Gestión Pública y Conducta humana: Ilegalidad e Informalidad.

14 de abril

2012

Una de las frases más conocidas universalmente, aunque no siempre por la misma razón ni evocando su génesis, es la pronunciada en la I escena del III Acto de “Hamlet”: Ser o no ser. Esta tragedia describe la transfiguración del homónimo Príncipe de Dinamarca, es una de las creaciones literarias más trascendentes y de nutridos comentarios y de críticas. Este Acto retrata la locura y el cambio de postura, pensamiento y determinación del profundo dolor a la ira devastadora, teniendo por marco la traición, venganza, incesto y la corrupción moral, además de las razones de Estado y razones de clase. Con dramatismo semejante y con no pocos elementos de los anotados, el Gobierno se encuentra enfrentado (no a partir del año 2012; desde hace diez años) ante la presencia de actividades económicas que han alcanzado niveles de significancia, de carácter ilegal y también informal, sin que sea claro si uno y otro son hipótesis mutuamente significantes (vale decir, que se explican) o si son formas de percepción de incentivos perversos del mercado, o de la diferencia de capacidad de adaptación entre acciones de Estado (y Gobierno, por ende) y de Mercado (sobre todo, demanda asociada a nichos de consumidores de ingresos inequitativos, desde el punto de vista de la distribución del ingreso) que constituye mecanismos económicos de alguna forma dependientes de los mecanismos y modalidades “formales y licitas” de la economía. Dado que ni el fenómeno es nuevo, ni el binomio Estado-Gobierno es entelequia recién descubierta, ni la clase política es tampoco recién llegada a esta problemática (la reelección de Congresistas 2011-2016 lo acredita: 4 pertenecen a la Alianza Solidaridad Nacional, 4 a Perú Posible, 4 a Fuerza 2011, 4 al Partido Aprista Peruano, 4 a Alianza por el Gran Cambio y 9 reelectos en la lista de Gana Perú: 20% de 130 Congresistas) y varios de ellos con el agravante de ser representantes de esos movimientos económicos, en este trabajo se intenta establecer conceptos y la racionalidad de alternativas respecto a estos fenómenos, aportando así a la construcción de una solución nacional.

Articulo 27

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2 Gestión Pública y Conducta humana: Ilegalidad e Informalidad.

Por Econ. Alfredo Espinal

¿Ser o no ser? He allí la cuestión.

Una de las frases más conocidas universalmente, aunque no siempre por la misma razón ni evocando su génesis, es la pronunciada en la I escena del III Acto de “Hamlet”: Ser o no ser. Esta tragedia que nos describe la transfiguración del homónimo Príncipe de Dinamarca, es una de las creaciones literarias más trascendentes y de nutridos comentarios y de críticas. Escrita por el dramaturgo inglés William Shakespeare, se ambienta en la Dinamarca Medioeval y relata cómo el príncipe Hamlet lleva a cabo su venganza sobre su tío Claudio, el asesino de su padre y Rey, que así logra usurpar el trono y el matrimonio con Gertrudis, madre de Hamlet. Este Acto retrata la locura y el cambio de postura, pensamiento y determinación del profundo dolor a la ira devastadora, teniendo por marco la traición, venganza, incesto y la corrupción moral, además de las razones de Estado y razones de clase. Con dramatismo semejante y con no pocos elementos de los anotados, el Gobierno se encuentra enfrentado (no a partir del año 2012; desde hace diez años) ante la presencia de actividades económicas que han alcanzado niveles de significancia, de carácter ilegal y también informal, sin que sea claro si uno y otro son hipótesis mutuamente significantes (vale decir, que se explican) o si son formas de percepción de incentivos perversos del mercado, o de la diferencia de capacidad de adaptación entre acciones de Estado (y Gobierno, por ende) y de Mercado (sobre todo, demanda asociada a nichos de consumidores de ingresos inequitativos, desde el punto de vista de la distribución del ingreso) que constituye mecanismos económicos de alguna forma dependientes de los mecanismos y modalidades “formales y licitas” de la economía. Dado que ni el fenómeno es nuevo, ni el binomio Estado-Gobierno es entelequia recién descubierta, ni la clase política es tampoco recién llegada a esta problemática (la reelección de Congresistas 2011-2016 lo acredita: 4 pertenecen a la Alianza Solidaridad Nacional, 4 a Perú Posible, 4 a Fuerza 2011, 4 al Partido Aprista Peruano, 4 a Alianza por el Gran Cambio y 9 reelectos en la lista de Gana Perú: 20% de 130 Congresistas) y varios de ellos con el agravante de ser representantes de esos movimientos económicos, en este trabajo se intenta establecer conceptos y la racionalidad de alternativas respecto a estos fenómenos, aportando así a la construcción de una solución nacional.

I. La conducta humana: Fundamentos sobre el tema. El Profesor Gary Becker, Nobel de Economía 1992 por su Teoría del Comportamiento Humano, es quien ha puesto de manifiesto de qué manera el análisis económico equivale a una teoría de la decisión, con prescindencia de cuál sea el contenido de esa decisión. Que vivimos en un entorno de restricciones y que cuando elegimos –como sugirió Aristóteles en la Ética- lo hacemos para “evitar males mayores o por alguna causa noble”, es decir, por favorecer una escala ordinal de preferencias, son algunas de las ideas sencillas, pero fructíferas, que subyacen a este tipo de análisis. En la introducción de “The economic Aproach to Human Behavior”, (Becker, G. S., 1998; The University of Chicago Press) entre diversas disquisiciones, señala por ejemplo: ”Se dice que la guerra es causada por dementes y conductas políticas dominadas, generalmente, por la insensatez e ignorancia. Recuérdese el énfasis de Keynes sobre “dementes con autoridad, que escuchan voces en el aire” (Keynes, J. M., 1962, “The General Theory of Employment, Interest, and Money”, page 383), y aunque Adam Smith, el principal fundador del enfoque económico, interpretó algunas leyes y legislaciones en la misma forma que interpretaba la conducta de mercado, él mismo, sin mucha discusión, desestimó a otros como resultado de insensatez e ignorancia. Ejemplos de cambios en preferencias convenientemente introducidos abundan en la literatura económica para explicar conductas extrañas. Se dice que la educación modifica las preferencias –sobre diferentes bienes y servicios, candidatos políticos, o el tamaño de la familia- y no, en cambio, la de los ingresos o de los costos de las diferentes opciones. Los hombres de negocios hablan sobre la responsabilidad social de los negocios porque sus actitudes serían influidas por discusiones públicas sobre esta cuestión y no porque tales discusiones son necesarias para maximizar sus beneficios, dado el clima de intervención pública. O los publicistas son acusados de aprovecharse de la fragilidad de las preferencias del consumidor, con poca explicación del porqué, por ejemplo, la publicidad es más intensa en algunas industrias que en otras, cambiando su importancia en una industria determinada en el tiempo, y porqué esto ocurre tanto en las industrias más competitivas como en las monopolísticas. Naturalmente lo que es tentador para los economistas nominalmente comprometidos con el enfoque económico, se torna irresistible para otros sin este compromiso y sin otro compromiso con el estudio científico de la sociología, sicología o antropología. Con una ingenuidad digna de admiración, si se le da un mejor uso, se sostiene de casi cualquier conducta concebible que es dominada por la ignorancia y la irracionalidad, las preferencias y sus cambios frecuentemente inexplicados, costumbres y tradiciones, la complacencia de alguna forma inducida por normas sociales o el ego y el ello”. Pero, ¿Y qué relación tiene lo expuesto con el tema bajo análisis: Ilegalidad e Informalidad?

