GC Tema 16

GUARDIA CIVIL (CIENCIAS JURÍDICAS) 431

TEMA 16

Disposiciones y actos administrativos. Disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos. Revisión de los actos en vía administrativa.Potestad sancionadora. La responsabilidad de las administraciones públicas, de sus autoridades y demás personal a su servicio. El recurso contencioso-administrativo

DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS

432 GUARDIA CIVIL (CIENCIAS JURÍDICAS)

1. DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.1. INTRODUCCIÓN

Bajo este epígrafe, “de las disposiciones y los actos administrativos”, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-miento Administrativo Común (LRJAP y PAC, en adelante), trata, en sus arts. 51 a 67, ade-más de las disposiciones administrativas, de la teoría general de los actos administrativos, lo que, separadamente, estudiamos a continuación.

1.2. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS

A las mismas se refieren, con concisión, los arts. 51 y 52 de esta LRJAP y PAC, que recogen principios fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico ya plasmados en nues-tra vigente Constitución, de 27 de diciembre de 1978 (CE, en lo sucesivo), como el de legalidad, de jerarquía normativa y de publicidad de las normas.

Conforme al art. 51 (que recoge los principios de jerarquía normativa y de legalidad):

1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía recono-cen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

3. Las disposiciones administrativa se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.

Por su parte, el art. 52 establece que:

1. Para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario oficial que corresponda.

2. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo es-tablecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas.

1.3. TEORÍA GENERAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los arts. 53 a 67 LRJAP y PAC tratan de “los requisitos de los actos administrativos”, de la “eficacia de los actos administrativos” y de la “nulidad y anulabilidad” de los actos administrativos. En definitiva, contienen la teoría general del acto administrativo, que expo-nemos a continuación, en los siguientes apartados de este epígrafe, abordando asimismo lo relativo a la ejecución de los actos administrativos, a que se refieren los arts. 93 a 101 de dicha Ley, incluidos en el Título dedicado a las disposiciones generales sobre los proce-dimientos administrativos.



1.4. CONCEPTO

Al tratar del concepto del acto administrativo, la Doctrina científica (por ejemplo, GARRI-DO FALLA), ha solido distinguir entre una delimitación negativa y una delimitación positiva:

A) Delimitación negativa

Del concepto del acto administrativo han de excluirse:

a) Los actos materiales o de pura ejecución: Cuando un Ayuntamiento, a través de sus obreros, efectúa una demolición de una finca en estado ruinoso, eso no es un acto administrativo, pero viene respaldado por un acto administrativo: el acuerdo corporativo sobre dicha finca declarándola en estado ruinoso.

b) Los actos de la Administración cuando actúa como persona jurídica de Derecho Privado, sin olvidar la doctrina de los actos separables.

c) Los contratos celebrados por la Administración, porque el concepto de acto administrativo implica una unilateralidad: es la voluntad de la Administración la única, a diferencia de los contratos civiles y administrativos, que requieren un acuerdo de voluntades.

En relación con esto, ha existido confusión con los actos administrativos que ne-cesitan otra voluntad (por ejemplo, el nombramiento de un Funcionario: tiene que tomar posesión del puesto de trabajo en el plazo de un mes). Aquí, realmente, nos encontramos ante actos administrativos unilaterales, pero que, para que produzcan efecto (no para su validez), requieren que la parte nombrada (el Funcionario) mani-fieste su voluntad o adhesión.

d) Los actos políticos o de gobierno, es decir, aquellos que emanan del Gobierno u otro Poder constituido, en el ejercicio de sus cometidos propiamente políticos, que no administrativos, por lo que, frente a los mismos, no cabe recurso o fiscalización (nota esta típica del acto administrativo).

e) Los Reglamentos, que son normas jurídicas, creando Derecho positivo con carácter permanente, mientras que los actos administrativos se agotan con su pura ejecu-ción y no crean Derecho. Al respecto, hay algunos Autores que señalan que son actos administrativos de carácter general y ordinamental, es decir, una especial clase de acto administrativo.

B) Delimitación positiva

La generalidad de la Doctrina recoge la clásica definición de ZANOBINI, según la cual el acto administrativo es “cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una po-testad administrativa” distinta de la potestad reglamentaria, como apostilla GARCÍA DE ENTERRÍA.



Desglosando esta definición, nos encontramos con que:

a) Es una declaración de voluntad (por lo que queda excluida la actividad de la Admi-nistración de carácter puramente material), de deseo, de conocimiento o de juicio.

b) Para que el acto sea administrativo, ha de proceder de un sujeto de la Administra-ción, que debe tener, por otro lado, la necesaria competencia para dictarlo (art. 53 LRJAP y PAC), siendo la incompetencia un motivo de impugnación.

c) Ha de proceder del ejercicio de una potestad administrativa, con lo que quedan excluidos los actos que proceden de la Administración cuando actúa como persona jurídica de Derecho Privado o en virtud de facultades legislativas delegadas, así como, también, los actos de gobierno y las ejecuciones materiales.

Al hablar de que la Administración obra en el ejercicio de una potestad administra-tiva, se quiere expresar que actúa dotada de las prerrogativas y privilegios que, en razón del interés público que debe perseguir en toda su actuación, le reconoce el ordenamiento jurídico.

1.5. CONCEPTO LEGAL

El art. 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA, en lo sucesivo), los define, al tratar del ámbito de esta jurisdicción, como “la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo”.

1.6. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

La Doctrina científica (y, dentro de ella, por ejemplo, ENTRENA CUESTA, GARRIDO FA-LLA, GARCÍA DE ENTERRÍA, PAREJO ALFONSO, entre otros), ha elaborado variadísimas clasificaciones del acto administrativo, dada la heterogeneidad de los mismos, lo que im-posibilita la determinación de una clasificación general que los comprenda.

Por ello, dentro de este epígrafe, se puede hacer referencia a las clasificaciones más pacífica y generalmente aceptadas, pudiéndose distinguir entre:

a) Actos simples y complejos, según que provengan de un solo órgano administrativo o de dos o más órganos administrativos.

Ejemplo de los primeros es la declaración de excedencia voluntaria realizada por el Alcalde respecto de un Funcionario, mientras que acto complejo, dentro de esta órbita local, podría ser, por ejemplo, el acuerdo que adoptan varios Ayuntamien-tos para mancomunarse o para celebrar un concierto entre ellos, globalmente considerado.

A este respecto, como ha señalado GARRIDO FALLA, dentro de este concepto de acto complejo no deben incluirse los actos de los órganos colegiados (el Pleno de una Corporación Local, por ejemplo, que, pese a estar integrado por una pluralidad de personas, cuyo voto forma el acto administrativo que se adopte, no manifiesta al exterior una pluralidad de voluntades, sino una sola: la del órgano colegiado a



través del pertinente acuerdo), los sujetos a la aprobación de un órgano superior (por ejemplo, la alteración de un término municipal, que requiere el previo acuerdo del Ayuntamiento afectado y, luego, la aprobación definitiva por el órgano compe-tente de la Comunidad Autónoma a que pertenezca) y los actos que integran un expediente o procedimiento administrativo.

b) Actos singulares y generales, según se dirijan a una persona o un grupo determina-do de personas o a una pluralidad indeterminada de las mismas.

Ejemplo de los primeros es la referida declaración de excedencia voluntaria, mien-tras que de los segundos podría ser la convocatoria de unas oposiciones.

c) Actos expresos y presuntos, según se manifiesten formalmente, por escrito gene-ralmente, o surjan al exterior en virtud del mecanismo del silencio administrativo, que, como se verá, puede ser positivo (entendiéndose concedido al particular lo que solicitaba a la Administración, por ejemplo en materia de licencias de obras, conforme al art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955 –RSCL, en las restantes referencias–) o negativo (por el cual, la inacción de la Administración se entiende en el sentido de que deniega lo que el particular había solicitado de la misma).

d) Actos reglados y discrecionales, según que la Administración, al dictarlos, se limite a aplicar una norma que le señala claramente la decisión a adoptar en el supuesto del hecho de que se trate (por ejemplo, una licencia de obras, en la que la Admi-nistración, si la solicitud de la misma se ajusta al ordenamiento y planeamiento urbanístico vigente, no puede denegarla), o tenga –la Administración– libertad en la emisión de dicho acto, pudiendo optar entre diversas alternativas que la Ley le ofrece, pero sin olvidar que el fin de toda su actuación es el interés general (como reconoce el art. 103,1.º de la Constitución, al disponer que “la Administración sirve con objetividad los intereses generales...”), por lo que, por amplia que sea la potestad discrecional de que goza, ésta puede ser fiscalizada si la Administración se aparta de dicho fin.

A este respecto, como señaló una Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Su-premo, de 11 de marzo de 1991 (Aranzadi n.º 3.095), “la Administración está obligada a servir con la máxima objetividad los intereses públicos o generales y a someterse en su actividad al Derecho, garantizando la Constitución en su art. 9,3.º la interdicción de la arbitrariedad por los poderes públicos. La admisión de la discrecionalidad administrativa para la realización de determinados actos, de ningún modo puede significar el reconocimiento de la arbitrariedad prohibida por la Constitución. Las facultades discrecionales de la Administración pueden ser objeto de control jurisdiccional a través del control de los hechos determinantes del acto administrativo (extendiéndose la revisión jurisdiccional, en este caso, en primer lugar, a la verificación de la realidad de los hechos y, en segundo término, a com-probar si la decisión discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos), no menos que a la luz de los Principios Generales del Derecho, que, por informar la totalidad del ordenamiento jurídico, también lo hacen respecto de la norma habilitante de la potestad discrecional”.



e) Actos definitivos y actos de trámite, según pongan fin al expediente administrativo o formen parte del mismo, como una fase del mismo, sin tener carácter resolutivo.

Ejemplo de los primeros es la resolución que dicta la Administración al concluir el procedimiento (la concesión de la licencia de obras solicitada por un particular), mientras que de los segundos puede ser un informe que se emite en dicho pro-cedimiento para ilustrar o asesorar a la Administración sobre la decisión que debe adoptar (el informe de un Técnico sobre la adecuación urbanística del proyecto presentado con la solicitud de licencia de obras).

f) Actos favorables y actos de gravamen, según reconozcan al administrado un dere-cho o supriman una limitación preexistente para el ejercicio del mismo (por ejem-plo, una autorización), produciéndole un resultado ventajoso, o impongan al mismo un deber, gravamen o carga (por ejemplo, una orden de ejecución dictada por un Ayuntamiento para que un particular revoque la fachada de un edificio de su pro-piedad que se encuentra en mal estado, o la imposición de una sanción al ciuda-dano).

g) Actos constitutivos y actos declarativos, según crean, modifiquen o extingan relacio-nes o situaciones jurídicas (por ejemplo, el nombramiento de un Funcionario, por el que se crea la relación jurídica funcionarial que le va a ligar a la Administración con un vínculo de sujeción especial), o se limiten a constatar o acreditar una situación jurídica, sin alterarla ni incidir sobre su contenido (por ejemplo la expedición de una certificación sobre el empadronamiento de un administrado).

Al margen de estas clasificaciones, por lo demás, también se ha distinguido entre actos que causan estado en la vía administrativa o que la agotan, abriendo la vía jurisdiccional y actos que no causan dicho estado, susceptibles, por ello, de ser revisados aun en el seno de la Administración; actos de tracto instantáneo (una licencia de obras, que se agota con la realización de las obras que ampara) y actos de tracto sucesivo (la licencia de apertura de un establecimiento hostelero, que no se agota mientras que dicho establecimiento esté funcionando, pudiendo la Administración incidir sobre la misma, adecuándola a las nuevas necesidades, normativas, etc., que surjan); actos unilaterales y actos plurilaterales o múl-tiples, etc.

1.7. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

De entre la también variedad de elementos que la Doctrina científica distingue en el acto administrativo, por nuestra parte podemos clasificarlos en subjetivos, objetivos y for-males.

1.7.1. Elementos subjetivos

a) El sujeto activo, que es un órgano de la Administración, que ha de actuar dotado de capacidad y competencia (entendida ésta, como indica GARCÍA DE ENTERRÍA, como “la medida de la potestad que corresponde a cada órgano”, es decir, por la actividad que puede realizar legítimamente cada órgano, para lo que el ordena-



miento le reconoce las prerrogativas y potestades que procedan). La capacidad pertenece a la persona jurídico-pública, mientras la competencia está atribuida al órgano de esa persona, distinguiendo la Doctrina tres clases de competencia:

1. Territorial, en virtud de la cual cada órgano administrativo tiene competencia preferentemente respecto de sus iguales, en la circunscripción que se le asig-na, en la que, por otra parte, solamente puede ejercerla.

A estos efectos, en función del ámbito territorial, sobre el que se le asigna la compe-tencia, se puede distinguir entre órganos con competencia nacional (que abarca a todo el territorio de la Nación, como por ejemplo, el Consejo de Ministros), órganos con competencia autonómica (circunscrita territorialmente a una Comunidad Autó-noma, como la atribuida al Consejo de Gobierno de la misma o a un Consejero), órganos con competencia local (bien provincial, como el Pleno de una Diputación Provincial, bien municipal, como la del Alcalde o el Pleno de un Ayuntamiento) y órganos con competencia de localización inferior a la municipal (como la que puede ostentar un Representante Personal del Alcalde en un Poblado o una Barriada o en un Distrito de una ciudad, conforme al art. 122 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre –ROFRJEL, en adelante–).

Por lo demás, la violación de esta competencia territorial, es decir, la interven-ción de un órgano administrativo en el ámbito territorial reservado a otro, com-porta la nulidad absoluta o de pleno derecho del acto que, en su caso, dicte, conforme al art. 62,1.º,b), LRJAP y PAC.

2. Funcional, por la que se atribuye a cada órgano de la Administración una ma-teria sobre la que sólo él será competente.

Es el criterio que se sigue para atribuir, dentro de la Administración estatal o autonómica, por ejemplo, la competencia a las distintas Direcciones Generales de un Ministerio o Consejería, respectivamente.

Su violación, esto es, la incursión de un órgano administrativo en la esfera de competencia material de otro órgano, supone, también, sobre la base del cita-do art. 62,1.º,b), LRJAP y PAC una nulidad de pleno derecho.

3. Jerárquica, en virtud de la cual se atribuye la competencia, dentro de la estruc-turación de los órganos de la Administración, a unos u otros órganos preferen-temente respecto a sus superiores o inferiores.

La violación de este tipo de competencia, es decir, que un órgano inferior, por ejemplo, invada la esfera de atribuciones de su superior jerárquico, se sanciona con la nulidad relativa o anulabilidad, como se deduce del art. 67 LRJAP y PAC, al permitir la convalidación de los actos administrativos en que se haya incurri-do en incompetencia jerárquica (lo que hará el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado).

GARCÍA DE ENTERRÍA habla, también, de otro tipo de competencia “ratione tempo-ris”, afirmando que la competencia de los órganos administrativos puede limitarse por razón del tiempo, bien en términos absolutos (por ejemplo, la disponibilidad



sobre los créditos presupuestarios, que sólo es posible durante el ejercicio a que el Presupuesto se refiere), bien en términos relativos (citando, a este efecto, la posibilidad de suspensión de licencias recogida en la legislación urbanística, que se limita a un máximo de dos años, sin que pueda acordarse una nueva suspensión hasta que transcurran cinco años de la anterior).

En definitiva, como indica este mismo Autor, en un órgano deben confluir todos los criterios de competencia (material, territorial, etc.) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar válidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice.

Además, por otra parte, se requiere que la persona o personas físicas que actúen como titulares de dicho órgano ostenten la investidura legítima de tales (nombra-miento legal, toma de posesión, situación de actividad o ejercicio, suplencia legal en su caso, como señala este Autor), no estén incursos en alguna de las causas de abstención que enumera el art. 28,2.º LRJAP y PAC, y procedan en las condiciones legales prescritas para poder actuar como tales titulares del órgano, especialmente cuando se trate de órganos colegiados (en cuyo caso debe estarse, a falta de nor-mativa específica, a lo dispuesto en los arts. 22 a 27 LRJAP y PAC, comportando la infracción de estas normas una nulidad de pleno derecho del acto que se dicte, a tenor de lo dispuesto en el art. 62,1.º,e), LRJAP y PAC, que califica como ac-tos nulos de pleno derecho “los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados”.

b) El sujeto pasivo, es decir, el destinatario del acto, que puede ser la colectividad o una parte de ella (actos de carácter general), o una o varias personas concretas o individualizadas (actos de carácter individual).

Realmente, no es un elemento del acto, toda vez que no tiene otra relación con el mismo que el irle dirigido.

1.7.2. Elementos objetivos

La Doctrina suele considerar como tales al contenido y la causa.

a) El contenido, que es el objeto del acto, o sea, el efecto práctico perseguido con el mismo. Ha de ser determinado o determinable, posible y lícito. En sentido estricto, el contenido puede definirse como la declaración de voluntad, de deseo, conocimiento o juicio en que el acto consiste, distinguiendo GARRIDO FALLA tres partes en el mismo:

1. Contenido natural, que es el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para individualizarlo respecto de los demás (por ejemplo, la transferencia coac-tiva de la propiedad de un particular a un Ente Público en la expropiación forzosa).

2. Contenido implícito, que se refiere a aquellas cláusulas no expresas, pero que deben entenderse incluidas en el acto, porque el ordenamiento jurídico las supone en todos los actos de la misma especie, citando este Autor, como ejemplo, la temporalidad del nombramiento de un alto cargo político, que hay que presumirla en el acto de nombramiento.



3. Contenido eventual, que son aquellas cláusulas que el órgano administrativo puede introducir en el acto. Entre éstas, deben consignarse las llamadas “cláu-sulas accesorias”, esto es, la condición, el término y el modo.

Respecto de estas cláusulas accesorias, como señala la generalidad de la Doctri-na científica, hay que entender válida su inclusión en el acto administrativo cuan-do se esté ejerciendo una potestad discrecional (siempre, por otra parte, que no se incurra en arbitrariedad), así como cuando la propia Ley habilite expresamente a la Administración para ello, debiendo, por el contrario, estimarse nula su inclu-sión fuera de estos casos, sin que esta nulidad provoque la del acto en que se contienen si por sí mismo, como señaló una Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 1985 (Aranzadi n.º 484), puede producir los efectos propios de su naturaleza y contenido con independencia de la citada cláusula accesoria, y como se deriva del art. 64,2.º LRJAP y PAC, a cuyo tenor “la nulidad a anula-bilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado”.

Por último, en relación con el contenido, ha de hacerse notar que el art. 62,1.º,c) y d), LRJAP y PAC sanciona con nulidad absoluta o de pleno derecho los actos “que tengan un contenido imposible” y “que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta”, siendo anulables aquellos cuyo contenido incurra en “cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder” (art. 63,1.º LRJAP y PAC).

Y que, conforme al art. 53,2.º LRJAP y PAC, “el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos”.

b) La causa, que es el por qué se dicta un acto administrativo; hace referencia a la razón justificadora de cada acto, o sea, la circunstancia que justifica en cada caso que un acto administrativo se dicte (GARRIDO FALLA).

De aquí que, como señala ENTRENA CUESTA, los presupuestos de hecho del acto se incorporen como elementos del mismo, de donde, si fallan dichos presupuestos (este Autor cita, a título de ejemplo, la convocatoria de una cátedra que no está vacante), el acto resultante estará viciado, lo que ocurrirá, también, según GARRIDO FALLA, cuando al dictar el acto se aprecien erróneamente estos presupuestos de hecho.

Por lo demás, íntimamente relacionado con la causa está el fin perseguido con el acto, el llamado elemento teleológico del mismo, que, como indica el último de los Autores citados, es la respuesta a la pregunta de “para qué” se dicta éste.

Al respecto, en todo acto administrativo cabe distinguir entre un fin inmediato (el efecto práctico que realmente se pretende con el mismo) y un fin remoto (que es siempre el interés público al que está avocada toda la actuación de la Adminis-tración, que, si resulta transgredido, puede provocar un recurso por desviación de poder, definida ésta por el art. 70,2.º LJCA como “el ejercicio de potestades admi-nistrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico”).



1.7.3. Elementos formalesLa forma se manifiesta en dos aspectos concretos:

a) El procedimiento, que es la vía a través de la cual se elabora la declaración de vo-luntad, deseo, conocimiento o juicio de la Administración, en que consiste el acto. En este sentido, se le ha definido como el cauce formal de la serie de actuaciones en que se concreta la actividad administrativa de los órganos de la Administración para que sus resoluciones tengan validez jurídica.

Respecto del mismo, el art. 53,1.º LRJAP y PAC, establece que “los actos administrati-vos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido”.

b) La forma de la declaración o exteriorización del acto, respecto de la cual se puede afirmar que, frente al principio de libertad de forma que rige en el ámbito del Derecho Privado, en el Derecho Administrativo ésta está tasada generalmente, debiendo cons-tar los actos por escrito, como establece el art. 55,1.º LRJAP y PAC, “a menos que su naturaleza exijan o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia”.

Al respecto, este mismo art. 55, en sus números 2 y 3, dispone que “en los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido”, y que “cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundir-se en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado”.

Por lo demás, según tenga el acto un destinatario concreto o individualizado o vaya destinado a una pluralidad de personas, habrá de notificarse o publicarse, respecti-vamente, debiendo, además, motivarse en los supuestos previstos en la legislación vigente, que, junto con lo relativo a la notificación, estudiamos a continuación.

1.7.4. MotivaciónConsiste en la exteriorización de las razones que han llevado a la Administración a dictar

un acto determinado, según ENTRENA CUESTA, quien hace referencia a una Sentencia del Tribunal Supremo, de 21 de marzo de 1968, para la que la motivación “no sólo tiene por finalidad conocer con mayor certeza y exactitud la voluntad manifestada, sino que debe considerarse encaminada, primordialmente, a hacer posible el control o fiscalización juris-diccional de los actos de la Administración, estableciendo la necesaria relación de causali-dad entre los antecedentes de hecho, el Derecho aplicable y la decisión adoptada”.

Respecto de la misma, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en Sentencia de 15 de febrero de 1991 (Aranzadi n.º 1.186), ha señalado que “el art. 43 LPA (actualmente, con la nueva LRJAP y PAC, esta referencia hay que entenderla hecha al art. 54 de la misma) impone la motivación de los actos administrativos que expresan un juicio, pues la motivación –STS, 4



de abril 1987– ”es la expresión racional del juicio emitido y de las resoluciones que implican un gravamen para el destinatario”, pues “si la Administración Pública ha de servir con objeti-vidad los intereses generales, como le impone el art. 103 de la Constitución Española, es a través de la motivación del acto como se puede conocer si la actuación merece la conceptua-ción de objetiva por adecuarse al cumplimiento de sus fines, sin que tal motivación se pueda cumplir mediante fórmulas convencionales (como el socorrido, en el ámbito funcionarial, ”por necesidades de servicio”, apostillaríamos nosotros), sino dando razón plena del proceso lógico y jurídico que determina la decisión”..., debiendo “realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos” –STS, 9 de febrero 1987–”, aspirando “a que el administrado pueda conocer claramente el funda-mento de la decisión administrativa, para poder impugnarla criticando sus Bases, y a que el órgano que decide los recursos pueda desarrollar el control que le corresponde con plenitud, examinando con todos los datos si el acto se ajusta o no a Derecho”.

En cuanto al tratamiento legal de la motivación, debe partirse del art. 89,3.º LRJAP y PAC, según el cual “las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 54...”.

Como puede observarse, la regla general es la no motivación, salvo en los supuestos del art. 54,1.º LRJAP y PAC, que ha sido redactado “ex novo” por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJAP y PAC y a cuyo tenor serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los que resuelvan procedimiento de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa (por ejemplo, en el ámbito tributario, el art. 103,3.º de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria –LGT, en adelante–, dispone que “los actos de liquidación, los de comprobación de valor, los que impongan una obligación, los que denieguen un be-neficio fiscal o la suspensión de la ejecución de actos de aplicación de los tributos, así como cuantos otros se dispongan en la normativa vigente, serán motivados con referencia sucinta a los hechos y fundamentos de derecho”).

La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de con-currencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte (art. 54,2.º LRJAP y PAC).



1.7.5. Notificación

1.7.5.1. Introducción

Viene regulada por los arts. 58 a 61 LRJAP y PAC, estableciendo el primero que:

1. Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afec-ten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expre-sión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución (debería decir, a nuestro juicio, en vez de resolución, publicación), o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

En relación con este apartado, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, a través de Sentencia de 17 de noviembre de 2003, ha fijado la siguiente doctrinal legal: “Que el inciso intento de notificación debidamente acreditado que emplea el ar-tículo 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se refiere al intento de notificación personal por cualquier procedimiento que cumpla con las exigencias legales contempladas en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, pero que resulte infructuoso por cualquier circunstancia y que quede debidamente acredita-do. De esta manera, bastará para entender concluso un procedimiento administra-tivo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, en aplicación del referido artículo 58.4 de la Ley 30/1992, el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible según los términos del artículo 59 de la Ley 30/1992, y que se practique con todas las garantías legales aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente.

En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del ar-tículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente”.



1.7.5.2. Práctica de la notificación

El art. 59 (también redactado ex novo por la Ley 4/1999, modificado por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y parcialmen-te derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que habrá de tenerse en cuenta respecto de las notificaciones telemáticas y en otras cuestiones del procedimiento administrativo), junto al que hay que tener en cuenta lo dispuesto en el Real Decreto-Ley 1/1986, de 14 de marzo, del que luego trataremos, señala que:

1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la iden-tidad y el contenido del acto notificado.

La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practi-cará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo.

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notifi-cación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes (sobre esta previsión, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en sentencia de 28 de octubre de 2004, ha fijado como doctrina legal “que, a efecto de dar cumplimiento al artículo 59.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reformada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la expresión en una hora distinta de-termina la validez de cualquier notificación que guarde una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora en que se practicó el primer intento de notificación”. A nuestro juicio, es desafortunada esta interpretación por cuanto no se ajusta a los términos estrictos de este artículo, dado que obliga a realizar el segundo intento “dentro de los tres días siguientes” y no en el mismo día, y restringe en cierto sen-tido las posibilidades de notificación).

3. (Este apartado, que se refería a las notificaciones telemáticas, ha sido derogado por la citada Ley 11/2007, de 22 de junio).

4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa (práctica ésta muy extendida, con la que se pretende, sin conse-guirlo, evitar la notificación y los efectos de la inmediata eficacia del acto), se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notifi-cación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por



medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su último domicilio, en el «Boletín Oficial del Estado», de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.

En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación com-plementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores.

6. La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de perso-nas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de con-currencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del pro-cedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

En cuanto a la notificación por medios electrónicos, dispone el art. 28 de esta Ley 11/2007 que:

1. Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27.6. Tanto la indicación de la preferencia en el uso de medios electrónicos como el consentimiento citados an-teriormente podrán emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos.

2. El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales.

3. Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez días natura-les sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común y normas concordantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.

4. Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órgano correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 de la Ley



30/1992, de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, excepto en los casos previstos en el artículo 27.6 de la presente Ley.

5. Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso elec-trónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas corres-pondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.

