GLOBALIZACIÓN, NEOLIBERALISMO Y SO- CIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFÍOS PARA CIEDAD PARA MOVIMIENT...

GLOBALIZACIÓN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFÍOS...

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Ana Ma. Ezcurra

PRESENTACIÓN

En buena medida, este trabajo se aboca a identificar algunascaracterísticas, fortalezas y debilidades del programa neoliberala escala mundial y en particular, en América Latina y el Caribe,con el fin de deslindar los desafíos que ello plantea a los movi-mientos sociales y populares del sur y, sobre todo, de nuestrosubcontinente. Por ende, se plantea un contrapunto entre dichoprograma y sus consecuencias para la edificación de sujetos, pro-cesos y paradigmas alternativos (apartados 1, 2 y 3).

En ese contexto se efectúa un diagnóstico sucinto, prelimi-nar y parcial, respecto de algunas notas distintivas, avances yfragilidades -a nivel de pensamiento y acción- constatables en elamplio y diverso conjunto de movimientos sociales populares,organismos comunitarios y Organizaciones No Gubernamenta-les de la región (apartado 4). En este caso, la finalidad tambiénes delimitar ciertos retos para el futuro.

* [N. del E.] Este artículo no se inscribe dentro de la temática que nos ocupa en estaRevista; pero se consideró pertinente su publicación por contener informaciónlatinoamericana de interés para el tratamiento de cualquier tema que tenga quever con la educación de adultos.

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LA NECESIDAD DE UNA ALTERNATIVAINTEGRAL, DE ALCANCE PLANETARIO

En los ochenta, América Latina fue la región del mundo que tuvomayor aumento en el volumen e intensidad de la pobreza juntocon África Sub-Sahara y el Medio Oriente y Norte de África. Asílo afirma el Banco Mundial.1 En 1992, la Comisión Económicapara América Latina y el Caribe, CEPAL,2 estimó que en 1990 el45.9% de la población del subcontinente era pobre. Por su lado,el Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza del Pro-grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, calculópara el mismo año (1990) una cifra de incidencia mucho másalta: el 61.8%.3 En los ochenta, la pobreza se generalizó e inten-sificó hasta convertirse en un problema masivo y de alcance re-gional.

En los noventa, el proceso continuó. Es cierto que en algu-nos países -como Chile y Perú- se lograron ciertas reduccionesen el volumen de pobres. Sin embargo, la CEPAL reconoce (1995)que durante el primer quinquenio de los noventa, los progresosen materia de reducción de la pobreza fueron "muy moderados".Aún más, admite que desde 1994 se registran importantes retro-cesos, con incrementos significativos en los niveles de pobrezae indigencia en países como Argentina y México.

La pobreza no fue ni es el único campo en el que ocurre unaevolución negativa. Además en los ochenta y noventa se produjoun aumento considerable de la desigualdad en la distribución delingreso,4 hasta alcanzar un nivel que el Banco Mundial catalogacomo "excepcionalmente alto"5 el más inequitativo a escala mun-dial6 al punto que, según el propio Banco, en algunos países el10% más rico de la población tiene 84 veces los recursos del10% más pobre.7 Además, el Banco admite que la pobreza en laregión deviene, en buena medida, de dicha inequidad.8 En suma,desde los ochenta, la desigualdad está en franco aumento -ten-dencia que deriva de procesos persistentes y severos de con-centración del ingreso, que continúan hasta el presente.


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Esto no sólo ocasiona un alza en el número de pobres (cla-sificados así según los métodos usuales de medición). Adicional-mente, ha dado lugar a intensos procesos de pauperización devastos contingentes de la población latinoamericana; en espe-cial, de franjas consideradas por tradición como pertenecientesa las capas medias. Según la CEPAL (1995), eso es particular-mente patente en los "estratos bajos" (de esos sectores medios),cuya participación en la distribución del ingreso sufrió a partir de1980 una reducción abrupta y marcada, al punto que buena par-te de dichas fracciones se encuentra muy próxima al umbral depobreza.

En definitiva, desde los ochenta no sólo creció el volumende pobres, la pobreza se hizo más intensa y se amplió la des-igualdad. Por añadidura, se extendió notablemente la poblaciónconsiderada "vulnerable" -es decir, muy cercana al umbral de lapobreza que, por consiguiente, sería catalogada como pobre sise emplearan métodos más ajustados de medición. Según loapuntado, esa catástrofe social es el producto de un ciclo largoque comenzó o se agudizó a principios de los ochenta, persistehasta el presente y corresponde al período de implantación delprograma neoliberal. El carácter prolongado del ciclo permitesostener que se trata de impactos negativos atribuibles a dichoprograma, de carácter estructural, inherentes al modelo de largoplazo. En otros términos, son tendencias que trascienden las fluc-tuaciones y efectos coyunturales.

En ¿Qué es el neoliberalismo?, Perry Anderson (1996)9 co-menta que el neoliberalismo surgió después de la Segunda Gue-rra Mundial como una "reacción teórica y política vehemente"contra el Estado de Bienestar, motorizada originalmente porFriedrich Hayek y luego por la Sociedad de Mont Pèlerin, funda-da en 1947 y en la que intervinieron, entre otros, Milton Friedmany Karl Popper. El ideario neoliberal no sólo atacó cualquier regu-lación del mercado por parte del Estado. Además argumentó quela desigualdad es un valor positivo para dinamizar el crecimientoy la acumulación privada, por lo que se consideró imprescindiblequebrar el poder del sindicalismo y, en general, del movimientoobrero (con sus presiones igualitarias sobre los salarios y el gas-

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to social del Estado).10 No obstante, a partir de la posguerra las"democracias occidentales" estructuraron sus políticas precisa-mente en torno al Estado de Bienestar que así dio lugar a un po-deroso consenso.

Entonces, el neoliberalismo desafió al capitalismo de refor-mas desde su inicio; o sea, se trató de una "contrarreforma" tem-prana. Empero, durante más de 20 años el reto tuvo poco éxito.En efecto, y como señala P. Anderson, las advertencias neoli-berales parecían poco creíbles ya que el capitalismo avanzadohabía entrado "en una larga fase de auge sin precedentes, suedad de oro". Sin embargo, en los setenta todo cambió. La crisiseconómica (que por primera vez aunó recesión con inflación)produjo la erosión y después la disgregación de aquel consenti-miento. En otros términos, dio lugar a una crisis de consenso quepermitió ganar terreno al ideario neoliberal. Finalmente, éste lo-gró expresión estatal con el advenimiento de las administracio-nes Thatcher (Gran Bretaña, 1979) y Reagan (1980), y en pocotiempo se difundió a buena parte de Europa Occidental.

Durante ese lapso inaugural, breve y altamente expansivo,aquel ideario también comenzó a propalarse en América Latina.Es que la crisis de pago de las deudas externas -que eclosionóen México en 1992- ofreció una excelente oportunidad. En efec-to, dio lugar a un club de acreedores11 que, desde entonces, im-puso los denominados ajustes estructurales que impelen y, a lavez, plasman el programa neoliberal. Con todo, cabe recordarque América Latina fue escenario de la primera experiencianeoliberal sistemática del mundo12 durante la dictadura chilenainaugurada en 1973 que, así, fue pionera del ciclo neoliberal lan-zado a escala global unos años después. Hacia fines de los ochen-ta, el proceso de implantación regional se consolidó y profundizócon el arribo de las administraciones de Salinas (México, 1988),Menem (Argentina, 1989) y Fujimori (Perú, 1990).

El caso latinoamericano expresa un proceso más general,por el cual el ideario neoliberal original se concretó en un progra-ma de alcance mundial. Según Pedro Voskovic (1994), sus ejesbásicos se pueden resumir en a) "[...] constituir a las exportacio-nes en la fuente fundamental del crecimiento [...]", lo que lleva a


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políticas como el estímulo de aperturas incondicionales al capitaltransnacional y el sobreacento en la competitividad; b) "reducirdrásticamente el ámbito de acción del Estado y propiciar laprivatización de toda suerte de actividades productivas y servi-cios [...]", y c) respecto al corto plazo, jerarquizar por encima decualquier otro objetivo la preservación de los "equilibrios macro-económicos" (sobre todo en materia de presiones inflacionariasy de las cuentas fiscales y externas). Precisamente, tales ejesdefinen a los ajustes que, por ende, no se limitan a la búsquedade equilibrios macroeconómicos, sino que también impelen trans-formaciones estructurales (reforma externa y del Estado).13

En suma, en los ochenta el programa neoliberal logró unaextraordinaria expansión, incluso fue adoptado -en un procesode intensa reconversión ideológica- por partidos y movimientosque previamente habían levantado paradigmas de desarrollobasados en el Estado, ya sea de corte socialista o capitalista. Esel caso de ciertos gobiernos socialdemócratas europeos (en Es-paña, Francia, Grecia, Italia y Portugal) y de corrientes latinoa-mericanas de raigambre nacional y popular (como el peronismoargentino y el Partido Revolucionario Institucional de México).

