he-cho de que 20 años después, el orden político se habíavuelto posible en democracia. Otros pensadores comen-zaron a usar la expresión “gobernabilidad democrática”,aunque la palabra tenga implicaciones autoritarias. To-davía en La Tercera Ola, aunque en forma menos belige-rante que en décadas anteriores, el autor mantiene laidea de que tal régimen suele conllevar desgobierno. “Amenudo las democracias están desgobernadas”, 2 afirma.

Además, se incluye entre los científicos sociales que“intentaban explicar el arrinconamiento de la democra-cia ocurrido en los años sesenta y setenta, señalando lainadecuación de ella en los países pobres, las ventajasdel autoritarismo para el orden político y el crecimientoeconómico”.3 Entonces, en las naciones en moderniza-ción, el orden político (la gobernabilidad, diríamos aho-ra) está reñido con la democracia pluralista, como tam-

“Gobernabilidad“ versus Democracia pluralista 9

bién lo está, por otros motivos, en las modernas, segúnel “Informe a la Comisión Trilateral”.

La obra más reciente de Huntington, El choque de civi-lizaciones (primera edición en español, 1997), presenta agrandes rasgos una tesis geopolítica basada en algunoscriterios étnicos, según los cuales las culturas debenmantener su identidad y separación. Hace una crítica ala actual pluralidad cultural de los Estados Unidos, ycuestiona la migración de ciudadanos de los países po-bres a los ricos, que es una de las características más so-bresalientes del mundo de hoy.

Mientras que sus ideas sobre el orden político se re-fieren al contexto de la guerra fría, las del choque de ci-vilizaciones cobran sentido una vez terminada ésta,cuando el enemigo ha dejado de ser el comunismo y loson personajes de culturas no europeas, como SaddamHussein.

Este tema no está íntimamente relacionado con lapresente investigación. Sin embargo, vale la pena señalarque la posición ideológica de su autor no difiere de lade años anteriores. Se podría afirmar que los argumentosde dicho libro son conservadores, anti-cosmopolitas; noparecen apoyar la liberalización del comercio y la globa-lización.

Como veremos en el capítulo 1, hay una vinculaciónteórica entre el liberalismo y la democracia pluralista.Huntington se opone a esta última porque le parece queatenta contra el orden político o la gobernabilidad. Ha-bría que profundizar las diferencias entre esas doctrinas,


por ejemplo, en autores europeos del siglo XIX, peroello rebasa los límites de la presente investigación.

Desarrollaré los siguientes puntos: 1. La democraciapluralista, según Norberto Bobbio y Robert Dahl, con al-guna referencia a La Tercera Ola. 2. Los argumentos de Sa-muel Huntington en El orden político en sociedades en cambio. 3.Las tesis del “Informe a la Comisión Trilateral”. 4. Qué seentiende por “gobernabilidad” en algunos escritos sobreel tema. 5. Conclusiones.

Notas

1 Huntington, Samuel. La Tercera Ola, Buenos Aires, Editorial Paidós,1994, Pág. 15.

2 Ibid. Pág. 39.

3 Ibid. Pág.37


1LA DEMOCRACIA PLURALISTA

El objetivo de este capítulo es el de exponer losprincipios teóricos de la democracia pluralista, para con-frontarlos luego con los argumentos de El orden político ensociedades en cambio y del “Informe a la Comisión Trilateralsobre la gobernabilidad de las democracias”. Si el discur-so de la gobernabilidad proviene de esas obras y los ar-gumentos que hay en ellas son opuestos a tales princi-pios, entonces habré demostrado la hipótesis de la pre-sente investigación.

1.1. Regla de la mayoría

Según Norberto Bobbio, una democracia se diferen-cia de cualquier forma de gobierno autocrático por unconjunto de reglas que establecen quién está autorizadopara tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedi-mientos.1Además, hay democracia cuando ese poder oderecho de tomar decisiones colectivas es atribuido a unnúmero muy elevado de miembros del grupo. Un proce-so de democratización consiste en un aumento progresi-vo del número de individuos que tienen derecho al vo-to.

La regla fundamental es la de la mayoría, con baseen la cual se consideran decisiones colectivas y obliga-torias para todos, las que son tomadas al menos por lamayoría de votantes.2 La democracia moderna es un ré-gimen en el que todos los adultos tienen derechos polí-ticos, es decir, en el que existe el sufragio universal. Elciudadano es el individuo que tiene derecho al voto.

Para Samuel Huntington, en su obra La Tercera Ola, lademocracia también se caracteriza por las eleccionescompetitivas, que permiten a los gobernados seleccionara sus gobernantes.3

1.2. Estado de derecho

El individuo que tiene derechos inviolables, como lalibertad de opinión, reunión, asociación, etc., es el suje-to básico de la democracia, el fundamento del Estado li-beral, que ejerce el poder sub lege (sometido a la ley),supuesto no sólo histórico sino también jurídico del ré-gimen democrático.4

Tres aspectos confluyen en la concepción individua-lista del Estado:

a) El contractualismo de los siglos XVII y XVIII, queparte de la hipótesis de que antes de la sociedadpolítica existía una situación de naturaleza en la quelos soberanos eran los individuos libres e iguales,por lo cual el Estado es un producto artificial de lavoluntad.

b) La economía política, es decir, un análisis de las re-laciones sociales cuyo sujeto es una vez más el in-


dividuo, el homo oeconomicus que, según Adam Smith,persigue el interés propio y, sin proponérselo, pro-mueve el interés social.

c) La filosofía utilitarista de Bentham y Mill, según la cualel único criterio para fundamentar una ética objeti-va es partir de condiciones como el placer y el do-lor, de manera que el bien común es la suma de losbienes individuales o la felicidad del mayor núme-ro.5

1.3. Democracia directa

La consecuencia extrema del individualismo podríaser el régimen de los antiguos griegos, según el cual to-dos los ciudadanos deben participar en todas las decisio-nes que les atañen. Sus instituciones son la asamblea delos ciudadanos deliberantes sin intermediarios y el refe-réndum.

Pero Bobbio nos habla de una paradoja: no sóloque la democracia directa es imposible en sociedadescomplejas, sino que es indeseable, “desde el punto devista del desarrollo ético e intelectual de la humanidad”.6

Para la filosofía liberal, es indeseable que los intere-ses humanos sean reducidos a los de la polis, que todosea política, que el individuo se resuelva en el ciudada-no, que la esfera privada se disuelva en la esfera públi-ca. “El ciudadano total y el Estado total son dos caras dela misma moneda”, propias de gobiernos autoritarios yno de democracias. “Quizás al único tipo humano al quele quede el calificativo de ciudadano total es al revolu-


cionario; pero las revoluciones no se hacen aplicando lasreglas del juego democrático”.7

1.4. Democracia representativa

Si la democracia directa es un tipo de totalitarismo,para que ese régimen sea auténtico, debe ser represen-tativo. Debe haber individuos que vean la política desdeafuera con el fin de que puedan controlarla.

Ya que esta forma de democracia trae como conse-cuencia la intermediación entre el individuo y el gobier-no, no es raro que los grupos se hayan vuelto los suje-tos políticamente relevantes: las grandes organizaciones,las asociaciones de la más diferente naturaleza, los sin-dicatos de las más diversas actividades, los partidos.8 Pe-ro la conclusión coherentemente liberal sería que enesos grupos los individuos no deben perder su autono-mía de conciencia. Como sus opiniones son múltiples, elpluralismo es el resultado lógico.

Refiriéndose a ciertos orígenes de la democraciamoderna, Maquiavelo y Rousseau específicamente, diceBobbio que el modelo ideal de la sociedad democráticaera centrípeto. La realidad que tenemos ante nosotros escentrífuga, no tiene un solo centro de poder (la volun-tad general), sino muchos, y merece el nombre, en elque concuerdan los estudiosos de la política, de socie-dad policéntrica o poliárquica (o en términos más fuer-tes pero no por ello menos apropiados, policrática). ElEstado basado en la soberanía popular, que fue ideadoa imagen y semejanza del príncipe, fue un modelo mo-nista. La realidad que subyace en los gobiernos demo-cráticos es pluralista.9


Se podría concluir que la sociedad centrífuga es másdemocrática que la propuesta de Maquiavelo o el idealde Rousseau. A pesar de ser italiano, Bobbio expone unateoría de la democracia cercana a las doctrinas anglo-sa-jonas, más pluralistas que la de los países de Europacontinental. Por ello coincide con la poliarquía de RobertDahl. Probablemente la gran influencia de los EstadosUnidos en la segunda mitad del siglo XX ha producidoefectos en los teóricos a nivel mundial.

Este autor hace mayor hincapié en la igualdad delos ciudadanos en la democracia, aunque se podría de-cir que ella está implícita en la concepción liberal del in-dividuo y en el sufragio universal. “El gobierno democrá-tico se caracteriza fundamentalmente por su continuaaptitud para responder a las preferencias de sus ciuda-danos, sin establecer diferencias entre ellos”.10 Todosdeben tener las mismas oportunidades para formular susdemandas y manifestarlas públicamente.

Las dos dimensiones de los regímenes políticos sonel debate público, que puede ser para una parte peque-ña o grande de la población, y la capacidad de represen-tación. Esta última es proporcional al número de ciuda-danos que gocen del derecho a votar en elecciones li-bres. “Las poliarquías son democracias muy representa-tivas a la vez que francamente abiertas al debate públi-co”.11

Aunque sus políticos no provengan de todos losgrupos sociales y económicos de un país, el sufragio uni-versal y la competencia electoral producen parlamentosmás representativos que en ningún otro régimen.


1.5. Corporativismo

La democracia representativa no sólo contradice a ladirecta, sino también a la defensa de intereses particula-res. que caracteriza al corporativismo. Uno de los princi-pios democráticos es la prohibición del mandato impe-rativo, según el cual el representante del interés generalno puede estar obligado a satisfacer los deseos de sus re-presentados o votantes.

La disciplina de partido tampoco cumple este prin-cipio. Aquellos que a veces huyen de ella aprovechandoel voto secreto, “¿no han sido calificados como “franco-tiradores”, es decir, como réprobos expuestos a la cen-sura pública?”.12

También en el neocorporativismo europeo los finesparticulares predominan sobre el interés general. Tal sis-tema está caracterizado por una relación triangular en laque el gobierno, representante de los intereses naciona-les, interviene únicamente como mediador entre las par-tes sociales y, a lo más, como árbitro del respeto de losacuerdos.13 Es erróneo llamar “gobernabilidad” a una si-tuación así, ya que la palabra proviene del “Informe a laComisión Trilateral” y éste considera al neocorporativis-mo “ingobernabilidad”.

Dicho término tiene un significado similar a la ex-presión “orden político” en la obra clásica de SamuelHuntington, en este caso como crítica al caos corporati-vo o pretoriano de los países en modernización. En suafán de hacer prevalecer el interés general, estas pro-puestas pretenden establecer un régimen monista, que


no sería democrático en el sentido liberal o pluralista deBobbio y Dahl.

Según el contractualismo y el utilitarismo, el indivi-duo está llamado a defender el interés general. No es co-rrecto que un grupo se imponga a la conciencia, sea sin-dicato, gremio o partido. La conducta corporativa podríaser superada mediante acciones individuales desinteresa-das. Más utópico es concebir a un grupo desprendido desus intereses particulares. La autonomía de la concienciaindividual debe sustentar tanto la actuación ética de losgobernantes como el control político que puedan ejercerlos gobernados.

1.6. Élites y democracia

Afirmar que hay Estado y sociedad civil, es otra ma-nera de decir que hay vida privada, indispensable parala democracia. Por tanto, es normal que los gobernantesconstituyan una élite. Bobbio parafrasea a Schumpetercuando señala que la característica de un gobierno demo-crático no es la ausencia de élites sino su presencia nu-merosa y la competencia entre ellas por la conquista delvoto popular. “La diferencia entre ese régimen y una au-tocracia es aquélla entre los gobernantes que se propo-nen y los que se imponen”.14

La democracia no es antitética con la tecnocracia, nicon la burocracia. El ciudadano común no tiene que serexperto en temas especializados. Basta con que tengaeducación política para que pueda estar al tanto de lasdiversas fuerzas que compiten por el poder, pueda ele-gir de acuerdo con su conciencia y sepa exigir un buengobierno. Además, Bobbio señala que el Estado burocrá-


tico o “benefactor” ha sido la respuesta a una demandaproveniente de abajo, es decir, a una petición democrá-tica.15

Al mostrar que el gobierno de las élites no es nece-sariamente autoritario, se debe hacer hincapié en que sílo es la falta de transparencia en las decisiones de los go-bernantes. En contraposición a las teorías de la razón deestado y sus arcana imperii, la democracia requiere la pu-blicidad de los actos gubernamentales para que el ciuda-dano pueda controlarlos.

1.7. Policracia

El pluralismo se aplica también a los espacios en losque se ejerce un poder que toma decisiones obligatoriaspara todo el grupo.16 El incremento del derecho de losindividuos a participar en las resoluciones que les atañen,lo considera Bobbio un paso de la democracia política ala social.

“Democracia social” no significa un mejoramientode las condiciones económicas de las clases desposeí-das. El sustantivo no puede perder su sentido de “go-bierno”, “poder”, o lo que es lo mismo, toma de decisio-nes públicas.

