Gasto Social y Necesidad de Un Contrato Social en América Latina

Panorama social de Amrica Latina 2007 105

Captulo II

El gasto social y la necesidad de un contrato social en Amrica Latina

En Amrica Latina, el nivel y la estructura del gasto pblico social sigue mostrando deficiencias para atender las necesidades sociales de la poblacin vulnerable, lo que incide en los lentos progresos en el alivio a la pobreza no extrema y en la disminucin de la desigualdad en la regin, a pesar de los notables logros en la reduccin de la indigencia. Por una parte, el nivel de gasto pblico social es insuficiente y este se administra con severas restricciones presupuestarias originadas en bajas tasas de tributacin y escasa cobertura de los programas de proteccin social financiados con contribuciones; por otra parte, su estructura debe adaptarse permanentemente a las necesidades sociales emergentes, sin que antes se hayan satisfecho las ya existentes.

Adaptar el nivel y la estructura del gasto pblico social a los constantes cambios en los perfiles de riesgo y necesidades sociales debera ser parte esencial de un nuevo contrato social, en el que los derechos sean el

horizonte normativo y las desigualdades y las restricciones presupuestarias las limitaciones que se deben enfrentar. En este sentido, la asignacin del gasto pblico social debera aumentar la cobertura y la calidad de las prestaciones de los programas sociales mediante la combinacin de financiamiento contributivo y no contributivo, con un alto componente de solidaridad.

En esta oportunidad se examinan las principales caractersticas del nivel y estructura del gasto pblico social en la regin, as como su evolucin en los ltimos 15 aos. Tambin se analiza a qu grupos de ingreso se ha destinado preferentemente el gasto social y el impacto que este tiene en el incremento del nivel de bienestar de la poblacin. Por ltimo, a efectos del diseo de un nuevo contrato social, se identifican diversos grupos de pases sobre la base de un indicador que resume la distancia entre las necesidades sociales y los riesgos emergentes y los recursos que el Estado asigna a la poltica social.

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)106

A. Caractersticas del nivel y la

composicin del gasto pblico social

La evolucin reciente del gasto pblico social indica que la tendencia a asignar mayores

recursos pblicos a las polticas sociales se detiene pero no se revierte, lo que ofrece garantas

de financiamiento, estabilidad y mayor legitimidad institucional a la poltica social. Estos

esfuerzos siguen supeditados en gran medida a los niveles de desarrollo alcanzados y en

muchos casos a bajas cargas tributarias, que derivan en la insuficiencia del gasto pblico

social en varios pases de la regin. Adems, la falta de polticas contracclicas de gasto

pblico social en la mayora de ellos impide una poltica de compensacin de riesgos sociales

cuando la actividad econmica se reduce y merma la capacidad pblica para mantener un

sistema de proteccin social para la poblacin ms vulnerable.

Los niveles de gasto pblico social aumentaron casi un 10% entre 2002-2003 y 2004-2005 y llegaron a 660 dlares per cpita (a precios de 2000) (vase el grfico II.1). Sin embargo, hay enormes diferencias entre pases. El gasto por habitante es 15 veces mayor en el pas en que ms se

1 087

870 860 845 772

729

291 289 208 204 190

120 120 108 100 96 90

562

344

1 521

0

200

400

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1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

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a

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1990-1991 1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005

Promedio regional 1990-1991: 440 dlares

Promedio regional2004-2005: 658 dlares2002-2003: 615 dlares2000-2001: 624 dlares1998-1999: 610 dlares

618

gasta, si se compara con el pas en que se gasta menos. Doce de los 21 pases analizados gastan menos de 350 dlares per cpita anuales, seis gastan entre 550 y 870 dlares per cpita y solo dos superan los 1.000 dlares de gasto anual por persona.

Grfico II.1AMRICA LATINA (21 PASES): GASTO PBLICO SOCIAL PER CPITA, 1990-1991 A 2004-2005 a

(En dlares de 2000)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisin. a Debido a cambios en el ao base del PIB (1997), se dispone de informacin en dlares solo a partir del ao 2000 (vase el recuadro II.6). En el

promedio regional no se incluye a Cuba.


Al observar las cifras del gasto pblico social se destacan cinco caractersticas, a saber: i) La tendencia a asignar mayores recursos pblicos a las polticas sociales se detiene, pero no se revierte. El porcentaje del PIB que los gobiernos destinan al gasto social, es decir la prioridad macroeconmica de este gasto que mide el esfuerzo gubernamental por asignar recursos a las polticas sociales muestra desde el

Grfico II.2AMRICA LATINA (21 PASES): GASTO PBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1990-1991 A 2004-2005

(En porcentajes)

perodo 2002-2003 un cambio en la tendencia creciente que se vena dando hasta el perodo 2000-2001 (vase el grfico II.2). Sin embargo, el solo hecho de que a nivel regional se mantenga esta prioridad macroeconmica y fiscal del gasto pblico social aunque con algunas excepciones ofrece garantas de financiamiento, estabilidad y mayor legitimidad institucional a la poltica social.

28,7

22,0

19,418,6

17,7 17,5

13,4 13,1

10,2 9,9 9,4 8,98,0 7,9

7,1 6,3 6,3 5,6

10,811,611,7

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5

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y

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Gua

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Gas

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al

1990-1991 1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005

Promedio regional 1990-1991: 12,9%

Promedio regional2004-2005: 15,9%2002-2003: 15,8%2000-2001: 15,7%1998-1999: 15,5%

de Venezuela y Mxico (en estos dos ltimos casos para la cobertura del gobierno central, que es la nica disponible, como se puede ver en el anexo metodolgico). Este tema se retoma en el punto 5 del presente acpite.

ii) El perfil del gasto pblico social segn el nivel del PIB denota restricciones presupuestarias ligadas a bajas cargas tributarias. El gasto pblico social se comporta en forma acotada y procclica con el nivel del PIB per cpita en varios pases de la regin (vase el grfico II.3). Esto indica que los mrgenes que resultan de la ayuda internacional y el endeudamiento se habran agotado como opciones de financiamiento para los pases que ya no son objeto de la ayuda oficial para el desarrollo. Segn la importancia que se asigna al gasto social, dado su actual nivel de desarrollo, se destacan en primer lugar Cuba y Brasil, seguidos por Argentina, Uruguay y Costa Rica. Ms recientemente sobresale el esfuerzo que se realiza en Bolivia. Por el contrario, los pases con mayor rezago son Trinidad y Tabago y en menor medida Guatemala, Ecuador, El Salvador, Repblica Dominicana, Repblica Bolivariana

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisin.

iii) Durante la ltima dcada y media los pases de menor desarrollo relativo son los que muestran mayores avances en su esfuerzo por destinar recursos a las polticas sociales. El esfuerzo que realizan los pases en este sentido disminuye a medida que aumenta su riqueza. Los pases de menor desarrollo relativo, pero que acceden a financiamiento proveniente de la asistencia oficial para el desarrollo, han tendido a incrementar ms su esfuerzo en comparacin con los de mayor desarrollo. Son los casos de Bolivia, Honduras y Nicaragua, pases considerados prioritarios en materia de asistencia oficial para el desarrollo.


refleja no solo la existencia de una poltica macroeconmica equivocada sino que, adems, no permite la aplicacin de una poltica de compensacin de riesgos sociales frente a situaciones de contraccin de la actividad econmica (vase el grfico II.5), lo que merma la capacidad pblica para mantener un sistema de proteccin social dirigido a la poblacin ms vulnerable.Los resultados del grfico II.5 corresponden al promedio ponderado del PIB y el gasto en la regin y, por ende, representan mayoritariamente lo que ocurre en los pases ms grandes. Igualmente, pueden indicar que la cobertura de los gastos tiene un alto componente salarial cuyo comportamiento es por naturaleza procclico, lo que va en detrimento de prestaciones en favor de los sectores ms afectados por los ciclos econmicos.

Grfico II.3AMRICA LATINA Y EL CARIBE: RELACIN ENTRE EL PIB PER CPITA Y EL GASTO PBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB

(En porcentajes)

ARG

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0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 000

PIB per cpita en dlares de 2000

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GPS 1994-1995

GPS 2000-2001

GPS 2002-2003

GPS 2004-2005

Lineal (GPS 2004-2005)

Lineal (GPS 1994-1995)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisin.a Amrica Latina y el Caribe, promedio ponderado.b Amrica Latina y el Caribe, promedio simple.

iv) Las principales prioridades se mantienen en el rea de la asistencia y la seguridad social, seguidas por la educacin. A nivel regional, en el largo plazo (1990-1991 a 2004-2005), el incremento del esfuerzo realizado equivale a tres puntos porcentuales del PIB. Este aumento se destin mayoritariamente a incrementar la seguridad y la asistencia social, en segundo lugar la educacin y, en menor medida, la salud (vase el grfico II.4). Estas asignaciones seran un reflejo de la creciente preocupacin por la pobreza y por la proteccin de los adultos mayores a causa del envejecimiento poblacional.

v) En respuesta a las restricciones presupuestarias de los gobiernos, el gasto social sigue una tendencia altamente procclica, aumentando cuando se incrementa el producto y disminuyendo cuando este se retrae. Este comportamiento


Grfico II.5AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES):

VARIACIN ANUAL DEL GASTO PBLICO SOCIAL TOTAL Y EL PRODUCTO INTERNO BRUTO a

(En porcentajes)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisin y de cuentas nacionales de los pases.a Promedio ponderado de los pases.

