UNIVERSIDAD ANDINA SIMN BOLVAR

MAESTRA GERENCIA PARA EL DESARROLLO

MATERIA: GESTIN PRESUPUESTARIA LOCAL

ENSAYO: La autonoma municipal en el Ecuador, lmites

evidentes

Profesor: Luis Fernando Verdesoto C.

Estudiantes: Jeanneth Villarroel H.

Quito DM, 24 de marzo de 2015

1

El proceso histrico que se ha desarrollado en Ecuador ha pretendido generar

condiciones legales e institucionales para el ejercicio de la autonoma municipal como

principio que asegure una gestin ms eficiente. Sin embargo, el camino muestra a los

municipios estableciendo estrategias para su actuacin que han atomizado sus presencia

nacional, se mantienen brechas en la prestacin de servicios bsicos, por ejemplo la gestin

del agua y saneamiento muestra resultados limitados en el mbito cantonal.

Hiptesis para el anlisis

Hay condiciones polticas, jurdicas e institucionales que restringen el ejercicio de

la autonoma municipal en la realidad ecuatoriana y evidencian limitaciones en sus

resultados en la gestin de la competencia de agua y saneamiento municipal.

1. Referentes tericos

En este trabajo se revisarn planteamientos tericos y conceptuales que permitan

comprender: la trayectoria institucional de las entidades municipales en Ecuador, la

definicin de autonoma y su referencia a la municipalidad ecuatoriana; se explora otra

perspectiva de la autonoma desde el anlisis de la relacin del Estado con la sociedad. En

este sentido la evidencia emprica que se expondr muestra a la gestin del municipio

como ente pblico articulado con las organizaciones territoriales, asocio que produce

resultados ms ptimos frente a las demandas de la poblacin cantonal.

El mbito territorial de este anlisis es el municipio unidad poltico

administrativa que a decir de Norma Plaza Garca, tiene su origen en la antigua Roma que

ejerci influencia en sobre la pennsula Ibrica y de ah llega al Ecuador:

El nombre "Municipium" proviene de la unidad de gobierno romano, cuya

estructura puede ser comparada con el gobierno de una ciudad moderna, y del cual

proviene o deriva nuestro vocablo municipio. Julio Csar, en la Pennsula itlica, y los

Emperadores, en las provincias occidentales del vasto Imperio del Tiber, impusieron

un Sistema uniforme de gobierno municipal, confiriendo status o categora municipal

sobre ciudades que no eran fundadas por ellos, sino existan con anterioridad, o las

fundaban nuevamente. [] El sistema municipal ecuatoriano est basado en el Cabildo colonial espaol, heredero a su vez del latino, y del propio del derecho

visigodo. (Plaza 2007, 81-82)

2

Jhon Ojeda en su estudio sobre la autonoma municipal desde el mbito legal

refiere sobre la conceptualizacin de Municipio a Carlos Quintana quien expone: El

Municipio es la institucin jurdica, poltica y social, que tiene como finalidad organizar a

una comunidad en la gestin autnoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal,

que est regida por un concejo o ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la

divisin territorial y de la organizacin poltica del Estado (Ojeda Guamn 2007, xiii).

Este espacio territorial tiene, a decir de varios estudiosos, diferentes orgenes y

naturalezas, una de esas tesis se expresa por ejemplo en la definicin de la Carta

Iberoamericana sobre Autonoma Municipal1: los Municipios constituyen una sociedad

natural, formada por cuerpos vivos, anteriores a la voluntad del Estado. (Ortiz Herbener

2006, 7-8)

Ortiz reflexiona sobre tres tesis del origen del Municipio: sociolgica, jurdica y

eclctica. La tesis sociolgica plantea que el Municipio es una formacin natural anterior al

Estado (Carta Iberoamericana)2; la tesis jurdica argumenta que el Municipio es una

creacin del Estado (que es la que sigue el legislador ecuatoriano segn este autor),

condicin que plantea la existencia de asentamientos que solo por la ley llegan a ser

reconocidos como municipios; y la tesis eclctica define a los Municipios como

formaciones naturales reconocidas por el Estado, dndose una definicin que enlaza la

tesis sociolgica con la jurdica3.

Para analizar Autonoma la referencia sobre este concepto parte de lo que expone la

Real Academia de la Lengua:

(Del lat. autonoma, y este del gr. ). 1. f. Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones

u otras entidades, para regirse mediante normas y rganos de gobierno

propios.

2. f. Condicin de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie (Real

Academia Espaola 2014).

1 Carta aprobada en Caracas el 22 de noviembre de 1990.

2 Tocqueville, Albi y Posada defienden la tesis sociolgica: el Municipio es el resultado de este instinto de solidaridad

que ha ido perfeccionando su organizacin a partir de la familia, que fue la que dio origen a un grupo mayor de vecindad,

hasta llegar al Municipio entendido como aquella agrupacin natural de tipo local, que una vez unida, busca la necesidad

de tener una administracin interior, de darse instituciones que pueden proteger sus intereses y garanticen la seguridad de

las personas (Ortiz Herbener 2006) 3

Adriano Carmona Romay adscribe la tesis eclctica en su planteamiento: Es el Municipio una institucin de base

sociolgica y por los mismo iusnaturalista, pero as como para que la plenitud de los derechos civiles se requiere en el

hombre, la mayora de edad, de ese modo se exige a la sociedad vecinal por lo general alguna condicin que garantice el

debido funcionamiento de sus poderes y la posibilidad del logro de sus fines. Notas sobre la Autonoma Municipal,

Reinaldo Robles, citado por Ortiz Ibd., 9.

3

Y se comprende que su origen est en la estructura del Estado Federal, en el cmo

organiza su gestin a partir de la constitucin en este tipo de estados y ejercer el poder en

referencia al territorio:

La descentralizacin poltica, llamada tambin autonoma, es una de las

caractersticas fundamentales del Estado federal y consiste en el fraccionamiento

horizontal de las competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, y su distribucin

entre los rganos regionales que ejercen en su circunscripcin toda la gama de estas

potestades, dentro de la divisin de atribuciones que marca la constitucin federal. [] El concepto de autonoma nos lleva a la teora y a la prctica del Estado federal, cuya

doctrina originaria se estableci en los clebres 85 Ensayos que, en el curso del

proceso de independencia de los Estados Unidos de Norteamrica, produjeron tres de

sus ms notables constitucionalistas: Alexander Hamilton, James Madison y John

Blair.

Estos conceptos se plasmaron casi inmediatamente en la letra del estatuto

norteamericano de 1787, que fue la primera Constitucin escrita y codificada de la

historia, y que sirvi de modelo a muchos otros pases, especialmente a los

latinoamericanos, que copiaron casi al pie de la letra el texto norteamericano.

