GLOBALIZACIÓN Y GOBIERNO URBANO: ENFOQUES, DESAFÍOS Y DILEMAS

Seminario InternacionalREPLANTEANDO LA METROPOLIMonterrey, 5-8 marzo 2008

Carlos A. de MattosInstituto de Estudios Urbanos y TerritorialesPontificia Universidad Católica de Chile

Propósito de esta presentación

Revisar el significado y el alcance de los Revisar el significado y el alcance de los cambios en las propuestas sobre gestión cambios en las propuestas sobre gestión urbana, desde las relativas a urbana, desde las relativas a planeación planeación central normativa central normativa que se habían impuesto en el que se habían impuesto en el siglo XX, hasta las actuales sobre siglo XX, hasta las actuales sobre gobernanza gobernanza y y empresarialismo urbanoempresarialismo urbano

Discutir las principales implicancias que estos Discutir las principales implicancias que estos cambios han tenido para el gobierno de las cambios han tenido para el gobierno de las grandes aglomeraciones urbanas globalizadasgrandes aglomeraciones urbanas globalizadas

Examinar las razones y el alcance del hecho de Examinar las razones y el alcance del hecho de que el que el crecimiento económico crecimiento económico y la y la competitividadcompetitividad de las ciudades se hayan de las ciudades se hayan convertido en objetivos centrales de la gestión convertido en objetivos centrales de la gestión urbanaurbana

Temas a considerar:Temas a considerar: Transformación de las grandes Transformación de las grandes

aglomeraciones urbanas bajo el impacto de aglomeraciones urbanas bajo el impacto de la globalizaciónla globalización

Cambios en el enfoque de la gestión pública Cambios en el enfoque de la gestión pública desde mediados del siglo XX hasta ahoradesde mediados del siglo XX hasta ahora

Cambios en la teorías sobre dinámica social Cambios en la teorías sobre dinámica social y sobre crecimiento económico que han y sobre crecimiento económico que han afectado a la gestión públicaafectado a la gestión pública

Caracterización e implicancias de las Caracterización e implicancias de las propuestas sobre gobernanza para la propuestas sobre gobernanza para la gestión urbana y metropolitanagestión urbana y metropolitana

Relaciones entre gobernanza, crecimiento y Relaciones entre gobernanza, crecimiento y competitividad en la gestión local urbanacompetitividad en la gestión local urbana

EL NUEVO CONTEXTO Los cambios ocurridos en estas ultimas Los cambios ocurridos en estas ultimas

décadas, tanto en la configuración décadas, tanto en la configuración urbana, como en los enfoques sobre urbana, como en los enfoques sobre gestión pública, resultan básicamente gestión pública, resultan básicamente del impacto de la del impacto de la reestructuración reestructuración productiva productiva que se llevó a cabo bajo el que se llevó a cabo bajo el efectos de cambios sustantivos en dos efectos de cambios sustantivos en dos planos: planos: teórico-ideológicoteórico-ideológico – nuevo discurso neoliberal, de – nuevo discurso neoliberal, de

contenido antikeynesianocontenido antikeynesiano

científico-técnicocientífico-técnico – nuevo paradigma tecnológico, – nuevo paradigma tecnológico, estructurado en torno a las nuevas tecnologías de la estructurado en torno a las nuevas tecnologías de la información información

• liberalización económica• reforma del Estado• flexibilización laboral• apertura externa

• microelectrónica• tecnologías de información• biotecnología• nuevos materiales

REESTRUCTURACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN YEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA ECONÓMICO

ESPACIO MUNDIAL DE ACUMULACIÓNEl capital se valoriza en un número creciente de

actividades y de lugares

REVOLUCIÓNANTIKEYNESIANA

REVOLUCIÓNTECNOLÓGICA

Neoliberalismo Informacionalización

GLOBALIZACIÓN

OBJETIVOS DEL “AJUSTE ESTRUCTURAL”

BASES DEL MODELO NEOLIBERAL

OBJETIVOS GENERALES

RECUPERAR E RECUPERAR E INTENSIFICAR EL INTENSIFICAR EL CRECIMIENTO CRECIMIENTO ECONÓMICOECONÓMICO

RESTABLECER EL ROL RESTABLECER EL ROL

DEL MERCADO EN LA DEL MERCADO EN LA REGULACIÓN DE LA REGULACIÓN DE LA DINÁMICA ECONÓMICADINÁMICA ECONÓMICA

DEVOLVER AL K PRIVADO DEVOLVER AL K PRIVADO

PAPEL DE PAPEL DE PROTAGONISTA DE LA PROTAGONISTA DE LA ACUMULACIÓN Y EL ACUMULACIÓN Y EL CRECIMIENTOCRECIMIENTO

OBJETIVOS ESPECIFICOS

Restablecer equilibrios Restablecer equilibrios macroeconómicos macroeconómicos (fiscales, de precios, (fiscales, de precios, monetarios, laborales, monetarios, laborales, etc.)etc.)