Grfico II.4AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES):

EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB, SEGN SECTORES, 1990-1991 A 2004-2005 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisin.a Promedio ponderado de los pases.

1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997

1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005

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18

Gasto social total

Gasto en educacin

Gasto en salud

Gasto en seguridad y asistencia social

Gasto en vivienda y otros

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Tasa

de

varia

cin

anu

al

Variacin anual del producto interno brutoVariacin anual del gasto pblico social total


En contextos de restriccin presupuestaria cabe esperar que se realicen esfuerzos para que los recursos se orienten a proveer servicios sociales a los sectores de ms bajos ingresos. Sin embargo, los compromisos presupuestarios, as como las caractersticas del acceso a los servicios pblicos, influyen en que varios de los componentes del gasto pblico no muestren el grado de progresividad

1 Esto se debe en parte a la concentracin en las grandes urbes, en sectores con mayor capacidad de pago o de presin poltica.2 En la primera parte de la dcada de los noventa, se han realizado importantes esfuerzos por incrementar un gasto pblico social bastante

deprimido, en el contexto de altos niveles de pobreza.

esperado, a pesar de la voluntad de los gobiernos y los instrumentos de focalizacin que se aplican. En funcin de esta situacin real, cabe preguntarse cules son los grupos de la poblacin ms beneficiados por el gasto pblico social y sus distintos componentes (educacin, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento, entre otros).

1. Orientacin del gasto pblico social

B. Orientacin e impacto redistributivo

del gasto pblico social

La progresividad del gasto pblico social depende de la cobertura que alcanzan las

prestaciones sociales que financia, de la modalidad de financiamiento y de la utilizacin

de instrumentos de focalizacin adecuados respecto de los recursos que se destinan a

combatir la pobreza y la vulnerabilidad social. La progresividad de los gastos en educacin

ha aumentado y se ha incrementado el acceso educativo, sobre todo en el mbito de la

enseanza primaria. Lo mismo ha ocurrido con los gastos en salud, al aumentar la cobertura

en materia de atencin primaria. Adems, se ha fortalecido la naturaleza eminentemente

propobre de la asistencia social, aunque persisten dificultades relativas a su focalizacin.

No obstante, la seguridad social sigue siendo muy regresiva, debido a que predominan

esquemas contributivos de financiamiento. En conjunto, el gasto pblico social tiene un

efecto reducido en la disminucin de la desigualdad, pero incrementa notablemente el

nivel de bienestar de los ms pobres. En la actualidad, la asistencia social se condiciona a

la realizacin de inversiones en capital humano de las familias beneficiarias.

Con algunas diferencias entre pases, la poltica pblica de gasto social de las ltimas dcadas se ha aplicado en un contexto de reformas del Estado que han aumentado paulatinamente el financiamiento y la provisin de

servicios sociales en manos de privados y tendido a generar una seleccin por capacidad contributiva o de pagos de bolsillo.1 La orientacin del gasto social pblico ha debido contrarrestar esta tendencia.2 La progresividad de la poltica


de gasto social pblico ha ido en aumento en la medida en que se ha permitido expandir la cobertura de servicios pblicos hacia zonas geogrficas ms deprimidas o alejadas (como las rurales). Esto ha permitido que el acceso de los estratos de ingresos medio-bajos a la educacin, la salud y el saneamiento aumentara en forma gradual. Al mismo tiempo, en el marco de iniciativas explcitas de lucha contra la pobreza, se han desarrollado diversos programas de asistencia social que atienden en forma creciente a poblaciones tradicionalmente excluidas y por lo general afectadas por altos niveles de pobreza extrema.

Debido a la naturaleza diferente del gasto en inversin y el gasto corriente en los distintos sectores y de sus mecanismos de financiamiento cabe distinguir dos tendencias. Una parte importante del incremento del gasto social correspondi al aumento de la cobertura de diversos servicios sociales, en particular educacin y salud. Otra parte correspondi a la seguridad social, que tambin registr un aumento significativo. La magnitud de la extensin de los servicios ha variado de un pas a otro y la incorporacin de nuevos beneficiarios ha seguido diferentes trayectorias: en algunos casos ha beneficiado a los sectores de menores recursos y en otros a los sectores de ingreso medio o alto.

De acuerdo con los antecedentes recabados, existe una situacin bastante variable respecto del nivel de progresividad absoluta de la orientacin del gasto pblico social: solo en 3 de 15 pases el gasto registrado es de carcter progresivo y se orienta significativamente a los estratos de menores ingresos (vase el cuadro II.1).3

Sin embargo, en ningn pas la orientacin del gasto social es ms regresiva que la distribucin del ingreso primario, lo que indica que, en mayor o menor medida, la ejecucin del gasto pblico social en la regin disminuye la desigualdad (vase el grfico II.6).

Grfico II.6AMRICA LATINA (18 PASES):

DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL SEGN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de estudios nacionales.a Promedio ponderado por la significacin de cada partida de gasto en

el ingreso primario de cada pas.b Incluye educacin, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda

y saneamiento.

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Porcentaje acumulado de poblacin

Por

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Salud

Educacin

Gasto pblico social b

Seguridad social

Ingreso primario

3 No se incluye a los pases que solo registraron gasto en educacin (Jamaica, Paraguay y Repblica Dominicana).

2. Orientacin del gasto sectorial

La promocin de oportunidades en aspectos considerados de valor social para que todos los ciudadanos sean partcipes de los beneficios y actores del desarrollo requiere instituciones que sostengan los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia en forma simultnea y prioritaria. Aunque la aplicacin de estos principios en el diseo y la financiacin, provisin y regulacin de los servicios sociales es indispensable, no est exenta de importantes dilemas, cuyas soluciones no son nicas, sobre todo cuando se considera la participacin de agentes privados (vase CEPAL, 2000a). De hecho, se observan importantes diferencias entre los sectores a los cuales se destina el gasto pblico social.

El gasto pblico en educacin: su progresividad est ligada a los aumentos de la cobertura de los servicios. Los principales esfuerzos de universalizacin de la educacin son relativamente recientes (desde la dcada de 1980 en adelante y, sobre todo, en los aos noventa), y se han centrado en el aumento de la cobertura de la educacin primaria. Solo a mediados de la dcada de 1990 se han registrado resultados alentadores respecto del aumento de la cobertura de la educacin secundaria, aunque no exentos de dificultades e insuficiencias (vase el captulo III).

El gasto pblico en educacin en los niveles educativos superiores tiende a ser regresivo como consecuencia de que la extensin de la cobertura de la educacin pblica



el ingreso primario de cada pas.

La alta regresividad del gasto en educacin superior suele invocar reflexiones sobre el papel del Estado en el financiamiento de la educacin superior, en particular la universitaria. Existen posturas encontradas respecto de la funcin del gasto social, especficamente cuando se trata de establecer si todos sus componentes deben tener un sesgo propobre y por tanto contar con los adecuados instrumentos de focalizacin o deben seguir principios universalistas, aunque eso signifique que parte de los recursos terminen siendo utilizados por los estratos de mayores ingresos, pese a que tendran capacidad

para acceder a servicios privados. Con respecto a la educacin superior, es necesario tener presente el alto costo de los servicios educativos privados. De no mediar financiamiento pblico, el acceso de buena parte de los jvenes provenientes de estratos de ingresos medios resultara ms difcil. Adems, de no existir, las oportunidades de acceso de los estratos de menores ingresos seran prcticamente nulas, como se puede observar en el estudio realizado en Ecuador, donde se midi el gasto pblico y privado en educacin terciaria. En otras palabras, el no destinar recursos pblicos a la educacin superior

porque esto beneficia sobre todo a los estratos de mayores ingresos encierra el contrasentido de asegurar la exclusin de los ms pobres de este nivel educativo. Tampoco debe olvidarse que la educacin superior es, hoy por hoy, un rea estratgica para el desarrollo de las economas nacionales, pues estimula la investigacin y el desarrollo tecnolgico, imprescindible para mantener y aumentar los niveles de competitividad de los pases de Amrica Latina. Es precisamente el Estado quien tiene la mayor capacidad de articulacin y puede imprimir un sentido de largo plazo a la inversin en capital humano.

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acum

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Educacin inicial y primaria

Total educacin

Educacin secundaria

Educacin terciaria

Ingreso primario

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de estudios nacionales.

Recuadro II.1PAPEL DEL ESTADO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR

en los diferentes niveles educativos ha conllevado el acceso progresivo de la poblacin desde arriba hacia abajo;4 y asimismo, las dificultades de acceso, progresin y conclusin educativa son mayores en los estratos de menores ingresos.5 Es por ello que en los pases con diversas combinaciones de oferta pblico-privada de la educacin se tender a favorecer la progresividad del gasto toda vez que haya procesos de autoseleccin de los grupos de mayores ingresos en el sector privado y, en forma complementaria, un mayor predominio de acceso a la educacin pblica de los estratos ms carenciados.