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3 Considerando la argumentación del Profesor Gary Becker, el análisis económico de la conducta humana nos facilita una serie de herramientas que nos permiten analizar diversos temas desde una perspectiva tanto positiva (ergo, predictiva) como normativa (ergo, evaluativa), dentro de lo que hay incentivos (la brecha entre costos de legalidad y formalidad e ingresos generados por los mismos, en una opción de beneficios sin incurrir en todos o alguno de los costos) siendo los incentivos aprovechados o desechados (comportamiento ético social) según exista la institucionalidad que supervise e iguale el cumplimiento de las reglas para todos, fiscalizando y penalizando, dentro de esa Sociedad: El Gobierno. Establezcamos un ejemplo: Si tenemos dos factores de la producción A y B con idéntica productividad, sea por ejemplo una creación intelectual (un libro o software) y A gana más que B (A>B, considerando que Y ingresos menos C costos, define G ganancia), entonces tenemos discriminación (asumimos una desproporción entre ambos niveles de ganancia, sea por precio –consumidor segmentado- o por producción –mercado dominado-). Al efecto, consideremos el diferencial de beneficios [π(F)- π(Inf)] entre formales (F) e informales (Inf; no toda informalidad acarrea ilegalidad): Función generadora para los Formales: π(F) = a(A) + b(F) s(F) Función generadora para los Informales: π(Inf) = a(B) + b(Inf) s(Inf) Donde: a = coeficiente de productividad; b = coeficiente de recursos; s = coeficiente de habilidades Podemos descomponer el diferencial de beneficios de la siguiente manera: π(F) – π(Inf) = a(A - B) + (bF - bInf) sInf + (sF - sInf

)bF. El subrayado remite a valores medios.

Si el balance se altera a favor de las “habilidades” con menos recursos (dentro de los que se ubican los mayores costos) se tendrá claramente que lo informal (factor B en nuestro ejemplo) resulta preferible. Posiblemente1

: (A-B) = Costo(A-0)

Algunas de las utilidades analíticas refrescantes de la vigencia del pensamiento de Becker, adoptan rasgos motivadores como es el siguiente: “El acercamiento económico no se restringe a los bienes materiales ni, exclusivamente, al sector del mercado. Los precios pueden referirse al "dinero" si hablamos del mercado y a la "sombra" si hablamos fuera del mercado. Estos precios miden el costo de oportunidad en el uso de los recursos escasos. El acercamiento económico no asume que todos los participantes en el mercado, tienen necesariamente una información completa o que realizan transacciones sin costo alguno. Es importante distinguir entre una transacción costosa y una conducta irracional. De acuerdo con Becker y con cualquier teórico de la elección racional, es necesario saber cuándo ya no es posible seguir recogiendo información. Por eso es necesario desarrollar una teoría de la acumulación óptima o racional de la información costosa, teoría que contemple la idea de invertir más cuando se trata de obtener una decisión "mayor". Por ejemplo, probablemente necesitamos más información si tenemos que decidir si nos casamos o no o con quien, que si tenemos que decidir si compramos o no una casa. La teoría del Capital Humano no asume, por supuesto, que los agentes que toman las decisiones son necesariamente conscientes del esfuerzo por maximizar, tampoco asume que los agentes puedan verbalizar o describir de una manera precisa las razones que tienen para actuar de una manera determinada. Sólo asume que el acercamiento económico es comprehensivo y aplicable a toda la conducta humana, ya sea que dicha conducta se refiera a precios en el mercado, a precios "sombra", a decisiones que se repiten o que son poco frecuentes, a decisiones pequeñas o grandes, a fines emotivos o económicos, a decisiones tomadas por personas pobres o ricas, por hombres o por mujeres, por adultos o por niños, etc. Quizá uno de los ejemplos más representativos de la Teoría del Capital Humano, se encuentra en la explicación que da Becker del matrimonio y divorcios. De acuerdo con este acercamiento, una persona decide casarse cuando la utilidad esperada del matrimonio excede a la utilidad de quedarse soltero o a la utilidad de buscar una pareja mejor. Así, una persona casada termina su matrimonio cuando la utilidad anticipada de regresar a la soltería, o de casarse con otra persona, excede a la pérdida de utilidad de la separación, incluyendo las pérdidas que se dan por asuntos como la separación física de los hijos, por el pago de cuotas legales, etc. ya que muchas personas buscan parejas, el mercado de matrimonios puede existir. Becker afirma que la conducta humana no está dividida en compartimientos de tal manera que algunas veces se explique cómo capaz de maximizar y otras como incapaz de hacerlo; que a veces se explique cómo motivada por preferencias estables y a veces por preferencias volátiles; a veces como resultado de una acumulación óptima de información y a veces como carente de esa información. Toda la conducta humana puede ser vista como un grupo de acciones que se explican, por los deseos y las creencias de los participantes, por la maximización de un grupo estable de preferencias y por la acumulación "racional" de información. Según Becker, si el argumento central de la teoría del Capital Humano es correcto, el acercamiento económico provee una red para comprender la conducta humana, tal y como lo desearon Bentham, Comte y Marx. Imaginemos una explicación del juicio de Paris a la manera de Gary Becker. Hallándose los dioses reunidos para celebrar la boda de Tertis y Peleo,

1 Se interpreta que la diferencia de ganancias de (A – B) donde A>B, la apropia B al no incurrir en los mismos costos de A.

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4 Eride (la discordia) arrojó en medio de ellos una manzana de oro con la consigna de que debía ser otorgada a la más hermosa de las tres diosas: Atenea, Hera y Afrodita. Debido a que no hubo acuerdo entre los dioses, pues ninguno quería pronunciarse en favor de una de las tres divinidades, Zeus encargó a Hermes que llevase a Hera, a Atenea y a Afrodita al monte Ida para que Paris fallase el pleito. Las tres diosas defendieron su causa ante él, prometiéndole tanto su protección, como ciertos dones si fallaba en su favor. Hera se comprometió a darle el imperio de Asia; Atenea le ofreció la virtud de la prudencia y le aseguró la victoria en todos los combates; Afrodita se limitó a ofrecerle el amor de Elena, la mujer más bella de la tierra. Paris decidió que Afrodita era la más hermosa después de haber hecho el siguiente cálculo: si, en principio, las tres ofrecen la misma utilidad, tras un momento de reflexión, Paris puede darse cuenta de que el valor de Atenea se reduce ya que no hay ninguna garantía de que cumpla su promesa. La utilidad de Hera es mayor porque enemistarse con ella es muy costoso; sin embargo, a Paris no le es atractivo el ser el dueño de Asia. Seguramente Afrodita es la que más utilidades conservó aún después de haber descontado el costo del enojo de Hera y Atenea. Por eso fue la elegida. Probablemente Paris al realizar su elección ignoraba que Elena era una mujer casada y que su amor por ella desencadenaría la guerra de Troya. En este ejemplo2

vemos muy claramente la relevancia de la información”.