1.7.5.3. Publicación

Con arreglo al art. 60 LRJAP y PAC:

1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del artículo 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

1.7.5.4. Indicación de notificaciones y publicaciones

El art. 61 LRJAP y PAC trata de la misma, disponiendo que “si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

1.7.5.5. Otras cuestiones en relación con esta materia

Además de estos preceptos, debe ser tenido en cuenta el Real Decreto-Ley 1/1986, de 14 de marzo, de Medidas Urgentes Administrativas, Financieras, Fiscales y Laborales, que, en su art. 4, dispone que “salvo el escrito de iniciación del procedimiento adminis-trativo, las comunicaciones entre los particulares y la Administración, y ésta y los mismos, podrán realizarse por vía telegráfica, télex o cualquier otra de la que quede constancia por escrito, siempre que ofrezcan las debidas garantías de autenticidad, en especial en las no-tificaciones, y se adapten, en su caso, a los requisitos que se exijan en los procedimientos administrativos especiales”.

Al respecto, ha de estarse a lo dispuesto por la citada Ley 11/2007, de 22 de junio, así como por el art. 45 LRJAP y PAC, cuyos apartados 2 a 4 han sido derogados por di-cha Ley, junto al que habrá que estar a lo dispuesto en el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio,



de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. El mencionado art. 45 trata de la incorporación de medios técnicos, señalando que:

1. Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes.

5. Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electró-nicos, informáticos o telemáticos por las Administraciones Públicas, o los que éstas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarán de la validez y eficacia de documento original siempre que quede garan-tizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por ésta u otras Leyes.

El art. 27 de la Ley 11/2007, en este contexto, dispone que:

1. Los ciudadanos podrán elegir en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones Públicas, sea o no por medios electrónicos, excepto en aquellos casos en los que de una norma con rango de Ley se establezca o infiera la utili-zación de un medio no electrónico. La opción de comunicarse por unos u otros medios no vincula al ciudadano, que podrá, en cualquier momento, optar por un medio distinto del inicialmente elegido.

2. Las Administraciones Públicas utilizarán medios electrónicos en sus comunicacio-nes con los ciudadanos siempre que así lo hayan solicitado o consentido expresa-mente. La solicitud y el consentimiento podrán, en todo caso, emitirse y recabarse por medios electrónicos.

3. Las comunicaciones a través de medios electrónicos serán válidas siempre que exista constancia de la transmisión y recepción, de sus fechas, del contenido ínte-gro de las comunicaciones y se identifique fidedignamente al remitente y al desti-natario de las mismas.

4. Las Administraciones publicarán, en el correspondiente Diario Oficial y en la propia sede electrónica, aquellos medios electrónicos que los ciudadanos pueden utilizar en cada supuesto en el ejercicio de su derecho a comunicarse con ellas.

5. Los requisitos de seguridad e integridad de las comunicaciones se establecerán en cada caso de forma apropiada al carácter de los datos objeto de aquellas, de acuerdo con criterios de proporcionalidad, conforme a lo dispuesto en la legislación vigente en materia de protección de datos de carácter personal.

6. Reglamentariamente, las Administraciones Públicas podrán establecer la obligato-riedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuando los in-teresados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos.



7. Las Administraciones Públicas utilizarán preferentemente medios electrónicos en sus comunicaciones con otras Administraciones Públicas. Las condiciones que re-girán estas comunicaciones se determinarán entre las Administraciones Públicas participantes.

Por último, en relación con lo que se viene exponiendo, hay que mencionar, en el ám-bito de la Administración General del Estado (en cuanto a las Comunidades Autónomas, habrá que estar a lo dispuesto en su propia normativa al efecto, y respecto a la Adminis-tración Local, a las previsiones de su propia legislación), el Real Decreto 1465/1999, de 17 de septiembre, por el que se establecen criterios de imagen institucional y se regula la producción documental y el material impreso de la Administración General del Estado (parcialmente modificado por el Real Decreto 209/2003, antes citado). A tenor del art. 3 de este Real Decreto 1465/1999:

1. Todo documento que contenga actos administrativos, incluidos los de mero trámite, debe estar formalizado.

Se entiende por formalización la acreditación de la autenticidad de la voluntad del órgano emisor, manifestada mediante firma manuscrita o por símbolos o códigos que garanticen dicha autenticidad mediante la utilización de técnicas o medios electrónicos, informáticos o telemáticos de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se la utilización de técnicas elec-trónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado.

2. En los restantes documentos, especialmente en aquellos de contenido informativo, no se exigirá formalización, siendo suficiente con la constancia del órgano autor del correspondiente documento.

Por su parte, el art. 4 trata de la confección de documentos, disponiendo que:

1. En todos los documentos que contengan actos administrativos, incluidos los de mero trámite, cuyos destinatarios sean los ciudadanos, debe figurar un encabeza-miento en el que consten al menos los siguientes datos:

a) El título del documento, que expresará con claridad y precisión el tipo de documen-to, su contenido esencial y, en su caso, el procedimiento en el que se inserta.

b) El número o clave asignado para la identificación del expediente en el que se integra el documento, con el objeto de facilitar el ciudadano su mención en las comunicaciones que dirija a la Administración.

2. En los documentos que, de acuerdo con el apartado 1 del artículo anterior, hayan de estar formalizados debe constar:

a) La denominación completa del cargo o puesto de trabajo del titular del órgano administrativo competente para la emisión del documento; así como el nombre y apellidos de la persona que formaliza el documento.

b) En los casos en que, en aplicación de los artículos 13 y 16 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo haga por delegación de competencias o



delegación de firma se hará constar tal circunstancia, expresando la disposición de delegación y la denominación del cargo o puesto de trabajo de quien formaliza.

c) El lugar y la fecha en que se formalizó el documento.

d) La identificación del destinatario del documento, expresándose nombre y apellidos, si se trata de una persona física, la denominación social en los casos de personas jurí-dicas privadas o la denominación completa del órgano o entidad a la que se dirige.

Este Real Decreto, por lo demás, regula la utilización de las lenguas cooficiales, el mate-rial impreso (detallando, entre otros pormenores, el contenido de los modelos normalizados de solicitud) y las publicaciones, la publicidad institucional y la utilización de otros soportes.

1.8. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.8.1. Introducción

Como ha señalado GARRIDO FALLA, un acto administrativo se perfecciona una vez que está constituido por el conjunto de elementos que funcionan como requisito de validez.

Ahora bien, el acto administrativo no es, por la simple circunstancia de reunir dichos requisitos, jurídicamente eficaz, debiendo estarse a lo dispuesto por el art. 57 LRJAP y PAC, según el cual:

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté su-peditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favora-bles al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

En definitiva, pueden presentarse las siguientes circunstancias que afectan o condicio-nan la eficacia del acto administrativo:

a) Que el propio acto determine cuándo surtirá efecto, en cuyo supuesto habrá que estar a lo que él mismo exprese.

b) Que el propio contenido del acto demore dicha eficacia, por ejemplo, sometiéndolo a una condición o término, cuyo cumplimiento y llegada, respectivamente, harán que surta efectos.



c) Que deba notificarse, lo que es obligatorio para todos aquellas resoluciones y actos que afecten a derechos o intereses de los interesados en los mismos, con-forme al art. 58,1.º LRJAP y PAC), o que deba publicarse, a lo que se refiere el art. 60 LRJAP y PAC.

d) Que exija aprobación superior, por ejemplo, en el ámbito de la Administración Lo-cal, la que debe otorgar la Comunidad Autónoma respecto de la alteración de un término municipal, o la prevista en la legislación urbanística, en términos similares a la anterior, respecto de la aprobación de los Planes Urbanísticos.

e) Que el acto se dicte en sustitución de otro anulado, produciendo efectos favorables al interesado y se le dé efectos retroactivos, siempre que se cumplan los requisitos previstos en el número 3.º del art. 57 LRJAP y PAC.

1.8.2. Cesación de la eficacia

La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente.

La cesación temporal tiene lugar con motivo de la suspensión del acto, a que luego nos referiremos.

En cuanto a la cesación definitiva, se puede producir por cualquiera de las siguientes causas:

a) El total cumplimiento del propio acto.

b) El transcurso del plazo en él mismo señalado, si estaba limitado en el tiempo.

c) El cumplimiento de la condición resolutoria a que pudiera estar sujeto.

d) La desaparición de los presupuestos de hecho que motivaron que se dictase.

e) La anulación o revocación del propio acto.

1.9. EJECUTIVIDAD Y EJECUCIÓN FORZOSA


Fuera de los supuestos establecidos respecto de la suspensión, la regla general en cuan-to a la eficacia de los actos administrativos es la contenida en el ya enunciado art. 57,1.º LR-JAP y PAC, que, como se vio, parte de la presunción de validez de todo acto (correspondiendo al particular interesado demostrar lo contrario, como se verá) y le otorga plenos efectos.

Es la denominada ejecutividad del acto administrativo, en virtud de la cual cuando éste se dicte puede y deber ser llevado a la práctica.

Y junto a ella, se ha distinguido la ejecutoriedad, ejecución forzosa o acción de oficio (que en cualquiera de estas formas es llamada), regulada por extenso en los arts. 93 a 101



LRJAP y PAC, y en virtud de la cual la Administración lleva a la práctica el acto administrativo cuando el particular obligado a ello no lo hace voluntariamente.

Al efecto, el art. 93 LRJAP y PAC parte de una necesaria cautela en favor de los par-ticulares, al disponer que “las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que pre-viamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico”, y que “el órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa”.

Partiendo de esta cautela, el art. 94 LRJAP y PAC, recalca que “los actos de las Admi-nistraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 (que trata, como después se verá, de la suspensión) y 138 (que supedita la ejecutividad de las resoluciones recaídas en el procedimiento sancio-nador a que pongan fin a la vía administrativa), y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior”.

Y el art. 95 señala que “las Administraciones Públicas, a través de sus órganos compe-tentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales”.

Esta reserva en favor de la actuación judicial tiene su ejemplo más evidente, además de en el art. 96 de la propia LRJAP y PAC, como veremos, en el art. 8,5.º de la LJCA conforme al cual “conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública” (en el mismo sentido, el art. 91,2.º de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, según la redacción dada por la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, de reforma de la anterior).

Por lo demás, a salvo de estas precisiones, la ejecutoriedad de los actos administrati-vos no se puede ver enturbiada por la interposición de interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, al prohibirlo el art. 101 LRJAP y PAC.

1.9.2. Medios de ejecución forzosa


Conforme al art. 96 LRJAP y PAC, la ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas



Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas debe-rán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

Veamos cada uno de estos medios.

1.9.2.2. Apremio sobre el patrimonio

Es el medio utilizado por la Administración para el cobro de las cantidades líquidas adeu-dadas a la misma que voluntariamente no han sido abonadas por los obligados a ello.

Se utiliza, fundamentalmente, en materia tributaria o fiscal, sin perjuicio de que la Administración pueda recurrir a este medio siempre que esté pendiente de pago una liqui-dación que derive de un acto administrativo (por ejemplo, las multas), sin que pueda usarlo cuando se trate de una deuda de carácter no administrativo (por ejemplo, la que derive de una actuación de la misma como persona de Derecho Privado).

El art. 97 LRJAP y PAC dispone, al efecto, que:

1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se se-guirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recau-datorio en vía ejecutiva.

2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecunia-ria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

En cuanto al procedimiento para llevarlo a efecto, se contiene en los arts. 160 a 177 LGT, y en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio –RGR, en las sucesivas llamadas– (parcialmente modificado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, que ha sido modifi-cado por el Real Decreto 1804/2008, de 3 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal, se modifica el Reglamento para la aplicación del régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, aprobado por el Real Decreto 1270/2003, y se modifi-can y aprueban otras normas tributarias, por el Real Decreto 2126/2008, de 26 de diciem-bre, por el que se modifican el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido, aprobado por el Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre, así como el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el Real Decreto 2004/2009, de 23 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aprobado por el Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo, en materia de pagos a cuenta, el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, y el Reglamento



del Impuesto sobre el Valor Añadido, aprobado por el Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre, en materia de obligaciones formales, y se establecen para 2010 nuevos plazos de renuncias y revocaciones al método de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y a los regímenes especiales simplificado y de la agricultura, gana-dería y pesca del Impuesto sobre el Valor Añadido, y por el Real Decreto 1/2010, de 8 de enero, de modificación de determinadas obligaciones tributarias formales y procedimientos de aplicación de los tributos y de modificación de otras normas con contenido tributario), cuyas líneas generales pueden sintetizarse en los siguientes trámites:

1. Expedición de la providencia de apremio que se notificará al obligado tributario y en la que se identificará la deuda pendiente, se liquidarán los recargos a los que se refiere el art. 28 LGT y se le requerirá para que efectúe el pago.

2. Embargo de los bienes y derechos del deudor en cantidad suficiente para cubrir la deuda, más los recargos, intereses y costas que con posterioridad al primitivo acto administrativo se hayan causado o se causen.

3. Subasta pública de los bienes embargados, resarciéndose la Administración con lo obtenido en la misma hasta el montante que se deba, previendo, incluso, los arts. 108 a 110 RGR, la adjudicación de los bienes a la propia Hacienda Pública para pago de las deudas no cubiertas, si no se consigue enajenar los bienes en la subasta.

1.9.2.3. Ejecución subsidiaria

A ella se refiere el art. 98 LRJAP y PAC, según el cual:

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser per-sonalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado.

3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior (es decir, por la vía de apremio sobre el patrimonio, si el particular no los satisface voluntariamente).

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecu-ción, a reserva de la liquidación definitiva.

Este medio de ejecución forzosa suele utilizarse cuando la Administración conmina a un administrado a realizar una conducta, que, como se dijo, puede hacerse por cualquier otro y no necesaria ni personalmente por el interesado (por ejemplo, vallar un solar de su propie-dad que presenta síntomas de abandono o se ha convertido en un vertedero incontrolado de residuos sólidos urbanos) y el obligado a ello no lo hace, en cuyo caso la Administración, bien a través de sus propios obreros, bien contratando esta obra con un tercero, la realiza, girándole, acto seguido (salvo que lo haya hecho cautelarmente), la liquidación del importe de la misma al obligado, y, si no lo abona, ejerciendo la vía de apremio para percibirlo.



1.9.2.4. Multa coercitiva

A tenor del art. 99 LRJAP y PAC:

1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado (por ejemplo, si una Ley previa lo permitiera, cuando la Administra-ción contrata con un pintor afamado la realización de un cuadro, negándose, después, a cumplir este encargo, en cuyo caso no procede emplear la compul-sión directa sobre la persona para que proceda a pintarlo, por puros motivos de oportunidad y de buen resultado del trabajo).

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona (como, por ejemplo, la retirada de vallas y otros elementos publicitarios de los aledaños de las carreteras a que se refiere la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, cuyo art. 33,2.º prevé la imposición de multas coercitivas no superiores al 20 por 100 de la sanción que se imponga a los que, requeridos para quitar dichas vallas publicitarias, no cumplieren este requerimiento; en el mismo sentido, el art. 119 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre).

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas (pudiéndose hacer efectiva, también, por vía de apremio, si el particular no la abona voluntariamente).

1.9.2.5. Compulsión sobre las personas

A ella se refiere el art. 100 LRJAP y PAC, conforme al cual:

1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar (por ejemplo, someterse a una vacunación general obligatoria impues-ta por la Administración sanitaria, ante una epidemia) podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reco-nocidos en la Constitución.

2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la presta-ción, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

Para concluir este apartado, indiquemos que algunos autores señalan, como quinto medio de ejecución forzosa, al lanzamiento o desahucio administrativo, por ejemplo en materia de



expropiación forzosa o en los casos de desalojo de personas que ocupan indebidamente bienes de dominio público marítimo-terrestre (previsto en el art. 108 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas). En realidad, como indica GARCÍA DE ENTERRÍA, este supuesto es una variedad de la compulsión directa sobre las personas, consistente en el lanzamiento por los propios Agentes de la Administración de quienes ocupan indebidamente dicho dominio público.

1.10. SUSPENSIÓN

Con ella, como se expuso, se produce una pérdida temporal de la eficacia del acto.

A la misma se refiere el art. 111 LRJAP y PAC (redactado “ex novo” por la Ley 4/1999), conforme al cual:

1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resol-ver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62,1.º de esta Ley.

3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si, transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del ór-gano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo establecido en el art. 42,4.º, segundo párrafo de esta Ley (sobre información al interesado, una vez recibida la solicitud o incoado de oficio el procedimiento, del plazo máximo para resolver y noti-ficar y de los efectos del silencio). (Con estas previsiones se pretende salir al paso de la práctica rutinaria, muy extendida en la Administración, de no entrar a dilucidar la petición de suspensión, esperando a hacerlo con la propia resolución del recurso, si realmente se efectúa expresamente; la Ley, en este punto, concede este derecho al interesado, frente a la conducta omisiva de la Administración).

4. Al dictar acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.

Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.



La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuan-do exista medida cautelar y los efectos de ésta se extienda a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspen-sión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.

Como se desprende de este artículo, y a salvo del supuesto de suspensión automática previsto en su número 3 y de lo previsto en el tercer párrafo del número 4, el acuerdo de suspensión es discrecional por parte de la Autoridad que haya de resolver el recurso, salvo que, previamente, una norma imponga obligatoriamente la suspensión.

Esto ha llevado a una práctica administrativa no excesivamente acorde con los princi-pios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad de la actuación administrativa y de tutela efectiva (de la que la suspensión, como ha reconocido nuestra Jurisprudencia, puede considerarse una derivación), en virtud de la cual la suspensión de los actos administrativos en vía de recurso ha sido la excepción, al amparo de que el interés general perseguido por el acto no puede quebrarse por el interés particular del recurrente.

No obstante, la Jurisprudencia, partiendo –como hace un Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de abril de 1991 (Aranzadi n.º 3.423), que recoge otros preceden-tes inmediatos– de la afirmación de que “una derivación del derecho a una tutela judicial efectiva es el derecho a una tutela cautelar por fuerza del principio de Derecho que se resu-me en que ”la necesidad de proceso para obtener la razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón”, está admitiendo con mayor amplitud la suspensión del acto, al menos en vía jurisdiccional, por aplicación del principio del “fumus boni iuris”, es decir, de apariencia de buen derecho, acordándose, por lo tanto, la suspensión del acto cuando aparentemente las pretensiones del recurrente tengan una base de legitimidad más sólida que las del propio acto que se ha recurrido.

Por lo demás, nuestro ordenamiento jurídico, aparte de estos preceptos generales so-bre la suspensión de los actos administrativos, reconoce algunos casos específicos, como el recogido en el art. 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (redactado “ex novo” por la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la anterior), a cuyo tenor “si una Entidad Local adoptara actos o acuerdos que aten-ten gravemente el interés general de España, el Delegado del Gobierno (según reiterada jurisprudencia, ha de ser necesariamente el Delegado del Gobierno en la respectiva Co-munidad Autónoma, sin que quepa atribuir esta facultad al Subdelegado del Gobierno en la Provincia, aunque ostente la condición de delegado del Gobierno en dicho ámbito), previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés. El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el requerimiento de anulación no podrá ser superior a cinco días. El del ejercicio de la facultad de suspensión será de diez días, contados a partir del siguiente



al de la finalización del plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior. Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de diez días desde la suspensión ante la Juris-dicción Contencioso-Administrativa”.

1.11. NULIDAD Y ANULABILIDAD


El art. 57,1.º LRJAP y PAC establece, como se expuso, que “los actos de las Adminis-traciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”, es decir, se parte de una presunción de validez de los actos administrativos, de donde se deriva su ejecutividad y, en su caso, ejecución forzosa.

Esta presunción de legitimidad y validez del acto administrativo es “iuris tantum”, es decir, que admite prueba en contrario a través de la interposición del correspondiente re-curso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo por el particular afectado por el acto que entiende ilegal, pudiéndose producir, en los supuestos previstos en el art. 111 LRJAP y PAC, ya examinado, la suspensión de los efectos del acto.

En este contexto, no es infrecuente que el acto administrativo adolezca de vicios o no se ajuste exactamente a lo que el ordenamiento jurídico determina en cada caso, pudién-donos encontrar ante los siguientes supuestos:

a) La nulidad absoluta o de pleno derecho del acto administrativo.

b) La nulidad relativa o anulabilidad del mismo.

c) La irregularidad del acto.

Junto a ellos, por lo demás, hay Autores que hablan de la inexistencia del acto, cuando carece de los requisitos necesarios para ser considerado como un acto propiamente dicho (GARCÍA DE ENTERRÍA, que cita, a título de ejemplo, un Decreto dictado por un particular o una pena de muerte impuesta por un Alcalde), en cuyo caso carece absolutamente de efectos, pudiendo desconocer el administrado dicho acto, sin que de su pasividad, como indica este Autor, pueda derivársele perjuicio alguno material o jurídico.

1.11.2. Nulidad absoluta o de pleno derecho

Los supuestos de nulidad absoluta, en nuestro Derecho Administrativo, son la excep-ción (lo que no significa que sean infrecuentes), por cuanto la regla general cuando un acto infringe el ordenamiento jurídico es su nulidad relativa o anulabilidad.

En concreto, los actos nulos de pleno derecho que establece la Ley en este ámbito vienen señalados en el art. 62 LRJAP y PAC (redactado “ex novo” por la Ley 4/1999), a



cuyo tenor “los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (es decir, los recogidos en los arts. 14 a 29 CE, a los que se añade el derecho a la obje-ción de conciencia, recogido en el art. 30 de la misma, conforme al art. 53,2.º CE).

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio (es decir, cuando se incurra en incompetencia funcional o territorial, ya que la incompetencia jerárquica se castiga con la anulabilidad, permitiendo la propia LRJAP y PAC, como se verá en base a su art. 67, la posibilidad de convalidar el acto, al reputarlo como simplemente anulable).

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquiera otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

También serán nulas de pleno derecho –continúa este artículo, en su número 2.º– las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Finalmente, hay que hacer notar que el art. 62 LRJAP y PAC recoge los supuestos típicos de nulidad absoluta, sin que tenga el carácter de exclusivo o único, ya que en otras Leyes o disposiciones administrativas nos encontramos con otros supuestos de nulidad absoluta, por ejemplo en materia de contratación administrativa, cuando la Administra-ción celebra un contrato con una persona que no reúne los requisitos establecidos por la propia Ley.

1.11.3. Nulidad relativa o anulabilidad

Como se expuso, es la regla general en nuestro Derecho respecto de los actos adminis-trativos que incurren en algún vicio (que no sea motivo de simple irregularidad).

Al respecto, el art. 63,1.º LRJAP y PAC dispone que “son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”.



Ahora bien, como señala el número 2.º de este artículo, “el defecto de forma sólo de-terminará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados”.

En cuanto a la desviación de poder, es definida por el art. 70,2.º LJCA como “el ejer-cicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurídico”, es decir, utilizar una vía legal de actuación, pero para una finalidad distinta a aquella para lo que está concebida.

1.11.4. Diferencias entre la nulidad absoluta y la nulidad relativa o anulabilidad

La generalidad de la Doctrina y la Jurisprudencia, basándose en la propia LRJAP y PAC, han señalado las siguientes:

a) En la nulidad absoluta el vicio que la provoca tiene una trascendencia “erga om-nes”, por lo que cualquier persona puede impugnar el acto y los propios Tribunales, aunque no se alegue este vicio, si lo detectan deben declararlo.

En la anulabilidad, por el contrario, el vicio sólo puede ser alegado por los intere-sados, los que tengan un derecho o interés legítimo y directo en relación con el acto, y, por otra parte, si no se alega por el recurrente, los Tribunales no pueden declararla de oficio.

b) En la nulidad de pleno derecho, la acción para combatir el acto no prescribe, como reconoce una Sentencia de 21 de diciembre de 1990 (Aranzadi de 1991, n.º 1.700), pudiendo, incluso, la Administración en cualquier momento, de oficio o a instancia de parte y previo dictamen favorable del Consejo de Estado, declararla (art. 102 LRJAP y PAC), sin que pueda convalidar el acto administrativo (art. 67 LRJAP y PAC).

En los supuestos de anulabilidad, el interesado ha de presentar contra el acto que en-tiende ilegal los recursos procedentes en los plazos, realmente cortos, previstos en la Ley, de forma que, si no lo hace, el acto queda firme e inatacable (salvo en los supuestos del recurso de revisión). Por su parte, la Administración, en base al art. 67,1.º LRJAP y PAC, puede convalidar el acto, a través de la subsanación de los vicios de que adolezca.

c) Finalmente, en la nulidad absoluta, los efectos de la declaración –por la propia Administración o por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se retrotraen al momento en que se dictó el acto, es decir, tiene dicha declaración efectos “ex tunc”, mientras que en la anulabilidad, los efectos de la declaración de nulidad del acto se producen “ex nunc”, desde el momento en que se lleva a efecto, mante-niéndose, por lo tanto, todos los efectos o consecuencias del acto surgidos desde que se dictó hasta que es objeto de anulación.

1.11.5. Irregularidad

Se produce cuando el acto presenta un vicio que no le hace incurrir en nulidad absoluta ni en anulabilidad.

Ha de tratarse, por lo tanto, de un vicio de carácter secundario que no invalida el acto.



La LRJAP y PAC contempla como supuestos de la misma los simples defectos de forma que se produzcan en la emisión del acto, siempre que éste, como consecuencia de los mismos no carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o no dé lugar a la indefensión de los interesados (art. 63,2.º), así como las actuaciones adminis-trativas realizadas fuera del tiempo establecido, respecto de las que el art. 63,3.º dispone que “sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.

1.11.6. Convalidación

Como se expuso, se aplica a los actos anulables y no a los nulos de pleno derecho, ha-biendo establecido esta figura la LRJAP y PAC (como las de conversión e incomunicación de invalidez que luego veremos) por el principio favorable que subyace en la misma respecto a la conservación de los actos administrativos, en base a la propia presunción de validez de que parte en el art. 57,1.º, evitando así una generalizada invalidación de dichos actos.

En concreto, a la convalidación se refiere el art. 67 LRJAP y PAC a cuyo tenor:

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto an-teriormente para la retroactividad de los actos administrativos (sobre lo que habrá que estar a lo dispuesto en el art. 57,3.º LRJAP y PAC, según el cual “excepcio-nalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”).

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad (recuérdese que la incompetencia funcional o territorial hacen incurrir al acto en nulidad de pleno derecho, en base al art. 62,1.º,b), LRJAP y PAC, por lo que aquí se está hablando de la incompetencia jerárquica), la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

1.11.7. Incomunicación de invalidez

Bajo el epígrafe “transmisibilidad”, el art. 64 LRJAP y PAC, la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.

Y la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.



1.11.8. Conservación y conversión de los actos

A las mismas se refieren los arts. 65 y 66 LRJAP y PAC.

Conforme al art. 65, que trata de la conversión de actos viciados, “los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto produ-cirán los efectos de éste.

En cuanto a la conservación de actos y trámites, dispone el art. 66 que “el órgano que de-clare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”.

2. DISPOSICIONES GENERALES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

2.1. INTRODUCCIÓN

Bajo este epígrafe, la LRJAP y PAC trata de la teoría general del procedimiento adminis-trativo, así como de lo relativo a la ejecución de los actos administrativos (que ya hemos estudiado en el anterior epígrafe, al que nos remitimos).

En este contexto, las fases en que se plasma el procedimiento administrativo son, en base a la LRJAP y PAC, las siguientes:

a) Iniciación.

b) Desarrollo, en la que debe abordarse lo relativo a la Ordenación y la Instrucción.

c) Terminación.

d) Ejecución.