De hecho, el aumento de la cobertura de la educacin pblica en los diferentes niveles educativos (preescolar, primario, secundario y terciario) a lo largo del tiempo ha permitido la incorporacin paulatina de los sectores poblacionales de menores recursos. El gasto pblico en educacin preescolar es relativamente menos progresivo que en educacin primaria, en parte debido a que en la mayora de los pases no es obligatoria. A pesar de que los estratos ms acomodados suelen utilizar servicios privados, una gran proporcin de nios de los estratos de menores recursos no asisten a centros de educacin preescolar. En cambio, el acceso a la educacin primaria es casi universal en la regin, lo que aumenta su progresividad (vase el grfico II.7). Esto ocurre en menor medida en el mbito de la educacin secundaria, con las excepciones de Argentina, Colombia y Costa Rica. No obstante, el financiamiento pblico en los niveles ms altos tiende a favorecer a quienes tienen ms recursos: el financiamiento

Grfico II.7AMRICA LATINA (11 PASES): DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO EN EDUCACIN TOTAL Y POR NIVELES SEGN

QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004 a

(En porcentajes)

4 Es decir, que primero ha beneficiado a los estratos de mayores ingresos para luego incorporar gradualmente a los sectores poblacionales de menores recursos.

5 Esto supone un proceso de seleccin hacia los ciclos educativos ms avanzados, a favor de aquellos que tienen ms recursos y, por tanto, menores dificultades en su trnsito por el sistema educativo.

pblico de la educacin terciaria es altamente regresivo en todos los pases. En Brasil, Guatemala, Honduras, Jamaica y Nicaragua los gastos en educacin superior son incluso ms concentrados que el ingreso primario (vase el cuadro II.16).


El gasto pblico en salud: la composicin y localizacin de las prestaciones determina el efecto en la equidad de su distribucin. El efecto redistributivo de los gastos en salud ha aumentado respecto de anlisis anteriores, alcanzando incluso mayor progresividad que los gastos en educacin. Esto resulta de la importancia que han adquirido los gastos en servicios de carcter preventivo o de primeros auxilios y ambulatorios dirigidos a los sectores ms pobres, en contraposicin a aquellos en servicios hospitalarios que, segn el pas analizado, pueden resultar poco progresivos o abiertamente regresivos (vanse el grfico II.8 y el cuadro II.17).


DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICOEN SALUD Y DE LA ATENCIN PRIMARIA Y HOSPITALARIA SEGN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004 a b

(En porcentajes)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de estudios nacionales.a Promedio ponderado por la significacin del gasto en salud en el

ingreso primario de cada pas.b Promedio simple de cuatro pases.

La principal limitacin para que los efectos redistributivos resulten de la atencin hospitalaria son los altos costos de inversin que entraa expandir su cobertura. Los costos de adquisicin e instalacin de equipos hospitalarios de alta complejidad, adems de los servicios higinicos y de saneamiento necesarios para operar este tipo de centros, y los costos de mantener personal

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Por

cent

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acum

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gas

to

Atencin primaria

Gasto en salud

Atencin hospitalaria

Ingreso primario

especializado, muchas veces derivan en que la cobertura de este tipo de servicios se restrinja a las zonas de alta concentracin poblacional y a quienes tienen capacidad de copago. En la prctica, esto excluye o dificulta el acceso de los habitantes de las zonas periurbanas y rurales, que normalmente disponen de menores recursos.

Sin duda el mayor desafo en el mbito de la salud ser el aumento de la cobertura de la atencin hospitalaria y la correcta forma de combinar regmenes de carcter contributivo (ligados al mercado de trabajo formal) y no contributivo, para evitar el desplazamiento de estos ltimos por los primeros y reducir los mecanismos de exclusin de importantes grupos poblacionales. De hecho, se realizan en la regin diferentes intentos por superar estas limitaciones y se observan en la prctica diversas combinaciones de sistemas de salud que determinan la orientacin de sus componentes.6

El gasto en seguridad social: la naturaleza eminentemente contributiva lo vuelve muy regresivo. La seguridad social es un componente clave de los sistemas de proteccin social y, como tal, debera regirse por los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. Sin embargo, el diseo de los sistemas de seguridad social por lo general condiciona el acceso a las prestaciones a la capacidad contributiva de los afiliados y, por ende, a su insercin en el mercado de trabajo. Por este motivo, los gastos en seguridad social resultan altamente regresivos, pues favorecen a quienes tienen una mejor insercin laboral (empleos formales con mayor capacidad contributiva).

En las ltimas dcadas, y al igual que en el mbito de la salud, se han diversificado en los pases los sistemas de aseguramiento, acentuando la tendencia a la seleccin que normalmente se vincula a la capacidad de pago de los usuarios potenciales. A diferencia de los sistemas contributivos tradicionales, se ha promovido su administracin por el sector privado mediante contratos individuales, por lo que se han debilitado los componentes solidarios o de reparto de los sistemas reformados en la regin, de modo que son incluso ms regresivos que los sistemas tradicionales. Naturalmente, existen excepciones como el Seguro social campesino de Ecuador, que es bastante progresivo (vase el cuadro II.18).

Estas caractersticas predominantes de los sistemas de seguridad social de la regin donde la afiliacin se basa en la naturaleza del empleo y, por tanto, se financia

6 Por ejemplo, en Argentina se combina un sistema de salud pblica con un sistema de seguros sociales provistos por el Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP) y las obras sociales (instituciones sin fines de lucro como los sindicatos y diversas asociaciones), de carcter contributivo. En cambio, en Colombia se combinan sistemas de salud pblica de subsidio a los usuarios, de subsidio a la oferta y un rgimen de carcter contributivo. En otros pases, los informes consignan exclusivamente sistemas con regmenes de financiamiento no contributivo. En este sentido, las diversas combinaciones de mecanismos de financiamiento se reflejan en niveles de progresividad variables entre los pases. Naturalmente, los sistemas de salud no contributiva tienden a ser progresivos y los contributivos regresivos (otro ejemplo de esto ltimo es el programa de salud de las fuerzas armadas y el programa de Es SALUD de Per).


sobre todo mediante mecanismos contributivos tienden a excluir de sus beneficios a un gran porcentaje de la poblacin. Por ese motivo, se observa una creciente tendencia a complementar la afiliacin mediante un enfoque basado en los derechos, que significativamente requiere un financiamiento de carcter solidario. El debate acerca de la forma de obtener financiamiento solidario, ya sea mediante fuentes no contributivas o con transferencias cruzadas dentro del sistema para garantizar el acceso a prestaciones de carcter bsico de los sistemas de seguridad social, ha constituido la esencia de las reformas de segunda generacin a los sistemas de seguridad social.

Las repercusiones intertemporales y entre generaciones de los costos y beneficios que traen las reformas a la seguridad social sientan las bases para futuras modernizaciones de la poltica fiscal. Entre las consecuencias para las polticas de gasto pblico social estn las de mejorar la medicin, el seguimiento y manejo de los pasivos contingentes y sus efectos de mediano plazo.

El gasto pblico en asistencia social: asume la modalidad de gasto propobre. La asistencia social incluye una variedad de programas sociales, como los comedores escolares, programas de nutricin materna, programas de empleo de emergencia, subsidios monetarios (a la demanda o a la oferta) y otras transferencias directas o indirectas, entre otros (vase el cuadro II.19). En ocasiones estos programas ofrecen o refuerzan el acceso a los servicios tradicionales de salud y educacin de tipo universal. Su propsito es compensar los desequilibrios producidos en el acceso a los recursos productivos y el mercado de trabajo, as como a las restantes prestaciones sociales.

En este tipo de gastos la focalizacin opera como un principio de la poltica social para dar prioridad a un nivel de prestaciones mnimas para los sectores ms pobres. Tambin debera operar con carcter contracclico de modo que, en situaciones de crisis econmica, extienda sus prestaciones para contener o aminorar el deterioro en los niveles de bienestar de sectores vulnerables al ciclo econmico.7 En general, el gasto en asistencia social en la regin es bastante progresivo. En promedio, el 55% de los recursos destinados a asistencia social son captados por el 40% ms pobre, y el 60% de ellos llegan especficamente al quintil de menores recursos. Entre los gastos de mayor progresividad se destacan los destinados a los programas de lucha contra la pobreza, en particular los que utilizan mecanismos de transferencias condicionadas (vase el grfico II.9).

7 Cabe sealar que si bien el principio de focalizacin debe primar durante los perodos normales de crecimiento econmico, en situaciones de crisis econmica puede ser necesario extender la asistencia social a sectores de mayores recursos, para contener o aminorar el deterioro en los niveles de bienestar, que suele ser muy brusco.

8 Por ejemplo, en algunos de los pases se clasifican como parte de la asistencia social diversos subsidios relacionados con la vivienda y el acceso a los servicios bsicos. Por otra parte, existen diversas dificultades para focalizar los programas de asistencia social en la poblacin ms pobre. En muchos casos la definicin de las poblaciones objetivo se realiza a partir del acceso de estas a diversos servicios sociales (escuelas, centros de salud, hospitales, bolsas de empleo municipales, entre otros).


DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO EN ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS

MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGN QUINTILES

DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004 a

(En porcentajes)



Sin embargo, no todos los programas nacionales analizados estn concebidos para ser focalizados en la poblacin ms pobre. La misma forma de definir las eventuales poblaciones beneficiarias de un programa social conlleva la dificultad de no llegar a los grupos ms excluidos, precisamente por no acceder a los servicios ms tradicionales.8 Adems hay severos problemas que pueden afectar a los instrumentos de focalizacin y derivar en errores de inclusin de poblaciones no definidas originalmente como beneficiarias y errores de exclusin de poblaciones que deberan recibir la asistencia social.

En los hechos, los mismos antecedentes recopilados indican que este tipo de programas presenta algn grado de filtracin hacia sectores de mayores ingresos. En este sentido, el grado en que un programa puede ser calificado como propobre depende tanto del objetivo del programa

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 20 40 60 80 100


Por

cent

aje

acum

ulad

o de

gas

to

Chile Solidario (Chile, 2003)

Total asistencia social

Bono de Desarrollo Humano(Ecuador, 1999)

Oportunidades (Mxico, 2002)

Programa Jefes de Hogar(Argentina, 2003)

Ingreso primario


y los mecanismos de seleccin de los beneficiarios, como de las fallas en estos mecanismos. Si bien es importante mejorar los instrumentos de focalizacin para optimizar el

uso de los recursos a favor de quienes ms los requieren, tambin se precisa aumentar la relacin costo-eficiencia de los diversos programas sociales.

Recuadro II.2PROYECTO POLTICA SOCIAL Y REDUCCIN DE LA POBREzA: OPTIMIzANDO EL GASTO SOCIAL

Con el objetivo de potenciar el anlisis

y conocimiento que tradicionalmente la

Divisin de Desarrollo Social ha ofrecido

mediante las estadsticas y en ocasiones

captulos de gasto social incluidos en

las sucesivas publicaciones del Panorama

Social de Amrica Latina, se decidi

establecer una propuesta de trabajo

basada en estos resultados. As surgi

el proyecto Poltica social y reduccin de

la pobreza: optimizando el gasto social,

como un primer paso para contribuir a la

efectividad de los gobiernos de la regin

en la formulacin e implementacin de

programas pblicos destinados a la

eliminacin del hambre y la reduccin

de la pobreza. Este proyecto, que se

gestiona con el apoyo financiero de la

cooperacin alemana (Sociedad Alemana

de Cooperacin Tcnica, GTZ), tiene

como objetivo desarrollar metodologas

que permitan mejorar la efectividad y

eficiencia de las polticas pblicas a partir

de una contabilizacin y desagregacin

analtica de los recursos que permita

mejorar su asignacin en el mediano y

largo plazo.

La informacin estadstica disponible

en la Divisin permite concluir que en los

ltimos 13 aos el promedio regional del

gasto social se ha incrementado ms de

dos puntos porcentuales, hasta llegar

al 15% del PIB, correspondiendo el

mayor dinamismo al gasto en seguridad

y asistencia sociales. El anlisis revela

que ms de la mitad del crecimiento del

gasto social per cpita se explica por el

crecimiento global del PIB y el aumento

de la prioridad macroeconmica y, en

menor medida, por efecto de polticas

especficas de gasto focalizado. Aunque

el gasto social en conjunto es progresivo,

la descomposicin de los factores de

crecimiento muestra que incluso en

condiciones de reduccin de la prioridad

fiscal del gasto social, puede haber un

efecto progresivo si se aplica en sectores

con resultado procclico, como el caso de

la educacin, en particular la primaria,

y la salud. De manera similar, algunos

elementos del gasto en seguridad social

benefician sobre todo a los quintiles de

mayores ingresos, aunque con un efecto

limitado de complementacin del ingreso

primario. En tanto, en los quintiles de

menores ingresos, el gasto social en

educacin y salud complementa el ingreso

primario en un porcentaje cercano al

50%, pero debido a los bajos niveles

de inversin social en los pases ms

pobres, el impacto permanece en un nivel

menor. De esta manera, la herramienta

metodolgica comn y la cuantificacin

precisa y homologada de las partidas

de gasto social constituyen una va para

mejorar la calidad de las polticas, la

transparencia de la gestin y la incidencia

sobre los sectores ms vulnerables.

El proyecto en curso se propone

contribuir a mejorar la gestin social

por medio de un modelo de anlisis

que permita evaluar efectivamente la

relacin costo-impacto de los programas

sociales en cada pas, aunque de manera

comparable en el conjunto de la regin.

El modelo de anlisis propuesto armoniza

el desarrollo de las cuentas satlite por la

explotacin conjunta de las Estadsticas

de Finanzas Pblicas y del Sistema de

Cuentas Nacionales, para potenciar

el anlisis del gasto social. Por otra

parte, el anlisis de la gestin social y

sus resultados busca beneficiarse de

los anlisis de efectos por medio de

evaluaciones de programas especficos

y de los censos y encuestas de hogares

y otras similares. Por ende, se trata de

avanzar en algunas categorizaciones

como funcin, sector social, tipo de costo

y fuente de financiamiento, adems de

eliminar las diferencias de cobertura y

clasificaciones y contribuir con un marco

funcional que posibilite la profundizacin

en el anlisis y planteamiento de los

resultados, los medios y los beneficiarios

a quienes llegar.

Fuente: Rodrigo Martnez y Ernesto Espndola, Gasto social en Amrica Latina: una propuesta para su anlisis, documento presentado en la reunin tcnica La medicin del gasto social: avances y desafos metodolgicos, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 9 y 10 de agosto de 2007.


3. Efecto redistributivo del gasto pblico social

Mediante el gasto pblico social, tanto las intervenciones focalizadas como las de carcter ms universal buscan generar un efecto positivo y en lo posible permanente en las condiciones de vida de la poblacin. Sin embargo, sus efectos son difciles de evaluar, visto que puede tratarse de: i) un efecto social en la poblacin objetivo, que se expresa en la variacin de los indicadores sociales que representan los problemas que originaron la intervencin; ii) un efecto econmico en el mediano y largo plazo generado por los bienes y servicios transferidos a los hogares; iii) un efecto redistributivo en tanto contribuye a incrementar el ingreso disponible de los hogares y a alterar, en el corto plazo, su distribucin primaria.9

El margen de accin de las polticas pblicas para aumentar la progresividad del gasto social no es grande, pues la distribucin de algunas partidas de gasto que suponen grandes proporciones de recursos (como las de seguridad social) surge de compromisos contractuales de largo plazo. Si bien la orientacin de las diversas partidas de gasto social puede variar, su efecto distributivo definitivo depende del volumen de recursos que se ejecutan.10 Adems, la focalizacin de los gastos, como los de educacin y salud, depende de la extensin de la cobertura y la masificacin del acceso a los servicios pblicos. Tambin depende de las combinaciones entre la actividad pblica y la actividad privada que garanticen el acceso de los

9 El anlisis debera incluir la estimacin neta de los cambios en el ingreso que producen las polticas recaudatorias (impuestos directos e indirectos), que lo pueden disminuir en forma progresiva o regresiva, y luego su redistribucin en la forma de gasto pblico, que lo aumentan. La informacin disponible solo registra la segunda situacin.

10 De esta forma, puede haber partidas de gasto o programas especficos altamente progresivos, pero su efecto redistributivo puede ser poco considerable, de manera que son poco relevantes en el incremento del ingreso disponible. Esto no significa que tengan poca importancia en la lucha contra la pobreza o el incremento del nivel de vida de la poblacin de menores recursos, pues muchas veces las acciones de bajo costo (como la distribucin de atoles alimentarios para combatir o evitar la desnutricin infantil o los diversos programas de transferencias condicionadas) tienen un efecto social relevante en la mejora de una determinada condicin o disminuyen riesgos que a largo plazo pueden significar costos importantes para los hogares o el Estado. Por el contrario, existen tambin partidas de gasto social que concentran grandes volmenes de gasto, con un mayor efecto redistributivo, pero no implican necesariamente una mejora significativa de diversos indicadores sociales.

ms pobres y brinden alternativas de oferta privada de servicios de calidad a precios asequibles para los estratos de menores recursos, lo que requiere un acuerdo sobre los componentes a los que debe darse nfasis segn el principio de universalidad y los gastos que deben focalizarse. Teniendo en cuenta el principio de eficiencia en la asignacin de recursos, debe decidirse cmo incorporar tambin mecanismos solidarios y no contributivos para ofrecer prestaciones que deberan ser universales en un sistema de proteccin social.

En ese sentido, debe reconocerse que el efecto redistributivo del gasto pblico social para disminuir la concentracin de los ingresos es limitado. Esto ocurre sobre todo porque representa apenas un 19,4 % del ingreso primario de los hogares, pero tambin porque no se asigna exclusivamente con el criterio de mejorar la equidad. El gasto social produce un incremento muy significativo en el bienestar de los ms pobres: en promedio, duplica el ingreso disponible del quintil ms pobre. No obstante, tambin produce efectos considerables en los estratos siguientes, en particular el segundo quintil, cuyo ingreso aumenta alrededor del 43%. Para el quintil ms rico, el gasto social representa un incremento del 9% de su ingreso (vase el grfico II.10). En este sentido, pese a que el gasto social no tiene un efecto redistributivo significativo en la desigualdad, tiene repercusiones muy importantes en el aumento del bienestar de los estratos de menores ingresos.