II. Ilegalidad e Informalidad: Análisis económico. ¿Qué es Ilegalidad, y qué Informalidad? ¿Son complementos, binomios o fenómenos separados? Veamos conceptos en la red social: Según Wikipedia “Se denomina economía informal a la actividad económica oculta solo por razones de elusión fiscal o de control meramente administrativo (por ejemplo, el trabajo doméstico no declarado, la venta ambulante espontánea o infravaloración del precio escriturado en una compraventa inmobiliaria). La economía informal o irregular forma parte de la economía sumergida, junto con las actividades económicas ilegales (por ejemplo, la facturación falsa o falseada, el tráfico de drogas, el tráfico de armas, la prostitución, el blanqueo de capitales). La economía sumergida resulta incluida parcialmente en la estimación del Producto Interior Bruto (PIB) como consecuencia del ajuste de los métodos complementarios empleados para calcularlo”. En esta mirada, lo ilegal y lo informal son parte de un conjunto mayor, la economía irregular, sumergida, subterránea o sombra. Demasiados alias para los mismos actores? En el documento “La economía informal”, CEPAL3

2 Tomado de http://biblioteca.itam.mx/estudios/estudio/letras11/textos3/sec_4.html

, se hace una reseña etimológica, y en la pagina 9 indica “El concepto de economía informal nació en el tercer mundo, como resultado de una serie de estudios sobre el mercado laboral urbano en África. Keith Hart (1990, página 158), el antropólogo económico que acuñó el término, la consideró como una forma de expresar "la brecha entre mi experiencia en esa región y todo lo que había aprendido hasta ese momento en Inglaterra. Feige (1990) propone una taxonomía que permite especificar con mayor precisión el universo que se está considerando. Esta clasificación se realiza teniendo en cuenta las normas institucionales de las que se hace caso omiso en una actividad económica determinada. Con el término genérico economía subterránea se distingue cuatro sub formas: 1). La economía ilegal, que abarca la producción y distribución de bienes y servicios prohibidos por la ley. Comprende actividades como el narcotráfico, la prostitución y los juegos de azar ilegales. 2). La economía no declarada, que consiste en la realización de acciones que "soslayan o evaden las normas impositivas establecidas en los códigos tributarios" (Feige, 1990, página 991). El monto de los ingresos que deberían declararse a las autoridades impositivas, pero no se declaran, representa un ejemplo sumario de este tipo de economía subterránea. 3). La economía no registrada, que comprende las actividades que transgreden los requisitos de los organismos estadísticos del Estado en materia de declaración. Su medida estricta es el monto de los ingresos que deberían registrarse en los sistemas de cuentas nacionales pero no se registra. 4). La economía informal, que abarca las actividades económicas que hacen caso omiso del costo que supone el cumplimiento de las leyes y las normas administrativas que rigen las "relaciones de propiedad, el otorgamiento de licencias comerciales, los contratos de trabajo, los daños, el crédito financiero y los sistemas de seguridad social" y están excluidas de la protección de aquellas (Feige, 1990, página 992):" Al desarrollar la dinámica social, este mismo documento establece “Debido a la falta de regulación del Estado, a menudo se dice que las transacciones informales reflejan el funcionamiento de las fuerzas del mercado en su estado puro. De hecho, en las reseñas laudatorias de la economía informal muchas veces se define a ésta como la irrupción del "verdadero mercado" en una economía inmovilizada, ahogada por las regulaciones del Estado (de Soto, 1989). Teniendo en cuenta su experiencia en África, Hart (1990, página 158) la denominó "mercado indómito" y afirmó que estas prácticas liberadoras están logrando alcance mundial. En vísperas de la caída del comunismo en Europa oriental, varios analistas sostuvieron que las fuerzas del libre mercado desatadas por la economía informal o "segunda” economía de estos países eran un factor clave que minaba la legitimidad política del socialismo de Estado y conducirían a su implosión definitiva (Grossman, 1989; Borocz, 1989; Gabor, 1988; Revisión 1986). Sin embargo, el problema sustantivo consiste en que la falta de regulación del Estado en el intercambio informal abre la puerta a los actos de trasgresión de las expectativas normativas y al fraude generalizado. Se plantea la cuestión siguiente: ante la falta de agentes de vigilancia, ¿quién habrá de controlar a los productores inescrupulosos y los proveedores de bienes adulterados y a quienes no pagan los

3 Preparado por Alejandro Portes y William Haller, Serie Políticas sociales 100, Noviembre 2004.

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5 créditos? Pueden seguir produciéndose transacciones entre partes independientes, como la venta rápida de bienes de contrabando, pero las actividades que exigen mayores recursos y una perspectiva de más largo plazo están sujetas a todo tipo de incertidumbres y riesgos. El problema se manifiesta incluso en las transacciones directas de corto plazo. Los trabajadores migrantes que generalmente se ven parados en las esquinas esperando empleo en Nueva York, Miami, Los Ángeles y otras ciudades son un ejemplo de este dilema (Stepick, 1989; Millman, 1992; Cornelius, 1998). Por lo general, son abordados por contratistas que los emplean durante algunos días o semanas, sólo para defraudarlos al cabo de ese período, pagándoles salarios menores a los prometidos. Ante la falta de un contrato y de una situación jurídica segura en el país, ¿cómo pueden hacer estos inmigrantes para resarcirse? Cabe señalar la diferencia significativa a este respecto entre las prácticas definidas como ilegales e informales. Las empresas ilegales, que proveen bienes o servicios ilícitos en forma sistemática, siempre buscan respaldarse en algún acuerdo de carácter obligatorio, para cuyo cumplimiento generalmente se emplea la fuerza. Este es el papel que desempeñan los proxenetas en la prostitución, los matones en los locales nocturnos ilegales y el profesional encargado de hacer cumplir los compromisos en las familias mafiosas sicilianas (Gambetta, 1993). En estos casos, la economía ilegal se acerca más a la formal pues ambas poseen sistemas preestablecidos de resarcimiento y fiscalización, ya sea a través de la policía y los tribunales o mediante personal de fiscalización especializado. En cambio, muchas de las prácticas definidas como informales carecen de este tipo de protección. El subcontratista de prendas de vestir que entrega 100 camisas a un intermediario informal con la promesa de que el pago se realizará en el futuro queda totalmente en manos de este último. Del mismo modo, el trabajador migrante, contratado informalmente carece de los instrumentos necesarios para lograr que le paguen el salario estipulado”. La actualización de los conceptos revisados, bajo un enfoque moderno, se señala en el gráfico que el documento citado muestra en la página 12, según se reproduce a continuación:

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6 Hernando De Soto (1989) en su clásico estudio sobre informalidad, “El otro Sendero”, proporciona un novedoso análisis conceptual que permite concentrar el análisis en las causas de la informalidad antes que meramente en los síntomas de ésta y otros análisis aportan variantes y puntos de vista y reflexiones sociológicas y económicas interesantes, como el análisis de Schneider y Enste (2000) sobre causas y consecuencias del sector informal, o propuestas sobre teorías ya solidas con nuevas posibilidades, como el de la teoría de la elección pública, desde la cual Gerxhani (2004) ofrece una interesante discusión de las diferencias existentes entre el sector informal en los países desarrollados y en los países en desarrollo. Asimismo, el informe del Banco Mundial “Informalidad: Escape y exclusión”, (2007) contiene una serie de análisis, referencias y citas a documentos de análisis más completo sobre la informalidad en América Latina y Caribe. Veamos ahora posibles aproximaciones de medición. Tenemos varias opciones según la filiación de análisis económico de la región en la cual se ubica el foco analizador. En OECD, documento4

