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MANUEL GARCA-PELAYO (1977), LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO CONTEMPORNEO, MADRID: ALIANZA, pp. 13-82.

I EL ESTADO SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES

1. Introduccin Es obvio que nos encontramos ante un momento histrico caracterizado por grandes transformaciones en distintos aspectos y sectores -tales como el cultural, el econmico, .el .social, el internacional, etctera, transformaciones que son mucho ms profundas que las grandes divisiones polticas del planeta en Estados capitalistas, neocapitalistas y socialistas o en pases desarrollados y en trnsito al desarrollo, aunque, naturalmente, las mencionadas transformaciones tengan modalidades distintas en cada uno de los pases y sistemas. Parece no menos claro que el Estado no poda escapar a esta fundamental transformacin y que, con o sin revoluciones polticas violentas, la estructura y funcin estatales han de sufrir tambin las correspondientes mutaciones. Vamos a prescindir en nuestra exposicin de las democracias populares o socialistas, es decir, de las estructuras estatales de los pases socialistas de inspiracin sovitica, para ceirnos a la nueva modalidad estatal surgida en los pases neocapitalistas. Tal modalidad ha sido designada con distintos nombres como Welfare State, Estado de bienestar y Estado socialdemcrata, denominacin debida a Boulding y por la que no se significa, en este caso ningn vnculo especfico con la socialdemocracia como partido, sino un tipo de Estado interesado en el bienestar y doblemente opuesto al comunista y al autoritario1. Tambin se le ha llamado Estado de partidos en cuanto que el actor o sujeto real del poder estatal son los partidos, y Estado de asociaciones (Verbndesaat) en cunto que las decisiones estatales estn fuertemente influidas por los grupos de intereses organizados. Otra denominacin, en fin, es la de Estado social. Las ideas del Estado subyacentes a las mencionadas denominaciones se han desarrollado plenamente en los pases industrializados y postindustrializados2, pero algunas de ellas sirven indudablemente de modelo orientador para los pases en trnsito al desarrollo del mismo modo y, en ocasiones, con las mismas frustraciones, que en el siglo pasado y a comienzos de ste servan de modelos las constituciones democrticas y liberales. Las denominaciones de Estado de partidos y de Estado de asociaciones aluden a problemas especficos del proceso de distribucin del poder. El concepto de Welfare State se refiere capitalmente a una dimensin de la poltica estatal, es decir, a las finalidades de bienestar social; es un concepto mensurable en funcin d la- distribucin de las cifras del presupuesto destinadas a los servicios sociales y de otros ndices, y los problemas que plantea, tales como sus costos, sus posibles contradicciones y su capacidad de reproduccin, pueden tambin ser medidos cuantitativamente3. En cambio, la denominacin, y el concepto de Estado social incluyen no slo los aspectos del bienestar, aunque stos sean uno de sus componentes capitales, sino tambin los problemas generales del sistema estatal de nuestro tiempo, que en parte pueden ser medidos y en parte simplemente entendidos. En una palabra, el Welfare State se refiere a un. aspecto de la accin del Estado, no exclusiva de nuestro tiempo -puesto que el Estado de la poca del absolutismo tardo fue tambin calificado como Estado de bienestar-, mientras que el Estado social se refiere a los aspectos totales de una configuracin estatal tpica de nuestra poca.1 2

K. Bouding, The Organixational Revolution, Chicago, 1953, pp. 179 y ss.

Sobre la sociedad postindustrial vase, ante todo, la obra de D. Bell; The Coming of Post-Industrial Society, New York, 1973. Vid. tambin A. Tourain, La socit post-industrielle, Pars, 1969 y, ms ampliamente, Production de la socit, Pars, 1973, as como tambin Z. Brzezinsky, La rvolution techntronique, Paris, 1971 (titulo original en ingls: Between Two Ages). Vid. entre otros, H. L. Wilensky, The Welfare State and Equality. Structural Roots of Public Expenditures Berkeley and Los Angeles, 1975. Tambin P. F. Drucker, The Unseen Revoution. How Pension Fund Socialism came to America, New York, 1976.3