Grfico II.10AMRICA LATINA (18 PASES): EFECTO REDISTRIBUTIVO

DEL GASTO PBLICO SOCIAL EN EL INGRESO SEGN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004 a

(En porcentajes)

Ingreso total del quintil V = 100

91%

84%78%

70%49%

9%

16%

22%30%

51%0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V

Ingreso primario Gasto social



Pero es importante notar que, dada la naturaleza de los componentes del gasto pblico social, el quintil ms rico capta alrededor del 28% de los recursos destinados a lo social, seguido por el cuarto quintil (18,8%). El primer quintil solo recibe alrededor del 18,6%. Esto se debe sobre todo a que el quintil ms rico recibe ms del 50% de los gastos de la seguridad social (recursos distribuidos sobre la base de sistemas contributivos).

Al medir el efecto en el ingreso de los hogares, los gastos pblicos en educacin son los que tienen un mayor impacto en el ingreso primario de los ms pobres, pues representan el 40% de las transferencias que recibe el primer quintil (7,4% del gasto social) (vase el grfico II.11). Le siguen en importancia la salud y la asistencia social, respectivamente. La relacin es similar en el segundo quintil. La seguridad social comienza a cobrar mayor importancia relativa en el tercer quintil. En los quintiles cuarto y quinto se observa la transferencia ms significativa, pues representa el 59% de los recursos pblicos captados por el quintil superior de ingresos.


ESTRUCTURA DE LOS GASTOS SEGN QUINTILES DE DISTRIBUCIN DEL INGRESO PRIMARIO, 1997-2004 a

(Como porcentaje del gasto social total)

Gasto social total = 100

7,4 6,5 6,3 5,9 5,8

5,14,7 4,2 4,0 3,7

2,02,8 4,3

6,3

16,5

0,8 0,91,1

1,4

0,9

3,3 2,11,6

1,3

1,1

0

5

10

15

20

25

30

Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V

Educacin Salud Seguridad social Vivienda Asistencia social



En definitiva, la distribucin del ingreso primario en la regin es altamente concentrada (coeficiente de Gini por grupos quintlicos de 0,476) y, pese a que el gasto pblico social tiene un efecto en el ingreso disponible total y en su distribucin entre quintiles de ingreso primario lo que permite evaluar tanto su efecto en la desconcentracin del ingreso como su eficacia redistributiva relativa, se observa un bajo impacto redistributivo de este.11 Esto le ha valido a Amrica Latina la peor posicin en el mundo en cuanto a desigualdades socioeconmicas. De acuerdo con las medidas utilizadas (vase el anexo metodolgico al final del captulo), el conjunto de partidas de gasto social solo reduce la concentracin del ingreso en -0,064. Esto significa que la concentracin del ingreso, incluidas las transferencias del gasto pblico social, solo disminuye levemente (a un coeficiente de Gini de 0,412).

11 Las partidas de gasto pblico social que tienen mayor efecto desconcentrador, dadas su progresividad y significacin en el ingreso primario, son la educacin y la salud. Las que menos aportan a la reduccin de la desigualdad son, naturalmente, la seguridad social y el gasto en vivienda. Sin embargo, en trminos de eficacia redistributiva relativa el gasto que produce proporcionalmente mayor desconcentracin del ingreso primario es la asistencia social, seguida por la salud. En el cuadro II.6 se detalla esta informacin tanto respecto de Amrica Latina como de cada uno de los pases.

Si se excluye la seguridad social, al quintil ms rico se destina solo el 17% de los recursos totales, mientras que el quintil ms pobre recibe poco ms del 24% (1,4 veces ms que el quintil superior).


4. Los gastos en asistencia social y los programas de lucha contra la pobreza

En concordancia con el dbil efecto redistributivo del gasto pblico social, las autoridades regionales han continuado preocupadas por la persistencia de amplios bolsones de pobreza y de personas que se ven sobrepasadas por los beneficios del crecimiento econmico.

Sobre la base de las experiencias con los fondos de inversin social cuyo propsito era financiar inversiones pblicas en pequeos proyectos identificados, solicitados y ejecutados, parcial o totalmente, por grupos locales pobres y de las redes de proteccin social que servan como programas de emergencia para superar los efectos de la crisis las autoridades impulsan hoy los llamados programas de transferencias condicionadas.

Estos programas, implementados durante los ltimos aos en Amrica Latina, utilizan los programas de asistencia social no solo como alivio a la pobreza sino tambin para combatir su reproduccin intergeneracional apoyando la inversin de las familias en los mbitos de la educacin, la salud y la nutricin. Se procura, mediante el condicionamiento de las transferencias, generar los incentivos necesarios para mantener e incrementar la inversin en capital humano en los individuos y familias pobres (CEPAL, 2000a).

a) Sus caractersticas

Entre sus principales caractersticas se destaca que son intervenciones multidimensionales, que agregan al complemento de los ingresos monetarios en el corto plazo objetivos de acumulacin del capital humano en al menos una de sus dimensiones. Las diferencias radican en las dimensiones seleccionadas para la intervencin (principalmente educacin, salud y alimentacin) y su combinacin, en el desarrollo de intervenciones relativas a la oferta, de manera de garantizar una prestacin de servicios de calidad, y en el nivel de articulacin de las transferencias con los dispositivos de proteccin social general.

La frmula de clculo del valor y la estructura de la transferencia vara en los distintos pases que aplican programas de transferencias condicionadas. En el caso de los programas con componentes en educacin, en algunos pases la transferencia cubre los costos directos de enviar los nios a la escuela (matrcula, transporte, tiles, entre otros) y el costo de oportunidad derivado de la prdida de ingresos por enviarlos a estudiar en lugar de a trabajar,

como en el caso de Mxico y Jamaica. En los pases de bajos ingresos, las transferencias por lo general cubren parcialmente estos costos (Rawlings y Rubio, 2003).

Los nuevos programas de transferencias consideran a la familia como unidad bsica de intervencin y asignan un papel significativo a las mujeres como destinatarias directas y administradoras de las transferencias dentro del grupo familiar (Villatoro, 2005a). La modalidad de entrega de las transferencias a las mujeres parece constituir una buena aproximacin desde el punto de vista del uso del dinero, debido a que las mujeres administran de manera ms eficiente las ayudas econmicas que los hombres.

La sustentabilidad de los esquemas de financiamiento de los programas de transferencias condicionadas ha pasado a tener una importancia crtica, debido a que muchas de estas iniciativas que al inicio eran transitorias han pasado a constituir componentes permanentes de las estrategias de reduccin de la pobreza de algunos de los pases de la regin. Sin embargo, los antecedentes disponibles indican que los programas de transferencias focalizados en los ms pobres estn sujetos a una alta vulnerabilidad presupuestaria. La evidencia indica que bastantes programas de asistencia se estn financiando parcial o completamente a travs de crditos externos y esto coloca en riesgo su viabilidad financiera en el mediano plazo y limita su autonoma en el diseo y la flexibilidad para la implementacin (Villatoro, 2005b).

Los programas han cobrado una gran importancia y se distinguen tres tipos conforme a la amplitud de su cobertura: aquellos que superan el 20% de la poblacin (Brasil, Mxico); aquellos que cubren entre el 6% y el 10% de la poblacin del pas (Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Jamaica, Repblica Dominicana) y aquellos donde esta proporcin es menor del 6% (vase el cuadro II.2).

Con respecto a sus repercusiones en la pobreza, los programas de transferencias condicionadas logran resultados ambiguos. En algunos casos reducen la brecha de pobreza que afecta a las familias pobres y en otros mitigan las consecuencias de una crisis econmica. Sin embargo, no est claro su potencial para lograr que los beneficiarios superen la lnea de la pobreza, aunque se puede afirmar que la probabilidad de que esto ocurra depender del monto de la transferencia, de la focalizacin del programa y de la ausencia de contracciones econmicas (Villatoro, 2005c).


Por otra parte, estos programas han contribuido en gran medida a la acumulacin de capital humano. En cuanto a los efectos en la educacin, las evaluaciones han dejado en evidencia que los programas de transferencias condicionadas tienen efectos positivos, tanto a corto como a mediano plazo, cuando se consideran indicadores tales como las tasas de matrcula y asistencia escolar, la promocin por grado y el aumento de la escolaridad. Tambin se han observado, aunque en menor medida, efectos favorables en la reduccin del trabajo infantil. El efecto general en materia de salud y alimentacin es positivo: se observan incrementos significativos de los controles preventivos de salud, el acceso a los servicios de salud y la utilizacin de

Recuadro II.3LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

los servicios ambulatorios, as como una mayor ingestin de alimentos ricos en caloras y protenas y una alimentacin ms variada (CEPAL, 2006c).

b) Los desafos de los programas de transferencias condicionadas

Los siguientes cinco aspectos continan en el centro del debate de estos programas: el clculo del monto de la ayuda monetaria; el control de las contraprestaciones; los componentes psicosociales del programa; los criterios de salida de los programas y los mecanismos de evaluacin y seguimiento.

Los pases pioneros en el diseo de este

tipo de programas son Brasil y Mxico, dos

de los pocos pases en la regin que no

contaron con fondos de inversin social.