Hacia fines de la década, el colapso del socialismo históricoabrió otra firme oportunidad de propagación, otorgándole -ahorasí- un alcance realmente planetario. Como sostiene PerryAnderson (1996),

Los nuevos arquitectos de las economías posco-munistas en el Este [...] eran y son seguidores convic-tos de Hayek y Friedman, con un menosprecio total porel Keynesianismo y el Estado de Bienestar, por la eco-nomía mixta y, en general, por todo el modelo domi-nante del capitalismo occidental en el período de pos-guerra [...] No hay neoliberales más intransigentes enel mundo que los reformadores del Este.

En consecuencia, el neoliberalismo ha logrado edificar unasólida hegemonía a nivel dirigente. Y ese nuevo "sentido común"ha alcanzado una escala realmente mundial. Este es, probable-mente, uno de los éxitos más destacados del programa neoliberal,que todavía detenta un liderazgo intelectual y fuerza política no-

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tables.14 Por ello se puede afirmar, con Franz Hinkelammert(1996), que si bien el sistema provoca crisis, él mismo no está encrisis y, además, "florece como nunca".

Esa hegemonía mundial no sólo es una muestra de éxito.También expresa una dimensión de la globalización. Se trata deuna globalización ideológica neoliberal. Como tal, es resultadode una voluntad política y no la expresión necesaria de determi-naciones históricas inexorables.

En efecto, desde mediados de los ochenta, el capitalismocentral impele deliberadamente la expansión internacional de unproyecto de sociedad. Este no se limita al ámbito económico y,por eso, tiende a ser integral. En buena medida, ese impulso (ydicha integralidad) es resultado de la política exterior estadouni-dense. En efecto, ya en la segunda administración Reagan laagenda neoliberal se articuló con ciertos temas neoconser-vadores, lo que dio lugar a un conjunto original, a una nuevasíntesis.15

La gran novedad fue el ensamble del ideario neoliberal conlos valores democráticos, típicamente neoconservadores, mien-tras que en el neoliberalismo ocuparon siempre un lugar clara-mente subordinado. Otra nota distintiva fue la voluntad interna-cionalista también de estirpe neoconservadora, que acompañóa esa nueva visión desde sus orígenes. Por eso, en la era Reaganse lanzó la denominada democratización global, que posterior-mente fue retomada (y ajustada a la posguerra fría) por la ges-tión Bush y luego por la administración Clinton, ahora con el nom-bre de alianza global para la democracia. Es decir, se configuróun consenso bipartidario sólido moldeado por el partido republi-cano, que los demócratas continuaron sin mayores variaciones.16

Entonces, en rigor se trata de un programa neoliberal-con-servador (o un neoconservadurismo-liberal) que como tal, pro-pone e impulsa un modelo de sociedad que es integral (no sóloeconómico) y a la vez, mundial -un proyecto de homogenizaciónplanetaria. En ese doble sentido conforma un macro-relato, unparadigma universal, un esfuerzo totalizador típico de la moder-nidad e inédito en su alcance. Por ello, carecen de sustento losdiagnósticos hoy tan frecuentes, acerca de una presunta crisis


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generalizada de paradigmas, así como el anuncio de una civili-zación posmoderna definida por el reinado de la fragmentación.17

A la vez, como ya se apuntó, se trata de un proyecto político for-mulado, lanzado y sostenido por los Estados del capitalismo avan-zado. Es decir, supone una voluntad colectiva y política ad hoc.Por eso, recientemente, Jeffrey Sachs (1995), arquitecto del "ajus-te" boliviano y académico de la Universidad de Harvard, advirtióque si bien es cierto que existe un sistema capitalista mundialemergente, sería un grave error -el más grande en la políticaexterior de nuestro tiempo- creer que dicho sistema se consoli-dará automáticamente. Aún más, un débil liderazgo internacio-nal podría poner en riesgo su viabilidad.

Obviamente, los efectos socialmente devastadores del pro-grama neoliberal-conservador no se limitan a América Latina. Esdecir, tienen el mismo alcance que su implantación: son mundia-les, e incluso ya afectan a los países del norte. Los estudios yestadísticas en la materia son innumerables y no es posible abun-dar aquí en la cuestión. Sólo cabe recordar algunos impactosespecíficos que han sido reiteradamente señalados en los últi-mos años, y que además constituyen efectos y tendencias es-tructurales de largo plazo e inherentes al modelo: a) un fuerteincremento de la desigualdad, a nivel de las sociedades nacio-nales y también de orden internacional -en detrimento de lospaíses del Sur;18 b) el surgimiento y consolidación de potentesprocesos de exclusión, que plasman en un desempleo ysubempleo que ahora son estructurales, masivos y crecientes. Alrespecto, la Organización Internacional del Trabajo (1994) admi-te que han alcanzado niveles sin precedente y que, en algunasregiones, aumentan vertiginosamente.19 Por ejemplo, consignaque "desde principios de 1990 hasta marzo de 1992, el númerode desempleados registrados en los países de Europa Orientalascendió de 100 000 a más de 4 millones". La exclusión tambiénaflige a naciones enteras, que están siendo marginadas del sis-tema de comercio mundial, como ocurre con África Sub-Sahara.

Así pues, y como señala el PNUD (1992), lo que corre peli-gro no es la calidad de vida, sino la vida misma, sobre todo, en

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los países del sur. Por eso, la edificación de una alternativa esineludible, ya que concierne a la sobrevivencia.

A la vez la índole previamente descrita del neoconser-vadurismo-liberal condiciona algunas características que debe-rían signar a dicha alternativa. En efecto, si el neoliberalismo esun macro-relato, un paradigma universal, mundial e integral, larespuesta también ha de ser universal.20

En primer lugar, esto implica que si el neoliberalismo es pla-netario, su alternativa debe tener alcance mundial. Se trata de unasunto internacional y así debe ser encarado. En otros términos,la vocación internacionalista del neoliberalismo-conservador -ysu mundialización efectiva- sólo puede ser enfrentada por otrointernacionalismo, de corte alternativo. Eso implica la necesidadde una agenda global y de sujetos colectivos ad hoc portadoresde tal agenda.

Por otro lado, si el neoliberalismo es un modelo de sociedadintegral que a la vez tiende estructuralmente a exclusiones y des-igualdades de carácter masivo, es imprescindible un nuevo para-digma de desarrollo (que supone otro concepto de desarrollo)asentado, como afirma Franz Hinkelammert (ob. cit.), en un cri-terio universal alternativo. Al respecto, diversos autores hacenhincapié últimamente en el papel rector de la integración y de lareproducción de la vida, precisamente como criterio universal y,por lo mismo, jerarquizado, ordenador del conjunto. Los aspec-tos de agenda global, sujetos colectivos ad hoc, paradigma alter-nativo de desarrollo son encarados a continuación.

LA CUESTIÓN DEL PODER, LA SOBERANÍA Y ELCARÁCTER POLÍTICO DE LAS ALTERNATIVAS

Condiciones de posibilidad de laexpansión neoliberal-conservadora

Cabe interrogarse respecto a las condiciones de posibilidad desemejante propagación planetaria del programa neoliberal. En


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parte, dicha expansión deriva de transformaciones en la estruc-tura de poder internacional. Es decir, operan condicionamientospolíticos asociados (como se verá luego) con el rol de ciertosorganismos multinacionales controlados por los Estados-Nacióndel capitalismo central.