Antes de entrar en su estudio, hay que aludir a la posibilidad de la gestión electrónica de los procedimientos, sobre la que con carácter general, prescribe el art. 33 de la Ley 11/2007 que la gestión electrónica de la actividad administrativa respetará la titularidad y el ejercicio de la competencia por la Administración Pública, órgano o entidad que la tenga atribuida y el cumplimiento de los requisitos formales y materiales establecidos en las nor-mas que regulen la correspondiente actividad. A estos efectos, y en todo caso bajo criterios de simplificación administrativa, se impulsará la aplicación de medios electrónicos a los procesos de trabajo y la gestión de los procedimientos y de la actuación administrativa.

En la aplicación de medios electrónicos a la actividad administrativa se considerará la adecuada dotación de recursos y medios materiales al personal que vaya a utilizarlos, así como la necesaria formación acerca de su utilización.

El art. 34, más adelante, señala que la aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procedimientos, procesos y servicios irá siempre precedida de la realización de un



análisis de rediseño funcional y simplificación del procedimiento, proceso o servicio, en el que se considerarán especialmente los siguientes aspectos:

a) La supresión o reducción de la documentación requerida a los ciudadanos, median-te su sustitución por datos, transmisiones de datos o certificaciones, o la regulación de su aportación al finalizar la tramitación.

b) La previsión de medios e instrumentos de participación, transparencia e información.

c) La reducción de los plazos y tiempos de respuesta.

d) La racionalización de la distribución de las cargas de trabajo y de las comunicacio-nes internas.

2.2. INICIACIÓN


Viene regulada en los arts. 68 a 73 LRJAP y PAC, algunos de los cuales se han redac-tado “ex novo” por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la anterior.

Conforme al art. 68, «los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada».

A) De oficio: «Los procedimientos se iniciarán de oficio –dice el art. 69– por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia».

Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

B) A instancia de parte: A ella se refiere el art. 70, conforme al cual:

1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo re-presente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

c) Lugar y fecha.

d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expre-sada por cualquier medio.

e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas ten-gan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser



formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.

En relación con la previsión de este apartado 3, debe tenerse en cuenta el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de so-licitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro, modificado por el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, por el que se regulan los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos.

4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas norma-lizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la re-solución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admiti-dos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

Por lo demás, para luchar contra la viciosa práctica administrativa de rechazar los escritos cuando tienen algún defecto, establece el art. 71 que si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos pre-ceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el art. 42.

Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competi-tiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

Por otra parte, en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el ór-gano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ellos se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

Finalmente, ha de tenerse en cuenta la posibilidad de iniciar los procedimientos por medios electrónicos, en los términos del art. 35 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, en la forma que a continuación estudiaremos.



2.2.2. Forma de presentación de solicitudes

El art. 38 LRJAP y PAC, al que añadió un apartado 9 la citada Ley 24/2001, luego deroga-do por la reiterada Ley 11/2007, de 22 de junio, trata de los Registros, disponiendo que:

1. Los órganos administrativos llevarán un registro general en el que se hará el corres-pondiente asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado o que se reciba en cualquier unidad administrativa propia. También se anotarán en el mismo, la salida de los escritos y comunicaciones oficiales dirigidas a otros órganos o particulares.

2. Los órganos administrativos podrán crear en las unidades administrativas corres-pondientes de su propia organización otros registros con el fin de facilitar la presen-tación de escritos y comunicaciones. Dichos registros serán auxiliares del registro general, al que comunicarán toda anotación que efectúen.

Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los escritos y comunicaciones, e indicarán la fecha del día de la recepción o salida.

Concluido el trámite de registro, los escritos y comunicaciones serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes des-de el registro en que hubieran sido recibidas.

3. Los registros generales, así como todos los registros que las Administraciones pú-blicas establezcan para la recepción de escritos y comunicaciones de los particula-res o de órganos administrativos, deberán instalarse en soporte informático.

El sistema garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un nú-mero, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si pro-cede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del escrito o comunicación que se registra.

Asimismo, el sistema garantizará la integración informática en el registro general de las anotaciones efectuadas en los restantes registros del órgano administrativo.

4. Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Adminis-tración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las Entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno Convenio.

c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

Sobre este punto, no puede soslayarse una Sentencia de 22 de febrero de 1991 (Aranzadi n.º 1.504) que en su segundo Considerando señala que «la Sentencia de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo de 14 de abril de 1988, siguiendo los criterios ya mantenidos en las Sentencias de 28 de noviembre de 1975, 25 de octubre de 1976, 16 de marzo de 1981 y 10 de febrero de 1986,



sostuvo que, si bien es cierto que en época anterior este Tribunal se inclinó por la exigencia literal del art. 66,3.º de la LPA (se refiere a la Ley de 1958), en relación con la Orden de 20 de octubre de 1958, que exigía la presentación del escrito en sobre abierto con el fin de que el empleado de Correos estampara el sello de fechas en la cabecera del documento, en la actualidad y sobre todo en función del principio de la tutela judicial efectiva prescrito en el art. 24 de la Constitución, se entiende que es suficiente la entrega del escrito para certi-ficación en una Oficina de Correos, aunque se presente en sobre cerrado y ello con la finalidad de aplicar a los preceptos administrativos la interpretación anti-formalista que caracteriza a esta Jurisdicción para hacer posible procesalmente el ejercicio de las acciones que asisten al administrado, siendo absolutamente indiferente a los efectos aquí contemplados de cómputo de plazo, que la Ofici-na de Correos donde se certifica el escrito del recurrente radique en la misma o diferente localidad donde resida el organismo administrativo o judicial a quien va dirigido, ya que lo esencial, para los efectos procesales de la presentación de recursos por las partes, en cuanto al cómputo de plazos, es que éstos se presenten dentro del plazo legal, y ello conste fehacientemente, ya sea en el propio organismo competente para su resolución, ya sea en el Juzgado de Guardia, o en Oficina de Correos de cualquier localidad, en la forma indicada en el art. 66 de la LPA conforme a la interpretación de la misma acabada de expresar en cuanto a la modalidad del certificado».

d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el ex-tranjero.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Mediante convenios de colaboración suscritos entre las Administraciones Públicas, se establecerán sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros.

5. Para la eficacia de los derechos reconocidos en el art. 35.c) de esta Ley a los ciudadanos (derecho a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento), éstos podrán acompañar una copia de los documentos que presenten junto con sus solicitudes, escritos y comunicaciones.

Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera de los registros a que se refieren los puntos a) y b) del apartado 4 de este artículo, será remitida al órga-no destinatario, devolviéndose el original al ciudadano. Cuando el original deba obrar en el procedimiento, se entregará al ciudadano la copia del mismo, una vez sellada por los registros mencionados y previa comprobación de su identidad con el original.

También debe estarse, en relación con estas previsiones, a lo dispuesto en el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo.



6. Cada Administración pública establecerá los días y el horario en que deban per-manecer abiertos sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentación de documentos previsto en el artículo 35.

7. Podrán hacerse efectivas además de por otros medios, mediante giro postal o telegráfico, o mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente, cualesquiera tributos que haya que satisfacer en el momento de la presentación de solicitudes y escritos a las Administraciones públicas.

8. Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas de registro propias o concertadas, sus sistemas de acceso y comunicación, así como los horarios de funcionamiento.

En este contexto, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio ha añadido un nuevo art. 71 bis, a cuyo tenor:

1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documen-to suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la do-cumentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.

2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación previa aquel documen-to mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.

3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efec-tos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación corres-pondiente lo prevea expresamente.

4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, mani-festación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración respon-sable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las res-ponsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.



Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstan-cias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedi-miento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.

5. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualiza-dos modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica.

Por su parte, el art. 35 de la Ley 11/2007, sobre iniciación del procedimiento por me-dios electrónicos, prescribe que:

1. La iniciación de un procedimiento administrativo a solicitud de interesado por me-dios electrónicos requerirá la puesta a disposición de los interesados de los corres-pondientes modelos o sistemas electrónicos de solicitud en la sede electrónica que deberán ser accesibles sin otras restricciones tecnológicas que las estrictamente derivadas de la utilización de estándares en los términos establecidos en el apar-tado i) del artículo 4 y criterios de comunicación y seguridad aplicables de acuerdo con las normas y protocolos nacionales e internacionales.

2. Los interesados podrán aportar al expediente copias digitalizadas de los docu-mentos, cuya fidelidad con el original garantizarán mediante la utilización de firma electrónica avanzada. La Administración Pública podrá solicitar del correspondiente archivo el cotejo del contenido de las copias aportadas. Ante la imposibilidad de este cotejo y con carácter excepcional, podrá requerir al particular la exhibición del documento o de la información original. La aportación de tales copias implica la autorización a la Administración para que acceda y trate la información personal contenida en tales documentos.

3. Con objeto de facilitar y promover su uso, los sistemas normalizados de solicitud podrán incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras administraciones e, incluso, ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el ciudadano verifique la información y, en su caso, la modifique y complete.

Sobre los Registros electrónicos tratamos a continuación.

2.2.3. Registros electrónicos

A los mismos se refieren los arts. 24 a 26 de la Ley 11/2007 y, en cuanto no se opon-gan a sus previsiones, los 14 a 18 RD 772/1999, añadidos por el ya citado Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero.

A tenor del art. 24 de esta Ley:

1. Las Administraciones Públicas crearán registros electrónicos para la recepción y remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones.



2. Los registros electrónicos podrán admitir:

a) Documentos electrónicos normalizados correspondientes a los servicios, procedi-mientos y trámites que se especifiquen conforme a lo dispuesto en la norma de creación del registro, cumplimentados de acuerdo con formatos preestablecidos.

b) Cualquier solicitud, escrito o comunicación distinta de los mencionados en el apartado anterior dirigido a cualquier órgano o entidad del ámbito de la admi-nistración titular del registro.

3. En cada Administración Pública existirá, al menos, un sistema de registros elec-trónicos suficiente para recibir todo tipo de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a dicha Administración Pública. Las Administraciones Públicas podrán, mediante convenios de colaboración, habilitar a sus respectivos registros para la recepción de las solicitudes, escritos y comunicaciones de la competencia de otra Administración que se determinen en el correspondiente convenio.

4. En el ámbito de la Administración General del Estado se automatizarán las oficinas de re-gistro físicas a las que se refiere el artículo 38 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a fin de garan-tizar la interconexión de todas sus oficinas y posibilitar el acceso por medios electrónicos a los asientos registrales y a las copias electrónicas de los documentos presentados.

2.2.3.1. Creación y funcionamiento de registros electrónicos

El art. 25 de la Ley 11/2007, sobre creación y funcionamiento de estos Registros, señala que:

1. Las disposiciones de creación de registros electrónicos se publicarán en el Diario Oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro. En todo caso, las disposiciones de crea-ción de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles a los efectos previstos en el artículo siguiente.

2. En la sede electrónica de acceso al registro figurará la relación actualizada de las solicitudes, escritos y comunicaciones a las que se refiere el apartado 2.a) del artículo anterior que pueden presentarse en el mismo así como, en su caso, la posibilidad de presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones a los que se refiere el apartado 2.b) de dicho artículo.

3. Los registros electrónicos emitirán automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del escrito, solicitud o comunicación de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro.

4. Podrán aportarse documentos que acompañen a la correspondiente solicitud, es-crito o comunicación, siempre que cumplan los estándares de formato y requisitos de seguridad que se determinen en los Esquemas Nacionales de Interoperabilidad y de Seguridad. Los registros electrónicos generarán recibos acreditativos de la entrega de estos documentos que garanticen la integridad y el no repudio de los documentos aportados.



2.2.3.2. Cómputo de plazos

A tenor del art. 26 de la Ley 11/2007:

1. Los registros electrónicos se regirán a efectos de cómputo de los plazos imputables tanto a los interesados como a las Administraciones Públicas por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar visible.

2. Los registros electrónicos permitirán la presentación de solicitudes, escritos y co-municaciones todos los días del año durante las veinticuatro horas.

3. A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles o naturales, y en lo que se refiere a cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.

4. El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir los órganos administra-tivos y entidades de derecho público vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el propio registro o, en el caso previsto en el apartado 2.b del artículo 24, por la fecha y hora de entrada en el registro del destinatario. En todo caso, la fecha efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el escrito, solicitud o comunicación.

5. Cada sede electrónica en la que esté disponible un registro electrónico determina-rá, atendiendo al ámbito territorial en el que ejerce sus competencias el titular de aquella, los días que se considerarán inhábiles a los efectos de los apartados ante-riores. En todo caso, no será de aplicación a los registros electrónicos lo dispuesto en el artículo 48.5 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2.2.4. Medidas provisionales

Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello.

También, antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competen-te, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán si efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.



No se podrán dictar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes

Por lo demás, las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción, extinguiéndose, en todo caso, con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente (art. 72 LRJAP y PAC).

2.2.5. Acumulación

Finalmente, con arreglo al art. 73, el órgano administrativo que inicie o tramite un pro-cedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumu-lación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, sin que proceda recurso alguno contra el acuerdo de acumulación.

2.3. ORDENACIÓN


Dentro de la ordenación los arts. 74 a 77 LRJAP y PAC desarrollan los siguientes as-pectos:

2.3.2. Impulso

El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites (sin que, por lo tanto, el particular deba estar instando a la Administración a realizar los sucesivos trámites).

En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de este deber de despachar cronológicamente los expedientes dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

2.3.3. Celeridad

Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

Y al solicitar los trámites que deban se cumplidos por otros órganos, deberá consignar-se en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.



2.3.4. Cumplimiento de trámites

Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su au-tor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

Finalmente, a los interesados que no cumplan lo dispuesto en los párrafos anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admi-tirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

2.3.5. Cuestiones incidentales

Concluye la LRJAP y PAC los preceptos dedicados a la ordenación del procedimiento, señalando, en su art. 77, que «las cuestiones incidentales que se susciten en el procedi-miento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramita-ción del mismo, salvo la recusación».

2.4. INSTRUCCIÓN

Su objeto, como su propio nombre indica, es recabar los datos necesarios para que el órgano que ha de decidir lo haga con el mayor conocimiento de juicio.

Se regula en los arts. 78 a 86 LRJAP y PAC, junto a los que han de tenerse en cuenta los arts. 36 y 37 de la Ley 11/2007, pudiéndose distinguir los siguientes subapartados:

2.4.1. Disposiciones generales

A tenor del art. 78, los actos de instrucción necesarios para la determinación, cono-cimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la reso-lución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

Los resultados de los sondeos y encuestas de opinión que se incorporen a la instruc-ción de un procedimiento deberán reunir las garantías legalmente establecidas para estas técnicas de información así como la identificación técnica del procedimiento seguido para la obtención de estos resultados.

Finalmente, el art. 79, que trata de las alegaciones, prescribe que:

1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la co-rrespondiente propuesta de resolución.



2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptiva-mente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

El art. 36 de la Ley 11/2007, a su vez, sobre la instrucción del procedimiento utilizando medios electrónicos, establece que:

1. Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción por medios electrónicos de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables de los procedimientos así como la tramitación ordenada de los expedientes y facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.

2. Los sistemas de comunicación utilizados en la gestión electrónica de los proce-dimientos para las comunicaciones entre los órganos y unidades intervinientes a efectos de emisión y recepción de informes u otras actuaciones deberán cumplir los requisitos establecidos en esta Ley.

3. Cuando se utilicen medios electrónicos para la participación de los interesados en la instrucción del procedimiento a los efectos del ejercicio de su derecho a presen-tar alegaciones en cualquier momento anterior a la propuesta de resolución o en la práctica del trámite de audiencia cuando proceda, se emplearán los medios de comunicación y notificación previstos en los artículos 27 y 28 de esta Ley.

2.4.2. Prueba

En cuanto a los medios y período de prueba, dispone el art. 80 que los hechos relevan-tes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.

Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.

El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los inte-resados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

Respecto a la práctica de la prueba, a tenor del art. 81, la Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.

En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.



En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realiza-ción implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liqui-dación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

2.4.3. Informes

A tenor del art. 82, a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conve-niencia de reclamarlos.

En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita.

Los informes pueden ser preceptivos o facultativos (según que el órgano que vaya a decidir tenga o no obligación de recabarlos), vinculantes o no vinculantes (según que el órgano decisor deba adoptar la resolución siguiendo lo señalado en el informe o pueda disponer en sentido contrario, incluso, a lo que se le ha señalado en el mismo, en cuyo supuesto deberá motivar el acto administrativo), entendiéndose, salvo disposición expresa en contrario, que serán facultativos y no vinculantes (art. 83).

En cuanto a la evacuación de los informes, el art. 83 prescribe, además, que:

a) Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.

b) De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

c) Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a su competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

2.4.4. Participación de los interesados

Bajo este epígrafe, los arts. 84 a 86 LRJAP y PAC tratan de las siguientes cuestiones:

a) Trámite de audiencia: Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el art. 37,5.º (en el que se prohíbe el derecho de acceso a de-



terminados expedientes, por contener información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, por estar relacionados con materias protegidas por el secreto comercial o industrial, etc.).

Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes, y, si antes de vencido este plazo, manifiestan su decisión de no hacerlo, se tendrá por realizado el trámite.

Se podrá prescindir de este trámite de audiencia cuando no figuren en el procedi-miento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

b) Actuación de los interesados: Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.

Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consi-deren conveniente en defensa de sus intereses.

En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lo-grar el pleno respeto a los principios de contradicción (por el que deben ponerse de manifiesto todos los intereses en juego) y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

c) Información pública: Conforme al art. 86, el órgano al que corresponda la resolu-ción del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. A tal efecto, se anunciará en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular ale-gaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

Por su parte, la comparecencia no otorga, por sí misma, la condición de inte-resado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

Finalmente, conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciuda-danos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos admi-nistrativos.



En cuanto al acceso de los interesados a la información sobre el estado de tramita-ción en los procedimientos tramitados electrónicamente, prescribe el art. 37 de la Ley 11/2007 que:

1. En los procedimientos administrativos gestionados en su totalidad electrónicamen-te, el órgano que tramita el procedimiento pondrá a disposición del interesado un servicio electrónico de acceso restringido donde éste pueda consultar, previa iden-tificación, al menos la información sobre el estado de tramitación del procedimien-to, salvo que la normativa aplicable establezca restricciones a dicha información. La información sobre el estado de tramitación del procedimiento comprenderá la relación de los actos de trámite realizados, con indicación sobre su contenido, así como la fecha en la que fueron dictados.

2. En el resto de los procedimientos se habilitarán igualmente servicios electrónicos de información del estado de la tramitación que comprendan, al menos, la fase en la que se encuentra el procedimiento y el órgano o unidad responsable.

2.5. TERMINACIÓN


Conforme al art. 87 LRJAP y PAC, pondrán fin al procedimiento la resolución, el desis-timiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad.

También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuar-lo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.

Al margen de estas formas de terminación, el art. 88 LRJAP y PAC, prevé otra forma: la terminación convencional, disponiendo que:

1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o con-tratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomen-dado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso pre-vea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identifica-ción de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según la naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros los acuer-dos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.



4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribui-das a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

Finalmente, en esta materia de terminación ha hacerse mención al silencio administra-tivo, positivo o negativo, sobre lo que tratamos más adelante.

En definitiva, la terminación del procedimiento puede plasmarse a través de los siguien-tes cauces:

a) Como forma normal, la resolución.

b) Como formas anormales, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

c) Como forma especial, la terminación convencional.

d) Como forma presunta, el silencio administrativo (aunque la LRJAP y PAC, quizá in-fluida por la «mala prensa» que la figura del silencio ha tenido a lo largo del devenir administrativo, ha optado por ubicar su regulación en su Título IV, arts. 43 y 44, en un intento de enmascaramiento de una realidad difícil de soslayar).

2.5.2. Resolución

Es, como se ha expuesto, la forma normal de terminación, viniendo regulada por el art. 89 LRJAP y PAC, que determina el contenido de la misma, en la forma siguiente:

1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones plantea-das por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, ponién-dolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será con-gruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el art. 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silen-cio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento,



sin perjuicio del derecho de petición previsto en el art. 29 de la Constitución (con-forme al cual «todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colec-tiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la Ley. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar podrán ejercer este derecho sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica». La Ley reguladora del derecho de petición es la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre).

5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuan-do se incorporen al texto de la misma.

Por su parte, sobre la terminación de los procedimientos por medios electrónicos, dis-pone el art. 38 de la Ley 11/2007 que:

1. La resolución de un procedimiento utilizando medios electrónicos garantizará la identidad del órgano competente mediante el empleo de alguno de los instrumen-tos previstos en los artículos 18 y 19 de esta Ley.

2. Podrán adoptarse y notificarse resoluciones de forma automatizada en aquellos procedimientos en los que así esté previsto.

2.5.3. Desistimiento y renuncia

A tenor del art. 90 LRJAP y PAC, todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquéllos que la hubiesen formulado.

En cuanto a la forma y efectos de los mismos, el art. 91 siguiente dispone que:

1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia.

2. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará (expresamente y no, como suele ser frecuente y fruto de la rutina burocrática, omisivamente con el simple archivo del expediente) concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento.

3. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés gene-ral o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Admi-nistración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

En cuanto a la distinción entre una y otra figura, se ha de hacer notar que, a través del desistimiento, el particular manifiesta su voluntad de abandonar un concreto procedimien-to, pero conservando el derecho en que se ampara que, si no ha prescrito, puede hacer valer en otro procedimiento, mientras que, si opta por la renuncia, pierde el propio derecho, sin poderlo ejercitar en lo sucesivo.



En cualquier caso, como se expuso, producido el desistimiento o la renuncia, la Admi-nistración, lejos de la rutinaria e ilegal práctica de archivar el expediente sin más, deberá adoptar resolución declarando la forma anormal de terminación del procedimiento que se haya producido, lo que notificará a los interesados en la forma legalmente prevista y ya estudiada.

2.5.4. Caducidad

A ella se refiere el art. 92 LRJAP y PAC, según el cual:

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanu-dar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notifi-cándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar re-solución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.

3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y es-clarecimiento.

Como puede observarse, a la luz de los arts. 90 a 92, tanto la caducidad, como el de-sistimiento y la renuncia, sólo son posibles en los procedimientos incoados a instancia de los particulares y no en los iniciados de oficio por la propia Administración.

No obstante, en los procedimientos iniciados de oficio (pese a la obligación que pesa sobre la Administración para resolver todo procedimiento, según el art. 42,1º LRJAP y PAC), hay supuestos en los que se produce lo que se ha dado en llamar “la perención del pro-cedimiento” por la inactividad de la propia Administración, que obliga a ésta a declarar la caducidad. Un ejemplo de lo que se expone, pensado en beneficio del ciudadano, se pro-duce en los procedimientos sancionadores (que se inician siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia), en los que, con arreglo al art. 20 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, y que hay que entender afectado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, dispone que si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados,



o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los arts. 5 y 7 de este Reglamento, se producirá la caducidad, que deberá declararse archivándose las actuaciones.

En términos similares, el art. 44 LRJAP y PAC, tras señalar que, en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obli-gación legal de resolver, prescribe que “en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la reso-lución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92”.

3. REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA

3.1. INTRODUCCIÓN

Partiendo de que los actos administrativos gozan de una presunción de validez ex-art. 57,1.º LRJAP y PAC, como se expuso, ello no significa que realmente lo sean, sino que con más frecuencia de la deseada incurren en algún vicio que los hace nulos de pleno derecho o anulables.

A estos efectos, la Ley permite a la Administración que, por sí misma, sin ser impelida por los interesados, pueda revisar de oficio sus actos administrativos, retirándolos del mun-do del Derecho.

En otras ocasiones, son los particulares interesados los que, a través de la interposición de los correspondientes recursos administrativos o, en su caso, contencioso-administrativo, obligan a la Administración a efectuar esta retirada, en vía administrativa o en vía jurisdic-cional, respectivamente.

De ambos casos nos corresponde tratar en este epígrafe, dejando lo relativo al recurso contencioso-administrativo para el último epígrafe del Tema.

3.2. REVISIÓN DE OFICIO


Es la efectuada “motu proprio” por la Administración, a cuyos efectos, para impedir una conducta arbitraria por la misma, que generaría una absoluta inseguridad jurídica (lo que está absolutamente prohibido por el art. 9,3.º CE), al consagrar el principio de interdicción de la arbitrariedad de la Administración Pública y el principio de seguridad jurídica), la Ley, salvo en supuestos tasados, le obliga a seguir un procedimiento que tiene carácter “ad solemnitatem”, esencial, de forma que su omisión acarrearía la nulidad de pleno derecho del acto por el que se revisa.

Este procedimiento se contiene en los arts. 102 a 106 LRJAP y PAC, pudiéndose dis-tinguir los diversos supuestos que a continuación estudiamos.



En particular, por lo que respecta a la Administración General del Estado, la Disposición Adicional Decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE, en lo sucesivo), establece que serán competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros.

b) En la Administración General del Estado:

– Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.

– Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganos di-rectivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos Públicos adscritos a la Administración General del Estado:

– Los órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto de los actos dictados por el máximo órgano rector de éstos.

– Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los actos dicta-dos por los órganos de ellos dependientes.

La revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los arts. 216 a 220 LGT y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma, en concreto en los términos del Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administra-tiva, aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo.

3.2.2. Revisión de actos nulos de pleno derecho

A tenor del art. 102 LRJAP y PAC (redactado “ex novo” por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJAP y PAC), las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declara-rán (es imperativo, por lo tanto, a diferencia de como se recogía en la redacción original de este artículo: “podrán”) de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos enume-rados en el art. 62,1.º (es decir, los actos nulos de pleno derecho).

Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dic-tamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supues-tos previstos en el art. 62,2.º

El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la in-admisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan



manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los inte-resados, si se dan las circunstancias previstas en los arts. 139,2.º y 141,1.º LRJAP y PAC (es decir, que se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individuali-zado con relación a una persona o grupo de personas y que ésta o éstas no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. En otro caso, no cabe acción de responsabilidad contra la Administración, como da a entender, también, el art. 142,4.º, al disponer “la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización...”); sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.

3.2.3. Revisión de actos anulables

A la misma se refiere el art. 103 LRJAP y PAC (también redactado ex novo por la Ley 4/1999, y cuyo apartado 3 ha sido modificado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales Administrativas y del Orden Social), según el cual:

1. Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos (es decir, que son dañinos o perjudiciales al interés público por el que ha de velar la Administración) para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el art. 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (demandándose la propia Adminis-tración que pretende anularlos, con lo que en el recurso contencioso-administrativo que ha de presentar figurará como parte demandante y parte demandada).

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el art. 84 de esta Ley.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Adminis-tración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las Entidades que integran la Administración Local, la de-claración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la Entidad.



3.2.4. Suspensión

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver po-drá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (art. 104 LRJAP y PAC).

3.2.5. Revocación de actos

Bajo este epígrafe el art. 105 LRJAP y PAC (redactado “ex novo” por la Ley 4/1999) distingue dos supuestos:

a) Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las Leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

b) Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o arit-méticos existentes en sus actos.

3.2.6. Límites de la revisión

El art. 106 LRJAP y PAC concluye esta ordenación de la revisión de oficio, disponiendo que “las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de accio-nes, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.

3.3. RECURSOS ADMINISTRATIVOS


Como se dijo, la presunción de validez de los actos administrativos es “iuris tantum”, es de-cir, que admite prueba en contrario por parte del interesado cuando entable el correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo, de forma que, si demuestra que la Administración ha incurrido en ilegalidad al dictar el acto, éste debe ser anulado.