En Brasil surgieron alrededor de

1995 con el Programa de Garantia de

Renda Famliar Mnima y el Programa

Bolsa Familiar para a Educao. En el

ao 2001 ya existan ms programas de

transferencias en efectivo, entre ellos el

Programa Bolsa Escola, Programa de

erradicacin del trabajo infantil (PETI),

Programa Federal de Renda Mnima,

Bolsa Alimentao, Agente Jovem y

Auxlio-Gs. Actualmente, en el marco

del plan multisectorial Hambre Cero,

se destacan Carto Alimentao, la

Emergencia Alimentaria, la educacin para

el consumo alimentario, el Programa de

alimentacin del trabajador, el combate

a la desnutricin y Bolsa Familia.

En Mxico, a partir de 1988 y

como consecuencia de los altos niveles

de pobreza, se establecieron uno tras

otro grandes programas sociales que

imprimieron un sello distintivo a la

poltica social mexicana. El primero

de ellos fue el Programa Nacional de

Solidaridad (PRONASOL) (1989-1994). Los

problemas que presentaba este programa

y las consecuencias sociales de la crisis

econmica que afect al pas en los aos

1994-1995 derivaron en la necesidad de

llevar a cabo una reforma sustancial de

los instrumentos destinados a combatir

la pobreza. As, surgi el programa

de canasta bsica alimentaria para el

bienestar de la familia, que se bas en

una transferencia monetaria realizada

mediante una tarjeta electrnica utilizable

en comercios de alimentacin afiliados al

programa y que exiga como condicin que

las madres embarazadas y en lactancia

y los menores de cinco aos de edad

asistieran a controles en los centros de

salud. Basado en este programa, en 1997

se cre el Programa de Educacin, Salud

y Alimentacin (Progresa, actualmente

Oportunidades), que pretenda hacer

frente a los problemas de focalizacin

y otras carencias que presentaban los

instrumentos empleados hasta entonces

para combatir la pobreza, fortaleciendo la

oferta de servicios de salud y educacin

(en especial en las zonas ms marginadas)

y promoviendo su utilizacin a travs de

transferencias en efectivo.

Fuente: Rolando Franco y Ernesto Cohen, Los programas de transferencias con corresponsabilidad en Amrica Latina. Similitudes y diferencias, Transferencias con corresponsabilidad. Una mirada latinoamericana, R. Franco y E. Cohen (comps.), Mxico, D.F., Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2006.

Un aspecto crucial para el diseo de los programas de transferencias condicionadas en educacin es el de determinar el monto de la ayuda monetaria. Los mtodos difieren bastante de un programa a otro. Quizs la modalidad ptima para establecer un monto que permita fomentar la asistencia a la escuela y la eliminacin del trabajo infantil, es estimarlo sobre la base del costo de oportunidad de enviar a los nios a los centros educativos. Si se considera que este costo podra incrementarse con la edad de los nios y tambin podra resultar ms alto para las nias, lo

razonable sera establecer transferencias mayores para los adolescentes y las nias, tal como se hace en el Programa Oportunidades (Villatoro, 2005c).

Otro desafo importante es el control de las contraprestaciones. En la prctica, no todos los programas de transferencias condicionadas las controlan realmente, pese a que constituyen un elemento crucial de la filosofa de estos programas. Esa omisin puede explicarse porque dicho control encarece la administracin del programa, es dificultosa, puede generar incomodidades si se intenta


retirar la transferencia a los incumplidos y puede conducir a que los encargados de la certificacin cobren por extender la constancia (Franco y Cohen, 2006).

Por otra parte, los estudios efectuados en los programas PETI y Oportunidades revelaron que las familias continuaban atribuyendo un valor limitado a la educacin y que no crean que el trabajo infantil fuera perjudicial para las oportunidades futuras de sus hijos. Esto muestra la importancia de desarrollar intervenciones psicosociales complementarias, que propendan a cambiar estas cogniciones (Banco Mundial, 2001; Gonzlez de la Rocha y Escobar, 2002).

Adems, la estrategia de salida es fundamental. La desvinculacin del programa de una familia beneficiaria puede tener lugar por tres razones: i) por demostrarse que no debera ser beneficiaria, en razn de su ingreso; ii) por no cumplir con las condiciones que son contrapartida de la transferencia, y iii) por haberse cumplido el plazo mximo de vinculacin, cuando el mismo existe. Sin embargo, la desvinculacin debera tener lugar en el momento en que las familias no necesiten de las

transferencias. Parece existir una contradiccin entre el perodo de vinculacin al programa, que en general establece un lmite (de cuatro aos en los programas ms prolongados), y el tiempo requerido para la acumulacin de capital humano necesario para cumplir los objetivos que este persigue.

La notable variabilidad de los plazos que establecen los diferentes programas indica que no habra detrs de ellos criterios derivados de algn desarrollo terico o comprobacin emprica sobre cundo los incentivos o los apoyos psicosociales comienzan a tener efecto. Parecera que el momento del egreso puede haber sido establecido ms bien por criterios financieros que tomando en cuenta el que las intervenciones hayan dado resultados en ese lapso (Franco y Cohen, 2006).

Por ltimo, persiste la necesidad de mejorar el desarrollo y la aplicacin de sistemas de seguimiento y evaluacin de resultados como base para una gestin eficaz de los programas y realizar evaluaciones comparativas que permitan explorar la eficiencia relativa de distintos programas y polticas (Rawlings y Rubio, 2003).

Recuadro II.4TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN CUBA: CURSO DE SUPERACIN INTEGRAL PARA JVENES

El curso de superacin integral para

jvenes es uno de los programas de

mayor repercusin social por su elevada

aceptacin popular y los favorables

cambios que ha provocado en la manera

de actuar de los jvenes incorporados.

Su objetivo es promover el retorno a las

aulas o al trabajo de los jvenes de 18

a 30 aos de edad que por diferentes

causas los abandonaron. Se procura su

reinsercin en los diferentes niveles de

enseanza (elemental, medio bsico y

medio superior) hasta alcanzar la educacin

superior o el trabajo. Estos jvenes reciben

un ingreso monetario que oscila entre 80

y 150 pesos mensuales segn el ao de

estudio y el nivel de educacin donde

se encuentren, cifra que equivale entre

el 36% y el 67% del salario mnimo de

un trabajador cubano.

Este programa ha resultado una

buena alternativa para los jvenes

desvinculados del estudio y el trabajo, por

lo que desempea un papel preventivo

positivo que coadyuva a mejorar el

clima social.

La iniciativa comenz a implementarse

en la zona oriental del pas en el ao 2001

y luego se fue extendiendo a todas las

provincias a raz de su gran aceptacin

social. Los cursos se dictan en las

instituciones docentes en funcionamiento,

lo que permite utilizar instalaciones,

medios audiovisuales y de computacin

ya existentes. Se dedican recursos a

la impresin de textos docentes, se

imparten clases por el canal educativo

de la televisin cubana y se utilizan otros

materiales, especialmente los cursos del

programa Universidad para Todos. La

bibliografa necesaria est disponible en

bibliotecas escolares de estas instituciones

y en centros de informacin de los

diferentes territorios.

La asistencia a estos cursos es alta

y las clases se imparten en el horario

vespertino nocturno cinco veces por

semana. La retencin escolar es del

orden del 90% y las bajas de alumnos

estn vinculadas sobre todo con la

incorporacin laboral del joven, el ingreso

al servicio militar activo y el traslado a

otros cursos existentes.

Las matrculas de este programa se

han mantenido por encima de los 100.000

estudiantes desde el ao 2002 y en el ao

escolar 2006-2007 se lleg a alcanzar una

matrcula de ms de 110.000 estudiantes.

Todos los graduados tienen la posibilidad

de continuar estudios universitarios.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de la Direccin de Enseanza, Ministerio de Educacin y Oficina Nacional de Estadsticas (ONE), Anuario estadstico. Cuba 2006, La Habana.


C. El gasto pblico social por grupos de pases:

hacia una tipologa sinttica

Las polticas de gasto pblico social deben hacerse cargo de las limitaciones impuestas por

las desigualdades y las restricciones presupuestarias. La agrupacin de los pases de Amrica

Latina y el Caribe conforme a la madurez de sus mercados de trabajo y la fase de su transicin

demogrfica ayudan a esta tarea. La primera condiciona el nmero de trabajadores que

contribuyen al financiamiento de un sistema contributivo de proteccin social; la segunda

determina el nivel y la estructura de dependientes.

Para comprender los desafos del financiamiento de las polticas sociales es til recurrir a un nuevo indicador de dependencia entre ciudadanos activos en el sector formal y el resto de la poblacin.12 El propsito de este indicador es evaluar la capacidad que tendran los sistemas de proteccin social, financiados a partir de mecanismos contributivos a los que acceden los trabajadores formales,

12 Relacin entre el nmero de menores de 15 aos de edad, personas adultas mayores, personas inactivas y personas desempleadas u ocupadas en el sector informal por cada trabajador ocupado en el sector formal. Vase CEPAL/SEGIB, 2007.