Lo anterior es cierto a pesar de que el neoliberalismo con-forma un programa que responde al surgimiento y consolidaciónde actores económicos de alcance mundial. Es decir, resulta con-sonante con intensos procesos de concentración de capital enciertas fracciones financieras y productivas que actualmente re-quieren una escala de circulación planetaria. Al respecto, es no-table la evolución de las empresas transnacionales que han lle-gado a configurar una verdadera infraestructura mundial de pro-ducción y distribución cuyo valor supera los 2.1 billones de dóla-res -dos veces más que el Producto Bruto Latinoamericano.21

Esa mundialización del capital posee un efecto político es-pecífico y emergente; la restricción del poder y autoridad de losEstados-Nación. Empero, no se trata del único agente que operaen tal sentido ya que dicha erosión es sobredeterminada -oca-sionada por factores diversos pero convergentes. En efecto, hanaparecido otros actores y riesgos transnacionales que tambiéncorroen la habilidad de los Estados para actuar autónomamente,lograr sus objetivos y controlar los acontecimientos. Por ejemplo,el terrorismo internacional, la proliferación de armas de destruc-ción masiva, la producción y tráfico de estupefacientes, el dete-rioro ambiental y las migraciones masivas.22 Por eso, últimamen-te se subraya y reitera que el Estado-Nación resulta "demasiadochico" para lidiar con esos procesos globales.

Sin embargo, los Estados-Nación del capitalismo centralcontinúan siendo actores principales en el ámbito internacional.Si el surgimiento de agentes y riesgos transnacionales horadósu fuerza, en un movimiento de signo contrario, el ciclo neoliberalpromovió y produce una notable redistribución mundial y con-centración de poder en dichos Estados, en perjuicio de los paí-ses del sur.23 Ese poderío se expresa y utiliza en diversas áreas.

En el terreno económico, supone una intervención agudizadade los Estados-Nación centrales en los mercados internaciona-

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les, patrón reiteradamente apuntado por Noam Chomsky en di-versos ensayos.24 Por ejemplo, con el desarrollo de una francacolaboración estratégica entre las empresas transnacionales ysus respectivos gobiernos de origen; y con la intensificación deprácticas comerciales de corte proteccionista,25 lo cual permiteafirmar -con el PNUD (1992)- que los mercados globales no ope-ran libremente.26

En lo político, implica un mayor control de la Organizaciónde las Naciones Unidas (ONU).27 Al respecto, cabe aclarar queen la posguerra fría -y a pesar de los procesos de globalización-la ONU continúa operando como un foro dentro del paradigmade los Estados-Nación.28 Es decir, sus acciones son en buenamedida determinadas por la percepción que los Estados miem-bros tienen sobre sus respectivos intereses nacionales, más quepor la identificación de requerimientos globales, matriz que especuliarmente visible en los gobiernos de las democracias in-dustriales. A la vez, y en virtud del colapso del socialismo históri-co y, en particular, de la Unión Soviética, los Estados-Nacióncentrales han concentrado un poder de decisión aún mayor queel que poseían durante la guerra fría. De ahí que normalmente laONU sólo puede actuar cuando hay una concertación entre lasgrandes potencias.29

Empero, dicho vigor político es singularmente patente enlas instituciones de Bretton Woods. En efecto, el Banco Mundialy el Fondo Monetario Internacional han incrementado notable-mente su poder, formulan, condicionan, e incluso gestionan yevalúan con detalle políticas y programas económicos y tambiénsociales, en una escala y con una minuciosidad inéditas -al pun-to de convertirse en "árbitros" que determinan cuáles países re-cibirán préstamos internacionales.30 Por otro lado, se trata deagencias multilaterales integradas por Estados en las que la ca-pacidad de decisión de cada país es proporcional al capital com-prometido. Por eso, los Estados centrales tienen un rol prepon-derante en la definición de políticas y en la toma de decisiones.

En ese contexto, el Banco Mundial y el Fondo MonetarioInternacional son un dispositivo nodal para la implantación pla-netaria del programa neoliberal.


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Para ello, el Banco Mundial introdujo una innovación claveen su operatoria. En efecto, hasta los ochenta, el Banco financia-ba proyectos específicos.31 Sin embargo, a mediados de la déca-da abandonó esa óptica y comenzó a colaborar estrechamenteen la aplicación de los programas de ajuste. Es decir, el énfasisse desplazó desde los proyectos particulares hacia el intento -mancomunado con el FMI- de rehacer las economías del sur.32

Por eso se crearon los denominados Préstamos de Ajuste Es-tructural (Structural Adjustment Loans, SAL) que proliferarondesde 1982 -cuando eclosionó la crisis de pago de las deudasexternas. Ello determinó una innovación significativa. En efecto,el Banco comenzó a condicionar sus préstamos, recurso que elFMI ya aplicaba desde los sesenta. Y así surgió la llamadacondicionalidad cruzada. Esta implica que la disponibilidad derecursos de cada organismo mencionado depende, en los he-chos, del cumplimiento de los compromisos establecidos conambos.

Ese condicionamiento que ahora es "cruzado" y tambiénmás rígido y profundo es usado para inducir o forzar los "ajustes"y, en general, para la aplicación de políticas. Es decir, las dosisde persuasión o coacción varían según los casos.33

Al respecto, puede formularse la hipótesis de que, en rigor,la imposición acreedora de los "ajustes estructurales" tiende aforzar consensos, figura factible debido al desarrollo de mutacio-nes en la naturaleza del poder internacional.34 En otros términos,la notable hegemonía planetaria lograda por el programaneoliberal-conservador se asienta en una estructura de podermundial que manipula debilidades y atraviesa dicho consentimien-to. Entonces, se trata de una hegemonía parcialmente fundadaen componentes coactivos.

De ahí que aquella condicionalidad suponga una injerenciaacentuada en los asuntos internos de los países deudores. Asípues, los Estados centrales no sólo han intensificado su inter-vención en los mercados internacionales, sino también en el cam-po de las políticas -a través de organismos multilaterales y, enparticular, de las instituciones de Bretton Woods.

Por consiguiente, en América Latina las deudas externasdan lugar a dispositivos de intromisión en cuestiones domésticas

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que profundizaron, pero que además alteraron las relaciones dedependencia. En efecto, en la práctica se instituyó una modali-dad de gobierno global. Es decir, se produjo una transnacio-nalización de decisiones; una transferencia de poder político desdelos Estados-Nación (deudores) hacia agencias internacionales.No se trata aquí del proceso más general de restricción de sobe-ranía derivado del citado surgimiento de actores y riesgostransnacionales; sino de una soberanía limitada por el poder delos Estados del capitalismo avanzado y de algunas organizacio-nes multilaterales bajo su control.

En definitiva, emerge una transnacionalización subordina-da. Una subordinación que es externa e interna a los grupos eco-nómicos locales más concentrados; una subordinación de losEstados y de los gobiernos y de buena parte de la dirección po-lítica de los países en cuestión. Los gobiernos no gobiernan, sinoque gerencian políticas de paternidad internacional; el papel delos partidos sería solamente legitimarlas. Así lo expresócrudamente John Bailey, director interno del Centro de Estudiossobre América Latina de la Universidad de Georgetown: "los par-tidos políticos se parecen cada vez más y sólo les queda el rol delegitimar paquetes de medidas que ya vienen armados desdelos mercados de capitales. Se trataría de hacer que a la gente leparezcan bien o por lo menos, necesarios, inevitables.35

Esa subordinación del sistema político a poderes sin controlnacional, ni ciudadano es un problema de gobernabilidad que asu turno, pone en cuestión los alcances democráticos de los re-gímenes políticos, hoy vigentes en la Región. Es cierto que -como afirmó C. Macpherson en un ensayo clásico (1987), la des-igualdad social inherente al capitalismo demanda modelos de-mocráticos de baja participación. De ahí que la democracia libe-ral capitalista dominante en el mundo occidental se estructure entorno a la competencia de élites organizadas en partidos políti-cos. En este sistema, el rol de los ciudadanos no es decidir polí-ticas y luego elegir representantes que las pongan en práctica,sino sólo elegir a los hombres que adoptarán las decisiones.Entonces, la participación es catalogada como baja porque lasdecisiones quedan reservadas a las élites dirigentes. Este es


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precisamente el mecanismo clausurado por la transnacio-nalización subordinada hoy dominante. Las políticas fundamen-tales -atinentes a los modelos domésticos de sociedad- no sondecididas ni por los ciudadanos, ni por los partidos, ni por losgobiernos latinoamericanos. En suma, la estructura y funciona-miento del poder internacional restringen el espectro de decisio-nes al alcance de los sistemas políticos locales y, con ello, lasoberanía nacional y ciudadana. La democracia, tan exaltada porel neoconservadurismo-liberal, queda en entredicho.