Un proceso de democratización no consiste en uncambio de la democracia representativa a la directa, sinoen una extensión del poder ascendente, el cual (a dife-rencia del poder burocrático que es descendente), seejerce en todos los niveles, ya sea local, regional o esta-tal, en nombre del individuo en cuanto ciudadano.17


Dicho proceso es el paso de la democracia políticaa la social, o sea que el poder ascendente, que hastaahora sólo había ocupado el campo del Estado (y de laspequeñas, con frecuencia políticamente irrelevantes, aso-ciaciones voluntarias), se extiende a la sociedad civil ensus diversas articulaciones, “desde la escuela hasta la fá-brica”.18

Una vez que se ha conseguido el voto universal, elindicador del desarrollo democrático ya no puede ser elnúmero de personas que tienen ese derecho, sino el nú-mero de lugares, diferentes de las sedes políticas, dondese lo ejerce. El criterio del grado de democratización “yano debe ser el de “quién” vota, sino el de “dónde” vo-ta”.19

Hablamos de un Estado que es al mismo tiempo de-mocrático y policrático.20 Democracia y pluralismo noson idénticos, pero pueden coincidir y complementarsecontra el abuso de poder. La teoría de la primera tomaen consideración el poder autocrático, es decir, el que“parte desde arriba”, y concluye que la solución debe sersu ejercicio “desde abajo”. El pluralismo observa el po-der monocrático, “que se concentra en una sola mano”,y considera que el remedio es distribuirlo.21

Por ejemplo, la república de Rousseau es a la vezdemocrática y monocrática, la sociedad feudal es al mis-mo tiempo autocrática y policrática, la monarquía abso-luta es simultáneamente monocrática y autocrática. Lademocracia es el Estado en el que la lucha para evitar elabuso de poder se desarrolla en dos frentes, contra elque se ejerce “desde arriba en nombre del poder desde


abajo” y en oposición al que se encuentra concentradoa favor de su distribución.22

El mejor control del poder es el que se aplica recí-procamente entre los grupos que representan a los di-versos intereses. El tema del disenso está relacionadocon lo anterior, pues en una democracia policrática, és-te no sólo es lícito sino necesario, como lo es también lacompetencia. Se requiere consenso sobre las reglas deljuego y en todo lo demás el acuerdo de la mayoría im-plica el disenso de la minoría.

En su obra de los años 90 Huntington afirma que:“En las democracias, los productores electos de decisio-nes no ejercen la totalidad del poder; lo comparten conotros grupos de la sociedad”.23

Veremos inmediatamente que en El orden político en so-ciedades en cambio, en su afán de conseguir una comunidadpolítica, propone la concentración del poder. Por eso,los países comunistas son ejemplos constantes en dicholibro. El poder del que nos habla es descendente: auto-cracia y monocracia. La propuesta es similar a la de Ma-quiavelo y Rousseau, la de una sociedad monista. Sus ar-gumentos contra el pretorianismo se justifican democrá-ticamente por la prohibición del mandato imperativo,pero la alternativa pretende neutralizar lo más posible eldisenso, que es un rasgo indispensable de la democraciapluralista.


Notas

1 BOBBIO, NORBERTO. El futuro de la democracia, México, Fondo deCultura Económica, 1986. Pág. 24.

2 Ibid. Pág. 25.

3 HUNTINGTON, SAMUEL. La Tercera Ola, Buenos Aires, EditorialPaidós, 1994. Págs. 19-20.


5 Ibid. Págs. 28-29.

6 Ibid. Pág. 50.

7 Ibid. Pág. 51.

8 Ibid. Pág. 29.

9 Ibid. Pág. 30.

10 DAHL, ROBERT. La Poliarquia. Participación y Oposición, Madrid, Tecnos,1989. Pág. 13.

11 Ibid. Págs. 15-18.


13 Ibid. Pág. 32.

14 Ibid. Pág. 34.

15 Ibid. Pág. 43.

16 Ibid. Pág. 34.

17 Ibid. Pág. 62.

18 Ibid. Pág. 63.

19 Ibid. Pág. 65.

20 Ibid. Pág. 69.

21 Ibid. Pág. 69.

22 Ibid. Pág. 69.

23 HUNTINGTON, SAMUEL. La Tercera Ola, Buenos Aires, EditorialPaidós, 1994. Pág. 23.


2EL ORDEN POLÍTICO

El propósito ahora es el de analizar exhaustivamen-te la obra clásica de Huntington. Trataré de mostrar queel significado de “orden político” se parece al de “gober-nabilidad” y que los argumentos de este libro se oponena los principios teóricos de la democracia pluralista, prin-cipalmente porque giran alrededor de la concentracióndel poder.

El autor sigue la concepción de modernidad de Tal-cott Parsons en El sistema de las sociedades modernas. Me refierobásicamente a la idea de diferenciación estructural, quepermite argüir en favor de la autonomía de lo político.

Esta tesis constituirá un giro en las ciencias socialescontemporáneas, al abandonar el economicismo marxis-ta, y será el supuesto implícito en la búsqueda de gober-nabilidad de las últimas décadas del siglo XX. Tal discur-so supone que las soluciones a los múltiples problemasde una sociedad se encuentran en lo político-institucio-nal. Por eso, las prácticas inspiradas en él descuidan los

aspectos socio-económicos y la mutua relación entre losdiversos componentes.

2.1. Tipos de modernidad

El argumento fundamental del libro es que la mo-dernidad social no trae como consecuencia automática lamodernidad política, sino todo lo contrario. La primeraimplica: urbanización, alfabetismo, industrialización, in-tensificación de las comunicaciones y de los medios dedifusión masivos.

La segunda se caracteriza por: racionalización de laautoridad, soberanía externa del Estado frente a influen-cias transnacionales, soberanía interna del gobierno na-cional ante los poderes locales y regionales, centraliza-ción y acumulación del poder en instituciones legislati-vas nacionales debidamente reconocidas, diferenciaciónde nuevas funciones políticas y el desarrollo de estruc-turas especializadas para ejecutarlas,1 expansión de laparticipación política y desarrollo de nuevas institucio-nes -los partidos- para organizarla.

Según Huntington, es un hecho que en Asia, Áfricay América Latina hay modernidad social y sin embargo,la democracia, la estabilidad, la diferenciación estructu-ral y la integración nacional están muy lejos de conse-guirse, pues se han sucedido los golpes militares y losgobiernos autocráticos.

El argumento de fondo es que la modernidad socialproduce un aumento de la conciencia de los propios in-tereses por parte de los diversos sectores. Ella ha exacer-bado, por ejemplo, los movimientos fundamentalistas en


el Oriente Medio y el tribalismo en África, ya que losgrupos étnicos o religiosos, que habían convivido pacífi-camente en la sociedad tradicional, son incitados al con-flicto.2 Aumenta la participación, pero no la instituciona-lización, por lo cual no se puede hablar de que hay unsistema político moderno.

No obstante, hay ambigüedad en el texto. Varias fra-ses parecen sostener que es la participación lo que ca-racteriza a una estructura política moderna, comparadacon una tradicional. “En alguna medida, los sistemas degobierno modernos se diferencian de los tradicionalespor su nivel de participación política. Los sistemas desa-rrollados se distinguen de los subdesarrollados por su ni-vel de institucionalización política”.3

Pueden darse estructuras de gobierno con un altogrado de participación política, cuyo grado de institucio-nalización sea bajo (tal es el caso de un sistema de ma-sas, como el de la Argentina) o alto (por ejemplo, un sis-tema de participación, como el de la Unión Soviética),según el cuadro de la página 81.

Parece que una estructura política de masas es mo-derna, pero subdesarrollada y una de participación estambién moderna y desarrollada. La primera es pretoria-na, pero también lo es la oligárquica (tradicional) y la ra-dical (transicional).4 Entonces, ¿puede haber un sistemapolítico moderno y pretoriano al mismo tiempo? Seríamás claro afirmar que es socialmente moderno, pero po-líticamente en modernización porque su nivel de partici-pación es más alto que el de institucionalización, por lo


cual se justificaría que esta última fuera promovida poruna élite.

Las “sociedades en cambio” a las que se refiere el tí-tulo de la obra han logrado modernidad social, pero nopolítica, pues al elevarse la conciencia de los diversossectores, la movilización espontánea de la gente sobre-pasa el nivel de institucionalización. A medida que au-menta la participación; la complejidad, autonomía, adap-tabilidad y coherencia de las instituciones políticas de-ben crecer también, si se quiere mantener la estabili-dad.5 El autor llama “cívicos” a estos sistemas y “preto-rianos” a los que poseen la situación inversa.

La inestabilidad de estos últimos se debe a que lasfuerzas sociales promovidas por la modernidad actúandirectamente en la esfera política, sin la mediación deinstituciones. Éstas constituyen las condiciones de posi-bilidad de la defensa de los intereses públicos. Sin ellas,los diversos sectores - y por tanto, también los gober-nantes- actúan por sus propia motivaciones, y no tienenen cuenta el interés general.

La diferencia entre los países en modernización ylos modernos es la debilidad o fortaleza de sus institu-ciones políticas, por lo cual forman parte del mismo gru-po tanto las democracias de “occidente” como los paísescomunistas, mientras que los de Asia, África y AméricaLatina son inclasificables en cuanto a su forma de gobier-no, ni democracias constitucionales, ni dictaduras comu-


nistas, pues “su característica distintiva es la fragilidad yfugacidad de todas sus formas de autoridad”.6

La modernidad social se relaciona con el pretoria-nismo y éste con la movilización de la clase media. A lavez que ella participa, también lo hacen los trabajadoresurbanos y el campesinado. Ésta es una sociedad carentede instituciones que vinculen las actividades y deseospolíticos del pueblo con los objetivos y decisiones de suslíderes. Su forma característica es el movimiento de ma-sas que combina acciones violentas y no violentas, lega-les e ilegales, coercitivas y persuasivas.7

2.2. Centralización de la autoridad y expansión de la par-ticipación política

La institucionalización conlleva la concentración delpoder en el argumento de Huntington. La centralizaciónde la autoridad debe realizarse antes que la expansiónde la participación. De lo contrario, la movilización po-pular se da sin instituciones políticas y la consecuenciaes el pretorianismo.

Sin embargo, esta última situación ocurrió en los Es-tados Unidos porque se mantuvo la herencia medievalde los Tudor. Sucedió justamente lo que el autor consi-dera inconveniente en los actuales países en moderniza-ción. En éstos las diferencias que separan a ricos y po-bres, a la élite moderna y la masa tradicional, contrastanen forma notable con “la agradable uniformidad del es-tamento único que existía en la América (Huntingtonquiere decir “Estados Unidos”) del siglo XVIII”. Como selo hizo entonces en Europa, en los actuales países en


modernización sólo una autoridad poderosa y centraliza-da puede combatir las brechas sociales.8

Los Estados Unidos nacieron modernos por serigualitarios, mientras que las naciones latinoamericanas,por ejemplo, mantuvieron una estructura social básica-mente feudal. Un sistema político antiguo es compatiblecon una sociedad moderna, pero no con la moderniza-ción de una sociedad tradicional.

Las instituciones republicanas copiadas de otros lu-gares debilitaron a nuestros gobiernos, que hasta ahorahan carecido de la autoridad necesaria para modernizarla estructura social. Tenemos instituciones demasiadofrágiles, difusas y dispersas para que puedan producircambios fundamentales. Éstos sólo han sido realizadospor procesos revolucionarios, como los de México y Cu-ba. La necesidad fundamental de los países en moderni-zación “es la acumulación y concentración del poder, nosu dispersión, y esa lección se puede aprender en Mos-cú y Pekín, no en Washington”.9

Aquí encuentro falta de coherencia. Si los países la-tinoamericanos han mantenido una estructura social ca-si feudal, entonces no son socialmente modernos, comolo sostuvo antes Huntington. De los Estados Unidos sepodría argüir, no que tenían modernidad social e institu-ciones políticas medievales, sino que han tenido un sis-tema democrático que les ha permitido ir construyendouna sociedad más equitativa. Se puede afirmar que enAmérica Latina sí ha habido concentración del poder po-lítico en pocos grupos, por lo cual la dificultad ha sidola expansión.


El autor reitera constantemente que las revolucionescomunistas en los países en modernización consiguen lacentralización de la autoridad necesaria para ir produ-ciendo luego la expansión de la participación. ¿Se logrótal cosa en los países comunistas o en México, que esotro ejemplo utilizado en el libro? De ninguna manera.Al no establecerse mecanismos democráticos de contra-peso al poder, éste prolonga su concentración y se co-rrompe. Un sistema político de autoridad centralizadanunca produce la expansión, por lo cual tampoco pue-de mantener indefinidamente la estabilidad. Tarde otemprano los sectores excluidos de la participación rom-pen el orden establecido.

También hay que preguntarse por qué Huntingtoninsiste en poner de ejemplo a las sociedades comunistas,siendo un autor de ideología conservadora. Es claro quesu objetivo en los años 60 no era que el comunismotriunfara en los países en modernización, sino todo locontrario, establecer en ellos sistemas políticos de poderconcentrado que impidieran tal éxito. Por esa razón pro-pone regímenes militares, como la mejor garantía paraevitar una revolución.

2.3. Las sociedades pretorianas

Cuando el poder se dispersa, se produce el preto-rianismo. Los frecuentes golpes de estado han constitui-do una característica de los países en modernización, pe-ro el autor se refiere a una politización general, que nosólo indica la participación de los militares, sino tambiénla de otras fuerzas sociales. “Los países que tienen ejér-citos políticos también tienen clero, universidades, buro-


cracias, sindicatos y corporaciones políticos”.10 El poderestá fragmentado, los diversos grupos se enfrentan y nohay intermediarios legítimos para moderar los conflictos.

