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Gastos de Capital Municipales y Equilibrio

Presupuestario (1ª versión: septiembre, 2004)

Jaime Vallés Giménez Anabel Zárate Marco

RESUMEN

El objetivo de este trabajo es estudiar los posibles efectos que sobre los gastos de capital de los municipios

españoles tendrá la normativa de estabilidad presupuestaria. Dicho análisis se va a realizar para los distintos estratos de

población, ya que pueden existir divergencias relevantes asociadas a la configuración legal de las fuentes de ingresos y

competencias de gasto que diseña la normativa nacional. En especial, dos son las cuestiones que pretendemos abordar con

la presente investigación. Primero, realizaremos una revisión de la situación y evolución de los gastos de capital y de sus

distintas fuentes de financiación. La segunda finalidad que perseguimos en este trabajo es estimar un modelo

econométrico para los gastos de capital de los municipios españoles pertenecientes a los diferentes estratos de población,

que incorpore las distintas fuentes potenciales de financiación de los proyectos de inversión y un conjunto de variables de

control.

PALABRAS CLAVE: deuda municipal, gastos de capital, límites.

CLASIFICACIÓN JEL: H7.

Direcciones y teléfonos de contacto: Jaime Vallés Giménez

Facultad de Ciencias Económicas. Dpto. de Economía Pública. Universidad de Zaragoza C/ Gran Vía 2. Zaragoza 50005

Tfno.: 976 762770. Fax: 976 762770. E-mail: [email protected].

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1.- Introducción

La normativa de estabilidad presupuestaria (NEP) plantea un nuevo contexto plagado

de incertidumbres y aconsejan realizar un balance de la situación en que se encontrará la

Hacienda municipal bajo la nueva regulación. En concreto, en este trabajo pretendemos

aproximarnos al posible conflicto que plantea la NEP con el principio de autonomía financiera

municipal, y sus probables repercusiones o efectos en términos de una menor inversión, debido a

la conexión existente entre endeudamiento y gastos de capital que históricamente ha existido en

el ámbito subcentral español. Dicha asociación no solo está impulsada por un conjunto de

recomendaciones teóricas sino también por el ordenamiento jurídico mediante la afectación de

los ingresos obtenidos a través de la deuda a la financiación de proyectos de capital a que están

obligados los gobiernos subcentrales.

Para aproximarnos a dichas cuestiones, hemos estructurado nuestro trabajo en cuatro

secciones. Así, en una primera etapa, abordamos las principales características de los gastos de

capital desde una perspectiva presupuestaria, analizando el esfuerzo inversor relativo que

realizan los ayuntamientos y su evolución con el ciclo económico. En la tercera sección,

destacamos la conexión que existe entre los gastos de capital y las fuentes de financiación de los

mismos, entre las que se encuentran los ingresos por transferencias de capital, el ahorro corriente

(mayor recaudación tributaria o menores gastos corrientes ), y el endeudamiento. En la cuarta

sección, exponemos el tratamiento que damos a los datos para lograr series comparables entre

distintos estratos de población y a lo largo del tiempo, sintetizamos las diferentes hipótesis

explicativas sobre las fuentes de financiación de los gastos de capital municipal que se van a

someter a validación empírica, y establecemos la especificación concreta del modelo para,

finalmente, describir los resultados empíricos obtenidos a través de la estimación del modelo.

En la última sección, extraemos las conclusiones principales que se derivan de nuestra

investigación.

2.- Un análisis de la evolución de los gastos de capital y sus consecuencias financieras

Antes de acometer la revisión de los gastos de capital de los municipios, nos interesa

contextualizar la importancia relativa del esfuerzo inversor que se realiza en el ámbito municipal.

Para ello, presentamos en la tabla 1 la evolución de los gastos totales de capital de las

Administraciones Públicas respecto al PIB. De dicha información puede concluirse que el peso

de los gastos de capital municipales en el conjunto de las Administraciones Públicas españolas

tiene cierta relevancia, oscilando entre el 12,66% y 20,47% del total de los gastos públicos de

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capital. Además, es importante destacar que se produce un vuelco en la estructura de los gastos

de capital de las Administraciones Públicas, puesto que a la altura de 1988 el Estado partía de

un gasto de capital que representaba el doble del subcentral, mientras que en el 2000, el gasto de

capital del Estado se reduce al 34,48% del total, siendo superado por las Comunidades

Autónomas, cuyo gasto representa el 41,66% del total del esfuerzo inversor. Respecto a los

municipios, debemos señalar que la importancia de los proyectos de capital que acometen ha

experimentado una senda creciente, si bien, de menor importancia que en el ámbito autonómico

situándose por término medio para todo el periodo casi en el 16% del total de gastos de capital

acometidos por el conjunto de las Administraciones Públicas.

Tabla 1: Distribución de los gastos de capital con relación al PIB (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Administración Central 3,79 3,97 4,07 4,03 2,89 3,30 2,79 2,61 2,32 2,14 2,33 2,15 2,00 2,95

Adm. Seguridad Social 0,05 0,09 0,10 0,13 0,10 0,12 0,09 0,10 0,09 0,09 0,10 0,09 0,11 0,10

Comunidades Autónomas 1,86 2,20 2,56 2,77 2,52 2,54 2,39 2,10 2,09 2,13 2,27 2,31 2,42 2,32

Corporaciones Locales 1,65 1,55 1,66 1,35 1,34 1,37 1,35 1,24 1,09 1,19 1,43 1,54 1,28 1,39

Municipios 0,95 1,22 1,32 1,05 1,04 1,05 1,05 0,96 0,86 0,94 1,18 1,25 1,03 1,07

Total 7,35 7,81 8,40 8,28 6,85 7,33 6,63 6,04 5,60 5,55 6,13 6,09 5,81 6,76 Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales (DGCHT), BADESPE, y

Seguridad Social.

El análisis de los datos agregados de los gastos de capital para los municipios nos

permite un primer contacto con el esfuerzo inversor acometido por este nivel de gobierno, si

bien, es preciso tener presente que la situación que presentan los distintos municipios es muy

heterogénea. Por ello, junto al agregado de municipios españoles, para poder hacer un estudio

comparativo, y extraer conclusiones relevantes sin complicar en exceso el análisis, vamos a

trabajar con los diferentes estratos de población de los municipios, de los cuales hemos

sintetizado sus principales características en la tabla 2. Hay que significar que para dicho análisis

se utiliza la información suministrada por las liquidaciones agregadas a nivel de capítulo

económico (1988-2000)1.

En este sentido, debe tenerse muy presente que el protagonismo de cada uno de los

distintos grupos de municipios según su estrato poblacional es bastante distinto en cuanto a la

ejecución de gastos de capital, como puede verse en la tabla 3. Así, los ayuntamientos con

1 La información que vamos a manejar es fruto de las publicaciones de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales (DGCHT), actualmente, Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial; del Instituto Nacional de Estadística (Contabilidad Regional de España); y de la base de datos del Instituto de Estudios Fiscales (BADESPE).

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población comprendida entre los 100.000 y 500.000 habitantes, esto es, menos del 0,6% del

total de los municipios, concentran entre el 18-21% del total de gastos de capital, frente a los

ayuntamientos con población comprendida entre los 500.001 y 1.000.000 de habitantes, que tan

sólo suponen por término medio el 5,23% del total de gastos de capital. Los municipios de

reducida dimensión (menos de 1.000 habitantes), que aglutinarían más del 60% de los

municipios españoles, tan sólo acometen entre el 5-10% del total de los gastos de capital.

Tabla 2: Ayuntamientos por tramos: Entes, habitantes y gastos en millones de euros

Tramos de población Nº Ayuntamientos % Nº Habitantes % Presupuesto

2.000 %

< 1001 4927 60,81 1.583.554 3, 99 1.485,31 5,05 De 1.001 a 5.000 2032 25,08 4.563.157 11,49 3.303,39 11,22 De 5.001 a 10.000 519 6,41 3.534.253 8,90 2.482,76 8,44 De 10.001 a 20.000 327 4,04 4.541.265 11,43 3.404,92 11,57 De 20.001 a 50.000 181 2,23 5.243.892 13,20 3.945,41 13,41 De 50.001 a 100.000 62 0,77 4.115.861 10,36 2.769,71 9,41 De 100.001 a 500.000 48 0,59 9.178.572 23,11 6.554,54 22,27 De 500.001 a 1.000.000 4 0,05 2.572.785 6,48 1.813,81 6,16 > 1.000.000 2 0,02 4.387.087 11,04 3.669,31 12,47 Total 8.102 100 39.720.426 100 29.429,13 100 Fuente: Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial.

Tabla 3: Distribución de los gastos de capital por municipios (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 5,6 5,7 6,8 7,0 8,5 9,4 9,0 9,3 10,0 8,1 7,5 7,3 7,8 7,8

1.001< Pob. < 5.000 12,2 15,0 14,3 15,7 15,8 17,0 17,4 17,3 15,8 15,6 15,6 15,1 16,5 15,6

5.001< Pob. < 10.000 10,2 9,4 11,4 10,2 10,8 8,8 9,1 10,0 9,3 9,2 8,5 9,4 9,7 9,7

10.001< Pob. < 20.000 10,9 10,8 10,6 12,7 10,1 9,7 10,0 10,1 9,9 10,7 11,8 11,4 12,1 10,8

20.001< Pob. < 50.000 13,0 13,8 12,7 12,0 12,5 11,7 10,4 10,0 11,0 12,8 11,0 11,4 11,9 11,8

50.001< Pob. < 100.000 8,2 8,6 9,1 8,7 8,3 9,9 8,0 8,1 7,1 8,0 8,8 8,4 8,9 8,5

100.001< Pob. < 500.000 20,0 20,8 21,0 14,8 15,3 18,3 19,0 18,8 19,3 18,2 20,2 20,3 17,7 18,7

500.001< Pob. <1.000.000 7,2 6,0 6,8 4,9 5,4 4,7 5,1 5,2 5,0 5,4 4,7 4,4 4,2 5,3

Pob. > 1.000.0001 12,7 9,9 7,3 14,0 13,3 10,4 12,1 11,3 12,6 12,0 11,9 12,5 11,2 11,6

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales (DGCHT),.

En general, se observa cierta correlación entre la población y esfuerzo inversor

acometido por cada estrato municipal. Ello nos lleva a pensar que no sólo es preciso tener

presente la situación heterogénea que pueden mostrar los municipios en función del estrato al

que pertenezcan, sino que también es necesario considerar la información en términos relativos

respecto de alguna variable que estandarice los datos. En definitiva, el motivo de tomar los

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valores en términos relativos es debido a que, en otro caso, resultaría determinante el tamaño o

nivel competencial de cada estrato municipal.

Una primera opción es la tradicional, consistente en calcular el porcentaje de los gastos

totales que tienen como destino operaciones de capital (tabla 4). Tras realizar dichos cálculos

podemos observar que el gasto de capital que acometen los municipios españoles supone por

término medio casi un 22% del gasto total que ejecutan a lo largo del período 1988-2000,

oscilando desde un mínimo del 18,5% en 1996, hasta un techo máximo del 26,5% en 1999.

Dicho gasto se reparte en inversión real directa y transferencias de capital (20,42% y 2,15%,

respectivamente, del gasto total por término medio). Este importante esfuerzo inversor público

se debe al convencimiento de que únicamente cerrando la brecha que existe entre la Unión

Europea y España en términos de stock de capital podremos lograr una convergencia rápida de

los niveles de bienestar económico.

Tabla 4: Importancia relativa de los gastos de capital respecto al gasto total (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 37,9 44,9 46,0 41,9 44,1 44,3 44,9 43,7 38,8 40,8 43,1 45,8 42,9 43,0

1.001< Pob. < 5.000 33,1 41,4 38,2 35,7 33,0 33,4 35,1 32,9 28,0 31,9 35,7 37,0 34,6 34,6

5.001< Pob. < 10.000 32,9 34,0 36,9 27,7 28,0 25,0 24,1 25,9 22,6 22,9 26,4 30,4 26,9 28,0

10.001< Pob. < 20.000 26,7 29,5 29,5 26,8 21,5 20,3 19,2 19,5 17,6 19,8 26,0 26,3 23,6 23,6

20.001< Pob. < 50.000 22,7 26,4 25,3 20,1 18,3 18,6 17,3 17,3 16,4 19,0 21,6 22,9 19,7 20,4

50.001< Pob. < 100.000 19,1 23,9 25,7 19,7 18,7 20,2 16,5 17,7 13,8 17,0 21,4 22,9 19,8 19,7

100.001< Pob. < 500.000 18,4 22,8 23,8 13,9 14,3 16,7 17,0 17,3 15,2 15,9 22,9 23,7 17,6 18,4

500.001< Pob. <1.000.000 20,2 20,1 24,2 14,2 14,6 14,5 14,7 14,8 13,6 14,3 16,7 18,6 13,7 16,5

Pob. > 1.000.0001 12,6 13,2 10,7 14,7 17,1 14,3 16,4 15,8 16,0 17,4 22,1 24,2 19,6 16,5


Adviértase que simplemente con dicho cálculo la importancia del esfuerzo inversor que

realiza cada estrato poblacional se modifica sustancialmente. Es más, en contra de lo que

inicialmente parecía, son los municipios de menor dimensión los que más gastos de capital

realizan y existiría una relación inversa entre gastos de capital y población. No obstante, creemos

que dicha opción no es la más adecuada, ya que no consigue romper completamente con la

vinculación que existe entre el nivel competencial o la población y la información presupuestaria.

Por ello, hemos preferido considerar el esfuerzo relativo que realizan los distintos municipios en

función del estrato de población al que pertenecen en términos per cápita y euros constantes de

1992 respecto de la misma magnitud media para el conjunto de los municipios (tabla 5). Tras

realizar dichas operaciones, podemos ver como son los ayuntamientos con población inferior a

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los 1.000 habitantes, los que con diferencia acometen un mayor esfuerzo, el doble que la media

de los municipios, frente a los ayuntamientos de gran dimensión (entre 500.000 y 1.000.000 de

habitantes), con un esfuerzo inversor relativo que es un 20% inferior al medio. Los resultados

son similares si consideramos el esfuerzo relativo respecto al esfuerzo medio que realizan los

distintos municipios en función del estrato de población al que pertenecen pero esta vez en

términos del PIB estimado para cada estrato poblacional (tabla 6)2, si bien, en este caso puede

observarse el impacto que tiene la renta, puesto que ahora, los municipios de menor población

presentan todavía un mayor esfuerzo relativo debido a la menor renta per cápita de que

disponen. En ambos casos, la relación inversa entre gastos de capital y población se mantiene, si

bien, se debilita.

Tabla 5: Distribución de los gastos de capital per cápita en euros constantes de 1.992 (%) 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 127,6 132,5 157,6 165,1 202,0 228,5 222,5 230,0 249,1 200,4 189,3 182,1 196,0 191,0

1.001< Pob. < 5.000 100,3 124,1 118,5 131,0 133,0 146,1 151,1 150,3 136,7 134,9 136,0 131,2 144,0 133,6

5.001< Pob. < 10.000 111,0 102,9 125,0 112,2 120,0 98,2 102,7 112,5 102,3 101,2 95,7 105,3 110,6 107,7

10.001< Pob. < 20.000 101,0 100,6 99,1 117,8 94,8 88,0 89,2 89,3 86,9 93,6 103,3 99,3 105,2 97,6

20.001< Pob. < 50.000 104,8 109,9 100,9 95,4 97,0 92,0 81,8 77,4 83,4 97,8 83,1 86,1 87,9 92,1

50.001< Pob. < 100.000 89,0 94,1 100,0 93,8 90,1 102,4 79,7 82,2 72,5 81,8 84,4 81,2 87,4 87,6

100.001< Pob. < 500.000 86,5 88,8 89,4 63,0 64,9 77,8 80,7 79,8 82,5 78,1 87,2 87,7 76,1 80,2

500.001< Pob. <1.000.000 111,7 93,2 105,2 75,9 81,5 72,3 77,8 80,3 76,7 81,6 72,4 68,7 65,9 81,8

Pob. > 1.000.0001 103,5 81,5 60,2 115,8 111,1 88,5 104,0 98,3 113,8 108,3 108,2 112,7 102,5 100,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales (DGCHT).