Sociedad civil, transformación de las estructurasde poder y paradigma de desarrollo

Si el programa neoliberal es un proyecto político (ítem 1) cuyairradiación se cimenta en estructuras políticas, entonces la bús-queda y edificación de alternativas constituyen, ante todo, desa-fíos de orden político.

Al respecto, un reto primordial consiste en revertir la subor-dinación de lo político a esos "poderes sin control". Es decir, setrataría de restituir a lo político su dignidad, su vocación y capa-cidad de transformación histórica, su conformación como ámbitode poder.

Ello demanda transformaciones sustanciales en las estruc-turas de poder, tarea de índole política que, además, es peculiar-mente ineludible en América Latina dados sus niveles extremosde desigualdad (ítem 1). En esa línea, Bahbub ul-Haq (1993),asesor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,y de los equipos que elaboran sus informes anuales mantieneque en América Latina

[...] las verdaderas causas de la pobreza son políticas,exigen cambios fundamentales en la estructura de po-der y no meras soluciones tecnocráticas innovadoras.América Latina ha experimentado, quizá, las peoresdesigualdades del mundo [...] Nada tengo yo contra las

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brillantes soluciones tecnocráticas para el problema dela pobreza, siendo yo mismo un tecnócrata, pero van aservir de poco si no creamos alianzas políticas paraproducir un cambio estructural en América Latina.36

Por su lado, ese cambio estructural no es viable sin la cons-trucción de un poder alternativo, un poder de las mayorías. Estavisión es sostenida por el propio Programa de las Naciones Uni-das para el Desarrollo, que en su Informe sobre Desarrollo Hu-mano 1993, dedicado al tema de la participación, asienta que elcambio en la ecuación del poder exige la organización de unafuerza de contrapeso o incluso una revolución.37

Y añade que "las organizaciones populares [...] represen-tan algunas de las fuentes más importantes de [tal] poder decontrapeso". Es que el PNUD recalca (sobre todo, en dicho Infor-me 1993) la importancia del robustecimiento de la sociedad civil:organizaciones populares e intermedias (ONG). Se trata de esti-mular una participación popular de la sociedad civil, entendidaen términos políticos como "fuerza de contrapeso", con voluntady capacidad de incidir y transformar las estructuras de poder; nosólo las nacionales, sino también las internacionales. Entonces,está en juego el tipo de participación social por su raíz; políticaen sus objetivos y, además, su alcance que trasciende lo nacio-nal y se involucra en la escena mundial.

Y así surge la necesidad ya mencionada de una agendaglobal alternativa y de sujetos colectivos ad hoc. En materia deagenda, despunta un tema prioritario, aunque no excluyente, di-rectamente derivado de las estructuras de poder que sustentanla expansión planetaria del paradigma neoliberal-conservador: lademocratización del sistema de las Naciones Unidas y, en parti-cular, de la banca de desarrollo. El PNUD (1993) señala:

Reconozcamos también que no es probable que lasfuerzas de la democracia tengan la cortesía de dete-nerse en las fronteras nacionales. Este hecho tienegrandes consecuencias para la gobernación mundial.Los Estados y la sociedad civil deben tener la oportu-nidad de influir en las decisiones internacionales quevan a afectarlos de forma tan profunda. Ello significaprocurar que las organizaciones de gobernación mun-dial sean mucho más amplias y participativas. En par-


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ticular, debería producirse un nuevo examen a fondode las instituciones de Bretton Woods.

En materia de sujetos, una tarea prioritaria es el impulso deredes o coaliciones que den lugar a actores [sociales] auténti-camente internacionales. En esta materia, ya hay un camino tra-zado. En efecto, existen algunas ONG de alcance realmentemundial que, como anota Peter Spiro, del Centro de EstudiosEstratégicos e Internacionales, Estados Unidos, se desempeñancomo una pujante fuerza motriz en un espectro amplio de asun-tos globales, formulando agendas, movilizando miembros o adep-tos y monitoreando procesos. Agrega que los regímenes inter-nacionales de protección a los derechos humanos y al medioambiente casi no existirían si no fuera por la presión inicial ycontinuada de ciertas ONG. Una de las más conocidas y respe-tadas, como señala el PNUD (1993), es Amnistía Internacional,fundada en 1961. Spiro añade que inicialmente esas ONG serespaldaron en una sólida autoridad moral, así como en expe-riencia técnica; y que luego añadieron una capacidad de recluta-miento masivo, por ejemplo, Greenpeace tendría alrededor de4.1 millones de integrantes y, en algunos casos, de armar sóli-das alianzas con instituciones de investigación, que también de-berían ser contadas como actores no gubernamentales de im-pacto internacional real o potencial. Por otro lado, los avances enmateria de comunicaciones y, en particular, la telemática, facili-tan extraordinariamente el despliegue de objetivos y agendascomunes a escala internacional. Es decir, favorecen esquemasde pertenencia y cohesión menos ligadas al territorio y a los Es-tados-Nación.

En síntesis, se trata de impulsar la conformación (o robus-tecimiento) de actores no gubernamentales de alcance mundial,organizados alrededor de agendas globales que disputen hege-monía al neoconservadurismo-liberal.

Sin duda, ello requiere la formulación de un nuevo paradig-ma de desarrollo alternativo al neoliberalismo-conservador. Alrespecto, se han comenzado a perfilar algunas contribucionesque muestran espacios de convergencia. Es decir, que exhibenun pensamiento común, aunque general y preliminar.

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Sobre todo, se coincide en un criterio: se trataría de colocara la vida humana en el centro del desarrollo -tesis que inclusosostiene el propio PNUD en sus sucesivos informes anuales so-bre desarrollo humano-.38 Esto conduce a un fuerte hincapié enobjetivos de integración social, ubicados como criterio nodal ynúcleo organizador, y no como un componente complementarioy subordinado a propósitos superiores como el crecimiento eco-nómico. Esa centralidad de la integración deriva, a su turno, enuna óptica que acentúa el papel del combate a la desigualdadcomo un eje jerarquizado y estructurante adicional. Ello es apun-tado por el propio Mahbub ul-Haq (PNUD) y por autores latinoa-mericanos como Pedro Vuskovik (1992), quien sostiene la nece-sidad de una concepción alternativa que haga del enfrentamien-to a la desigualdad el eje central de su contenido.

De hecho, esa jerarquización de lo humano implica una rup-tura con el concepto de desarrollo que, según Franz Hinkelammert(1993), fue fundador de la modernidad. Una noción que supone"la armonía entre desarrollo humano y maximización del creci-miento económico basado en el desarrollo técnico". Es decir, unacategoría cuya idea subyacente es que el crecimiento económi-co y el progreso técnico actúan necesariamente "[...] en direc-ción de la humanización de la vida humana". Dicho autor agregaque esa noción sustentó tanto a las diversas políticas y teoríascapitalistas de desarrollo como al socialismo de corte soviético.

En suma, aquella centralidad de lo humano comporta laelaboración de un nuevo concepto de desarrollo y, por ende, unareorientación estratégica sustancial con eje en la integración so-cial y el enfrentamiento a la desigualdad. En definitiva, con lareproducción de la vida como criterio universal alternativo. Sinembargo, cabe aclarar que la idea de reproducción de la vida nose limita a la simple sobrevivencia, aunque éste sea un riesgoreal y un desafío acuciante para amplios contingentes humanos;ni a las necesidades consideradas básicas o esenciales -aunqueéstas queden crecientemente insatisfechas en fracciones aún másvastas de la población mundial.