La obra distingue tres tipos de sociedades pretoria-nas: oligárquica, radical y de masas. En la primera “la po-lítica es una lucha entre camarillas personales y de fami-lia”; en la segunda la competencia entre “grupos institu-cionales y de ocupaciones” complementa a la que se en-tabla entre las élites; en la tercera “los movimientos so-ciales dominan la escena”.11

El tipo oligárquico habría dominado en América La-tina en el siglo XIX, pero continúa vigente en algunospaíses. Podríamos decir que en Ecuador este pretorianis-mo apenas empezó a ser sustituido por uno radical conlas dictaduras militares de los años 60 y 70, pero siguepresente, aunque no de forma pura, en los gobiernos de-mocráticos hasta la actualidad. En el pretorianismo oli-gárquico “las instituciones sociales están todavía muypoco diferenciadas y es fácil y frecuente que los miem-bros de la clase gobernante combinen roles políticos, mi-litares, religiosos, sociales y económicos”.12

La emergencia de la clase media marca el paso alpretorianismo radical, en el cual el conflicto se vuelvemás intenso porque se amplía la participación, los acto-res crecen en número y sus métodos de acción se hacenmás variados. Estas características predominan en elEcuador que podríamos llamar “petrolero”, ya que elpretorianismo de masas es aquí todavía incipiente y ape-nas comienza a vislumbrarse en los últimos años con elascenso del movimiento indígena.


Huntington se refiere a la intervención militar comopropia del paso del pretorianismo oligárquico al radical.“La clase media hace su aparición en escena, no con lasvestiduras del comerciante sino con los entorchados delcoronel”.13 Los militares, provenientes de sectores socia-les pobres, con oportunidades de educación en su paísy en el extranjero, se vuelven receptivos a las ideas denacionalismo, progreso y moralización administrativa, yse alían con grupos civiles de clase media para realizargolpes de irrupción y producir gobiernos reformistas.

El pretorianismo radical es el más inestable por susraíces urbanas, de manera que la intervención militarsuele ser una respuesta a la intensificación del conflictosocial. Lo paradójico es que al mismo tiempo que el gol-pe es la acción más extrema contra la autoridad política,también es la forma de eliminar otras acciones contraella y por lo tanto, la manera de restablecerla. “En unasituación de intensificación de los conflictos, el golpe mi-litar tiene el efecto inmediato de reducir el nivel de par-ticipación, hacer que las fuerzas sociales se retiren de lascalles y producir una sensación de alivio y armonía”.14

Si el gobierno logra movilizar a los sectores rurales,conseguirá neutralizar el desorden. Si no lo hace, “se veatrapado en la prisión urbana de la inestabilidad y fun-ciona al arbitrio de la plebe ciudadana, la guarnición dela capital y los estudiantes de la Universidad Central”.15

Por el contrario, si los campesinos se movilizan contra elsistema, se produce una revolución.

El pretorianismo de masas amenaza el poder de laclase media, así como el radical lo hace con el de la oli-garquía. Si la participación aumenta sin desarrollar insti-


tuciones políticas efectivas, los militares emprenden es-fuerzos para proteger el sistema contra las incursionesde las clases bajas urbanas, realizando los llamados gol-pes de veto. “Su papel histórico consiste en abrir la puer-ta a la clase media y cerrarla a la baja.” “En el mundo dela oligarquía, el soldado es un radical; en el de la clasemedia es un participante y un árbitro; a medida que co-mienza a erguirse en el horizonte la sociedad de masas,se convierte en el guardián conservador del orden exis-tente”.16

Los golpes de veto ejercen el efecto más debilitadory corruptor sobre el sistema político porque la responsa-bilidad y la autoridad quedan separados. Los líderes ci-viles no cuentan con el poder; los militares no se hacenresponsables de las consecuencias de sus acciones, puessaben que pueden devolver el gobierno a los civiles,cuando no puedan enfrentar los problemas.

Huntington se opone a la posibilidad del nasseris-mo, que tenía bastante acogida en los países latinoame-ricanos en los años 60, pues considera que son socieda-des “demasiado complejas, están muy articuladas, muyavanzadas en el terreno económico, para ser suscepti-bles de salvación por medio de la reforma militar”.17

2.4. El soldado como constructor de instituciones políticas

A pesar de lo dicho anteriormente, el autor sí con-sidera que los militares pueden contribuir a que las so-ciedades superen el pretorianismo e inicien la etapa delo que él denomina “orden cívico”. Cuando se refiere aldesagrado que sienten los altos oficiales por la política


en general y por los partidos en especial, los está invi-tando a que superen esa actitud.

“Su problema es a menudo más subjetivo que obje-tivo, pues deben reconocer que el papel de guardianessólo sirve para corromper aun más a la sociedad que de-sean purificar, y que el desarrollo económico sin institu-cionalización política sólo conduce al estancamiento so-cial. Para sacar a sus respectivas sociedades del ciclopretoriano no pueden permanecer por encima de la po-lítica o tratar de detenerla. Tienen que abrirse paso a tra-vés de ella”.18

Da el ejemplo de México como el más notable encuanto a construcción de instituciones políticas realizadapor generales, cuando Calles y otros militares, en la dé-cada de 1920, crearon el Partido Revolucionario Nacio-nal. En el contexto de los años 60, con la amenaza deque la Revolución Cubana se extendiera a toda AméricaLatina, la invitación a que los oficiales participen en po-lítica busca impedir dicha extensión.

Afirma que la iniciativa de la fuerza armada puedeser la última posibilidad de institucionalización antes decaer en el comunismo. Si esa oportunidad no es aprove-chada, el aumento de la participación convierte a la so-ciedad en un sistema pretoriano de masas. “En un siste-ma así, la oportunidad de crear instituciones políticas pa-sa de manos de los militares, apóstoles del orden, a lasde otros dirigentes de clase media, apóstoles de la revo-lución”.19

Huntington propone un régimen militar que esta-blezca un sistema unipartidario, que concentre y expan-


da el poder, es decir, que produzca la institucionaliza-ción política necesaria para que la participación no la re-base.

Por el contrario, mi idea es que las democracias me-joran a través de su práctica, en íntima relación con loscambios sociales, y que los regímenes militares constitu-yen un detenimiento de ese proceso, el cual debe ser re-tomado después que los oficiales dejan el poder. La so-lución al pretorianismo la puede dar la misma democra-cia.

2.5. Los partidos políticos

Ellos constituyen la institución propia de la políticamoderna, llamada a organizar la participación de las ma-sas, a sumar intereses, a servir de nexo entre las fuerzassociales y el gobierno. Ante la inestabilidad de una so-ciedad pretoriana, un partido político con un alto gradode institucionalización, se convierte en fuente de legiti-midad y en requisito de la estabilidad, como en los paí-ses comunistas.

Para los actuales países en modernización dondehay que hacer frente simultáneamente a las necesidadesde centralizar la autoridad, diferenciar las estructuras yensanchar la participación, el autor considera que el sis-tema más adecuado es el unipartidario. “Si Versalles sen-tó las normas durante un siglo -el XVII- y Westminsterdurante otro -el XIX-, es muy posible que el Kremlin seael modelo más pertinente para muchos países moderni-zadores de este siglo”.20 Según Huntington, el éxito delos países comunistas en lo referente a crear un orden


político se debe a la prioridad que dieron a la organiza-ción.21

Al final del libro se refiere al hecho de que la mo-dernización social y económica quebranta antiguas pau-tas de autoridad y destruye las instituciones políticas tra-dicionales. Ese vacío de poder puede ser resuelto provi-sionalmente por un liderazgo carismático o un gobiernomilitar, pero sólo la organización política puede llenarloen forma permanente. Si las élites establecidas no orga-nizan a las masas por medio del sistema político existen-te, los grupos disidentes lo hacen para derribarlo.22

Menciona tres tipos de oposición a los partidos. Laconservadora, que es la del monarca o líder que creeque debe gobernar como el padre común de su pueblo.La oposición administrativa, para la cual los partidos sebasan en consideraciones irracionales, alejadas del mo-delo burocrático, cuya meta es la eficiencia y la elimina-ción de conflictos. Y la oposición populista, que niega lanecesidad de estructuras intermedias entre el pueblo ysus dirigentes políticos.

Los partidos son instrumentos contra la corrupciónporque reemplazan los intereses privados y fragmenta-dos por un interés público institucionalizado; son me-dios contra los conflictos y la desunión, pues se convier-ten en el eslabón que une a diversas fuerzas sociales;constituyen la base para la estabilidad y el cambio orde-nado, al regularizar los procedimientos para la sucesióndel liderazgo y para la asimilación de nuevos grupos alsistema político. La susceptibilidad a la intervención mi-litar y a la violencia varía en razón inversa a la fuerza desus partidos.


De esa defensa no es posible colegir una posicióndemocrática pluralista. El último capítulo de la obra lle-va por título “Los partidos y la estabilidad política”. Laorganización partidista no es un fin en sí misma o la for-ma de garantizar la participación, sino el medio para ase-gurar el orden o evitar el caos. No es raro, pues, que elautor dé tanta importancia a los sistemas unipartidarios.

En la página 352 pone de ejemplo al partido comu-nista chino, la Turquía de Mustafá Kemal, México, Tú-nez, Argelia, así como la Falange española que organizóy movilizó el apoyo a la causa rebelde durante la Gue-rra Civil e inmediatamente después de ella.23

Si se analizan algunos cuadros de este capítulo, laconclusión es que los sistemas unipartidarios son másventajosos para la estabilidad en sociedades en moder-nización. Cuadro 1: hay menos golpes de estado en paí-ses de ese tipo (p. 358). Cuadro 3: hay 19 naciones es-tables y ninguna inestable con un solo partido; hay 11países estables y 13 inestables con varios partidos (p.370). Cuadro 4: hay más golpes exitosos en los sistemaspluripartidarios (p. 371). Cuadro 5: hay nueve nacionescon un nivel de alfabetismo menor al 70% que tienen unsolo partido institucionalizado y, con ese mismo nivel dealfabetismo, ningún país tiene un sistema de varios par-tidos (p. 372).

Los sistemas bipartidarios tampoco son convenien-tes para mantener la estabilidad, ya que incentivan la ex-pansión de la participación y ésta puede producir divi-siones incontrolables, a menos que la competencia se li-mite consciente y voluntariamente a la élite política, co-mo ocurrió en Colombia con el establecimiento del pac-


to conservador-liberal o Frente Nacional (situación a laque se suele llamar “gobernabilidad”, a pesar de la vio-lencia generalizada que ha vivido ese país al mismotiempo que el mencionado orden político).

El partido excluido del poder tiene el evidente in-centivo de movilizar a nuevos votantes en el sistema po-lítico, de manera que su rápido ingreso, a consecuenciade la competición entre dos partidos, conduce en oca-siones a golpes militares, en un esfuerzo por limitar laparticipación y restablecer la unidad.24

Vale la pena preguntarse cuál es la posición deHuntington acerca de una reforma socio-política en vezde una revolución, pues la primera está relacionada conla democracia de varios partidos.25 Menciona a reformis-tas militares, como Kemal y Nasser, y civiles, como Be-tancourt, Belaunde y Frei. Se podría pensar que apoyauna reforma en los países en modernización, sea éstarealizada por caudillos militares o por líderes de partidospolíticos, como los latinoamericanos que acabamos deseñalar. Pero no es así.

El autor se opone a la estrategia de la Alianza parael Progreso, que en la década del 60 proponía una refor-ma social en América Latina como sustituto de la revolu-ción violenta. “La reforma contribuye a una inestabilidadmayor e incluso a la revolución misma”.26

2.6. Comunidad política, orden público legítimo

“La política es un mundo hobbesiano de competen-cia implacable”.27 Las instituciones permiten contener elexceso de ambiciones personales y de grupo. Son los


medios a través de los cuales una sociedad define y rea-liza los intereses comunes.

A Huntington no le parece que la legitimidad de lasacciones gubernamentales proceda de que encarnen lavoluntad popular, sino de que reflejen los intereses delas instituciones públicas. “El poder del presidente nonace de la representatividad de intereses de esta clase,grupo, regionales o populares, sino más bien del hechode que no representa a ninguno de éstos”.28

Las sociedades modernas son comunidades éticas,29

cuyo fundamento es la institucionalización de la confian-za por parte de autoridades fuertes. Cuando los gobier-nos son débiles, no hay lealtad de los ciudadanos hacialos intereses nacionales y públicos; hay sospecha, celosy hostilidad entre ellos. “La función del gobierno es go-bernar”. Si es débil, “carece de autoridad, no puede cum-plir esta función, y es inmoral en el mismo sentido enque lo son un juez corrompido, un soldado cobarde oun maestro ignorante”.30

La cuestión es cómo se entiende la fortaleza de laautoridad. Los gobiernos democráticos son fuertes por-que pueden rendir cuentas a los ciudadanos y arriesgarsu prolongación en el poder, pero las instituciones per-duran. También lo son los regímenes autoritarios a losque no se les puede exigir cuentas, pues el objetivo esevitar toda inestabilidad. Precisamente la capacidad parasatisfacer esa necesidad y crear un orden público legíti-mo es lo que, según el autor, ofrecen los comunistas alos países en modernización.


2.7. Institucionalización y poder

Según Huntington, la cantidad e intensidad de lasrelaciones de influencia que existen en una sociedad,constituyen el poder que ella produce.31 Lo que caracte-riza a los sistemas políticos modernos es la proporciónde poder que contienen, no su distribución. Tanto enellos como en los tradicionales puede haber concentra-ción o dispersión. Pero en los primeros hay una mayorparte de la sociedad que participa en relaciones de po-der.32 No importa si es una dictadura o una democracia,ambas pueden tener un volumen grande de poder, se-gún el cuadro de la página 134.

El autor muestra su acuerdo con la concepción co-munista, según la cual el poder se debe movilizar, desa-rrollar, organizar, crear. No comparte el enfoque de lasuma cero, es decir, que el aumento en una persona ogrupo suponga su disminución en otros. Le parece quelos países en modernización carecen de poder, de ma-nera que la meta no consiste en tomarlo sino en produ-cirlo, movilizando y organizando grupos para la política.“Eso lleva tiempo y por lo común exige lucha, y talesson precisamente los términos en que las élites comunis-tas ven el cambio político”.33

La idea de que el gobierno debe movilizar a la so-ciedad y que esa acción produce poder, parece implicarun ciudadano total, la desaparición de la sociedad civil,como ha ocurrido en las revoluciones, pues se pretendeque toda la población apoye el proyecto de cambio, pa-ra lo cual se la adoctrina y se la hace perder el sentidocrítico o de control.