A este fin, y al margen de los supuestos de la revisión de oficio, la Ley ha concedido al particular diversos cauces para poder llegar a esta anulación, que no son otros que los recursos administrativos o, en su caso, el acceso a los órganos jurisdiccionales para conse-guir una satisfacción a sus pretensiones, a través del recurso contencioso-administrativo.

Son, en definitiva, como señala ENTRENA CUESTA, “un acto con el que un sujeto legiti-mado pide a la Administración que revise una resolución administrativa, o, excepcionalmen-te, un acto trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes”.



Para GARCÍA DE ENTERRÍA, los recursos administrativos son “actos del administrado mediante los que este pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un título jurídico específico”.

Su nota característica es, pues, según este Autor, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo que les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo, y de las quejas, que, como se deriva de lo dispuesto en los arts. 41 y 42 LRJAP y PAC (en los que se permite al particular la exigencia de responsabilidad por defectuosa tramitación o por incumplimiento de los plazos para resolver en el procedimiento), no persiguen la revocación de acto ad-ministrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los defectos de tramitación a que se refieren y, en especial, los que supongan paralización de los plazos preceptivamente señalados u omisión de los trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto.

Partiendo de estas premisas, y siguiendo al Autor citado, puede señalarse que el re-curso administrativo es una garantía para los afectados por la resolución administrativa, en cuanto les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente, de eliminar el perjuicio que comporta, alcanzando a todo tipo de actos administrativos. Ahora bien, es una garantía limitada, por cuanto se interponen y resuelven ante y por la propia Administración (que es, pues, juez y parte).

3.3.2. Principios generales

Se recogen en los arts. 107 a 114 LRJAP y PAC, redactados “ex novo”, salvo los arts. 112 y 113, por la Ley 4/1999 y cuyos epígrafes seguimos en esta exposición.

3.3.2.1. Objeto y clases

A tenor del art. 107:

1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potes-tativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los arts. 62 y 63 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

2. Las Leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros pro-cedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárqui-cas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.



En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potesta-tivo para el interesado.

La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nuli-dad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición (como puede observarse, en esta materia, se ha modificado sustancialmente la regulación anterior, al no permitir la impugnación directa de la norma administrativa y sí mantener la impug-nación indirecta –con motivo de dictarse un acto de aplicación de la norma de que se trate–, admitiendo con carácter potestativo que se interponga el recurso ante el órgano del que emanó la misma).

4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica, es decir, habrá que estar, esencialmen-te, a lo dispuesto en los arts. 226 a 248 LGT, y a lo establecido en el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por el ya citado Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que, tras la promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL, en las próximas citas), no era posible plantear reclamaciones económico-administrativas contra los actos de las Corporaciones Locales respecto de los tributos locales y restantes ingresos de Derecho Público: prestaciones de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, sino que debía interponerse el recurso de reposición regulado en el art. 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (actualmente, art. 14 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) y, posteriormente, el recurso contencioso-administrativo. Este régimen se mantiene en la actualidad, salvo para los Municipios de gran población, respecto de los cuales la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMMGL, en adelante), que ha modificado sustancialmente a la LRL, confiere carácter potestativo a este recurso de reposición contra los actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público que sean de competencia municipal, reinstaurando las reclamaciones eco-nómico-administrativas en este ámbito (sin perjuicio de los supuestos en los que la Ley prevé la reclamación económico-administrativa ante los Tribunales Económico-Administrativos del Estado, por ejemplo cuando se ejerce por delegación del mismo competencias propias de éste en la gestión de algún Impuesto local), ante un órgano especializado de carácter local cuya resolución pone fin a la vía administrativa, pro-cediendo contra la misma sólo el recurso contencioso-administrativo.



Además de los recursos de alzada y potestativo de reposición a que se refiere este art. 107 LRJAP y PAC, su art. 108 trata del recurso extraordinario de revisión, al disponer que contra los actos firmes en vía administrativa sólo procederá el recurso extraordinario de revisión, cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el art. 118,1.º, al que luego nos referiremos.

En definitiva, la nueva regulación de la LRJAP y PAC, tras la reforma operada por la Ley 4/1999, ha establecido es el siguiente esquema de recursos:

a) El recurso administrativo de alzada, contra los actos que no agotan la vía adminis-trativa.

b) El recurso administrativo de reposición con carácter potestativo, contra los actos que pongan fin a la vía administrativa.

c) El recurso administrativo extraordinario de revisión, contra los actos firmes en vía administrativa.

d) Los recursos administrativos especiales, como las reclamaciones económico-ad-ministrativas, que se regulan por la normativa antes expuesta, o el recurso admi-nistrativo especial que excluye a otros recursos administrativos en determinadas materias que prevé el art. 37 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

Junto a ellos, no debe olvidarse la posibilidad de acudir a otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, cuando se implanten, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, por las Leyes (por ejemplo por la citada Ley 30/2007, de 30 de octubre, para los entes, organismos y entidades del sector público que no tengan la condición de Administraciones Públicas).

Tampoco puede omitirse una mención a las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral, a que se refieren los arts. 122 a 126 LRJAP y PAC.

3.3.2.2. Fin de la vía administrativa

Como se deduce de lo expuesto, para que proceda uno u otro recurso, es determinante que con la resolución que se dicte se ponga o no fin a la vía administrativa.

A estos efectos, el art. 109 LRJAP y PAC señala que ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art. 107,2.º

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárqui-co, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finali-zadores del procedimiento.



En particular, por lo que se refiere a la Administración General del Estado, a tenor de la Disposición Adicional Decimoquinta LOFAGE (que ha derogado la Disposición Adicional Novena LRJAP y PAC), ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del art. 109 LRJAP y PAC, los actos y resoluciones siguientes:

a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

b) En particular, en la Administración General del Estado:

1. Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

2. Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o su-perior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

c) En los Organismos Públicos adscritos a la Administración General del Estado, los ema-nados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por Ley se establezca otra cosa.

Por lo que respecta a la Administración Local, el art. 52,2.º LRL, modificado parcial-mente por la LMMGL, establece que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:

a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una Ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del art. 27,2.º (se refiere al ejercicio por las Corpora-ciones Locales de competencias delegadas por las otras Administraciones, en que procederá el recurso administrativo de alzada ante las mismas).

b) Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

c) La de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.

Finalmente, en cuanto a las Comunidades Autónomas, habrá que estar a lo que dispon-ga su normativa específica, que, normalmente, viene pronunciándose en similares términos a los examinados respecto a la Administración General del Estado.

3.3.2.3. Interposición del recurso

A tenor del art. 110 LRJAP y PAC, el escrito de interposición del recurso deberá expresar:

a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.

b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.



c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.

e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones espe-cíficas.

Estos son requisitos mínimos, siendo usual que en dicho escrito se pida, por ejemplo, la suspensión del acto recurrido, que, en base al art. 111 LRJAP y PAC, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, podrá –facultativamente– acordar-se por el órgano a quien compete resolver el recurso, de oficio o a instancia de parte, y previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como conse-cuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, en el caso de que la ejecución del acto recurrido pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o cuando la im-pugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62,1.º LRJAP y PAC.

Por lo demás, siguiendo el esquema propugnado por esta LRJAP y PAC, en orden a agili-zar el procedimiento, pensado éste como garantía del ciudadano, el número 2.º de este art. 110 establece que “el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter”.

Y en su número 3.º, que “los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado”.

3.3.2.4. Audiencia de los interesados

Con el fin de no causar una indefensión a los interesados, que está prohibida por el art. 24 CE, el art. 112 LRJAP y PAC prevé la audiencia de los interesados, en esta materia de recursos, disponiendo que:

1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.

2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que, en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nue-vos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.



3.3.2.5. Resolución

Respecto de la misma, el art. 113 LRJAP y PAC contiene las siguientes reglas:

1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensio-nes formulabas en el mismo o declarará su inadmisión.

2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue co-metido salvo lo dispuesto en el art. 67 (que trata de la convalidación de los actos administrativos).

3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los intere-sados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial (es decir, se prohíbe la “reformatio in peius”).

3.3.3. Recurso de Alzada


Los arts. 114 y 115 LRJAP y PAC, redactados “ex novo” como se dijo por la Ley 4/1999, tratan de este tipo de recurso, pudiéndose distinguir los siguientes apartados:

3.3.3.2. Objeto

Conforme al art. 114, las resoluciones y actos a que se refiere el art. 107,1.º, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridas en alzada ante el órgano supe-rior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al Presidente de los mismos.

El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el órgano competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente, siendo responsable directo del cumplimiento de esta previsión el titular del órgano que dictó el acto recurrido.

3.3.3.3. Plazos

A tenor del art. 115, el plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso.



Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros po-sibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

En cuanto al plazo máximo para dictar y notificar la resolución, será de tres meses, transcurrido el cual sin que recaiga resolución se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el art. 43,2.º, segundo párrafo (que ha introducido una innovación ventajosa para el administrado, previendo que recaiga silencio administrativo positivo en esta materia, al disponer que “cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano admi-nistrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo”.

Finalmente, contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el art. 118,1.º

3.3.4. Recurso potestativo de Reposición


Tras su práctica supresión por la LRJAP y PAC, a salvo de en el ámbito tributario, la Ley 4/1999, de 13 de enero, lo ha introducido en el texto de aquélla, como una necesidad, sobre todo respecto de la Administración Local, en la que se obligaba a los ciudadanos a acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en la inmensa mayoría de los supuestos, sin posibilidad de revisión a instancia de parte (salvo petición de revisión de oficio de los actos administrativos y el recurso extraordinario de revisión) de los actos dictados por los órganos de gobierno de las Entidades Locales.

En este contexto, el art. 52,1.º LRL, redactado ex novo por la citada Ley 11/1999, dispone que “contra los actos y acuerdos de las Entidades Locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdic-ción competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición”.

Se regula en los arts. 116 y 117 LRJAP y PAC, en la forma que sigue:

3.3.4.2. Objeto y naturaleza

Conforme al art. 116, los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-adminis-trativo.



En el caso de que se interponga este recurso de reposición, no se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya produ-cido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

3.3.4.3. Plazos

El plazo para la interposición de este recurso será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles intere-sados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

Finalmente, contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

3.3.5. Recurso extraordinario de revisión


A él se refieren los arts. 118 y 119 LRJAP y PAC, también redactados “ex novo” por la Ley 4/1999 y que contienen una regulación muy similar a la establecida por la derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Es un recurso extraordinario que sólo se admite en los supuestos del art. 118 y contra actos firmes, es decir, en principio, inatacables, pero que, por la gravedad de las circuns-tancias concurrentes en su emisión, la Ley permite su impugnación.

3.3.5.2. Objeto y plazos


1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordi-nario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el com-petente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

1.ª Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los pro-pios documentos incorporados al expediente.

2.ª Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

3.ª Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios decla-rados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

4.ª Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.



2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa 1.ª, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolu-ción impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los arts. 102 (revisión de oficio de los actos administrativos) y 105,2.º (rectificación de los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en los actos) de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.

3.3.5.3. Resolución

A tenor del art. 119, el órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pro-nunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

En concreto, en la Administración General del Estado, a tenor de la Disposición Adi-cional Decimoséptima LOFAGE, será competente para conocer de este recurso el órgano administrativo que haya dictado el acto objeto de recurso. La competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión regulado en la Ley General Tributaria corresponderá a los órganos que dichas normas establezcan.

Finalmente, transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso ex-traordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá deses-timado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

4. POTESTAD SANCIONADORA

4.1. POTESTAD SANCIONADORA

Hasta la LRJAP y PAC, el procedimiento sancionador ha venido regulado, con carácter general, a salvo de una regulación específica (por ejemplo, la que se contiene en el Re-glamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero –aplicable supletoriamente al resto de los funcionarios públicos– o la establecida por el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por el Real Decreto 884/1989, de 14 de julio), en los arts. 133 a 137 –ya derogados– de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.



La LRJAP y PAC ha optado por regular los principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador, haciéndose eco de las corrientes jurisprudenciales que la ligan a los principios del Derecho Penal, remitiendo a lo que legal o reglamentariamente se de-termine en cuanto al procedimiento sancionador.

En concreto, al efecto, se ha promulgado el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RPS, en lo sucesivo), junto al que, en otros ámbitos (estadístico, mercados financieros, control de cambios, etc.), se han promulgado procedimientos sancionadores específicos.

En este contexto, el art. 1 RPS, establece su objeto y ámbito de aplicación, disponiendo que:

1. La potestad sancionadora se ejercerá mediante el procedimiento establecido en este Reglamento, en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las correspondientes normas, en los supuestos siguientes:

a) Por la Administración General del Estado, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia exclusiva.

b) Por la Administración de las Comunidades Autónomas, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena.

c) Por las Entidades que integran la Administración Local, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena.

2. Asimismo, se aplicará este Reglamento a los procedimientos sancionadores esta-blecidos por ordenanzas locales que tipifiquen infracciones y sanciones, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena, en lo no previsto por tales ordenanzas.

3. Quedan excluidos del presente Reglamento los procedimientos de ejercicio de la potestad sancionadora en materia tributaria (sobre lo que habrá que estar a lo dispuesto en los arts. 178 a 212 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria –LGT, en próximas citas–, y en el Reglamento general del régimen san-cionador tributario, aprobado por el Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, modificado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e ins-pección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos –que ha sido a su vez modificado por el Real Decreto 1804/2008, de 3 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal, se modifica el Regla-mento para la aplicación del régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, aprobado por el Real Decreto 1270/2003, y se modifican y aprueban otras normas tributarias–, que ha modificado también al citado Real Decreto 2063/2004, por el Real Decreto 2126/2008, de 26 de diciem-bre, y por el Real Decreto 1/2010, de 8 de enero, de modificación de determinadas obligaciones tributarias formales y procedimientos de aplicación de los tributos y de modificación de otras normas con contenido tributario) y los procedimientos para la



imposición de sanciones por infracciones en el orden social (sobre lo que habrá que estar a lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agos-to, así como en la normativa de desarrollo del mismo, entre la que debe tenerse en cuenta al Real Decreto 306/2007, de 2 de marzo, por el que se actualizan las cuantías de las sanciones establecidas en dicho Texto Refundido, junto al que ha de tenerse en cuenta el Real Decreto 597/2007, de 4 de mayo, sobre publicación de las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales, promulgado en desarrollo del art. 40,2.º de este Texto Refundido). No obstante, este Reglamento tiene carácter supletorio de las regulaciones de tales procedimientos.

4. Las disposiciones de este Reglamento no son de aplicación ni tienen carácter su-pletorio respecto del ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio (que se regirán por sus normas específicas, algunas de las cuales han sido antes mencionadas) y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual.

4.2. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA


Vienen recogidos en los arts. 127 a 133 LRJAP y PAC, pudiéndose señalar los siguientes:

4.2.2. Principio de legalidad

A tenor del art. 127 (afectado por la Ley 4/1999, en cuanto a que se suprime la pro-hibición de delegar la potestad sancionadora, así como por la LMMGL, que ha dado una nueva redacción a su apartado 1):

1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una nor-ma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este Título y, cuando se trate de Entidades Loca-les, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

3. Las disposiciones de este Título no son de aplicación al ejercicio por las Adminis-traciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual (por ejemplo, en materia de funcionarios o de miembros del Cuerpo Nacional de la Policía, que se rigen por las normas antes señaladas).



4.2.3. Principio de irretroactividad

Se recoge en el art. 128, según el cual «serán de aplicación las disposiciones san-cionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa» y «las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor».

En el mismo sentido, el párrafo segundo del número 1 del art. 4 RPS, establece que «las disposiciones sancionadoras no se aplicarán con efecto retroactivo, salvo cuando favo-rezcan al presunto infractor».

Con estos preceptos no se hace sino aplicar los postulados constitucionales de los arts. 9,3.º («la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sanciona-doras no favorables o restrictivas de derechos individuales») y 25,1.º («nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento») de nuestra Carta Magna, de 27 de diciembre de 1978 (CE, en las siguientes llamadas).

4.2.4. Principio de tipicidad

Señala, al efecto, el art. 129 (cuyo apartado 1 ha sido redactado ex novo por la citada LMMGL) que:

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley (el párrafo primero del art. 4,1.º RPS, al respecto, dispone que «sólo se podrán sancionar infracciones consu-madas y respecto de conductas y hechos constitutivos de infracciones administra-tivas delimitadas por Ley anterior a su comisión y, en su caso, graduadas por las disposiciones reglamentarias de desarrollo»), sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse san-ciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

Recuérdese, a estos efectos, lo señalado por el art. 25,1.º CE, disponiendo su número 3.º que «la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad».

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmen-te que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspon-dientes.



4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de apli-cación analógica (la aplicación de la analogía, claramente prohibida, dentro del ac-tuar administrativo, en el ámbito tributario –art. 14 LGT–, queda, así, consagrada).

4.2.5. Principio de responsabilidad

Se recoge en el art. 130, conforme al cual:

1. Sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia.

2. Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sanciona-dor serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competen-te, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente.

En concreto, en el ámbito urbanístico, su legislación específica obliga a la Adminis-tración a adoptar las medidas tendentes a restaurar el orden urbanístico vulnerado, o reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la situación ilegal, al margen de que se siga el correspondiente procedimiento sancionador.

3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal co-rresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan.

Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligacio-nes impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción adminis-trativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores.

4.2.6. Principio de proporcionalidad

Según el art. 131:

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad (como se expuso, esta previsión deriva del art. 25,3.º CE).

2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumpli-miento de las normas infringidas.



3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposi-ción de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

a) La existencia de intencionalidad o reiteración.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.

c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.

En este contexto, los números 2 a 4 del art. 4 RPS, establecen las siguientes reglas:

a) El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional o de las dis-posiciones cautelares que, en su caso, se adopten se compensarán, cuando sea posible, con la sanción impuesta.

b) En defecto de regulación específica establecida en la norma correspondiente, cuan-do lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gra-vedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en su grado mínimo.

c) En defecto de regulación específica establecida en la norma correspondiente, cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

4.2.7. Principio de prescripción

Con arreglo al art. 132:

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las Leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las im-puestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del pro-cedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al pre-sunto responsable (de esta forma se otorga, dentro de los excesivos plazos de prescripción que la Ley establece, un derecho al ciudadano frente a la inactividad administrativa, dejando de pender una «espada de Damocles» sobre su cabeza, a resultas de la voluntariedad de la autoridad o funcionario actuante).



3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguien-te a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del pro-cedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

A la prescripción se refiere el art. 6 RPS, a tenor del cual:

1. Cuando de las actuaciones previas se concluya que ha prescrito la infracción, el ór-gano competente acordará la no procedencia de iniciar el procedimiento sanciona-dor. Igualmente, si iniciado el procedimiento se concluyera, en cualquier momento, que hubiera prescrito la infracción, el órgano competente resolverá la conclusión del procedimiento, con archivo de las actuaciones. En ambos casos, se notificará a los interesados el acuerdo o la resolución adoptados.

Asimismo, cuando haya transcurrido el plazo para la prescripción de la sanción, el órgano competente lo notificará a los interesados.

2. Transcurridos dos meses desde la fecha en que se inició el procedimiento sin ha-berse practicado la notificación de éste al imputado, se procederá al archivo de las actuaciones, notificándoselo al imputado, sin perjuicio de las responsabilidades en que se hubiera podido incurrir.

4.2.8. Principio de no concurrencia de sanciones

Se recoge en el art. 133, según el cual «no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento».

Se trata de una aplicación del Principio General del Derecho de “non bis in ídem”, ya recogido en diversas disposiciones administrativas postconstitucionales, como el art. 23 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado antes citado, el art. 120 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real De-creto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, el art. 94,3.º de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y el art. 32,2.º de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.

A esta materia se dedica el art. 5 RPS, a cuyo tenor:

1. El órgano competente resolverá la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mis-mos hechos, siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento.

2. El órgano competente podrá aplazar la resolución del procedimiento si se acredita-se que se está siguiendo un procedimiento por los mismos hechos ante los Órganos Comunitarios Europeos. La suspensión se alzará cuando se hubiese dictado por aquéllos resolución firme.

Si se hubiera impuesto sanción por los Órganos Comunitarios, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo compensarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.



4.3. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR


La LRJAP y PAC, como se expuso, a diferencia de la anterior Ley de Procedimiento Ad-ministrativo de 1958, no detalla los trámites a seguir en el procedimiento sancionador, sino que se limita a establecer los principios por los que éste ha de regirse, en la forma que, a continuación explicitamos.

4.3.2. Garantía de procedimiento

Conforme al art. 134:

1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido.

2. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, enco-mendándolas a órganos distintos (al respecto, el número 1 del art. 10 RPS indica que «son órganos administrativos competentes para la iniciación, instrucción y re-solución de los procedimientos sancionadores las unidades administrativas a las que, de conformidad con los artículos 11 y 21 de la LRJ-PAC, cada Administración atribuya estas competencias, sin que puedan atribuirse al mismo órgano para las fases de instrucción y resolución del procedimiento»).

3. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el nece-sario procedimiento.

4.3.3. Derechos del presunto responsable

El art. 135, en la línea del art. 17 CE, consagra los derechos del presunto culpable: A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia; a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes, y los demás derechos reconocidos por el art. 35 LRJAP y PAC.

En particular, el art. 3 RPS, trata de la transparencia del procedimiento, estableciendo que:

1. El procedimiento se desarrollará de acuerdo con el principio de acceso perma-nente. A estos efectos, en cualquier momento del procedimiento, los interesados tienen derecho a conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en el mismo (esta previsión es un trasunto del derecho reconocido en el art. 35,a, LRJAP y PAC).

2. Asimismo, y con anterioridad al trámite de audiencia, los interesados podrán formu-lar alegaciones y aportar los documentos que estimen convenientes.



3. El acceso a los documentos que obren en los expedientes sancionadores ya conclui-dos se regirá por lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 30/1992, de Régimen Ju-rídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

4. Con objeto de garantizar la transparencia en el procedimiento, la defensa del im-putado y la de los intereses de otros posibles afectados, así como la eficacia de la propia Administración, cada procedimiento sancionador que se tramite se formali-zará sistemáticamente, incorporando sucesiva y ordenadamente los documentos, testimonios, actuaciones, actos administrativos, notificaciones y demás diligencias que vayan apareciendo o se vayan realizando. El procedimiento así formalizado se custodiará bajo la responsabilidad del órgano competente en cada fase del proce-dimiento hasta el momento de la remisión de la propuesta de resolución al órgano correspondiente para resolver, quien se hará cargo del mismo y de su continuación hasta el archivo definitivo de las actuaciones.

Finalmente, sobre estos derechos del presunto culpable, explícitamente, el art. 137 LRJAP y PAC regula la presunción de inocencia, estableciendo que:

1. Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincula-rán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que se substancien.

Sobre este punto, el art. 7 RPS, trata de las vinculaciones con el orden jurisdiccio-nal penal, disponiendo que «en cualquier momento del procedimiento sancionador en que los órganos competentes estimen que los hechos también pudieran ser constitutivos de ilícito penal, lo comunicarán al Ministerio Fiscal, solicitándole tes-timonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicación. En estos supuestos, así como cuando los órganos competentes tengan conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones adoptadas.

Recibida la comunicación, y si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la infracción penal que pudiera co-rresponder, el órgano competente para la resolución del procedimiento acordará su suspensión hasta que recaiga resolución judicial.

En todo caso, los hechos declarados probados por resolución judicial penal firme vinculan a los órganos administrativos respecto de los procedimientos sancionado-res que substancien».

3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de au-toridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios adminis-trados (un ejemplo de esto –que se recoge, también, en el art. 17,5.º RPS– es la previsión contenida en el art. 76 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circula-ción de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo



339/1990, de 2 de marzo –LSV, en adelante–, al disponer que «las denuncias efec-tuadas por los Agentes de la Autoridad encargados de la vigilancia del tráfico harán fe, salvo prueba en contrario, respecto de los hechos denunciados, sin perjuicio del deber de aquéllos de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles so-bre el hecho denunciado». Tras la reforma de esta LSV, a través de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, que entrará en vigor en mayo de 2010, este artículo es el 75, disponiendo que “las denuncias formuladas por los Agentes de la Autoridad encar-gados de la vigilancia del tráfico darán fe, salvo prueba en contrario, de los hechos denunciados y de la identidad de quienes los hubieran cometido, así como, en su caso, de la notificación de la denuncia, sin perjuicio del deber de aquéllos de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado”).

4. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuan-tas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsa-bilidades.

Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.

4.3.4. Medidas de carácter provisional

En cuanto a la adopción de medidas de carácter provisional en este procedimiento sancionador, el art. 136 prescribe que «cuando así esté previsto en las normas que regu-len los procedimientos sancionadores, se podrá proceder mediante acuerdo motivado a la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer».

A este tipo de medidas se refieren los arts. 4,2.º y 15 RPS, disponiendo el primero que «el cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional o de las disposiciones cautelares que, en su caso, se adopten se compensarán, cuando sea posible, con la san-ción impuesta». Por su parte, el citado art. 15, establece que:

1. De conformidad con lo previsto en los arts. 72 y 136 de la Ley de Régimen Jurídi-co de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el órgano competente para resolver podrá adoptar en cualquier momento, mediante acuerdo motivado, las medidas de carácter provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, el buen fin del proce-dimiento, evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción y las exigencias de los intereses generales.

Cuando así venga exigido por razones de urgencia inaplazable, el órgano competen-te para iniciar el procedimiento o el órgano instructor podrán adoptar las medidas provisionales que resulten necesarias.

2. Las medidas de carácter provisional podrán consistir en la suspensión temporal de actividades y la prestación de fianzas, así como en la retirada de productos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, y en las demás previstas en las correspondientes normas específicas.



3. Las medidas provisionales deberán estar expresamente previstas y ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretenda garan-tizar en cada supuesto concreto.

4.3.5. Resolución

Finalmente, respecto a la resolución, el art. 138 dispone que:

1. La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.

2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.

3. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

A ella nos referiremos después, al tratar, con detalle, del procedimiento sancionador.

4.4. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR GENERAL

4.4.1. Normas generales

El RPS, en sus arts. 1 a 10, establece una serie de disposiciones generales, algunas de las cuales ya han sido examinadas al hilo de los principios de la potestad sancionadora y del propio procedimiento sancionador. En concreto, además de las ya estudiadas, ha de hacerse referencia a las siguientes:

a) Conforme al art. 4,5.º, las sanciones sólo serán ejecutivas en la forma y circunstan-cias prescritas por las Leyes y el propio RPS. Y en los casos y forma previstos por las Leyes, la Administración podrá resolver motivadamente la remisión condicional que deje en suspenso la ejecución de la sanción.

b) Por su parte, el número 6 de este art. 4, prescribe que «no se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos o conductas tipificados como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tan-to no haya recaído una primera resolución sancionadora de los mismos, con carácter ejecutivo. Asimismo, será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.

c) El art. 8 se refiere al reconocimiento de responsabilidad o pago voluntario, dispo-niendo que:

1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabi-lidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que



proceda (ha de tratarse, por lo tanto, de un reconocimiento absolutamente voluntario, dado que, como nos es conocido, el art. 24 CE reconoce el derecho de todos a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la pre-sunción de inocencia, que también recoge el art. 137 LRJAP y PAC).