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Los jvenes hegelianos (Junghegelianer), ms tarde conocidos como hegelianos de izquierda (Linkshegelianer), eran un grupo de estudiantes y jvenes profesores de la Universidad Humboldt de Berln seguidores del trabajo de Georg Hegel. El ms famoso de ellos fue Karl Marx y la relacin intelectual entre Marx y Hegel ha motivado amplios estudios sobre los jvenes hegelianos

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2. Breve referencia histrica Como precursor de la idea del Estado social suele citarse, con razn a Lorenz von Stein, quien en 18504 escriba que haba terminado la poca de las revoluciones y de las reformas polticas para, comenzar la de las revoluciones y reformas sociales. Slo una teora y una praxis polticas conscientes de este hecho podrn enfrentar con xito el porvenir. Partiendo de supuestos hegelianos y de la neta distincin (aunque no separacin) entre el Estado y la sociedad, afirma que aquel tiende al desarrollo superior y libre de la personalidad de los individuos, mientras que sta -sustentada sobre relaciones de propiedad, es decir, sobre la dominacin de las cosas que se transforma en dominacin sobre las personas y, con ello, estratificada en clases- tiende a la dependencia, servidumbre y miseria fsica moral de la personalidad. Tal situacin, generada por el despliegue de las fuerzas econmico-sociales, no slo es contradictoria con la idea y principio del Estado, sino tambin con sus intereses y su estabilidad, pues, de un lado, la fortaleza del Estado depende del nivel moral y material de sus ciudadanos y, por tanto, es contradictoria con la miseria econmica y biolgica de la mayora de la poblacin y, de otro, su estabilidad se ve amenazada por el movimiento hacia la revolucin social, que aparece tan pronto como as clases oprimidas as comienzan a tener acceso a la cultura y, con ello, a adquirir conciencia de su situacin. Por consiguiente, la correccin por el Estado de los efectos disfuncionales de la sociedad industrial competitiva no es slo una exigencia tica, sino tambin una necesidad histrica, pues, hay que optar necesariamente entre la revolucin o la reforma sociales. Las formas polticas del futuro sern o bien la democracia social, caracterizada desde el punto de vista constitucional por el sufragio universal y desde el punto de vista administrativo por su orientacin hacia la neutralizacin de las desigualdades sociales, o bien la monarqua social, solucin a la que se inclina von Stein, ya que, en su opinin, la monarqua es la forma de gobierno con mayor capacidad potencial para estar por encima de los intereses particularizados de las clases, su propia dialctica la lleva a considerarse como un poder sustentado sobre s mismo y existencialmente vinculado al principio y a los intereses objetivos del Estado, y dispone, en fin, de un ejrcito y de una burocracia con los que puede afirmarse- frente a los intentos de, captura del Estado por las clases dominantes. Cierto que la reforma social preconizada por von Stein -en la que algunos tratadistas ven un antecedente del moderno concepto de la procura existencial, del que trataremos ms adelante- no podr realizarse sin un apoyo de, la poblacin que le vendr no slo de las clases desposedas, sino tambin del resto de la sociedad, pues,- el principio de la sociedad es el inters y la clase posesora adquirir conciencia de que su propio, supremo y bien entendido inters exige la reforma social, exige sustituir el inters parcializado por un sistema global de intereses recprocos, criterio que si quiz no reflejaba del todo la realidad en tiempos de von Stein, s es expresivo del neocapitalismo actual e incluso coincide con la tesis marxista que concibe a esta forma econmica como caracterizada por el sacrificio de los intereses inmediatos y particularizados del capitalista a los intereses globales del sistema y a su reproduccin en las condiciones del tiempo presente5. Dentro de la historia de la idea del Estado social deben mencionarse tambin ciertas tendencias del pensamiento socialdemcrata clsico, iniciadas por Lasalle y proseguidas mutatis mutandis por las direcciones marxistas revisionistas e incluso centristas. El Estado ha sido y es, ciertamente, un instrumento de dominacin de clases, pero es no menos una institucin que, bajo la presin de los partidos y de las organizaciones obreras, puede ir consiguiendo constantes mejoras para las clases trabajadoras, las cuales, por tanto, tienen inters en un Estado fuerte, eficaz y socialmente orientado; su significacin para la generalidad de la sociedad y para el cumplimiento de las funciones sociales -que exige desarrollo de sus actividades econmicas y administrativas- crece a medida que se avanza hacia la modernidad y, desde luego, la futura sociedad socialista es impensable sin un Estado que asegure la direccin del proceso productivo. La lucha no es, por tanto, contra el Estado, sino contra4 5

Lorenz von Stein, Geschichte der sozialen Bewegung (1850), edicin moderna, Mnchen, 1921.