2.8. Modernización e inestabilidad

El objetivo principal de la institucionalización es elorden político o gobernabilidad. Las sociedades moder-nas son estables a diferencia de las que se hallan en pro-ceso.34 “Lo que produce desorden político no es la au-sencia de modernidad, sino los esfuerzos por lograrla. Silos países pobres parecen inestables, no es porque seanpobres, sino debido a que tratan de enriquecerse”.35

Los más ricos y las zonas más prósperas de ellos tie-nen mayor tendencia a la insurrección. Las revolucionesse han producido en lugares donde ha habido un mejo-ramiento inmediatamente anterior de las condicioneseconómicas, cierto nivel de urbanización, alfabetismo,educación, acceso a los medios de comunicación; au-mento de la conciencia, las aspiraciones y expectativas,y por tanto, del extremismo. Un proceso similar al seña-lado ocurrió antes de la Revolución Francesa, según Toc-queville.

Es desestabilizador que haya gente educada y pro-fesionales que no encuentran satisfechas sus expectati-vas laborales. “Los graduados universitarios preparan re-voluciones; los egresados de escuelas secundarias o téc-nicas planean golpes; quienes recién abandonan las au-las de la escuela primaria se dedican a otras formas dedesorden político”.36

El voto del analfabeto no es peligroso para la demo-cracia, como podrían pensar algunos, ya que la incorpo-ración del campo a la participación política da a los go-biernos de los países en modernización un apoyo popu-


lar que no encuentran en las masas urbanas conscientesy revolucionarias.

El desarrollo económico rápido eleva el bienestarmaterial, pero también incrementa la frustración social.Las aspiraciones crecen con más rapidez que la capaci-dad de una sociedad en transición para satisfacerlas. Lasescasas oportunidades de movilidad socioeconómica enlas ciudades es causa de una acentuada inestabilidad.Los pobres son indiferentes y apáticos, no así los que tie-nen un mejor nivel de vida producido por la moderniza-ción.

Me pregunto cómo hicieron Europa occidental y losEstados Unidos para resolver la inestabilidad política,que parece insuperable en diversas zonas de Asia, Áfri-ca y América Latina en la actualidad. La tesis de Hunting-ton es que la modernidad se logró después de varios si-glos, mientras que en los países en modernización dehoy el proceso ha sido excesivamente rápido. Éstos hantenido que enfrentar la centralización de la autoridad, laintegración nacional, el desarrollo económico, la movili-zación social, la participación política y el bienestar de lapoblación simultáneamente.

La tradicional desigualdad, que había sido aceptadacomo natural, con la modernización empieza a verse co-mo ilegítima, despierta el resentimiento y estimula la re-belión. Hay que tener en cuenta que el desarrollo eco-nómico, que a largo plazo disminuye la brecha social, enun primer momento la acrecienta, como consecuenciade la inflación y del reemplazo de las formas comunalesde tenencia de la tierra por las formas privadas.


Como en el caso de la descripción de las socieda-des pretorianas, el examen que hace Huntington de losproblemas de la modernización, se ajusta bien a ciertasrealidades que hemos vivido en Ecuador y América Lati-na. Es sugerente la tesis de que el mejoramiento socio-económico es causa de inestabilidad política. Es política-mente negativo crear expectativas y aspiraciones que nopueden ser satisfechas. Precisamente éste es el tema dela gobernabilidad, por lo cual sostengo que el origen dela palabra se encuentra en la obra que estoy analizando.

Pero es dudoso que los países en modernizaciónhayan tenido que hacer en poco tiempo lo que Europaoccidental realizó en varios siglos. ¿Y los Estados Uni-dos? En un lapso corto lograron características similaresa las de los países modernos. ¿Y las repúblicas latinoa-mericanas? En un tiempo comparable no tienen los ras-gos que el autor atribuye a la modernidad. Es una visiónevolutiva y determinista: la idea de que todos debencumplir las mismas etapas y alcanzar iguales realidades.Lo cierto es que hay diversas circunstancias nacionales einternacionales, con distintas coyunturas históricas, queinfluyen en la situación política.

Por último, si la modernización conlleva más educa-ción y mayor conciencia, no hay que temer la rebeldía oinsurrección que pueda provocar. El sistema debería sercapaz de liderar a la población, de manera que pudieraesperar su apoyo. Ésa sería la institucionalización políti-ca, que no es la concentración del poder, sino los meca-nismos de participación y de exigencia a los líderes, den-tro de un orden cívico. La solución no es que los gobier-nos se apoyen en los campesinos por ser analfabetos ycon pocas aspiraciones, o que coarten la movilización de


las masas urbanas. Las autoridades democráticas puedenpromover la conciencia. Son los gobiernos autoritarioslos que tienen motivos para creer que una poblaciónconsciente es necesariamente revolucionaria.

2.9. Forma de gobierno y orden político

Sin duda, estas nociones son básicas para compren-der los argumentos de Huntington. Como se puede veren el capítulo 1, el orden político es el grado de gobier-no y no su forma. Las diferencias entre democracia y dic-tadura no son tantas como las que existen entre los paí-ses cuya política incluye el consenso general y ciertosatributos como legitimidad, organización, eficacia, esta-bilidad, y los que carecen de ellos.37

Esas cualidades constituyen el orden político -o go-bernabilidad, diríamos ahora- que tienen en común paí-ses con formas de gobierno diferentes como EstadosUnidos, Gran Bretaña y la antigua Unión Soviética. Soncomunidades políticas, en las que hay el consenso de lapoblación sobre la legitimidad del sistema, los ciudada-nos y sus dirigentes comparten la misma visión del inte-rés público.38

Las sociedades que carecen de instituciones fuertes,no tienen autoridad, cohesión, disciplina y consenso; ca-recen de orden político. Resulta imposible clasificarlassobre la base de su forma de gobierno. Los Estados Uni-dos tienen una democracia constitucional y la Unión So-viética era una dictadura comunista. Pero los países enmodernización llevan a cabo elecciones y no son demo-cracias, tienen gobernantes autoritarios y no son dictadu-ras. “Su característica distintiva es la fragilidad y la fuga-


cidad de todas sus formas de autoridad. El líder carismá-tico, la junta militar, el régimen parlamentario, el dicta-dor populista, se suceden de modo igualmente imprede-cible y desconcertante”.39

El orden político depende de la relación entre el de-sarrollo de las instituciones y el ingreso en ellas de nue-vas fuerzas sociales. El problema de los países en mo-dernización es que la movilización de la gente es mayorque la institucionalización. Esa situación destruye el or-den o, lo que es igual, produce inestabilidad.

Tales naciones no son comunidades políticas por-que, a diferencia de las democracias de Europa occiden-tal y los Estados Unidos o de los países comunistas, nohay en ellas consenso sobre la legitimidad del sistema.Han tenido un rápido cambio social y la participación denuevos grupos, junto con un lento avance de las institu-ciones.

El progreso socio-económico y el político no vannecesariamente unidos. Todo lo contrario, si se promue-ve la urbanización, el alfabetismo, la industrialización, laexpansión de las comunicaciones, etc., se deteriora laautoridad tradicional y se complica la creación de nue-vas instituciones. Como vimos anteriormente, Hunting-ton cuestiona la estrategia estadounidense hacia los paí-ses en modernización en los años 60, por suponer que lareforma social traería como consecuencia la estabilidadpolítica.

Atribuye la indiferencia de los Estados Unidos haciala institucionalización al hecho de que “nacieron igua-les”, como decía Tocqueville. Para ellos lo importante no


ha sido la creación de la autoridad y la acumulación delpoder, sino la limitación de la primera y la difusión delsegundo.

Las revoluciones comunistas han sabido crear auto-ridad. La ideología les proporciona legitimidad y el par-tido les da el mecanismo institucional para movilizar elapoyo de la población. “Derribar el gobierno en muchospaíses en modernización es tarea simple: bastan un ba-tallón, dos tanques y media docena de coroneles. Peroningún gobierno comunista de esos países ha sido derri-bado por un golpe de estado militar”.40 Más importantees el orden público legítimo que la libertad, ya que pue-de haber el uno sin la otra, pero no lo contrario. Es ne-cesario que haya autoridad para poder limitarla, y ésta esla que escasea en los países en modernización.

El interés justificado en la autonomía relativa de lopolítico frente a la realidad socio-económica, no puedellegar al extremo de negar la vinculación entre las dosesferas. Por eso la estrategia de la Alianza para el Pro-greso no era equivocada. Se podría decir que gracias aella, el resto de países de América Latina evitó una revo-lución como la de Cuba, y eso pretendían los EstadosUnidos. El institucionalismo de Huntington está ligado asu propuesta autoritaria, ideológicamente diversa, perosimilar a la alternativa comunista. Ambas coartan la ini-ciativa de la gente, por lo cual el poder concentrado ter-mina corrompiéndose.

En América Latina hay autoritarismo, a veces con fa-chada democrática, ya que el sistema político es corrup-to y la población no tiene los medios para participar yexigir cuentas a sus gobernantes. En el siglo XXI todavía


tenemos todo por hacer: las sociedades siguen siendoprofundamente injustas y las instituciones no se han de-mocratizado realmente.

Notas

1 HUNTINGTON, SAMUEL. La Tercera Ola, Buenos Aires, EditorialPaidós, 1994. Pág. 23.

2 HUNTINGTON, SAMUEL. El orden político en sociedades en cambio, BuenosAires, Editorial Paidós, 1972. Pág. 42.

2 Ibid. Págs. 45-46.

3 Ibid. Pág. 80.

4 Ibid. Pág. 81.

5 Ibid. Pág. 80.

6 Ibid. Pág. 82.

7 Ibid. Pág. 88.

8 Ibid. Pág. 127.

9 Ibid. Págs. 128-129.

10 Ibid. Pág. 177.

11 Ibid. Pág. 180.

12 Ibid. Pág. 181.

13 Ibid. Pág. 182.

14 Ibid. Pág. 197.

15 Ibid. Pág. 190.

16 Ibid. Págs. 200-201.

17 Ibid. Pág. 206.

18 Ibid. Pág. 234.

19 Ibid. Pág. 235.

20 Ibid. Pág. 129.

21 Ibid. Pág. 353.

22 Ibid. Pág. 404.


23 Ibid. Pág. 357.

24 Ibid. Págs. 377-378.

25 Ibid. Pág. 303.

26 Ibid. Págs. 318-319.

27 Ibid. Pág. 33.

28 Ibid. Págs. 35-36.

29 Ibid. Pág. 36.

30 Ibid. Pág. 36.

31 Ibid. Pág. 134.

32 Ibid. Pág. 134.

33 Ibid. Pág. 135.

34 Ibid. Pág. 47.

35 Ibid. Pág. 48.

36 Ibid. Pág. 54.

37 Ibid. Pág. 13.

38 Ibid. Pág. 13.

39 Ibid. Pág. 82.

40 Ibid. Pág. 19.


3LA DEMOCRACIA INGOBERNABLE

En este capítulo se verá cómo la palabra “goberna-bilidad” fue utilizada para censurar los supuestos defec-tos de los estados modernos en los años 60, democraciaspluralistas sin lugar a dudas. En las décadas siguientesesos países modificaron su sistema político, como conse-cuencia de un fuerte movimiento en contra de este últi-mo, promovido por personajes influyentes y apoyadopor el viraje conservador que se produjo en los EstadosUnidos y Gran Bretaña en los años 80, con resultadosmundiales de importancia.

Dicho término fue introducido en la literatura polí-tica contemporánea por el “Informe a la Comisión Trila-teral sobre la gobernabilidad de las democracias”, escri-to por Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanu-ki y publicado en 1975. La mencionada Comisión fuefundada en 1973 por David Rockefeller, presidente delChase Manhattan Bank, Zbigniew Brzezinski, consejerode seguridad nacional de Carter. Unos 300 miembrosfueron reclutados del negocio y la banca internacional,de los gobiernos, las universidades, los medios, y gruposconservadores.1

El objetivo era forjar una cooperación más estrechaentre Europa occidental, Japón y Estados Unidos acercade sus problemas comunes.2 Se trataba de salvaguardarlos intereses del capitalismo en el mundo de la guerrafría. El término “trilateralismo” se refiere a la doctrina deorden mundial propuesta por esta Comisión.3

3.1. Guerra fría y democracia pluralista

El “Informe a la Comisión Trilateral” tenía como me-ta clave la seguridad del Estado.4 La época de la déten-te influía en las concepciones sobre la democracia de losasesores gubernamentales de los países capitalistas in-dustrializados. Parecería que el totalitarismo comunistahabía terminado por convencer acerca de su capacidadpara mantener el orden. Se empezaba a dudar de esasaptitudes en los regímenes democráticos. El documentolamenta que en una democracia sea difícil movilizar apo-yo para las medidas de seguridad. El servicio militar hasido reducido o abandonado completamente, los gastosen defensa han disminuido, el antimilitarismo se ha vuel-to una moda en círculos intelectuales y políticos.

Los autores se preguntan: “¿Es la democracia políti-ca, como existe hoy, una forma viable de gobierno paralos países industrializados de Europa, Norte América yAsia? ¿Pueden continuar estos países, durante la últimacuarta parte del siglo XX, funcionando con las formas dedemocracia política que evolucionaron durante las tresprimeras cuartas partes de ese siglo?”.5 Y señalan algunosdesafíos que había enfrentado ese régimen en décadasanteriores: los movimientos fascistas, que respondían alas presiones de grupos de clase media baja; los partidos


comunistas, que desarrollaron su fuerza entre la clasetrabajadora.6

En los años del Informe el desafío provenía de losintelectuales y grupos relacionados, que expresaban sudisgusto con la corrupción, el materialismo y la ineficien-cia de la democracia, así como con la servidumbre de losgobiernos al capitalismo.7

Desconfiaban de los líderes, desafiaban la autori-dad, pretendían desenmascarar y deslegitimar a las insti-tuciones establecidas, en una época en que precisamen-te había aumentado la cobertura de la educación en to-dos sus niveles y había crecido enormemente la capaci-dad de los medios de llegar a los diversos estratos de lasociedad.