Promover e incrementar Promover e incrementar exportaciones – factor exportaciones – factor estratégico para estratégico para dinamizar el dinamizar el crecimientocrecimiento

Promover ingreso Promover ingreso capital extranjero – capital extranjero – factor estratégico para factor estratégico para intensificar intensificar acumulaciónacumulación

HACIA UNA NUEVA GEOGRAFÍAHACIA UNA NUEVA GEOGRAFÍA

la existencia de un espacio la existencia de un espacio multinacional de acumulación, en multinacional de acumulación, en continua expansión, ha incidido en un continua expansión, ha incidido en un vertiginoso aumento de la movilidad y vertiginoso aumento de la movilidad y de diversos tipos de flujosde diversos tipos de flujos

impulsando la configuración de impulsando la configuración de una una nueva geografíanueva geografía, marcada por dos , marcada por dos cambios fundamentales:cambios fundamentales: las ciudades han pasado a jugar el papel de las ciudades han pasado a jugar el papel de

articuladores principales de la dinámica económica articuladores principales de la dinámica económica y socialy social

la geografía de áreas que caracterizó al período la geografía de áreas que caracterizó al período anterior está dando paso a una geografía de redesanterior está dando paso a una geografía de redes

Uno de los hechos que condicionan estos procesos Uno de los hechos que condicionan estos procesos resulta del hecho de que las políticas de liberalización resulta del hecho de que las políticas de liberalización se propusieron homogeneizar las reglas de juego en se propusieron homogeneizar las reglas de juego en el espacio global (formación de un el espacio global (formación de un “level playing “level playing field”field”), como un requisito para el funcionamiento y la ), como un requisito para el funcionamiento y la expansión del expansión del espacio mundial de acumulaciónespacio mundial de acumulación

Ha sido así como los Estados nacionales han Ha sido así como los Estados nacionales han impulsado la impulsado la desnacionalizacióndesnacionalización de ciertos de ciertos componentes fundamentales de sus procesos y componentes fundamentales de sus procesos y actividades, de manera de permitir su inserción en actividades, de manera de permitir su inserción en circuitos globalescircuitos globales

““[…] las estructuraciones de lo global dentro de lo […] las estructuraciones de lo global dentro de lo nacional implican una desnacionalización de nacional implican una desnacionalización de ciertos componentes particulares de lo nacional, ciertos componentes particulares de lo nacional, aunque ella resulte parcial, específica y, a menudo, aunque ella resulte parcial, específica y, a menudo, muy especializada” muy especializada” (Sassen, 2007: 18)(Sassen, 2007: 18)

Con esto se afirmaron condiciones que favorecieron la Con esto se afirmaron condiciones que favorecieron la formación de una formación de una nueva arquitectura productivanueva arquitectura productiva en la en la que un número creciente de EMN organizadas en red, que un número creciente de EMN organizadas en red, intensifican su competencia por posicionarse en el intensifican su competencia por posicionarse en el espacio mundial de acumulación resultanteespacio mundial de acumulación resultante

GLOBALIZACIÓNINFORMACIONALIZACIÓN

REESTRUCTURACIÓN PRODUCTIVA

NUEVAARQUITECTURAPRODUCTIVAPRODUCTIVA

Empresas globalesen red (EGR)

LOCALIZACIÓNNODOS EGR EN

CIUDADESESTRATÉGICAMENTE

UBICADAS EN ELESPACIO MUNDIAL

ACUMULACIÓN

ESPACIO MUNDIALDE ACUMULACIÓN

El capital se valorizaen múltiples

lugares y sectores

“EL ASPECTO CLAVE DE ESTA NUEVA CONFIGURACIÓNEMERGENTE DEL CAPITALISMO MUNDIAL ES QUE LAS

CIUDADES –O MÁS PRECISAMENTE, LAS REGIONESURBANIZADAS A GRAN ESCALA- SON SUS UNIDADES

GEOGRÁFICAS PRINCIPALES” (Brenner, 2003)

EMN EN REDBASE NUEVA ARQUITECTURA PRODUCTIVA

AÑO EMN FILIALES

1960 7.000 n.d.

1993 37.000 175.000

2000 63.000 690.000

2007 78.400 780.000

Fuente: UNCTAD

DISPERSIÓN Y CONCENTRACIÓN

““la combinación de la dispersión geográfica de la combinación de la dispersión geográfica de las actividades económicas y la integración de las actividades económicas y la integración de sistemas que constituyen la base de la era sistemas que constituyen la base de la era económica actual ha contribuido a la creación o económica actual ha contribuido a la creación o ampliación de funciones centrales, en tanto que ampliación de funciones centrales, en tanto que la complejidad de las operaciones ha llevado a la complejidad de las operaciones ha llevado a un aumento de la demanda de servicios un aumento de la demanda de servicios sumamente especializados. sumamente especializados.

En vez de volverse obsoletas debido a la En vez de volverse obsoletas debido a la dispersión posibilitada por la tecnología de la dispersión posibilitada por la tecnología de la información, muchas ciudades son el lugar información, muchas ciudades son el lugar donde se concentran las funciones de mando, donde se concentran las funciones de mando, son sitios de producción postindustrial para las son sitios de producción postindustrial para las principales industrias de nuestro período (las principales industrias de nuestro período (las finanzas y los servicios especializados) y son finanzas y los servicios especializados) y son mercados nacionales o transnacionales donde mercados nacionales o transnacionales donde tanto firmas como gobierno pueden adquirir tanto firmas como gobierno pueden adquirir instrumentos financieros y servicios instrumentos financieros y servicios especializados” especializados” (Sassen, 1997: 2)(Sassen, 1997: 2)

NUEVA CONFIGURACIÓN URBANANUEVA CONFIGURACIÓN URBANA

… … continua expansión, donde cada pueblo continua expansión, donde cada pueblo y cada refugio se convierte en parte de y cada refugio se convierte en parte de una compleja trama de urbanización una compleja trama de urbanización (Harvey)(Harvey)

… … espacio discontinuo, heterogéneo, espacio discontinuo, heterogéneo, policéntrico, variado … que se encuentra policéntrico, variado … que se encuentra a numerosas escalas a numerosas escalas (Ascher)(Ascher)

… … ausencia de límites y de ausencia de límites y de discontinuidad, deshace la vieja oposición discontinuidad, deshace la vieja oposición de la ciudad y el campo, del adentro y del de la ciudad y el campo, del adentro y del afuera afuera (Mongin)(Mongin)