“Hacia un mejor entendimiento de la economía informal”, se desarrolla lo siguiente: “Idealmente, las estimaciones del tamaño del sector informal deben tener en cuenta tanto el grado de participación (por ejemplo, participación de los trabajadores, el número de transacciones, etc.) como la intensidad de participación (por ejemplo, horas, valor de las transacciones etc.). Amplias medidas de informalidad, como las estimaciones basadas en modelos (por ejemplo, Schneider y Enste, 2000; Feld y Schneider, 2010) y estimados de la economía no observada en Cuentas Nacionales, es probable que abarquen ambos factores. Por el contrario, medidas que utilizan aproximaciones– como los trabajadores no cubiertos por las contribuciones de seguridad social – tienden a capturar sólo la participación en uno de los aspectos de la economía informal. Los métodos basados en modelos utilizan herramientas estadísticas para estimar la economía informal como variable "no observada". Tres son los métodos más usados en la literatura: i) el método de la demanda de moneda (Feld y Schneider, 2010; Schneider y Enste, 2000): este asume la cuenta de transacciones en efectivo para el grueso de las transacciones informales (por ejemplo, Schneider, 1997 y Johnson et al., 1998). El supuesto fundamental subyacente a este método es que un cambio en el tamaño de la economía informal (o la cantidad de la demanda de dinero) es causado por cambios en las regulaciones fiscales y de Gobierno. Como primer paso, una ecuación de demanda de dinero –donde la variable dependiente es típicamente es la razón de explotaciones de efectivo a cuentas corrientes y depósitos- se estima como una función de los determinantes más conocidos de la demanda de dinero (por ejemplo, los ingresos reales, las tasas de interés, hábitos de pago etc.), así como la carga tributaria y regulaciones gubernamentales. A su vez, una estimación del tamaño y desarrollo de la economía informal puede calcularse comparando la evolución del efectivo cuando los impuestos y las regulaciones gubernamentales se encuentran en sus valores más bajos entre los países incluidos en el análisis, respecto al desarrollo de efectivo cuando los impuestos y las regulaciones gubernamentales se encuentran en sus valores más altos; ii) el método de consumo de electricidad (por ejemplo, Kaufmann y Kaliberda, 1996; Johnson et al., 1997); se basa en el hecho que actividad económica y consumo de energía se ha observado están altamente correlacionadas. Asumiendo que el consumo de electricidad puede utilizarse como una aproximación para el total (es decir, formales e informales) de la actividad económica, la diferencia en el crecimiento del PIB Oficial y del PIB pronosticado sobre la base del consumo de electricidad, puede producirse una estimación de la economía informal (por ejemplo, Kaufmann y Kaliberda, 1996; Lackó, 1998; Schneider y Enste, 2000).

Este enfoque ha sido empleado ampliamente para medir la economía informal, particularmente para países cuya colección de datos va a la zaga del resto del mundo, dificultando ello el usar métodos más intensivos de datos para medir la informalidad; y, iii) el modelo de indicadores múltiples y causas múltiples (MIMIC) (ejemplo, Schneider, 2007; Vuletin, 2008). Este método supone que el tamaño de la economía informal puede ser modelado como una variable latente. Aunque esta variable es inobservable, sus causas (por ejemplo, un aumento en impuestos y carga regulatoria) y efectos (por ejemplo, aumento en la demanda de efectivo o electricidad) si pueden observarse (Feld y Schneider, 2010; Dell'Anno y Schneider, 2008). En la práctica, la base del modelo MIMIC es un sistema de ecuaciones simultáneas. Mientras que un conjunto de ecuaciones modela los efectos como una función de la variable latente (economía informal), el otro conjunto de ecuaciones modela la economía informal como una función de las variables causales. Después de estimar el sistema, una medida del tamaño de la economía informal es obtenida de los valores ajustados de la variable latente. Para CEPAL5

4 Andrews, D., A. Caldera Sánchez and Å. Johansson (2011), “Towards a Better Understanding of the Informal Economy”, May 2011, OECD Economics Department Working Papers, No. 873, OECD Publishing.

, quienes parten por definición que las actividades informales son ilegales, es claro que “En ningún campo la capacidad de la sociedad para enfrentar al Estado se manifiesta con la misma claridad que demuestra para engañar a los funcionarios del sistema tributario, los inspectores y los estadísticos con respecto a lo que sucede sobre el terreno”. Dada la falta de procedimientos de medición precisos de la economía informal, se trabaja diversas aproximaciones, que pueden clasificarse en cuatro categorías principales:

5 “La Economic Informal”, Op. Cit., Capítulo IV, página 29 y siguientes.