El federalismo es, pues, una forma de organizacin estatal, que entraa una

manera de dividir y desconcentrar el poder en funcin del territorio. (Borja 2007, 20)

En su anlisis de la a autonoma municipal Ortiz expone la perspectiva del derecho

municipal la cual la clasifica en dos mbitos, absoluta y relativa. Las caractersticas que se

exponen llevan a pensar en el Ecuador ha transitado en su historia municipal sobre la

autonoma relativa, pues hasta la constitucin actual se afirma que son sus mbitos el

poltico, administrativo y financiero:

La primera variante se presenta cuando la institucin municipal es poseedora

de autonoma en cuatro planos:

1. Institucional: aquella que se expresa por la posesin por parte de la

institucin municipal de la facultad de ejercicio del poder constituyente municipal, del

cual deriva su derecho a dictarse su propia carta orgnica municipal (Estatuto

Autonmico);

2. Poltica: supone el derecho del Municipio a organizar y desarrollar su propia

vida pblica;

3. Econmica-financiera: impone la facultad del municipio de obtener su

autosuficiencia en el plano de sus recursos y su manejo propio en las erogaciones; y,

4. Administrativa-funcional: que significa el poder de la institucin municipal

de producir sus organigramas organizativos propios y de manejar por s y ante s sus

incumbencias.

La segunda variante, esto es la autonoma municipal relativa o restringida, es

la que poseen aquellos municipios que solo tienen tres de las facetas analizadas, a

saber: poltica, econmico-financiera y administrativa funcional.

Dicho en otras palabras, se trata de Municipios que presentndose como

municipios autnomos, no son municipios de convencin o de carta, este es, no

cuentan con la posibilidad de dictarse su propio estatuto autonmico. (Ortiz Herbener

2006, 11)

4

En una reflexin desde la perspectiva de la relacin del Estado con la sociedad y el

anlisis de su interaccin como complejas redes abiertas, se discute sobre la autonoma

relativa, que considera la naturaleza compleja, cambiante y sistmica de las relaciones de

los individuos, los colectivos y la naturaleza. Se apuesta por un conocimiento de las

dificultades que se dan en las relaciones intergubernamentales, los factores que generan

disputa y conflictivo.

Sobre estas referencias cabe sealar las reflexiones expuestas por Kaplan, quien

plantea el reconocimiento de la complejidad en las interacciones individuo, sociedad,

Estado, donde el ejercicio del poder para orientar, influir o coaccionar estn presentes y se

necesita reconocer los precedentes de la historia local, los ejercicios socio organizativos, la

trayectoria en que se enmarcan los conflictos y los consensos, la interdependencia que

enlaza y afirma la identidad de los actores es disputa:

Toda sociedad es siempre un orden plural y aproximativo, se crea y se

caracteriza por los esfuerzos constantemente renovados de fuerzas de sentidos distintos

o divergentes, y por la coexistencia del orden, el desorden, los desequilibrios y las

incertidumbres. Es portadora de varias versiones o configuraciones de s misma, ms

o menos compatibles, compatibles, competitivas y opuestas. Est abierta a varios

futuros posibles, siempre en va de hacerse, de rehacerse y de modificarse, replanteada

de modo virtualmente permanente (Kaplan 1978, 28).

El lograr articulaciones eficaces entre el Estado y las municipalidades plantea

observar los resultados de arreglos institucionales de interdependencia como las Redes

Intergubernamentales-RIG que buscan fortalecer la gobernanza para la mejor

implementacin de las polticas pblicas y el reconocimiento de las normas informales que

se dan en el relacionamiento cotidiano entre las instituciones:

En el Estado se dan las Redes Intergubernamentales (entre instituciones del

sistema descentralizado, entre rganos de distinto nivel territorial);

Intragubernamentales (a lo interno de una misma institucin) e Interinstitucionales

(con instituciones del Estado fuera del sistema descentralizado). [] la descentralizacin se puede ver como RIG (Relaciones Intergubernamentales) centro-

periferia o RIG horizontales en la periferia. Las reglas son parte de ellas, las vemos

funcionando, en el da a da, en el cara a cara, en sus componentes informales, en los

vnculos informales entre sus miembros. Las reglas sirven para constreir o estimular

la actuacin de los actores. (Veneziano 2011, 2)

A nivel de Latinoamrica las implicaciones del ejercicio de autonoma municipal,

en el marco de la descentralizacin de los aos noventa, han incidido en aspectos

estratgicos como la prestacin de servicios bsicos: salud, educacin, agua potable,

5

alcantarillado y saneamiento. Es una constante que los arreglos organizacionales han

buscado dotar con mayor autonoma y especializacin a las dependencias locales,

aunque los resultados e impactos se concentran en las zonas urbanas y en municipalidades

con mayor poblacin:

Por lo General, los prestadores de servicios de agua potable y saneamiento de

jurisdiccin municipal, particularmente los de menores dimensiones, poseen una

limitada o inexistente autonoma de gestin y financiera, con una gran dependencia de

las autoridades de gobierno y escasa posibilidad de aplicar subsidios cruzados entre

zonas ricas y pobres. Existen casos de entidades locales que cuentan con una

relativamente buena prestacin de los servicios, pero se limitan normalmente a

municipios de gran tamao, elevados ingresos o importancia poltica, que han logrado

crear empresas autnomas manejadas por un directorio relativamente estable,

profesional y despolitizado (Lentini 2011, 25).

Frente a las limitaciones expuestas los procesos de alianza entre los actores

pblicos y la organizacin comunitaria han mostrado ser una respuesta viable a las

dificultades territoriales: caracterizadas por la accin poco oportuna de la municipalidad y

las limitaciones tcnico financieras de las organizaciones comunitarias. La definicin de

roles claros y responsabilidades, en un ejercicio y reconocimiento de las autonoma y

capacidad de cada actor, colectivamente asumidas permite llegar a la coproduccin de un

servicio pblico en el marco de la competencia atribuida a la municipalidad. Los resultados

permiten reducir la brecha urbano-rural, una de las principales problemticas aun visibles

en el pas.