… … disolución de la distinción tradicional disolución de la distinción tradicional entre ciudad y región, entre entre ciudad y región, entre concentración y dispersión concentración y dispersión (Secchi)(Secchi)

LO GENÉRICO EN LO GENÉRICO EN LA METAMORFOSIS URBANALA METAMORFOSIS URBANA

Más allá de la persistencia de la identidad y Más allá de la persistencia de la identidad y especificidad de cada ciudad, se observa la especificidad de cada ciudad, se observa la afirmación de un conjunto de afirmación de un conjunto de rasgos genéricosrasgos genéricos Nueva dinámica económica, nueva arquitectura Nueva dinámica económica, nueva arquitectura

productiva y revitalización del papel de las ciudadesproductiva y revitalización del papel de las ciudades

Creciente autonomía de los flujos con respecto a los Creciente autonomía de los flujos con respecto a los lugares en el espacio mundial de acumulaciónlugares en el espacio mundial de acumulación

Evolución desde la “ciudad” a “lo urbano Evolución desde la “ciudad” a “lo urbano generalizado” generalizado” (Lussault)(Lussault): no ciudad, postciudad, ciudad : no ciudad, postciudad, ciudad difusa …difusa …

Aumento incesante de la movilidad, que establece Aumento incesante de la movilidad, que establece diferencias entre habitantes y usuarios de la ciudaddiferencias entre habitantes y usuarios de la ciudad

Significativamente mayor influencia del mercado y Significativamente mayor influencia del mercado y del capital privado en la metamorfosis urbanadel capital privado en la metamorfosis urbana

Frente a la emergencia de esta Frente a la emergencia de esta nueva configuración urbana, en nueva configuración urbana, en todo el mundo se plantea y discute todo el mundo se plantea y discute una cuestión crucial: una cuestión crucial:

¿cómo gobernar estas ¿cómo gobernar estas “ciudades”?“ciudades”?

A este respecto, el primer tema A este respecto, el primer tema que importa revisar concierne al que importa revisar concierne al cambio de enfoque que se produjo cambio de enfoque que se produjo entre las respuestas que esta entre las respuestas que esta pregunta recibía durante el siglo pregunta recibía durante el siglo XX y ahoraXX y ahora

CAMBIO DE ENFOQUE DE LA GESTIÓN PÚBLICA

De la planificación a la gobernanza, del gerencialismo al empresarialismo

¿Cuáles fueron las ideas dominantes al respecto durante el siglo pasado?

Luego de la revolución rusa de 1917 y de la Gran Depresión de 1929, la gestión pública alcanzó una expresión culminante cuando, bajo la creciente influencia de ciertas corrientes racionalistas y positivistas, ganó predicamento la convicción de que el ser humano poseía la capacidad para producir

“un cambio y una nueva estructuración de la comunidad humana de acuerdo con determinadas perspectivas de la razón” (Neusüss, 1970 : 51)

Entonces se consideró que el cumplimiento de este objetivo era posible de lograr mediante decisiones y acciones racionales y coordinadas, esto es, planificadas, impulsadas por el Estado

Se creyó entonces que mediante la ejecución centralizada, de planes holísticos y normativos, sería factible impulsar procesos de ingeniería social, que permitirían cumplir con objetivos tales como: construir un nuevo tipo de sociedad (planificación

socialista)

promover el desarrollo económico y social (planificación capitalista)

En base a esta convicción, tanto a nivel de las En base a esta convicción, tanto a nivel de las naciones como de las ciudades, durante varias naciones como de las ciudades, durante varias décadas del siglo XX se desarrollaron esfuerzos décadas del siglo XX se desarrollaron esfuerzos de de planeación racional-comprehensivaplaneación racional-comprehensiva (“blueprint planning”), con enfoques (“blueprint planning”), con enfoques diferentes en los países capitalistas y en los diferentes en los países capitalistas y en los que trataban de construir un sistema distintoque trataban de construir un sistema distinto

CREENCIAS DOMINANTES

AMBITO SOCIALISTA “La acción de la ley

económica del desarrollo planificado y proporcional significa que el avance de la economía nacional en la economía socialista se realiza sin crisis, proporcionalmente, según tendencias y ritmos de crecimiento determinados por la sociedad, que esta proporcionalidad es mantenida, constante y concientemente, por la sociedad. Esta ley regula el desarrollo de la economía socialista, la distribución de los medios de producción y de la mano de obra entre las ramas de la economía nacional y las zonas económicas del país.” (Kadishev y Sorokin, 1967: 76)

AMBITO CAPITALISTA “el principio del laissez-faire

para nada nos ayudará en lo sucesivo; hemos de enfrentar los acontecimientos futuros en el plano de un pensamiento consciente, enraizado en el conocimiento concreto de la sociedad” (Karl Mannheim, 1943)

"... en el caso latinoamericano la planificación ha venido a ser considerada como el instrumento fundamental para superar la condición de subdesarrollo, transición que supone cambios institucionales y de estructura económica muy profundos ...“ (ILPES, 1966)

… Y PLANEACIÓN DE LAS CIUDADES En concordancia con este enfoque,

también se entendió factible la planeación racional-comprensiva, centralizada, holística y normativa de las ciudades, con el propósito de lograr la racionalización de su organización y funcionamiento

Las expresiones concretas más destacadas y radicales de este enfoque se manifiestan en el urbanismo arquitectónico, en especial en las propuestas de Le Corbusier y de la Carta de Atenas, que proponían una racionalización y armonización integral del desarrollo urbano conforme a un conjunto de normas y principios rigurosamente establecidos