En todas las regiones de la Trilateral había ocurridoun cambio de valores, de aquellos orientados al trabajoy al espíritu público, a los que enfatizan “la satisfacciónprivada, el ocio y la necesidad de la auto-realización es-tética e intelectual, sobre todo entre los jóvenes, que seenajenan en forma creciente de los procesos políticos”.8

Tal cambio de valores se parece a las tesis de la Es-cuela de Frankfurt, al contenido, por ejemplo, de los li-bros de Herbert Marcuse que habían encendido los áni-mos de la juventud francesa en 1968. Hay que señalar elprofundo sentido liberal de esos movimientos, herederosde la filosofía del placer individual y de la libertad, co-mo la que encontramos en Bentham y Mill. Había naci-do la Nueva Izquierda, consciente de sus raíces liberales,que había reconocido el contenido subversivo de la de-mocracia hasta el punto de afirmar que no había tanta


diferencia entre capitalismo y comunismo, pues ambospertenecían a la misma cultura represiva, de la discipli-na y el trabajo productivo, propia del industrialismo.

De Eros y Civilización tomo el siguiente texto: “La in-tensificación del progreso parece estar ligada con la in-tensificación de la falta de libertad. A lo largo de todo elmundo de la civilización industrial, la dominación delhombre por el hombre está aumentando en dimensión yeficacia. Y esta amenaza no aparece como una transito-ria regresión incidental en el camino del progreso. Loscampos de concentración, la exterminación en masa, lasguerras mundiales y las bombas atómicas no son una“recaída en la barbarie”, sino la utilización irreprimida delos logros de la ciencia moderna, la técnica y la domina-ción. Y la más efectiva subyugación y destrucción delhombre por el hombre se desarrolla en la cumbre de lacivilización, cuando los logros materiales e intelectualesde la humanidad parecen permitir la creación de unmundo verdaderamente libre”.9

3.2. Democracia: bonanza o recesión

Según el Informe, los 25 años que siguieron a la Se-gunda Guerra Mundial fueron de éxito para las socieda-des de la Comisión Trilateral, gracias al liderazgo políti-co dentro de los países, y de los Estados Unidos en lacomunidad democrática mundial.

Esas naciones tuvieron un sostenido crecimientoeconómico que se difundió por la sociedad, disminuyóel conflicto social y asimiló a porciones sustanciales dela población a los valores, actitudes y patrones de con-sumo de la clase media. En tales estados los partidos li-


berales, conservadores, socialdemócratas y demócrata-cristianos compartieron las responsabilidades del gobier-no y de la oposición; los grupos organizados participa-ron más activamente en la política y los derechos de losciudadanos estuvieron más garantizados y protegidos.

Pero esas circunstancias felices habían terminado.En 1975 los gobiernos democráticos ya enfrentaban unosdesafíos que en parte eran el producto de esos mismoséxitos del pasado y en parte una consecuencia del cam-bio en las anteriores tendencias. El documento se refie-re a la incorporación de amplios sectores de la poblacióna la clase media, por lo cual habían aumentado sus as-piraciones y expectativas. La ampliación de la participa-ción había incrementado las demandas en el gobierno, yla disminución del crecimiento económico hacía imposi-ble satisfacerlas.

A pesar de los problemas económicos, los jóvenes ylos intelectuales no estaban dispuestos a abandonar susestilos burgueses de vida: la libertad y satisfacción per-sonal, el ocio estético, los cuestionamientos a la autori-dad y a la rutina alienante del trabajo. Finalmente se ha-bía producido un deterioro del poder económico y mili-tar de los Estados Unidos y por tanto, una disminuciónde su disposición a asumir la carga del liderazgo mun-dial en la época de la détente.

Los autores del Informe buscan los medios para evi-tar las consecuencias liberadoras de las tendencias críti-cas, propias del progreso material. Creen ellos, comoHuntington en El orden político en sociedades en cambio, que lasrevoluciones siguen a las etapas de mejoramiento econó-mico. Relacionan los nuevos valores con la bonanza que


la mayoría de los grupos de las sociedades de la Trilate-ral compartieron durante la expansión económica de los60.

Si tales valores sobrevivían a la recesión, los gobier-nos democráticos tendrían dificultades “para movilizar asus ciudadanos hacia el cumplimiento de las metas so-ciales y políticas y para imponerles disciplina y sacrificiocon el fin de alcanzar esas metas”.10 Es ya la mentalidadde la crisis económica que se impondría a nivel mundial,el pensamiento que podríamos llamar “del ajuste”.

Sin embargo, el meollo del documento está consti-tuido por los desafíos considerados intrínsecos a la de-mocracia, motivo por el cual me permito sostener quesus propuestas no se referían simplemente a ciertos pro-blemas coyunturales de los países de la Trilateral enaquel momento histórico, sino a cuestionamientos deprincipios a la doctrina democrática. “Hay razones másprofundas para el pesimismo, si los desafíos a la demo-cracia surgen inevitablemente del funcionamiento inhe-rente al proceso democrático mismo”.11

Éste parece haber generado una ruptura de los me-dios tradicionales de control social, una deslegitimacióndel poder político y de otras formas de autoridad, y unasobrecarga de demandas a los gobiernos que exceden sucapacidad de respuesta. Es ya la definición de “ingober-nabilidad” que se mantendrá vigente por más de dos dé-cadas.

El Informe da el siguiente diagnóstico de la socie-dad estadounidense: “Grupos antes pasivos y desorgani-zados de la población, negros, indios, chicanos, grupos


étnicos blancos, estudiantes y mujeres están embarcadosahora en esfuerzos concertados por establecer sus recla-mos de oportunidades, posiciones, reconocimientos yprivilegios, a los cuales no se consideraban merecedoresantes.” “Algunos de los problemas de gobernabilidadhoy surgen de un exceso de democracia... Lo que se ne-cesita, en cambio, es un grado mayor de moderación enla democracia”.12

Por eso, Samuel Huntington, autor del capítulo so-bre los Estados Unidos, describe este período como ladécada del auge democrático y de la reafirmación deligualitarismo. Lo que debe venir, según los trilateralistas,es la reafirmación del gobierno de la elite y décadas deapatía pública. Así, los asuntos domésticos incluidos enla agenda son: reducir las expectativas de la clase pobrey media, fortalecer la autoridad presidencial, etc.13 Tie-ne sentido que Noam Chomsky sintetice el tema de la si-guiente manera: “La radiografía de la crisis según la Tri-lateral: Gobernabilidad sí. Democracia no”.14

3.3. Anomia o pretorianismo

Los jóvenes e intelectuales críticos no ponían en te-la de juicio las reglas del juego democrático. Sobre ellashabía consenso. Según el Informe, lo que faltaba era elsentido de una meta que sustituyera a la religión, al na-cionalismo, a la ideología, asuntos que ya no desperta-ban la lealtad de la gente. El desarrollo en las nacionesdel Tercer Mundo y la construcción del socialismo en losestados comunistas eran objetivos claros que no tenía lapoblación de las “democracias anómicas” de la ComisiónTrilateral. En ellas “la política se convierte más en una


arena para la afirmación de intereses en conflicto que enun proceso para la construcción de metas comunes”.15

A pesar de las diferencias, esta afirmación me re-cuerda el pretorianismo de los países en modernización.En ellos la democracia no es capaz de liderar a la pobla-ción en la búsqueda del desarrollo, por lo cual se reque-riría la centralización del poder y la institucionalizaciónpolítica. En los países modernos debería haber metas pú-blicas porque son comunidades cívicas, según Hunting-ton en El orden político en sociedades en cambio, perotampoco las hay porque son anómicas. Entonces, la de-mocracia no es adecuada en ninguna parte.

3.4. Las disfunciones de la democracia

Hay problemas “que parecen ser una parte intrínse-ca del funcionamiento de la misma democracia”:16

1) La igualdad y el individualismo han traído comoconsecuencia la deslegitimación general de la auto-ridad y la pérdida de confianza en el liderazgo.

2) Una proporción cada vez mayor de la población seha involucrado en política. La expansión de la par-ticipación ha producido una sobrecarga de deman-das y por tanto, un incremento de las actividadesgubernamentales que exacerban las tendencias in-flacionarias en la economía. “La inflación es la en-fermedad económica de las democracias”.17

3) La competencia política ha conducido a una desa-gregación de intereses, a un deterioro y fragmenta-ción de los partidos políticos.


Las múltiples fuentes de poder de una sociedad de-mocrática requieren el apoyo de la mayoría a las políti-cas públicas, la construcción del consenso. Pero mientraslos líderes trabajan para agregar intereses, el proceso po-lítico a menudo influye para desagregarlos. Con frecuen-cia es beneficioso para el individuo o grupo particularafirmar sus intereses vigorosamente, y a veces ser intran-sigente en defenderlos contra los de otros.

La expresión más obvia de todo esto había sido ladescomposición de los partidos en las sociedades de laComisión Trilateral. El apoyo a los principales había de-clinado; nuevos y pequeños habían ganado fuerza, asícomo movimientos anti-partidos. Según el Informe, elénfasis de la democracia es en el individuo, sus derechosy necesidades, no en la comunidad.

El espíritu democrático es igualitario e individualis-ta, deteriora todas las formas de asociación, debilita losvínculos que unen a la familia, la empresa y la comuni-dad. Toda organización social requiere desigualdades enautoridad y diferencias de función. La influencia iguala-dora destruye las bases de la confianza y la cooperaciónentre los ciudadanos y crea obstáculos para la obtenciónde cualquier meta. “El liderazgo está en desprestigio enlas sociedades democráticas. Sin confianza en sus líderesningún grupo funciona efectivamente”.18

Estos ingredientes constituyen la ingobernabilidad oson sus causas. Para combatirla se requiere: centraliza-ción de la autoridad, liderazgo de las élites, legitimidaddel sistema político y sentido de comunidad de las ma-yorías, pero también deterioro de los canales de partici-pación democrática, y paulatino fin de la homogeneidad


social que había caracterizado a las sociedades moder-nas como de clase media.

Notas

1 SKLAR, HOLLY, editor, Trilateralism, The Trilateral Commission and elite plan-ning for world management, Boston, South End Press, 1980. Págs. 1-2.

2 CROZIER, MICHEL; HUNTINGTON, SAMUEL; WATANUKI, JOJI.The Crisis of democracy, New York University Press, 1975. Portadilla.

3 SKLAR, HOLLY, editor, Trilateralism, The Trilateral Commission and elite plan-ning for world management, Boston, South End Press, 1980. Pág. 2.

4 CROZIER, MICHEL; HUNTINGTON, SAMUEL; WATANUKI, JOJI.The Crisis of democracy, New York University Press, 1975. Pág. 1.

5 Ibid. Pág. 2.

6 Ibid. Pág. 6.

7 Ibid. Pág. 6.

8 Ibid. Pág. 7.

9 MARCUSE, HERBERT. Eros y civilización, Barcelona, Editorial Seix Bar-ral S.A., 1972. Págs. 17-18.


11 Ibid. Pág. 8.

12 Citado por SKLAR, HOLLY, editor, Trilateralism, The Trilateral Commissionand elite planning for world management, Boston, South End Press, 1980.Pág. 37.

13 Ibid. Pág. 36.

14 Ibid. Pág. 36.


16 Ibid. Pág. 161.

17 Ibid. Pág. 164.

18 Ibid. Págs. 162-163.


4LA GOBERNABILIDAD

Me propongo explicar ahora los diversos matices dela palabra “gobernabilidad”, con el fin de hacer notar elorigen de todos ellos en el “Informe a la Comisión Trila-teral”, así como en El orden político en sociedades en cambio. Deacuerdo a lo que he intentado mostrar a lo largo de es-ta investigación, el discurso de la gobernabilidad impli-ca una clara oposición a la democracia pluralista y surgeen la teoría política de las últimas décadas del siglo XXcomo un viraje conservador, es decir, como un conjuntode argumentos a favor del principio de autoridad y de lamisión política de las élites.

4.1. Ingobernabilidad

Para comenzar a rastrear este significado, es conve-niente recurrir al Diccionario de Política. Gianfranco Pasqui-no, redactor de la definición, afirma que el término tie-ne “implicaciones pesimistas (crisis de gobernabilidad) ya menudo conservadoras”.1 Alude así al sentido de él enel “Informe a la Comisión Trilateral” intitulado La Crisis delas Democracias, y a la posición ideológica del más destaca-do de sus autores.

En relación al uso de la palabra en América Latina,la “Declaración de la VI Cumbre Iberoamericana” reuni-da en Viña del Mar en 1996, expresa en forma retórica elmismo pesimismo de la Trilateral. “Los tres elementosconstitutivos de la política -ideas, intereses y pasiones-se habían salido de su esfera natural y, separada o con-juntamente, se habían enloquecido, provocando el de-sorden público colectivo. Éste es el origen en nuestra re-gión del uso y la extensión del concepto de gobernabi-lidad”.2

El Diccionario se refiere a la ingobernabilidad comoproducto de una sobrecarga de demandas a las que elEstado responde con la expansión de sus servicios y desu intervención, lo cual provoca una inevitable crisis fis-cal, según O’Connor. Pero Pasquino reconoce que la te-sis más “incisiva” se debe a Huntington, quien no creeque se trate principalmente de un asunto relacionadocon la acumulación y distribución de recursos y serviciosa los ciudadanos, sino un problema de naturaleza políti-ca. “La gobernabilidad de una democracia depende de larelación entre la autoridad de las instituciones de gobier-no y la fuerza de las instituciones de la oposición”.3

El tema de la sobrecarga de demandas está implíci-to. Si ellas son mayores que la capacidad de respuesta,la eficacia del gobierno disminuye y se deteriora el con-senso de los ciudadanos, por lo cual el sistema políticopierde legitimidad. Así era la situación en los países ca-pitalistas industrializados a principios de los años 70. Losciudadanos se habían acostumbrado a un crecimientoconstante desde finales de los 50 y se encontraban depronto en recesión.