[] la coproduccin implica una relacin ms compleja que la gestin comunitaria del agua. Al mismo tiempo, esta forma de buscar soluciones a los

problemas pblicos no est reduciendo la importancia y relevancia de los organismos

pblicos. En cambio, lo que hacen es cambiar profundamente su papel, pasando de ser

(sobre todo) los proveedores de los servicios a convertirse en (principalmente) socios

activos de los ciudadanos. Es decir, los organismos son capaces de apoyar y, de ser

necesario, alentar la participacin de los ciudadanos, utilizando sus capacidades en

trminos de conocimientos y experiencias. (Zurbriggen 2014, 97)

6

2. Autonoma municipal en el Ecuador

2.1 Trayectoria histrica: El origen del municipio ecuatoriano y sus funciones de

gobierno se da en el contexto de la conquista espaola y las limitaciones en el control de la

administracin real con los cabildos en Amrica, as lo refiere Zuccherino4 en su trabajo

sobre el derecho municipal citado por Plaza:

La frase referida al municipio espaol en Amrica "Cabildo, Justicia y

regimiento" da la nocin de los contenidos de la institucin. As, por "cabildo" se

entenda "cabeza de la ciudad", de la cual derivaban sus atribuciones en materia de

sanidad, servicios pblicos, ornato y toda otra forma de progreso. Por "justicia" se

entenda que entre sus funciones se hallaba la administracin de justicia de menor

cuanta. Y, por "regimiento", la facultad que tena de regir la vida de la ciudad, entre

ellos los poderes de polica y la labor educativa que se llevaba a cabo por medio de las

escuelas del rey (Plaza 2007, 84).

La definicin del Municipio como persona jurdica de derecho pblico, con

patrimonio propio y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, sujetndose a la

constitucin y la Ley, viene de la primera ley de Rgimen Municipal. De la misma manera

el proceso de descentralizacin en el Ecuador tiene su punto de partida en la promulgacin

de sta, en donde se habla de autonoma como mecanismo para la administracin de los

recursos en el territorio local.

La trayectoria jurdica e institucional ha seguido un camino delimitado por las

condiciones que ha marcado el escenario poltico en referencia al control, de la

representacin y presencia del Estado central, en los cantones que fortalezca la insercin

del marco econmico e ideolgico de la administracin vigente y afirme el equilibrio de las

fuerzas polticas.

No obstante, antes de la constitucin de la Repblica ya se tuvo constancia de la

complicada situacin que tendran los municipios en el camino hacia el reconocimiento de

su existencia y autonoma frente a la persistente desconfianza sobre su rol separatista; as

por ejemplo en noviembre de 1828 el Libertador Bolvar: decret la suspensin de todas

las municipalidades de la Repblica, con el objeto de neutralizar las tendencias separatistas

opuestas al proyecto del estado Grancolombiano. Bolvar encarg a los jefes polticos y de

polica, todas las atribuciones de las municipalidades coloniales, estudio de Nelson Lpez

citado por Ojeda, (Ojeda Guamn 2007).

4 Zuccherino, Ricardo Teora y Prctica del Derecho Municipal, Editorial Depalma. Buenos Aires.

7

Una revisin al transcurso histrico de la legislacin ecuatoriana muestra hitos

importantes en referencia a las posibilidades y limitaciones a la accin de Municipio como

actor pblico de mayor referencia en el territorio local equilibrando la balanza en

momentos de crisis nacional e inversin local; y cmo la demanda de autonoma camina

por una estrecha cornisa entre la defensa ante el amplio poder del Estado central, y el

establecimiento del oportunismo y fortalecimiento de grupos de poder local.

La lectura al estudio de Ojeda pone en evidencia que las definiciones

constitucionales y los marcos jurdicos han asumido las divergencias persistentes en la

relacin del Estado central y las Municipalidades5; aspectos como la designacin de la

autoridad municipal han pasado por la designacin presidencial, por votacin de electores,

por la eleccin de un representante votado de entre el Concejo, hasta donde se est en la

actualidad por voto popular.

El naturaleza econmica representada en la capacidad de un municipio para realizar

sus elecciones, por citar un caso entre 1933 y 1966: la eleccin del Alcalde se lo realiza

por votacin directa, popular y secreta, en aquellos cantones cuyas rentas excedan de tres

millones de sucres anuales (Ojeda Guamn 2007, lviii); condicin que volvi un

privilegio la eleccin de la autoridad municipal por voto de toda la poblacin.

El nfasis sobre las prioridades de la inversin y gestin municipal tambin ha

tenido una trayectoria que ha incidido en el crecimiento y mayor atencin al centro urbano,

por su caracterstica de ms poblada, con crecientes demandas de servicios y por ende de

recursos, en detrimento de las oportunidades para mejorar las condiciones de habitabilidad

en zona rural. Desde 1966 con la expedicin de la Ley de Rgimen Municipal se fij que la

finalidad del Municipio es: el bien comn local y, dentro de ste y en forma primordial, la

atencin de las necesidades de la ciudad y del rea metropolitana Ibd., lxxv; de ah en

1971 esta responsabilidad se ampla a las parroquias rurales de cada cantn. En la

constitucin de 1978 esta perspectiva cambia desde la visin sobre el rol de Estado y la

actuacin del Municipio:

El art. 118 preceptuaba que: El Estado propende al desarrollo armnico de todo su territorio mediante el estmulo de las reas deprimidas, la distribucin de

recursos y servicios, la descentralizacin administrativa y la desconcentracin

nacional, de acuerdo con las circunscripciones territoriales. [] Art. 122 al referirse a la autonoma administrativa, en efecto en este mbito el rgano municipal, como

5 Para referencia detallada de la normativa jurdica de la historia ecuatoriana leer a Jhon Ojeda Guamn, (Ojeda Guamn

2007).

8

gobierno local, delinear su poltica que debe traducirse en la formulacin de un plan

integral donde se recoja las necesidades ms sentidas de la poblacin local, a fin de

que los recursos que se generan por autogestin o de los que provienen del presupuesto

central, sean debidamente canalizados y cumplan sus objetivos, no se puede entender

que vayan a ser distrados para otras finalidades Ibd., lxxxiv.

La autonoma parte de la Ley de Rgimen Municipal en 1966, en la fase de

crecimiento econmico desarrollista del pas bajo el gobierno de la Junta Militar, que

buscaba darle mayor fuerza a la accin municipal designndola como sociedad poltica

autnoma, recalcando su subordinacin a la jurisdiccin del Estado; la constitucin de

1998 en su afn modernizador reconoci a los municipios como entidades que gozan de

plena autonoma; la constitucin vigente desde 2008 expresa los mbitos en que se ejercer

la autonoma de los gobiernos subnacionales: poltica, fiscal y administrativa. Este

recorrido muestra las variaciones del contexto poltico, el momento econmico que se

vivi en el pas y como el rol de las municipalidades se ajust a la demanda del gobierno

central.