“Todo está disponible, todas las potencias, las máquinas, los transportes, la organización industrial, la administración, la ciencia pura y la ciencia aplicada. Todo preexiste. La tarea consiste en arrancar la sociedad moderna de la incoherencia y conducirla hacia la armonía. El mundo tiene necesidad de armonía y de hacerse guiar por armonizadores”

“El verdadero problema: ¡Vivir hoy! hallará su solución en un intenso esfuerzo de todo el país y la participación apasionada de aquellos que sean sus responsables: los arquitectos convertidos en urbanistas”

Le Corbusier, 1946

Si bien estas ideas sobre gestión urbana no fueron las únicas que se difundieron en esta época, fueron ellas las que “dominaron toda la utopía urbanística del período de entre guerras” (Ragon, 1986: 233)

Chandigarh y Brasilia fueron los ejemplos más destacados de su puesta en práctica

En el mejor de los casos, lo que se logró fue materializar importantes conjuntos de obras arquitectónicas, pero sin alcanzar resultados previstos en cuanto a la reorganización de las ciudades según los postulados del urbanismo racionalista

¿Cuál fue el balance final? Al aumentar la complejidad social y

económica de los países industrializados, los mismos evolucionaron en forma radicalmente diferente a la prevista por los planes

De hecho, no se conocen casos de cumplimiento pleno de planes normativos racional-comprensivos

Fueron las experiencias más radicales de planificación normativa centralizada las que se derrumbaron en forma más estrepitosa

EN CONSECUENCIA …

En un lapso de no más de seis décadas (1929-1989), esta concepción de planificación central racionalista, holística y normativa, fue “inventada”, fue perfeccionada, ganó influencia, fue objeto de numerosos intentos de aplicación, pero nunca logró los resultados buscados

Terminó siendo abandonada y reemplazada por modalidades sustantivamente diferentes de gestión pública y urbana en todo el mundo

No obstante, la palabra planificación (y/o planeación) continúa siendo utilizada, especialmente en el ámbito latino-americano, aún cuando a lo que así se alude resulta bastante confuso, debido en lo fundamental a las connotaciones utópicas y nostálgicas con las que se la invoca

Tanto el fracaso de la planeación normativa centralizada, como la estructuración de un escenario socio-económico globalizado e informacionalizado, dieron paso a nuevos enfoques y propuestas para la gestión pública

En ello contribuyeron de manera decisiva el desarrollo de nuevos planteos teóricos y explicaciones sobre:

i) como se procesa la dinámica social, y

ii) como se genera el crecimiento económico

Primero: cambios en la interpretación de los procesos sociales

De la racionalidad De la racionalidad sustantiva y formal a sustantiva y formal a la racional limitada y la racional limitada y procesalprocesal

Ya desde mediados del siglo pasado, se Ya desde mediados del siglo pasado, se desarrollaron análisis y explicaciones desarrollaron análisis y explicaciones diferentes a las consideradas por la diferentes a las consideradas por la teoría de la planificación, acerca de teoría de la planificación, acerca de como se desenvuelven los procesos como se desenvuelven los procesos sociales en la realidadsociales en la realidad:: en la práctica concreta, la única ingeniería social en la práctica concreta, la única ingeniería social

posible puede ser una posible puede ser una ingeniería fragmentaria ingeniería fragmentaria (Popper)(Popper)

los actores sociales en sistemas complejos solo los actores sociales en sistemas complejos solo pueden guiarse por una pueden guiarse por una racionalidad limitada racionalidad limitada (Simon)(Simon)

los procesos observables en la realidad evolucionan los procesos observables en la realidad evolucionan según un según un incrementalismo inconexo incrementalismo inconexo (Lindblon)(Lindblon)

etc., etc.etc., etc.

EN LO ESENCIAL“ [...] en la práctica el método holístico resulta imposible; cuanto más grandes sean los cambios holísticos intentados, mayores serán sus repercusiones no intencionadas y en gran parte inesperadas, forzando al ingeniero holístico a recurrir a la improvisación fragmentaria“

“una política determinada es una hipótesis que debe ser confrontada con la realidad y corregida a la luz de la experiencia”

(Karl Popper,

La miseria del historicismo, 1944)

""En la mayoría de los problemas que encuentra el Hombre en el mundo real, ningún procedimiento que pueda seguir con su equipo de procesamiento de información le permitirá descubrir la solución óptima, aunque la noción de 'óptimo' esté bien definida"

(Herbert Simon, 1979)

ACTORES Y REALIDAD Por otra parte, mientras la

planeación racional- comprensiva suponía la existencia de actores sociales racionales y disciplinados que se comportarían en la forma prevista por los planificadores

…. la realidad observable muestra que los actores realmente existentes se caracterizan por:

i. estar aferrados a valores, a ideologías y ser portadores de intereses

ii. escoger los intereses y los valores en función de apreciaciones subjetivas más o menos reflexivas

iii. ser incapaces de prever y, por tanto, de controlar todas las consecuencias de sus propios actos (Padioleau, 1989: 18-19)

NUEVAS CONVICCIONESNUEVAS CONVICCIONES

En sociedades democráticas, En sociedades democráticas, de complejidad creciente, los de complejidad creciente, los procesos de acción social procesos de acción social son protagonizados por son protagonizados por diversos actores, que diversos actores, que deciden y actúan motivados deciden y actúan motivados por valores, intereses y por valores, intereses y demandas que originan demandas que originan estrategias frecuentemente estrategias frecuentemente contradictorias y ponen en contradictorias y ponen en cuestión la gobernabilidad cuestión la gobernabilidad de las mismasde las mismas