2. Cuando la sanción tenga carácter pecuniario, el pago voluntario por el imputado, en cualquier momento anterior a la resolución, podrá implicar igualmente la terminación del procedimiento, sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos procedentes. En los términos o períodos expresamente establecidos por las correspondientes disposiciones legales, se podrán aplicar reducciones sobre el importe de la sanción propuesta, que deberán estar determinadas en la notifi-cación de la iniciación del procedimiento (esta posibilidad se contiene, por ejem-plo, en el art. 67,1.º LSV –modificado por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre–, conforme al cual las sanciones de multa podrán hacerse efectivas antes de que se dicte resolución del expediente sancionador, con una reducción del 30 por 100 sobre la cuantía correspondiente que se haya consignado correctamente en el boletín de denuncia por el agente o, en su defecto, en la notificación posterior de dicha denuncia por el instructor del expediente. Tras la reforma de esta LSV, a través de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre antes citada, esta previsión se contiene en el art. 80 LSV, que prevé una reducción del 50 por 100).

d) El art. 9 trata de la comunicación de indicios de infracción, estableciendo que «cuando, en cualquier fase del procedimiento sancionador, los órganos competen-tes consideren que existen elementos de juicio indicativos de la existencia de otra infracción administrativa para cuyo conocimiento no sean competentes, lo comuni-carán al órgano que consideren competente.

e) Finalmente, el art. 10 regula los órganos competentes, estableciendo las siguien-tes reglas:

1. A efectos de este Reglamento, son órganos administrativos competentes para la iniciación, instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores las unidades administrativas a las que, de conformidad con los artículos 11 y 21 de la LRJ-PAC, cada Administración atribuya estas competencias, sin que pue-dan atribuirse al mismo órgano para las fases de instrucción y resolución del procedimiento.

2. Los órganos competentes para la iniciación, instrucción y resolución son los ex-presamente previstos en las normas sancionadoras y, en su defecto, los que re-sulten de las normas establecidas en el Capítulo I del Título II de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi-nistrativo Común (es decir, los arts. 11 a 21, que tratan sobre los principios gene-rales y competencia). Cuando de la aplicación de las reglas anteriores no quede especificado el órgano competente para iniciar el procedimiento, se entenderá que tal competencia corresponde al órgano que la tenga para resolver.

En el ámbito de la Administración Local son órganos competentes para la reso-lución los Alcaldes u otros órganos, cuando así esté previsto en las correspon-dientes normas de atribución de competencias.



3. En defecto de previsiones de desconcentración en las normas de atribución de competencias sancionadoras, y en el ámbito de la Administración General del Estado, mediante una disposición administrativa de carácter general se podrá desconcentrar la titularidad y el ejercicio de las competencias sancionadoras en órganos jerárquicamente dependientes de aquéllos que las tengan atribuidas. La desconcentración deberá ser publicada en el “Boletín Oficial del Estado”. Los órganos en que se hayan desconcentrado competencias no podrán des-concentrar éstas a su vez.

Los Alcaldes y los Plenos de las Entidades Locales, mediante la correspon-diente norma de carácter general, podrán desconcentrar en las Comisiones de Gobierno (actualmente, las Juntas de Gobierno Local), los Concejales y los Alcaldes las competencias sancionadoras que tengan atribuidas. Esta descon-centración estará sometida a los mismos límites y requisitos establecidos en el párrafo anterior. La norma de desconcentración se publicará en el «Boletín Oficial» de la provincia y en el tablón de edictos del Ayuntamiento o medio de publicación equivalente.

Las previsiones de este número 3 se establecieron como consecuencia de la prohibi-ción de delegación de la potestad sancionadora contenida en el antiguo art. 127 LRJAP y PAC, por lo que, dado que se ha suprimido esta prohibición (en la nueva redacción dada a este artículo por la Ley 4/1999), se puede optar ahora por la delegación o por la descon-centración.

Y sobre las mismas, el Tribunal Supremo, a través de Sentencia de su Sala Tercera, de 17 de diciembre de 2003, ha fijado la siguiente doctrina legal: “Que los artículos 12.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 10.3 del RD 1398/1993 no impiden a los Ayun-tamientos, a través de su órgano competente, desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de competencias sancionadoras delegadas por otra Administra-ción, titular originaria de dichas competencias”.

4.4.2. Actuaciones previas e iniciación

Se regulan en los arts. 12 a 15 RPS.

A tenor del art. 12, con anterioridad a la iniciación se podrán realizar actuaciones pre-vias con objeto de determinar si concurren circunstancias que la justifiquen, orientándose especialmente a determinar los hechos susceptibles de motivar la incoación, la identifica-ción de la persona o personas responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

En cuanto a la iniciación, se efectuará siempre de oficio por el órgano competente, en virtud de:

a) Propia iniciativa, derivada del conocimiento directo o indirecto de las conductas o hechos presuntamente infractores.

b) Por orden superior, que expresará, en la medida de lo posible, la persona o perso-nas presuntamente responsables, las conductas o hechos presuntamente infrac-



tores y su tipificación, y el lugar, fecha o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeren.

c) Por petición razonada de otros órganos, con contenido similar al señalado para la orden superior. Esta petición no vincula al órgano competente para iniciar el proce-dimiento, obligándole sólo a comunicarle al peticionario los motivos por los que, en su caso, no procede dicha iniciación.

d) Por denuncia de cualquier persona, que deberá expresar la identidad de la persona o personas que la representan, el relato de los hechos presuntamente infractores, la fecha de su comisión y, si es posible, la identificación de los presuntos respon-sables. Una vez presentada, si va acompañada de la solicitud de iniciación del procedimiento, deberá comunicarse al denunciante la iniciación o no del mismo.

La iniciación en sí, por lo demás, se formalizará con el contenido mínimo establecido por el art. 13, es decir:

a) Identificación de la personas o personas presuntamente responsables.

b) Hechos sucintamente expuestos que motivan la iniciación, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

c) Instructor, y en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

d) Órgano competente para la resolución del expediente y norma que le atribuya tal com-petencia, indicando expresamente la posibilidad del reconocimiento voluntario de su res-ponsabilidad por el presunto infractor, con los efectos previstos en el ya estudiado art. 8.

e) Medidas provisionales acordadas, sin perjuicio de las que puedan adoptarse duran-te la tramitación en base al art. 15, también examinado.

f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.

Este acuerdo de iniciación se comunicará al instructor, con traslados de todas las actuaciones, y se notificará, en su caso al denunciante, así como a los interesados, es decir, los inculpados, advirtiéndole a estos últimos que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación en el plazo de quince días, la iniciación podrá ser considerada como propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada con los efectos de los arts. 18 y 19, que luego veremos.

Finalmente, dentro de esta fase, el art. 14 obliga a los órganos y dependencias admi-nistrativas de cualquiera de las Administraciones Públicas a facilitar al órgano instructor los antecedentes e informes necesarios, así como los medios personales y materiales necesa-rios para el desarrollo de sus actuaciones, y responsabiliza al instructor del cumplimiento de los plazos establecidos para la tramitación del procedimiento.

El art. 15, por su parte, trata de las medidas provisionales, de las que ya nos hemos ocupado antes.



4.4.3. Instrucción

Los arts. 16 a 19 contienen, en esta fase, las siguientes previsiones:

a) Actuaciones y alegaciones: Los interesados, sin perjuicio del derecho al acceso per-manente al expediente y a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento, siempre con anterioridad al trámite de audiencia, tendrán un plazo específico de quince días (que, como vimos, se le indicará en la notifica-ción de la iniciación) para aportar cuantas alegaciones, documentos o informacio-nes estimen convenientes y, en su caso, proponer prueba indicando los medios de que pretendan valerse.

Por su parte, el Instructor, una vez cursada la notificación de iniciación, realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción.

Si como consecuencia de la instrucción resultase modificada la determinación ini-cial de los hechos, su posible calificación, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sanción, se notificará todo ello al inculpado en la propuesta de resolución.

b) Prueba: Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo de los quince días antes señalado, el órgano instructor podrá acordar la apertura de un período de prueba, por plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, en la forma prevista en los arts. 80 y 137,4.º LRJAP y PAC En dicho acuerdo, que se notificará a los interesados, se podrá rechazar de forma motivada la práctica de pruebas propuestas por éstos que se con-sideren improcedentes. Y en cuanto a las que se estimen pertinentes, entendiéndose por tales aquellas distintas de los documentos que los interesados pueden aportar en cualquier momento de la tramitación, su práctica se efectuará según lo establecido en el art. 81 LRJAP y PAC.

Finalmente, cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo o entidad pública, y sea admitida a trámite, se entenderá que tiene carácter preceptivo, y puede entenderse que tiene carácter determinante para la resolución con los efectos previstos en el art. 83,3.º LRJAP y PAC

Por lo demás, cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución.

c) Propuesta de resolución: Concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor formulará la propuesta de resolución en la que se fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que se propone y las medidas provisionales adoptadas; o bien se propondrá la declaración de no existencia de infracción o de responsabilidad.



d) Audiencia: Esta propuesta se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento y acompañándose una relación de los documentos obrantes en el mismo, a fin de que puedan obtener las copias que deseen, con-cediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor.

Se podrá prescindir de este trámite, sin perjuicio de lo establecido en el art. 13,2.º de este RPS (sobre audiencia en quince días tras la notificación del acuerdo de iniciación), cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado a lo largo del mismo, confor-me al estudiado art. 3, o en el plazo de quince días antes señalado.

La propuesta de resolución, finalmente, se cursará inmediatamente al órgano com-petente para resolver, junto con todos los documentos, alegaciones e informacio-nes que obren en el mismo.

4.4.4. Resolución

Se regula en el art. 20 RPS, que prevé la posibilidad de realización por el órgano competente para resolver, antes de dictar la resolución, de actuaciones complementarias indispensables (sin que tengan este carácter los informes que preceden inmediatamente a la resolución final), lo que notificará a los interesados concediéndoles un plazo de siete días para alegaciones, y debiendo practicarse estas actuaciones en el plazo máximo de quince días, durante el cual se suspende el plazo para resolver.

La resolución se deberá adoptar en el plazo de diez días desde la recepción de la pro-puesta de resolución y los documentos, alegaciones e informaciones, salvo en el supuesto de las actuaciones complementarias o en el de que, al estimar el órgano competente para resolver que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, lo notifique así al interesado para que aporte las alegaciones que estime opor-tunas, dándole al efecto un plazo de quince días.

La resolución no podrá aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruc-ción, de los, en su caso, deducidos en las actuaciones complementarias y de los derivados de la consideración de la mayor gravedad antes mencionada, con independencia, en cualquier caso, de su diferente valoración jurídica, y deberá ser motivada, decidiendo todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento, formalizándose por cualquier medio que acredite la voluntad del órgano competente para adoptarla.

Asimismo, además de contener los elementos previstos en el art. 89,3.º LRJAP y PAC, incluyendo la valoración de las pruebas practicadas y especialmente de aquellas que cons-tituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijará los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien declarará la no existencia de infracción o responsabilidad.

Se notificará a los interesados y, si el procedimiento se hubiese iniciado como con-secuencia de orden superior o petición razonada, se comunicará al órgano administrativo autor de aquélla.



En cuanto a la caducidad del procedimiento, el número 6 de este art. 20 (que hay que entender afectado por la Ley 4/1999) dispone que si no hubiese recaído resolución trans-curridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados, o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los arts. 5 y 7, se producirá la caducidad, que deberá declararse archiván-dose las actuaciones (art. 44,2.º LRJAP y PAC).

Por lo que respecta a los efectos de la resolución, se explicitan en el art. 21, del que pueden deducirse las siguientes reglas:

a) La resolución que ponga fin a la vía administrativa será inmediatamente ejecutiva y contra la misma no podrá interponerse recurso administrativo de alzada, sino, a la luz de la nueva regulación de los recursos operada por la Ley 4/1999, recurso de reposición con carácter potestativo (salvo que, antes, se haya interpuesto recurso de alzada y se pretenda atacar la resolución expresa o por silencio de éste) y ulte-rior recurso contencioso-administrativo o, en su caso, el de revisión previsto en el art. 118 LRJAP y PAC.

b) La que no ponga fin a dicha vía no será ejecutiva hasta que recaiga resolución del recurso de alzada que, en su caso, se haya interpuesto o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que esta se haya producido.

c) Si el infractor sancionado recurre la resolución, las resoluciones que recaigan en el recurso de reposición, de alzada o el de revisión, en su caso, no podrán imponer sanciones más graves para el sancionado (es decir, se prohíbe la “reformatio in peius”).

d) En caso de que se interpongan dichos recursos, las resoluciones podrán adoptar las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas, que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales antes acordadas, sujetándose en cualquier caso a las limitaciones previstas en el art. 72 LRJAP y PAC.

Para concluir con este apartado, el art. 22 trata del resarcimiento e indemnización, estableciendo que si las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a la Administración Pública, la resolución podrá declarar:

a) La exigencia al infractor de la reposición a su estado originario de la situación alte-rada por la infracción.

b) La indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su cuantía haya quedado determinada durante el procedimiento. En caso contrario, se determi-nará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución, que pone fin a la vía administrativa, será inmediatamente ejecutiva y que será susceptible de terminación convencional, sin que ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implique el reconocimiento voluntario de su res-ponsabilidad.



4.5. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SIMPLIFICADO

4.5.1. Objeto

Sobre la base del art. 23 RPS, lo tramitará el órgano competente para iniciar el pro-cedimiento cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve.

4.5.2. Tramitación

Se regula en el art. 24, con arreglo al cual se pueden distinguir los siguientes aspectos:

a) La iniciación se efectuará, en términos similares a la del procedimiento sancionador general, por acuerdo del órgano competente en el que se especificará el carácter simplificado del procedimiento, comunicándose al órgano instructor y notificándo-se, simultáneamente, a los interesados.

b) En los diez días siguientes a la comunicación y notificación, el instructor y los inte-resados efectuarán, respectivamente, las actuaciones preliminares, la aportación de cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, la proposición y práctica de la prueba.

c) Transcurrido dicho plazo, el instructor formulará propuesta de resolución en térmi-nos similares a la del procedimiento sancionador general o, si se aprecia que los hechos pueden ser constitutivos de infracción grave o muy grave, acordará que continúe tramitándose el procedimiento general, según lo dispuesto en el art. 17, notificándolo a los interesados, para que en el plazo de cinco días propongan prue-ba si lo estiman conveniente.

d) El procedimiento se remitirá al órgano competente para resolver, que, en el plazo de tres días, dictará resolución en la forma y efectos previstos para la del procedi-miento sancionador general.

e) El procedimiento, finalmente, deberá resolverse en el plazo máximo de un mes desde que se inició.

5. LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, DE SUS AUTORIDADES Y DEMÁS PERSONALA SU SERVICIO

5.1. INTRODUCCIÓN

La Administración con su actuación, en uso de sus prerrogativas y facultades, en no po-cas ocasiones, produce lesiones en el patrimonio de los particulares, unas veces al ejercer la potestad expropiatoria, para lo que está legitimada por el artículo 33,3.º CE, al disponer



que “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”, es decir, la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, y, otras veces, al desarrollar lisa y llanamente sus funciones, bien legal, bien ilegalmente, dándose lugar a los que en la Doctrina científica se ha llamado la teoría de la indemnización y la teoría de la responsabilidad.

La teoría de la indemnización, así, se ha referido a lesiones patrimoniales ocasionadas por la Administración cuando actúa legítimamente; pensemos, por ejemplo, en el acuerdo de un Ayuntamiento por el que se convierte una calle en peatonal –competencia genuina de esta Entidad Local–, privando a los propietarios de cocheras, con placa autorizatoria de las mismas, del uso de las mismas. En este supuesto, los particulares afectados, por muy legítima que sea la decisión del Ayuntamiento, se ven desposeídos de un derecho preexis-tente que debe ser resarcido.

La teoría de la responsabilidad, por su parte, alude a las lesiones patrimoniales ocasionadas al particular como consecuencia de una actuación anormal o ilegal de la Administración; por ejemplo, cuando se daña un vehículo de un particular, correctamente estacionado en una vía pública, con la caída de un árbol cuyo estado de conservación –del que debe velar el Servicio de Jardines del Ayuntamiento– era lamentable, al presentar una podredumbre generalizada.

En cualquier caso, se siga o no esta distinción, nos estamos refiriendo al instituto de la res-ponsabilidad administrativa genéricamente considerada, consagrada por la propia Constitución en el artículo 9,3.º, al sentar como principio de nuestro ordenamiento jurídico el de “respon-sabilidad de los poderes públicos”, y, más concretamente, en el art. 106,2.º, conforme al cual “los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

5.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

Esta teoría, por lo demás, debe reconducirse al principio general de responsabilidad del art. 1.902 del Código Civil, según el cual “el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado”.

En este contexto, el art. 1.903 siguiente dispone que “la obligación que impone el artículo anterior es exigible, no sólo por actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se deba responder”, para concluir, en su apartado 5.º que “el Estado es responsable en este concepto cuando obra por mediación de un Agente especial, pero no cuando el daño hubiese sido ocasionado por un Funcionario a quien corresponda la gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior”.

En base a estas previsiones, una restrictiva jurisprudencia de nuestro Tribunal Supre-mo sólo admitía la responsabilidad extracontractual de la Administración cuando actuaba precisamente a través de Agente especial (lo que, dicho sea de paso, se daba en contadas ocasiones) y no a través de sus funcionarios en el ejercicio normal de sus cometidos, deri-vándose, por tanto, una casi absoluta irresponsabilidad de la primera.



La evolución de nuestro Derecho, empero, ha cambiado radicalmente estas posturas, consagrándose en la actualidad el principio de responsabilidad objetiva de la Administra-ción, como luego veremos.

Así, como hitos más esenciales de esta evolución, pueden citarse:

a) La Constitución Republicana de 1931, cuyo art. 41 admitió el principio de respon-sabilidad subsidiaria de la Administración, pero cuya aplicación práctica, ante la falta de desarrollo de la misma y los avatares políticos sufridos, fue inoperante.

b) El Texto Refundido de Régimen Local de 24 de junio de 1955, que admitió, en sus arts. 405 y 406, la responsabilidad directa o subsidiaria de las Entidades Locales por los daños causados a los particulares, según derivaran del funcionamiento de los servicios públicos o del ejercicio de las atribuciones de la Entidad Local, sin culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus Autoridades, funcio-narios o agentes (responsabilidad directa), o según fueren causados por culpa o negligencia graves imputables personalmente a los anteriores en el ejercicio de su cargo (responsabilidad subsidiaria, en cuyo caso la Administración sólo respondía cuando la Autoridad, funcionario o agente culpables resultaban insolventes).

Este avance en la materia, sin embargo, se circunscribía sólo a la esfera local, ám-bito de aplicación de esta Ley, y no al resto de la Administración.

c) La Ley de Expropiación Forzosa citada (LEF, en las próximas citas), que consagró con carácter general la responsabilidad patrimonial de la Administración, al disponer en su artículo 121,1.º que “dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilida-des que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo”.

Con este artículo se consagra ya el principio de responsabilidad objetiva de la Admi-nistración, al margen de que exista culpa o no en los funcionarios o autoridades ac-tuantes, con gran amplitud, al admitirse que el daño provenga del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos e, incluso, de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa. Y se consagra en relación con todo tipo de Administraciones Públicas, dado el carácter general de esta LEF.

Ahora bien, como ha podido observarse, este artículo limita las lesiones a los bie-nes y derechos a que la Ley se refiere, es decir, sólo aquellos que sean susceptibles de expropiación.

d) Ante esta limitación, que por vía reglamentaria (a través del artículo 133 del Re-glamento de la Ley de Expropiación Forzosa, de 26 de abril de 1957) se intentó corregir, al suprimir esta mención y supeditar sólo la responsabilidad a que los daños “sean susceptibles de ser evaluados económicamente”, fue la Ley de Ré-gimen Jurídico de la Administración del Estado, Texto Refundido de 26 de julio de 1957 (LRJAE, en adelante), la que vino a determinar general y completamente este principio de responsabilidad patrimonial de la Administración, en su Título IV



(“de la responsabilidad del Estado y de sus Autoridades y funcionarios”), arts. 40 y siguientes, aplicables supletoriamente al resto de Administraciones Públicas.

e) Esta regulación de la LRJAE ha sido derogada expresamente por la LRJAP y PAC, que dedica su Título X a tratar “De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio”, arts. 139 a 146, algunos de los cuales se han redactado “ex novo” por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJAP y PAC, constituyendo la normativa básica de desarrollo de los artículos de la Constitución antes señalados, aplicándose a todas las Administraciones Públicas, y cuyo desarrollo se ha llevado a efecto a través del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RPRP, en adelante).

Como señala el preámbulo de este RPRP, las modificaciones que la nueva Ley enuncia expresamente para la exigencia de la responsabilidad patrimonial, que son el elemento nuclear de desarrollo de aquélla por este Reglamento, son:

1. El establecimiento del principio de exigencia directa de responsabilidad a las Admi-nistraciones públicas, que responden en todo caso de los daños causados por ellas mismas o por sus agentes.

2. La posibilidad de iniciación de oficio de los procedimientos.

3. La sumisión al nuevo procedimiento de la responsabilidad derivada de la actividad de las Administraciones públicas tanto en relaciones de Derecho público como privado.

4. La introducción de la posibilidad de la “restitutio in natura”, permitiendo la indem-nización en especie.

5. La declaración de que las resoluciones de los procedimientos ponen fin a la vía ad-ministrativa y, por tanto, la improcedencia del recurso administrativo de alzada (tras la Ley 4/1999), quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, que pasa a ser, en el sistema de la nueva Ley, la única procedente en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, tanto en relaciones de Derecho público como privado.

6. El establecimiento de un procedimiento abreviado de reconocimiento de la responsabi-lidad patrimonial de las Administraciones públicas, cuando exista una inequívoca rela-ción de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público y la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización sean, asimismo, inequívocos.

5.3. SITUACIÓN ACTUAL


Actualmente, por lo tanto, está absolutamente arraigado el principio de responsabili-dad patrimonial de la Administración, en base a los preceptos constitucionales ya citados (artículo 9,3.º y, sobre todo, 106,2.º) y la regulación contenida en el artículo 139 y siguien-



tes LRJAP y PAC, partiéndose de la reserva competencial al Estado sobre el “sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas” (art. 149,1.º,18.ª CE), que le ha habilitado para aprobar, como norma básica, la LRJAP y PAC.

En este contexto, una Sentencia de 4 de enero de 1991, de la Sala Tercera, Sección Quinta, del Tribunal Supremo (Aranzadi n.º 500), admite el Fundamento de Derecho Ter-cero de la Sentencia recurrida ante este Tribunal, en el que se manifiesta que “el artículo 106.2 de la Constitución ha constitucionalizado los resultados ya alcanzados, a nivel de Ley Ordinaria, por nuestro Derecho positivo –arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado–, que consagran la res-ponsabilidad de los entes administrativos y su obligación de indemnizar a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal, o el no funcionamiento, de los servicios públicos, habiendo hecho aplicación muy reiterada de estos principios la jurisprudencia...”, “...exigiendo que para que proceda la respon-sabilidad patrimonial de la Administración concurra una relación inmediata de causa a efecto entre el acto u omisión de la Administración y el daño que su acción u omisión ha producido a los particulares, tratándose de una responsabilidad objetiva que no requiere más requisitos que la relación de causalidad entre el acto y el daño. Aquella legislación es aplicable a todas las Administraciones Públicas, al ser competencia exclusiva del Estado el sistema de su responsabilidad, a tenor del artículo 149.1.18 de la Constitución”.

En síntesis, siguiendo el Fundamento de Derecho Segundo de esta Sentencia del Tri-bunal Supremo, los pilares fundamentales de la doctrina de la responsabilidad son los siguientes:

a) La legislación ha estatuido una cobertura patrimonial de toda clase de daños que los administrados sufran en sus bienes a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, fórmula que abarca la total actividad administrativa.

b) Servicio público viene a ser sinónimo de actividad administrativa y para su califica-ción hay que atender, más que a una tipificación especial de alguna de las formas en que suele presentarse, al conjunto que abarca todo el tráfico ordinario de la Administración.

c) De ahí que siempre que se produzca un daño en el patrimonio de un particular, sin que éste venga obligado a soportarlo en virtud de disposición legal o vínculo jurídico, hay que entender que se origina la obligación de resarcir por parte de la Administración, si se cumplen los requisitos exigibles para ello, siendo totalmente irrelevante para la imputación de los mismos a la Administración, que ésta haya obrado en el estricto ejercicio de una potestad administrativa, o en forma de mera actividad material o en omisión de una obligación legal.

d) En cuanto a los requisitos de la responsabilidad, a ellos, siguiendo esta Sentencia, nos referiremos después.

Para concluir este subapartado, indiquemos que, en cuanto a la Administración Local, como expresivo de lo que se viene afirmando, el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL, en adelante), establece que “las Entida-



des Locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”.

Por lo demás, cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones de Derecho privado, como un particular, y no como tales Administraciones, conforme al art. 144 LRJAP y PAC (redactado “ex novo” por la Ley 4/1999), “responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley”; es decir, frente a la dualidad de régimen jurídico existente con anterioridad (fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa cuando actuaba como tal Admi-nistración, y fiscalización por la jurisdicción ordinaria cuando actuaba como una persona de Derecho privado), tras la LRJAP y PAC, actúe en la condición en que actúe, la jurisdicción competente será la contencioso-administrativa.

En este contexto, el art. 2,e) de la LJCA, redactado ex novo por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, señala que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

5.3.2. Principios de la responsabilidad

Se contienen en el citado art. 139 LRJAP y PAC (cuyo apartado 5 ha sido añadido por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial), según el cual:

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Pú-blicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y de-rechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legisla-tivos y en los términos que especifiquen dichos actos.

4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administra-ción de Justicia (a la que se refiere el art. 121 CE, según el cual “los daños cau-sados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a



cargo del Estado, conforme a la Ley”) se regirá por la Ley Orgánica del Poder Ju-dicial (es decir, con arreglo a los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial). Al respecto, la Disposición Adicional Segunda del RPRP, señala que en las reclamaciones de responsabilidad por anormal (no por error) funcionamiento de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, quedando suspendido el plazo para dictar resolución durante dos meses desde la solicitud de este informe.

5. El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abo-nar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte intere-sada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado.

En este contexto, la nueva (ex-Ley 4/1999) Disposición Adicional Duodécima de la LR-JAP y PAC, señala que la responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asisten-cia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden contencioso-admi-nistrativo en todo caso.

5.3.3. Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas

A ella se refiere el art. 140 LRJAP y PAC (también redactado “ex novo” por la Ley 4/1999), a cuyo tenor:

1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones Públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distri-bución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones Públicas.

2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

5.3.4. Indemnización

A tenor del art. 141 LRJAP y PAC, según la nueva redacción dada por la Ley 4/1999:

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de da-ños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán



indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las Leyes puedan establecer para estos casos.

2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración estableci-dos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.

3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria (se trata de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, cuyo art. 17 señala que las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública estatal devengarán interés de de-mora desde el día siguiente al de su vencimiento. Se incluyen en este apartado las cantidades recaudadas a través de entidades colaboradoras, cuentas restringidas, oficinas liquidadoras y demás entidades recaudadoras por cuenta de la Hacienda Pública estatal que no sean ingresadas por dichas entidades en el Tesoro en los plazos establecidos. El interés de demora resultará de la aplicación, para cada año o período de los que integren el período de cálculo, del interés legal fijado en la Ley de Presupuestos para dichos ejercicios. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de las especialidades en materia tributaria).

4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.