Tabla 6: Distribución de los gastos de capital per cápita respecto al PIB (%) 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 137,6 144,8 168,9 178,6 218,7 244,6 240,7 248,1 261,8 215,4 203,2 196,5 211,7 205,4

1.001< Pob. < 5.000 108,7 134,8 125,8 140,0 140,6 153,9 160,2 157,0 142,8 142,9 142,8 138,3 151,6 141,5

5.001< Pob. < 10.000 118,7 107,0 129,7 116,1 123,8 102,8 105,4 116,0 106,1 103,9 98,1 108,4 113,1 111,5

10.001< Pob. < 20.000 104,0 102,5 100,5 119,3 96,3 89,4 89,8 88,9 87,2 92,9 102,9 98,8 104,7 98,3

20.001< Pob. < 50.000 103,2 107,0 99,5 93,5 94,8 90,2 80,9 76,7 82,9 96,4 82,2 84,8 86,2 90,6

50.001< Pob. < 100.000 88,0 93,0 99,1 92,9 90,2 101,5 79,1 82,1 72,0 81,2 83,5 80,8 86,3 86,9

100.001< Pob. < 500.000 85,2 88,3 89,3 62,8 65,0 77,8 80,7 79,8 82,4 78,1 87,3 87,2 76,0 80,0

500.001< Pob. <1.000.000 106,2 89,4 102,5 74,2 80,2 71,1 76,6 79,7 76,3 81,3 71,8 68,0 65,6 80,2

Pob. > 1.000.0001 94,5 75,3 55,6 107,5 102,3 81,6 96,4 91,6 105,6 101,3 101,8 106,5 97,6 93,7

2 Romero (2000) manifiesta que en cuanto a la relación entre gastos de capital y población o renta regional, la variable población sería neutral frente a los criterios de eficiencia y equidad, mientras que la variable PIB aparecería ligada al criterio de eficiencia, al permitir identificar aquellas jurisdicciones territoriales que han podido ver infrautilizado su potencial de crecimiento y, por ende, haber comprometido el desarrollo nacional.

7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales

(DGCHT).

Una vez analizada la importancia relativa de los gastos de capital y el esfuerzo en

términos comparados que realiza cada estrato de población, debemos revisar cuál ha sido la

evolución que han seguido los gastos de capital. En líneas generales, la evolución de los gastos

de capital ejecutados por los municipios españoles desde mediados de los años ochenta hasta

finales de los noventa puede caracterizarse a través de tres etapas, si bien, es necesario destacar

que las políticas de los distintos estratos de población y, por ende, de los distintos municipios

muestran un elevado grado de heterogeneidad e irregularidad, como puede verse en los gráficos

1 y 2 (obsérvese la gran similitud entre ambos gráficos), y con mayor grado de detalle en las

tablas 1.A y 2.A del anexo.

Gráfico 1: Evolución de los gastos de capital per cápita en euros constantes de 1.992

Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la DGCHT.

Un primer periodo que abarca los ejercicios 1988-90, en el que el se produce una

expansión del ritmo inversor de los municipios. Una segunda etapa en la que durante los años de

la crisis económica de los noventa, los gastos de capital municipales se mantienen en niveles

próximos al 1% del PIB, para posteriormente presentar una leve tendencia decreciente en los

ejercicios 1995 y 1996. Por último, podemos identificar una tercera fase comprendida entre 1997

y 2000 en la que se retoma la senda expansiva a partir de 1997, si bien, de nuevo aparece cierto

0,000

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

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Total Municipios

Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

10.001< Pob. < 20.000

20.001< Pob. < 50.000

50.001< Pob. < 100.000

100.001< Pob. < 500.000

500.001< Pob. <1.000.000

Pob. > 1.000.0001

Tasa de variación interanual

8

retroceso en el año 2000. En consecuencia, la evolución de los gastos de capital muestra un

patrón de comportamiento procíclico.

Gráfico 2: Evolución de los gastos de capital respecto al PIB (%)


Esta evolución procíclica de los gastos de capital puede ser debida a dos factores. Por

un lado, los gastos de capital son una partida presupuestaria que no está comprometida a priori y

con unos beneficios políticos a corto plazo menos relevantes, por lo que sufren en mayor medida

los ajustes en épocas de mayores restricciones presupuestarias provocadas por la evolución del

ciclo económico. Por otro, el hecho de que el sistema de financiación municipal se haya

caracterizado por inducir cierta insuficiencia financiera para hacer frente a los gastos de capital,

generándose un ahorro corriente incapaz de financiar el elevado esfuerzo inversor que realizan

los municipios, en términos relativos respecto a su renta o gasto por habitante.

Tal y como podemos ver en el gráfico 3, dicha insuficiencia financiera puede aparecer

especialmente en los municipios con población superior a los 20.000 habitantes, pues su

capacidad para cofinanciar los gastos de capital cae muy por debajo del 20%. En general, y por

término medio, a lo largo del periodo objeto de estudio, los municipios disponen de escasos

recurso derivados del ahorro neto para financiar los gastos de capital (descontados los gastos por

amortización de deuda, pues dichos gastos deben ser afrontados ineludiblemente por los

municipios), creciendo dicha insuficiencia con el tamaño del municipio. En concreto, por cada

0,000

0,500

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Total Municipios

Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

10.001< Pob. < 20.000

20.001< Pob. < 50.000

50.001< Pob. < 100.000

100.001< Pob. < 500.000

500.001< Pob. <1.000.000

Pob. > 1.000.0001

Tasa de variación interanual

9

100 € de gastos de capital, se dispone de una capacidad de financiación de 11,13 € por término

medio para el conjunto de los municipios (tabla 3.A del anexo).

Si a dicha insuficiencia financiera, derivada de un ahorro neto reducido, agregamos la

ejecución de las partidas de capital (ingresos y gastos), obtenemos que por cada 100 € de gastos

de capital, a lo largo del periodo objeto de estudio, aparece una capacidad de financiación de

3,46 € por término medio para el conjunto de los municipios (gráfico 4 y tabla 4.A del anexo).

Nótese que en esta caso, el déficit ha recaído a lo largo del periodo analizado especialmente

sobre los municipios con población comprendida entre los 5.000 y 10.000 habitantes, así como

sobre aquellos cuya población oscila entre los 50.000 y 100.000 habitantes, lo que nos permite

concluir tres cosas. Primero, que el esfuerzo inversor que acometen los municipios de gran

dimensión puede estar por debajo de sus necesidades, ya que su reducido ahorro neto les

mengua de forma sensible el margen de maniobra de su política inversora3, aspecto que se ve

agudizado, como veremos luego, por unos ingresos de capital de cuantía muy limitada.

Gráfico 3: Evolución del ahorro neto respecto a los gastos de capital (%)


3 La relevancia de la capacidad de financiación respecto a los gastos de capital que muestran los municipios de gran dimensión (más de 500.000 habitante) responde a la necesidad de disponer de recursos con los que hacer frente a los gastos por pasivos financieros (amortización de la deuda), elemento que limita sus políticas de inversión.

-250,000

-225,000

-200,000

-175,000

-150,000

-125,000

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2.00

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Total Municipios

Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

10.001< Pob. < 20.000

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100.001< Pob. < 500.000

500.001< Pob. <1.000.000

Pob. > 1.000.0001

10

Por otra parte, los municipios de reducida dimensión, a pesar de contar con un ahorro

neto importante, realizan un esfuerzo inversor que puede estar por encima de sus necesidades,

aspecto que puede estar vinculado con un exceso de fondos respecto a sus exigencias de gasto,

que se ve agudizado por unos ingresos de capital bastante relevantes. Tercero, las exigencias que

establece la NEP no son necesarias, ya que los municipios ya venían cerrando sus presupuestos

con superávit presupuestario.

Gráfico 4: Evolución de la capacidad o necesidades de financiación respecto a los gastos de capital (%)


3.- Los gastos de capital y sus potenciales fuentes de financiación

Una vez revisada la vertiente del esfuerzo inversor, debemos acometer un breve resumen

de las principales fuentes de financiación de los gastos de capital en el ámbito municipal, para lo

cual vamos a partir de la restricción presupuestaria a que se enfrenta cualquier gobierno:

GC + GK + GF = IC + IK + IF [1]

donde: la primera inicial indica si se trata de gastos (G) o ingresos (I), reflejando la

segunda inicial la naturaleza corriente (C), de capital (K) o financiera (F).

Considerando que los IF se pueden desglosar en ingresos anuales por endeudamiento (D)

y otros ingresos financieros (OIF); que los GF se dividen en gastos por amortización de deuda

-60,000

-40,000

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9

2.00

0

Total Municipios

Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

10.001< Pob. < 20.000

20.001< Pob. < 50.000

50.001< Pob. < 100.000

100.001< Pob. < 500.000

500.001< Pob. <1.000.000

Pob. > 1.000.0001

11

(AD) y otros gastos financieros (OGF); eliminando OGF y OIF, ya que son de muy escasa

relevancia; y operando en dicha expresión, obtenemos que:

GK= IC – GC + IK + IF - AD [2]

Agrupando los términos de la ecuación [2]: GK= (IC - GC) + IK + (IF-AD), y

dividiendo por el producto interior bruto ambos lados de la ecuación (lo que reflejamos

introduciendo las minúsculas), tendremos que:

gk= sc + ik + ipfn [3]

Esto es, que la proporción de gastos de capital respecto al producto interior bruto es una

función del ahorro corriente (sc), del esfuerzo cofinanciador de la inversión que se vean obligados

a realizar los gobiernos subcentrales (ik), y del endeudamiento neto (ipfn). Por tanto, las

principales estrategias disponibles relacionadas con la financiación del esfuerzo inversor

subcentral son tres:

• Políticas que afectan al ahorro corriente. Respecto a las políticas que actúan sobre el

ahorro corriente se pueden emplear dos tipos de estrategias o una combinación de ambas. Por una

parte, los municipios pueden establecer una gestión austera de los gastos corrientes, que permita

liberar fondos con los que acometer un esfuerzo inversor mayor, lo que finalmente vendrá

condicionado por las obligaciones de gasto que establezca el nivel central. Por otra, los

municipios pueden fijar un esfuerzo tributario elevado que permita financiar un mayor volumen

de gastos de capital, lo cual depende de la capacidad tributaria de que disponga cada municipio y,

en última instancia, de los niveles de responsabilidad fiscal que fija el gobierno central.

• Políticas que inciden en el esfuerzo cofinanciador exigido. En este caso, los niveles de

gobierno que otorgan financiación transferida por concepto de capital pueden reducir el

porcentaje de cofinanciación de las inversiones que se ven obligados a realizar los municipios,

facilitando de este modo un mayor gasto de capital4. En este sentido, la capacidad de maniobra de

que disponen los municipios es muy reducida y puede considerarse que dichos fondos se

determinan de forma exógena al municipio.

• Políticas que influyen en los ingresos por pasivos financieros. En este caso, también

existen dos posibilidades a la hora de influir en los niveles de gasto de capital, que están

relacionadas, generalmente, con las estrategias que establece el nivel central para garantizar un

uso adecuado de la deuda o controlar las políticas de endeudamiento subcentral. Así, por un lado,

el nivel central suele actuar restringiendo el uso de la deuda a algún tipo específico de finalidad,

4 De hecho, las transferencias de capital pueden estimular más que proporcionalmente los gastos de capital, ya que reducen el coste percibido de los proyectos de capital frente al gasto corriente (flypaper effect).

12

por ejemplo, a la financiación de gastos de capital, lo que garantiza el principio de equidad

intergeneracional y estimula el gasto de capital frente al corriente. La segunda alternativa por la

cual se puede optar consiste en restringir la capacidad de los municipios para acometer gastos de

capital, estableciendo un periodo máximo de amortización y obligando a fijar un plan de

amortización-imposición o estableciendo límites máximos sobre el endeudamiento y, por tanto,

de forma indirecta sobre la inversión, esto es, introduciendo "costes" adicionales para los

proyectos de inversión con la finalidad de reducir los beneficios políticos asociados con el empleo

de la deuda o con el objetivo de evitar estrategias financieras que pongan en peligro el equilibrio

financiero de los municipios.

En consecuencia, tres son las principales fuentes de financiación de los gastos de

capital: el ahorro corriente (diferencia entre ingresos y gastos corrientes), los ingresos por

concepto de capital, y el endeudamiento, si bien, su importancia relativa es diferente y variable a

lo largo del tiempo. El diferencial que existe en términos de capacidad suficiente de financiación

de los gastos de capital es una cuestión clave, ya que la aprobación de la normativa sobre

estabilidad presupuestaria ha despertado un viejo debate sobre la relación que existe entre gasto

público y crecimiento económico, por un lado, y los efectos económicos del tipo de financiación

elegida (crediticia o tributaria) para respaldar los gastos de capital, por otro.

Respecto a la primera cuestión, obviamente, en el ámbito municipal no podemos

esperar que exista una relación entre gasto público y crecimiento económico, puesto que los

efectos desbordamiento suponen que cualquier medida expansiva del Sector Público municipal

se filtrará hacia otras jurisdicciones. No obstante, en la medida en que los gastos de capital

municipales incrementen la productividad marginal de otros factores productivos privados

localizados en el municipio, no es descabellado esperar incrementos de la inversión privada y,

por ende, de la renta en dichos municipios (efecto crowding in). Por tanto, los gastos de capital

municipales también son un elemento clave a la hora de mejorar y potenciar la competitividad y

productividad, al desempeñar un papel complementario y dinamizador respecto del stock de

capital privado.

En este sentido, la inversión pública municipal constituye un instrumento eficaz de

política redistributiva local, evitando que el funcionamiento de mercado agrave el dualismo

espacial de la actividad económica (centro-periferia o polos de desarrollo), al facilitar la

accesibilidad, reducir los costes empresariales y de comunicación, ser un factor que estimula la

localización empresarial y potencia los procesos de convergencia municipal. Pero es que,

además, desde el punto de vista de eficiencia del sistema económico, la inversión pública debe

permitir un desarrollo adecuado de las capacidades y del potencial de crecimiento económico de

13

las diferentes áreas geográficas. Como suele ser habitual en economía, existe una relación de

intercambio entre eficiencia y equidad, de tal modo que no es posible otorgar simultáneamente

recursos de importancia a los municipios de menor población o renta per cápita y a aquellos con

una ratio baja para la relación entre stock de capital público y privado (criterio de eficiencia), tal y

como explica López Díaz (2000)5. Así, una política de inversión que únicamente atienda al

objetivo de equidad entre municipios será ineficiente por parcial.

Vamos a profundizar un poco en estas cuestiones relacionadas con la capacidad de

financiación de los gastos de capital6. Respecto a la primera estrategia, consiste en incrementar

el ahorro corriente disponible mediante una subida de la presión fiscal a través de los ingresos

tributarios propios o reducción de los gastos corrientes municipales, como podemos ver en el

gráfico 5, todos los estratos de municipios se encuentran agrupados a excepción de los de

reducida dimensión (menos de 5.000 habitantes) y los de gran tamaño (más de 1.000.000 de

habitantes).

Gráfico 5: Relación entre ahorro corriente y gastos de capital respecto al PIB (%)

Promedio 1984-2000. Media nacional = 100. Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la DGCHT.

5 Los municipios que presentan una menor relación entre capital público y privado podrían experimentar un mayor crecimiento económico como consecuencia del efecto de "arrastre" de la inversión pública. 6 La información se toma en términos comparativos respecto a la media municipal y relativizando por el PIB. El motivo de tomar los valores en términos relativos es para evitar que resulte determinante el tamaño o nivel competencial de cada estrato de población.

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0 10 20 30 40 50 60 70 8 0 90 1 0 0 110 120 130 1 4 0 1 5 0 1 6 0 1 7 0 1 8 0 190 200 210

Ahorro corriente

Gas

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Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

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100.001< Pob. < 500.000

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Pob. > 1.000.0001

III

III

IVV

VI

14

Para los municipios de reducida dimensión, el mayor esfuerzo respecto a la media

municipal en términos de ahorro corriente relativizado por el PIB responde a la previsión que

realizan de que acometerán un mayor esfuerzo en términos de gastos de capital ejecutados. No

obstante, el mayor ahorro corriente relativo de los municipios de gran dimensión no responde a

los gastos de capital, sino más bien a unos gastos financieros muy superiores a los medios

(amortización de deuda), aspecto que se puede observar calculando el ahorro neto de

amortización, pues dichos municipios pasan a tener un ahorro neto negativo.