LaLa racionalidadracionalidad que guía las que guía las decisiones y las acciones de decisiones y las acciones de esos actores esesos actores es limitada limitada y y sólo puede desenvolverse en sólo puede desenvolverse en forma práctica y procesal, en forma práctica y procesal, en lo fundamental mediante lo fundamental mediante aproximaciones por prueba y aproximaciones por prueba y errorerror

DE DONDE:DE DONDE: "Cada intervención "Cada intervención

sobre estructuras sobre estructuras sociales complejas tiene sociales complejas tiene imprevisibles imprevisibles consecuencias y los consecuencias y los procesos de reforma sólo procesos de reforma sólo pueden defenderse en pueden defenderse en tanto escrupulosos tanto escrupulosos procesos de prueba y procesos de prueba y error, controlados error, controlados cuidadosamente por cuidadosamente por aquellos que tendrán aquellos que tendrán que soportar las que soportar las consecuencias"consecuencias" (Jürgen (Jürgen Habermas, 1985)Habermas, 1985)

Segundo:cambios en la explicación sobre generación de crecimiento económico

De crecimiento exógeno a crecimiento endógeno

FACTORES FACTORES PRINCIPALESPRINCIPALES

SUPUESTOS SUPUESTOS BÁSICOSBÁSICOS

TIPO DE REGULACIÓN Y TIPO DE REGULACIÓN Y LÍNEAS DE POLÍTICALÍNEAS DE POLÍTICA

El crecimiento El crecimiento depende de la depende de la acumulación de acumulación de capital físico, capital físico, capital humano capital humano y y conocimientos conocimientos (capital (capital técnico)técnico)

Hay rendimientos crecientes y la competencia es imperfecta

El juego de las fuerzas del mercado no asegura la convergencia económica

La tasa de crecimiento es endógena pues depende de las preferencias y las expectativas de agentes maximizadores de ganancias en cada SPL

Regulación para mejorar en forma endógena la atractividad del SPL, a fin de incrementar la acumulación en capital físico, humano y técnico, promover la I+D y la capacidad empresarial, considerando:

gestión de externalidades provisión de bienes públicos derechos de propiedad intelectual y física regulación financiera y de las relaciones económicas internacionales eliminación distorsiones económicas marco legal garante del orden público

Nuevas explicaciones teóricas sobre como se desarrollan realmente los procesos de decisiones y de acción sociales y como se comportan en ellos los diferentes actores y grupos sociales

cuestionan la factibilidad de una ingeniería social asociada a una racionalidad sustantiva y considera que los procesos sociales observables se desarrollan conforme a una racionalidad limitada, práctica y procesal, según aproximaciones por prueba y error

Nuevas explicaciones teóricas sobre cuales son los factores y las condiciones que inciden en la generación y procesamiento del crecimiento económico

consideran que la tasa de crecimiento económico a largo plazo responde a factores endógenos, lo que lleva a reemplazar la idea del crecimiento promovido desde arriba (top-down) por la del impulsado desde abajo (botton-up), privilegiando la política local

Por lo tanto, se considera que en el escenario emergente, la gestión pública y, en particular, la gestión urbana, está condicionada básicamente por: la creciente dependencia estructural de la

sociedad con respecto al capital (físico, humano, técnico), donde el crecimiento depende de los niveles de inversión y éstos, a su vez, de las condiciones que ofrece cada lugar para su valorización

el papel central del mercado en la coordinación de las decisiones de productores y de consumidores

la ascendente influencia de una diversidad de actores sociales, crecientemente “empoderados”, en la dirección y desarrollo de los procesos que los afectan, que acota la gobernabilidad de cada sistema

la capacidad de los actores involucrados en los procesos respectivos consensuar y coordinar fines y objetivos relativos a la situación hacia la que quieren evolucionar

GOBERNANZA, ENFOQUE ALTERNATIVO

Bajo esta perspectiva, las convicciones que Bajo esta perspectiva, las convicciones que habían predominado durante buena parte del habían predominado durante buena parte del Siglo XX, dieron paso a la de que en Siglo XX, dieron paso a la de que en sociedades complejas y democráticas:sociedades complejas y democráticas: ““los procedimientos practicados por los poderes públicos los procedimientos practicados por los poderes públicos

no son sino uno de los componentes de procesos en los no son sino uno de los componentes de procesos en los que se combinan según modalidades muy diversas, que se combinan según modalidades muy diversas, lógicas públicas y lógicas privadas, evoluciones lógicas públicas y lógicas privadas, evoluciones ‘espontáneas’ e intervenciones planificadas, racionalidad ‘espontáneas’ e intervenciones planificadas, racionalidad técnica y elecciones políticas, expertises científicas y técnica y elecciones políticas, expertises científicas y compromisos militantes, programación y concertación, compromisos militantes, programación y concertación, etc.” etc.” (Grafmeyer, 2005: 111) (Grafmeyer, 2005: 111)

Esta convicción, constituye uno de los Esta convicción, constituye uno de los fundamentos básicos de una nueva fundamentos básicos de una nueva modalidad de regulación, la modalidad de regulación, la gobernanzagobernanza, , entendida en lo esencial, comoentendida en lo esencial, como “… “… un proceso de coordinación de actores, grupos un proceso de coordinación de actores, grupos

sociales, instituciones para alcanzar los objetivos sociales, instituciones para alcanzar los objetivos discutidos y definidos colectivamente” discutidos y definidos colectivamente” (Le Galès, 2006)(Le Galès, 2006)

Este nuevo modo de regulación, es Este nuevo modo de regulación, es totalmente compatible con los principios de totalmente compatible con los principios de la liberalización económica, así como con las la liberalización económica, así como con las nuevas explicaciones sobre dinámica social y nuevas explicaciones sobre dinámica social y económica:económica: implica el reconocimiento de que el Estado y las

instituciones públicas deben tener un papel más modesto que el que se les asignaba en los tiempos de auge keynesiano y de la planificación

y que los actores participantes juegan un importante papel en los procesos respectivos