5.3.5. Requisitos

De estos preceptos, se deducen los requisitos exigibles para que pueda demandarse la responsabilidad patrimonial a la Administración, que, siguiendo a la Sentencia referencia-da, así como a otra Sentencia de la Sala Tercera, Sección Tercera, del Tribunal Supremo, de 8 de febrero de 1991 (Aranzadi n.º 1.214), podemos sintetizar como sigue:

a) La efectiva realidad de un daño material, individualizado con relación a una persona o grupo de personas y económicamente valuable, en cualquiera de sus bienes y derechos.

Este daño o lesión ha de ser entendido como un perjuicio antijurídico que el particular no tiene el deber de soportar, por no existir causa alguna que lo jus-tifique.



Y respecto a su cuantificación económica, como señala la segunda de las Sen-tencias citadas, en principio, ha de estarse a la naturaleza de la causa desenca-denante de la lesión indebidamente sufrida por el reclamante; así, mientras en el supuesto de ilegalidad del acto producido en el curso de una actividad “normal” de la Administración sólo ha de alcanzar a los perjuicios “directos” sufridos por el lesionado –daño emergente y lucro cesante–, en cambio, en el supuesto de ilegalidad del acto producida a causa del funcionamiento “anormal” del servicio de aquélla, han de indemnizarse todos los perjuicios que “conocidamente” –esto es, probados y acreditados–, se deriven de dicho actuar anormal e ilegal de la Administración.

b) Que sea consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de los servicios pú-blicos, en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (reglamento, acto administrativo legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión).

Es decir, el daño ha de ser imputable a la Administración, sin que, como indicó una Sentencia de 9 de mayo de 1991 (Aranzadi n.º 4.325), se produzca “intervención extraña que pudiera interferir alterando el nexo causal”.

A este respecto, si concurriere alguna causa de la producción de la lesión que sea imputable al propio perjudicado o a terceros, la responsabilidad de la Administra-ción, sin diluirse, se atempera o modera, dándose lugar, como señala una Senten-cia de 4 de mayo de 1991, de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Aranzadi n.º 4.240) “a una compensación de culpas y, por ende, a una reducción en el importe de la indemnización”.

En el mismo sentido, otra Sentencia de la Sección Sexta de esta Sala, de 29 de mayo de 1991 (Aranzadi n.º 3.901).

c) Que no se haya producido por fuerza mayor, es decir, por un suceso, previsible o imprevisible, pero en cualquier caso inevitable.

d) Que no haya prescrito el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley: un año, desde que se produjo el acto o hecho que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo (art. 142,5.º LRJAP y PAC).

5.3.6. Procedimiento


Al procedimiento para exigir la responsabilidad se refiere el art. 142 LRJAP y PAC, de-sarrollado por extenso por los arts. 4 a 17 RPRP, que distinguen entre el procedimiento ge-neral y el procedimiento abreviado, estableciendo el art. 3 de este texto reglamentario, con carácter previo, los órganos competentes en la materia, a cuyos efectos distingue entre:

a) Los órganos competentes para iniciar e instruir los procedimientos, que serán los que resulten de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias esta-



blecen los arts. 11 a 21 de la LRJAP y PAC, o, respecto de las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, los que cada entidad determine en aplicación de las normas de atribución de competencias previstas en sus normas de creación.

b) Los órganos competentes para resolver los procedimientos, que serán los que se establecen en el número 2 del art. 142 LRJAP y PAC, conforme al cual “los procedi-mientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. Cuando su norma de creación así lo determine, la reclamación se resolverá por los órganos a los que corresponda de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el art. 2,2.º de esta Ley (se trata de las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas).

5.3.6.2. Procedimiento general

Dentro del mismo, podemos distinguir los siguientes apartados:

a) Iniciación, respecto de la que tanto el art. 142,1.º LRJAP y PAC como el art. 4,1.º RPRP prevén que pueda ser de oficio o por reclamación de los interesados.

Asimismo, con carácter general, se establece que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a recla-mar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva (desde que ésta hubiera devenido firme, según la dicción del art. 4,2.º RPRP), no siendo de aplica-ción lo dispuesto en el párrafo siguiente.

En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computar-se desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En cuanto a la iniciación de oficio, sólo se podrá efectuar mientras no haya pres-crito el derecho a la reclamación del interesado, acordándola por propia iniciativa, por orden superior, por petición razonada de otros órganos (en cuyo caso se deberá individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible y el momento en que la lesión efectivamente se produjo) o por de-nuncia, el órgano competente cuando entienda que se han producido lesiones en los bienes y derechos de los particulares.

El acuerdo de iniciación se notificará a los particulares presuntamente lesionados, dándoles el plazo de siete días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas



sean pertinentes para el reconocimiento del mismo, instruyéndose el procedimien-to aunque aquéllos no se personen en este plazo.

Respecto a la iniciación por reclamación del interesado, ésta se dirigirá al órgano competente y se ajustará a lo previsto en el art. 70 LRJAP y PAC, relativo a los requisitos de las solicitudes, (que estudiamos en otro Tema). En la reclamación, además, deberá especificarse las lesiones producidas, la presunta relación de cau-salidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económi-ca de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, acompañándose de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportuno y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

En el caso de que se admita esta reclamación, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites, pudiéndose acordar la acumulación de la misma a otro procedimiento con el que guarde identidad sustancial o íntima conexión, sin que contra este acuerdo quepa recurso alguno.

b) Instrucción: El art. 7 RPRP se remite, al efecto, a lo dispuesto en los arts. 78 a 86 LRJAP y PAC Sin perjuicio de ello, los arts. 8 a 12 contienen las siguientes reglas específicas:

1. Acuerdo indemnizatorio: En cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento me-diante acuerdo indemnizatorio, que, en caso de conformidad del interesado, se someterá a lo que luego se examinará sobre dictamen del Consejo de Estado y terminación del procedimiento.

2. Práctica de pruebas: Las pruebas declaradas pertinentes se practicarán en el plazo de treinta días, sin perjuicio de que el instructor, a petición de los inte-resados, pueda decidir la apertura de un período extraordinario de prueba. El instructor podrá rechazar, mediante resolución motivada, las pruebas propues-tas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innece-sarias.

3. Informes: El instructor podrá solicitar cuantos informes estime necesarios para resolver, siendo obligatorio recabar informe del servicio cuyo funciona-miento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable. Los informes se emitirán en el plazo de diez días, salvo que el órgano instructor, atendiendo a las características del informe solicitado o del propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor, sin que en este último caso pueda exceder de un mes.

4. Audiencia: Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá de manifiesto al interesado, salvo en lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el art. 37,5.º LRJAP y PAC (que veda el acceso por los interesados a determinados expedientes, como los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del



Estado, etc.). Al notificarle la iniciación de este trámite, se facilitará al intere-sado una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que pueda obtener copia de los que estime convenientes, concediéndosele un plazo no inferior a diez ni superior a quince días para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes.

Durante este plazo, por lo demás, el interesado, lo haya hecho o no con ante-rioridad, podrá proponer al instructor la terminación convencional del procedi-miento fijando los términos definitivos del acuerdo indemnizatorio que estaría dispuesto a suscribir con la Administración pública correspondiente.

Finalmente, en los procedimientos iniciados de oficio, si el interesado no se persona en trámite alguno del procedimiento y no lo hace en el de audiencia, el instructor propondrá que se dicte resolución declarando el archivo provisional de las actuaciones, sin entrar el fondo del asunto, convirtiéndose dicho archivo en definitivo cuando transcurra el plazo de prescripción de la reclamación, salvo que el interesado se persone en el procedimiento dentro de este plazo.

5. Dictamen: Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el ins-tructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril), el dictamen del mismo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. A este efecto, remitirá –el instructor– al órgano competente para recabar dicho dictamen todo lo actuado en el procedimiento, así como una pro-puesta de resolución o, en su caso, de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento.

Se solicitará que el dictamen se pronuncie –en el plazo máximo de dos me-ses– sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los crite-rios previstos en la LRJAP y PAC.

c) Terminación: A ella se refiere el art. 13 RPRP (art. 142,6.º y 7.º LRJAP y PAC), sin que deba olvidarse la posibilidad antes explicitada de archivo de las actuaciones en caso de incomparecencia del interesado en los procedimientos iniciados de oficio.

En el plazo de veinte días desde la recepción, en su caso, del dictamen o, cuando éste no sea preceptivo, desde la conclusión del trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo.

La resolución se pronunciará, necesariamente, sobre la existencia o no de la rela-ción de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemniza-ción, explicitando los criterios utilizados para su cálculo, y ajustándose a lo previsto en el art. 89 LRJAP y PAC (que trata, como nos es conocido, sobre el contenido de las resoluciones de los procedimientos administrativos).



Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento, o el plazo que re-sulte de añadirles un período extraordinario de prueba en los términos antes exami-nados, sin que haya recaído resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.

5.3.6.3. Procedimiento abreviado

Se regula en los arts. 143 LRJAP y PAC y 14 a 17 RPRP, en la forma que, a continua-ción, se expone, como procedimiento singular dentro del procedimiento general:

a) Iniciación: Cuando a la vista de las actuaciones, documentos e informaciones del procedimiento general, el órgano instructor entienda que son inequívocas la rela-ción de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la va-loración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio, sólo antes del trámite de audiencia, la suspensión del procedimiento general y la iniciación del procedimiento abreviado.

b) Instrucción: Al notificarse a los interesados el acuerdo de iniciación de este proce-dimiento abreviado, se les facilitará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener copia de los que estimen convenien-tes, y se les concederá un plazo máximo de cinco días para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Durante este plazo, tanto el instructor como el interesado podrán acordar proponer la termi-nación convencional del procedimiento fijando los términos de una propuesta de acuerdo indemnizatorio.

Concluido este trámite de audiencia, en el plazo de cinco días, el instructor propon-drá cuando proceda, que se solicite el dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, que deberá emitirse en el plazo de diez días.

c) Terminación: Recibido, en su caso, el dictamen o transcurrido el plazo para su emisión (como puede observarse, esta segunda previsión no se reconoce en el procedimiento general), el órgano competente resolverá el procedimiento o some-terá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Ahora bien, si el dictamen discrepa de la propuesta de resolución o de la propuesta de terminación convencional, el órgano competente para resolver acordará el levantamiento de la suspensión del procedimiento general y la remisión de todo lo actuado al órgano competente para su instrucción, notificándolo al interesado.

Transcurridos treinta días desde la iniciación del procedimiento sin que haya recaí-do resolución, se haya formalizado acuerdo o se haya levantado la suspensión del procedimiento general podrá entenderse que la resolución es contraria a la indem-nización del particular.



5.3.7. Responsabilidad de Derecho Privado

Como se expuso, en base al art. 144 LRJAP y PAC (redactado ex novo por la Ley 4/1999), «cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones de Derecho privado, responde-rán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley», es decir, con arreglo a los trámites previstos para la exigencia de responsabilidad cuando actúa como tal Administración, desapareciendo, como se hizo notar, la dualidad de régimen de control jurisdiccional hasta ahora existente.

Sobre esta cuestión, nos remitimos a lo señalado antes a la luz del nuevo art. 2,e) LJCA.

5.3.8. Acción de regreso

El hecho de que la responsabilidad de la Administración sea directa y objetiva no signifi-ca que quede impune la conducta de la autoridad, funcionario o agente culpables del daño por el que aquélla se ha visto obligada a pagar una indemnización.

Por ello, el art. 145 LRJAP y PAC (también redactado “ex novo” por la Ley 4/1999), tras disponer, en la línea de la objetivización de la responsabilidad ya indicada, que “para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo I de este Título (los arts. 139 a 144), los particulares exigirán directamente a la Administración Pública corres-pondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio” (desapareciendo, por ello, la posibilidad de accionar directamente contra las autoridades y funcionarios que hubieren irrogado el daño con dolo o culpa gra-ves), prescribe que “la Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado direc-tamente a los lesionados exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa la instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.

Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la respon-sabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones Públicas y su relación con la producción del resultado dañoso”.

Por otra parte, este mismo art. 145 reconoce a la Administración la posibilidad de instruir igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves. En este supuesto, cuando los daños o perjuicios fueren originados por acciones u omisiones de las autoridades o funcionarios constitutivos de responsabilidad contable, será de aplicación lo previsto en los arts. 176 y siguientes de la citada Ley Ge-neral Presupuestaria, o las normas sobre la materia que resulten de respectiva aplicación al resto de las Administraciones públicas, así como las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento de dicho Tribunal.



En cualquier caso, bien se ejerza esta acción por haberse visto obligada a resarcir a un particular o por haber sido lesionada la propia Administración, se pasará por ésta, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes, si la conducta de las autoridades y funcionarios se hiciere acreedora a ello.

En términos equivalentes, respecto a la Administración Local, se pronuncia el art. 60 TR/86.

En cuanto al procedimiento para exigir esta responsabilidad patrimonial a las autorida-des y personal al servicio de las Administraciones públicas, se contiene en el art. 21 RPRP, conforme al cual:

a) El órgano competente acordará la iniciación del procedimiento, notificando dicho acuerdo a los interesados, con indicación de los motivos del mismo, y concedién-doles un plazo de quince días para que aporten cuantos documentos, informacio-nes y pruebas estimen convenientes.

b) En todo caso, se solicitará informe al servicio en cuyo funcionamiento se haya oca-sionado la presunta lesión indemnizable.

c) En el plazo de quince días se practicarán cuantas pruebas hayan sido admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas.

d) Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto al interesado, concediéndole un plazo de diez días para que formule las alegaciones que estime convenientes.

e) Concluido el trámite de audiencia, la propuesta de resolución será formulada en un plazo máximo de cinco días.

f) El órgano competente resolverá en el plazo máximo de cinco días.

Por último, con arreglo al número 4 del art. 145 LRJAP y PAC, la resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.

5.3.9. Responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas

Para concluir, señalemos que el art. 146 LRJAP y PAC, redactado “ex novo” por la Ley 4/1999, en cuanto a la responsabilidad penal del personal al servicio de las Administracio-nes Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito, dispone que “se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente”, y que “la exigencia de respon-sabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial”.



6. EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIV0

6.1. INTRODUCCIÓN

A la vista del nuestro Derecho vigente, podemos definir a la Jurisdicción Contencioso–Administrativa como una jurisdicción especializada encargada de «conocer las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación» (art. 1 LJCA).

Como puede observarse, se trata de una jurisdicción especializada (aquella que está integrada por órganos jurisdiccionales especializados para conocer asuntos excluidos del conocimiento de la jurisdicción ordinaria), como señala GONZÁLEZ PÉREZ, y como, inci-dentalmente, viene a reconocer el art. 3 LJCA, al disponer que «no corresponden al orden jurisdiccional contencioso–administrativo las cuestiones expresamente atribuidas a los ór-denes civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública, el recurso contencioso-disciplinario militar, los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los conflictos de atribuciones entre ór-ganos de una misma Administración».

Esta tesis (según la cual esta Jurisdicción no es más que una de las clases en que se divide la Jurisdicción ordinaria) está de acuerdo con el espíritu de nuestra Constitución, que, en su art. 117, sienta el principio de unidad jurisdiccional, prohibiendo los Tribunales de excepción y admitiendo sólo una Jurisdicción especial: la militar, en el ámbito estricta-mente castrense y en los supuestos de estado de sitio.

6.2. EXTENSIÓN

Según ENTRENA CUESTA, lo verdaderamente peculiar sobre la extensión de esta Juris-dicción es su carácter revisor, en virtud del cual se requiere la existencia previa de un acto de la Administración, debiendo ceñirse a las cuestiones resueltas en dicho acto. En conse-cuencia, no pueden plantearse ante el Tribunal cuestiones o pretensiones que previamente no se formularon ante la Administración, aunque ello no impida formular en los escritos de demanda y contestación cualesquiera alegaciones en justificación de las pretensiones que se deduzcan, aunque tales alegaciones no se hubieren esgrimido ante la Administración (art. 56,1.º LJCA).

6.3. LÍMITES

A) En el aspecto subjetivo, es necesario que se formule una pretensión contra un acto de la Administración Pública.

A este respecto, el art. 1,2.º LJCA establece que «se entenderá a estos efectos por Administraciones Públicas:



a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local

d) Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales».

B) Objetivamente, el acto impugnado deberá ser un acto administrativo, es decir, un acto de la Administración Pública –normativo o no– sujeto al Derecho Administrativo e, incluso, como vimos un Decreto legislativo en cuanto exceda los límites de la delegación (en cuyo caso debe considerarse como simple Reglamento y no como norma con rango de Ley).

En este contexto, conocerá, también, esta Jurisdicción de las pretensiones que se de-duzcan en relación con (art. 1,3.º LJCA):

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión pa-trimonial sujetos al Derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad admi-nistrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio –LOREG, en lo sucesivo–).

Finalmente, también serán de la competencia de la Jurisdicción Contencioso–Admi-nistrativa (art. 2 LJCA, parcialmente modificado por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial LO 19/2003, en otras citas):

a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comuni-dades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratos de las Administraciones públicas.

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas.

d) Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios pú-blicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los



mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recu-rridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.

e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.

Además, con arreglo al art. 4 LJCA:

1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertene-cientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso conten-cioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.

2. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente.

6.4. SU ORGANIZACIÓN


Siguiendo el esquema de la LOPJ (modificada por la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial) y de la LJCA, podemos destacar, de menor a mayor, los siguientes órganos jurisdiccionales en este ámbito:

a) Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

c) Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

d) Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

e) Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

6.4.2. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo

A tenor del art. 8 LJCA (redactado ex novo por la LO 19/2003, y posteriormente modifi-cado por la Ley Orgánica 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia):

1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán, en única o primera ins-tancia según lo dispuesto en esta Ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las Entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o



vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instru-mentos de planeamiento urbanístico

2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduz-can frente a los actos administrativos de la Administración de las Comunidades Autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:

a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.

b) Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.

3. Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las Comuni-dades Autónomas, contra los actos de los organismos, entes, entidades o corpo-raciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela.

Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Admi-nistración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competen-cia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.

4. Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la Administración periférica del Estado.

5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales, en los términos previstos en la legislación electoral.

6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autoriza-ciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública.

Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autori-zación o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias conside-ren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.

Además, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán de las autori-zaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.



6.4.3. Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo

Conforme al art. 9 LJCA (también redactado ex novo por la LO 19/2003, y al que adi-cionó su letra f la Ley Orgánica 7/2006, de 21 de noviembre, de protección de las salud y de lucha contra el dopaje en el deporte), los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Admi-nistrativo conocerán de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:

a) En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de re-curso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos inferiores, o que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, o a las materias recogidas en el artículo 11.1.a) sobre personal militar.

b) En única o primera instancia contra los actos de los órganos centrales de la Administra-ción General del Estado en los supuestos previstos en el apartado 2.b) del artículo 8.

c) En primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, sin perjuicio de lo dispuesto en la letra i) del apartado 1 del artículo 10.

d) En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.

e) En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peti-ciones de asilo político.

f) En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.

6.4.4. Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia

A ellas se refiere el art. 10 LJCA (cuyo apartado 1 ha sido redactado ex novo por la citada Ley Orgánica 15/2007, de 3 de julio), según el cual

1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:

a) Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comuni-dades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

b) Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales.



c) Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legisla-tivas de las Comunidades Autónomas, y de las instituciones autonómicas aná-logas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial.

d) Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa.

e) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos.

f) Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comu-nidades Autónomas, así como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones locales, en los términos de la legislación electoral.

g) Los convenios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma.

h) La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión.

i) Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de per-sonal, propiedades especiales y expropiación forzosa.

j) Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas com-petentes para la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.

k) Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.

2. Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra senten-cias y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y de los correspondientes recursos de queja.

3. También les corresponde, con arreglo a lo establecido en esta Ley, el conocimiento de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo Con-tencioso-Administrativo.

4. Conocerán de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencio-so-Administrativo con sede en la Comunidad Autónoma.

5. Conocerán del recurso de casación para la unificación de doctrina previsto en el artículo 99.

6. Conocerán del recurso de casación en interés de la ley previsto en el artículo 101.



6.4.5. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

A tenor del art. 11 LJCA (modificado parcialmente por la Ley Orgánica 4/2003, de 21 de mayo, complementaria de la Ley de prevención y bloqueo de la financiación del terroris-mo, por la que se modifican la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa):

1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia:

a) De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en mate-ria de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo, conocerá de los recursos contra los actos de cualesquiera órganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos.

b) De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuan-do rectifiquen en vía de recurso o en procedimiento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes distintos con competencia en todo el territorio nacional.

c) De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones públicas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.

d) De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.e).

e) De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Acti-vidades de Financiación del Terrorismo, y de la autorización de prórroga de los plazos de las medidas de dicha Comisión, conforme a lo previsto en la Ley de Prevención y Bloqueo de la Financiación del Terrorismo.

2. Conocerá, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de los co-rrespondientes recursos de queja.

3. Conocerá de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juz-gados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

4. También conocerá de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

6.4.6. Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo

Se regula en el art. 12 LJCA, según el cual:



1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delega-das del Gobierno.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.

c) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Di-putados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo.

2. Conocerá también de:

a) Los recursos de casación de cualquier modalidad, en los términos establecidos por esta Ley, y los correspondientes recursos de queja.

b) Los recursos de casación y revisión contra las resoluciones dictadas por el Tri-bunal de Cuentas, con arreglo a lo establecido en su Ley de Funcionamiento.

c) Los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el artículo 61.1.1.º de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

3. Asimismo conocerá de:

a) Los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central, así como los recursos contencioso-electorales que se deduzcan contra los acuerdos sobre proclamación de electos en los términos previstos en la legislación electoral.

b) Los recursos deducidos contra actos de las Juntas Electorales adoptados en el procedimiento para elección de miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

6.4.7. Otras reglas

Para concluir con este subapartado de los órganos jurisdiccionales, hemos de hacer re-ferencia al art. 13 LJCA, conforme al cual para aplicar las reglas de distribución de compe-tencia contenidas en los artículos anteriores, se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

a) Las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades Autóno-mas y Entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependien-tes o vinculadas a cada una de ellas.

b) La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de re-cursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actua-ciones constitutivas de vía de hecho.

c) Salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto.



6.5. LAS PARTES


Se consideran partes en un proceso a quien reclama (demandante) y frente a quien se reclama (demandado) la satisfacción de una pretensión.

6.5.2. Requisitos para ser parte

Los requisitos para ser parte en este tipo de proceso son:

6.5.2.1. Capacidad procesal

Es la capacidad que se exige para poder realizar con eficacia actos procesales.

Al efecto, a tenor del art. 18 LJCA, tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccio-nal contencioso-administrativo, además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus dere-chos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.

Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.

6.5.2.2. Legitimación

Es aquella especial relación entre un sujeto y el objeto del litigio, en virtud de la cual se reconoce a aquél la condición de parte en un proceso determinado.

En cuanto a la legitimación activa (la que se exige al demandante), dispone el art. 19 LJCA (modificado parcialmente por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igual-dad efectiva de mujeres y hombres) que:

1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se re-fiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comuni-dades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación



de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.

d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Admi-nistración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.

e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con per-sonalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.

f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresa-mente previstos por las Leyes.

i) Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, ade-más de los afectados y siempre con su autorización, estarán también legitima-dos los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente.

Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difícil de-terminación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, a los sindicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propia legitimación procesal.

La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razón de sexo.

2. La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley.

3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades loca-les se rige por lo dispuesto en la legislación de régimen local.

No obstante, conforme al art. 20 LJCA, no pueden interponer recurso contencioso-ad-ministrativo contra la actividad de una Administración pública:

a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.



b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandata-rios de ella.

c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la acti-vidad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto especial de autonomía respecto de dicha Administración.

En cuanto a la legitimación pasiva (la exigible para poder actuar como demandado), establece el art. 21 LJCA (parcialmente modificado por la LO 19/2003) que:

1. Se considera parte demandada:

a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso.

b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran que-dar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

c) Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.

2. A efectos de lo dispuesto en el párrafo a) del apartado anterior, cuando se trate de Organismos o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada:

a) El Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio.

b) La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.

3. Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida.

Por último, conforme al art. 22 LJCA, si la legitimación (sea activa o pasiva) de las partes derivare de alguna relación jurídica transmisible, el causahabiente podrá suceder en cualquier estado del proceso a la persona que inicialmente hubiere actuado como parte.

Por otro lado, la consecuencia de la falta de legitimación será la inadmisibilidad del recurso (art. 51 LJCA).

6.5.2.3. Postulación

Es la posibilidad de que el sujeto legitimado en un proceso se dirija personalmente al órgano jurisdiccional. Respecto de la misma los arts. 23 y 24 LJCA establecen las siguientes reglas:

a) En sus actuaciones ante órganos unipersonales, las partes podrán conferir su re-presentación a un Procurador y serán asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su representación al Abogado, será a éste a quien se notifiquen las actuaciones.



b) En sus actuaciones ante órganos colegiados, las partes deberán conferir su repre-sentación a un Procurador y ser asistidas por Abogado.

c) Podrán, no obstante, comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defen-sa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles.

d) La representación y defensa de las Administraciones públicas y de los órganos constitucionales se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas (se trata de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre), así como en las normas que sobre la materia y en el marco de sus competencias hayan dictado las Comunidades Autónomas.

6.6. ACTOS IMPUGNABLES


Como regla general, conforme al art. 25 LJCA, el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean defi-nitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjui-cio irreparable a derechos o intereses legítimos.

También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.

Al efecto, por lo que respecta a la inactividad de la Administración, el art. 29 LJCA establece que:

1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas de-terminadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, po-drán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.

Y para los supuestos de vía de hecho, el art. 30 LJCA prescribe que en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de



los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.

En particular, en cuanto a los actos normativos, el art. 26 establece que:

1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, tam-bién es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

En este contexto, el art. 27 LJCA dispone que:

1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere dictado sen-tencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes.

2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.

3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cual-quier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.

6.6.2. Actos excluidos del recurso

La necesidad de respetar el principio de seguridad jurídica, ha llevado al art. 28 LJCA a determinar que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

6.7. TIPOS Y FASES DE LOS PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS


La LJCA regula en sus arts. 43 a 78 un procedimiento ordinario y un procedimiento abreviado (novedad éste en este tipo de recurso), cuyas líneas generales pasamos a consi-derar en los siguientes subapartados, comenzando por el procedimiento ordinario.



6.7.2. Diligencias preliminares

La LJCA trata, bajo esta rúbrica, en sus arts. 43 y 44, de unos requisitos previos a la interposición del recurso contencioso–administrativo, disponiendo que cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público.

Por otra parte, en los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer re-curso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actua-ción o inactividad. Dicho requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara. Finalmente, queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local (sobre lo que habrá que estar a lo dispuesto en los arts 65 a 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local –LRL, en las siguientes llamadas–).

6.7.3. Fases del procedimiento

6.7.3.1. Iniciación

Conforme al art. 45, cuyo apartado 3 ha sido modificado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial (que, no obstante, entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, lo que tuvo lugar el día 4 de noviembre de 2009, por lo que, en este caso y en los sucesivos, pondremos en cursiva la normativa transitoriamente vigente, añadiendo a continuación la nueva regulación):

1. El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se im-pugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa.

2. A este escrito se acompañará:

a) El documento que acredite la representación del compareciente, salvo si figu-rase unido a las actuaciones de otro recurso pendiente ante el mismo Juzgado o Tribunal, en cuyo caso podrá solicitarse que se expida certificación para su unión a los autos.

b) El documento o documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título.



c) La copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran, o indicación del expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado. Si el objeto del recurso fuera la inactividad de la Administración o una vía de hecho, se mencionará el órgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso.

d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado.