En la bsqueda de una administracin pblica que responda oportunamente se ha

incorporado a la descentralizacin como la respuesta que acompae el ejercicio de la

autonoma municipal. Los hitos de la descentralizacin ecuatoriana se pueden identificar a

partir del trabajo realizado por Serrano y Acosta, quienes analizan las idas y venidas del

proceso y evidencian que el planteamiento descentralizador. Sin bien se inscribe a

mediados del siglo XX a penas en la dcada del noventa inicia su operativizacin y puesta

en prctica en las administraciones municipales, con el argumento de que se tenga una

respuesta ms oportuna y eficiente en su gestin. Se llega a la legislacin vigente a partir

del 2008 que ha producido mayor especificidad en la definicin de las atribuciones que se

ejercern con autonoma y como la gestin de los municipios deber circunscribirse a la

planificacin nacional establecida por el Estado central. (Serrano y Acosta 2011). Ver

Anexo 1.

En el mbito jurdico actual para la gestin municipal implica la organizacin

institucional para el cumplimiento de las competencias establecidas en la Constitucin

2008 para la actuacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados Municipales en su

territorio cantonal y bajo una organizacin poltico administrativa que les manda a:

9

Art. 253.- Cada cantn tendr un concejo cantonal, que estar integrado por la

alcaldesa o alcalde y las concejalas y concejales elegidos por votacin popular, entre

quienes se elegir una vicealcaldesa o vicealcalde.

La alcaldesa o alcalde ser su mxima autoridad administrativa y lo presidir

con voto dirimente. En el concejo estar representada proporcionalmente a la

poblacin cantonal urbana y rural, en los trminos que establezca la ley (Constitucin

de la Repblica del Ecuador 2008, 125)

Los servidores pblicos en las entidades municipales, empresas, y los

representantes organizativos perciben como un aspecto en debate: cmo se ejerce la

autonoma. En este sentido, es visible diferentes formas de gestin que resuelven las

expectativas, responsabilidades e intereses desde de su propio entendido sobre autonoma y

la relacin que establecen y esperan que entienda el otro actor en el territorio o en el

mbito nacional, difcil engranaje que se da en esta compleja relacin Estado Sociedad.

El Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin-

COOTAD, inicia su reglamentacin justamente con la precisin de los mbitos en los que

se inscribe la autonoma de los gobiernos autnomos descentralizados en el Ecuador: Art.

1.- mbito.- Este Cdigo establece la organizacin poltico-administrativa del Estado

ecuatoriano en el territorio; el rgimen de los diferentes niveles de gobiernos autnomos

descentralizados y los regmenes especiales, con el fin de garantizar su autonoma

poltica, administrativa y financiera6. (Ecuador, Ley Reformatoria al Cdigo Orgnico

de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin-COOTAD 2014, 25)

Finalmente la constitucin en 2008 tambin reconoci el trabajo que ha

desarrollado la ciudadana organizada en las comunidades rurales a travs de entes

comunitarios de agua de consumo humano, juntas, cooperativas, asociaciones y consorcios,

como prestadores comunitarios, que junto con los municipios como prestador pblico son

quienes pueden responsabilizarse del agua y saneamiento en el pas; adems de que llama a

la formacin de alianzas para una mejor gestin:

Art. 318.- La gestin del agua ser exclusivamente pblica o comunitaria. El

servicio pblico de saneamiento, el abastecimiento de agua potable y el riego sern

prestados nicamente por personas jurdicas estatales o comunitarias.

El Estado fortalecer la gestin y funcionamiento de las iniciativas

comunitarias en torno a la gestin del agua y la prestacin de los servicios

pblicos, mediante el incentivo de alianzas entre lo pblico y comunitario para

la prestacin de servicios (Constitucin de la Repblica del Ecuador 2008, 150)

6 El resaltado es mo.

10

El mandato constitucional se afirma en normativas como el COOTAD y la Ley de

Recursos Hdricos, a travs del articulado que instruye aspectos como la organizacin de la

ciudadana, la capacitacin y coordinacin:

Art. 282.- Empresas de economa mixta.- Los gobiernos autnomos

descentralizados regional, provincial, metropolitano o municipal podrn delegar la

gestin para la prestacin de servicios pblicos o para el desarrollo de otras actividades

o emprendimientos, a empresas de economa mixta, siempre que la seleccin del socio

se realice mediante concurso pblico de acuerdo con la ley que regula las empresas

pblicas. Exceptese la dotacin de los servicios pblicos de agua y riego los cuales

slo pueden ser prestados por entidades pblicas, comunitarias o en alianza pblico

comunitaria (Ecuador, Ley Reformatoria al Cdigo Orgnico de Organizacin

Territorial, Autonoma y Descentralizacin-COOTAD 2014, 150)

Art. 69.- Promocin de la organizacin y capacitacin. La Autoridad nica

del Agua y los Gobiernos Autnomos Descentralizados fortalecern la organizacin de

los consumidores y usuarios del agua, promovern su conformacin en los lugares en

donde no exista. Para tal efecto establecern polticas de informacin, difusin,

capacitacin, educacin y formacin social a los usuarios, consumidores y a la

poblacin en general. (Ecuador, Ley Orgnica de Recursos Hdricos, Usos y

Aprovechamiento del Agua 2014, 16)

2.2 El contexto municipal y la gestin del agua y saneamiento

El avance en las transformaciones sociales, econmicas y polticas de los territorios

municipales muestra en el pas signos de un crecimiento desigual, alejado de las

aspiraciones locales que han buscado en el Municipio la oportunidad para alcanzar mejoras

sustanciales y un camino hacia el desarrollo.

Esta situacin adversa que solo se entiende por el manejo poltico que la ha

caracterizado: la controversias entre la autoridad municipal y el Concejo que en muchos

casos sobrepone la pugna partidista-opositora, a la legislacin local que consiga

transformaciones objetivas; la burocratizacin de la relacin Estado central y

Municipalidad ha generado un sinnmero de reformas jurdicas que han tratado de agilitar

transferencias fiscales, acceso y decisin sobre tributos, y la relacin laboral de los

servidores pblicos; limitaciones entre otras, que expresan las diferencias que se han

mantenido por la disputa de poder y presencia en los territorios locales.

La capacidad para generar recursos propios es limitada en las municipalidades,

situacin que es ms adversa para los cantones con menor poblacin a los cuales la base de

recaudacin es escasa y depende de las transferencias centrales para emprender nuevas

11

obras, innovar e implementar mejoras en los procesos de gestin. Se conoce a travs del

trabajo de Cantua y Prez en el ao 2011 citado por Serrano y Acosta que:

El sistema establece reglas del juego claras pero no resuelve las necesidades de

los gobiernos autnomos para garantizar niveles de autonoma, dado que la capacidad

de recaudacin por parte de los consejos municipales y provinciales no genera

suficientes ingresos para cubrir sus necesidades bsicas. El total de ingresos propios

representa en promedio el 71% de los gastos corrientes de los GAD, de modo que el

aporte que perciben del PGE es indispensable para su gestin administrativa. Las

transferencias, tanto corrientes como de capital que realiza el PGE a los municipios

representa en promedio el 68.4% del total de sus ingresos (Serrano y Acosta 2011, 10).