En definitiva: en las concepciones sobre En definitiva: en las concepciones sobre gobernanzagobernanza está presente invariablemente está presente invariablemente la idea de una sociedad con menos Estado y la idea de una sociedad con menos Estado y con más mercado, lo que es plenamente con más mercado, lo que es plenamente compatible con el discurso neoliberalcompatible con el discurso neoliberal

En esta nueva modalidad de gestión En esta nueva modalidad de gestión pública tiene una incidencia pública tiene una incidencia fundamental la adopción del principio fundamental la adopción del principio de de subsidiaridad estatalsubsidiaridad estatal, que se produjo , que se produjo como parte de la liberalización como parte de la liberalización económica en los procesos de “ajuste económica en los procesos de “ajuste estructural”estructural” ““el Estado debería sujetar sus funciones a un el Estado debería sujetar sus funciones a un

esquema de racionalidad económica en el que esquema de racionalidad económica en el que estarían claramente diferenciadas las actividades estarían claramente diferenciadas las actividades públicas y el nuevo papel del capital privado, núcleo públicas y el nuevo papel del capital privado, núcleo de las capacidades y la iniciativa individual” de las capacidades y la iniciativa individual”

[…] “que en materia económica sólo se encargará de […] “que en materia económica sólo se encargará de regular, supervisar y vigilar que las relaciones de regular, supervisar y vigilar que las relaciones de mercado se realizarán de acuerdo con los marcos mercado se realizarán de acuerdo con los marcos legales establecidos” legales establecidos” (Huerta Moreno, 2005: 145-6).(Huerta Moreno, 2005: 145-6).

Específicamente, para la gestión Específicamente, para la gestión urbana, implica reconocer que:urbana, implica reconocer que: ““[…] la coherencia del proceso no se deriva […] la coherencia del proceso no se deriva

de la imposición de una doctrina de la imposición de una doctrina urbanística bajo la coacción de la autoridad urbanística bajo la coacción de la autoridad

La autoridad política no es la única base de La autoridad política no es la única base de una racionalidad espacial, detrás de la cual una racionalidad espacial, detrás de la cual no se encontraría más que el caos no se encontraría más que el caos

La intervención política y urbanística tiene La intervención política y urbanística tiene mucho más peso si se inserta en un mucho más peso si se inserta en un proceso que toma fuerza proceso que toma fuerza independientemente de ella”independientemente de ella”

(Remy, 2001: 5)(Remy, 2001: 5)

DEL GERENCIALISMO AL DEL GERENCIALISMO AL EMPRESARIALISMOEMPRESARIALISMO

Este nuevo enfoque, como señaló Harvey, marca la transición desde una gestión de carácter gerencial (la planificación) hacia una de tipo empresarialista, que se sustenta en la “gobernanza” y en los métodos de la planificación estratégica: ““[…] la política de acondicionamiento del territorio […] la política de acondicionamiento del territorio

ha pasado del ha pasado del gerencialismogerencialismo, que busca ante todo , que busca ante todo proveer con eficacia a todos los ciudadanos de los proveer con eficacia a todos los ciudadanos de los servicios de utilidad colectiva, alservicios de utilidad colectiva, al empresarialismoempresarialismo, , que se caracteriza netamente por una aproximación que se caracteriza netamente por una aproximación estratégica que busca el crecimiento económico, estratégica que busca el crecimiento económico, favorable a la toma de riesgo, a la innovación y favorable a la toma de riesgo, a la innovación y propenso a orientarse hacia el sector privado” propenso a orientarse hacia el sector privado” (OCDE, (OCDE, 2007)2007)

GERENCIALISMO EMPRESARIALISMO

FINES PRESTACIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS DE BIENESTAR SOCIAL A LA CIUDADANÍA

ESTABLECIMIENTO DE CONDICIONES DE ESTÍMULO AL CRECIMIENTO ECONOMICO

MEDIOS INTERVENCIÓN PUBLICA DIRECTA (A ESCALA NACIONAL Y REGIONAL), INCLUYENDO PRODUCCIÓN Y SUMINISTRO PUBLICO DE BIENES Y SERVICIOS

INTERVENCIÓN INDIRECTA QUE BUSCA ASEGURAR IGUALDAD DE OPORTUNIDADES A LAS CAPACIDADES EMPRESARIALES Y AUMENTO DE ATRACTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD LOCAL

MODALIDAD DESDE ARRIBA HACIA ABAJO (Crecimiento promovido exógenamente)

DESDE ABAJO HACIA ARRIBA (Crecimiento promovido endógenamente)

TIPO DE INTERVENCIÓN

ESTADO PROVEEDOR – INTERVENCIÓN DIRECTA Y REGULACIÓN ESTATAL NORMATIVA Y CENTRALIZADA (Incentivos, subsidios, controles, empresa pública, inversión pública)

ESTADO CATALIZADOR – REGULACIÓN SUBSIDIARIA (Incentivos y estímulos selectivos, gestión de externalidades, elininación de distorsiones económicas, servicios a las empresas, regulación derechos de propiedad)

ACTORES ESTADO CENTRAL E INSTITUCIONES PÚBLICAS

ACTORES Y GRUPOS SOCIALES E INSTITUCIONES PUBLICAS Y PRIVADAS

GOBERNANZA, CRECIMIENTO ECONÓMICO Y COMPETITIVIDAD URBANA

CRECIMIENTO COMO REQUISITO

El El crecimiento económicocrecimiento económico aparece como aparece como un objetivo básico en la gestión de un objetivo básico en la gestión de cualquier lugar, sea cual sea su cualquier lugar, sea cual sea su dimensión, en el entendido que ello es dimensión, en el entendido que ello es condición necesaria para aumentar los condición necesaria para aumentar los respectivos niveles de empleo y de respectivos niveles de empleo y de ingreso y, por lo tanto, para mejorar allí ingreso y, por lo tanto, para mejorar allí las condiciones de vidalas condiciones de vida

En este sentido se considera que el crecimiento del lugar es un requisito para disponer de los recursos necesarios para enfrentar y solucionar otros problemas urbanos, tales como vivienda, transporte, espacios públicos, sustentabilidad, eliminación de residuos, etc., etc.