En general, según los gráficos 6 y 7 (tablas 5.A y 6.A del anexo), no se observan

comportamientos dispares en función del esfuerzo inversor de las políticas de ingresos propios

(impuestos directos, indirectos y tasas) y gastos corrientes no financieros (esto es, sin gastos

financieros, pues dicha partida puede considerarse exógena para los municipios)7. Es más,

parece existir una correlación muy elevada entre ambos aspectos, por lo que las diferencias en

términos de ahorro corriente son generadas por los aspectos institucionales del sistema de

financiación y de distribución de competencias.

Gráfico 6: Relación entre esfuerzo tributario y gastos de capital respecto al PIB (%)


7 Como puede observarse en los gráficos 1.A y 2.A , la situación no se modifica si se realizan los cálculos para el total de ingresos y gastos corrientes. El gran ahorro corriente que presentan los municipios pequeños y grandes es debido a que el ahorro corriente medio para el conjunto de los municipios cae muy por debajo de lo que lo hacen los ingresos o gastos corrientes medios, por lo que se incrementa la importancia relativa del ahorro de dichos municipios.

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Esfuerzo tributario

Gas

tos

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Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

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Pob. > 1.000.0001

III

III

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15

En concreto, el mayor ahorro corriente de los municipios de mayor población vendría

impulsado por el trato ventajoso que otorga el sistema de transferencias corrientes a los

municipios de gran dimensión, tal y como señalan Pedraja y Suárez (2004), al distribuirse los

fondos fundamentalmente en función de la población, lo que les genera aproximadamente un

excedente de fondos corrientes frente a los gastos corrientes del 9,65% respecto a la media en

términos per cápita y euros constantes. Frente a estos, las menores competencias que tienen

atribuidas los pequeños municipios, y las menores demandas de gasto corriente por parte de sus

ciudadanos, así como unos menores gastos financieros, les permiten generar un mayor ahorro,

que en euros constantes supone un remanente de recursos corrientes frente a los gastos

corrientes del 5,9% respecto a la media del conjunto de municipios por habitante.

Gráfico 7: Relación entre gastos corrientes no financieros y gastos de capital respecto al PIB (%)


Como hemos mencionado antes, una posible política que podría implementar el

gobierno central para compensar la dispar capacidad a la hora de generar ahorro neto sería

redistribuir los fondos de forma inversa al ahorro disponible por los municipios. No obstante, el

diseño de la política de transferencias de capital se ha construido para que las transferencias

favorezcan a los municipios de menor población (gráfico 8 o tabla 7.A del anexo),

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Gastos corrientes no financieros

Gas

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5.001< Pob. < 10.000

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Pob. > 1.000.0001

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16

probablemente, para compensar los menores recursos que reciben a través de las transferencias

corrientes y debido a que presentan una menor renta per cápita8.

Gráfico 8: Relación entre ingresos transferidos y gastos de capital respecto al PIB (%)


En consecuencia, los municipios más poblados o desarrollados quedan condenados a

realizar un mayor esfuerzo en términos tributarios, de endeudamiento o menor gasto corriente, al

permanecer vetada para ellos una de las vías de financiación de la inversión (las transferencias

de capital). Así, podemos observar en el gráfico 8 como las transferencias de capital están

relacionadas inversamente con la población. En concreto, son los municipios de menos de

10.000 habitantes los que perciben mayores fondos de capital transferidos, otorgando el sistema

un trato desfavorable a los de más de 10.0000 habitantes. Es más, obsérvese que claramente

dicho reparto de fondos tiene una finalidad redistributiva, ya que los municipios de menos de

5.000 habitantes reciben muchos más fondos respecto a la media que el esfuerzo inversor que

realizan, dándose el resultado contrario para los de más de 100.000 habitantes. Por tanto, los

8 La existencia de transferencias condicionadas se justifica por la presencia de externalidades y diferencias de coste en la prestación de servicios, el desarrollo económico territorial y la aparición de situaciones graves localizadas en zonas específicas. En concreto, en el ámbito municipal, para la determinación de la distribución de las subvenciones de capital se tendrá en cuenta las necesidades de infraestructuras y equipamientos, evaluadas a través de la Encuesta de Infraestructuras y Equipamiento Local, la capacidad financiera de las haciendas correspondientes, y otros factores que indiquen el nivel socioeconómico y el resultado de la cooperación estatal precedente. Véanse los Programas de Cooperación Económica Local del Estado en "http://www.dgal.map.es ".

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Ingresos por transferencias de capital

Gas

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Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

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Pob. > 1.000.0001

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III

IVV

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17

municipios de reducida dimensión han podido acometer un mayor gasto de inversión, frente a

los muy poblados, cuyo esfuerzo inversor es inferior a la media, debido a que su renta per cápita

les impide el acceso a las transferencias de capital.

No obstante, como podemos observar en el gráfico 9 (tabla 8.A del anexo), el

resultado final es bastante homogéneo, sin duda, debido a que los recursos obtenidos a través

del endeudamiento han operado como mecanismo de ajuste del sistema de financiación y

compensación de unos recursos escasos derivados del resto de fuentes. Dicho ajuste estaba

autorizado por la normativa local vigente, ya que las nuevas operaciones de crédito, o

modificación de las preexistentes, concertadas en el exterior (moneda extranjera), de naturaleza

pública, y con vencimiento superior a un año, estaban condicionadas, bien en cuanto a su

finalidad (inversión), o bien por determinadas ratios presupuestarias (ahorro neto positivo y

deuda viva), que indican la necesaria solicitud previa de autorización de la operación de

endeudamiento por parte del Ministerio de Hacienda9.

Gráfico 9: Relación entre PIB per cápita y gastos de capital respecto al PIB (%)


9 La Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) gradúa el acceso a la financiación crediticia por parte de las CCLL. No obstante, dicha normativa ha experimentado continuas modificaciones que han afectado a los mecanismos de control que el gobierno central establece. El sistema de supervisión se ha modificado sustancialmente desde 1996, mediante la ley de acompañamiento a la de Presupuestos Generales y, posteriormente, con la NEP. Para una revisión de estos aspectos, véase Vallés, Pascual y Cabasés (2003).

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PIB per cápita

Gas

tos

de c

apit

al

Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

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VI

18

En concreto, los desequilibrios mencionados se compensan del siguiente modo

(gráficos 10 y 11 o tablas 9.A y 10.A del anexo). El exceso de fondos recibidos a través de

ingresos transferidos ha permitido a los municipios pequeños tener unos niveles de deuda muy

por debajo de la media. Frente a esto, la menor capacidad para generar ahorro corriente, y

especialmente los menores fondos transferidos de capital, ha obligado a los municipios con

población superior a los 500.000 habitantes a tener que hacer un uso más intensivo del recurso

al endeudamiento, si bien, como puede deducirse de la comparación de los gráficos 10 y 11, gran

parte de dichos fondos se destina a refinanciar deuda (véase también tabla 7).

Gráfico 10: Evolución de los ingresos por pasivos financieros respecto a los gastos de capital (%)


Respecto a estas cuestiones, es preciso saber que la normativa de control del

endeudamiento municipal perseguía, entre otros fines, garantizar la equidad intergeneracional en

la utilización de la deuda de manera que exista correspondencia entre los beneficiarios y los

contribuyentes de la hacienda que proporciona los bienes financiados con deuda. Dicha

finalidad se pretende lograr mediante la afectación de los ingresos obtenidos con endeudamiento

a la realización de inversiones, lo que permitía compensar los recursos insuficientes

proporcionados por el sistema de financiación, siempre y cuando dichos recursos quedasen

justificados por la inversión acometida.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140

150160

170

180

190

200

210

220

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160 170 180 190 200 210

Ingresos por pasivos financieros

Gas

tos

de c

apit

al

Pob. < 1.000 habit.1.001< Pob. < 5.0005.001< Pob. < 10.00010.001< Pob. < 20.00020.001< Pob. < 50.00050.001< Pob. < 100.000100.001< Pob. < 500.000500.001< Pob. <1.000.000Pob. > 1.000.0001

III

III

IVV

VI

19

Gráfico 11: Relación entre endeudamiento neto y gastos de capital respecto al PIB (%)

Promedio 1984-2000. Media nacional = 100. Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la DGCHT..

Por tanto, dejando a un lado la regulación que afectaba a la deuda extraordinaria y la

destinada a financiar las necesidades transitorias de tesorería, es necesario recordar que durante

el periodo objeto de estudio la normativa que afectaba a las operaciones de endeudamiento

superiores a un ejercicio presupuestario establecía las siguientes restricciones. Primero, los

ingresos obtenidos mediante el endeudamiento deben destinarse exclusivamente a la realización

de gastos de inversión (tablas 6 y 7)10. En segundo lugar, las cargas financieras (gastos por

intereses más amortización de la deuda) que genera la deuda respecto a los ingresos corrientes

del ejercicio previo deben ser inferiores a un determinado umbral, o tope máximo (25%), para no

tener que solicitar la aprobación previa de la operación de endeudamiento del gobierno central

(tablas 8).

Con respecto a la política de endeudamiento (ingresos por pasivos financieros), y su

vinculación con los gastos de capital, pueden destacarse las siguientes cuestiones (tabla 6).

Durante el periodo comprendido entre los ejercicios de 1988 y 1991, la ratio ingresos por pasivos

financieros respecto a gastos de inversión es muy elevada (situándose por encima del 100% en

más de una ocasión), si bien, posteriormente destaca el fuerte y continuado descenso que

experimenta. Además, podemos señalar que la amortización del endeudamiento (gastos por

10 Proporcionamos dos tablas como ejemplo para destacar las distintas interpretaciones que se ha hecho de las restricciones sobre la financiación crediticia que establecía LRHL.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

0 1 0 2 0 30 40 50 60 70 80 90 1 0 0 1 1 0 1 2 0 1 3 0 140 150 160 170 180 190 200 210

Endeudamiento neto anual

Gas

tos

de c

apit

al

Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

10.001< Pob. < 20.000

20.001< Pob. < 50.000

50.001< Pob. < 100.000

100.001< Pob. < 500.000

500.001< Pob. <1.000.000

Pob. > 1.000.0001

III

III

IVV

VI

20

pasivos financieros) sigue una pauta temporal similar, por lo que durante el periodo analizado, la

mayor parte del endeudamiento ha tenido como principal finalidad amortizar deuda viva,

resultado de un importante proceso de renegociación de la deuda (tabla 7).

Tabla 6: Ingresos por pasivos financieros respecto a inversiones reales (% - límite máximo 100%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 11,5 8,5 7,5 11,3 10,9 8,3 6,2 9,6 9,0 10,5 6,2 6,9 6,9 8,7

1.001< Pob. < 5.000 20,4 28,3 23,2 25,9 20,8 21,3 25,2 16,5 24,8 18,7 17,7 13,1 14,0 20,8

5.001< Pob. < 10.000 28,1 35,7 41,1 51,7 36,0 32,5 57,7 19,8 30,3 37,8 34,3 20,4 25,0 34,7

10.001< Pob. < 20.000 54,4 57,5 49,2 55,4 71,3 48,8 90,7 51,7 63,8 51,5 38,6 28,7 34,3 53,5

20.001< Pob. < 50.000 81,3 71,2 78,4 95,5 107,5 62,4 86,4 53,6 52,3 79,7 49,6 33,2 45,7 69,0

50.001< Pob. < 100.000 111,3 86,5 74,9 95,9 88,0 52,2 78,8 58,4 92,0 86,4 46,9 29,5 38,8 72,3

100.001< Pob. < 500.000 126,0 96,3 89,6 136,0 113,2 91,7 101,7 75,1 111,5 130,0 49,4 30,9 53,2 92,7

500.001< Pob. <1.000.000 171,0 222,4 148,9 190,7 158,3 101,0 138,0 153,5 117,1 191,6 128,4 48,8 155,7 148,1

Pob. > 1.000.0001 305,2 266,0 372,3 275,0 78,4 119,6 135,9 101,6 55,5 28,2 27,2 28,3 5,2 138,3


Tabla 7: Ingresos por pasivos financieros netos respecto a gastos de capital (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 2,3 0,5 0,6 1,8 4,0 2,1 -0,9 3,5 0,2 4,6 -0,5 2,1 1,9 1,7

1.001< Pob. < 5.000 6,0 13,5 10,1 9,5 8,5 6,7 10,6 4,8 6,2 4,9 6,2 4,4 4,7 7,4

5.001< Pob. < 10.000 12,7 20,8 25,6 17,9 14,8 10,2 19,1 6,0 7,3 10,2 12,4 5,8 7,5 13,1

10.001< Pob. < 20.000 20,6 31,1 24,7 20,3 30,0 14,2 26,7 16,3 18,8 16,5 18,2 7,8 9,3 19,6

20.001< Pob. < 50.000 27,8 30,1 38,8 29,7 33,2 13,6 16,5 22,0 14,2 26,3 23,7 5,6 11,3 22,5

50.001< Pob. < 100.000 35,7 38,2 36,2 32,6 34,8 19,9 14,9 16,2 16,7 31,2 15,3 5,5 8,4 23,5

100.001< Pob. < 500.000 41,9 38,8 39,0 18,2 30,3 29,6 29,4 28,1 30,1 47,6 23,9 5,2 4,3 28,2

500.001< Pob. <1.000.000 77,3 100,7 83,3 17,5 6,7 29,2 18,3 35,4 27,4 39,5 36,4 10,9 23,1 38,9

Pob. > 1.000.0001 41,8 29,5 55,2 74,6 50,5 66,9 42,4 22,8 5,4 -19,1 -12,0 -7,5 -33,1 24,4


Por otra parte, hay que comentar cuál ha sido el comportamiento de los municipios con

respecto al segundo de los requisitos que impone la normativa, y que afecta al tope máximo de

endeudamiento. Éste, se ha sintetizado tradicionalmente a través de un único indicador de

solvencia o riesgo, que es la ratio entre gastos financieros por amortización e intereses y los

ingresos corrientes liquidados en el ejercicio previo. En la tabla 8 puede verse que, dicho

indicador, dentro de la tendencia general descendente que presenta, alcanza valores elevados (se

sitúa, en media, por encima del 21,6%), e incumple el tope máximo en el periodo 1989-92,

superando en tres ejercicios el 30%.

21

Tabla 8: Carga financiera de la deuda respecto a ingresos corrientes del ejercicio previo (%)*

1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 6,4 7,7 7,0 7,1 6,9 7,1 6,3 8,3 4,2 5,8 4,2 4,3 6,3

1.001< Pob. < 5.000 15,1 12,6 11,8 11,0 11,7 11,4 10,1 11,2 8,2 8,6 6,2 6,3 10,3

5.001< Pob. < 10.000 13,3 15,3 19,9 16,8 13,4 20,5 10,9 11,1 12,5 10,2 8,3 8,5 13,4

10.001< Pob. < 20.000 19,7 17,5 21,6 21,9 18,2 25,1 16,3 16,3 14,2 10,2 9,8 10,2 16,8

20.001< Pob. < 50.000 25,6 21,9 26,5 34,4 22,0 24,6 15,5 16,4 20,3 10,8 11,5 11,7 20,1

50.001< Pob. < 100.000 26,4 23,4 27,0 24,1 20,5 23,9 16,9 21,9 18,8 14,2 10,0 11,5 19,9

100.001< Pob. < 500.000 29,9 28,4 33,4 27,6 24,1 25,5 19,3 24,4 23,2 12,0 11,6 14,6 22,8

500.001< Pob. <1.000.000 55,6 41,1 55,5 53,1 27,2 35,7 33,6 24,2 38,2 26,1 13,1 29,0 36,0

Pob. > 1.000.0001 68,1 70,4 67,5 23,6 22,0 28,4 26,1 20,0 17,7 17,2 16,6 13,9 32,6

Total 33,2 30,9 33,6 25,5 20,1 24,0 18,4 18,6 18,5 12,9 11,0 12,7 21,6

(*) Desde 1996 están operativos los límites relativos a la carga financiera y al ahorro corriente neto, si bien, en 1998 desaparece el relativo a la carga y se modifica el del ahorro, y a partir de 1999 se introduce una nueva restricción sobre el stock de deuda. Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales.