Sin duda, ese enfoque ampliado de la reproducción de lavida demanda una mayor profundización. Al respecto, pueden


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ser fructíferos algunos aportes del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo. En efecto, el PNUD propone un objeti-vo sugerente: se trataría de ampliar las opciones de las personas-propósito que, según el PNUD, constituye el punto focal de sunoción de desarrollo humano-. Esta perspectiva se ensambla di-rectamente con posturas teóricas como las de Amartya Sen(1995). Precisamente, este autor incorpora la cuestión de las rea-lizaciones (logros conseguidos) y de los medios para obtenertales resultados, pero la trasciende y subraya que el poder elegirconforma un componente valioso y central de la existencia hu-mana. Por consiguiente, se trataría de promover una ampliaciónde alternativas, de opciones, permitiendo un mayor poder de laspersonas sobre sus vidas. Y cabe resaltar que ello supone unaóptica alternativa a la del paradigma neoliberal, en el cual la li-bertad es entendida como libertad económica e individual en unsistema de libre empresa, regulado por el mercado, que reduzcaal mínimo la intervención del Estado con el fin de maximizar esalibertad. Friedrich Hayec advirtió acerca de los peligros de la li-bertad como poder o disponibilidad de elegir alternativas, defini-ción según la cual la pobreza, la falta de educación y el desem-pleo constituyen privaciones de la libertad pues restringen lasalternativas que se ofrecen a un individuo.39

HEGEMONÍA Y PROGRAMA NEOLIBERAL.PROBLEMAS Y OPORTUNIDADES

Desde mediados de los ochenta, la pobreza en el sur es objetode creciente procupación para diversas agencias de la Organiza-ción de las Naciones Unidas. El Banco Mundial asumió progresi-vamente un rol de liderazgo en la materia, hasta que en 1990publicó su famoso "Informe sobre el Desarrollo Mundial: la pobre-za", en el que propone a la reducción de la pobreza mundial comomáxima prioridad de la política internacional y del accionar delpropio Banco.

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La pobreza es ponderada como un asunto prioritario en tantoes apreciada como un poderoso factor de inestabilidad política.En otros términos, la expansión e intensificación de la pobrezaen el sur pondrían en entredicho la denominada gobernabilidado sustentabilidad política de las reformas económicas. Es decir,se perciben riesgos para la viabilidad política de los ajustes es-tructurales. Se teme un incremento y generalización de conflic-tos distributivos y, en definitiva, una erosión del consentimientosocial mínimo indispensable para la convalidación electoral delprograma neoliberal. Entonces, el problema es situado en el cam-po de la hegemonía. Y con ello despunta una situación paradojal.En efecto, es allí precisamente donde el neoliberalismo ha con-seguido uno de sus éxitos más destacados. Empero, ese vigoro-so consenso de alcance planetario, sustitutivo y en pugna con supredecesor, que giró en torno al Estado de Bienestar, posee unafuerte implantación a nivel dirigente.

La pobreza no sólo ascendió a la cúspide de las prioridadespolíticas. Además, ello determinó que el Banco Mundial llevaraadelante un cierto aggiornamento del paradigma neoliberal, pre-sentado pública y sistemáticamente en dicho Informe sobre elDesarrollo Mundial (1990). Así pues, el programa neoliberal ori-ginal se ha renovado.40 Tal remozamiento posee un alcance es-tratégico. Es decir, plasma en una reformulación de conjunto, queel Banco denomina estrategia de "dos vías" y que ha influido enAmérica Latina.

La primera vía, considerada prioritaria, se identifica con larecuperación de un crecimiento económico estable. Este fue elobjetivo central y la promesa primaria del paradigma neoliberaldesde su origen. Por eso, en esta materia el Banco Mundial con-tinúa prescribiendo las reformas orientadas al mercado. Enton-ces, el programa neoliberal, aunque rejuvenecido, persiste. Enefecto, no sólo se ratifican los trazos básicos del modelo, sinotambién su carácter nuclear. En otros términos, la primera víaocupa un lugar jerarquizado que rige y supedita al conjunto. Porende, aquí predominan rasgos de continuidad, más que de ag-giornamento.


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No obstante, se alientan ciertos cambios. Así, el Banco su-braya que también es relevante el patrón de crecimiento, reco-mendación que es retomada ante las abrumadoras evidencias -ahora admitidas- de que el crecimiento per se no redunda nece-sariamente en una mejora social. De ahí que se aconseje unamatriz de base amplia, intensiva en trabajo, que expanda lasposibilidades de empleo.

Al respecto, los resultados en la Región son francamentedecepcionantes. En efecto, desde pricipios de los noventa el cre-cimiento del producto (cuando se logra) habitualmente se asociacon niveles de desocupación persistentes o en ascenso. La CEPAL(1995) anota que ello se constata incluso en Chile "el caso másclaro de crecimiento económico sostenido". Así, en 1994 la tasade crecimiento en dicho país -que alcanzó el 4.5%- fue acompa-ñada por un incremento del desempleo urbano que superó losdos puntos procentuales (del 4.1 al 6.3%). Pero aún, la CEPALagrega que en el subcontinente ni siquiera la baja del desempleoabierto, cuando se consigue, beneficia a los más pobres. En suma,el dispositivo nuclear de la revisión estratégica no muestra efica-cia. Entonces, el neoliberalismo no sólo ratifica sus principalesopciones de política, sino también reafirma el carácter estructu-ral de sus tendencias excluyentes.

Por otro lado, el Banco sostiene que el crecimiento econó-mico de base amplia sería prioritario, pero esto no es suficiente.En consecuencia, la disminución de la pobreza a largo plazodemandaría medidas adicionales que, precisamente, conformanla segunda vía de la estrategia, en la que se observa un aggior-namento más marcado. Centralmente, se trata de una reestruc-turación del gasto social. Por una parte, se propone ampliar elgasto público en cierto tipo de servicios, los más básicos, quebeneficiarían directamente a los pobres. Es el caso de la educa-ción inicial, los cuidados primarios de salud, la alimentación ynutrición, la planificación familiar y, también, cierta infraestructu-ra física (p.e., agua potable).

El problema es cómo financiar esa inversión. Para ello seproponen diversos mecanismos. Sobre todo, una reubicación defondos desde los segmentos superiores a los inferiores. Es decir,

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los incrementos fiscales en los tramos básicos demandarían unareducción (o eliminación) de desembolsos en los más avanza-dos (p.e., educación superior, medicina especializada). Se trata,pues, de una reasignación de recursos entre niveles de un mis-mo sector. Es por ello que el Banco Mundial otorga una notableprioridad al impulso de reformas profundas en sectores comple-tos; en particular, de los sistemas públicos de salud y educación-proceso que hoy se encuentra en marcha en buena parte delsubcontinente.

A la vez, esa recolocación intersectorial busca expresamenteun desplazamiento de fondos públicos desde los sectores me-dios hacia los más pobres, lo que tiende a agudizar los intensosprocesos de pauperización de esas franjas ocasionados por losajustes.41 Y aquí la revisión estratégica muestra una severa con-tradicción con sus propios objetivos políticos. Ello es advertidopor algunos funcionarios del Banco. Por ejemplo, SebastiánEdwards (1995), por entonces economista en jefe para AméricaLatina y el Caribe (del BM), argumenta que el deterioro pronun-ciado y sostenido de las fracciones medias acarrea riesgos, yaque difícilmente continúan apoyando las reformas, por lo que éstasquedarán bajo presión política.

En definitiva, si la primera vía se malogra en el terreno de lapráctica (crecimiento orientado al mercado e intensivo en em-pleo), la segunda puede convertirse en un boomerang en mate-ria de legitimidad. En consecuencia, el cojunto del dispositivo idea-do para respaldar la viabilidad política del programa neoliberalexhibe fuertes límites. Sin embargo, existe un ámbito con unamayor eficacia potencial: los programas compensatorios que elBanco Mundial impulsa y financia para paliar los efectos negati-vos del ajuste sobre los pobres. Se trata de actividades tempora-les, de corto plazo, como la capacitación o readiestramiento demano de obra y esquemas de crédito (p.e., para el sector infor-mal). A ello se agregan acciones de emergencia típicas como laoferta de empleos transitorios por medio de obras públicas (paraatemperar la desocupación) y de apoyos nutricionales. En losúltimos años, estos programas han proliferado en América Lati-na con fuerte sostén del Banco Mundial y del Banco Interameri-


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cano de Desarrollo. En particular, se han expandido los denomi-nados Fondos Sociales42, proceso que también se constata en elÁfrica Sub-Sahara.

Dichos programas tienen objetivos expresamente políticos.En efecto, según el Banco -se trata de fortalecer el respaldo pú-blico a los ajustes estructurales. Por consiguiente, constitituyenuna fórmula en el campo de la hegemonía. En rigor, dentro de larevisión estratégica conforman el único dispositivo explícitamen-te orientado a fortificar en el corto plazo la sustentabilidad políti-ca del programa neoliberal.