Dada la creciente autonomía de los flujos con respecto a los lugares, impuesta con la globalización, se considera que el medio idóneo para estimular el crecimiento económico es mejorar la atractividad del lugar frente a los capitales móviles, las innovaciones, los visitantes globales, etc.

El supuesto que subyace en este El supuesto que subyace en este razonamiento es que una mayor razonamiento es que una mayor competitividad competitividad y/o y/o atractividadatractividad puede puede desencadenar en ese lugar una secuencia del desencadenar en ese lugar una secuencia del tipo:tipo:

+ + atractividadatractividad +IED +IED + PTF + PTF +Cr +Cr +E +E +Y +Y

Donde, con respecto a la inversión externa, Donde, con respecto a la inversión externa, la la atractividadatractividad depende básicamente de las depende básicamente de las condiciones que el lugar puede ofrecer en condiciones que el lugar puede ofrecer en términos de valorización privada del capitaltérminos de valorización privada del capital

¿Qué es lo que condiciona la competitividad de un lugar?

Ante todo, la competitividad de su Ante todo, la competitividad de su ámbito nacionalámbito nacional ““el desarrollo local está evidentemente inmerso en el desarrollo local está evidentemente inmerso en

el espacio nacional, en este sentido un gran número el espacio nacional, en este sentido un gran número de condicionamientos y de datos que guían las de condicionamientos y de datos que guían las decisiones de localización de las empresas y de los decisiones de localización de las empresas y de los individuos (la fiscalidad, la legislación del trabajo, individuos (la fiscalidad, la legislación del trabajo, etc.) siguen siendo nacionales. etc.) siguen siendo nacionales.

Las encuestas muestran además que las grandes Las encuestas muestran además que las grandes firmas mundiales eligen primero el país, luego la firmas mundiales eligen primero el país, luego la región de implantación […]”región de implantación […]” (Veltz, 2002: 126)(Veltz, 2002: 126)

¿Qué ha pasado a este respecto en ¿Qué ha pasado a este respecto en América Latina?América Latina?

GLOBALIZACION(Kearney)

2006

COMPETITIV. 2006/2007

(WEF)

RIESGO PAÍS(FitchRatings)

2007

LIBERTAD ECONOMICA

2004

DOING BUSINESS

2006

Lugar Lugar Clasificación Lugar Lugar

ARGENTINA 43 74 RD 73 77

BRASIL 52 66 BB+ 86 119

CHILE 34 27 A 20 25

COLOMBIA 54 63 BB+ 103 66

MEXICO 42 52 BBB 62 73

PERU 50 67 BB+ 48 71

VENEZUELA 59 85 BB- 118 120

AMÉRICA LATINA DIVERSOS INDICADORES

¿Cómo se posiciona una ciudad ¿Cómo se posiciona una ciudad en la red mundial?en la red mundial?

Ante todo, aumentando la articulación de sus Ante todo, aumentando la articulación de sus actividades con circuitos especializados de la actividades con circuitos especializados de la nueva dinámica global, dado que la nueva dinámica global, dado que la fluidez de fluidez de los procesos respectivos está relacionada con los procesos respectivos está relacionada con el continuo incremento de el continuo incremento de conectividadconectividad en el en el mundo global mundo global

Aumentando su atractividad frente a los Aumentando su atractividad frente a los nodos de las EMN organizadas en red, con nodos de las EMN organizadas en red, con respecto a otros componentes de la red respecto a otros componentes de la red mundial de ciudadesmundial de ciudades

Mejorando, en forma compatible con su Mejorando, en forma compatible con su competitividad, la calidad de vida de sus competitividad, la calidad de vida de sus habitantes y visitanteshabitantes y visitantes

Mejorando las condiciones de Mejorando las condiciones de governance governance requeridas para impulsar los cambios requeridas para impulsar los cambios necesarios para mantener su competitividadnecesarios para mantener su competitividad

¿Qué factores inciden la competitividad ¿Qué factores inciden la competitividad urbana?urbana?

Aún cuando difieren según los casos, buena parte Aún cuando difieren según los casos, buena parte de los rankings de competitividad urbana de los rankings de competitividad urbana consideran factores como:consideran factores como: Facilidad de acceso a mercados y clientes Disponibilidad de mano de obra calificada Conexiones con otras ciudades de la World City Network Disponibilidad y calidad de las telecomunicaciones Clima establecido por el gobierno para los negocios Valor monetario y disponibilidad de espacio para oficinas Lenguajes hablados Facilidad para viajar al interior de la ciudad Calidad de vida para los empleados y visitantes globales Nivel de polución Imagen e identidad de la ciudad

IDENTIDAD Y PROMOCIÓN IDENTIDAD Y PROMOCIÓN DE LA CIUDADDE LA CIUDAD

Las estrategias empresarialistas por Las estrategias empresarialistas por lo general tienden a privilegiar la lo general tienden a privilegiar la especialización y la distintividad de especialización y la distintividad de la ciudad y, en concordancia, con la ciudad y, en concordancia, con ello buscan fortalecer su imagen ello buscan fortalecer su imagen específica, como instrumento para específica, como instrumento para su promociónsu promoción