La consideración simultánea de ambos límites (afectación y tope máximo de la carga)

permite deducir que es necesario que los ayuntamientos generen un ahorro corriente suficiente

para afrontar una buena parte de los gastos de capital, lo que seguramente explica en gran

medida la sustitución del límite del 25% de la carga financiera respecto a los ingresos corrientes

por el límite relativo al ahorro corriente neto (tabla 9), que incorpora la deducción de los

recursos necesarios para hacer frente a los gastos de amortización11.

En este sentido, la situación financiera relativamente buena que presentan los

ayuntamientos a la luz de los dos primeros límites de la LRHL para los últimos ejercicios de la

década de los años noventa habría que relajarla, dados los resultados del ahorro neto (ahorro

corriente - amortizaciones de deuda), ya que la amortización de la deuda que se produce hace

que el ahorro neto alcance niveles de escasa magnitud. Esto significa que, una vez repercutidos

los beneficios asociados a los gastos de capital financiados con deuda al ejercicio

correspondiente (equidad intergeneracional), no se genera un ahorro adicional que pueda

financiar parte de las inversiones reales que se acometen en el ejercicio, a excepción de los

municipios de menor población (menos de 5.000 habitantes), que muestran una mayor capacidad

financiera.

11 Con las modificaciones introducidas en los últimos ejercicios, los controles al endeudamiento alcanzan una mayor severidad, y técnicamente resultan más acordes con el objetivo de equilibrio financiero. La sustitución del límite de carga financiera no superior al 25% de los ingresos corrientes por el análisis del ahorro neto constituye una sensible mejoría en el control del equilibrio financiero, tal y como explica Monasterio (2000).

22

No obstante, tras la aprobación de la NEP se ha desplazado la preocupación desde las

cuestiones relacionadas con la equidad intergeneracional y el equilibrio presupuestario hacia las

garantías del cumplimento de los objetivos macroeconómicos del nivel central (función de

estabilización). La aprobación de la normativa de estabilidad presupuestaria el 13 de diciembre

del 2001, supone una nueva modificación del marco legal que regula el acceso a la deuda de las

Administraciones públicas, incluyendo a las CCLL12. Dicha modificación responde a que el Pacto

de Estabilidad y Crecimiento ha supuesto que los Estados pertenecientes a la Unión Europea, y

entre ellos España, se comprometan a perseguir el objetivo de equilibrio o superávit

presupuestario13, de forma que la entrada en funcionamiento de los estabilizadores automáticos

no ponga en peligro el cumplimiento de los límites del Tratado de Maastricht. En este sentido,

cabe mencionar que, en un país fuertemente descentralizado como España, el esfuerzo del

Estado sería inútil si no fuese simultáneamente realizado por el conjunto de las Administraciones

Públicas14.

Tabla 9: Aproximación al ahorro neto respecto a los ingresos corrientes (%)*

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 29,5 27,1 29,1 18,8 23,3 19,4 21,7 20,1 20,7 21,1 18,1 19,7 18,2 22,1

1.001< Pob. < 5.000 14,6 20,0 18,3 10,4 14,7 10,8 13,4 11,9 11,7 16,1 15,5 15,8 15,9 14,6

5.001< Pob. < 10.000 15,3 14,7 9,8 -1,3 7,4 5,8 4,1 12,3 10,4 10,1 9,6 13,6 11,9 9,5

10.001< Pob. < 20.000 6,8 5,9 7,4 -3,2 -0,6 3,5 -1,8 5,7 4,8 10,4 12,4 12,5 11,9 5,8

20.001< Pob. < 50.000 0,8 4,7 -1,7 -10,4 -10,2 -1,2 -2,9 5,2 4,8 3,8 9,4 10,6 11,2 1,9

50.001< Pob. < 100.000 -5,8 -0,6 1,4 -6,6 -3,0 0,1 -0,2 2,2 -2,4 5,2 8,7 11,4 10,8 1,6

100.001< Pob. < 500.000 -5,7 -3,0 -2,9 -12,4 -4,1 -2,2 -2,8 4,1 -1,0 0,6 11,4 11,5 5,5 -0,1

500.001< Pob. <1.000.000 -16,9 -21,4 -14,5 -24,7 -15,5 -2,7 -3,1 -1,2 0,6 -10,5 -1,2 10,7 -5,8 -8,2

Pob. > 1.000.0001 -48,3 -34,6 -33,0 -37,7 4,4 9,8 4,2 7,8 14,4 16,3 18,6 19,5 17,0 -3,2

Total -7,4 -3,1 -2,8 -11,9 -0,1 3,4 1,6 6,5 5,9 7,2 11,7 13,5 10,4 2,7 (*) Véase gráfico 8.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales.

Con tal finalidad se fijan una serie de principios generales (estabilidad presupuestaria,

plurianualidad, transparencia, y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos), a los que

debe adecuarse la política presupuestaria del Sector Público en orden a la consecución de la

12 Sobre los aspectos legales de dicha normativa puede consultarse Barrio (2001) y Gómez-Pomar (2001). 13 La referencia al saldo presupuestario es ambigua, puesto que se debería haber hecho uso del concepto de equilibrio estructural o equilibrio bajo una situación de crecimiento económico estable, tendencial o potencial. No obstante, a nuestro juicio, este criterio plantea el inconveniente de la dificultad de su medición y el problema de no ser fácilmente entendible por los gestores, políticos y ciudadanos. 14 Sobre los posibles efectos de la NEP puede consultarse González-Páramo (2001; 2001b; 2002), y Castells, Esteller y Solé (2002).

23

estabilidad y el crecimiento económico. Dejando a un lado las medidas que afectan al gobierno

central y a las Comunidades Autónomas, en el corto o medio plazo, dicho contexto supone que

las CCLL van a tener que hacer frente a un nuevo reto en el ámbito de la coordinación

presupuestaria, al imponerse a todas las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o

superávit presupuestario15. Bajo este nuevo escenario, y sin perjuicio de las competencias que

tengan atribuidas las Comunidades Autónomas, el gobierno central fijará el objetivo de

estabilidad presupuestaria del conjunto de CCLL referido a los tres ejercicios siguientes, previo

informe de la Comisión Nacional de Administración Local (CNAL), entidad también encargada

de informar de los objetivos fijados por el Ministerio de Hacienda (órgano supervisor).

La Ley de Estabilidad Presupuestaria, cuyo alcance efectivo sobre el control de la

deuda municipal aún se desconoce, introduce una mayor restricción que la LRHL al exigir saldos

nulos para el endeudamiento neto o para la cuenta de capacidad o necesidad de financiación (o

positivos). Respecto a dicha regla de ausencia de necesidades de financiación, podemos concluir

que la NEP ha realizado una elección acorde con una norma estricta y, en principio, un diseño

correcto que involucra a todos los niveles de la Administración, tal y como nos permiten deducir

los criterios que fijan Bunch (1991), Dafflon (1996), y Poterba (1997), para evaluar las reglas de

equilibrio presupuestario. No obstante, pueden señalarse algunos problemas que subsisten en el

diseño de las restricciones al endeudamiento desde el punto de vista de la financiación de los

gastos de capital:

v Un problema del marco institucional que regula la deuda es que los topes máximos de

deuda se ven afectados por una insuficiente justificación y cierta arbitrariedad en cuanto

a su determinación. En este sentido, el establecimiento de límites inadecuados por

exceso o defecto, en cualquiera de los casos, es perjudicial para las haciendas

municipales. Las limitaciones de la NEP pueden ser excesivamente severas, con los

consiguientes costes potenciales sobre la capacidad para financiar gastos de capital y el

crecimiento, y haber introducido un incentivo sobre los ayuntamientos que les estimula a

mantener cuotas innecesarias de deuda, además de haber podido instigar un mayor

endeudamiento previo a la aprobación de la Ley con objeto de lograr un mayor margen

de maniobra a posteriori. Estos comportamientos estratégicos se podrían haber evitado

vinculando las tasas de crecimiento de la deuda e inversión.

15 Tal y como indica Monasterio (2000), los gobiernos subcentrales no disponen de la facultad de emisión de dinero, por lo que limitar el endeudamiento y restringir el volumen de déficit son medidas equivalentes. De hecho, lo que prohíbe la NEP, mediante el requisito de capacidad o necesidades de financiación nulas, en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacional y Regionales, son nuevos endeudamientos, por lo que la deuda anual sólo podrá ser igual al volumen amortizado en cada ejercicio, con los posibles comportamientos estratégicos que dicho diseño normativo introduce. A

24

v Debería procederse a repartir el límite máximo del 3% del déficit o del 60% de la deuda,

respecto al producto interior bruto, entre los tres niveles de gobiernos en función, por

ejemplo, del esfuerzo que realizan en términos de inversión, después de atender y

reservar un montante para cubrir las necesidades de estabilización del nivel central16.

v Es probable que la LRHL haya mostrado un importante defecto en su diseño que no ha

sido solventado por la NEP, ya que si junto a la afectación de la deuda se hubiesen

contemplado periodos máximos de amortización en función de la vida útil del proyecto

de inversión, o previsto la necesaria realización de planes de amortización-imposición,

no sería preciso establecer otra restricción para evitar que el votante mediano obtuviese

beneficios de eludir el coste asociado al uso de la deuda mediante su repercusión hacia

las generaciones venideras.

v Es necesario aumentar la responsabilidad fiscal de las CCLL para garantizar que la NEP

no reduce la autonomía financiera de las CCLL (al combinarse las posibles insuficiencias

de ingresos y el límite al endeudamiento), así como por las ventajas que incorpora,

corrigiendo los posibles problemas de falta de flexibilidad e insuficiencias del sistema de

financiación municipal. En este sentido, cabe mencionar la reciente reforma (Ley

51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas

Locales), que incrementa la capacidad tributaria de los municipios para fijar los tipos de

gravamen y modifica el sistema de participación en los ingresos del Estado,

incorporando el acceso de las ciudades capitales de provincia y aquellas con más de

75.000 habitantes al IRPF, IVA e impuestos especiales. No obstante, el alcance y los

efectos de dicha reforma están por determinar.

v Es preciso reducir el grado de centralización17, probablemente disminuyendo el papel que

desempeña el Ministerio de Hacienda e incrementando los poderes de la CNAL en

materia de control y coordinación de la deuda. En concreto, sería conveniente fijar

algunos criterios que determinen las magnitudes máxima de déficit y deuda para cada

ayuntamiento, puesto que difícilmente se logrará un acuerdo entre los mismos, por lo

este respecto puede consultarse Dodero (2000), Barrio (2001), García de Bustos (2001), y Ezquiaga y García de Bustos (2001). 16 La primera referencia sobre el reparto de la deuda entre el nivel central y los subcentrales de la que hemos tenido conocimiento fue el caso Belga, tal y como explica Gilliams (1990). Posteriormente, Balassone y Franco (2000 y 2000b) y Balassone, Franco y Zotteri (2002) tratan con mayor profundidad la traslación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento al ámbito subcentral de cada país, tanto desde un punto de vista teórico como comparado. 17 Dicha práctica no encuentra un apoyo teórico sólido, ni en el ámbito de la experiencia internacional, como puede deducirse de los trabajos de Poterba (1995), Kiewiet y Szakaly (1996), y Ter-Minassian y Craig (1997). En general, el objetivo de los instrumentos de disciplina presupuestaria no suele ser reducir a cero la magnitud sujeta a restricción, sino limitar su crecimiento y vincularlo al de otras variables (renta o población).

25

que el resultado final será de equilibrio o superávit para todos los municipios, no

pudiendo adecuar sus niveles de deuda al desarrollo temporal de sus planes de

inversión18. No obstante, es cierto que el papel del gobierno central debe ser

preponderante en las tareas de gestión de los objetivos macroeconómicos, poder que

debe ejercer coyunturalmente en la medida en que lo requiera la finalidad perseguida.

4.- Especificación del modelo econométrico para los gastos de capital de los municipios

En esta sección, vamos a proponer la especificación de un modelo explicativo de los

gastos de capital municipales. Empezaremos exponiendo los motivos que justifican, a nuestro

entender, la realización de una aproximación empírica al tema. A continuación, describiremos las

hipótesis que trataremos de contrastar y las variables empleadas. Concluiremos la sección

presentando la especificación del modelo.

La razón que ha motivado nuestra aproximación al tema de los gastos de capital

municipales está vinculada con el hecho de que la reciente aprobación de la normativa de

estabilidad presupuestaria, y la ausencia de información contable de los presupuestos liquidados,

impide la verificación de los potenciales efectos que ha podido ocasionar la NEP, por lo que

nuestro trabajo supone un enfoque novedoso en la literatura nacional. Además, pretendemos

contribuir a ir cerrando la brecha que existe en el ámbito de los estudios empíricos para los

municipios españoles19.

Uno de los problemas a que se enfrenta nuestra investigación es la diversidad que

presenta la estructura organizativa municipal, además de las restricciones que afectan a la

posibilidad de realizar estudios econométricos basados en series cronológicas. Sin embargo,

18 Entre los problemas que presenta la coordinación cabe destacar el elevado número de agentes a coordinar; la identificación y reparto de las ganancias derivadas de la coordinación; la falta de incentivos y sanciones adecuadas; que los incumplimientos de los acuerdos de coordinación pueden estar correlacionados, de tal modo que no se producen de forma aislada, y puede debilitarse la capacidad de control; por último, las jurisdicciones que reiteradamente incumplen sin castigo aparente (malos riesgos), pueden provocar que las otras unidades de gobierno abandonen los comportamientos disciplinados que presentan. 19 Los trabajos empíricos relativos a los gastos de capital, generalmente, aparecen vinculados a estudios sobre el endeudamiento, por la vinculación que establece la normativa subcentral entre deuda e inversiones. En este sentido, podemos destacar que las aportaciones en el ámbito de la deuda subcentral han adquirido cierta relevancia. La evidencia empírica para el ámbito municipal todavía es muy limitada, la aportación econométrica de Escudero y Prior (2002) centrada en los municipios catalanes, que fue presentada en el IX Encuentro de Economía Pública, el trabajo de Vallés, Pascual y Cabases (2003), y la aportación más reciente de Fernández, García, Cantarero y Pascual (2004), defendida en el XI Encuentro de Economía Pública. Para el contexto autonómico puede verse un resumen de los principales trabajos en López Laborda y Vallés (2002). Respecto a la literatura comparada, entre las principales contribuciones puede consultarse Heins (1963), Mitchell (1967), Pogue (1970), McEachern (1978), Farnharm (1985), Epple y Spatt (1986), Bayoumi y Eichengreen (1994,1995), Dafflon (1996), y Kiewiet y Szakaly (1996). De especial interés son los trabajos de Sánchez Martínez (1995), Ahmad y Craig (1995) y Rego (2001), pues tratan las cuestiones relativas a las transferencias condicionadas en el ámbito local. Asimismo, también podemos recomendar los trabajos de Lago (2001, 2001b), que constituyen dos excepciones relevantes que analizan cuestiones relacionadas con los gastos de capital para el contexto autonómico.

26

creemos que esta dificultad se solventa, al menos parcialmente, trabajando con datos de panel, lo

que nos permite operar con un menor número de periodos y, simultáneamente, nos facilita el

examen de los comportamientos dispares que pueden presentar los diferentes municipios en

función del estrato poblacional al que pertenezcan.

Junto al inconveniente que supone una realidad tan diversa como la municipal, subsisten

dos problemas adicionales: la heterogeneidad de los datos y la comparabilidad de los mismos

entre distintos estratos y ejercicios presupuestarios. Por un lado, garantizamos la homogeneidad

de la información al utilizar exclusivamente como fuente la Dirección General de Coordinación

con las Haciendas Territoriales (actualmente, Dirección General de Fondos Comunitarios y

Financiación Territorial). Por otro, para eludir el obstáculo que supone la comparación de las

mismas magnitudes a lo largo del tiempo y entre municipios pertenecientes a diferentes estratos

municipales y, por tanto, con características distintas, expresamos los datos como porcentaje de

una aproximación a la distribución del producto interior bruto por estratos de población (PIB)20.

Teniendo en cuenta que el objetivo principal de nuestro trabajo no es la estimación del

PIB para cada estrato municipal, y tomando como punto de partida la aportación de Heras et al.