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7 a) enfoque del mercado de trabajo: Mediante esta aproximación, se intenta estimar el porcentaje de la población total o de la población económicamente activa que trabaja en la economía informal, tomando como base categorías de empleo específicas incluidas en los censos o en las encuestas representativas de todo el país. La premisa es que determinadas categorías de personas son más propensas a ocultar una parte o la totalidad de sus actividades generadoras de ingresos a las autoridades tributarias y de registro. El primer lugar en este grupo lo ocupan quienes trabajan por cuenta propia. La OIT define otra categoría ocupacional del sector informal, teniendo en cuenta principalmente los datos provenientes de los países menos desarrollados, pero que también podrían aplicarse a las naciones más ricas. De este modo, el servicio doméstico y los familiares no remunerados se clasifican como trabajadores informales. Lo mismo ocurre con los trabajadores de las microempresas que emplean hasta cinco personas, considerando que estas empresas operan "en negro" o que, aunque estén registradas, generalmente no cumplen con las normas jurídicas en sus prácticas de contratación (Pérez-Sáinz, 1992; Klein y Tokman, 2000). Sobre la base de estas categorías de empleo, registradas en las encuestas nacionales de hogares, los organismos de Naciones Unidas proporcionan estimaciones de la fuerza de trabajo informal de la mayoría de los países. b) el enfoque de las pequeñas empresas: Otro método, relacionado con el anterior, toma como base la evolución del número y la proporción de "empresas muy pequeñas", considerándolos como indicadores de cambio de las actividades informales. Por definición, las empresas muy pequeñas son las que emplean menos de 10 trabajadores. Este enfoque ha sido aplicado en los Estados Unidos en lugar del método de los datos del mercado de trabajo. La premisa es que, en los países avanzados, la mayoría de las actividades definidas como informales se producen en las empresas más pequeñas porque son menos visibles, más flexibles y tiene más posibilidades de evitar los controles del Estado. Se supone que las empresas más grandes son más vulnerables a las regulaciones oficiales y menos propensas a arriesgarse a ser sancionadas. Por lo tanto, es más improbable que realicen actividades informales en forma directa, aunque pueden subcontratarlas a empresas más pequeñas que sí las realizan (Portes y Sassen, 1987; Sassen y Smith, 1992). La idea de utilizar este enfoque se originó en entrevistas celebradas con funcionarios de la División de Sueldos y Horarios del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, el organismo encargado de que se paguen el salario mínimo, las horas extraordinarias y otras prestaciones que protegen a los trabajadores del país. En las entrevistas pudo comprobarse que los subcontratistas del sector del vestido, la electrónica y la construcción cometían todo tipo de infracciones a los códigos de trabajo y que lo mismo ocurría en todas las categorías de servicios de carácter personal o del hogar, especialmente en las grandes zonas urbanas. Muchas de las empresas involucradas eran pequeñas y empleaban menos de 10 trabajadores (Fernández-Kelly y García, 1989; Sassen y Smith, 1992). c) el enfoque del consumo de los hogares: Se basa en el reconocimiento de que en los países desarrollados es difícil obtener mediciones del empleo informal mediante encuestas directas. Por ese motivo, James Smith y sus asociados (Smith, 1987; McCrohan, Smith y Adams, 1991) desarrollaron un método ingenioso sobre la base del consumo de bienes y servicios provistos informalmente por los hogares en los Estados Unidos. Para dichos estudios se utilizaron encuestas probabilísticas nacionales, del Survey Research Center de la Universidad de Michigan, en 1981,1985 y 1986. Las actividades informales se definieron como las transacciones de mercado que deberían registrarse o ser objeto de tributación pero que no lo son. Se pidió a los encuestados que informaran sobre los montos gastados en los años precedentes para adquirir bienes o servicios "en negro" o "por debajo de la mesa". Sobre la base de estos resultados, los autores estimaron que los hogares estadounidenses gastan un máximo de 72 400 millones de dólares en compras informales, lo que en 1985 representó el 14,6% de todos los gastos (formales e informales). En el estudio también se informó que no menos de 83% de todos los hogares estadounidenses utilizaban al menos algún tipo de proveedor informal. Teniendo en cuenta el monto en dólares gastado, el primer lugar de la lista lo ocupaban las reparaciones y las mejoras en los hogares, seguidas por las compras de alimentos, la atención de los niños y otros servicios personales o domésticos y la reparación de automóviles (McCrohan, Smith y Adams, 1991, pág. 37). El valor de este método radica en que se utilizan mediciones directas y estadísticamente representativas, lo que permite obtener una estimación fidedigna del consumo de los hogares. Como indicador de la amplitud de la informalidad en la economía nacional presenta una falla fundamental: no tiene en cuenta los insumos producidos informalmente para las empresas más grandes y las prácticas laborales irregulares de éstas. En otras palabras, todo el universo de subcontratación informal en las industrias del vestido, la electrónica, el mobiliario, la construcción y muchas otras, así como el empleo "fuera de plantilla" de empresas formales queda excluido por este sistema de medición que tiene en cuenta, exclusivamente, el consumo de los hogares. Este método y el de las empresas muy pequeñas emplean una premisa básica común: que la informalidad predomina en las unidades económicas más pequeñas. Sin embargo, en ambos casos hay discrepancias significativas entre lo que ocurre en los hechos y lo que indican las cifras. d) el enfoque de las discrepancias macroeconómicas: En esta cuarta estrategia, se trata de medir la magnitud de la economía subterránea total, como proporción del PIB. Este método descansa en no menos de dos medidas distintas, pero comparables, en el contexto de la economía nacional. Las discrepancias entre ambas se atribuyen a actividades informales. Por ejemplo, la brecha entre el ingreso y el gasto de las cuentas nacionales pueden emplearse para estimar la magnitud de los ingresos no declarados, pues es menos probable que las personas falsifiquen el monto de los gastos que el de los ingresos (Feige, 1990). Estos métodos han sido preferidos en los países avanzados, donde los métodos

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8 de registro del Estado y cuentas nacionales están más desarrollados y hay pocas posibilidades de obtener información valida sobre la participación individual en actividades subterráneas mediante encuestas. En el marco de esta estrategia, el método de estimación más complejo emplea el cociente6

entre la moneda circulante y los depósitos a la vista. El primero en utilizarlo fue Gutmann (1977 y 1979), aunque luego fue modificado por Feige (1979) y Tanzi (1980 y 1983).

El enfoque de la "razón moneda/depósitos" se basa en la premisa de que las transacciones informales se realizan principalmente en efectivo para evitar su detección por parte de las autoridades tributarias. El método consiste en obtener una estimación de la moneda circulante necesaria para el funcionamiento de las actividades legales y restar esa cifra a la masa monetaria real. Esta diferencia, multiplicada por la velocidad de circulación del dinero, permite estimar la magnitud de la economía subterránea. Luego, la razón entre esta cifra y el PIB observado será la proporción de la economía nacional representada por las actividades informales. El método depende de que pueda identificarse un período de base en el que sea válido suponer que la economía oculta fue insignificante. Se determina la relación entre la moneda circulante y las cifras de referencia (depósitos a la vista para Gutmann, el PIB para Feige y el M2 para Tanzi) para este período y luego se extrapola a la actualidad. La diferencia entre esta estimación y la relación real constituyen la base para calcular la magnitud de las actividades subterráneas. Más recientemente, Feige (1997) observó que los cálculos anteriores estaban muy distorsionados porque no se había tenido en cuenta la cantidad de moneda que había salido de los Estados Unidos como depósitos de valor o como medio de intercambio con otros países. Según sus cálculos, no se conoce el destino de cerca de 80% de la moneda estadounidense y buena parte de ella está en el exterior. Tras una serie de cálculos complejos, Feige llega a la conclusión de que en 1991 los ingresos no declarados en los Estados Unidos son aproximadamente 700.000 millones de dólares y no más de un billón, como se había calculado con los modelos no ajustados. Aún después de realizar esta corrección, en el período 1990-1991 el tamaño de la economía no registrada alcanzó nuevamente la cifra de 25% de los ingresos brutos ajustados totales declarados (Feige, 1997, pág. 201). Los economistas de otros países han comenzado a usar cada vez más los métodos macroeconómicos de estimación del tamaño de la economía subterránea a partir de los ingresos no declarados. Por ejemplo, en Canadá, varios investigadores utilizaron estos métodos y obtuvieron cifras que oscilaron entre 2,8% del PIB en 1981 (según la información de la Oficina de Estadística de Canadá) y 14,1% (según la información proporcionada por Mirus, utilizando el enfoque de Tanzi). Diez años más tarde, empleando el método de Guttman, Karoleff y otros (1993) obtuvieron una estimación de 21,6% del PIB, pero la cifra calculada por la Oficina de Estadística de Canadá se mantuvo en 2,3% (Smith, 1997, cuadro 3). En “Causas y consecuencias de la informalidad en el Perú”, elaborado por Norman Loayza, publicado7

por la revista del Banco Central de Reserva del Perú, se define informalidad, como “El sector informal está constituido por el conjunto de empresas, trabajadores y actividades que operan fuera de los marcos legales y normativos que rigen la actividad económica. Por lo tanto, pertenecer al sector informal supone estar al margen de las cargas tributarias y normas legales, pero también implica no contar con la protección y los servicios que el Estado puede ofrecer”. Aunque no es explicita la cita a contenidos ilegales, en el desarrollo del trabajo metodológico se hace claro está implícito en esa definición.