Entonces, los grupos organizados presionaban paraque se mantuviera el mismo nivel de servicios sociales,y los gobiernos cedían a las demandas para no perderlas siguientes elecciones. En parte era un asunto coyun-tural, en parte se trataba de un problema intrínseco a lademocracia, como diría el “Informe a la Comisión Trila-teral”. Pero la tesis de fondo es que, en ninguna circuns-tancia, el poder del gobierno debe ser menor al de la so-ciedad. En el lenguaje de El orden político en sociedades en cam-bio, la participación no debe ser mayor que la institucio-nalización.

El Diccionario de Política también relaciona con la gober-nabilidad esa tesis, entendiendo la institucionalizacióncomo autoridad estatal. Refiriéndose al caso estadouni-dense, dice Huntington citado por Pasquino: “La vitali-dad de la democracia en los años 60 (manifestada en elaumento de participación política) generó problemas pa-ra la gobernabilidad de la democracia en los años 70 (de-rivados de la disminución de confianza del público en laautoridad de gobierno)”.4

El “Informe a la Comisión Trilateral” tiene en cuen-ta lo ocurrido políticamente en los años 60 como un as-pecto de un amplio movimiento cultural. Sin duda esemovimiento nació en los países capitalistas industrializa-dos y era característico de ellos, pero los elementos cul-turales no tienen fronteras, menos aun con la transnacio-nalización de los medios de comunicación de masas queha habido desde entonces. Por eso, aquellos vientos de-mocratizadores llegaron también a los países en moder-nización y a los estados comunistas, a pesar de la cen-sura comunicativa.


Según la “Declaración de Viña del Mar”, la palabra“gobernabilidad” llegó a América Latina en la época dela Trilateral, por lo cual “adquiría un amargo sabor antela hegemonía sin contrapeso del régimen autoritario enla región... En otras palabras, la dictadura ponía ordenante la anarquía del conflicto”.5

4.2. Governance

Como una versión más depurada de la governabilitydel “Informe a la Comisión Trilateral”, interpreto el tér-mino governance utilizado en los documentos de los or-ganismos multilaterales ya en los años 90. Ambas pala-bras traducen “gobernabilidad”, de manera que en caste-llano la expresión tiene a veces una connotación másfuerte, relativa a un orden conservador, y a veces unamás suave, relativa a una reforma institucional.

En este último sentido, el mejor ejemplo es el infor-me Governance and Development del Banco Mundial. Dichodocumento define “gobernabilidad” “como la manera enque se ejerce el poder en el manejo de los recursos eco-nómicos y sociales de un país para el desarrollo”.6 Nodeja de reconocerse que es un asunto de poder, pero sedesvía la atención hacia la administración, “la calidad dela acción del gobierno”.7

Para lograr esa calidad, se requieren reformas lega-les, de manera que los inversionistas encuentren reglasclaras que reduzcan la incertidumbre. Los síntomas de laingobernabilidad en este sentido son: falta de separaciónentre lo público y lo privado, por lo cual los recursos pú-blicos son desviados hacia ganancias privadas; carenciade un marco legal y de una conducta gubernamental


predecibles, o arbitrariedad en la aplicación de normas;exceso de reglas, reglamentos, permisos, etc., que impi-den el funcionamiento de los mercados y promueven elrentismo; y falta de transparencia en la toma de decisio-nes.8

Tomassini se refiere a la palabra governance como elejercicio del poder o la función de gobernar. Cree queno hay governability en inglés, lo cual muestra que no ha-bía leído el “Informe a la Comisión Trilateral” en eseidioma. Pero nota la diferencia de significado, cuando di-ce que la gobernabilidad no sólo se refiere al ejerciciodel gobierno sino también a todas las condiciones paraque se pueda gobernar con eficacia, legitimidad y respal-do social.9

El documento del Banco Mundial identifica cuatroáreas pertinentes: manejo del sector público, rendiciónde cuentas, marco legal para el desarrollo, información ytransparencia.

4.2.1. Manejo del sector público

Según ese informe, la ingobernabilidad en esta árease caracteriza por una recaudación desigual de ingresos,un mal manejo y control de gastos, una burocracia de-masiado numerosa y mal pagada, un gran sector paraes-tatal que provee pocos ingresos a los escasos fondos pú-blicos invertidos en él, y debilidad en las funciones eco-nómicas para diseñar y aplicar políticas que enfrentaríanestos problemas. Tal estado de cosas no sólo contribuyea producir grandes déficits fiscales que requieren medi-das de ajuste, sino que también va erosionando progre-


sivamente la capacidad del Estado para proporcionarservicios económicos y sociales.10

También la “Declaración de Viña del Mar” se refierea la reforma de la administración pública como uno delos requisitos de la gobernabilidad. Afirma que las tareasdel Estado están sujetas a transformaciones, pues algu-nas obligaciones que antes enfrentaba en forma directa,ahora sólo necesitan su supervisión, con un marco legalclaro. Se requiere disminuir la burocracia, redefinir lafrontera entre lo público y lo privado, focalizar los sub-sidios.11

El gobierno debe ser eficiente, capaz de promovere impulsar el desarrollo, de suplir a la iniciativa particu-lar cuando ésta resulte insuficiente, más fuerte y eficazpara su propia misión de gobernar, legislar, impartir jus-ticia, garantizar la seguridad interna y externa, atenderen salud, educación y vivienda a quienes no puedenbastarse a sí mismos, cubrir la infraestructura y la pro-ducción como subsidiario de la empresa privada.12 “Es-tamos dejando atrás una idea de Estado empresario, alcual se definía como único satisfactor de las necesidadesde la gente, como el ente por excelencia que regulabalos precios y asignaba los recursos, y que mantenía lapropiedad y la gestión de una serie de empresas produc-tivas”.13

Es indispensable que el gobierno aplique una férreadisciplina fiscal, promueva y cuide los equilibrios ma-croeconómicos, reoriente su inversión hacia el desarro-llo social, considere al mercado eficaz en la asignaciónde recursos.


Sin embargo, la Declaración niega ser neoliberal,porque el mercado tiene límites y requiere regulaciones,la equidad no surge espontáneamente del crecimientoeconómico y tanto el sector público como el privadopueden ser o no ineficientes. La capacidad reguladoradel Estado es muy importante, pues el mismo crecimien-to pone en evidencia las fallas del mercado, es decir, porejemplo, un deterioro simultáneo de la calidad de vida ola sobreexplotación del medio ambiente.

Como dice un documento del Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), no basta conoperaciones de ingeniería política, cuando se busca “laidentificación plena entre desarrollo humano y consoli-dación democrática”.14 Es necesario un aparato pequeñopero eficiente, que se centre fundamentalmente en edu-cación, salud y seguridad para todos. Pero su tarea tam-bién es procurar la equidad y garantizar la competenciaen mercados imperfectos.

En Viña del Mar se mantuvo la idea de que un go-bierno reducido, pero fuerte y eficaz, con capacidad re-guladora, puede ser menos autoritario. Se criticó la om-nipresencia del sector público, el hecho de que la rela-ción entre sus agentes y la población tendía a ser abusi-va. En este sentido la modernización es una exigenciademocrática. No obstante, según otros, la ola de privati-zaciones, resta al Estado capacidad normativa en la esfe-ra económica y lo priva de recursos para responder a lasdemandas de los diversos sectores sociales.15


4.2.2. Rendición de cuentas

Según el Banco Mundial, esta área busca que losfuncionarios públicos sean responsables de sus acciones,que los líderes políticos respondan ante sus poblacionespor las acciones de gobierno. El documento distingueentre los niveles micro y macro de la rendición de cuen-tas.

El primero se refiere al medio local, el de las pobla-ciones que reciben los servicios gubernamentales, quese “ha hecho más importante a medida que el papel delEstado se ha expandido.” Entre las recomendaciones pa-ra la rendición de cuentas a nivel micro, tenemos: difu-sión de información acerca de los servicios, para que elpúblico tome conciencia y exija cuentas; periódicas eva-luaciones; procedimientos para la presentación de que-jas; y mecanismos institucionales como el defensor delpueblo.16

El nivel macro se refiere a todo el desempeño eco-nómico. Sin esta rendición de cuentas, “la eficiencia gu-bernamental es baja y la corrupción aumenta”.17 Se ne-cesita: un sistema de cuentas que funcione adecuada-mente para un control efectivo del gasto, un servicio deauditoría externa que sancione el despilfarro y la corrup-ción, y mecanismos de seguimiento para remediar losproblemas encontrados por las auditorías.

La “Declaración de Viña del Mar” considera que laconsolidación de la democracia implica el desarrollo deuna cultura de la responsabilidad mutua entre los ciuda-danos y las autoridades y que ésta es una de las áreasmás descuidadas en América Latina. “Los representantes


del pueblo, junto con cumplir su cometido, deben darcuenta pública y periódica de su gestión. A su vez, losciudadanos deben conocer sus derechos y ejercerlos, asícomo respetar las facultades de las cuales están investi-dos los órganos públicos y sus titulares”.18

4.2.3. Descentralización

Ella puede conducir a un mejoramiento significativoen eficiencia y efectividad, al reducir la sobrecarga defunciones del gobierno central y facilitar el acceso a latoma de decisiones, así como la participación en los ni-veles más bajos del gobierno.

Sin embargo, el documento del Banco Mundial pre-viene contra lo que llama “descentralización radical”,que puede debilitar seriamente la capacidad del gobier-no central de manejar la economía a través de mediosmonetarios y fiscales. “Tal vez el problema más serio esla débil capacidad administrativa a nivel local, que con-duce al despilfarro y la corrupción. Las autoridades loca-les más pobres... son precisamente las menos capaces demanejar el aumento de sus responsabilidades”.19

La “Declaración de Viña del Mar” afirma que con ladescentralización, se desarrollan espacios políticos, eco-nómicos, administrativos y territoriales viables para haceral Estado más eficiente y promover la igualdad de opor-tunidades o el pleno ejercicio de la ciudadanía, así comopara consolidar una democracia participativa con baseslocales y comunitarias.20 “Emerge una nueva dialécticadel poder” en la que las burocracias centrales disminu-yen su capacidad mediadora y los grupos pasan a ser in-terlocutores de las autoridades.


Entre el Estado y la sociedad se produce una retroa-limentación constante, según la cual el primero transfie-re competencias, atribuciones y poderes, y la segundaadquiere oportunidades, información y entrenamientoen el ejercicio de responsabilidades. “En los países uni-tarios la descentralización ha favorecido la dimensiónmunicipal, y en aquéllos cuya forma de Estado es fede-ral, ha fortalecido los niveles intermedios y locales”.21

4.2.4. Información y transparencia

En la óptica del Banco Mundial estos elementos sonindispensables para una economía de mercado competi-tiva. Cuando no hay información asequible y confiable,aumenta la incertidumbre y el riesgo. En todos los paí-ses el gobierno es la principal fuente de información, ex-cluyendo los asuntos relacionados con la seguridad delEstado, que tiene el derecho de no difundir. “La transpa-rencia aumenta la eficiencia económica y previene la co-rrupción”.22

En la “Declaración de Viña del Mar” encontramos laidea de que una cultura de ciudadanos está en vías dereemplazar a la noción de súbditos, de manera que elEstado pasa a ser un instrumento al servicio de las per-sonas. Un aspecto complementario de esa visión “mo-dernizadora” es la transparencia en la gestión. “Esto su-pone un esfuerzo comunicacional sistemático que gene-re la oportunidad y los canales para que las actividadesse abran a un escrutinio público por parte de los usua-rios y de los actores sociales y políticos relevantes”.23


4.3. Gobernabilidad democrática

Esta expresión implica que la gobernabilidad y lademocracia son coherentes. Algunos autores sostienenque este último es el régimen político más gobernable,pues conlleva mecanismos eficaces de legitimación, co-mo las elecciones periódicas principalmente y por tanto,la representatividad de los gobernantes. “Una democra-cia consolidada es el más estable de todos los regíme-nes”.24

A pesar de que “la gobernabilidad requiere la repre-sentación de actores proporcional a su poder, mientrasque la democracia ideal requiere la representación deactores proporcional a sus números”, 25 Coppedge con-sidera que la democracia puede sobrevivir gracias a larepresentación del poder. Entonces, no habría oposiciónentre gobernabilidad y democracia real, sino comple-mentariedad. Los países gobernables del mundo sonprecisamente las mejores democracias y ellas han desa-rrollado prácticas para la sobre-representación de algu-nos actores, como la Cámara de los Lores en el ReinoUnido.

Hay tres esferas de la gobernabilidad democrática:ejecutiva, legislativa y social. Los actores de la primerason el presidente o primer ministro y su gabinete, los mi-nisterios y las fuerzas armadas. Algunos síntomas posi-bles de la ingobernabilidad ejecutiva son las políticas in-coherentes o cambiantes, la corrupción, las riñas intermi-nisteriales, la falta de capacidad técnica, el desacato bu-rocrático o militar, las huelgas de empleados públicos, yen el caso más extremo, un golpe de estado.26 En oca-siones, para lograr gobernabilidad, se busca la concen-


tración del poder en el Ejecutivo, con lo cual se exage-ra el presidencialismo.