(1999), que es una de las escasas investigaciones disponibles sobre la materia, el procedimiento

que hemos empleado ha sido el siguiente. Se distribuye el PIB nacional entre los distintos estratos

a partir de tres indicadores de renta. Primero, se calcula el producto entre el PIB nacional medio

per cápita a partir de los datos suministrados por la Contabilidad Regional de España (Instituto

Nacional de Estadística) y de la población de cada estrato. Los otros dos indicadores de renta

empleados son la recaudación de impuestos directos y los gastos en sueldos y salarios de cada

estrato de población. Para determinar los pesos relativos de las variables se realiza la estimación

del PIB autonómico respecto al resultado de multiplicar el PIB nacional medio per cápita por la

población autonómica, obteniendo que dicha variable explica más del 80% del PIB autonómico.

En consecuencia, se asigna el 80% del PIB nacional a partir del PIB per cápita nacional medio

por la población de cada estrato, y el 20% restante a partir de los gastos en sueldos y salarios y de

la recaudación por impuestos directos.

Para contrastar dicha simulación, procedemos con un simple análisis de sensibilidad,

comparando nuestros resultados con las estimaciones que suministran los Institutos de

Estadística de la Comunidad Autónoma de Madrid y Cataluña. Por ejemplo, para 1996,

aproximadamente, el PIB para los municipios de Madrid y Barcelona se situaba en torno al 13%

20 No obstante, recuérdese que cuando analizábamos las series de gasto de capital relativizado por nuestra estimación del PIB del estrato poblacional y la misma serie en términos per cápita y euros constantes de 1992, el resultado era prácticamente idéntico.

27

del total nacional según las estimaciones de ambos Institutos Autonómicos, frente a un peso

relativo de casi el 12% que asignamos nosotros, por lo que damos por válidas dichas

estimaciones21.

4.1.- Hipótesis a estimar

Llegados a este punto, vamos a abordar la exposición de las hipótesis que pretendemos

contrastar. Las variables utilizadas, sus símbolos y el signo esperado se resumen en la tabla 10.

En concreto, deseamos esclarecer en que medida los gastos de capital responden a las distintas

fuentes de financiación. En este sentido, cuatro son las variables principales que deben incluirse

para su verificación empírica. Por una parte, queremos comprobar cuál es el efecto que sobre los

gastos de capital provoca el esfuerzo tributario (o capacidad) de los municipios según el estrato

poblacional al que pertenezcan. Adicionalmente, queremos someter a consideración el posible

estímulo que ejercen las transferencias de capital sobre la realización de proyectos de inversión.

Otra posible forma de financiar los gastos de capital es con una reducción de los gastos

corrientes, por lo que también incluimos dicha variable como explicativa. Por otra parte, tal y

como aconsejan las recomendaciones teóricas y obliga la normativa local, queremos comprobar si

el endeudamiento aparece vinculado a la realización de gastos de inversión. Finalmente,

introducimos un conjunto de variables de control. Vamos a detenernos con algo más de detalle en

dichas consideraciones.

a) Esfuerzo tributario realizado (TRIB it): Queremos determinar en qué medida el

ejercicio de una mayor responsabilidad fiscal afecta a los gastos de capital, puesto que el marco

normativo permite a los distintos municipios ejercer una capacidad tributaria heterogénea.

Contrastaremos esta hipótesis a través del cociente entre tributos propios (tasas, impuestos

directos e indirectos) y el PIB. Bajo dicha hipótesis, el signo esperado será positivo, ya que

disminuciones (incrementos) en el peso de los tributos propios suponen menor (mayor) ejercicio

de la capacidad tributaria, lo que manteniendo las otras fuentes discrecionales de ingresos

constantes, obligaría al municipio a reducir su gasto de capital. Alternativamente, incrementos en

21 Tales resultados deben ser tomados siempre con las cautelas precisas. No obstante, dos motivos refuerzan el juicio positivo de la asignación que hemos realizado. Por una parte, piénsese que nos hemos situado en el peor de los casos posibles para verificar nuestra asignación, ya que no disfrutamos del efecto bondadoso de los grandes números, al trabajar con un estrato de población que incluye únicamente a dos municipios. Por otra, la DGCHT considera como válido un error del 15% cuando se trabaja conjuntamente a nivel regional y de estratos de población y, por tanto, estaríamos trabajando respetando dicho umbral. Es más, como explicaremos luego, es preciso trabajar con las variables en términos relativos respecto al PIB para poder evaluar los efectos a largo plazo de la NEP. Asimismo, aceptando desviaciones respecto a la renta real municipal de los estratos, creemos que nuestra variable sería una combinación de la población, que es la otra alternativa para homogeneizar los datos, y de la renta, pero nos permite eludir la incorrección que también supondría deflactar todos los estratos por el mismo indicador de precios.

28

el peso de los tributos propios permiten un margen mayor para la realización de gastos de capital,

o facilita al municipio no tener que recurrir con tanta frecuencia o intensidad a otras fuentes de

financiación.

Tabla 10: Signos esperados de las variables

SÍMBOLO HIPÓTESIS SIGNO ESPERADO

TRIB Esfuerzo tributario realizado por los municipios (Impuestos directos, indirectos y tasas).

+ (Indeterminado)

ITRNFK Esfuerzo de cofinanciación de los gastos de capital exigido a los municipios (Ingresos por transferencias de capital).

+

IPFN Endeudamiento neto contraído (Ingresos por pasivos financieros menos gastos por pasivos financieros).

+

GCNOFIN Efecto expulsión entre partidas de gasto (Gastos de personal, en bienes y servicios y transferencias corrientes)

-

PIBPC Riqueza relativa (Producto interior bruto per cápita). + DTEND Tendencia de los gastos de capital municipales (1989-99). - DMUNX (X=1,2,...,7)

Capacidad tributaria, competencias obligatorias, coste de prestación de los servicios y transferencias (Nivel competencial).

Indeterminado

No obstante, es necesario señalar que dicha hipótesis también puede estar relacionada

con la hipótesis de ilusión fiscal, lo que supondría que en la medida en que un mayor esfuerzo

tributario hace más visibles los costes de los proyectos de inversión, podría conducir a una menor

demanda de los mismos y, por tanto, a una relación negativa entre esfuerzo tributario y gastos de

capital. En consecuencia, el signo esperado para la relación entre gastos de capital e ingresos

tributarios propios también podría ser negativo, por lo que a priori el coeficiente para dicha

variable es ambiguo.

b) Cofinanciación de los gastos de capital (ITRNFKit): La cuestión que tratamos de

reflejar es si los gastos de capital responden a la obligación legal que tienen los municipios de

destinar íntegramente los ingresos transferidos de capital a la realización de proyectos de

inversión. Es más, debe tenerse presente que las transferencias de capital pueden estimular

mayores niveles de gasto a través de una reducción del coste percibido de los proyectos de

inversión frente a los gastos corrientes (fly-paper effect). Construimos esta variable como el cociente

entre los ingresos por transferencias de capital y el PIB. El signo esperado para el coeficiente es

positivo.

c) Endeudamiento neto contraído (IPFNit): La cuestión que tratamos de reflejar es si

el endeudamiento neto responde a un proceso de repercusión del coste de las inversiones

realizadas en el ejercicio corriente a los posteriores con la finalidad de distribuir las cargas de los

programas de capital entre las distintas generaciones que se benefician de los mismos, tal y como

29

establece la teoría, y contempla la LRHL a través de la afectación de la deuda a la realización de

proyectos de inversión. Construimos esta variable como el cociente entre los ingresos menos los

gastos por pasivos financieros respecto al PIB. El signo esperado para el coeficiente es positivo.

d) Efecto expulsión entre partidas de gasto (GCNOFIN it): Nuestro propósito es

establecer en que medida los gastos corrientes pueden operar como contrapartida frente a los

gastos de capital, esto es, se puede financiar un mayor esfuerzo inversor reduciendo los gastos

corrientes ejecutados. Alternativamente, es sabido que en los periodos en que es preciso realizar

ajustes presupuestarios son precisamente los gastos de capital los que sufren un mayor recorte

con objeto de mantener el gasto corriente. Para comprobar dicha hipótesis, hemos excluido de los

gastos corrientes los gastos financieros, puesto que los municipios no tienen capacidad para

modificar dicha partida, al menos a corto plazo. El signo que cabe esperar es negativo, es decir,

cuanto mayores son los pagos corrientes no financieros respecto al PIB, menores deberían ser sus

gastos de capital, al disponer de menores ingresos para financiar los programas de capital,

manteniendo los ingresos disponibles constantes.

Junto a dichas hipótesis, introducimos un conjunto de variables de control. No obstante,

pese a que estas variables pueden tener una gran relevancia en la explicación de las políticas de

inversión municipal, no queremos ocultar la dificultad de establecer con rigor el tipo de variables

"proxy" que modelizarán dichas variables de control. Las variables que hemos escogido para

representar tales tesis pretenden capturar elementos institucionales, fiscales, o económicos, que

pueden tener un impacto elevado en las fluctuaciones de los gastos de capital. Este conjunto de

variables y el signo de la relación esperada con los proyectos de inversión son los siguientes.

e) Riqueza relativa (PIBPCit): El argumento que establece una relación entre el PIB

per cápita y los gastos de capital responde al hecho de que la renta es un factor determinante de

las demandas de gasto público. Por tanto, podría aclarar sí los recursos que proporciona el sistema

de financiación son insuficientes para cubrir las demandas de gasto que deben atender los

municipios con elevados niveles de renta per cápita, debido a que el sistema de financiación no es

lo suficientemente flexible para adaptarse a las preferencias dispares. Para esta variable

deberíamos obtener un signo positivo.

f) Evolución de las políticas de inversión municipal (DTENit): Pretendemos

averiguar sí existe alguna tendencia clara en los gastos de capital. Trataremos de captar este

efecto a través de una variable cualitativa que asigna 1 al primer ejercicio del periodo considerado

(1989-99), dos al segundo año (1990), y así sucesivamente. En principio, el signo esperado sería

ambiguo, aunque dos hechos hacen que podamos esperar un signo negativo para el coeficiente.

30

Primero, las sucesivas reformas experimentadas por el sistema de financiación municipal han

introducido una mayor racionalidad en el mismo, si bien, la magnitud de los recursos por

concepto de tributos y transferencias de capital a disposición de los ayuntamientos no parece

haber experimentado un crecimiento sensible respecto a la renta, ni haber solventado los

problemas de insuficiencia financiera a que nos hemos referido anteriormente. Segundo, la

creciente preocupación por la situación financiera de las Administraciones subcentrales, y

especialmente a partir de los compromisos que implica la firma del Tratado de Maastricht, hace

que podamos esperar una senda decreciente en la deuda y, por tanto, de la capacidad de

financiación de los gastos de capital.

g) Nivel competencial (DMUNXit): Se trata de dilucidar el posible impacto sobre los

gastos de capital municipales de los diversos niveles competenciales, capacidad tributaria, y

características de los ayuntamientos pertenecientes a los diferentes estratos de población. Vamos

a representar esta hipótesis por un conjunto de variables "dummy" que toman valor uno para

cada uno de los estratos de población, y cero para los restantes, a excepción de los municipios

con población superior a 500.000 habitantes (grandes ciudades), para evitar problemas de

multicolinealidad. Bajo nuestro punto de vista, el signo esperado sería ambiguo.

4.2.- Especificación del modelo y principales resultados de la estimación

Una vez analizadas las distintas causas que pueden ser sometidas a contraste, pasamos

a establecer la especificación concreta del modelo. Pretendemos determinar la relación que existe

entre los gastos de capital y las distintas fuentes de financiación disponibles por parte de los

municipios. En consecuencia, la evolución de los gastos de capital de los municipios debería

poder explicarse mediante el esfuerzo de tributario relativo, los ingresos por transferencias de

capital, el endeudamiento neto, y las variaciones en los gastos corrientes no financieros que

realiza cada ayuntamiento. Con tal finalidad, el modelo que vamos a estimar con datos de panel

es el siguiente:

GKit

= D(TRIBit, ITRNFK

it, IPFN

it, GCNOFIN

it, PIBPC

it, DTEND

it, DMUNX

itt) [4]

donde: i= Estrato municipal; t= año (1989-99); y DX= variable "dummy".

Con respecto a la variable a explicar, se emplea como "proxy" para los gastos de capital

municipales el cociente entre inversiones reales más gastos por transferencias de capital respecto

al PIB (GKit), que capta el flujo total de recursos destinados por los municipios en cada ejercicio

a la realización de proyectos de inversión.

31

Como paso previo al comentario de los resultados alcanzados, queremos remarcar la

necesaria cautela con que deben ser tomados, debido especialmente a los problemas que podría

introducir la utilización de la estimación de la renta por estratos de población que hemos

empleado. Vamos a analizar con algo más de detalle los resultados obtenidos, que se recogen en

la tabla 11. Respecto a dicha estimación, se ha comprobado la ausencia o no de algunos

problemas que pueden aparecer en las estimaciones. En este sentido, se ha examinado la posible

existencia de autocorrelación de la perturbación, no observándose problemas relevantes, aunque

si indicios de la misma. En segundo lugar, se ha considerado la posible presencia de

heteroscedasticidad a través del test de Breusch-Pagan, superándose dicho test. Asimismo, se ha

planteado la endogeneidad de las variables explicativas, para lo que se emplea el test de Hausman,

no pudiendo rechazarse la hipótesis de endogeneidad de las variables. Este problema ha hecho

que avancemos hacia una especificación alternativa del modelo mediante ecuaciones simultáneas.

Tabla 11: Modelo para los gastos de capital (GK) estandarizados por la aproximación a la renta

para los estratos de población de los municipios (1989-99)

Coeficiente t-estadístico Probabilidad

C -0,011017375953** -3,204 0,001846 TRIB 0,512863625000** 4,408 0,000027 ITRNFK 1,030675959802** 8,495 0,000000 IPFN 0,266759192739** 2,899 0,004653 PIBPC 0,000000012884** 4,906 0,000004 GCNOFIN -0,278667111147** -2,945 0,004063 DTEND -0,001609109974** -5,146 0,000001 MUN1 0,006577155471** 4,230 0,000054 MUN2 0,003825107100** 3,787 0,000267 MUN3 0,002123489923** 2,677 0,008750 MUN4 0,000738909103 1,174 0,243200 MUN5 -0,000390851207 -0,709 0,480306 MUN6 0,000041054174 0,074 0,941114 MUN7 0,000699797995 1,291 0,199907 POBRELAT 0,001266725591* 1,927 0,056983 Observaciones Media de la variable dependiente Varianza R2

R2-corregido Estadístico Durbin-Watson Test de hetroscedasticidad (Breush-Pagan) Estadístico F F A=Ai Test de exogeneidad (Hausman)

110 0,011791 0,004459 0,921603 0,910050 1,400381 3,739901

79,770051 F(9,86)= 0,91806

t y= -3,41318 El valor del estadístico "t-Student" aparece entre paréntesis debajo del coeficiente estimado: * Indica significativamente distinto de 0 a un nivel de confianza entre el 95% y el 90% en el contraste bilateral ** Indica significativamente distinto de 0 a un nivel de confianza del 99% en el contraste bilateral

32

En concreto, a partir de la ecuación [3]: GK= SC + IK + IPFN, hemos planteado un

sistema de ecuaciones simultáneas que incorpore como variables endógenas los gastos de capital

(GK), el ahorro corriente (SC) y los ingresos por pasivos financieros netos (IPFN). La forma de

operar así responde a que el sistema de ecuaciones simultáneas pretende simular el

comportamiento de los agentes económicos y, por tanto, debemos plantearnos como se

comportarán los municipios a la hora de determinar simultáneamente sus decisiones sobre gastos

de capital, ahorro corriente e ingresos por pasivos financieros.

Respecto al ahorro corriente, vamos a suponer que los municipios deciden el ahorro

corriente que van a generar atendiendo a dos aspectos. Por una parte, su capacidad para generar

recursos, esto es, el esfuerzo tributario relativo que van a acometer (TRIB) y el endeudamiento

neto que van a tener que contraer (IPFN). Por otra, la aplicación de dichos recursos, es decir,

deben establecer el volumen y el nivel de calidad de los bienes y servicios corrientes que van a

prestar (GCNOFIN) y la cuantía de los gastos de capital que desean acometer (GK). En cuanto

a los gastos de capital, el decisor de la administración municipal planificará su proyectos de

inversión a partir de los recursos de que dispone, esto es, de los fondos generados a través del

ahorro corriente (SC) y de los ingresos de capital (IK), financiando el resto del gasto de capital a

través del endeudamiento neto (IPFN). Finalmente, los ingresos por pasivos financieros netos

serán resultado de la diferencia entre el gasto de capital acometido (GK) y los recursos

originados a través del ahorro corriente (SC) y recibidos mediante transferencias de capital

(ITRNFK).