Por el momento, no existen investigaciones sistemáticas yde alcance latinoamericano que permitan evaluar los impactosefectivamente logrados. Sin embargo, ciertos estudios naciona-les sugieren que algunos programas han sido eficaces en la edi-ficación y robustecimiento de clientelas políticas (pro guberna-mentales), sobre todo entre los más pobres. Es el caso del Pro-grama Nacional de Solidaridad (México). Aún así, los dispositi-vos compensatorios también poseen límites en materia política.En efecto, suelen ser muy focalizados.43 Además, por diseño noapuntan a la desigualdad -tan crucial en América Latina- y, porende, no pueden afrontar y eventualmente aminorar los conflic-tos distributivos en ascenso. Sebastián Edwards (del BM) advier-te el problema y arguye que si los ajustes mantienen o incremen-tan las tasas actuales de inequidad, habrá polarización política yaumentarán las posibilidades de revocación del proceso econó-mico. Aún más, el conjunto de la revisión estratégica padece res-tricciones políticas derivadas de su excesivo énfasis en la pobre-za (en desmedro de la desigualdad). Al respecto, S. Edwardsanota que "un problema potencial de la estrategia es que aunquela pobreza [...] se reduzca, la distribución del ingreso puede em-peorar [...] El malestar social en Argentina (Santiago del Estero,Jujuy), México (Chiapas) y Venezuela (Caracas) sugiere que latolerancia ante una inequidad en aumento está llegando a unlímite".

En suma, el campo de la hegemonía es una de las mayoresfortalezas del programa neoliberal-conservador y, a la vez, unode sus eslabones más débiles. En América Latina, esa fragilidad

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persiste y subsistirá a pesar del aggiornamento estratégico que,precisamente, intenta subsanar los riesgos emergentes en ma-teria de consentimiento social. Entonces, en la región se afian-zan condiciones favorables al surgimiento de consensos y fuer-zas de contrapeso alternativos, que pueden y deben ser toma-dos en cuenta por los movimientos sociales y populares latinoa-mericanos.

4. LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y POPULARES ENAMÉRICA LATINA. ALGUNOS RETOS ADICIONALES

Desde mediados de los setenta, en América Latina tuvo lugaruna progresiva expansión de movimientos sociales populares, asícomo de organismos locales e intermedios (ONG), abocados atareas específicas muy diversificadas (p.e., de derechos huma-nos, eclesiales, sindicales, étnicas, ecológicas, vecinales, de gé-nero, hábitat, educación popular, salud comunitaria y comunica-ción alternativa). En algunos países, el proceso incluso se acen-tuó durante el período de dictaduras militares inspiradas en laDoctrina de Seguridad Nacional. Y en la mayoría cobró impulsocon la posterior apertura de regímenes democráticos. Se trató deun proceso notable por su persistencia, intensidad y alcance re-gional, aunque también ha habido variaciones considerables de-rivadas de particularidades coyunturales, nacionales o subregio-nales.

El aporte de esa corriente organizativa es invalorable enmateria de reconstrucción del tejido social. En efecto, en Améri-ca Latina el programa neoliberal provocó la estructuración gra-dual de sociedades singularmente fragmentadas. Así, fenóme-nos como el desempleo y la desocupación, la aguda prolifera-ción del trabajo informal y el empobrecimiento masivo, entre otros,han dificultado la conformación de actores colectivos. Más aún,condicionaron en vastos contingentes de la población un retirode lo público, o sea, la generalización de comportamientos cen-


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trados en la sobrevivencia privada y familiar, patrón de conductaque en algunos países se vio reforzado por la irrupción de proce-sos hiperinflacionarios.44 Por eso, la restauración de lo colectivoha tenido lugar, en buena medida, en torno a solidaridades parti-culares. Es decir, alrededor de demandas o tareas sociales y, ala vez, específicas. Entonces, la diversificación, pluralidad y raízsocial de aquellas organizaciones y movimientos responden y seadaptan a condicionamientos históricos precisos, lo que puedeexplicar (al menos parcialmente) su vitalidad y expansión.

Por otro lado, un sector de esas organizaciones y movimien-tos fue configurando progresivamente un pensamiento social re-novado y original, aunque todavía posee rasgos algo difusos, asícomo respaldos débiles en materia de sistematización y teoría.En otros términos, se trata de un pensamiento identificable, so-bre todo, en las prácticas y que aún se encuentra en proceso deformación. Al respecto, cabe apuntar que, por lo regular, dichosector continúa sosteniendo una visión crítica ante la injusticia yla opresión en una perspectiva macrosocial.45 Es decir, frente alos sistemas y modelos sociales dominantes que, además, soninterpretados como causa central de la creciente desigualdad yempobrecimiento. Por ende, vehiculiza una mirada estructural,una vocación antisistémica.46

De ahí que ese sector usualmente siga planteando la cues-tión del poder y que, por eso, presente una impronta fuertementepolítica (habitualmente, no partidaria). Por lo general, no se tratade una orientación hacia la toma del poder, de la dirección delEstado, sino de un anhelo por revertir las asimetrías en el con-junto de la estructura social; postura que conlleva una diferenciasustancial con la izquierda clásica y los movimientos revolucio-narios armados que signaron la política latinoamericana en lasdécadas previas. Por ello, diversos analistas apuntan que esosactores se distinguen por "una nueva manera de hacer política".Entonces, la problemática de las asimetrías también se planteanen los ámbitos meso y microsocial (p.e., en las relaciones educa-tivas institucionales, comunitarias, locales, familiares).

Así pues, se ha configurado una visión antiautoritaria quebusca coartar la reproducción de las relaciones de poder domi-

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nantes y que, además, intenta transformarlas. Por eso despuntael ideal de una sociedad civil robustecida y autónoma del Estadoy de los partidos políticos. De ahí también el hincapié en mode-los participativos de corte autogestivo, todo lo cual conlleva unarecusación práctica o expresa de la idea de vanguardia y, poreso, una distinción adicional y sustantiva con aquellas tradicio-nes revolucionarias precedentes.

Empero, también se advierten algunas debilidades y con-tradicciones de peso. Entre ellas, resalta la presencia de una ma-triz de acción autorrestringida.47 Por un lado, ello implica que elgrueso de las actividades tiene un impacto micro y local, lo cuales típico del perfil propio de la gran mayoría de las ONG latinoa-mericanas.48 En otros términos su alcance es muy limitado.

No obstante, la autorrestricción alude, sobre todo, a otroproceso. En efecto, a pesar de aquella preocupación macrosocialel desarrollo de microalternativas usualmente no se inscribió nise inserta en una búsqueda más amplia, orientada a la genera-ción de una nueva sociedad. O sea, en los hechos ha habido undebilitamiento o dilución de horizontes de totalidad. Como anotaFernando Calderón (1996), no se plantean metas y actividadestotalizantes, lo cual instala una tensión objetiva entre los rolesefectivamente desempeñados y aquel pensamiento social o iden-tidad ideológica. En definitiva, se desdibuja lo político macro.

Así pues, tiende a producirse una escisión entre lo local y loglobal, entre lo social y lo político, precisamente en un períodohistórico cuya característica distintiva es que el capitalismo cen-tral despliega un macrorrelato, un proyecto totalizador y políticoinédito en su alcance. Por ello, Fernando Calderón mantiene que,en rigor, no se habrían llegado a configurar auténticos movimien-tos sociales, sino sólo expresiones embrionarias de los mismos.Gerardo Munk (1995) agrega que incluso esos movimientos, or-ganizados en torno a experimentos sociales de pequeña escala,en ocasiones llegan a desarrollar una tendencia antipolítica quecontrapone su propio acento en acciones de base a proyectos decorte global.

Ello demanda -en palabras de G. Munk- una transición des-de una estrategia defensiva hacia una ofensiva. Una transición


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que transforme al movimiento social autorrestringido en un movi-miento social políticamente orientado. Una transición que, comoapuntó Claus Offe, convierte a la movilización social en poderpolítico, en fuerza de contrapeso con voluntad de influir en lasestructuras de poder. En este sentido, la sociedad civil es (debeser) también sociedad política (autónoma del Estado y los parti-dos).

El propio PNUD apunta la necesidad de que las Organiza-ciones No Gubernamentales amplíen su alcance por medio deuna reconversión o consolidación de actividades políticamenteorientadas, señalamiento que extiende al sur en su conjunto.