La cuantificacin poblacional, en los cantones que actualmente existen en el pas,

visibiliza esta dinmica rodeada de complicaciones. En estas condiciones se entiende que

decenas de localidades, viendo inaccesible su desarrollo como parroquia de un municipio,

hayan optado por gestionar su cantonizacin, lo que ha dado como resultado el nmero

existente en la actualidad. Podra incluso decirse que la atomizacin de las

administraciones subnacionales ha tendido a generar ms brechas sociales y afirmar el

fortalecimiento de los dos polos de desarrollo nacional Quito y Guayaquil que concentran

el 15% y 16% de la poblacin nacional, Santo Domingo de los Tschilas 3%, Ambato 3%,

Portoviejo, Machala, Durn, Manta y Riobamba cada una 2% y el resto de cantones son el

1% o menos, segn los datos el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda del ao 2010. El

31% de municipios tiene menos de 20.000 habitantes y 21% menos de 10.000. Ver Anexos

2,3 y 4.

El Municipio ha tenido un rol clave en la prestacin de los servicios de agua y

saneamiento, una amplia trayectoria lo ubica como el gestor por naturaleza en la ciudad; su

experiencia que data desde los cabildos municipales en la conquista espaola, lo han

configurado como la institucin idnea para responder a las necesidades de la poblacin.

En la estructuracin de la institucionalidad sectorial7 esta instancia local ha sido el eje de

varias polticas pblicas, que moviliz los recursos financieros y tambin el actor

colaborador o antagonista de las organizaciones que gestionan el agua comunitariamente.

7 desde comienzos de la dcada de los aos cincuenta, con el apoyo de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS),

en consideracin de la carencia de sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento en la mayora de

municipios del pas, se establece una agencia de Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pblica, encargada de

planificar y construir sistemas de agua potable y saneamiento; de aqu nace en 1965 el Instituto Ecuatoriano de Obras

Sanitarias (IEOS), para eliminar el dficit de los servicios y coordinar con municipios y otras entidades el planeamiento

y ejecucin de obras de agua potable, alcantarillado e higiene. (Contrato Social por la Educacin - FLACSO 2011, 172)

12

Aunque los esfuerzos de la inversin pblica iniciaron un proceso importante en la

cobertura de servicios bsicos8, la prestacin de los servicios pblicos de agua y

saneamiento tienen resultados poco alentadores, especialmente en las comunidades rurales

y periurbanas; esta problemtica de agudiza por la proliferacin de circunscripciones

municipales cuya reducida poblacin, geografa compleja, reduccin-contaminacin de los

caudales disponibles y gestin de recursos limitados, caractersticas que hacen inviable la

prestacin sostenible de los servicios.

La brecha urbano-rural en los cantones se expresa en el acceso a los servicios

bsicos el superarla est identificada como una condicin indispensable para enfrentar la

pobreza y exclusin social en la planificacin nacional vigente. Las estadsticas nacionales

refieren que: el porcentaje de viviendas que obtienen agua por red pblica pas de 70,1%

en 2006 a 74,5% en 2012; sin embargo, en 2012, este porcentaje es de apenas el 36,3% en

zonas rurales, frente al 93,7% en el rea urbana. En cuanto a la adecuada eliminacin de

excretas, el porcentaje de hogares que cuentan con este servicio aument del 65,6% en

2006 al 81,3% en 2012 en zonas rurales y del 96,9% al 99,2% en el rea urbana, durante el

mismo periodo (SENPLADES 2013, 113). Ver anexo 5.

Frente a estas condiciones de habitabilidad SENPLADES en el Plan Nacional del

Buen Vivir 2013-2017 ha previsto como meta ampliar las coberturas actuales hasta llegar a

un 95% en la cobertura de agua de consumo humano y eliminacin de excretas para lo cual

se han diseado polticas y lineamientos especficos en este sector, los mismos que se

enuncian a manera de objetivos; especialmente se prevn acciones para garantizar la

provisin pblica de estos servicios, la gestin integral de las cuencas y la mejora de

hbitos de salud. Estas previsiones tambin consideran el manejo del patrimonio natural, el

control de la contaminacin y medidas frente al cambio climtico.

Frente a esta problemtica Ley Orgnica de Recursos Hdricos, usos y

aprovechamientos-LORH, aprobada en julio de 2014, hace referencia entre sus aspectos

sustanciales al ejercicio eficaz de los gobiernos autnomos descentralizados municipales, a

travs de la coordinacin con todos los actores rectores y relacionados:

8 Las consecuencias ms notorias del desarrollo alcanzado por un pas del tercer mundo sobre las circunstancias que

impactan en la salud de la poblacin se registran en los cambios en las causas de enfermar y morir de la poblacin. Se

habla de que Ecuador est en un proceso de transicin epidemiolgica porque las enfermedades ligadas a la pobreza y a la

falta de servicios sanitarios, tales como agua, saneamiento, condiciones precarias de la vivienda y acceso a servicios de

salud han disminuido, estudio OPS/OMS, 1974 citado en el Estado del Pas, (Contrato Social por la Educacin -

FLACSO 2011, 329)

13

Art 42.- Coordinacin, planificacin y control. Las directrices de la gestin

integral del agua que la autoridad nica establezca al definir la planificacin hdrica

nacional, sern observadas en la planificacin del desarrollo a nivel regional,

provincial, distrital, cantonal, parroquial y comunal y en la formulacin de los

respectivos planes de ordenamiento territorial.

Para la gestin integrada e integral del agua, los Gobiernos Autnomos

Descentralizados, sin perjuicio de las competencias exclusivas en la prestacin de

servicios pblicos relacionados con el agua, cumplirn coordinadamente actividades

de colaboracin y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno y los

sistemas comunitarios de conformidad con la Constitucin y la ley. (Ecuador, Ley

Orgnica de Recursos Hdricos, Usos y Aprovechamiento del Agua 2014, 13)

Y se articula con el COOTAD que en el artculo 55 define competencias

municipales, entendindose responsabilidades exclusivas del gobierno autnomo

descentralizado municipal, entre las cuales est: prestar los servicios pblicos de agua

potable, alcantarillado, depuracin de aguas residuales, manejo de desechos slidos,

actividades de saneamiento ambiental. (Ecuador, Ley Reformatoria al Cdigo Orgnico

de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin-COOTAD 2014, 60)

Con todo expuesto, la poblacin que mayores expectativas tiene sobre la gestin

municipal, es aquella ubicada en las denominadas zonas rurales y periurbanas; estos

territorios mantienen coberturas de los mencionados servicios pblicos en condiciones

limitadas y mayoritariamente prestados por organizaciones comunitarias; stas son actores

clave reconocidos en la normativa vigente, con quienes ser clave articular capacidades y

potencialidades para resolver la problemtica que persiste en el pas.