Amrica Latina (promedio ponderado)

Amrica Latina (promedio simple)

VEN

URY

DOM

PER

PRY

PAN

NIC

MEX

JAM

HND

GTM

SLV

ECU

CRI

COL

CHL

BRA

BOL

ARG

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

0 5.500 11.000 16.500

PIB por habitante en paridad de poder adquisitivo (en dlares de 2000)

Nm

ero

de d

epen

dien

tes

por t

raba

jado

r for

mal

GRUPO I

GRUPO II

GRUPO III

para cubrir las necesidades de la poblacin que no accede directamente a los servicios sociales vinculados a este esquema de financiamiento. Los resultados del indicador permiten diferenciar a los pases tanto por el nivel de desarrollo alcanzado como por las fases de transicin demogrfica y de maduracin del mercado de trabajo en las que se encuentran (vase el grfico II.12).

Grfico II.12NMERO DE DEPENDIENTES POR TRABAJADOR FORMAL Y PIB POR HABITANTE

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases y Banco Mundial, World Development Indicators [base de datos en lnea] http://devdata.worldbank.org/dataonline/.


Es posible distinguir un primer grupo de pases cuyo PIB per cpita es inferior a 5.500 dlares (en paridad de poder adquisitivo de 2000), lo que coincide con mayores rezagos en su transicin demogrfica y en la maduracin de su mercado de trabajo; por ende, en ellos se registran niveles elevados de dependencia por cada trabajador formal. En este caso las necesidades tienden a concentrarse mayoritariamente en los jvenes y subempleados. Un segundo grupo de pases ya ha superado el umbral de desarrollo equivalente a un PIB per cpita de 5.500 dlares, pero todava presenta considerables rezagos en su transicin demogrfica y en la maduracin de su mercado de trabajo; el nivel de dependencia en estos pases es de entre 4,5 y 6 dependientes por cada trabajador formal y en ellos continan primando las necesidades si bien menos marcadas de los jvenes, aunque hay una creciente presencia de personas inactivas, adems de las subempleadas. Un tercer grupo de pases, al igual que el segundo, ya ha superado el umbral de PIB per cpita de 5.500 dlares, pero registra entre 3 y 4,5 dependientes por cada trabajador formal. En los pases de este grupo los jvenes tienen necesidades importantes y surgen otras como consecuencia del subempleo, la existencia de personas inactivas y adultos mayores (vase el cuadro II.3).

A partir de esta tipologa se destacan seis caractersticas de los contratos sociales implcitos que guan la asignacin del gasto. En primer lugar, las sociedades en transicin del grupo II tienen necesidades que se asimilan cada vez ms a las del grupo III, pero mantienen una estructura de gastos ms parecida a la del grupo I, con una marcada carencia de gastos en seguridad y asistencia social (vanse las columnas 7 y 8 del cuadro II.3).

En segundo lugar, independientemente de su nivel de desarrollo, en todos los pases se asigna un porcentaje relativamente similar del gasto pblico social a los gastos en salud. En cambio, se reducen los gastos en vivienda a medida que el pas se desarrolla. La participacin de los gastos en salud se mantiene en torno al 20% del gasto

pblico social. Los gastos sociales destinados a vivienda, por el contrario, difieren entre pases segn el nivel de desarrollo y la relacin de dependencia (vase la columna 8 del cuadro II.3).

En tercer lugar, el mayor contraste entre los grupos de pases se da en la asignacin de recursos a la educacin y la seguridad y la asistencia social (vase la columna 8 del cuadro II.3). Los pases de los grupos I y II destinan los mayores porcentajes, entre un 30% y un 40% de sus gastos, al sector de la educacin, y el resto en forma combinada tanto a la seguridad y la asistencia social como a la vivienda (pero con mayor nfasis en los primeros). En los pases del grupo III los gastos en vivienda representan solo un 5% del total, pero se destina ms del 50% a la seguridad y la asistencia social.

En cuarto lugar, el esfuerzo por destinar ms financiamiento pblico a las polticas sociales entre 1990-1991 y 2004-2005 ha sido mayor en los pases con menor nivel de desarrollo (vase el grfico II.13). En todos los pases las prioridades son la seguridad y la asistencia social, seguidas por la educacin. Esto refleja una creciente preocupacin por el financiamiento de los sistemas de pensiones y jubilaciones, as como la prioridad que los gobiernos asignan a la cobertura de la educacin y la mejora de su calidad. A pesar de estos avances, en los grupos I y II se observan an enormes rezagos en los gastos en seguridad, asistencia social y salud respecto de los gastos que realizan los pases del grupo III, cuyas sociedades estn ms envejecidas.

En quinto lugar, persiste en los tres grupos de pases una tendencia a administrar el gasto pblico social en forma totalmente procclica (vase el grfico II.14), lo que se explica tanto por la importancia que tienen en todos los pases los gastos en remuneraciones, como por la necesidad de mantener los equilibrios macroeconmicos y fiscales y administrar el riesgo pas. Solo se advierte una tendencia contracclica en los pases del grupo I, como consecuencia de la naturaleza de la asistencia oficial para el desarrollo y para desastres naturales que reciben.


Grfico II.13EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL POR GRUPOS DE PASES, COMO PORCENTAJE DEL PIB

Grupo I: Bolivia, Honduras, Jamaica, Ecuador, Guatemala, Paraguay, El Salvador y Per

5,2

2,31,2 1,3

0,4

8,6

3,6

1,72,7

0,7

0

5

10

15

20

25

Gasto social total Gasto en educacin Gasto en salud Gasto en seguridad social Gasto en vivienda y otros

Porc

enta

je d

el P

IB

1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005

0,3

1,30,4

1,3

3,4

Grupo II: Repblica Bolivariana de Venezuela, Panam, Repblica Dominicana, Mxico y Trinidad y Tabago

6,9

2,8 2,5

0,7 1,0

10,8

4,0

2,42,9

1,5

0

5

10

15

20

25


Porc

enta

je d

el P

IB

1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005

3,8

1,2

-0,1 2,2

0,5

Porc

enta

je d

el P

IB

1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005

Grupo III: Brasil, Costa Rica, Uruguay, Chile y Argentina

18,1

3,6 3,7

9,3

1,5

20,5

4,4 4,4

10,7

1,0

0

5

10

15

20

25


2,4

0,8

0,7

1,4

-0,5



Grfico II.14COMPORTAMIENTO DEL GASTO A LO LARGO DEL CICLO


Grupo I: Variacin anual del gasto pblico social total y el producto interno bruto total

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Tasa

de

varia

cin

anua

l (en

por

cent

ajes

)

Producto interno bruto total Gasto pblico social total

Grupo II:Variacin anual del gasto pblico social total

y el producto interno bruto total

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Tasa

de

varia

cin

anu

al (e

n po

rcen

taje

s)


Grupo III: Variacin anual del gasto pblico social total y del producto interno bruto

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Tasa

de

varia

cin

anu

al (e

n po

rcen

taje

s)


En sexto lugar, la mayor cobertura de la seguridad social que se observa en los pases ms desarrollados y ms envejecidos supone destinar mayores recursos a programas que no tienen un impacto notable en la

reduccin de la inequidad. Sin embargo, en la medida que los pases aumentan la cobertura de la seguridad social, la regresividad del gasto en estos programas disminuye (vase la columna 9 del cuadro II.3)


D. Gasto pblico y contrato social

Para cumplir con el horizonte normativo de derechos econmicos, sociales y culturales, los

contratos debern superar las limitaciones presupuestarias y de inequidad, posiblemente

mediante la asignacin de mayores recursos a la educacin y la salud para asegurar la

formacin de nios y jvenes en los pases del grupo I, el apoyo a la familia para conciliar

el trabajo y el cuidado del hogar en los pases del grupo II e iniciativas para ofrecer garantas

bsicas en materia de pensiones en los pases del grupo III. Tambin debern avanzar para

disminuir la naturaleza procclica de la gestin del gasto pblico social.

Las sociedades latinoamericanas no pueden abstraerse de los desafos relativos al cambio de sus perfiles de riesgo y las caractersticas del gasto pblico social. Los cambios sociales obligan a las autoridades a disear una estrategia viable para atender nuevas necesidades sin haber satisfecho las anteriores. Continuamente deben buscar soluciones para los problemas que presentan los actuales patrones y modalidades del gasto pblico social y su relacin con los perfiles de necesidades y riesgos sociales de la poblacin.

Con el propsito de cerrar la brecha entre las necesidades sociales y el financiamiento de los sistemas de proteccin social se han hecho diversas reformas en la regin. Se han creado sectores para la gestin de crditos hipotecarios, lo que ha significado un traspaso paulatino de la provisin de viviendas del sector pblico al privado, as como ha habido un traspaso de su financiamiento a las familias, que reciben apoyo mediante subsidios estatales. Lo mismo ha ocurrido con la educacin en los pases ms desarrollados, en los que ha crecido la oferta educacional privada hacia la cual convergen las demandas de los sectores de mayores ingresos. En varios pases se ha modificado la forma de financiar y proveer las prestaciones de la seguridad social y salud, que se basan en contribuciones de los trabajadores a los sistemas de seguridad social.