En efecto, en su Informe sobre Desarrollo Humano 1993anota que buena parte de las ONG se han concentrado en prác-ticas locales tendientes a defender y conferir poder a los másdesfavorecidos. Empero, advierte que en materia de pobreza ydesigualdad su alcance directo es ineludiblemente limitado. Enesta línea, constata que a principios de los ochenta, las ONG delsur influían en alrededor de 100 millones de personas (60 millo-nes en Asia, 25 en América Latina y 12 en África). Añade que sibien a inicios de los noventa, la cifra se habría elevado aproxima-damente a 250 millones, la población alcanzada sólo represen-taría una quinta parte de los 1 300 millones de habitantes que seencuentran en situación de pobreza absoluta.

Por eso, el PNUD concluye que se requiere un cambio derol. Al respecto, apunta que hasta el momento casi todas las ONGse han concentrado en actividades de base, por lo que usual-mente han tenido una mínima influencia en los debates y políti-cas nacionales. Aquel cambio consistiría, precisamente, en am-pliar esa incidencia también en la escena y agenda internacio-nal, al punto de que la contribución de las ONG en la base podríamuy bien entenderse sólo como una parte relativamente peque-ña de su lucha más general por ampliar las oportunidades dedesarrollo participativo [...] Señala que, por ende, el efecto direc-to podría ser mucho más amplio que el aporte directo local y debase.

Por otra parte, el tránsito desde la autorrestricción haciamovimientos sociales políticamente orientados requiere afrontar

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otra debilidad, crecientemente anotada en la literatura: la pre-sencia de una atomización intensa, de un agudo fraccionamien-to de la acción colectiva.49 Así, se ha configurado un procesoparadojal: mientras se combate y supera la fragmentación social(a nivel local o sectorial), también se la reproduce y consolida. Alrespecto, Fernando Calderón (1995) afirma que en América La-tina esos movimientos se asemejan a una galaxia en formación,incandescente y embrionaria, cuyas partículas en agitación aúnpermanecen distantes entre sí, incapaces de fusionarse y tomaruna órbita común. Entonces, mientras el capitalismo avanzadoen su fase neoliberal conlleva una lógica de concentración depoder, buena parte de los movimientos sociales populares seencuentran entrampados en una lógica contraria, funcional a laprimera, signada por la segmentación y la consiguiente difusiónde poder.

En consecuencia, en el subcontinente otro desafío priorita-rio es el impulso de articulaciones organizativas nacionales y tam-bién regionales, de alcance latinoamericano; a lo que se suma elreto antedicho de participar en la edificación o robustecimientode actores no gubernamentales de alcance mundial, organiza-dos alrededor de agendas globales.

Al respecto, cabe recordar que se trata de promover ciertasarticulaciones: aquellas que favorezcan la conformación de mo-vimientos sociales políticamente orientados. Por ende, es impor-tante el tipo de articulación, su calidad organizativa. Por ello, elformato de red puede ser necesario, sí, pero también insuficien-te, si se limita al intercambio de información, a la realización deacciones conjuntas esporádicas y/o a servicios recíprocos. Eldesafío, entonces, es construir o afianzar sujetos colectivos demayor alcance, envergadura y poder, que progresivamente au-menten su capacidad de formular e incidir en las políticas y de-bates públicos, de favorecer la agregación y ampliación de de-mandas en los sectores populares y, en definitiva, de disputarhegemonía y participar en la edificación de una "fuerza de con-trapeso" -un poder de las mayorías.

Sin duda, se trata de retos políticos y organizativos notable-mente difíciles. Sobre todo, si se considera que América Latina


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es escenario de una crisis peculiarmente aguda de la solidaridadexterna tradicional. En efecto, desde hace unos años se constatauna merma notable del financiamiento exterior provisto por agen-cias de cooperación comprometidas con la justicia social y labúsqueda de paradigmas de desarrollo alternativos.

A pesar de ello, América Latina también es escenario delsurgimiento de movimientos sociales políticamente orientados,sujetos colectivos con mayor poder, estructurados en torno a rei-vindicaciones sociales y que, a la vez, disputan hegemonía alprograma neoliberal.50 Es decir, existen experiencias acumula-das, caminos recorridos.

Entre otros, puede mencionarse el caso del Movimiento delos Trabajadores Rurales sin Tierra (MST), de Brasil. Se trata deun movimiento de masas que posee alcance nacional (se en-cuentra presente en 28 estados de la Federación, incluyendo elDistrito Federal), conformado durante enero de 1984 en el deno-minado Primer Encuentro Nacional, realizado en Río de Janeiro.Por otra parte, constituye una verdadera organización social. Enefecto, tiene una estructura interna democrática (direcciones co-legiadas, matrices altamente participativas) fuertemente organi-zada a través de variadas normas de funcionamiento e instan-cias deliberativas y ejecutivas en diversos niveles (en la base,estatales y nacionales). Adicionalmente, posee un programa queincluye demandas nacionales de corte macrosocial; en particu-lar, vinculadas con el impulso de una reforma agraria. Por otrolado, es un sujeto colectivo que apela a la conflictividad (ocupa-ciones de tierra, movilizaciones masivas), pero que combina esas"luchas ofensivas" con una matriz de presión y negociación conel Estado. En otros términos, el MST estima que el apoyo guber-namental es importante para sus asentamientos campesinos enla esfera productiva, en el campo educativo y en materia de infra-estructura económico social (p.e., energía eléctrica, agua pota-ble, instalaciones sanitarias, escuelas, puestos de salud). Asípues, muestra una gran flexibilidad política, una combinatoriaamplia y dúctil de instrumentos de lucha, presión y concertación.Por último, cabe señalar que posee articulaciones y apoyos (unsistema de "alianzas") con otros sectores y entidades del país

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(p.e., eclesiales, sindicales), así como lazos con organismos lati-noamericanos (participa en la Coordinadora Latinoamericana deOrganizaciones del Campo, CLOC, que agrupa a 84 asociacio-nes de 18 países del subcontinente).

Últimamente han surgido en la región otras alianzas de al-cance nacional expresamente enfrentadas con el programaneoliberal y, a la vez, sólidamente asentadas en demandas deamplios contingentes populares. En México, por ejemplo, es elcaso de El Barzón, una articulación de deudores en pequeñaescala urbanos y rurales que ha logrado una participación masi-va en buena parte del territorio del país.

En el subcontinente también existen movimientos urbanosque si bien poseen alcance local, simultáneamente conformansujetos colectivos estructurados alrededor de reivindicacionescomunitarias precisas, políticamente orientados y con fuerte in-serción de base. Un ejemplo es la Unión de Organizaciones deBase por los Derechos Sociales (provincia de Córdoba, Argenti-na), una de las experiencias más importantes del país en mate-ria de articulación de organismos comunitarios entre sí y con elEstado (provincial y municipal), que proporciona financiamientopara el desarrollo de diversos proyectos de infraestructura urba-na. Entre otros aspectos, la Unión se distingue por llevar adelan-te procesos sistemáticos de reflexión acerca de su papel políticocomo sujeto social, más allá de las demandas particulares; y porcombinar los dispositivos de concertación con mecanismos pú-blicos de lucha y presión (p.e., movilizaciones masivas de pobla-dores), con lo que despunta una matriz de flexibilidad políticasimilar a la observada en el Movimiento de los Trabajadores Ru-rales sin Tierra.

Otro caso de notable flexibilidad política es el del EjércitoZapatista de Liberación Nacional, de México. No es factible en-carar aquí un análisis de la cuestión.51 En cambio, cabe consig-nar que el zapatismo exhibe una profunda originalidad ideológi-ca, en muchos aspectos convergente con aquel pensamientosocial de amplios sectores de la sociedad civil latinoamericana.Así, el EZLN descarta explícitamente la idea de vanguardia revo-lucionaria; no se propone la toma del poder, sino la concurrencia


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en un movimiento nacional revolucionario diversificado, pluralistay democrático. En ese contexto, dio cada vez más importancia alrobustecimiento y a la confluencia con la sociedad civil, organi-zada en torno a luchas y tareas específicas. También es muyfuerte su reivindicación de género, sobre todo de los derechosde la mujer campesina; de la cuestión nacional, con una intensaapelación a la idea de patria, y de los valores democráticos, in-cluso con componentes de la tradición liberal.