Sobre cómo medir la informalidad, el documento describe que Identificándose Informalidad con la actividad económica que permanece ajena a los marcos legales y normativos del estado, se le describe8

6 Aunque denominado en forma diferente, es equivalente al método de la demanda de moneda (Feld y Schneider, 2010; Schneider y Enste, 2000).

mejor como una variable latente no observada, es decir, como una variable para la que no existe una medida exacta y completa, pero a la que es posible aproximarse a través de indicadores que reflejan sus diversos aspectos. El trabajo comentado revisa cuatro de tales indicadores, para los que existe información disponible tanto en el caso peruano como en el de un número relativamente importante de países. Dos de estos indicadores se refieren a la actividad informal en general en algunos países, mientras que los otros dos se refieren al empleo informal en particular. Los indicadores referidos a la actividad informal en general son el índice de Schneider sobre la economía subterránea y el índice de libertad económica elaborado por The Heritage Foundation. El índice de Schneider combina la versión dinámica del modelo de múltiples indicadores y múltiples causas (o método DYMIMIC, por sus siglas en inglés), el método del insumo físico (electricidad) y el exceso de demanda de dinero para estimar el porcentaje de la producción no declarada ante autoridades tributarias y reguladoras. El índice de libertad económica de The Heritage Foundation se basa en percepciones subjetivas de cuál es el nivel general de cumplimiento de la ley en cada país y destaca en particular el papel que desempeña la corrupción a nivel oficial. Los indicadores que se centran en el aspecto laboral de la informalidad son la prevalencia del autoempleo y la falta de cobertura del sistema de pensiones. El primero de estos indicadores está dado por el porcentaje de autoempleo en relación al empleo total, tal como es medido por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), mientras que el último está dado por el porcentaje de la fuerza laboral que no aporta al sistema de pensiones de jubilación, tal como lo define el informe de Indicadores Mundiales de Desarrollo.

7 Ver: http://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Revista-Estudios-Economicos/15/Estudios-Economicos-15-3.pdf, páginas 43 a 64. 8 En este sentido aplica estocásticos y naturaleza de variables similes a las desarrolladas en OECD para el modelo de indicadores múltiples y causas múltiples, explicados anteriormente.

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9 Finalmente, dos aproximaciones numéricas para establecer las dimensiones del problema analizado a nivel Perú: En el articulo9

“Evasión tributaria e informalidad en el Perú”, de Manuel Hernández y Jorge de la Roca (GRADE) se analiza la informalidad, con elementos de ilegalidad, por el lado del trabajo informal y fiscal, concluyéndose que en el año 2000 se tenía una situación caracterizada por el 29,8% de la PEA ocupada (3.147.370 personas) que puede ser considerada “formal” y 70,2% (7.406.109 personas) es informal. Más aún, un tercio de estos formales labora en alguna entidad pública o empresa estatal. Este resultado confirma la tendencia decreciente de la condición de formalidad de la PEA ocupada, que identifica Saavedra (1998) para la década anterior (49,2% de la PEA ocupada es formal en 1991 y 41,3%, en el año 1996). En términos macro, señala que el tamaño del sector informal en el Perú, en el año 2000, fue de 57.082 millones de nuevos soles o 16.361 millones de dólares aproximadamente. En términos relativos, esto equivale al 30,25% del PBI oficial o registrado.

En una presentación en CIES, de José Manuel Escobar Montalvo, “Una medición de la economía subterránea peruana, a través de la demanda de efectivo: 1980-2005”, Diciembre 2008, donde se señala: a. La magnitud de la Economía subterránea en el Perú es un problema endémico, en el horizonte de investigación planteado, su tamaño siempre estuvo por encima del 50% del producto; b. En los 80s la economía subterránea registro un comportamiento creciente llegando a representar en 1990 el 80% del PBI; c. A partir de 1991 el tamaño de la economía subterránea inicia un claro proceso de disminución llegando en el 2002 a representar el 66.1% del PBI, tras lo cual reinicia un aumento alcanzando en el 2005 el 67.5% del PBI; d. Para el caso del Perú la dinámica de la economía subterránea respecto al producto presenta una relación negativa; e. Las discrepancias de los resultados obtenidos con trabajos precedentes se explican por las definiciones asumidas en cada proyecto. Sin embargo se aprecia cierto acercamiento a las cifras presentadas por Loayza respecto al tema. Los resultados comparados son los siguientes:

III. Ilegalidad e Informalidad: Gestión Pública. Lo analizado hasta el momento, incluyendo los aspectos de aproximación cuantitativa para determinar de qué nivel de relevancia del fenómeno hablamos, y sus efectos macroeconómicos (la informalidad esta contabilizada en los números gruesos y por axioma económico, derivado de la ley de transitividades físicas, los recursos no se destruyen, se transforman), que por diversas razones metodológicas, el efecto informalidad e ilegalidad es parte de las cifras formales y oficiales de la contabilidad nacional; corresponde establecer el cómo se llega a esta situación, qué hacer frente a las magnitudes económicas que el Gobierno debe enfrentar (estrategias diferentes han sido aplicadas, por ejemplo, en Bolivia, con una suerte de amnistía “informal” hasta que las políticas fiscales están alineadas para soportar corridas de recursos y lanzar ofensiva para la captura patrimonial de origen indebido; o en Colombia10

9 En Economía y Sociedad 62, CIES, diciembre 2006.

, mediante políticas

10 Como se señala en “Narcotraficantes, carteles, y otros demonios: violencia e ilegalidad en México y Colombia”, por Juan Carlos Garzón, GCST, Serie Policy Briefs, Nº 10, junio 2010: ”Esto no solo atañe a los grupos criminales, sino también al Estado y específicamente al gobierno que debe decidir qué tanta violencia (legítima) aplicar y cuánto de la ilegalidad tolerar. Lo anterior depende del equilibrio que se establezca entre la delincuencia organizada y gobierno, el cual está directamente vinculado a sus capacidades y la percepción sobre las estrategias y acciones del contrario. Para el profesor de la Universidad Georgetown, John Bailey, los grupos delictivos ajustan su comportamiento en función de sus propios objetivos y recursos, en relación a las dinámicas de los mercados, las políticas públicas y la cooperación/confrontación con los otros grupos criminales. Mientras tanto, los

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orientadas formalizar la economía informal y cerrar fuentes de actos delictivos ante la consolidación de determinadas estructuras criminales y su regulación sobre actividades ilegales, o como en Chile, intensificando la profundización financiera para ejercer controles marco) y qué procedimientos se deben reevaluar desde la óptica institucional y formal. El Estado Peruano y su Poder Ejecutivo disponen de mecanismos institucionales, legales, estructurales y orientadores en materia de la formalidad, informalidad e ilegalidad, desvinculando de esta última (para mejor análisis académico) los aspectos criminales o de justicia común, no referidos a aspectos de carácter empresarial o productivo (con la exclusión de los que atentan contra la vida y la salud, fe pública, fraude genérico) que resultan, al menos formalmente, suficientes para desalentar la informalidad y enfrentar la ilegalidad, esta ultima reprimida en nuestra economía y en casi todas, con mayor o menor rigor, aunque con estrategias y dotación de recursos y gestión de factores diferenciales. Los roles de los distintos Ministerios, como Sectores a cargo de las Políticas Públicas en informalidad e ilegalidad, como elementos que son distorsiones de los parámetros “normales” de conductas y procesos normalizados, que resultan más relevantes, se trazan a continuación, para ilustrar lo hasta aquí expuesto:

Sectores Materias vinculantes Fase del ciclo

Produce

Responsable del Sub Sector Pesca, establece las reglas de aprovechamiento del recurso entre uso de consumo humano directo e indirecto, evitando el desbalance del último respecto al primero por pesca fuera de áreas permitidas, violación del límite de capturas y subvaluación de harina fabricada. Responsable del Sub Sector Industria, y Comercio Interno, debiera establecer las reglas de juego del desarrollo industrial interno, superpone funciones en normalización con INDECOPI sin regular los principios de industria interna. En comercio interno no ha regulado ni definido los marcos de gestión de nivel nacional, regional y local (La Ley de Municipalidades es la de mayor desarrollo en la materia). Es responsable como coordinador en materia de control de las actividades relacionadas con insumos químicos y productos fiscalizados (Ley Nº 28305, D. Ley Nº 25707, Ley Nº 29239, D. Leg. Nº 846, entre otras) de la producción industrial controlada y distribución de productos peligrosos, fuente de los mayores tráficos informales y actos ilegales (minería, drogas, etc). A su vez, es Rector en MyPES y Cooperativas, fuente de la mayor informalidad.

Producción Distribución Comercio interno

MINTRA

Responsable entre otras competencias, de los derechos laborales fundamentales y la promoción del empleo y autoempleo, en lo que a aspectos de cumplimiento de la normativa laboral corresponde; Vigila, y coordina con MINSA, la Prevención de la enfermedad, recuperación y rehabilitación de la salud de las personas, para el seguimiento de atenciones medicas reportadas por MINSA generadas en accidentes de trabajo no declarados como tales, evadiendo los regímenes regulados. Con los Gobiernos Locales coordina la supervisión de comercio interno y evasión de venta reguladas de productos para la salud, médicos y drogas controladas. Regula y controla en la fuente la producción de medicamentos y homologa los importados.

Producción Distribución Funcionamiento

MINCETUR

Responsable entre otras competencias, de regular el Comercio Exterior. Establece las condiciones y regulaciones sobre insumos químicos y productos fiscalizados a ser comercializados. Asimismo, para que SUNAT instrumente la parte operativa, lo concerniente a bienes de capital, herramientas y equipos de uso o comercio para actividades pasibles de funcionamiento informal o ilegal.

Comercio exterior

MINAG

Responsable, entre otras competencias, de promover el desarrollo productivo y sostenible de los agentes agrarios de zonas rurales, fomentar la inserción de los pequeños y medianos productores agrarios a la economía nacional, y la gestión de los recursos hídricos. Regula los procesos de uso de sustancias y de agregados ordinarios y controlados para producción agraria, distribución de esa producción y comercialización, que genera equilibrio de precios de mercado real, aunque estas variaciones mas obedecen a prácticas predatorias de mercado, incluyendo abuso de poder en los mercados.

Producción Distribución Comercio interno

MEF – SUNAT

Consolidada por Ley Nº 29816, es responsable operativa por los tributos internos del Gobierno Nacional, con excepción de los municipales, de las aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalización Previsional (ONP), facultativamente, respecto de obligaciones no tributarias de ESSALUD y de la ONP, que se establezca, además de la política aduanera que fije la legislación aduanera y los tratados y convenios internacionales, y facilitar las actividades aduaneras de comercio exterior. Es por definición la entidad que posee las herramientas, competencias, atributos y capacidades para reducir la informalidad y reprimir la ilegalidad fiscal y aduanera, tráfico internacional de personas y medios de transporte y la comisión de delitos aduaneros y tráfico ilícito de bienes.

Comercio exterior Distribución Funcionamiento

gobiernos ajustan su comportamiento en función de la dinámica electoral, las expectativas de otros gobiernos y la valoración que hace de las organizaciones delictivas (Bailey y Taylor, 2009). El resultado de esta relación (gobierno/grupos criminales y de las facciones ilegales entre sí) va a determinar la manera en que se combinan la violencia y la ilegalidad”.

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Sectores Materias vinculantes Fase del ciclo

MEF - ENACO

Empresa privada de la Corporación FONAFE autorizada para la comercialización de la hoja de coca y sus derivados para coadyuvar a preservar la salud de la población y su industrialización con fines benéficos. Acredita a sus minoristas hasta cubrir el número de vacantes disponibles y compra su producción. Este mecanismo resulta distorsionado y asimétrico entre producción, superficie cultivada y área productora.

Comercio interno

MINTER

Responsable del orden interno y público y movimiento migratorio, regulación y control de de control de la distribución y comercialización de insumos químicos y de productos fiscalizados, armas, productos peligrosos y actos ilegales, incluyendo la inspección de locales bajo actividades inciertas, debe establecer la diferencia entre informalidad e ilegalidad, y de la participación de agentes formales en ambos.

Comercio exterior Producción Distribución Comercio interno Funcionamiento

MINSA

Responsable del ciclo de salud (promoción, protección, recuperación, rehabilitación) y de entornos saludables, y de la inocuidad alimentaria (D. Leg. Nº 1062), funcionamiento de entidades y establecimientos como Bancos de Sangre (Ley Nº 26545), de productos farmacéuticos, dispositivos médicos y productos sanitarios (Ley Nº 29459), de salud y servicios médicos de apoyo (Ley Nº 26842), entre otras, y coordinar con MINTRA la atención medica de accidentes de trabajo eludidos como tales.

Producción Funcionamiento

MEM

Responsable del ciclo minero energético y de actividades vinculadas, incluyendo la disposición de derechos patrimoniales y otorgamiento de autorizaciones para operar tales actividades. Debe velar por la legalidad y transparencia del uso de los recursos energéticos y mineros, renovables y no renovables, en armonía con el cuidado ambiental, empleo y uso de bienes públicos bajo la normativa vigente. La minería ilegal, el uso de insumos e infraestructura de origen formal pero utilizado informal o ilegalmente es objeto de su fiscalización y sanción, coordinando con los sectores que resultan vinculados, afectados y que impactan en el crecimiento nacional.

Producción Funcionamiento

PCM – INDECOPI

Responsable de la promoción del mercado, derechos de los consumidores, fomento de la competencia, resguardo de propiedad intelectual: desde signos distintivos y los derechos de autor hasta las patentes y biotecnología. Interviene en la informalidad y deslealtad de la producción (local y foránea, en forma de contenidos, precios de referencia y normas técnicas) así como la ilegalidad de comercio, funcionamiento y de producción así como actividades fraudulentas y de engaño al consumidor.

Comercio exterior Producción Funcionamiento

PCM - DEVIDA Responsable de la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas y Consumo de Drogas, promoviendo el desarrollo integral y sostenible de las zonas cocaleras del país, con orientación a la formalización e inserción económica y fomento de actividades alternativas a las ilegales.