La complejidad del sector agua enfrenta condiciones deterioradas del agua como

recurso natural (calidad y cantidad), la disputa sobre su gestin pblica a travs de las

empresas municipales y ms de seis mil organizaciones comunitarias9 y la cambiante

estructura gubernamental que es responsable en la operativizacin de la poltica pblica.

La accin colectiva planificada y efectiva es importante ya que la salud pblica,

especialmente de la poblacin infantil, est comprometida con el manejo adecuado del

agua y la posibilidad sumar la administracin pblica con la experiencia comunitaria puede

ser una experiencia valiosa para la gestin democrtica de un recurso estratgico para el

pas.

El trabajo comunitario en la gestin de agua de consumo humano concentra su base

social en zonas rurales y periurbanas: tiene sus inicios en pequeos colectivos auto

convocados en torno a solventar su necesidad de agua con la finalidad de conseguir de la

9 (Foro Nacional de Recursos Hdricos, CAMAREN 2013, 34)

14

institucionalidad pblica o privada la inversin necesaria para la infraestructura bsica que

lleve, desde fuentes lejanas hasta los hogares, el lquido vital con un tratamiento bsico de

filtracin en el mejor de los casos (Foro Nacional de Recursos Hdricos, CAMAREN

2013, 37). Ver anexo 6.

El planteamiento de una alianza pblico comunitaria prev el trabajo coordinado y

con responsabilidades establecidas de organizaciones comunitarias prestadoras del servicio

de agua, agentes de cooperacin y gobiernos municipales; se constatan algunas

experiencias en la zona rural donde se ha conseguido una formalizacin de la relacin

Municipio y gestores comunitarios de agua. Este afianzamiento de la relacin ha

promovido una accin planificada de la gestin de los sistemas de agua, mecanismos de

coinversin y reconocimiento cantonal de las organizaciones comunitarias como actores

sociales clave en el desarrollo de las comunidades.

2.3 Caar una evidencia emprica de la alianza pblico comunitaria

El caso que se analizar corresponde al cantn Caar, constituido el 25 de junio de

1824, ubicado en la sierra sur ecuatoriana. Su poblacin segn el Censo de Poblacin y

Vivienda 2010 est conformada por 13.407 habitantes en el sector urbano (22.60%) y

45.916 habitantes (77.40%) en la zona rural, que se asienta en la geografa andina y el

estribaciones de la cordillera occidental. La cobertura de agua potable urbana corresponde

a 3.407 viviendas (97.60%) y en las comunidades rurales 8.574 viviendas (74.69%).10

Ver

anexo 7.

En el municipio de Caar la competencia de agua y saneamiento se realiza a travs

de un Departamento de Agua Potable y Alcantarillado, el mismo que organiza su actuacin

en la zona urbana y coordina el trabajo en la zona rural con un consorcio de organizaciones

comunitarias de agua denominado Centro de Apoyo a la Gestin Rural de Agua Potable

del cantn Caar-CENAGRAP.

El CENAGRAP inici el proceso11

con un convenio entre el colectivo de juntas de

agua formado y la municipalidad, los resultados ptimos en la cobertura y la legitimidad

alcanzada llevan a que en el ao 2009 se d la aprobacin de una ordenanza municipal en

aprobada por el Concejo Cantonal de Caar. Este instrumento norma la actuacin del

10 Esta cobertura rural sobrepasa el promedio nacional de 36,3% en zonas rurales. 11 La experiencia del Caar se puede revisar todo su detalle la sistematizacin del proceso en Yakukamay. Alianza

pblico-comunitaria: Un modelo de Gestin desde el CENAGRAP. (Cenagrap, PROTOS-CEDIR 2013)

15

consorcio de manera participativa y coordinada para la gestin de los servicios de agua con

las organizaciones rurales, los mecanismos de financiacin que dispone el CENAGRAP y

rendicin de cuentas en el marco de los reconocimientos legales vigentes en territorio

nacional.

Las responsabilidades que cumple CENAGRAP constituyen un referente del

trabajo coordinado y la posibilidad viable de que la experiencia comunitaria se articule

para la coproduccin del servicio de agua y saneamiento en las comunidades rurales, se ha

establecido una estructura organizacional que se fortalece por la confianza construida ente

la Municipalidad, sus equipo tcnico, y los representantes de las organizaciones de agua.

El ejercicio de autonoma de las organizaciones comunitarias se afianza en las

responsabilidades que le reconoce el GAD Caar al CENAGRAP, admitiendo las juntas de

agua han adquirido experiencia y especializacin en la prestacin del servicio bajo las

particulares condiciones que se presentan en su zona rural, las mismas que son:

Visitas de seguimiento que abordan aspectos tcnicos y sociales; diagnstico

de principales problemas del agua para consumo humano y el saneamiento a nivel

comunitario en el pas; capacitacin continua al equipo tcnico y las juntas;

administracin de bodega de materiales; gestin de fondo emergente; proteccin de

fuentes y vertientes; monitoreo y control de la calidad del agua; y comunicacin e

incidencia. (Foro Nacional de Recursos Hdricos, CAMAREN 2013)

En complementariedad el Municipio asume su autonoma para el ejercicio de la

competencia a travs de su actuacin directa en la zona urbana a travs de las dependencias

municipales responsables de esta competencia, las Direcciones Obras Pblicas y

Planificacin, junto con las unidades de agua potable y alcantarillado disponen de una

planificacin especfica para esta temtica: Plan Maestro Cantonal, donde se cuenta con las

previsiones para la zona urbana y rural.

La formacin interna y actualizacin tcnica del equipo municipal se da por

iniciativa propia, frente a sus propios requerimientos. Se recurre a SENAGUA para hacer

consultas; en proyectos gestionados por el GAD los mismos que son financiados por el

Banco del Estado u ONG, se cuenta con seguimientos y capacitaciones especficas.