““El marketing territorial es el principal El marketing territorial es el principal motor de la regeneración económica motor de la regeneración económica urbana. La lógica que quiere que la urbana. La lógica que quiere que la creación de empleos sean benéficos a una creación de empleos sean benéficos a una ciudad cede el paso a la idea de que es ciudad cede el paso a la idea de que es posible atraer empleos renovando el posible atraer empleos renovando el escenario urbano” escenario urbano” ((OECD, 2007: 32)OECD, 2007: 32)

Por lo general, el Por lo general, el city marketincity marketing g origina esfuerzos de cosmética origina esfuerzos de cosmética urbana en algunas de las partes más urbana en algunas de las partes más visibles de la ciudad y más utilizadas visibles de la ciudad y más utilizadas por parte de los nodos de las EMN y por parte de los nodos de las EMN y de los visitantes globalesde los visitantes globales

En esa dirección, tienden a convocar a los más importantes starchitects de renombre internacional, cuyas obras son utilizadas como íconos para promover y posicionar la “marca” de la ciudad respectiva en la competencia interurbana

Los grandes proyectos urbanos son otro de los recursos más utilizados con este mismo propósito, habiendo ya varias experiencias de este tipo en grandes ciudades de América Latina

A medida que este enfoque ha ido ganando A medida que este enfoque ha ido ganando ascendiente, un número creciente de ascendiente, un número creciente de ciudades ha comenzado a impulsar ciudades ha comenzado a impulsar estrategias empresarialistas con el propósito estrategias empresarialistas con el propósito de incrementar su atractividad en distintas de incrementar su atractividad en distintas partes del mundopartes del mundo ““La idea central es hacer de una ciudad dada un La idea central es hacer de una ciudad dada un

lugar donde es agradable llegar, vivir, trabajar e lugar donde es agradable llegar, vivir, trabajar e invertir, en un mercado mundial donde los capitales invertir, en un mercado mundial donde los capitales móviles y los trabajadores del saber descubren su móviles y los trabajadores del saber descubren su destino. En consecuencia, las medidas de promoción destino. En consecuencia, las medidas de promoción adoptadas por las ciudades en vista de su adoptadas por las ciudades en vista de su renovación económica pueden ser consideradas renovación económica pueden ser consideradas como esfuerzos por acrecentar su atractividad” como esfuerzos por acrecentar su atractividad” (OECD, 2007: 32-33)(OECD, 2007: 32-33)

Numerosos rankings referidos a la Numerosos rankings referidos a la competitividad de las ciudades constituyen un competitividad de las ciudades constituyen un testimonio de esta tendenciatestimonio de esta tendencia

COMPETITIVIDAD URBANA EN AMERICA LATINARevista América- Economía

COMPETITIVIDAD URBANA EN MÉXICO Revista Expansión

ALGUNOS DILEMAS Y DESAFÍOS

Más allá de que la gobernanza y el empresarialismo Más allá de que la gobernanza y el empresarialismo urbano se ha impuesto en distintas partes del mundo urbano se ha impuesto en distintas partes del mundo como enfoque dominante sobre gestión urbana, como enfoque dominante sobre gestión urbana, muchos puntos continúan siendo objeto de discusión.muchos puntos continúan siendo objeto de discusión.

1.1. Las estrategias empresarialistas implican un enfoque Las estrategias empresarialistas implican un enfoque fragmentario de la gestión urbana, focalizado principalmente fragmentario de la gestión urbana, focalizado principalmente en proyectos específicos, que afectan fundamentalmente a en proyectos específicos, que afectan fundamentalmente a determinadas partes de la ciudad, en tanto otras quedan al determinadas partes de la ciudad, en tanto otras quedan al margen por carecer de interés para los inversores privadosmargen por carecer de interés para los inversores privados

2.2. El partenariado público-privado tiende a orientarse El partenariado público-privado tiende a orientarse preferentemente hacia aquellos proyectos que aseguran la preferentemente hacia aquellos proyectos que aseguran la rentabilidad buscada por los inversores involucrados, lo que rentabilidad buscada por los inversores involucrados, lo que hace que muchos otros de mayor interés general sean hace que muchos otros de mayor interés general sean descartados por su baja rentabilidad privadadescartados por su baja rentabilidad privada

3.3. Este tipo de gestión tiende a crear condiciones favorables para Este tipo de gestión tiende a crear condiciones favorables para los negocios inmobiliarios, con lo que las ciudades respectivas los negocios inmobiliarios, con lo que las ciudades respectivas han tendido a evolucionar durante los últimos años al ritmo de han tendido a evolucionar durante los últimos años al ritmo de este tipo de inversión, dejando de lado iniciativas u obras que este tipo de inversión, dejando de lado iniciativas u obras que pudiesen responder a un proyecto general de ciudadpudiesen responder a un proyecto general de ciudad

CONCLUSIONES Los condicionamientos estructurales del

escenario socio-económico globalizado descartan la viabilidad de un retorno a propuestas de planificación centralizada y normativa

En su reemplazo los enfoques que relacionan gobernanza, acción estratégica y empresarialismo urbano, resultan más funcionales al nuevo discurso teórico ideológico y se están imponiendo en forma generalizada

Si bien muchas de las experiencias basadas en este enfoque han sido exitosas, en diversas partes del mundo continúa sin tener una respuesta satisfactoria el desafío de conciliar una mayor competitividad y crecimiento económico urbanos, con un mejoramiento efectivo de la calidad de vida y sustentabilidad de la ciudad y con una disminución de las y con una disminución de las desigualdades socialesdesigualdades sociales