Producción Comercio Interno

Elaboración: De Autor, en base a las normas de creación y sectoriales en materias competenciales del Sector Rector. Como se deduce de las competencias y funciones indicadas, dentro de los principales actores estatales, lista corta no excluyente11

, informalidad e ilegalidad en sus formas extensivas y más arraigadas están previstas y asignadas a sectores a cargo de su prevención, represión y formalización, siendo una carencia si el cumplir con la parte ejecutiva, propia de la Gerencia Publica, institucional y formal, para:

a. Identificar y establecer una relación dinámica y actual, de los procesos productivos y los insumos considerados a su vez peligrosos, fiscalizables y de uso alternativo, esto es, que puedan ser transformados en alguno de los anteriores, como los abonos fosfatados, ácidos y sustancias cuya estado físico es alterable. Ello facilitaría una lista de actividades donde estos insumos puedan guardar una cierta proporción y establecer consumos aparates en base a la producción rastreable, tributación generada y recaudada y flujos de los agentes formales hacia clientes que concentran demandas o distribución de los mismos.

b. Sincerar políticas públicas y medidas de economía respecto de los mecanismos que impulsan los determinantes; por ejemplo si la economía subterránea es del 30,25% (con un empleo 70,2% informal) del PBI ello implica que las medidas de carácter anti cíclico12

c. Ello implica que la dirección de las medidas, hacia el consumo o inversión, requieran de una fina calibración, por ejemplo para generar procesos de profundización financiera, reducir prácticas caníbales de costos y formalización como medio para cambiar la represión a la informalidad por formalización, sin las que la fuerza laboral asociada (7.406.109 personas) implicaría la inmediata paralización de estos.

(relajación del encaje bancario y aumento del circulante, adelanto del gasto fiscal, aumento de posición moneda extranjera, reducción arancelaria, financiamiento del comercio exterior, control de la inflación subyacente, mayor gasto social) deben tener en cuenta esta brecha ya que los operadores formales son los que responden a los incentivos de la política monetaria, política cambiaria y política fiscal.

d. En complemento, implica que la Gestión Pública considere las estrategias y procesos derivados de tales políticas listadas en b), dada su naturaleza instrumental, y provea los marcos para crear una base o estructura de costos y

11 Por ejemplo, no incluye al MTC y el problema de las radios piratas sobre todo de provincias, que usan ilegalmente el espectro radioeléctrico. 12 En especial las referidas al ciclo 2008-2009 y la reciente, del Bloque Euro, 2010-2011.

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de competitividad entre actividades y ente procesos donde las producciones intermedias o de transformación no resulten costo ineficientes o de mayor valor a las de costo final o importadas. Ello implica establecer relaciones y proporciones racionales en los tramites y gestiones que implican efecto recaudatorio o costo administrativo, por el tipo de masa crítica, evitando por ejemplo, que las tasas de administración proceso TUPA para un proyecto minero de inversión en materia de revisión de estudios ambientales cueste comparativamente lo que un proceso para licencia de funcionamiento y costos de letreros de publicidad en una zona de las llamadas “vitrina”.

e. Esa misma Gestión Publica también debe cumplir su rol de órgano técnico y asegurar la fundamentación de pasos y procesos, y sobre todo, que en el aparato estatal no se dupliquen funciones o se provea servicios brindados por otras entidades ya existentes (sea por tramites de acreditación, admisorios, o similares) o se concurra a más de un sector por trámites concurrentes (tracto sucesivo) entre estos sectores. La gestión de los ciudadanos o promotores de inversión, sin distingo de tamaño relativo (léase, del nivel de inversión o extensión de sus operaciones –escala o alcance) requiere que el tramite no sea medio de ingreso para el agente estatal ni un mecanismo de información o de potencial posterior base imponible, pero si de verificación, de confirmación y de cierta vigencia del ciclo vital de las iniciativas empresariales.

Conclusiones: Toma de decisiones.

Es interesante comprender la naturaleza de la comprensión “oficial” de los fenómenos económicos, que las Autoridades Centrales en Política Económica13

señalan como decisiones de Gobierno y evidencia de respuestas ante alteraciones de los ciclos económicos, léase crisis, con un discurso en el cual por un lado hay una condición global para el manejo de los problemas económicos y de la gestión de herramientas orientadas a superar anomalías, como si todas las variables fueran homogéneas, obedecieran a similares determinantes y tuvieran mecanismos de transmisión del nivel central a los niveles sub nacionales que responden a los mismos estímulos; y de otro lado, se despliega otro lenguaje que pone en el debate los temas de informalidad, de competitividad (asociado a esta) y combate a la ilegalidad (en su fase de actividad real, sin delimitar acciones o efectos monetarios y transfronterizos del flujo de divisas) en materia de remuneraciones “piso” o mínima (que asume igualmente una estructura productiva de rentabilidad mínima), de derechos para usufructo de recursos naturales, o de aumento de cargas tributarias, sin modificación de su carácter regresivo, o motivadas como potencial ingreso adicional del nivel local.

Finalmente, es ilustrativa la reflexión de CEPAL en el documento ya citado “La economía informal”, donde señalan que “La informalidad también puede constituir un entorno protector para las formas empresariales incipientes pero innovadoras. Una vez más, el caso italiano es el mejor ejemplo. Si bien el Gobierno de Roma no miraba con buenos ojos lo que estaba sucediendo en la región de Emilia-Romagna, a la larga las redes informales de cooperación y solidaridad de los artesanos de Emilia generaron un sistema de especialización flexible, que se convirtió en un modelo mundial (Capecchi, 1989). Este no es el único ejemplo de la función "incubadora", como lo demuestran las experiencias de las empresas de Silicon Valley, que se iniciaron en los garajes o los sótanos de los propietarios (Lozano, 1989). Para los proyectos empresariales incipientes pero viables, la economía informal puede cumplir el papel de un entorno protector que les evita la carga de regulaciones caras y complejas que pueden hacerlos fracasar prematuramente o poner en riesgo su crecimiento. A medida que las empresas maduran, ingresan a la economía formal contribuyendo a su crecimiento. Esto es lo que ocurrió en Italia central, en Silicon Valley y en otros lugares. Las diversas funciones de la economía informal pueden contribuir a explicar por qué los gobiernos, tanto de los países desarrollados como de los menos adelantados, muchas veces adoptan una actitud ambigua hacia estas actividades, tolerando su existencia al menos temporalmente. Un exceso de tolerancia puede poner en entredicho la credibilidad del ordenamiento jurídico y la disposición de las empresas formales y de los contribuyentes a seguir cumpliendo con sus obligaciones. Por el contrario, una actitud demasiado represiva contribuiría a eliminar el "colchón" que constituyen las actividades informales o, lo que es peor, puede impulsarlas a esconderse aún más, privando a las autoridades de todo tipo de control e información sobre ellas. El ocultamiento sistemático de información a los agentes del gobierno ha demostrado ser, con mucho, el instrumento más eficaz que posee la sociedad civil para resistir a los regímenes autoritarios”. Esperamos haber contribuido con el esclarecimiento de este brumoso conflicto económico social. Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Email: alfrespinal@hotmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 57/Abril, 2012, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe) Portada: La loca, de Théodore Gericault (1791-1824), http://www.spanisharts.com/history/del_neoclasic_romant/romant_gericault.html

13 Entendemos la Economía Política como la ciencia que estudia las leyes económicas, mas allá de su sola comprensión, actuando sobre ellas para modificarla en beneficio de la sociedad. La política económica es el conjunto de actuaciones del Gobierno cuyo objetivo es la modificación, alteración o control de algún fenómeno económico, por lo que trata de regular hechos y fenómenos económicos, con el fin de conseguir determinados objetivos.