En la Planificacin Territorial y Planes Anuales se disea la previsin de acciones,

recursos financieros y humanos necesarios. En el proceso de planificacin se cuenta con la

participacin del CENAGRAP, que aseguran la lectura pertinente de los requerimientos y

responsabilidades que se prevn para las comunidades rurales a travs de la gestin

16

comunitaria de sus organizaciones, generando las condiciones como la legitimidad,

corresponsabilidad, transparencia para la accin en alianza pblico-comunitaria.

La gestin municipal en alianza pblico comunitaria se realiza en el marco del

ejercicio de su responsabilidad exclusiva que es la competencia de agua y saneamiento,

que se reforz con el reconocimiento constitucional del artculo 318 que promueve su

formacin. Adicionalmente el COOTAD en los artculos 132 y 137 manda a realizar la

gestin de los servicios en coordinacin con las organizaciones que gestionan

comunitariamente en el territorio rural.

El municipio tiene el respaldo de herramientas jurdicas (convenio y ordenanza)

que norman la relacin entre la municipalidad y los representantes de los sistemas

comunitarios de agua; se define el compromiso de trabajo por parte de tcnicos

municipales asesorando a las organizaciones de la zona rural, y las organizaciones afirman

su compromiso para gestionar el agua en sus localidades. Se cuenta con ordenanzas sobre

la prestacin de los servicios de agua y alcantarillado, la regulacin de tarifas, el manejo de

residuos slidos que se aplican en la zona urbana y rural.

La optimizacin de recursos se observa como una fortaleza en el rol que asume el

equipo tcnico del municipio, la coordinacin con la unidad gestora comunitaria favorece

las inversiones y respuestas tcnicas para que se den oportunamente; tanto en la resolucin

de problemas como en el asesoramiento y capacitacin. Sin embargo, se considera inviable

que nicamente las tarifas, tanto de la urbe como de las comunidades rurales, puedan

sostener la prestacin de los servicios, especialmente ampliar su cubertura, asegurar el

saneamiento, la depuracin de las aguas residuales y la respuesta oportuna a las futuras

necesidades de las comunidades rurales.

Es importante el resultado y metodologa desarrollada con referencia a la

sostenibilidad social, tcnica y ambiental, ya que se tiene una alta viabilidad sobre la base

del trabajo en cogestin que realizan la municipalidad y las unidades gestoras. Se cont

con un proceso de accin colectiva entre las autoridades locales, las organizaciones

comunitarias y las entidades de cooperacin que facilitaron el proceso.

La evidencia emprica muestra que la gestin comunitaria est organizada en una

estructura tcnica organizativa que agrupa a las Juntas de Agua de su cantn; el objetivo de

esta estructura organizacional es que el asesoramiento, capacitacin y seguimiento de cada

organizacin est previsto, esta dinmica socio organizativa produce resultados de ms

17

ptimos en la zona rural. La relacin con el GAD est institucionalizada a travs de

acuerdos formales, planificacin conjunta, rendicin de cuentas anual, actos de la entidad

municipal que aportan a que el proceso gane legitimidad ciudadana.

La voluntad poltica es una variable sensible para la promocin de este modelo,

debido a que las acciones de los decisores polticos pueden potenciar esta coproduccin de

servicios pblicos o, si no visualizan sus virtudes, se generan resistencias y no se facilita la

institucionalizacin de una unidad gestora comunitaria.

Los buenos resultados obtenidos en este modelo de gestin para la prestacin de los

servicios, en iguales condiciones en la ciudad como en el sector rural, son un importante

punto de partida para el anlisis de los factores institucionales, legales, financieros y

tcnicos que aporten a la mejora de las limitaciones identificadas.

Se requiere desde la SENAGUA que aporte criterios aplicables sobre la valoracin

integral de aspectos como: tarifas contextualizadas de los servicios, el rol de la

participacin comunitaria asociada en la democratizacin del agua y el ejercicio del

derecho humano y los requisitos viables para la formalizacin de las juntas de agua en el

marco de las leyes nacionales vigentes. Ya que en el mbito nacional las normativas las

organizaciones comunitarias y entidades como el CENAGRAP requieren resolver an las

dificultades formales para sus organizaciones de base como: registro tributario (Servicio de

Rentas Internas), laboral (Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social-Ministerio de

Relaciones Laborales) y el funcionamiento (Secretaria Nacional del Agua).

Al reflexionar sobre la gestin de las municipalidades ecuatorianas, acerca de la

competencia del agua y saneamiento en la totalidad del territorio cantonal, se mantiene una

preocupacin sobre cmo prever la financiacin sostenible de estos servicios, ya que se los

estudios constatan12

que las tarifas alcanzan a solventar la operacin y mantenimiento. Sin

embargo, no es posible afirmar que cubrirn las nuevas inversiones que se requiere para

ampliacin de los servicios, nuevas infraestructuras, asumir aspectos como la depuracin

de aguas residuales y manejo adecuado de los residuos slidos. Frente a esta realidad es

indispensable definir las polticas nacionales de inversin que desde el gobierno central

planifiquen fondos permanentemente para: asegurar el control a la calidad de los servicios,

la capacitacin continua de la operacin, mantenimiento y gestin de los prestadores

pblicos y comunitarios, proteccin de la reas de reserva hdrica y la promocin de una

12

(Foro Nacional de Recursos Hdricos, CAMAREN 2013)

18

cultura de uso responsable de los servicios en la poblacin. Para enfrentar las condiciones

expresadas se requerir el diseo de articulaciones verticales, gobierno central y

subnacional, y horizontal, entre las entidades responsables del sector agua, saneamiento,

salud y ambiente, entre otras.

3. Perspectivas frente al desarrollo nacional

El proceso histrico y poltico ecuatoriano ha transitado en la bsqueda de una

organizacin del Estado que produzca resultados ptimos a partir de la accin de sus

instituciones pblicas. Sin embargo el equilibrio, o quizs desequilibrio, de poderes ha

producido una confusa comprensin e interpretacin acerca de la autonoma: su ejercicio,

lmites, mbitos, desarrollo jurdico e institucional; esta situacin se mantiene en la

administracin y actuacin del gobierno central y los gobiernos descentralizados.

En todos los avatares que ha enfrentado el Municipio y su bsqueda de autonoma,

se ha mantenido como la institucin de ms cercana a las demandas ciudadanas y de

credibilidad por su capacidad de respuesta ms oportuna que la de las dependencias

gubernamentales13

; adems de una larga historia como referente institucional local. El

debate est en hacia dnde va el futuro institucional para la autonoma municipal

asumiendo que el pas en la Constitucin del 2008 y el COOTAD reconoce aspectos donde

el Gobierno Autnomo Municipal puede ejercer autonoma aunque le llama a mantener la

unidad del Estado.