Además, a cada una de las ecuaciones agregamos un conjunto de variables de control

compuestas por la renta per cápita (PIBPC), la tendencia (DTEND), las variables "dummy" para

cada estrato poblacional (DMUNX) y la población relativa (POBRELAT). Tal y como venimos

operando, todas las variables se incluyen relativizadas por el PIB. Asimismo, es preciso señalar

que debido a que existe evidencia de que puede haber problemas de heteroscedasticidad y

autocorrelación, para estimar el sistema de ecuaciones simultáneas hemos empleado el método

SUR (Seemingly Unrelated Regression), presentándose los resultados en la tabla 12. Las ecuaciones

de comportamiento que hemos planteado son las siguientes:

SCit

= D(GCNOFINit, GK

it, TRIB

it, IPFN

it, PIBPC

it, DTEND

it, DMUNX

it, POBRELAT

it) [5]

GKit

= D(SCit, IK

it, IPFN

it, PIBPC

it, DTEND

it, DMUNX

it, POBRELAT

it) [6]

IPFNit

= D(GKit, SC

it, ITRNFK

it, PIBPC

it, DTEND

it, DMUNX

it, POBRELAT

it) [7]

33

La estimación del modelo indica que el peso de la explicación de los gastos de capital

municipales recae en una combinación de las variables planteadas. En cuanto a la tesis expuesta,

es preciso señalar que las variables que capturan la relación entre gastos de capital y fuentes de

financiación disponibles resultan significativas y con el signo esperado. Por un lado, el esfuerzo

en términos de ahorro, los ingresos de capital y el endeudamiento neto se muestran como factores

determinantes de los gastos de capital. En consecuencia, aquellos municipios que generan un

mayor ahorro corriente o disponen de mayores ingresos financieros o de capital acometen un

mayor gasto de capital. Además, repárese que de forma indirecta, aquellos municipios que desean

acometer unos mayores gastos de capital se ven obligados a realizar un mayor ahorro corriente y a

contraer un mayor volumen de endeudamiento neto.

Tabla 12: Modelo de ecuaciones simultáneas para los estratos de población municipal (1989-99)

Ecuación SC Ecuación GK Ecuación IPFN

Coeficiente t-estadístico Coeficiente t-estadístico Coeficiente t-estadístico

C -0,005455** -2,902089 -0,006388** -2.832795 0.005430** 1.980794

GK 0,232206** 5,344262 0.788480** 8.428175

IPFN -0,312398** -5,907874 0,550377** 8.115572

SC 0,560187** 8.228516 -0.717370** -7.574975

TRIB 0,942355** 14,54683

GCNOFIN -0,597806** -11,43487

IK / ITRNFK 0,971080** 10.89203 -0.550687** -3.630937

PIBPC 6,24E-09** 4,184649 6,95E-09** 3.236910 -2.18E-09 -0.812094

DTEND -0,000625** -3,563492 -0,000977** -3.886447 0.000211 0.661276

MUN1 0,001602** 1,775943 0,004686** 4.063062 -0.006380** -4.548275

MUN2 -0,000555 -0,934533 0,003311** 4.663010 -0.004642** -5.611821

MUN3 -0,001214** -2,670877 0,002603** 4.791584 -0.003620** -5.718278

MUN4 -0,001898** -5,451920 0,001744** 3.746372 -0.002685** -4.979238

MUN5 -0,003160** -10,65868 0,001351** 3.004243 -0.002477** -4.793781

MUN6 -0,002852** -9,295325 0,001548** 3.419808 -0.002608** -4.957524

MUN7 -0,000904** -2,969028 0,001147** 2.792114 -0.001708** -3.444475

POBRELAT -0,001363** -3,654192 0,001827** 3.714562 -0.002688** -4.677603

R2 0,894924 0,940578 0,558269

El valor del estadístico "t-Student" aparece entre paréntesis debajo del coeficiente estimado: * Indica significativamente distinto de 0 a un nivel de confianza entre el 95% y el 90% en el contraste bilateral ** Indica significativamente distinto de 0 a un nivel de confianza del 99% en el contraste bilateral

Respecto a las variables de control, entre las institucionales destaca la significatividad de

la variable temporal que captura una tendencia claramente decreciente de los gastos de capital, y

la variable que refleja las características económicas y de capacidad fiscal de los distintos estratos

34

de población. Respecto a esta última cuestión, cabe mencionar que existe una relación inversa

entre la población de los municipios y los gastos por concepto de capital. Dicho resultado puede

venir explicado por el patrón de especialización que presentan los municipios por estratos de

población, esto es, los municipios de mayor población, impulsados por la demanda de sus

ciudadanos, tienden a prestar un volumen relativo superior de servicios corrientes22. Además, la

tendencia decreciente de los gastos de capital estaría vinculada a las restricciones presupuestarias

crecientes que se han ido introduciendo desde el Tratado de Maastricht, y que se habrían

traducido en una reducción de los gastos de capital. Por otra parte, los resultados empíricos

obtenidos para la renta per cápita nos hacen pensar que una posible explicación de la evolución

de los proyectos de capital que ejecutan los municipios responde a la presión que ejerce la

vertiente de la demanda (motivada especialmente por el carácter normal de los bienes públicos),

que no se puede atender satisfactoriamente con los recursos disponibles -ahorro, de capital o

financieros- a disposición de los municipios23.

Si consideramos el efecto indirecto que el ahorro corriente y los ingresos por pasivos

financieros generan sobre los gastos de capital podemos concluir lo siguiente. En cuanto al

ahorro, la política de gastos corrientes no financieros, que refleja la cantidad y calidad de los

bienes y servicios prestados por el municipio, muestra un coeficiente negativo como cabía

esperar, por lo que la evidencia empírica sugiere que existe cierto efecto expulsión entre partidas

presupuestarias y, por tanto, la contención de los gastos corrientes en términos relativos respecto

a la renta puede operar indirectamente como un posible mecanismo de financiación de los

proyectos de capital en determinados momentos o a la inversa. Respecto a los ingresos tributarios

propios, es preciso destacar que la evidencia disponible apoya la conclusión de que la

responsabilidad fiscal ejercida por parte de los municipios, a pesar de estar limitada, otorga cierto

margen de maniobra para financiar los gastos de capital mediante la generación de un mayor

ahorro corriente, pues la relación entre ahorro corriente y gastos de capital es positiva. Por último,

existe una relación negativa entre el ahorro corriente y los ingresos por endeudamiento neto, lo

que significa que mayores restricciones sobre el endeudamiento neto provocarán que los

22 No obstante, obsérvese que los municipios con población comprendida entre los 20.000 y 50.000 habitantes, así como aquellos cuya población se encuentra entre los 100.000 y 500.000 habitantes, truncan la pauta de comportamiento. Así, los municipios con población comprendida entre los 20.000 y 50.000 habitantes recibirían un trato desventajosos dada su población, mientras que aquellos cuya población se encuentra entre los 100.000 y 500.000 habitantes pueden acometer un mayor esfuerzo en términos de gasto de capital del que se derivaría de la tendencia marcada por la población. Sobre la especialización relativa de los municipios en función de su población puede consultarse un estudio reciente en Pedraja y Suárez (2004). 23 Este resultado es preciso tomarlo con cautela, ya que, como indican Heras, Murillo y Rodríguez (1999), el grado de concentración de la renta municipal, además de en las capitales de provincia, en los ayuntamientos más densamente poblados y en las zonas residenciales próximas es muy elevado, lo que podría estar distorsionando los resultados.

35

municipios se vean obligados a realizar un mayor esfuerzo en términos de ahorro para poder

financiar los gastos de capital.

En segundo lugar, en relación a los efectos indirectos que existen entre los ingresos por

pasivos financieros netos y los gastos de capital podemos concluir lo siguiente. Primero, aquellos

municipios que reciben un mayor volumen de transferencias de capital recurren en menor medida

a la deuda, lo que de forma indirecta compensa su mayor capacidad para realizar gastos de

capital, pues la relación entre ingresos por pasivos financieros netos y gastos de capital es

negativa. Adicionalmente, el ahorro corriente también juega un papel amortiguador, ya que

aquellos municipios que realizan políticas agresivas de ahorro corriente para financiar gastos de

capital, también recurren en menor medida a la deuda neta, y puesto que la relación entre ingresos

por pasivos financieros y gastos de capital es negativa, de forma indirecta también invierten

menos.

Llegados a este punto, podemos plantearnos la principal finalidad que perseguía nuestro

trabajo, esto es, cuáles serán los potenciales efectos de la aprobación de la normativa de

estabilidad presupuestaria sobre los gastos de capital. Nótese que dicha normativa establece que

los ingresos por pasivos financieros netos deben ser nulos, por lo que el endeudamiento neto deja

de operar como variable endógena y el análisis queda restringido a la consideración de las

ecuaciones de ahorro corriente y gastos de capital. En este sentido, la nueva restricción que

afecta al endeudamiento neto provocará un efecto marginal directo sobre los gastos de capital

que, manteniendo las restantes variables constantes, los reducirá en un 0,550377 en términos

marginales. No obstante, a través del efecto indirecto que provocan los ingresos por pasivos

financieros netos sobre el ahorro corriente, tendremos un impacto en el sentido contrario, es

decir, el veto impuesto sobre el uso de la deuda neta provocará un incremento del esfuerzo en

términos de ahorro corriente que realizan los municipios del 0,312398 en términos marginales, lo

que se traducirá finalmente en un aumento de los gastos de capital del 0,1750012 en términos

marginales, compensando tan sólo parcialmente la reducción inicial de los gastos de capital

causada por la NEP.

Además, es importante tener presente que el efecto neto no será homogéneo, puesto que

su incidencia depende de la importancia relativa de las diferentes fuentes de financiación con que

cuentan los distintos municipios según el estrato poblacional al que pertenezcan24. Para hacernos

24 Es probable que el resultado sea más adverso para los municipios más poblados, pues su dependencia de los ingreso por pasivos financieros netos para sufragar los gastos de capital era muy superior a la que mostraban los municipios de reducida dimensión. No obstante, es preciso tener presente que lo que determinará el resultado final es el volumen del stock de endeudamiento asumido en el momento de entrada en vigor de la NEP, ya que dicha magnitud es la que va a delimitar el margen de maniobra disponible por los municipios a posteriori, junto a su capacidad para generar ahorro corriente y las transferencias de capital recibidas. Además, creemos que los errores elevados en la estimación pueden estar

36

una idea de las posibles consecuencias de la NEP y de su incidencia diferencial entre los distintos

estratos poblacionales, vamos a utilizar el sistema de ecuaciones simultáneas para simular el nivel

de gastos de capital del ejercicio 2000. Con ello, podremos verificar la bondad de las estimaciones

(error) y comprobar cuál hubiese sido el comportamiento de los diferentes estratos de población si

se hubiese aplicado la NEP (IPFN= 0)25. Los resultados muestran que el modelo se ajusta

bastante bien en términos medios y como se producirá un efecto directo de reducción de los

gastos de capital que será parcialmente compensado por el impacto indirecto que generará el

ahorro corriente, obteniendo como producto final asociado a la NEP una reducción media de los

gastos de capital para el ejercicio 2.000 del 1%.

Tabla 13: Simulaciones para el ejercicio 2000 con el sistema de ecuaciones simultáneas

GK/PIB Real

GK/PIB Estimado

Error (%)

Estimación GK/PIB si IPFN=0

Disminución GK/PIB por

NEP (%)

Efecto indirecto (SC[IPFN]=>GK)

(%)

Disminución final

GK/PIB por NEP (%)

Pob. < 1.000 0,02174 0,02134 1,87344 0,02111 1,08701 -0,34563 0,74138 1.001< Pob. < 5.000 0,01557 0,01537 1,30594 0,01497 2,63813 -0,83884 1,79929 5.001< Pob. < 10.000 0,01162 0,01181 -1,61566 0,01133 4,08813 -1,29989 2,78824 10.001< Pob. < 20.000 0,01076 0,01166 -7,75501 0,01111 4,74688 -1,50935 3,23753 20.001< Pob. < 50.000 0,00886 0,01040 -14,83427 0,00985 5,30878 -1,68801 3,62076 50.001< Pob. < 100.000 0,00886 0,00993 -10,76996 0,00952 4,13723 -1,31550 2,82173 100.001< Pob. < 500.000 0,00780 0,00763 2,32952 0,00744 2,44673 -0,77798 1,66876 500.001< Pob. <1.000.000 0,00674 0,00627 7,46994 0,00541 13,65903 -4,34311 9,31592 Pob. > 1.000.0001 0,01003 0,00843 18,90616 0,01026 -21,67117 6,89070 -14,78047 Total 0,01027 0,01042 -1,40890 0,01025 1,58533 -0,50408 1,08125

En este sentido, y puesto que la responsabilidad fiscal de los municipios está limitada

por el reparto de fuentes de ingresos entre niveles de gobierno que realiza la legislación nacional,

al otorgar las fuentes de ingresos que mayor recaudación proporcionan al nivel central, acorde con

los postulados teóricos del Federalismo fiscal clásico, es preciso incorporar alguna medida

adicional que permita a los municipios mantener su autonomía financiera. Por tanto, los

resultados alcanzados están indicando que la introducción de unas mayores restricciones a la hora

de acceder al crédito, como ha sucedido con la NEP, podrían o deberían compensarse con una

mayor responsabilidad fiscal, que permita restablecer el margen de maniobra para financiar gastos

vinculados con el hecho de que parte del ahorro corriente y de la deuda no se destinen a la financiación de los gastos de capital sino a la amortización del endeudamiento.

37

de capital generado por el ahorro corriente, siempre que se desee mantener estable la autonomía

financiera de los municipios, ya que la relación entre ingresos tributarios propios y ahorro

corriente es positiva. No obstante, existe otra posibilidad consistente en que los municipios se

vean obligados a reducir el volumen y nivel de calidad de los bienes y servicios corrientes

prestados a sus ciudadanos como consecuencia de una decisión exógena adoptada por el nivel

central.

Finalmente, hemos dado un paso adicional y nos hemos preguntado por los posibles

efectos de la NEP a largo plazo. Para responder a esta cuestión es preciso descomponer en las

ecuaciones el efecto que generarán los ingresos por pasivos financieros en sus dos componentes,

gasto por pasivos financieros (GTPF) y endeudamiento anual (IGPF). Además, introducimos los

gastos corrientes de naturaleza financiera en la ecuación del ahorro corriente (GCFIN). La forma

de operar de este modo responde a que la NEP supone que los ingresos por pasivos financieros

netos deben ser cero, pero no el endeudamiento anual, que puede alcanzar el mismo importe que

las amortizaciones de deuda acometidas en el ejercicio. Asimismo, adviértase que a largo plazo,

incluso en el caso en que los municipios optasen por renegociar anualmente toda la deuda

amortizada, la importancia relativa de los gastos por amortización de deuda y de los gastos

financieros corrientes respecto al PIB se reducirá con el paso del tiempo, lo que puede provocar

efectos relevantes sobre el ahorro corriente y los gastos de capital. En consecuencia, hemos

estimado de nuevo el sistema de ecuaciones simultáneas introduciendo dichas modificaciones,

presentando los resultados en la tabla 11.A del anexo.

Los resultados muestran que, a largo plazo, la disminución de la importancia relativa de

los gastos por pasivos financieros, asociada a la NEP, liberará fondos que podrán destinarse a un

mayor gasto de capital. Es más, el efecto indirecto que sobre los gastos de capital tendrá la

reducción del ahorro como consecuencia de la perdida de importancia relativa de la amortización

de deuda es inferior al impacto directo provocado inicialmente. Por tanto, la reducción de la

importancia relativa de los gastos por pasivos financieros tendrá un resultado final positivo sobre

el gasto de capital. Además, adviertas que, adicionalmente, la disminución de la importancia

relativa de los gastos corrientes de naturaleza corriente también liberará recursos, provocando un

mayor ahorro y, por ende, un mayor gasto de capital de forma indirecta.

5.- Conclusiones

25 La explicación del importante esfuerzo en términos de inversión que pueden acometer los grandes municipios hay que buscarla en que sus elevados niveles de endeudamiento les van a permitir continuar con sus políticas de inversión sin restricciones, puesto que la NEP sólo limita la deuda neta.