Los actores de la gobernabilidad legislativa son elEjecutivo y los partidos políticos con representación enel parlamento. Entre los síntomas de ingobernabilidad enesta esfera se cuentan: censura de ministros, abuso depoderes de decreto, inmovilismo, plebiscitos sin funda-mento constitucional, manipulación de los jueces, y encasos extremos, autogolpes o conspiraciones de parla-mentarios con las fuerzas armadas. “Muchos de estos sín-tomas pueden categorizarse como aspectos de la pugnade poderes”.27 El principal dilema de la gobernabilidadlegislativa es que sin la obligación de rendir cuentas delEjecutivo, no hay democracia, “pero si hay demasiadaaccountability, se perjudica la gobernabilidad”.28

Los actores de la gobernabilidad social son los sin-dicatos, gremios empresariales, medios de comunica-ción, la Iglesia, movimientos sociales, etc. Sus síntomasson el cabildeo descontrolado, el tráfico de influencias,la evasión de impuestos, el abstencionismo, el boicot deelecciones, las huelgas y paros, las protestas violentas,los motines, el sabotaje industrial, la guerrilla, el terroris-mo, y en caso extremo, la guerra civil.29

En pocas palabras, la gobernabilidad democráticasupone la gestación de algunos acuerdos básicos entretodos los actores poderosos. Coppedge muestra que ellano es sólo una relación de los políticos con la sociedad,sino también de los líderes entre ellos.

No así el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, que pone el énfasis en la vinculación de go-


bernantes y gobernados, en la búsqueda por parte de lospolíticos de convergencia y acuerdos en la sociedad. “Elreto de la gobernabilidad viene a ser, entonces, la articu-lación orgánica entre los actores políticos y la extensavariedad de agentes sociales”.30

El documento habla de una nueva cultura proclivea los consensos. Es fundamental que participen los sec-tores estratégicos de la población, es decir, los agenteseconómicos del desarrollo -empresarios, trabajadores,campesinos-, pero “el eventual acuerdo forjado desde labase de la sociedad no alcanzará permanencia y efecti-vidad, si no se encuentra con la clase política”.31

Al Estado, además de regular y promover el merca-do, educar a la población y ampliar las oportunidades, lecorresponde concertar. La gobernabilidad democráticadepende de la institucionalización de mecanismos quepermitan evitar el conflicto y sirvan para la construcciónde mayorías. Consiste en el fomento de la negociación yla tendencia a optar por métodos que favorezcan la ob-tención de acuerdos y de soluciones negociadas.32

“Gobernar para el desarrollo humano es un esfuer-zo destinado a implantar la democracia en todos los es-pacios de la vida de cada país, y comprometer a todoslos ciudadanos en ese intento”.33 Para ello hay que crearmecanismos institucionales que permitan procesar lasdecisiones políticas, de manera que éstas correspondana las demandas de intereses diversos.

El documento considera que esta función deberíaser desempeñada por los partidos, pero que en AméricaLatina la incorporación de las mayorías nacionales ha si-


do realizada mediante movilizaciones impulsadas poragentes distintos, lo cual ha robustecido las tendenciascorporativas. Además, se han producido acuerdos paraevitar el quiebre democrático, que han deteriorado la re-presentatividad de los partidos y los han desvinculadode la sociedad civil.34

Uno de los elementos principales de la coordina-ción entre las acciones de los gobiernos y las demandasde la sociedad es el tema económico. La política está in-fluida por intereses fuertemente organizados y su éxitoo fracaso depende estrechamente de la evolución ma-croeconómica, el ritmo de desarrollo, la tasa de creci-miento, etc.

Tomassini afirma que “sin la comprensión de que laeconomía no puede funcionar sino dentro de un marcopolítico y con intervenciones gubernamentales, y que lapolítica gira en gran medida en torno a cuestiones eco-nómicas y es altamente sensible al comportamiento -ymanejo- de la economía, no es posible comprender lasvariables de las cuales depende la gobernabilidad de lospaíses”.35 Así, las condiciones de la gobernabilidad va-rían, de manera que, por ejemplo, ésta es más difícil deconseguir dentro de una crisis como la que han vividolos países latinoamericanos en los años 90 que en uncontexto de crecimiento y estabilidad.

El autor reflexiona sobre los cambios que han ocu-rrido al respecto en América Latina. En el período desustitución de importaciones la gobernabilidad dependíade los acuerdos del Estado con los sectores políticos ysociales que le eran funcionales, principalmente los sec-tores medios y, en menor medida, los obreros urbanos.La gobernabilidad se rompía cada vez que se hacían in-


sostenibles los desequilibrios externos, los déficits fisca-les y los procesos inflacionarios.

En su opinión esa etapa de ingobernabilidad se es-tá superando gracias a un cambio de modelo basado enla reestructuración productiva, la modernización tecnoló-gica y la apertura externa o el aumento de competitivi-dad internacional de las economías latinoamericanas.“Tanto sus costos, fruto de una aplicación excesivamen-te rígida o de otros factores, como la falta de decisión ode eficiencia, comprometerían la gobernabilidad denuestros países”.36

Entre otras condiciones de la gobernabilidad demo-crática se pueden mencionar: la necesidad de asegurar laequidad y reducir la pobreza, cuyo protagonismo le co-rresponde al Estado; la transparencia, honestidad y res-ponsabilidad de las instituciones del sector económico;una cultura cívica apta para construir mayorías y hastaconsensos; partidos políticos que hayan superado la ver-ticalidad y jerarquía de su estructura tradicional; el lide-razgo y la ciudadanía constituidos por miembros inde-pendientes y activos de la sociedad civil, al mismo tiem-po comprometidos con el interés público; la estabilidaddel crecimiento económico; principios y mecanismosque garanticen el respeto a los derechos humanos; unosmedios de comunicación responsables, sin límites en lalibertad de expresión; la eficacia, transparencia y respon-sabilidad de los sectores público y privado; la incorpora-ción creciente de los sectores sociales menos aventaja-dos a las actividades y los frutos del proceso producti-vo.37


Tomassini está consciente de que aparentemente“todo es importante desde el punto de vista de la gober-nabilidad”. Pero todavía agrega más: “La defensa y su ex-presión presupuestaria; la organización administrativadel país, en general, en su expresión funcional y territo-rial; las políticas y programas sociales en el campo de lavivienda, la salud y la educación; la inversión en infraes-tructura física, y las políticas culturales y medioambien-tales...”38

Concluyo que lo que se quiere decir con “goberna-bilidad democrática” es el conjunto de elementos nece-sarios para realizar un buen gobierno en el contexto ac-tual de los países con régimen democrático. Así la expre-sión pierde precisión, se aleja de su sentido original deorden político en Huntington y de ingobernabilidad pro-pia de las democracias según el “Informe de la ComisiónTrilateral”.

4.4. La gobernabilidad como problema

4.4.1. Democracia y gobernabilidad

Esta palabra tiene una connotación autoritaria, demanera que es necesario volverla amplia e imprecisa pa-ra inventar una nueva expresión, con un significado di-ferente, como la de “gobernabilidad democrática”.

El término original se refiere a una estrategia quebusca solucionar la ingobernabilidad, producida por elingreso de amplios sectores de la población a la clasemedia con sus aspiraciones y expectativas. Tal incorpo-ración implica un aumento de la participación política y


de las demandas a los gobiernos, lo cual redunda en unadisminución del crecimiento, a causa del déficit fiscal. Seconsidera que no es la crisis económica la causa de losproblemas políticos, sino todo lo contrario.

La ingobernabilidad entendida de esa manera pare-ce una consecuencia inevitable. ¿Cómo puede haber de-mocracia sin la incorporación de amplios sectores a laclase media, sin el aumento de la participación políticay de las demandas sociales a los gobiernos? El desafío esla búsqueda de mecanismos que eviten los déficits fisca-les y por tanto, el bajo crecimiento económico.

Si se cree, como en el “Informe a la Comisión Trila-teral”, que el individualismo, la tendencia igualadora y lacompetencia política, son rasgos propios de las demo-cracias, y se piensa que el primero trae como consecuen-cia la deslegitimación de la autoridad política; que la se-gunda deteriora la confianza en el liderazgo; que la últi-ma produce la desagregación de intereses y la fragmen-tación de los partidos políticos, y que éstas son caracte-rísticas de la ingobernabilidad, entonces, las democraciassuelen ser ingobernables. La gobernabilidad imposibilitala realización de proyectos políticos alternativos y con-solida gobiernos de élite.39 Es una lógica de control quese desarrolla en torno a las nociones de autoridad y se-guridad. En América Latina, por ejemplo, con un sistemaprofundamente desigual y anti-democrático, los propósi-tos de gobernabilidad refuerzan la dominación. Se plan-tea la necesidad de debilitar a la clase media y sus cana-les de movilidad social, como la educación. Se busca laestabilidad sin modificar la realidad económica.40


Ante la crisis mundial, la idea no es solucionar la in-justicia, sino mantener el orden. La conflictividad socialy la anomia demandan un fortalecimiento extremo de laautoridad para conservar el sistema.41

4.4.2. La definición de Michael Coppedge

Según este autor, la gobernabilidad consiste en “lacapacidad y el deseo de los grupos políticamente rele-vantes para comprometerse con algún tipo de arregloinstitucional que sirva para dirimir sus diferencias”.42 “Esel grado en que las relaciones entre los actores podero-sos obedecen a unas fórmulas estables y aceptadas”.43

El poder deriva de los recursos que se posean (fac-tores de producción, fuerza violenta, masas organizadas,ideas e información, autoridad moral, cargos públicos),siempre que sean utilizados eficientemente, para lo cualse requiere que el grupo tenga un proyecto político co-mún.44 “La ingobernabilidad no es otra cosa que un de-sequilibrio en las relaciones de poder entre grupos e ins-tituciones”.45

También son necesarias unas fórmulas estables pa-ra las relaciones entre los actores poderosos. Así, la go-bernabilidad es compatible con el conflicto, siempre ycuando existan reglas aceptadas para manejarlo.46 El au-tor reconoce que esta definición “tiene mucho en comúncon el concepto de institucionalización en la forma dis-cutida por Samuel Huntington en su libro clásico, PoliticalOrder in Changing Societies.47

Para el argumento que mantengo en esta investiga-ción, es de gran importancia el hecho de que la defini-


ción más precisa de “gobernabilidad”, la de Coppedge,se parezca a la institucionalización de Huntington. Lo an-terior implica que no es descabellada la hipótesis de queestas ideas son ingredientes importantes del giro de lapolítica en las últimas décadas hacia posiciones conser-vadoras.

4.4.3. La gobernabilidad electoral

Hay la tendencia a creer que la gobernabilidad fun-ciona mejor, mientras menor sea el número de partici-pantes que realizan el pacto institucional, pero lo ciertoes que el éxito consiste en que la mayor cantidad posi-ble se someta al compromiso. Se ha llegado a afirmarque pocos partidos convienen a la gobernabilidad, perose ha constatado que los mecanismos favorecedores detal situación artificial contribuyen a la polarización socialy a la amenaza de la quiebra del sistema.48

Se busca excluir el disenso a través de reformas alas leyes del sufragio y hasta de fraudes muy sofistica-dos. “La llamada ingeniería electoral reviste procedi-mientos y cálculos muy engorrosos para impedir legal-mente que accedan a los organismos colegiados repre-sentantes de las fracciones más díscolas y menos nego-ciadoras”.49Son mecanismos que favorecen a los parti-dos del sistema; leyes, por ejemplo, que eliminan las re-presentaciones proporcionales y suelen perjudicar a loscandidatos independientes, a quienes se les exige parasu elección porcentajes muy altos de votación.

César Montúfar se refiere al caso ecuatoriano, es de-cir, a la última reforma electoral hecha con el fin de con-solidar mayorías, de reducir lo que se ha considerado


una excesiva fragmentación partidaria, haciendo dismi-nuir las fuerzas políticas participantes en las elecciones ypor tanto, la representatividad de los partidos.50 Puedeestar ocurriendo lo que advierte Alcántara, que en lugarde conseguirse gobernabilidad, se produzcan “tumorescon efectos negativos sobre el sistema político”.51

Los pactos son empleados contra los intereses delos excluidos, generalmente grupos sin poder socioeco-nómico y político, por sectores decididos a preservar susespacios de poder.

4.4.4. Gobernabilidad y participación

Los partidos pasan a representar solamente los inte-reses de las cúpulas y cumplen respecto a sus bases unpapel de control político. Se generan círculos de nego-ciación y acuerdos entre dirigentes, que en conjunto ycon el gobierno toman las decisiones que luego se im-ponen y aplican a través de las estructuras partidarias.52

Aunque teóricamente la gobernabilidad busque elfortalecimiento de los partidos políticos, en la prácticapromueve la institucionalización de espacios de consen-so y participación gremial y ciudadana que acerquen lasdecisiones del Estado a las demandas y expectativas dela sociedad. Sin la mediación de la sociedad política, talestrategia no incentiva la realización de proyectos parti-darios nacionales.53

En el ensayo de Montúfar se encuentra una excelen-te descripción de lo que podríamos llamar la moda par-ticipativa, desde las metodologías de las agencias inter-nacionales, que buscan el “empoderamiento” de los be-


neficiarios, hasta el tema de los comunes globales, la in-cidencia de las ONG’s transnacionales, y la vinculaciónentre lo local y lo global.54

Ahora bien, me pregunto porqué la participación esconsiderada allí un aspecto clave de la gobernabilidad.Por el desarrollo institucional y el fortalecimiento de losmecanismos de regulación de las conductas de las po-blaciones intervenidas. De ese modo y de forma paradó-jica, el aumento en la capacidad de elección (nueva de-finición del desarrollo) trae consigo una mayor goberna-bilidad sobre los actores.55 Se trata, pues, de una tergi-versación de los procedimientos democráticos.