3. El Juzgado o Sala examinará de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como

se haya presentado el escrito de interposición. Si con éste no se acompañan los do-

cumentos expresados en el apartado anterior o los presentados son incompletos y, en

general, siempre que el Juzgado o Sala estime que no concurren los requisitos exigidos

por esta Ley para la validez de la comparecencia, requerirá inmediatamente la subsa-

nación de los mismos, señalando un plazo de diez días para que el recurrente pueda

llevarla a efecto, y si no lo hace, se ordenará el archivo de las actuaciones.

3. El Secretario judicial examinará de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Si estima que es válida, ad-mitirá a trámite el recurso. Si con el escrito de interposición no se acompañan los documentos expresados en el apartado anterior o los presentados son incompletos y, en general, siempre que el Secretario judicial estime que no concurren los requisitos exigidos por esta Ley para la validez de la comparecencia, requerirá inmediatamente la subsanación de los mismos, señalando un plazo de diez días para que el recurrente pueda llevarla a efecto y, si no lo hiciere, el Juez o Tribunal se pronunciará sobre el archivo de las actuaciones.

4. El recurso de lesividad se iniciará por demanda formulada con arreglo al artículo 56.1, que fijará con precisión la persona o personas demandadas y su sede o do-micilio si constara. A esta demanda se acompañarán en todo caso la declaración de lesividad, el expediente administrativo y, si procede, los documentos de las letras a) y d) del apartado 2 de este artículo.

5. El recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados podrá iniciarse también mediante demanda en que se concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho. Con la demanda se acompañarán los documentos que procedan de los previstos en el apartado 2 de este artículo.

Por lo que respecta al plazo para interponer el recurso, el art. 46 LJCA señala que será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impug-nada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.



En los supuestos previstos en el artículo 29 (sobre inactividad de la Administración), los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo.

Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.

El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de repo-sición o en que éste deba entenderse presuntamente desestimado.

El plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.

En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-ad-ministrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.

Finalmente, a tenor del art. 47 LJCA:

1. Una vez cumplido lo dispuesto en el artículo 45.3, el Juzgado o la Sala, en el si-

guiente día hábil, acordará, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la interposi-

ción del recurso y remitirá el oficio para su publicación por el órgano competente,

sin perjuicio de que sea costeada por el recurrente, en el periódico oficial que

proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la

actividad administrativa recurrida. El Juzgado o la Sala podrá también acordar de

oficio la publicación, si lo estima conveniente.

2. Si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda en los supuestos previstos por

el artículo 45.5, deberá procederse a la publicación del anuncio de interposición de

aquél, en el que se concederán quince días para la personación de quienes tengan

interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la disposición, acto o

conducta impugnados.

Transcurrido este plazo, se procederá a dar traslado de la demanda y de los docu-

mentos que la acompañen para que sea contestada primero por la Administración

y luego por los demás demandados que se hubieran personado.

Finalmente, a tenor del art. 47 LJCA:

1. Una vez cumplido lo dispuesto en el artículo 45.3, el Secretario judicial en el si-guiente día hábil acordará, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la interposi-ción del recurso y remitirá el oficio para su publicación por el órgano competente, sin perjuicio de que sea costeada por el recurrente, en el periódico oficial que proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad administrativa recurrida. El Secretario judicial podrá también acordar de oficio la publicación, si lo estima conveniente.



2. Si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda en los supuestos previstos por el artículo 45.5 y éste se dirige contra una disposición general, deberá procederse a la publicación del anuncio de interposición de aquél, en el que se concederán quince días para la personación de quienes tengan interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la disposición, acto o conducta impugnados. Transcu-rrido este plazo, el Secretario judicial procederá a dar traslado de la demanda y de los documentos que la acompañen para que sea contestada primero por la Admi-nistración y luego por los demás demandados que se hubieran personado.

En este contexto, a tenor del art. 48 LJCA (parcialmente modificado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social y, posteriormen-te, por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre):

1. El órgano jurisdiccional, al acordar lo previsto en el apartado 1 del artículo anterior,

o mediante resolución si la publicación no fuere necesaria, requerirá a la Adminis-

tración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que practique los

emplazamientos previstos en el artículo 49. El expediente se reclamará al órgano

autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la inactividad o

vía de hecho. Se hará siempre una copia autentificada de los expedientes tramitados

en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia.

1. El Secretario judicial, al acordar lo previsto en el apartado 1 del artículo anterior, o mediante diligencia si la publicación no fuere necesaria, requerirá a la Administra-ción que le remita el expediente administrativo, ordenándole que practique los em-plazamientos previstos en el artículo 49. El expediente se reclamará al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la inactividad o vía de hecho. Se hará siempre una copia autentificada de los expedientes tramitados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia.

2. No se reclamará el expediente en el caso del apartado 2 del artículo anterior, sin perjuicio de la facultad otorgada por el apartado 5 de este artículo 48.

3. El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional.

4. El expediente, original o copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso, au-tentificado, acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La Administración conservará siempre el original o una copia auten-tificada de los expedientes que envíe. Si el expediente fuera reclamado por diversos Juzgados o Tribunales, la Administración enviará copias autentificadas del original o de la copia que conserve.

5. Cuando el recurso contra la disposición se hubiere iniciado por demanda, el Tri-

bunal podrá recabar de oficio o a petición del actor el expediente de elaboración.

Recibido el expediente, se pondrá de manifiesto a las partes por cinco días para

que formulen alegaciones.

5. Cuando el recurso contra la disposición se hubiere iniciado por demanda, el Tri-bunal podrá recabar de oficio o a petición del actor el expediente de elaboración. Recibido el expediente, el Secretario judicial lo pondrá de manifiesto a las partes por cinco días para que formulen alegaciones.



6. Se excluirán del expediente, mediante resolución motivada, los documentos clasi-ficados como secreto oficial, haciéndolo constar así en el índice de documentos y en el lugar del expediente donde se encontraran los documentos excluidos.

7. Transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se

reiterará la reclamación, y si no se enviara en el término de 10 días contados como

dispone el apartado 3, tras constatarse su responsabilidad, previo apercibimiento

notificado personalmente para formulación de alegaciones, se impondrá una multa

coercitiva de 300,50 a 1.202,02 euros a la autoridad o empleado responsable. La

multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo requerido.

De darse la causa de imposibilidad de determinación individualizada de la autori-

dad o empleado responsable, la Administración será la responsable del pago de la

multa sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable.

7. Transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se reiterará la reclamación y, si no se enviara en el término de diez días contados como dispone el apartado 3, tras constatarse su responsabilidad, previo apercibimiento del Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o Tribunal impondrá una multa coercitiva de trescientos a mil doscientos euros a la autoridad o empleado responsable. La multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo requerido.

De darse la causa de imposibilidad de determinación individualizada de la autori-dad o empleado responsable, la Administración será la responsable del pago de la multa sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable.

8. Contra los autos en los que se acuerde la imposición de multas a las que se refiere el apartado anterior podrá interponerse recurso de súplica en los términos previstos en el artículo 79.

9. Si no se hubieran satisfecho voluntariamente, las multas firmes se harán efectivas por vía judicial de apremio.

10. Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expedien-te completo, el Juez o Tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya desatención pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno apercibimiento.

6.7.3.2. Desarrollo

A) Emplazamiento

Al mismo se refiere el art. 49 LJCA (también parcialmente modificado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre), a cuyo tenor:

1. La resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los cinco días siguientes a su adopción, a cuantos aparezcan como interesados en él, em-plazándoles para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve



días. La notificación se practicará con arreglo a lo dispuesto en la Ley que regule el procedimiento administrativo común.

2. Hechas las notificaciones, se enviará el expediente al Juzgado o Tribunal, incorpo-rando la justificación del emplazamiento o emplazamientos efectuados, salvo que no hubieran podido practicarse dentro del plazo fijado para la remisión del expe-diente, en cuyo caso éste se enviará sin demora, y la justificación de los emplaza-mientos una vez se ultimen.

3. Recibido el expediente, el Juzgado o Tribunal, a la vista del resultado de las actua-

ciones administrativas y del contenido del escrito de interposición y documentos

anejos, comprobará que se han efectuado las debidas notificaciones para empla-

zamiento y, si advirtiere que son incompletas, ordenará a la Administración que se

practiquen las necesarias para asegurar la defensa de los interesados que sean

identificables.

3. Recibido el expediente, el Secretario judicial, a la vista del resultado de las actua-ciones administrativas y del contenido del escrito de interposición y documentos anejos, comprobará que se han efectuado las debidas notificaciones para empla-zamiento y, si advirtiere que son incompletas, ordenará a la Administración que se practiquen las necesarias para asegurar la defensa de los interesados que sean identificables.

4. Cuando no hubiera sido posible emplazar a algún interesado en el domicilio que

conste, el Juez o Tribunal mandará insertar el correspondiente edicto en el mismo

periódico oficial en que se hubiera publicado el anuncio de la interposición. Los

emplazados por edictos podrán personarse hasta el momento en que hubiere de

dárseles traslado para contestar a la demanda.

4. Cuando no hubiera sido posible emplazar a algún interesado en el domicilio que conste, el Secretario judicial mandará insertar el correspondiente edicto en el perió-dico oficial que proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad administrativa recurrida. Los emplazados por edictos podrán personarse hasta el momento en que hubiere de dárseles traslado para contestar a la demanda.

5. En el supuesto previsto en el artículo 47.2 se estará a lo que en él se dispone.

6. El emplazamiento de los demandados en el recurso de lesividad se efectuará per-sonalmente por plazo de nueve días.

En cuanto al emplazamiento de la Administración, conforme al art. 50 LJCA, se enten-derá efectuado por la reclamación del expediente.

Y por lo que respecta a la personación, las Administraciones Públicas se entenderán personadas por el envío del expediente. Los demandados legalmente emplazados podrán personarse en autos dentro del plazo concedido. Si lo hicieren posteriormente, se les ten-drá por parte para los trámites no precluidos. Si no se personaren oportunamente conti-nuará el procedimiento por sus trámites, sin que haya lugar a practicarles, en estrados o en cualquier otra forma, notificaciones de clase alguna.



Tras ello, a tenor del art. 51 (afectado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre):

1. El Juzgado o Sala, previa reclamación y examen del expediente administrativo, si

lo considera necesario, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando

constare de modo inequívoco y manifiesto:

1. El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto:

a) La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.

b) La falta de legitimación del recurrente.

c) Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.

d) Haber caducado el plazo de interposición del recurso.

2. El Juzgado o Sala podrá inadmitir el recurso cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, mencionando, en este último caso, la resolución o resoluciones desestimatorias.

3. Cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el Juz-gado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido.

Asimismo, cuando se impugne la no realización por la Administración de las obliga-ciones a que se refiere el artículo 29, el recurso se inadmitirá si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes.

4. El Juzgado o la Sala, antes de pronunciarse sobre la inadmisión del recurso, hará saber a las partes el motivo en que pudiera fundarse para que, en el plazo común de diez días, aleguen lo que estimen procedente y acompañen los documentos a que hubiera lugar.

5. Contra el auto que declare la inadmisión podrán interponerse los recursos previstos en esta Ley. El auto de admisión no será recurrible pero no impedirá oponer cual-quier motivo de inadmisibilidad en momento procesal posterior.

6. Declarada la inadmisión al amparo de lo establecido en el párrafo a) del apartado 1 de este artículo, se estará a lo que determinan los artículos 5.3 y 7.3.

B) Presentación de la demanda

Conforme al art. 52 LJCA (asimismo afectado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre):

1. Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados,

y en su caso completados, los emplazamientos, se acordará que se entregue al

recurrente para que se deduzca la demanda en el plazo de veinte días. Cuando

los recurrentes fuesen varios y aunque no actuasen bajo una misma dirección, la

demanda se formulará simultáneamente por todos ellos. La entrega del expediente

se efectuará en original o copia.



1. Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su caso completados, los emplazamientos, por el Secretario judicial se acordará que se entregue al recurrente para que se deduzca la demanda en el plazo de vein-te días, salvo que concurra alguno de los supuestos del artículo 51, en cuyo caso dará cuenta al Tribunal para que resuelva lo que proceda. Cuando los recurrentes fuesen varios, y aunque no actuasen bajo una misma dirección, la demanda se formulará simultáneamente por todos ellos. La entrega del expediente se efectuará en original o copia .

2. Si la demanda no se hubiere presentado dentro del plazo, el Juzgado o Sala, de ofi-cio, declarará por auto la caducidad del recurso. No obstante, se admitirá el escrito de demanda, y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro del día en que se notifique el auto.

En este contexto, transcurrido el término para la remisión del expediente administrativo

sin que éste hubiera sido enviado, la parte recurrente podrá pedir, por sí o a iniciativa del

Juez o Tribunal, que se le conceda plazo para formalizar la demanda. Y si después de que

la parte demandante hubiera usado del derecho establecido en el apartado anterior se

recibiera el expediente, éste se pondrá de manifiesto a las partes demandantes y, en su

caso, demandadas por plazo común de diez días para que puedan efectuar las alegaciones

complementarias que estimen oportunas.

En este contexto, transcurrido el término para la remisión del expediente administrativo sin que éste hubiera sido enviado, la parte recurrente podrá pedir, por sí o a iniciativa del Secretario judicial, que se le conceda plazo para formalizar la demanda. Si después de que la parte demandante hubiera usado del derecho establecido en el apartado anterior se recibiera el expediente, el Secretario judicial pondrá éste de manifiesto a las partes deman-dantes y, en su caso, demandadas por plazo común de diez días para que puedan efectuar las alegaciones complementarias que estimen oportunas (art. 53, modificado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre).

Presentada la demanda, se dará traslado de la misma, con entrega del expediente admi-

nistrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para que la contesten en el

plazo de veinte días. Si la demanda se hubiere formalizado sin haberse recibido el expediente

administrativo, se emplazará a la Administración demandada para contestar, apercibiéndola

de que no se admitirá la contestación si no va acompañada de dicho expediente.

Si el defensor de la Administración demandada estima que la disposición o actuación

administrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podrá solicitar la suspensión del

procedimiento por un plazo de veinte días para comunicar su parecer razonado a aquélla.

La contestación se formulará primero por la Administración demandada. Cuando hubieren

de hacerlo, además de la Administración, otros demandados, y aunque no actuaren bajo una

misma dirección, la contestación se formulará simultáneamente por todos ellos. En este caso

no habrá lugar a la entrega del expediente administrativo, que será puesto de manifiesto en la

Secretaría, pero sí de la copia del mismo, con los gastos a cargo de estos demandados.

Si la Administración demandada fuere una Entidad local y no se hubiere personado en

el proceso pese a haber sido emplazada, se le dará no obstante traslado de la demanda

para que, en el plazo de veinte días, pueda designar representante en juicio o comunicar



al Juez o Tribunal, por escrito, los fundamentos por los que estimare improcedente la pre-

tensión del actor.

A tenor del art. 54 (redactado de nuevo por la Ley 13/2009):

1. Presentada la demanda, el Secretario judicial dará traslado de la misma, con en-trega del expediente administrativo, a las partes demandadas que hubieran com-parecido, para que la contesten en el plazo de veinte días. Si la demanda se hu-biere formalizado sin haberse recibido el expediente administrativo, emplazará a la Administración demandada para contestar, apercibiéndola de que no se admitirá la contestación si no va acompañada de dicho expediente.

2. Si el defensor de la Administración demandada estima que la disposición o ac-tuación administrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podrá solicitar la suspensión del procedimiento por un plazo de veinte días para comunicar su pa-recer razonado a aquélla. El Secretario judicial, previa audiencia del demandante, acordará lo procedente.

3. La contestación se formulará primero por la Administración demandada. Cuando hubieren de hacerlo, además de la Administración, otros demandados, y aunque no actuaren bajo una misma dirección, la contestación se formulará simultáneamente por todos ellos. En este caso no habrá lugar a la entrega del expediente adminis-trativo, que será puesto de manifiesto en la Oficina judicial, pero sí de la copia del mismo, con los gastos a cargo de estos demandados.

4. Si la Administración demandada fuere una entidad local y no se hubiere personado en el proceso pese a haber sido emplazada, se le dará no obstante traslado de la demanda para que, en el plazo de veinte días, pueda designar representante en juicio o comunicar al órgano judicial, por escrito, los fundamentos por los que esti-mare improcedente la pretensión del actor.

Si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán

solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen

los antecedentes para completarlo, suspendiéndose el curso del plazo correspondiente y

resolviendo el Juzgado o Sala lo pertinente en el plazo de tres días. La Administración, al

remitir de nuevo el expediente, deberá indicar en el índice a que se refiere el artículo 48.4

los documentos que se han adicionado.

Si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen los antecedentes para completarlo, suspendiéndose el curso del plazo correspondiente y resolviendo el Juzgado o Sala lo pertinente en el plazo de tres días. El Secretario judicial resolverá lo pertinente en el plazo de tres días. La Administración, al remitir de nuevo el expediente, deberá indicar en el índice a que se refiere el artículo 48.4 los documentos que se han adicionado (art. 55, modificado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre).

En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justifica-ción de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración.



El Juzgado o Tribunal examinará de oficio la demanda y requerirá que se subsanen las

faltas de que adolezca en plazo no superior a diez días. Si la subsanación no se efectuara

en tiempo, se ordenará el archivo de las actuaciones.

El Secretario judicial examinará de oficio la demanda y requerirá que se subsanen las faltas de que adolezca en plazo no superior a diez días. Realizada la subsanación, admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta al Juez para que resuelva lo que proceda sobre su admisión (art. 56,2º, modificado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre).

Con la demanda y la contestación las partes acompañarán los documentos en que di-rectamente funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarán el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren.

Después de la demanda y contestación no se admitirán a las partes más documentos que los que se hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil. No obstante, el demandante podrá aportar, además, los documentos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citación de vista o conclusiones.

Finalmente, el actor podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin

necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones. Si la parte deman-

dada no se opone, el pleito será declarado concluso, sin más trámites, para sentencia una

vez contestada la demanda, salvo que el Juez o Tribunal haga uso de la facultad que le

atribuye el artículo 61 (acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de

cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto.

Finalmente, con arreglo al art. 57, redactado ex novo por la Ley 13/2009, de 3 de no-viembre, el Secretario judicial declarará concluso el pleito, sin más trámite, para sentencia una vez contestada la demanda, salvo que el Juez o Tribunal haga uso de la facultad que le atribuye el artículo 61 en los siguientes supuestos:

1.º Si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones y la parte demandada no se opone.

2.º Si en los escritos de demanda y contestación no se solicita el recibimiento a prueba ni los trámites de vista o conclusiones, salvo que el Juez o Tribunal, excepcional-mente, atendida la índole del asunto, acuerde la celebración de vista o la formula-ción de conclusiones escritas.

En los dos supuestos anteriores, si el demandado solicita la inadmisión del recurso, se dará traslado al demandante para que en el plazo de cinco días formule las alegaciones que estime procedentes sobre la posible causa de inadmisión, y seguidamente se declarará concluso el pleito.

C) Alegaciones previas

Conforme a los arts. 58 y 59 (modificado parcialmente por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre):

a) Las partes demandadas podrán alegar, dentro de los primeros cinco días del plazo para contestar la demanda, los motivos que pudieren determinar la incompetencia



del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso con arreglo a lo dispuesto en el artículo 69, sin perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del órgano jurisdiccional, puedan ser alegados en la contestación, incluso si hubiesen sido desestimados como alegación previa.

b) Para hacer uso de este trámite la Administración demandada habrá de acompañar el expediente administrativo si no lo hubiera remitido antes.

c) Del escrito formulando alegaciones previas se dará traslado por cinco días al actor,

el cual podrá subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de diez días.

c) Del escrito formulando alegaciones previas el Secretario judicial dará traslado por cinco días al actor, el cual podrá subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de diez días.

d) Evacuado el traslado, se seguirá la tramitación prevista para los incidentes.

e) El auto desestimatorio de las alegaciones previas no será susceptible de recurso y

dispondrá que se conteste la demanda en el plazo que reste.

e) El auto desestimatorio de las alegaciones previas no será susceptible de recurso y dispondrá que se conteste la demanda en el plazo que reste.

f) Una vez firme el auto estimatorio de las alegaciones previas, se declarará la inadmi-sibilidad del recurso y se ordenará la devolución del expediente administrativo a la oficina de donde procediere. Si se hubiere declarado la falta de jurisdicción o de competencia, se estará a lo que determinan los artículos 5.3 y 7.3.

D) Prueba

Se regula en los arts. 60 y 61 (modificado el primero de ellos por la citada Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo y, posteriormente, ambos, por la Ley 13/2009, de 3 de noviem-bre), según los cuales:

1. Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementa-rias. En dichos escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba (art. 60,1.º).

2. Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia

para la resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba

dentro de los tres días siguientes a aquel en que se haya dado traslado de la

misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a aportar documentos

conforme a lo dispuesto en el artículo 56.4 (art. 61,2º).

2. Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a aportar documentos conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 56.

3. Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del



pleito. Si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos (art. 60,3.º).

4. La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si bien el plazo será de quince días para proponer y treinta para prac-ticar. No obstante, se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso (art. 60,4.º).

5. Las Salas podrán delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de lo Conten-cioso-Administrativo la práctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante en autos de la Administración podrá, a su vez, delegar en un funcionario público de la misma la facultad de intervenir en la práctica de pruebas (art. 60,5.º).

6. En el acto de emisión de la prueba pericial el juez otorgará, a petición de cualquiera

de las partes, un plazo no superior a tres días para que las partes puedan solicitar

aclaraciones al dictamen emitido (art. 60,6º).

6. En el acto de emisión de la prueba pericial, el Juez otorgará, a petición de cual-quiera de las partes, un plazo no superior a cinco días para que las partes puedan solicitar aclaraciones al dictamen emitido.

7. De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razón del sexo, corresponderá al demandado probar la ausencia de discriminación en las medidas adoptadas y su proporcionalidad.

A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano judicial, a instancia de parte, podrá recabar, si lo estimase útil y pertinente, informe o dictamen de los organismos públicos competentes (art. 60,7.º).

8. El Juez o Tribunal podrá acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto (art. 61,1.º).

9. Finalizado el período de prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia, el órgano jurisdiccional podrá también acordar la práctica de cualquier diligencia de prueba que estimare necesaria (art. 61,2.º).

10. Las partes tendrán intervención en las pruebas que se practiquen al amparo de lo previsto en los dos apartados anteriores (art. 61,3.º).

11. Si el Juez o Tribunal hiciere uso de su facultad de acordar de oficio la práctica

de una prueba, y las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en

la vista o en el escrito de conclusiones, el resultado de la prueba se pondrá de

manifiesto a las partes, las cuales podrán, en el plazo de tres días, alegar cuanto

estimen conveniente acerca de su alcance e importancia (art. 61,4º).

11. Si el Juez o Tribunal hiciere uso de su facultad de acordar de oficio la práctica de una prueba, y las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en la vista o en el escrito de conclusiones, el Secretario judicial pondrá de manifiesto el resul-



tado de la prueba a las partes, las cuales podrán, en el plazo de cinco días, alegar cuanto estimen conveniente acerca de su alcance e importancia (art. 61,4º).

12. El Juez podrá acordar de oficio, previa audiencia a las partes, o bien a instancia de las mismas la extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimien-tos conexos. A los efectos de la aplicación de las normas sobre costas procesales con relación al coste de estas pruebas se entenderá que son partes todos los in-tervinientes en los procesos sobre los cuales se haya acordado la extensión de sus efectos, prorrateándose su coste entre los obligados en dichos procesos al pago de las costas (art. 61,5.º).

E) Vista y conclusiones

Según el art. 62 (cuyos apartados 2 y 3 han sido modificados por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre):

1. Salvo que en esta Ley se disponga otra cosa, las partes podrán solicitar que se ce-lebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.

2. Dicha solicitud habrá de formularse por medio de otrosí en los escritos de demanda

o contestación o por escrito presentado en el plazo de tres días contados desde que

se notifique la diligencia de ordenación declarando concluso el período de prueba.

2. Dicha solicitud habrá de formularse por medio de otrosí en los escritos de demanda o contestación o por escrito presentado en el plazo de cinco días contados desde que se notifique la diligencia de ordenación declarando concluso el período de prueba.

3. El Juzgado o Tribunal proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado

las partes. En otro caso, sólo acordará la celebración de vista o la formulación

de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habiéndose

practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes; todo ello sin perjuicio de lo

dispuesto en el apartado 4 del artículo 61.

3. El Secretario judicial proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado las partes. En otro caso, sólo acordará la celebración de vista o la formulación de con-clusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habiéndose practica-do prueba, lo solicite cualquiera de las partes; todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 61.

4. Si las partes no hubieran formulado solicitud alguna el Juez o Tribunal, excepcio-nalmente, atendida la índole del asunto, podrá acordar la celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas.

Si se acordara la celebración de vista, la fecha de la audiencia será señalada por

riguroso orden de antigüedad de los asuntos, excepto los referentes a materias que por

prescripción de la Ley o por acuerdo motivado del órgano jurisdiccional, fundado en cir-

cunstancias excepcionales, deban tener preferencia, los cuales, estando conclusos, podrán

ser antepuestos a los demás cuyo señalamiento aún no se hubiera hecho. En el acto de la

vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus

alegaciones. El Juez o el Presidente de la Sala, por sí o a través del Magistrado ponente,



podrá invitar a los defensores de las partes, antes o después de los informes orales, a que

concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea preciso para delimitar

el objeto del debate (art. 63).

A tenor del art. 63 (redactado ex novo por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre):

1. Si se acordara la celebración de vista, el Secretario judicial señalará la fecha de la audiencia por riguroso orden de antigüedad de los asuntos, excepto los referentes a materias que por prescripción de la ley o por acuerdo motivado del órgano juris-diccional, fundado en circunstancias excepcionales, deban tener preferencia, los cuales, estando conclusos, podrán ser antepuestos a los demás cuyo señalamiento aún no se hubiera hecho. En el señalamiento de las vistas el Secretario judicial atenderá asimismo a los criterios establecidos en el artículo 182 de la Ley de En-juiciamiento Civil.

2. En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de for-ma sucinta expongan sus alegaciones. El Juez o el Presidente de la Sala, por sí o a través del Magistrado ponente, podrá invitar a los defensores de las partes, antes o después de los informes orales, a que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea preciso para delimitar el objeto de debate.

3. El desarrollo de la vista se registrará en soporte apto para la grabación y reproduc-ción del sonido y de la imagen. El Secretario judicial deberá custodiar el documento electrónico que sirva de soporte a la grabación. Las partes podrán pedir, a su costa, copia de las grabaciones originales.

4. Siempre que se cuente con los medios tecnológicos necesarios, el Secretario judi-cial garantizará la autenticidad e integridad de lo grabado o reproducido mediante la utilización de la firma electrónica reconocida u otro sistema de seguridad que conforme a la ley ofrezca tales garantías. En este caso, la celebración del acto no requerirá la presencia en la sala del Secretario judicial, salvo que lo hubieran soli-citado las partes, al menos dos días antes de la celebración de la vista, o que ex-cepcionalmente el Secretario judicial lo considere necesario, atendiendo a la com-plejidad del asunto, al número y naturaleza de las pruebas a practicar, al número de intervinientes, a la posibilidad de que se produzcan incidencias que no pudieran registrarse, o a la concurrencia de otras circunstancias igualmente excepcionales que lo justifiquen, supuesto en el cual el Secretario judicial extenderá acta sucinta en los términos previstos en el apartado siguiente.