38

En relación con el análisis y valoración de los aspectos descriptivos y la evolución de los

gastos de capital de los municipios que se realizó en la primera parte de nuestra investigación

podemos concluir que:

v Reparto entre niveles de gobierno: en el periodo comprendido entre 1.988 y 2.000, los

municipios ejecutan por término medio, aproximadamente, un 16% de los gastos de

capital acometidos por las Administraciones Públicas. A lo largo de dicho periodo, la

importancia relativa del gobierno central en la realización de proyectos de capital ha caído

17 puntos porcentuales, que se han repartido entre las Comunidades Autónomas y las

Corporaciones Locales, si bien, han sido las Comunidades Autónomas las que más se han

beneficiado de dicha reestructuración del gasto de capital.

v Composición e importancia relativa: el gasto de capital que acometen los municipios españoles

supone por término medio un 22% de su gasto total a lo largo del período 1988-2000,

oscilando desde un mínimo del 18,5% en 1996, hasta un techo máximo del 28,11% en

2000. Dicho gasto se reparte en inversión real directa y transferencias de capital (20,42%

y 2,15%, respectivamente, del gasto total por término medio). Este importante esfuerzo

inversor público se debe al convencimiento de que únicamente cerrando la brecha que

existe entre la Unión Europea y España en términos de stock de capital podremos lograr

una convergencia rápida de los niveles de bienestar económico.

v Esfuerzo inversor relativo: de la información relativa a los gastos de capital respecto a la

población y al PIB, podemos concluir que el esfuerzo inversor, tanto en términos de gasto

per cápita como en porcentaje de renta municipal destinada a proyectos de inversión,

guarda una relación inversa con la población, siendo su importancia relativa mucho mayor

en los municipios de menor población. Por término medio, los municipios están

destinando un 1,1% del PIB a gastos de capital o, en términos de gasto per cápita medio,

113,72 euros por habitante.

v Evolución: otro rasgo característico de la evolución de los gastos de capital de los

municipios es su elevada volatilidad y su tendencia procíclica, esto es, crecen más durante

los períodos de bonanza económica (1988-90 y 1997-2000) y retroceden durante las fases

de menor crecimiento (1992-96).

v Insuficiencia financiera: otra cuestión que cabe deducir es que no sólo el comportamiento es

procíclico, sino que, además, el fuerte crecimiento que experimentaron los gastos de

capital entre 1988 y 1991 supuso la aparición de unas fuertes necesidades financieras, que

en el ámbito municipal, básicamente se traducen en un mayor recurso al endeudamiento.

39

v Escaso margen de ajuste presupuestario: si ponemos en relación el déficit con los gastos de

capital, por término medio, cada 100 euros invertidos en gastos de capital se generan 3,46

euros de superávit municipal, siendo el caso extremo el de los municipios con población

superior a 1.000.000 habitantes, en el que por cada 100 euros invertidos se generarían

20,79 euros de superávit. Tan sólo los municipios con población comprendida entre los

5.000 y 10.000 habitantes generan un déficit por término medio del 0,2% respecto a los

gastos de capital. Obsérvese, por tanto, que una reducción de los gastos de capital

tampoco tendría un impacto decisivo sobre el déficit y, por ende, los procesos de

consolidación presupuestaria deben afectar necesariamente a otras partidas de ingresos y

gastos. Es más, las exigencias que establece la NEP no son necesarias, ya que los

municipios venían cerrando sus presupuestos con superávit presupuestario.

Por otra parte, hemos visto que los gastos de capital municipales dependen fuertemente

de las fuentes de financiación, que se materializan en los ingresos por transferencias de capital, el

ahorro corriente generado, y el endeudamiento en que incurra cada gobierno municipal. Respecto

a los ingresos de capital, hemos mencionado como son los municipios de menor población o

renta per cápita los que concentran el grueso de dicha fuente de financiación. En cuanto al

ahorro corriente, el sistema de financiación no ha permitido que los municipios tengan políticas

tributarias muy diferenciadas (los municipios con población comprendida entre los 10.000 y

1.000.000 de habitantes realizan prácticamente el esfuerzo tributario medio), por lo que la

estrategia debería descansar fundamentalmente en un control de los gastos corrientes, aspecto en

el que tampoco se observan grandes diferencias y viene condicionado en última instancia por las

obligaciones de gasto impuestas por el nivel central.

En definitiva, los gastos de capital responden a una política territorial basada en

criterios de equidad, que ha podido tener unos costes importantes en términos de capacidad para

financiar los gastos de capital y el crecimiento económico para los municipios de mayor

población o renta per cápita, al excluirles de la financiación mediante transferencias de capital

que se reciben de los gobierno superiores, lo que puede aconsejar la redefinición de los criterios

bajo los que se articula la política de reequilibrio municipal, puesto que parece estar

redistribuyendo recursos en exceso hacia los pequeños municipios, a la luz de su esfuerzo

inversor relativo. Es más, es posible que el reparto de dichos recursos deba tener en cuenta el

ahorro disponible.

Finalmente, la última pieza del esquema de financiación, sobre la que recaían todas las

presiones, tanto de los gastos de capital como de las operaciones corrientes y financieras, eran

los ingresos por pasivos financieros o endeudamiento anual. Para prevenir un uso inadecuado o

40

abusivo de la financiación crediticia, la normativa nacional que regula el acceso a la deuda por

parte de los gobiernos subcentrales establece una serie de restricciones, entre las que figura la

prohibición del empleo del endeudamiento para financiar gastos distintos a los de capital. No

obstante, el escaso margen de maniobra que proporcionan los ingresos tributarios municipales

respecto a los gastos corrientes, la concentración de las transferencias de capital en los

municipios de menor población, así como la vinculación entre cuantía de ingresos corriente y

coste de prestación de servicios públicos (coste efectivo)26, ha terminado por provocar que

algunos municipios hayan optado por recurrir en demasía a la financiación crediticia, incluso para

acometer gastos corrientes.

No obstante, el requerimiento que establece la NEP de aprobar un plan económico

financiero a tres años para volver a la senda del equilibrio presupuestario en términos de SEC-

95, condición necesaria para incluir endeudamiento neto positivo en el presupuesto anual o su

liquidación, supone extender al ámbito municipal la metodología de los escenarios de

consolidación presupuestaria por la vía del control normativo y no del acuerdo, como se hace

con las Comunidades Autónomas. Esto no es incompatible con la utilización de la deuda, pero

limita muy seriamente dicha práctica, y refuerza de forma importante la centralización.

Asimismo, el sistema normativo planteado ofrece dos importantes efectos negativos. El

primero es que probablemente se consoliden los niveles actuales de endeudamiento, ya que el

control se establece sobre el flujo anual de deuda, y no sobre el stock existente, es decir, sobre el

nuevo endeudamiento neto, independientemente del grado de endeudamiento previo de la

entidad. El segundo efecto, derivado del anterior, es la posible inducción a mantener niveles

excesivos de deuda, para no perder capacidad de maniobra en el futuro. De hecho, se han dado

comportamientos estratégicos individuales como la adquisición de activos financieros para poder

utilizarlos en el futuro como fuente de financiación.

En relación con el modelo econométrico explicativo de los gastos de capital municipal,

podemos concluir que es preciso plantear un sistema de ecuaciones simultáneas, debido a los

problemas de endogeneidad que presentan las estimaciones. Ello es debido a que los decisores

públicos determinan de forma simultánea el ahorro corriente necesario, la planificación de los

gastos de capital y el recurso al endeudamiento neto en que van a incurrir. Tras realizar la

estimación del sistema de ecuaciones simultáneas, podemos ratificar la mayor parte de las

hipótesis planteadas en el siguiente sentido. Primero, aquellos municipios que realizan un mayor

26 Al igual que sucede con el esfuerzo tributario, los municipios con población comprendida entre los 10.000 y 1.000.000 de habitantes han fijado una cantidad y calidad de los bienes y servicios prestados que se sitúa en torno a la media para el conjunto de los municipios.

41

esfuerzo en términos de ahorro corriente, obtienen mayores ingresos de capital o se endeudan en

mayor medida pueden ejecutar un volumen superior de gastos de capital. No obstante, está claro

que aquellos municipios que desean un vigor inversor mayor tienen que generar un mayor ahorro

corriente y recurrir en mayor medida al endeudamiento neto. Segundo, no cabe duda de que

aparecen efectos indirectos relevantes derivados del ahorro corriente y de los ingresos por pasivos

financieros netos sobre los gastos de capital.

A la luz de las conclusiones anteriores, podemos realizar una valoración de la

normativa de estabilidad presupuestaria. Si consideramos que los municipios deben proseguir

con el importante esfuerzo inversor que vienen acometiendo, dados los resultados del modelo de

ecuaciones simultáneas, cabe señalar que la NEP puede tener efectos importantes sobre la

política de inversión y la prestación de bienes y servicios públicos municipales. Los proyectos de

capital pueden financiarse con dos tipos de recursos: el endeudamiento y los tributos. La

utilización de la deuda no sólo está justificada teóricamente por razones de equidad

intergeneracional, sino que efectivamente, como hemos demostrado, los municipios han

destinado ese recurso a sufragar gran parte de los gastos de inversión.

La normativa de estabilidad presupuestaria no supone, en la práctica, un cambio radical

del marco regulador que establece la LRHL, puesto que apenas incluye nuevos elementos de

disciplina. No obstante, se plantea la excepcionalidad del recurso al endeudamiento como fuente

de financiación, y un control mucho más rígido del stock agregado de deuda del sector local, lo

que puede interpretarse como un veto a dicha fuente de financiación. No parece posible que

todos los municipios puedan sustituir con tributos los recursos que hasta ahora procedían del

endeudamiento.

En consecuencia, el nuevo marco de estabilidad presupuestaria, cuyo alcance e impacto

efectivo aún se desconoce, obligará a los ayuntamientos, o bien a limitar su esfuerzo inversor

(relación positiva entre deuda e inversión), o bien a incrementar su presión fiscal (relación

positiva entre ahorro corriente y tributos recaudados), o bien a reducir los recursos asignados a

otros capítulos presupuestarios, pero también es cierto que probablemente incentive mejoras en

la gestión y provoque una asignación más eficientemente de los recursos, o, quizás, y muy

posiblemente, provoque una combinación de todos estos resultados. En cualquier caso, debe

tenerse presente que el impacto será heterogéneo entre los diferentes municipios en función del

estrato poblacional al que pertenezcan, esperándose un resultado más desfavorable en los

municipios de mayor dimensión, ya que son los que más dependen del recurso a la deuda para

financiar sus gastos de capital.

42

En este sentido, si se desea mantener estable la autonomía financiera de los municipios

es preciso incorporar alguna medida complementaria a la NEP que permita a los municipios

mantener su autonomía financiera, ya que las mayores restricciones a la hora de acceder al

crédito que supone la NEP podrían o deberían compensarse con una mayor responsabilidad

fiscal, que permita restablecer el margen de maniobra para financiar gastos de capital generado

por el ahorro corriente, puesto que existe una relación entre ingresos tributarios propios y ahorro

corriente positiva, que indirectamente incidirá sobre los gastos de capital. Repárese en que dicha

medida es necesaria puesto que la responsabilidad fiscal de los municipios está limitada por la

normativa nacional. En este sentido ha podido operar la Ley 51/2002, de reforma de la LRHL,

que ha supuesto un replanteamiento del mecanismo de financiación municipal, aumentando la

capacidad de los municipios pequeños para incrementar los tipos de gravamen y permitiendo a

las capitales de provincia y los municipios de más de 75.000 habitantes (régimen común)

disfrutar de una participación en los rendimientos obtenidos por la Hacienda del Estado en las

figuras impositivas de mayor potencialidad recaudatoria (IRPF, IVA e impuestos especiales).

No obstante, también es preciso señalar que, a largo plazo, la NEP provocará un efecto

positivo sobre la capacidad para financiar los gastos de capital. Ello es debido a que conforme

pase el tiempo, y crezca el PIB, puesto que los nuevos endeudamientos están prohibidos, la

pérdida de importancia relativa de los gastos por pasivos financieros y los gastos corrientes

financieros liberará fondos que podrán ser destinados a la financiación de los gastos de capital.

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45

Anexo

Tabla 1.A: Evolución de los gastos de capital municipal per cápita en euros constantes de 1.992

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 95,0 131,6 176,9 150,6 190,1 209,3 204,2 207,4 209,4 192,1 236,4 251,6 231,7 191,2

1.001< Pob. < 5.000 74,7 123,2 132,9 119,5 125,2 133,8 138,7 135,5 114,9 129,3 169,8 181,4 170,2 134,5

5.001< Pob. < 10.000 82,6 102,2 140,3 102,4 113,0 89,9 94,2 101,4 86,0 97,0 119,5 145,6 130,7 108,1

10.001< Pob. < 20.000 75,2 100,0 111,3 107,4 89,3 80,6 81,8 80,5 73,0 89,7 129,0 137,2 124,3 98,4

20.001< Pob. < 50.000 78,0 109,1 113,3 87,0 91,3 84,2 75,1 69,8 70,1 93,8 103,8 119,0 103,8 92,2

50.001< Pob. < 100.000 66,2 93,4 112,3 85,6 84,8 93,8 73,2 74,1 60,9 78,4 105,4 112,2 103,4 88,0

100.001< Pob. < 500.000 64,4 88,2 100,3 57,5 61,1 71,2 74,1 71,9 69,3 74,9 108,9 121,1 90,0 81,0

500.001< Pob. <1.000.000 83,1 92,6 118,0 69,3 76,7 66,2 71,4 72,4 64,5 78,2 90,4 94,9 77,9 81,2

Pob. > 1.000.0001 77,0 81,0 67,6 105,6 104,6 81,1 95,5 88,7 95,6 103,8 135,1 155,8 121,2 101,0


Tabla 2.A: Evolución de los gastos de capital municipal respecto al PIB (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 1,31 1,77 2,23 1,87 2,27 2,57 2,52 2,38 2,25 2,03 2,40 2,45 2,17 2,17

1.001< Pob. < 5.000 1,04 1,65 1,66 1,47 1,46 1,61 1,68 1,51 1,23 1,35 1,68 1,73 1,56 1,51

5.001< Pob. < 10.000 1,13 1,31 1,72 1,22 1,29 1,08 1,10 1,11 0,91 0,98 1,16 1,35 1,16 1,19

10.001< Pob. < 20.000 0,99 1,25 1,33 1,25 1,00 0,94 0,94 0,85 0,75 0,87 1,21 1,23 1,08 1,05

20.001< Pob. < 50.000 0,98 1,31 1,32 0,98 0,99 0,95 0,85 0,74 0,71 0,91 0,97 1,06 0,89 0,97

50.001< Pob. < 100.000 0,84 1,14 1,31 0,97 0,94 1,07 0,83 0,79 0,62 0,76 0,98 1,01 0,89 0,93

100.001< Pob. < 500.000 0,81 1,08 1,18 0,66 0,68 0,82 0,84 0,77 0,71 0,73 1,03 1,09 0,78 0,86

500.001< Pob. <1.000.000 1,01 1,09 1,36 0,78 0,83 0,75 0,80 0,77 0,66 0,77 0,85 0,85 0,67 0,86

Pob. > 1.000.0001 0,90 0,92 0,74 1,13 1,06 0,86 1,01 0,88 0,91 0,95 1,20 1,33 1,00 0,99


(DGCHT).