Notas

1 BOBBIO, NORBERTO. Diccionario de Política, México, Siglo XXI Edi-tores, 1981. Pág. 703.

2 FREI RUIZ-TAGLE, EDUARDO. Gobernabilidad Democrática, Santiago deChile, Editorial Andrés Bello, 1997. Págs. 55-56.

3 Citado por BOBBIO, NORBERTO. Diccionario de Política, México, SigloXXI Editores, 1981. Pág. 704.

4 BOBBIO, NORBERTO. Diccionario de Política, México, Siglo XXI Edi-tores, 1981. Pág. 707.


6 BANCO MUNDIAL. Governance and Development, Washington, TheWorld Bank, 1992. Pág. 1.

7 Ibid. Pág. 1.

8 Ibid. Pág. 9.

9 TOMASSINI, LUCIANO. Estado, gobernabilidad y desarrollo, Washington,Banco Interamericano de Desarrollo, 1993. Pág. 6.



11 FREI RUIZ-TAGLE, EDUARDO. Gobernabilidad Democrática, Santiago deChile, Editorial Andrés Bello, 1997. Pág. 25.

12 JOY-WAY, VICTOR, Presidente del Congreso de Perú. Citado porIbid. Pág. 93.

13 Ibid. Pág. 171.

14 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO.La dimensión política del desarrollo humano, Santiago de Chile, PNUD, 1995.Págs. 14-17.

15 YANES QUINTERO, HERNÁN, comp. El mito de la gobernabilidad,Quito, Trama Editorial, 1996. Pág. 33.

16 BANCO MUNDIAL. Governance and Development, Washington, TheWorld Bank, 1992. Págs. 14-24.

17 Ibid. Pág. 15.




21 Ibid. Pág. 193.



24 ALCÁNTARA, MANUEL. Gobernabilidad, Crisis y Cambio, México, Fondode Cultura Económica, 1995. Pág. 24.

25 COPPEDGE, MICHAEL. “El concepto de gobernabilidad: modelospositivos y negativos”, ponencia presentada en el Seminario sobreGobernabilidad, CORDES, Quito, julio de 1996. Pág. 4.

26 Ibid. Pág. 6.

27 Ibid. Pág. 10.

28 Ibid. Pág. 11.

29 Ibid. Pág. 15.


30 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO.La dimensión política del desarrollo humano, Santiago de Chile, PNUD, 1995.Pág. 17.

31 Ibid. Pág. 25.


33 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO.La dimensión política del desarrollo humano, Santiago de Chile, PNUD, 1995.Pág. 47.

34 Ibid. Pág. 135.


36 Ibid. Págs. 40-43.

37 Ibid. Págs. 73-80.

38 Ibid. Págs. 82-83.

39 MONTÚFAR, CÉSAR. “Gobernabilidad o el regreso del pretorianis-mo”, ponencia presentada en el Taller de Proyectos de DesarrolloAlternativos, Fundación José Peralta/ILDIS, Quito, 18 de enero de1999. Pág. 1.

40 YANES QUINTERO, HERNÁN, comp. El mito de la gobernabilidad,Quito, Trama Editorial, 1996. Págs. 44, 45 y 47.

41 Ibid. Pág. 36.



44 Ibid. Pág. 2.

45 ALCÁNTARA, MANUEL. Gobernabilidad, Crisis y Cambio, México, Fondode Cultura Económica, 1995. Págs. 31-38.


47 Ibid. Pág. 16, nota 2.

48 ALCÁNTARA, MANUEL. Gobernabilidad, Crisis y Cambio, México, Fondode Cultura Económica, 1995. Págs. 83-84.



50 MONTÚFAR, CÉSAR. “Gobernabilidad o el regreso del pretorianis-mo”, ponencia presentada en el Taller de Proyectos de DesarrolloAlternativos, Fundación José Peralta/ILDIS, Quito, 18 de enero de1999. Págs. 17-18.




54 Ibid. Págs. 19-21.

55 Ibid. Pág. 21.


CONCLUSIONES

1. La modernización socio-política

Según la obra El orden político en sociedades en cambio, se de-be diferenciar la modernización social (urbanización, al-fabetismo, industrialización, medios de comunicaciónmasivos) de la política (racionalización de la autoridad,soberanía del Estado, centralización del poder, diferen-ciación estructural, expansión de la participación y desa-rrollo de los partidos políticos).

La tesis central de Huntington se refiere a la necesi-dad de la modernización política en países en los que hahabido importantes progresos sociales, pero no son to-davía modernos, pues se mantienen en el caos del pre-torianismo. Concibe este proceso como una instituciona-lización voluntaria del Estado y los partidos por parte delas élites, que equivale a una concentración del poder,para producir luego la expansión de la participación, demanera que esta última no la sobrepase.

Dicha propuesta es contradictoria con la democraciapluralista, pues ésta consiste precisamente en el poderde tomar decisiones colectivas atribuido a un gran nú-mero de individuos. La participación entendida de esta

manera es el mecanismo que puede controlar y renovaral gobierno, así como evitar la corrupción.

El rasgo propio de los países modernos es la insti-tucionalización espontánea de la sociedad. En Europa yEstados Unidos, la modernización social fue un largo ycomplejo proceso a través del cual se fue estableciendola igualdad de oportunidades socio-económicas y al mis-mo tiempo la institucionalización partidista y la partici-pación democrática.

En países que no son modernos la política está enmanos de grupos económicos tradicionales, por lo cualesa actividad se subordina a intereses particulares. Haypretorianismo porque la política se reduce a pugnas des-leales entre los que realmente pueden aspirar a gober-nar, y la frustración de la participación, a veces constan-te pero infructuosa, de los eternamente excluidos.

La concentración del poder para superar esa situa-ción, realmente la mantiene, porque privilegia los intere-ses de ciertos grupos. Al contrario, los países modernosson sociedades civiles pluralmente institucionalizadas.En ellos las autoridades proceden de sectores específi-cos, pero los que no están en el gobierno, controlan aeste último y lo pueden renovar. Hay poder desde aba-jo y poder distribuido, según la democracia pluralista.

En los países que no son modernos se requiereaprovechar los canales participativos que la misma de-mocracia oligárquica ofrece, para que la actividad econó-mica vaya produciendo la igualdad de oportunidades yla institucionalización social espontánea. No propongoun economicismo que haga cruzarse de brazos en el


campo político, sino un proyecto basado en la libertadeconómica y la espontaneidad plural de la sociedad.

De la apertura que el régimen democrático tengahacia la participación variada de la sociedad, depende laposibilidad de que el proceso se realice en forma pacífi-ca. Para la democracia pluralista el poder descendente oconcentrado debe ser sustituido por el ascendente, aquélen el que aumentan los espacios en los que se ejerce elderecho de los individuos a participar. Ésa es la impor-tancia del tema de las autonomías y de la descentraliza-ción en la actualidad.

El texto de Mario Vargas Llosa que cito a continua-ción, explica, en relación a América Latina, la importan-cia de que los cambios políticos vayan acompañados dereformas sociales:

“Las supuestas políticas económicas modernizado-ras, pese a estar tan drásticamente fiscalizadas por losfuncionarios del FMI y del Banco Mundial, no funciona-ron, porque el contexto en el que operaban se encarga-ba de sabotearlas a cada paso, de vaciarlas de sustanciay de apartarlas de su verdadero objetivo. No fue la polí-tica económica la que falló, sino la democracia, y sin és-ta, aquélla no puede ser nunca exitosa, aunque por al-gún tiempo las estadísticas económicas de aumento delproducto y la instalación de nuevas industrias, finja de-mostrarlo. La democracia fue una mera fachada política:había elecciones cada cierto tiempo, pero no justicia, ylas reformas económicas, en la mayoría de los casos, sehicieron para favorecer intereses particulares de losmiembros o asociados del propio gobierno, transfiriendomonopolios públicos al sector privado, o para llenar las


arcas estatales y permitir el enriquecimiento ilícito. (...)Corrupción, maltrato de la legalidad, jueces sometidos alpoder o al dinero, nulo acceso a la propiedad para lasinmensas mayorías, el enriquecimiento enloquecido deínfimos grupúsculos de privilegiados, y una informacióna menudo mediatizada por el miedo o el soborno...”1

Las acciones sólo desde el gobierno, no hacen sinoreproducir la desigualdad y el autoritarismo, que hemostenido desde el establecimiento de las Repúblicas y quecontinúan presentes en los actuales experimentos refor-madores.

2. La gobernabilidad

a) Gobernabilidad versus Estado de Bienestar

El “Informe a la Comisión Trilateral” expresa el vira-je conservador ocurrido en los países capitalistas avanza-dos a partir de mediados de la década del 70. Su críticava dirigida a la democracia de años anteriores, que habíatraído como resultado un aumento de la participaciónsocial y entonces, la sobrecarga de demandas, el déficitfiscal y los procesos inflacionarios.

Dicho documento rechaza los valores de “la satisfac-ción privada, el ocio y la necesidad de autorrealizaciónestética e intelectual”.2 Considera que el capitalismo de-rrochador y la democracia pluralista han incentivado lacrítica excesiva, disgregadora e individualista. Se debenfomentar valores opuestos a los anteriores, como: la co-munidad, lo público, y el liderazgo, es decir, un fortale-


cimiento de la autoridad que el Informe llama “goberna-bilidad” (governability).

Este viraje conservador incluye paradójicamente lapropuesta neoliberal de la disminución del tamaño delEstado, con el fin de solucionar el déficit fiscal. Sin em-bargo, ello aumenta el poder gubernamental junto al delos grandes grupos económicos transnacionales y debili-ta la influencia de la clase media, así como de sectoreseconómicamente deprimidos, representados por el Esta-do de Bienestar.

b) Gobernabilidad versus Estado Desarrollista

El otro sentido de la palabra “gobernabilidad” (gover-nance), aplicado a los países en modernización, como “lamanera en que se ejerce el poder en el manejo de losrecursos económicos y sociales de un país para el desa-rrollo”, 3 incluye ciertos mecanismos democratizadorescomo: rendición de cuentas, descentralización, informa-ción y transparencia.

¿A qué se debe esta nueva connotación? Tal vez ellaexprese la influencia reciente de las organizaciones nogubernamentales que promueven la participación social,auspiciadas por los organismos internacionales de crédi-to. Sin embargo, se puede argumentar que las prácticasde las ONG’s constituyen medios de control y regulaciónde las conductas de las poblaciones intervenidas, lo cualredunda en un fortalecimiento del gobierno.4

Entonces, la palabra governance, con su énfasis en laadministración de los recursos, mantendría la oposicióna la democracia propia de la expresión governability. La


moda participativa sería una manera eficaz de neutrali-zar al Estado Desarrollista, al poder de algunos gruposde clase media relacionados con la burocracia pública,en los países en modernización.

c) Gobernabilidad democrática

Esta expresión se refiere a veces a todos los aspec-tos posibles de cualquier buen gobierno, como en el tex-to de Tomassini que he citado en esta investigación.5 Deuna manera más precisa, la frase alude a los acuerdosque logran los gobiernos o las élites políticas en los paí-ses en modernización.

Esta nueva democracia monista logra gobernabili-dad mediante pactos entre partidos y se apoya en refor-mas electorales que deterioran el pluralismo.

En América Latina en las últimas décadas se ha sos-tenido que ha habido demasiada fragmentación y que lasolución consiste en acuerdos unificadores. Pero estospaíses no han tenido democracias pluralistas sino gobier-nos autoritarios de práctica pretoriana. Entonces, la go-bernabilidad contribuiría al mantenimiento del orden es-tablecido.

Cuando no hay igualdad de oportunidades socio-económicas, más modernizador que la gobernabilidad,es el pretorianismo, en cuyo marco se puede producir lamaduración paulatina de la práctica política, así como un


proceso que permita el aparecimiento de nuevas fuerzasy a largo plazo la modernización.

3. Modernización y gobernabilidad

En síntesis, he argumentado que las expresiones go-vernability, governance y “gobernabilidad democrática” tienenun fundamento teórico común.

Se trata del giro epistemológico ocurrido en lasciencias sociales contemporáneas a partir de mediadosde los años 70, consistente en dar a los aspectos políti-cos autonomía en relación a los económicos. Ese virajecorresponde a un fortalecimiento de la ideología conser-vadora en los países modernos de Europa y en los Esta-dos Unidos, expresado en el “Informe a la Comisión Tri-lateral”. Como consecuencia, el economicismo de déca-das anteriores, vinculado al marxismo y al nacionalismotercermundista, va a considerarse un asunto superado.

He tratado de mostrar que la noción de “orden po-lítico” de Huntington equivale a la de “gobernabilidad”.Su argumento es que, para modernizarse, esos países re-quieren primero la concentración del poder, de maneraque puedan conseguir luego la expansión de la partici-pación, a través de una institucionalización intencionaldesde el Estado, principalmente mediante la formación yfortalecimiento de pocos partidos políticos. Yo sostengoque la modernización es un proceso socio-político si-multáneo y que la institucionalización en los países mo-


dernos ha sido un desenvolvimiento espontáneo de lasociedad.

Es dudoso que la modernización autoritaria puedatener éxito. La democracia es posible en contextos socio-económicos modernos, es decir, en los que hay igualdadde oportunidades. Es ilusorio pensar que unas élites quetradicionalmente han concentrado el poder, estén dis-puestas a democratizar la política y a modernizar en for-ma voluntaria a las sociedades.

Me parece que el discurso de la gobernabilidadamenaza los pocos espacios democráticos que puedehaber en los países en modernización y contribuye aperpetuar la concentración del poder que ha sido tradi-cional en esas sociedades.

Notas

1 VARGAS LLOSA, MARIO, “Pan y Libertad”, El Comercio,14.11.1999.

2 CROZIER, MICHEL; HUNTINGTON, SAMUEL; WATANUKI, JOJI.The Crisis of democracy, New York University Press, 1975.



5 TOMASSINI, LUCIANO. Estado, gobernabilidad y desarrollo, Washington,Banco Interamericano de Desarrollo, 1993. Págs. 73-80.


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