Vistas las limitaciones que enfrentan los pases, puede ser til medir la disposicin de las autoridades para financiar la poltica social. Para ello se debe dividir los gastos sociales sectoriales entre la poblacin objetivo y una vez determinado el gasto por poblacin objetivo expresar dicho gasto como porcentaje del PIB per cpita.13 Mediante este clculo, se observa que la disposicin para asignar recursos a la educacin es muy similar en los tres grupos de pases (en promedio simple el gasto por cada menor de 15 aos vara entre 12% y 16% del PIB per cpita entre los grupos vanse el cuadro II.4 y el grfico II.12). No obstante, el resultado final depende del nivel de desarrollo de cada pas. El gasto por poblacin objetivo destinado a la educacin es solo de 202 dlares (476 dlares a paridad de poder adquisitivo del ao 2000) en el grupo I, comparado con 598 dlares (977 dlares a paridad de poder adquisitivo del ao 2000) y 902 dlares (1.557 dlares a paridad de poder adquisitivo del ao 2000) en los grupos II y III respectivamente.14 Por este motivo se concluye que en los pases del grupo I se debe superar una enorme brecha en materia de financiamiento de la educacin de nios y jvenes.

Llama la atencin que, pese al aumento del nmero de personas en edad activa y adultos mayores, la estructura de gastos de los pases no se modifique. Mientras la estructura en los pases del grupo II no se modifica respecto

13 Nos referimos al gasto total sectorial dividido entre la poblacin objetivo. A los efectos de este trabajo se han utilizado los siguientes criterios: los jvenes menores de 15 aos en el caso de educacin, los mayores de 15 aos respecto de la asistencia y la seguridad social, y la poblacin total en el caso de la salud.

14 En todos los casos estos niveles de gasto por poblacin objetivo son muy bajos comparados con los estndares internacionales y no permiten considerar a la educacin pblica como un factor de movilidad social ascendente. La Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) recomienda destinar un 5% del PIB a gastos en educacin y las cifras analizadas en el texto indican un porcentaje mucho menor.


de la del grupo I, en los pases del grupo III aumenta considerablemente la disposicin a financiar el rea de la seguridad y la asistencia social y en menor medida la de la salud. Al comparar el gasto por poblacin objetivo en salud con el PIB per cpita, la disposicin para financiar estos gastos en los pases del grupo I equivale al 2,3% del PIB per cpita. Ese porcentaje es del 2% del PIB per cpita en los pases del grupo II, pero es casi el doble (3,7% del PIB per cpita) en los que integran el grupo III. Las brechas son mucho mayores con respecto a los gastos en seguridad y asistencia social. En esta rea, los gastos corresponden al 3% y el 4% del PIB per cpita en los grupos de pases I y II y al 12,3% del PIB per cpita en el grupo III. Una vez ms, los niveles de desarrollo alcanzados por estos pases inciden en el monto final del gasto asignado a cada persona del grupo objetivo. En dlares de 2000, el gasto en salud es de 33 dlares en el grupo I, se triplica a 103 dlares en el grupo II y casi se septuplica a 202 dlares en el grupo III. Estas brechas son mucho mayores en el rea de seguridad y asistencia social, en que el gasto es de 48 dlares en el grupo I, se cuadruplica a 197 dlares en el grupo II, pero se multiplica 14 veces hasta 685 dlares de 2000 en el grupo III.

Estas brechas resumen los factores objetivos ligados a las diferencias en el nivel de desarrollo, las etapas de transicin demogrfica de la poblacin y la madurez de los mercados de trabajo en los distintos pases, que en

ltima instancia afectan la cobertura y la calidad de los servicios de los sistemas de proteccin social en salud pblica, asistencia y seguridad social. Representan a su vez las restricciones que las autoridades deben enfrentar para promover el acceso a las prestaciones de la poltica de proteccin social para dar titularidad a derechos econmicos, sociales y culturales de poblaciones muy heterogneas. El contrato social debe hacerse cargo de ellas y sentar las bases para reformar los sistemas de proteccin social y promover el acceso universal a sus prestaciones.

Del examen anterior surgen tres caractersticas de los contratos sociales implcitos (vanse el grfico II.15 y el cuadro II.4). En primer lugar, y con excepcin de los pases elegibles para ayuda internacional para el desarrollo o circunstancialmente por desastres naturales, los gastos estn limitados por el nivel de desarrollo alcanzado por cada pas y por ende las brechas de desarrollo tienden a reproducirse en brechas de proteccin social. En segundo lugar, a pesar de la prioridad asignada por los tres grupos de pases a la educacin de los jvenes y la salud de la poblacin, la disposicin a dar mayor proteccin a estos sectores aumenta con el nivel de desarrollo. En tercer lugar, los programas de seguridad y asistencia social para atender a otros grupos vulnerables (problemas asociados al empleo, al envejecimiento y al alivio de la pobreza) cobran mayor importancia a medida que aumenta el nivel de desarrollo.

Grfico II.15NIVELES DE PIB Y GASTO SOCIAL PER CPITA Y POR POBLACIN OBJETIVO

(En dlares)

PIB

y g

asto

soc

ial p

or h

abita

nte

Gas

to p

or p

obla

cin

obj

etiv

o

PIB per cpita; 5 575



GPS per cpita; 994

GPS per cpita; 477

GPS per cpita; 147

Gasto en educacin; 598



Gasto en seguridad social y asisitencia social; 48

Gasto en seguridad socialy asistencia social; 197

Gasto en seguridad socialy asistencia social; 685

Gasto en salud; 202

Gasto en salud; 103Gasto en salud; 33

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

Grupo I Grupo II Grupo III 0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1 000

PIB per cpita GPS per cpita Gasto en educacin Gasto en seguridad social y asistencia social Gasto en salud

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisin y estimaciones de poblacin del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL.


Adems de estas caractersticas, la evolucin a lo largo del tiempo muestra que los gastos pblicos sociales continan administrndose con un fuerte criterio procclico. La creciente insercin de la regin en los mercados globales ha llevado a que las polticas de gasto se vinculen al ciclo econmico con el propsito de no daar el acceso de los pases a los mercados de crdito. En forma contraria a la naturaleza de un programa de proteccin social, los gastos aumentan en los perodos de bonanza y se contraen en

los perodos de recesin, de modo que no actan como elementos compensadores para los grupos vulnerables al ciclo econmico. Para corregir esta tendencia se debe llegar a importantes acuerdos sobre la responsabilidad de las finanzas pblicas a lo largo del ciclo. Una clara excepcin es el establecimiento de polticas de supervit fiscal en perodos de fuerte crecimiento, que permiten dar mayor estabilidad a los gastos sociales en tiempos de estancamiento, como en el caso de Chile.

Recuadro II.5POLTICAS CONTRACCLICAS EN CHILE

El papel contracclico que ha desempeado

el gasto pblico social durante los ltimos

aos en Chile obedece a la implementacin

de la regla fiscal basada en la preservacin de

un supervit estructural del 1% del PIB. Su

aplicacin ha dado estabilidad al desarrollo de

polticas pblicas que, junto con la sustentacin

de los equilibrios fiscales necesarios, ha

permitido orientar las expectativas de los

agentes econmicos respecto de la direccin

de la poltica fiscal.

La aplicacin de esta regla confiere

dos caractersticas a las polticas sociales:

por una parte, la estabilidad; y por

otra, la capacidad contracclica y de

credibilidad como seal de mediano

plazo. Al dar estabilidad a los niveles de

gasto pblico, la aplicacin de la regla de

supervit estructural ha permitido continuar

incrementando el gasto pblico social y

de inversin, y por ende ha legitimado

la poltica social. Al ser contracclico, ha

permitido enfrentar con nuevos programas

los perodos de desaceleracin econmica,

sin daar los equilibrios fiscales que afectan

la visin del riesgo pas.

Esta regla ha sentado las bases para

otras modernizaciones de la poltica fiscal,

relacionadas con medidas destinadas

a profundizar el manejo de las finanzas

pblicas con un enfoque intertemporal

adems de contracclico. Esto conlleva, por

ejemplo, una mejor medicin, seguimiento

y manejo de los pasivos contingentes y

sus efectos de mediano plazo; tal como

qued demostrado en los anlisis que

llevaron a la reciente reforma del sistema

de pensiones.

Fuente: Alberto Arenas y Julio Guzmn, Poltica fiscal y proteccin social: sus vnculos en la experiencia chilena, serie Financiamiento del desarrollo, N 136 (LC/L.1930-P/E), Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.03.II.G.86.

El bajo nivel de las prestaciones recin comentadas revela que el gasto pblico social es an insuficiente y deriva en enormes esfuerzos de las familias para hacerse cargo de sus necesidades y riesgos sociales, ya sea mediante la solidaridad intrafamiliar o los pagos de bolsillo. En este contexto, las reformas a los sistemas de proteccin social en varios pases han expandido contratos de proteccin social individuales y a precio de mercado, garantizando la eficiencia mediante acuerdos que vinculan las prestaciones a los esfuerzos contributivos realizados por los afiliados. En esos casos, es necesaria una mayor regulacin y el uso de financiamiento no contributivo para conciliar eficiencia y solidaridad. Estos elementos deberan constituir las bases del debate sobre un nuevo

contrato para la cohesin social, pues la forma actual deja muchos riesgos sin cubrir y requiere correcciones para redistribuir los recursos a favor de los grupos ms vulnerables. De ah que la correcta combinacin de los esfuerzos individuales de las familias y los

Gasto Social y Necesidad de Un Contrato Social en América Latina

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