Tabla 3.A: Evolución del ahorro neto municipal respecto a los gastos de capital (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedi

o Pob. < 1.000 68,3 45,6 48,2 32,1 38,2 30,0 34,0 32,3 41,2 38,7 29,0 29,0 29,7 38,2

1.001< Pob. < 5.000 34,2 35,1 34,8 20,8 35,0 24,2 28,6 27,5 33,9 40,9 33,0 31,9 35,5 32,0

5.001< Pob. < 10.000 36,4 33,4 18,5 -3,3 20,4 18,4 13,5 39,9 39,6 37,6 29,6 36,1 36,7 27,4

10.001< Pob. < 20.000 19,9 15,0 18,7 -8,4 -2,3 14,2 -7,6 25,0 23,7 46,8 40,0 39,9 43,6 20,7

20.001< Pob. < 50.000 2,6 13,3 -4,9 -36,8 -40,8 -5,0 -13,3 26,0 25,3 16,9 37,7 39,9 51,2 8,6

50.001< Pob. < 100.000 -22,5 -1,8 3,9 -24,7 -12,3 0,3 -1,2 10,2 -14,5 26,7 34,6 42,6 48,0 6,9

100.001< Pob. < 500.000 -23,5 -9,8 -8,9 -67,5 -23,4 -10,4 -13,1 20,1 -5,7 3,1 42,9 41,6 27,0 -2,1

500.001< Pob. <1.000.000 -56,5 -69,7 -38,5 -116,1 -77,9 -15,4 -17,6 -6,6 3,5 -56,9 -5,7 51,9 -33,9 -33,8

Pob. > 1.000.0001 -225,6 -169,1 -207,1 -157,9 21,9 64,9 22,4 45,1 85,7 92,2 80,1 75,1 83,0 -14,6

46

Total -25,1 -8,8 -7,6 -40,3 -0,2 13,5 6,4 26,2 27,2 30,8 39,7 43,0 40,0 11,1 Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales (DGCHT).

Tabla 4.A: Evolución de la capacidad (+) o necesidad (-) de financiación municipal respecto a los gastos de

capital (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 22,8 2,6 3,6 0,0 7,9 0,7 8,1 0,0 12,1 8,6 1,4 -0,1 1,5 5,3

1.001< Pob. < 5.000 -0,6 -9,5 -2,6 -10,5 7,8 0,9 1,9 -4,5 14,1 11,5 5,0 1,9 5,0 1,6

5.001< Pob. < 10.000 -6,6 -13,2 -22,7 -19,9 -0,3 -3,0 4,4 6,3 16,7 17,6 9,7 -0,1 8,4 -0,2

10.001< Pob. < 20.000 -9,9 -21,6 -18,3 -27,3 -11,0 0,5 5,5 8,2 19,8 28,4 17,5 8,2 22,6 1,7

20.001< Pob. < 50.000 -12,4 -15,0 -27,7 -28,8 -23,5 -6,4 15,6 9,5 17,9 29,2 10,4 11,1 36,4 1,3

50.001< Pob. < 100.000 -11,9 -23,8 -19,1 -27,5 -18,7 -30,4 2,6 6,4 11,6 47,2 20,6 17,3 29,0 0,3

100.001< Pob. < 500.000 -12,6 -22,1 -28,2 -13,6 -4,0 -13,8 2,2 0,5 18,0 33,4 14,0 8,5 18,2 0,1

500.001< Pob. <1.000.000 -52,6 -13,4 -27,8 38,8 12,7 2,0 32,9 43,6 29,9 24,2 23,0 27,0 32,1 13,2

Pob. > 1.000.0001 -47,2 -25,8 34,0 -43,6 -33,5 38,3 44,4 46,9 59,1 68,3 48,3 28,3 52,9 20,8

Total -15,5 -16,9 -15,2 -19,2 -8,1 -2,2 11,3 9,8 22,2 30,2 16,4 10,4 21,9 3,5 Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales (DGCHT).

Tabla 5.A: Evolución de los ingresos tributarios propios respecto al PIB de los municipios en función de los

estratos de población (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 1,72 1,56 2,01 1,74 1,91 2,12 2,02 1,97 2,33 1,99 1,99 1,86 1,82 1,93

1.001< Pob. < 5.000 1,52 1,79 1,95 1,72 1,96 2,13 2,15 2,07 2,13 2,08 2,13 2,02 2,04 1,98

5.001< Pob. < 10.000 1,74 1,91 1,96 1,92 2,12 2,04 2,25 2,26 2,14 2,20 2,18 2,17 2,18 2,08

10.001< Pob. < 20.000 1,94 1,98 2,11 2,04 2,21 2,30 2,41 2,39 2,30 2,53 2,58 2,53 2,48 2,29

20.001< Pob. < 50.000 2,29 2,51 2,44 2,31 2,58 2,67 2,57 2,39 2,42 2,56 2,54 2,53 2,59 2,49

50.001< Pob. < 100.000 2,23 2,27 2,36 2,32 2,44 2,64 2,65 2,38 2,44 2,54 2,64 2,46 2,58 2,46

100.001< Pob. < 500.000 2,13 2,08 2,13 2,14 2,28 2,43 2,42 2,30 2,35 2,32 2,36 2,38 2,34 2,28

500.001< Pob. <1.000.000 2,29 2,22 2,22 2,23 2,40 2,59 2,54 2,41 2,33 2,33 2,34 2,31 2,20 2,34

Pob. > 1.000.0001 2,57 2,54 2,62 2,56 2,97 3,26 3,17 2,97 3,07 3,06 3,10 2,99 2,78 2,90


Tabla 6.A: Evolución de los gastos corrientes no financieros municipales respecto al PIB (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 1,98 1,99 2,42 2,35 2,64 2,95 2,81 2,83 3,25 2,75 2,95 2,78 2,74 2,65

1.001< Pob. < 5.000 1,84 1,99 2,26 2,28 2,66 2,81 2,70 2,74 2,78 2,58 2,75 2,78 2,71 2,53

5.001< Pob. < 10.000 2,00 2,21 2,52 2,56 2,80 2,75 2,80 2,80 2,75 2,88 2,86 2,89 2,84 2,67

10.001< Pob. < 20.000 2,20 2,48 2,62 2,71 2,97 3,03 3,05 2,96 2,93 3,04 3,06 3,19 3,07 2,87

20.001< Pob. < 50.000 2,58 2,80 3,08 2,95 3,27 3,25 3,08 2,96 3,03 3,13 3,10 3,25 3,14 3,05

50.001< Pob. < 100.000 2,60 2,77 2,95 2,97 3,17 3,40 3,25 2,97 3,06 3,03 3,10 3,11 3,08 3,03

100.001< Pob. < 500.000 2,57 2,69 2,82 2,92 3,07 3,15 3,10 2,93 3,01 2,99 2,98 3,19 3,05 2,96

500.001< Pob. <1.000.000 2,68 2,62 2,80 2,74 3,04 3,22 3,21 3,04 3,16 3,06 3,17 3,34 3,02 3,01

47

Pob. > 1.000.0001 3,45 3,44 3,30 3,62 4,06 3,96 3,56 3,41 3,63 3,60 3,33 3,63 3,31 3,56


Tabla 7.A: Evolución de los ingresos por transferencias de capital municipales respecto al PIB (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 0,53 0,82 1,04 1,01 1,34 1,62 1,59 1,41 1,31 1,26 1,50 1,53 1,36 1,26

1.001< Pob. < 5.000 0,48 0,59 0,57 0,70 0,82 0,92 0,87 0,79 0,67 0,67 0,91 0,94 0,81 0,75

5.001< Pob. < 10.000 0,44 0,44 0,68 0,53 0,61 0,53 0,52 0,52 0,44 0,46 0,56 0,56 0,51 0,52

10.001< Pob. < 20.000 0,33 0,42 0,46 0,51 0,41 0,41 0,37 0,32 0,30 0,33 0,47 0,47 0,42 0,40

20.001< Pob. < 50.000 0,27 0,35 0,43 0,36 0,35 0,38 0,34 0,30 0,26 0,32 0,32 0,34 0,30 0,33

50.001< Pob. < 100.000 0,23 0,24 0,36 0,26 0,30 0,31 0,26 0,32 0,23 0,31 0,35 0,37 0,26 0,29

100.001< Pob. < 500.000 0,13 0,21 0,27 0,19 0,16 0,21 0,24 0,16 0,20 0,21 0,30 0,27 0,17 0,21

500.001< Pob. <1.000.000 0,06 0,32 0,51 0,61 0,22 0,21 0,12 0,16 0,13 0,12 0,19 0,16 0,10 0,22

Pob. > 1.000.0001 0,11 0,06 0,17 0,11 0,02 0,05 0,09 0,06 0,10 0,06 0,12 0,10 0,14 0,09

Total 0,25 0,33 0,42 0,39 0,37 0,40 0,39 0,35 0,32 0,34 0,43 0,43 0,36 0,37

Tabla 8.A: Gastos de capital per cápita municipal (% - media nacional=100)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 137,6 144,8 168,9 178,6 218,7 244,6 240,7 248,1 261,8 215,4 203,2 196,5 211,7 205,4

1.001< Pob. < 5.000 108,7 134,8 125,8 140,0 140,6 153,9 160,2 157,0 142,8 142,9 142,8 138,3 151,6 141,5

5.001< Pob. < 10.000 118,7 107,0 129,7 116,1 123,8 102,8 105,4 116,0 106,1 103,9 98,1 108,4 113,1 111,5

10.001< Pob. < 20.000 104,0 102,5 100,5 119,3 96,3 89,4 89,8 88,9 87,2 92,9 102,9 98,8 104,7 98,3

20.001< Pob. < 50.000 103,2 107,0 99,5 93,5 94,8 90,2 80,9 76,7 82,9 96,4 82,2 84,8 86,2 90,6

50.001< Pob. < 100.000 88,0 93,0 99,1 92,9 90,2 101,5 79,1 82,1 72,0 81,2 83,5 80,8 86,3 86,9

100.001< Pob. < 500.000 85,2 88,3 89,3 62,8 65,0 77,8 80,7 79,8 82,4 78,1 87,3 87,2 76,0 80,0

500.001< Pob. <1.000.000 106,2 89,4 102,5 74,2 80,2 71,1 76,6 79,7 76,3 81,3 71,8 68,0 65,6 80,2

Pob. > 1.000.0001 94,5 75,3 55,6 107,5 102,3 81,6 96,4 91,6 105,6 101,3 101,8 106,5 97,6 93,7


(DGCHT).

Tabla 9.A: Evolución de los ingresos por pasivos financieros municipales respecto al PIB (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 0,15 0,15 0,17 0,21 0,25 0,21 0,16 0,23 0,20 0,21 0,15 0,17 0,15 0,19

1.001< Pob. < 5.000 0,21 0,47 0,39 0,38 0,30 0,34 0,42 0,25 0,30 0,25 0,30 0,23 0,22 0,31

5.001< Pob. < 10.000 0,32 0,47 0,71 0,63 0,46 0,35 0,64 0,22 0,28 0,37 0,40 0,28 0,29 0,42

10.001< Pob. < 20.000 0,54 0,72 0,65 0,69 0,71 0,46 0,85 0,44 0,48 0,45 0,47 0,35 0,37 0,55

20.001< Pob. < 50.000 0,80 0,93 1,03 0,94 1,06 0,59 0,73 0,39 0,37 0,72 0,48 0,35 0,41 0,68

50.001< Pob. < 100.000 0,93 0,98 0,98 0,93 0,82 0,56 0,65 0,46 0,57 0,66 0,46 0,30 0,34 0,67

100.001< Pob. < 500.000 1,02 1,04 1,06 0,90 0,76 0,75 0,86 0,58 0,79 0,95 0,51 0,34 0,42 0,77

500.001< Pob. <1.000.000 1,73 2,43 2,02 1,48 1,32 0,75 1,11 1,17 0,77 1,47 1,09 0,41 1,05 1,29

Pob. > 1.000.0001 2,75 2,44 2,74 3,10 0,83 1,02 1,37 0,89 0,50 0,27 0,33 0,38 0,05 1,28

48


(DGCHT).

Tabla 10.A: Evolución de los ingresos por pasivos financieros netos municipales respecto al PIB (%)

1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 Promedio

Pob. < 1.000 0,03 0,01 0,01 0,03 0,09 0,05 -0,02 0,08 0,00 0,09 -0,01 0,05 0,04 0,04

1.001< Pob. < 5.000 0,06 0,22 0,17 0,14 0,12 0,11 0,18 0,07 0,08 0,07 0,11 0,08 0,07 0,11

5.001< Pob. < 10.000 0,14 0,27 0,44 0,22 0,19 0,11 0,21 0,07 0,07 0,10 0,14 0,08 0,09 0,16

10.001< Pob. < 20.000 0,20 0,39 0,33 0,25 0,30 0,13 0,25 0,14 0,14 0,14 0,22 0,10 0,10 0,21

20.001< Pob. < 50.000 0,27 0,39 0,51 0,29 0,33 0,13 0,14 0,16 0,10 0,24 0,23 0,06 0,10 0,23

50.001< Pob. < 100.000 0,30 0,43 0,47 0,32 0,33 0,21 0,12 0,13 0,10 0,24 0,15 0,06 0,07 0,23

100.001< Pob. < 500.000 0,34 0,42 0,46 0,12 0,20 0,24 0,25 0,22 0,21 0,35 0,25 0,06 0,03 0,24

500.001< Pob. <1.000.000 0,78 1,10 1,13 0,14 0,06 0,22 0,15 0,27 0,18 0,30 0,31 0,09 0,16 0,38

Pob. > 1.000.0001 0,38 0,27 0,41 0,84 0,54 0,57 0,43 0,20 0,05 -0,18 -0,14 -0,10 -0,33 0,22


(DGCHT).

Tabla 11.A: Modelo ampliado de ecuaciones simultáneas para los municipios considerando los distintos

estratos de población (1989-99)

Ecuación SC Ecuación GK Ecuación IPFN

Coeficiente t-estadístico Coeficiente t-estadístico Coeficiente t-estadístico

C -0.00447**1 -2.721995 -0.006128** -2.675498 0.005927** 1.901148

GK 0.088123** 2.034353 0.780893** 8.179890

IGPF -0.252827** -5.486743 0.556359** 8.159081

GTPF 0.246037** 4.391031 -0.577188** -7.097719

SC 0.552651** 7.994445 -0.692375** -7.266793

TRIB 1.085989** 18.19617

GCNOFIN -0.428476** -7.837130

IK / ITRNFK 0.964785** 10.81656 -0.555715** -3.613579

GCFIN -0.981241** -6.287698 -0.032272** -0.210735

PIBPC 3.22E-09** 2.374687 6.98E-09** 3.262469 -2.56E-09 -0.938359

DTEND -0.000464** -3.062689 -0.000985** -3.924516 0.000246 0.761779

MUN1 0.000960 1.204642 0.004617** 3.978465 -0.006464* -4.336746

MUN2 -0.001473** -2.647023 0.003202** 4.335356 -0.004712** -4.860314

MUN3 -0.002438** -5.133808 0.002473** 4.172924 -0.003666** -4.616464

MUN4 -0.003374** -8.104451 0.001621** 3.152055 -0.002711** -4.012298

MUN5 -0.004669** -12.46378 0.001243** 2.543408 -0.002470** -4.070665

MUN6 -0.004311** -11.33362 0.001431** 2.876442 -0.002607** -4.213620

MUN7 -0.001847** -5.697983 0.001057** 2.409000 -0.001721** -3.017685

49

POBRELAT -0.002471** -6.341737 0.001732** 3.327182 -0.002712** -4.095166

R2 0.924900 0.940849 0.561893

El valor del estadístico "t-Student" aparece entre paréntesis debajo del coeficiente estimado: * Indica significativamente distinto de 0 a un nivel de confianza entre el 95% y el 90% en el contraste bilateral ** Indica significativamente distinto de 0 a un nivel de confianza del 99% en el contraste bilateral

Gráfico 1.A: Relación entre ingresos corrientes y gastos de capital respecto al PIB (%)


Gráfico 2.A: Relación entre gastos corrientes y gastos de capital respecto al PIB (%)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

0 1 0 2 0 30 40 50 60 70 80 90 1 0 0 1 1 0 1 2 0 1 3 0 140 150 160 170 180 190 200 210

Ingreso corriente

Gas

tos

de c

apit

al

Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

10.001< Pob. < 20.000

20.001< Pob. < 50.000

50.001< Pob. < 100.000

100.001< Pob. < 500.000

500.001< Pob. <1.000.000

Pob. > 1.000.0001

III

III

IVV

VI

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

0 1 0 2 0 30 40 50 60 70 80 90 1 0 0 1 1 0 1 2 0 1 3 0 140 150 160 170 180 190 200 210

Gasto corriente

Gas

tos

de c

apit

al

Pob. < 1.000 habit.

1.001< Pob. < 5.000

5.001< Pob. < 10.000

10.001< Pob. < 20.000

20.001< Pob. < 50.000

50.001< Pob. < 100.000

100.001< Pob. < 500.000

500.001< Pob. <1.000.000

Pob. > 1.000.0001

III

III

IVV

VI

50


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