En todo caso, el debate de fondo est en cul es la forma de Estado que sea capaz

de resolver los grandes problemas nacionales, mantener un equilibrio de fuerzas polticas y

fortalezca el Estado unitario en una evidente diversidad, como lo expresa en su primer

artculo la Constitucin del 2008. Los lineamientos y metas del Plan Nacional del Buen

Vivir conciben una perspectiva de desarrollo nacional referida a los avances de la

transformacin local. Bajo esta lgica, las acciones en el mbito municipal representan un

reto para reducir sustancialmente la brecha urbano-rural en las demandas locales y

conseguir que el Municipio sea un actor articulador de las capacidades organizativas

cantonales.

La gestin de la autonoma municipal debe asumir el reto para que sea su

responsabilidad el involucrar a la sociedad organizada; y reconocer las habilidades y

13 Los Municipios han logrado una insercin social ms slida porque su diseo institucional les permite roles ms claros,

de materialidad ms ligada al usuario del territorio y expresiva de necesidades sentidas. (Verdesoto 2005, 78)

19

limitaciones comunes. El debate de la autonoma como principio de la gestin pblica y de

la legitimidad organizativa plantea la cuestin sobre cmo ser capaces de ejercer esa

autoridad interna sin autoexcluirse; y cmo se alcanzan acuerdos de mutuo respeto que

sean asumidos como una autonoma colectiva.

4. Bibliografa

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Democracia. Quito: Ediciones ABYA-YALA, 2005.

Zurbriggen, Cristina. Polticas latinoamericanas en la gestin del agua: De la gobernanza

neoliberal a una gobernanza pblica. Editado por Territorio y Medio Ambiente

(CSIC) Seminario Permanente Agua. Jan: Universidad de Jan, 25 de Abril de

2014.

Anexos

Anexo 1. Trayectoria del proceso de descentralizacin en el Ecuador a partir de su inscripcin como principio junto con la autonoma.

Fuente: Serrano, Claudia, y Patricia Acosta. El proceso de descentralizacin en el Ecuador. Quito: RIMISP, Enero de 2011.

Elaboracin: La autora, 2015

1966

Inicia la descentralizacin en Ecuador con la aprobacin de la Ley de Rgimen Municipal

Se sealan los principios de autonoma y descentralizacin, y la administracin independiente de los recursos

1979

Nueva Constitucin: descentralizacin pasa a ser un modelo de gobierno a seguir

Se definen dos formas de descentralizacin en el pas:

1.Territorial, ligada a los organismos seccionales propios del rgimen autnomo de administracin del Estado.

2.Funcional, caracterstica de las instituciones del rgimen dependiente, se refiere al despliegue del poder ejecutivo en los territorios del pas.

1985

Inicia un proceso de discusin sobre descentralizacin.

Orientacin hacia el fortalecimiento municipal.

Reformas a la Ley de Rgimen Municipal: en cuanto a disposicin de recursos, atribuciones tributarias, competencias en gestin de los servicios, entre otros.

1993 Se dicta Ley de Modernizacin del Estado.

La descentralizacin se basa en la privatizacin de empresas pblicas y el debilitamiento de la capacidad de regulacin del Estado por medio de la desconcentracin.

1997

Ley de Descentralizacin del Estado.

Enumera las competencias del gobierno nacional y deja el resto de las tareas a los municipios y consejos provinciales

Depende de sus intereses y posibilidades el solicitarlas, por lo que se conoci al proceso como descentralizacin a la carta.

1998

Nueva Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador.

Estipula las caractersticas, condiciones y modalidad de gobierno de los gobiernos seccionales autnomos de los municipios, consejos provinciales y juntas parroquiales, adems de establecer la posibilidad de crear regmenes especiales, tales como las circunscripciones territoriales indgenas.

2008

Se interrumpe el proceso por la constituyente.

Definicin ms prercisa de las competencias, atribuciones y perfil poltico de la descentralizacin del Estado.

Importantes cambios en la organizacin administrativa del Estado, establecen seis niveles de Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) ejercidos por Consejos Regionales, Consejos Provinciales, Consejos Metropolitanos, Concejos Municipales, Juntas Parroquiales y los nuevos organismos que regulen la gestin de territorios indgenas y afro ecuatorianos.

2010

Se aprueba el Cdigo Orgnico de Ordenamiento Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD).

La reforma constitucional y el cdigo de ordenamiento territorial, siguen patrones comunes de descentralizacin: planificacin, presupuestacin, mecanismos de participacin, entre otros aspectos.

Reconocimiento de organizaciones a nivel de base como unidades bsicas de participacin en la gestin pblica.

2014 En discusin el borrador de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y Gestin de Suelo.

Anexo 2: Distribucin porcentual de la poblacional de los municipios en el Ecuador

Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda (SNI 2010)

Elaboracin: La autora, 2015

Anexo 3: Distribucin poblacional de los municipios en el Ecuador

Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda (SNI 2010) Elaboracin: La autora, 2015

Anexo 4 : Poblacin por cantones, Ecuador 2010.

Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda (SNI 2010)

Elaboracin: La autora, 2015.

Anexo 5: Cobertura de servicios de agua y saneamiento en Ecuador

Fuente: Datos del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010, (SENPLADES 2013)

Anexo 6. Lgica de la Gestin Comunitaria de Agua de Consumo Humano

Fuente: Foro Nacional de los Recursos Hdricos, La gestin comunitaria del agua para consumo humano y saneamiento del

Ecuador: diagnstico y propuestas, 2013.

Anexo 7. Datos bsicos del Cantn Caar

Fuente: Estadsticas nacional del Sistema Nacional de Informacin.

Elaboracin: La autora, 2015

Aspectos Descripcin Fuente

a. Fecha de constitucin 25 de Junio de 1824 PDyOT cantonal Caar

b. Poblacin Urbana 13,407 habitantes (22.60%)

INEC - SNI Rural 45,916 habitantes (77.40%)

c. Cobertura de agua potable

Urbana 3,407 viviendas (97.60%) INEC - 2010

Rural 8,574 viviendas (74.69%)

d. Cobertura de saneamiento

Urbana Alcantarillado 2,731 viviendas (59.45%) Recoleccin de basura 2,963 viviendas (58.19 %)

INEC - SNI

Rural Alcantarillado 1,863 viviendas (40.55%) Recoleccin de basura 2,129 viviendas (41.81 %)

e. Parroquias rurales

Chontamarca, Ventura, San Antonio, Gualleturo, Juncal, Caar, Zhud, General Morales, Ducur, Chorocopte, Ingapirca y Honorato Vsquez

PDyOT cantonal Caar