En suma, América Latina es hoy un vasto laboratorio deluchas que parecen expresar una conflictividad en aumento. Lu-chas protagonizadas, en buena medida, por movimientos y acto-res sociales. Luchas que en diversos casos sugieren el desarro-llo de procesos de participación ampliada -con base de masas,objetivos políticos y alcance creciente.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(1993) ha dicho que la participación popular se está transfor-mando en la cuestión central de nuestro tiempo. Efectivamente,es crucial. Sólo ella puede construir un poder de contrapeso y,por ende, una alternativa que, como se apuntó, hoy es ineludible.Por eso, la participación popular es una cuestión de sobrevivencia.El PNUD (1993) parece coincidir con ello cuando anota que "unamayor participación del pueblo ya no es una vaga ideología ba-sada en las teorías de unos cuantos idealistas que toman susdeseos por realidades. Se ha convertido en un imperativo, unacondición para la supervivencia".

NOTAS

1) Banco Mundial (1990 y 1993). En las notas al pie de página,las fechas entre paréntesis son las correspondientes a la bi-bliografía descrita al final del trabajo.

2) Se trata de un organismo de estudio que pertenece a la Or-ganización de las Naciones Unidas (ONU), creado en 1948 ymuy influyente a nivel regional.

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3) Estas disparidades en los porcentajes de incidencia de lapobreza derivan de diferencias en los métodos de mediciónempleados. La CEPAL, al igual que el Banco Mundial, utilizael método denominado "línea de la pobreza". Aún así, el Ban-co Mundial llega para el mismo año (1990) a una cifra bastan-te menor que la CEPAL: el 25.2%. Por lo regular, los métodosusados tienden a subestimar el volumen real de pobres, pro-ceso que se agudiza en el caso del Banco Mundial (Ezcurra,Ana María, 1994a). En cambio, el mencionado "ProgramaRegional..." del PNUD procuró corregir dichas subestimacio-nes y, para ello, elaboró un método propio (Medición Integra-da de la Pobreza, MIP) con el cual arribó al valor indicado(61.8%).

4) CEPAL (1995).5) Banco Mundial (1990).6) Banco Mundial (1996).7) Londoño, José Luis (1996).8) Banco Mundial (1995).9) El artículo publicado por la Revista Pasos, del Departamento

Ecuménico de Investigaciones (DEI, Costa Rica), transcribeuna conferencia dictada por el autor en la Facultad de Cien-cias Sociales de La Habana, Cuba, en 1995.

10) Anderson, Perry (1996).11) Calcagno, Alfredo (1993).12) Anderson, Perry (1996).13) Gurrieri, Adolfo (1994).14) Anderson, Perry (1996)15) Mouffe, Chantal (1981).16) La gestación de dicho consenso, así como su previsible pro-

longación en la administración Clinton, fueron planteados enEzcurra, Ana María (1990 y 1992). Esa continuidad en la ac-tual presidencia Demócrata ha sido ratificada por diversos es-tudios, como el llevado adelante por Thomas Carothers (1995).

17) El asunto también es apuntado por Franz Hinkelammert ensu libro El mapa del emperador, DEI, Costa Rica, 1996.

18) Al respecto, es famoso el pronunciamiento que el Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) realizó en


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su Informe sobre Desarrollo Humano 1992: "En 1960, el 20%más rico de la población mundial registraba ingresos 30 ve-ces más elevados que los del 20% más pobre. En 1990, el20% más rico estaba recibiendo 60 veces más. Esta compa-ración se basa en la distribución entre países ricos y pobres".

19) OIT (1993).20) Franz Hinkelammert apunta (ob. cit.) que "[...] tenemos que

partir de la constatación del hecho de que un solo criteriouniversalista se ha impuesto: el universalismo de los criteriosde mercado. Todo otro universalismo ha sido exitosamentemarginado. No obstante, este universalismo hoy dominantenos obliga a una respuesta. Esta respuesta de ninguna ma-nera es posible si empezamos a creer, a la moda, que todoslos universalismos han caído [...]".

21) Dieterich, Heinz (1996).22) Ezcurra, Ana María (1994a).23) Ese reforzamiento de poder también deriva de otros factores.

En efecto, a la implantación planetaria del programa neoliberalse añaden, desde principios de los noventa, los impactos delcolapso del socialismo histórico, que implicó la pérdida decontrapesos mundiales.

24) Por ejemplo, en un artículo recientemente publicado en el li-bro La sociedad global (1996).

25) Al respecto, es sabido que el PNUD (1992) sostiene que "lasbarreras comerciales de los países industrializados protegena los mercados nacionales de importaciones provenientes deuna amplia gama de países, tanto ricos como pobres [...] Se-gún un estudio realizado por el Banco Mundial, las restriccio-nes comerciales reducen el PNB de los países en desarrolloen un 3%, lo que equivale a una pérdida anual de US $75 000millones [...] De hecho, estas barreras han ido aumentando.Veinte de 24 países industrializados son hoy en día más pro-teccionistas de lo que eran hace 10 años".

26) Este control de los mercados también tiene expresiones pri-vadas (no estatales). Así, se estima que aproximadamente el40% del comercio mundial no es propiamente comercio, yaque se trata de operaciones internas de las grandes corpora-ciones (Chomsky, Noam, ob. cit.).

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27) Los párrafos siguientes han sido parcialmente tomados deEzcurra, Ana María (1996a).

28) Trent, John (1995).29) Ídem.30) Danaher, Kevin (1994).31) Quintana, Enrique (1994).32) Bello, Walden (1994).33) Calcagno, Alfredo (1993).34) Por ende, en la arena internacional no sólo se constatan cam-

bios en la distribución de poder, sino también en su mismanaturaleza. En efecto, en los últimos años se ha incrementadoel peso del denominado soft-power (poder blando), que com-plementa a las fuentes coercitivas tradicionales (hard power),de índole económica y militar. El soft- power, menos coactivoy tangible, sería básicamente una facultad de coptación (setrataría de hacer que otros quieran lo que uno quiere). Al res-pecto, una nota distintiva de la presente transición global esla articulación de las herramientas soft y hard en nuevas ydiversas combinaciones. Precisamente, una de ellas es lacoacción de acuerdos por medio de la manipulación de debi-lidades. Este tema es desarrollado en Ezcurra, Ana María(1992).

35) Clarín, Buenos Aires, 8 de septiembre de 1996.36) Las cursivas son de la autora.37) Ídem.38) Los párrafos siguientes han sido tomados de contribuciones

que la autora se encuentra elaborando en la Universidad Na-cional de General Sarmiento (Argentina).

39) Mouffe, Chantal (1981).40) Los objetivos y alcance del presente trabajo sólo nos permi-

ten una presentación parcial y esquemática del tema, que esencarado con detalle en Ezcurra, Ana María (1996a).

41) Coraggio, José Luis (1995).42) Se trata de estructuras gubernamentales relativamente autó-

nomas del orden burocrático establecido, administrativamentereducidas, que se ocupan de financiar, a través de una cana-lización rápida de recursos, pequeños proyectos focalizados


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en los pobres y basados en la demanda, a partir de solicitu-des locales. Un análisis del caso latinoamericano se encuen-tra en Ezcurra, Ana María (1996a).

43) Es decir, sólo se concentran en las fracciones más empobre-cidas y, además, suelen abarcar volúmenes de población re-lativamente modestos.

44) Un análisis detallado del caso argentino se encuentra enEzcurra, Ana María, et al. (1994c).

45) Los párrafos siguientes han sido parcialmente tomados deEzcurra, Ana María (1996b).

46) De Santa Ana, Julio (1994).47) Munk, Gerardo (1995).48) Bombarolo, Félix, et al. (1992).49) Calderón, Fernando (1995).50) Está fuera de nuestro alcance la posibilidad de exponer un

diagnóstico sistemático e integral al respecto. En efecto, ellorequeriría dar cuenta de procesos todavía emergentes, comoel desarrollo del movimiento indígena; y de otros más anti-guos, como la evolución de las organizaciones de DerechosHumanos, que siguen exhibiendo vitalidad aun después definalizado el dramático ciclo de los Terrorismos de Estado.

51) Una selección de análisis y testimonios puede ser consultadaen De Lella, Cayetano y Ezcurra, Ana María (1994).

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GLOBALIZACIÓN, NEOLIBERALISMO Y SO- CIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFÍOS PARA CIEDAD PARA MOVIMIENT...

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