5. Si los mecanismos de garantía previstos en el apartado anterior no se pudiesen utilizar, el Secretario judicial deberá consignar en el acta los siguientes extremos: número y clase de procedimiento; lugar y fecha de celebración; tiempo de duración, asistentes al acto; alegaciones de las partes; resoluciones que adopte el Juez o Tri-bunal; así como las circunstancias e incidencias que no pudieran constar en aquel soporte. A este acta se incorporarán los soportes de la grabación de las sesiones.

6. Cuando los medios de registro previstos en este artículo no se pudiesen utilizar por cualquier causa, el Secretario judicial extenderá acta de cada sesión, recogiendo en ella, con la extensión y detalle necesarios, las alegaciones de las partes, las incidencias y reclamaciones producidas y las resoluciones adoptadas.



7. El acta prevista en los apartados 5 y 6 de este artículo, se extenderá por procedi-mientos informáticos, sin que pueda ser manuscrita más que en las ocasiones en que la sala en que se esté celebrando la actuación careciera de medios informáti-cos. En estos casos, al terminar la sesión el Secretario judicial leerá el acta, hacien-do en ella las rectificaciones que las partes reclamen, si las estima procedentes. Este acta se firmará por el Secretario judicial tras el Juez o Presidente, las partes, sus representantes o defensores y los peritos, en su caso.

Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegacio-nes sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones. El plazo para formular el escrito será de diez días sucesivos para los demandantes y demandados, siendo simultáneo para cada uno de estos grupos de partes si en alguno de ellos hubiere comparecido más de una persona y no actuaran unidos bajo una misma representación. El señalamiento de día para votación y fallo se ajustará al orden expresado antes al tratar de la vista (art. 64,1.º, 2.º y 3.º).

En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación. Cuando el Juez o Tribunal juzgue oportuno que en el acto de la vista o en las conclusiones se traten motivos relevantes para el fallo y distintos de los alegados, lo pondrá en conocimiento de las partes mediante providencia, dándoles plazo de diez días para ser oídas sobre ello. Contra esta providencia no cabrá recurso alguno. En el acto de la vista, o en el escrito de conclusiones, el demandante podrá solicitar que la sentencia formule pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios de cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos (art. 65).

Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Juez o Tribunal declarará que el pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad a que se re-fiere el apartado 2 del artículo 61, en cuyo caso dicha declaración se hará inmediatamente después de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.

Finalmente, con arreglo al art. 66, los recursos directos contra disposiciones generales gozarán de preferencia y, una vez conclusos, serán antepuestos para su votación y fallo a cualquier otro recurso contencioso-administrativo, sea cual fuere su instancia o grado, salvo el proceso especial de protección de derechos fundamentales.

6.7.3.3. Terminación

A) Introducción

El procedimiento contencioso-administrativo puede terminar de forma normal, median-te el pronunciamiento del fallo contenido en la sentencia, o en forma anormal, a través del desistimiento, el allanamiento, el reconocimiento de las pretensiones en vía administrativa y la conciliación.

B) Sentencia

La sentencia se dictará en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Cuando el Juez o



Tribunal apreciase que la sentencia no podrá dictarse dentro del plazo indicado, lo razonará debidamente y señalará una fecha posterior concreta en la que se dictará la misma, notifi-cándolo a las partes (art. 67).

La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes (art. 68):

a) Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o de algunas de las preten-siones en los siguientes casos (art. 69):

1. Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-Administrativo carezca de jurisdicción.

2. Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada.

3. Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.

4. Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.

5. Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo estable-cido.

b) Estimación (cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, entendiéndose por ésta el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico) o desestimación (cuando se ajusten a Derecho la dis-posición, acto o actuación impugnados) del recurso contencioso-administrativo.

Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo:

1. Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.

2. Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas me-didas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.

3. Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.

4. Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a indem-nizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida ex-presamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.

5. Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anu-laren ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.

La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las partes.



La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afec-tadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.

La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111.

Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

Finalmente, la sentencia contendrá además el pronunciamiento que corresponda res-pecto de las costas.

C) Desistimiento


1. El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la senten-cia.

2. Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será nece-sario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere la Administración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamen-tos respectivos.

3. El Juez o Tribunal oirá a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al

Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días, y dictará auto en el que declarará

terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del

expediente administrativo a la oficina de procedencia.

3. El Secretario judicial dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días Si prestaren su confor-midad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la oficina de procedencia.

4. El Juez o Tribunal no aceptará el desistimiento si se opusiere la Administración o en

su caso el Ministerio Fiscal, y podrá rechazarlo razonadamente cuando apreciare

daño para el interés público.

4. En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda.

5. Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos que no hubieren desistido.

6. El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.



7. Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hu-biera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.

8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el Tribunal sin más trámites dic-

tará auto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de

los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de

procedencia.

8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia.

D) Allanamiento

Viene regulado en el art. 75, según el cual:

1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el aparta-do 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere in-fracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubiesen allanado.

E) Reconocimiento total en vía administrativa de las pretensiones del demandante

Conforme al art. 76 (cuyo apartado 2 ha sido modificado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre):

1. Si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administración no lo hiciera.

2. El Juez o Tribunal oirá a las partes por plazo común de cinco días y, previa compro-

bación de lo alegado, dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento

y ordenará el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo, si

el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico. En este

último caso dictará sentencia ajustada a Derecho.

2. El Secretario judicial mandará oír a las partes por plazo común de cinco días y, pre-via comprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal dictará auto en el que declarará



terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico. En este último caso dictará sentencia ajustada a Derecho.

F) Conciliación entre las partes


1. En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad.

Los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulan la disposición de la acción por parte de los mismos.

2. El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones salvo que to-das las partes personadas lo solicitasen y podrá producirse en cualquier momento anterior al día en que el pleito haya sido declarado concluso para sentencia.

3. Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros.

6.7.4. Procedimiento abreviado

Como novedad de la LJCA/98, el art. 78 (también modificado por la LO 19/2003, así como, posteriormente, por la Ley Orgánica 7/2006, de 21 de noviembre, y por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre) regula el procedimiento abreviado, disponiendo que:

1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Cen-trales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las administraciones públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 euros.

2. El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documento o docu-mentos en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el artículo 45.2.

3. Presentada la demanda, el Juez, previo examen de su jurisdicción y de su compe-

tencia objetiva, dictará providencia en la que ordenará, en su caso, la admisión de

la demanda y su traslado al demandado y citará a las partes para la celebración de

vista, con indicación de día y hora. En la misma providencia ordenará a la Adminis-



tración demandada que remita el expediente administrativo, con al menos quince

días de antelación del término señalado para la vista.

3. Presentada la demanda, el Secretario judicial, apreciada la jurisdicción y compe-tencia objetiva del Tribunal, admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta a éste para que resuelva lo que proceda.

Admitida la demanda, el Secretario judicial acordará su traslado al demandado, citando a las partes para la celebración de vista, con indicación de día y hora, y requerirá a la Administración demandada que remita el expediente administrativo con al menos quince días de antelación del término señalado para la vista. En el señalamiento de las vistas atenderá a los criterios establecidos en el artículo 182 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

4. Recibido el expediente administrativo, el Juez lo remitirá al actor y a los interesados que

se hubieren personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista.

4. Recibido el expediente administrativo, el Secretario judicial lo remitirá al actor y a los interesados que se hubieren personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista.

5. Comparecidas las partes, o alguna de ellas, el Juez declarará abierta la vista.

Si las partes no comparecieren, o lo hiciere sólo el demandado, se tendrá al actor

por desistido del recurso, y se le condenará en costas, y, si compareciere sólo el

actor, se proseguirá la vista en ausencia del demandado.

5. Comparecidas las partes, o alguna de ellas, el Juez declarará abierta la vista.

Si las partes no comparecieren o lo hiciere sólo el demandado, el Juez o Tribunal tendrá al actor por desistido del recurso y le condenará en costas, y si compareciere sólo el actor, acordará que prosiga la vista en ausencia del demandado.

6. La vista comenzará con exposición por el demandante de los fundamentos de lo que pida o ratificación de los expuestos en la demanda.

7. Acto seguido, el demandado podrá formular las alegaciones que a su derecho conven-gan, comenzando, en su caso, por las cuestiones relativas a la jurisdicción, a la com-petencia objetiva y territorial y a cualquier otro hecho o circunstancia que pueda obstar a la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el fondo.

8. Oído el demandante sobre esta cuestiones, el Juez resolverá lo que proceda, y si mandase proseguir el juicio, el demandado podrá pedir que conste en acta su disconformidad. Lo mismo podrá hacer el demandante si el Juez, al resolver sobre alguna de dichas cuestiones, declinara el conocimiento del asunto en favor de otro Juzgado o Tribunal o entendiese que debe declarar la inadmisibilidad del recurso.

9. Si en sus alegaciones el demandado hubiese impugnado la adecuación del pro-cedimiento por razón de la cuantía, el Juez, antes de practicarse la prueba o, en su caso, las conclusiones, exhortará a las partes a ponerse de acuerdo sobre tal



extremo. Si no se alcanzare el acuerdo, decidirá el Juez, que dará al proceso el curso procedimental que corresponda según la cuantía que él determine. Frente a la decisión del Juez no se dará recurso alguno.

10. Si no se suscitasen las cuestiones procesales a que se refieren los apartados an-teriores o si, habiéndose suscitado, se resolviese por el Juez la continuación del juicio, se dará la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que fundamenten sus pretensiones. Si no hubiere conformidad sobre ellos, se propon-drán las pruebas y, una vez admitidas las que no sean impertinentes o inútiles, se practicarán seguidamente.

11. Cuando de las alegaciones de las partes se desprenda la conformidad de todos los demandados con las pretensiones del actor, el carácter meramente jurídico de la controversia, la ausencia de proposición de la prueba o la inadmisibilidad de toda la prueba propuesta, y las partes no deseasen formular conclusiones, el Juez apre-ciará tal circunstancia en el acto y, si ninguna parte se opusiere, dictará sentencia sin más dilación.

Formulada oposición, el Juez resolverá estimándola, en cuyo caso proseguirá la vista conforme a lo reglado en los apartados siguientes, o desestimándola en la misma sentencia que dicte conforme a lo previsto en el párrafo anterior, antes de resolver sobre el fondo, como especial pronunciamiento.

12. Los medios de prueba se practicarán en los juicios abreviados, en cuanto no sea incompatible con sus trámites, del modo previsto para el juicio ordinario.

13. Las posiciones para la prueba de confesión se propondrán verbalmente, sin admi-

sión de pliegos.

13. Las preguntas para la prueba de interrogatorio de parte se propondrán verbalmen-te, sin admisión de pliegos.

14. No se admitirán escritos de preguntas y repreguntas para la prueba testifical. Cuan-do el número de testigos fuese excesivo y, a criterio del órgano judicial, sus mani-festaciones pudieran constituir inútil reiteración del testimonio sobre hechos sufi-cientemente esclarecidos, aquél podrá limitarlos discrecionalmente.

15. Los testigos no podrán ser tachados y, únicamente en conclusiones, las partes po-drán hacer las observaciones que sean oportunas respecto de sus circunstancias personales y de la veracidad de sus manifestaciones.

16. En la práctica de la prueba pericial no serán de aplicación las reglas generales so-bre insaculación de peritos.

17. Contra las resoluciones del Juez sobre denegación de pruebas o sobre admisión de las que se denunciaran como obtenidas con violación de derechos fundamentales, las partes podrán interponer en el acto recurso de súplica, que se sustanciará y resolverá seguidamente.

18. Si el Juez estimase que alguna prueba relevante no puede practicarse en la vista,

sin mala fe por parte de quien tuviera la carga de aportarla, la suspenderá, seña-



lando en el acto, y sin necesidad de nueva notificación, el lugar, día y hora en que

deba reanudarse.

18. Si el Juez estimase que alguna prueba relevante no puede practicarse en la vista, sin mala fe por parte de quien tuviera la carga de aportarla, la suspenderá, seña-lando el Secretario judicial competente, en el acto y sin necesidad de nueva notifi-cación, el lugar, día y hora en que deba reanudarse.

19. Tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, oídos los Letrados, las personas que sean parte en los asuntos podrán, con la venia del Juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada.

20. El Juez dictará sentencia en el plazo de diez días desde la celebración de la vista.

21. Durante la celebración del juicio se irá extendiendo la correspondiente acta, en la

que se hará constar:

a) Lugar, fecha, Juez que preside el acto, partes comparecientes, representantes,

en su caso, y defensores que las asisten.

b) Breve resumen de las alegaciones de las partes, medios de prueba propuestos

por ellas, declaración expresa de su pertinencia o impertinencia, razones de la

denegación y protesta, en su caso.

c) En cuanto a las pruebas admitidas y practicadas:

1.º Resumen suficiente de las de confesión y testifical.

2.º Relación circunstanciada de los documentos presentados, o datos suficien-

tes que permitan identificarlos, en el caso de que su excesivo número haga

desaconsejable la citada relación.

3.º Relación de las incidencias planteadas en el juicio respecto a la prueba

documental.

4.º Resumen suficiente de los informes periciales, así como también de la re-

solución del Juez en torno a las propuestas de recusación de los peritos.

5.º Resumen de las declaraciones realizadas en la vista.

d) Conclusiones y peticiones concretas formuladas por las partes; en caso de que

fueran de condena a cantidad, ésta deberá recogerse en el acta.

e) Declaración hecha por el Juez de conclusión de los autos, mandando traerlos

a la vista para sentencia.

21 La vista se documentará en la forma establecida en los apartados 3 y 4 del artículo 63.

22. El Juez resolverá, sin ulterior recurso, cualquier observación que se hiciera sobre

el contenido del acta, firmándola seguidamente en unión de las partes o de sus

representantes o defensores y de los peritos, haciendo constar si alguno de ellos no

firma por no poder, no querer hacerlo o no estar presente, firmándola, por último,

el Secretario, que dará fe.



El acta del juicio podrá ser extendida también a través de medios mecánicos de

reproducción. En tal caso, se exigirán los mismos requisitos expresados en el apar-

tado anterior.

Del acta del juicio deberá entregarse copia a quienes hayan sido partes en el pro-

ceso, si lo solicitaren.

22. Si los mecanismos de garantía previstos en el apartado anterior no se pudiesen utilizar deberán consignarse en el acta los siguientes extremos: número y clase de procedimiento; lugar y fecha de celebración; tiempo de duración, asistentes al acto; alegaciones de las partes; resoluciones que adopte el Juez o Tribunal; así como las circunstancias e incidencias que no pudieran constar en aquel soporte. A este acta se incorporarán los soportes de la grabación de las sesiones.

Cuando no se pudiesen utilizar los medios de registro por cualquier causa, el Se-cretario judicial extenderá acta de cada sesión, en la que se hará constar:

a) Lugar, fecha, Juez que preside el acto, partes comparecientes, representantes, en su caso, y defensores que las asisten.

b) Breve resumen de las alegaciones de las partes, medios de prueba propuestos por ellas, declaración expresa de su pertinencia o impertinencia, razones de la denegación y protesta, en su caso.

c) En cuanto a las pruebas admitidas y practicadas:

1.º Resumen suficiente de las de interrogatorio de parte y testifical.

2.º Relación circunstanciada de los documentos presentados, o datos suficien-tes que permitan identificarlos, en el caso de que su excesivo número haga desaconsejable la citada relación.

3.º Relación de las incidencias planteadas en el juicio respecto a la prueba documental.

4.º Resumen suficiente de los informes periciales, así como también de la re-solución del Juez en torno a las propuestas de recusación de los peritos.

5.º Resumen de las declaraciones realizadas en la vista.

d) Conclusiones y peticiones concretas formuladas por las partes; en caso de que fueran de condena a cantidad, ésta deberá recogerse en el acta.

e) Declaración hecha por el Juez de conclusión de los autos, mandando traerlos a la vista para sentencia.

Las actas previstas en este apartado se extenderán por procedimientos informáti-cos, sin que puedan ser manuscritas más que en las ocasiones en que la sala en que se esté celebrando la actuación careciera de medios informáticos. En estos casos, al terminar la sesión el Secretario judicial leerá el acta, haciendo en ella las rectificaciones que las partes reclamen, si las estima procedentes. Este acta se firmará por el Secretario judicial tras el Juez o Presidente, las partes, sus represen-tantes o defensores y los peritos, en su caso.

23. El procedimiento abreviado, en lo no dispuesto en este capítulo, se regirá por las normas generales de la presente Ley.



6.7.5. La sentencia

La sentencia se dictará en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Cuando el Juez o Tribunal apreciase que la sentencia no podrá dictarse dentro del plazo indicado, lo razonará debidamente y señalará una fecha posterior concreta en la que se dictará la misma, notifi-cándolo a las partes (art. 67).

La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes (art. 68):

– Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o de algunas de las preten-siones en los siguientes casos (art. 69):

1. Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-Administrativo carezca de jurisdicción.

2. Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada.

3. Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.

4. Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.

5. Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo estable-cido.

– Estimación (cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, entendiéndose por ésta el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico) o desestimación (cuando se ajusten a Derecho la dis-posición, acto o actuación impugnados) del recurso contencioso-administrativo.

Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo:

1. Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcial-mente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.

2. Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.

3. Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una ac-tuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.

4. Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obli-gado a indemnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.



5. Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.

La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las partes.

La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afec-tadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.

La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111.

Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

Finalmente, la sentencia contendrá además el pronunciamiento que corresponda res-pecto de las costas.

6.7.6. Ejecución de sentencias

Se regula en los arts. 103 a 113 LJCA.


1. La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corres-ponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia.

2. Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen.

3. Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto.

4. Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronuncia-mientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.

5. El órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los actos y disposiciones a que se refiere el apartado anterior, por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109, salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley.



El art. 104 (cuyo apartado 1 ha sido modificado por la Ley 13/2009) establece que:

1. Luego que sea firme una sentencia, se comunicará en el plazo de diez días al ór-

gano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, una vez

acusado recibo de la comunicación en idéntico plazo desde la recepción, la lleve a

puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones

contenidas en el fallo y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cum-

plimiento de aquél.

1. Luego que sea firme una sentencia, el Secretario judicial lo comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, una vez acusado recibo de la comunicación en idéntico plazo desde la recepción, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél.

2. Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fija-do en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.

3. Atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia, ésta podrá fijar un plazo inferior para el cumplimiento, cuando lo dispuesto en el aparta-do anterior lo haga ineficaz o cause grave perjuicio.

En cuanto a la suspensión o inejecución total o parcial, el art. 105 prescribe que:

1. No podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo.

2. Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en el apartado segundo del artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.

3. Son causas de utilidad pública o de interés social para expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia firme el peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del terri-torio nacional. La declaración de la concurrencia de alguna de las causas citadas se hará por el Gobierno de la Nación; podrá también efectuarse por el Consejo de Go-bierno de la Comunidad Autónoma cuando se trate de peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y el acto, actividad o disposición impugnados proviniera de los órganos de la Administración de dicha Comunidad o de las Entidades locales de su territorio, así como de las Entidades de Derecho público y Corporaciones dependientes de una y otras.



La declaración de concurrencia de alguna de las causas mencionadas en el párrafo anterior habrá de efectuarse dentro de los dos meses siguientes a la comunicación de la sentencia. El Juez o Tribunal a quien competa la ejecución señalará, por el trámite de los incidentes, la correspondiente indemnización y, si la causa alegada fuera la de peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, apreciará, además, la concurrencia de dicho motivo.

Al supuesto de condena a la Administración al pago de cantidad líquida se refiere el art. 106, conforme al cual:

1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspon-diente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá con-cluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.

2. A la cantidad a que se refiere el apartado anterior se añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de la sentencia dictada en única o primera instancia.

3. No obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento.

4. Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en co-nocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla.

5. Lo dispuesto en los apartados anteriores será de aplicación asimismo a los supues-tos en que se lleve a efecto la ejecución provisional de las sentencias conforme a esta Ley.

6. Cualquiera de las partes podrá solicitar que la cantidad a satisfacer se compense con créditos que la Administración ostente contra el recurrente.

Para el caso de sentencia que anule total o parcialmente un acto o una disposición gene-ral, establece el art. 107 (redactado ex novo por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre) que:

1. Si la sentencia firme anulase total o parcialmente el acto impugnado, el Juez o

Tribunal dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros

públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en

los periódicos oficiales o privados, si concurriere causa bastante para ello, a costa

de la parte ejecutada. Cuando la publicación sea en periódicos privados se deberá

acreditar ante el órgano jurisdiccional un interés público que lo justifique.



2. Si la sentencia anulara total o parcialmente una disposición general o un acto

administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, el órgano

judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de diez días a contar

desde la firmeza de la sentencia.

1. Si la sentencia firme anulase total o parcialmente el acto impugnado, el Secreta-rio judicial dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos oficiales o privados, si concurriere causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada. Cuando la publicación sea en periódicos privados, se deberá acreditar ante el órgano jurisdiccional un interés público que lo justifique.

2. Si la sentencia anulara total o parcialmente una disposición general o un acto ad-ministrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, el Secretario del órgano judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de diez días a contar desde la firmeza de la sentencia.

El art. 108, por su parte, se refiere a sentencia por la que se condena a la Administra-ción a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, disponiendo que:

1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colabo-ración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedi-mientos establecidos al efecto.

b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.

2. Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamien-tos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento.

El art. 109 (parcialmente modificado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre) permite el planteamiento de cuestión incidental en esta materia, prescribiendo que:

1. La Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cues-tiones se planteen en la ejecución y especialmente las siguientes:

a) Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.

b) Plazo máximo para su cumplimiento, en atención a las circunstancias que con-curran.

c) Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir.



2. Del escrito planteando la cuestión incidental se dará traslado a las partes para que, en

plazo común que no excederá de veinte días, aleguen lo que estimen procedente.

2. Del escrito planteando la cuestión incidental el Secretario judicial dará traslado a las partes para que, en plazo común que no excederá de veinte días, aleguen lo que estimen procedente.

3. Evacuado el traslado o transcurrido el plazo a que se refiere el apartado anterior, el Juez o Tribunal dictará auto, en el plazo de diez días, decidiendo la cuestión plan-teada.

El art. 110, novedoso en nuestro Derecho y que ha sido redactado ex novo por la LO 19/2003 (siendo posteriormente modificado parcialmente por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre), trata de la posibilidad de extensión de los efectos de una sentencia firme, estableciendo que:

1. En materia tributaria y de personal al servicio de la Administración pública, los efec-tos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individua-lizada en favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favore-cidos por el fallo.

b) Que el Juez o Tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situa-ción individualizada.

c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de la ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste.

2. La solicitud deberá dirigirse directamente al órgano jurisdiccional competente que hubiera dictado la resolución de la que se pretende que se extiendan los efectos.

3. La petición al órgano jurisdiccional se formulará en escrito razonado al que deberá acompañarse el documento o documentos que acrediten la identidad de situacio-nes o la no concurrencia de alguna de las circunstancias del apartado 5 de este artículo.

4. Antes de resolver, en los 20 días siguientes, el Juez o Tribunal de la ejecución

recabará de la Administración los antecedentes que estime oportunos y, en todo

caso, un informe detallado sobre la viabilidad de la extensión solicitada, poniendo

de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que aleguen por

plazo común de tres días, con emplazamiento, en su caso, de los interesados di-

rectamente afectados por los efectos de la extensión. Una vez evacuado el trámite,

resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación

jurídica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.

4. Antes de resolver, en los veinte días siguientes, el Secretario judicial recabará de la Administración los antecedentes que estime oportunos y, en todo caso, un informe



detallado sobre la viabilidad de la extensión solicitada, poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que aleguen por plazo común de cinco días, con emplazamiento en su caso de los interesados directamente afecta-dos por los efectos de la extensión. Una vez evacuado el trámite, el Juez o Tribunal resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.

5. El incidente se desestimará, en todo caso, cuando concurra alguna de las siguien-tes circunstancias:

a) Si existiera cosa juzgada.

b) Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere con-traria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el artículo 99.

c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo.

6. Si se encuentra pendiente un recurso de revisión o un recurso de casación en inte-rés de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso.

7. El régimen de recurso del auto dictado se ajustará a las reglas generales previstas en el artículo 80.

Por su parte, el art. 111 prescribe cuando se hubiere acordado suspender la tramita-

ción de uno o más recursos con arreglo a lo previsto en el artículo 37.2, los recurrentes

afectados por la suspensión podrán interesar del Juez o Tribunal de la ejecución que ex-

tienda a su favor los efectos de la sentencia o sentencias firmes recaídas en los recursos

resueltos, con arreglo a lo establecido en los apartados 3, 4 y 5 del artículo anterior en

cuanto resulten aplicables.

Por su parte el art. 111 (redactado de nuevo por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre) prescribe que cuando se hubiere acordado suspender la tramitación de uno o más recursos con arreglo a lo previsto en el artículo 37.2, una vez declarada la firmeza de la sentencia dictada en el pleito que se hubiere tramitado con carácter preferente, el Secretario judicial requerirá a los recurrentes afectados por la suspensión para que en el plazo de cinco días interesen la extensión de los efectos de la sentencia o la continuación del pleito suspendi-do, o bien manifiesten si desisten del recurso. Si se solicitase la extensión de los efectos de aquella sentencia, el Juez o Tribunal la acordará, salvo que concurra la circunstancia prevista en el artículo 110.5.b) o alguna de las causas de inadmisibilidad del recurso con-templadas en el artículo 69 de esta Ley.

Como medidas coercitivas para llevar al cumplimiento de la sentencia, el art. 112 (modificado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre y, posteriormente, por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre) establece que, transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo, el Juez o Tribunal adoptará, previa audiencia de las par-



tes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado. Singularmente,

acreditada su responsabilidad, previo apercibimiento notificado personalmente para

formulación de alegaciones, podrá:

a) Imponer multas coercitivas de 150,25 a 1.502,53 a las autoridades, funcionarios

o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, así como

reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judicial, sin perjuicio de

otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposición de estas

multas les será aplicable lo previsto en el artículo 48.

b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal

que pudiera corresponder.

Como medidas coercitivas para llevar al cumplimiento de la sentencia, el art. 112 (mo-dificado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre y, posteriormente, por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre) establece que, transcurridos los plazos señalados para el total cum-plimiento del fallo, el Juez o Tribunal adoptará, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado. Singularmente, acreditada su res-ponsabilidad, previo apercibimiento del Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o la Sala podrán:

a) Imponer multas coercitivas de ciento cincuenta a mil quinientos euros a las au-toridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, así como reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judicial, sin perjuicio de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposición de estas multas les será aplicable lo previsto en el artículo 48.

b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.

Finalmente, en cuanto al cumplimiento de lo acordado en conciliación (como forma especial de terminar el procedimiento), el art. 113 dispone que:

1. Transcurrido el plazo de ejecución que se hubiere fijado en el acuerdo a que se refiere el artículo 77.3, cualquiera de las partes podrá instar su ejecución forzosa.

2. Si no se hubiere fijado plazo para el cumplimiento de las obligaciones derivadas del acuerdo, la parte perjudicada podrá requerir a la otra su cumplimiento y transcurri-dos dos meses podrá proceder a instar su ejecución forzosa.

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