Sobre von Stein --cuyo pensamiento es mucho ms complejo de lo que hemos podido sintetizar en el textovid. mi trabajo La teora de la sociedad en Lorenz von Stein, en Revista de Estudios Polticos, ao IX (1949), nm. 47 (Madrid). Desde que se public este trabajo la literatura sobre von Stein ha aumentado considerablemente. Vid., entre ella, W. Schmidt, Lorenz von Stein, Eckernftirde, 1956 (con extensa bibliografa hasta la fecha). E. Forsthoff (ed.), Losenx von Stein: Gesellschaft-Staat-Recht, Frankfurt, 1972.

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determinadas modalidades y contenidos del Estado. Y, en fin, sin negar que la democracia poltica formal sea una forma de dominacin de clases, se la considera, no obstante, como una valiosa y definitiva conquista de la civilizacin, slo bajo la cual podr avanzarse hacia la democracia social. La democracia tiene, pues, dos momentos, el poltico y el social: el primero es el supuesto inexcusable para conseguir el segundo y ste es, a su vez, la plena realizacin de los valores de libertad e igualdad proclamados por aqulla6. Parafraseando una famosa expresin escolstica, podra sintetizarse esta posicin diciendo que el socialismo no anula a la democracia, sino que _ la perfecciona. Pero la formulacin de la idea del Estado social o, ms concretamente, de la idea del Estado social de Derecho se le debe a Hermann Heller, quien a su militancia socialdemcrata una la de ser uno de los ms destacados tratadistas de teora poltica y del Estado entre los aos veinte y treinta. Heller se enfrenta con el problema concreto de la crisis de la democracia y del Estado de Derecho, al que considera que es preciso salvar no slo de la dictadura fascista, sino tambin de la degeneracin a que le ha conducido el positivismo jurdico y los intereses de los estratos dominantes, quienes le han convertido en una idea que o no significa nada o es incapaz de encarar los dos frentes en que se despliega la irracionalidad: por un lado, la irracionalidad del sistema capitalista, generadora de un nuevo feudalismo econmico del que es encubridor el Estado formal de Derecho; de otro lado, la irracionalidad fascista. La solucin no est en renunciar al Estado de Derecho, sino en dar a ste un contenido econmico y social, realizar dentro de su marco un nuevo orden laboral y de distribucin de bienes: slo el Estado social de Derecho puede ser una alternativa vlida frente a la anarqua econmica y frente a la dictadura fascista y, por tanto, slo l puede ser la va poltica para salvar los valores de la civilizacin7. La idea del Estado social fue constitucionalizada por primera vez en 1949 por la Ley Fundamental (Constitucin) de la Repblica Federal Alemana al definir a sta en su artculo 20 como un Estado federal, democrtico y social, y en su artculo 28 como un Estado democrtico y social de Derecho. Por su parte, la Constitucin espaola de 1978 establece en su artculo 1 que Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho. Tanto el esclarecimiento de su concepto, como la problemtica que comporta esta modalidad de Estado han sido ampliamente desarrollados principal, aunque no nicamente, por los juristas y tratadistas polticos alemanes8. El origen nacional del conceptoe e incluso su constitucionalizacin o carencia de constitucionahzactn formales no mengua su validez para designar y esclarecer la forma de Estado de los pases industrializados o postindustrializados y de los que estn en curso de desarrollo, del e mismo modo que la literatura desplegada en Alemania Occidental, aunque frecuentemente centrada en sus peculiares problemas constitucionales, puede ser til para establecer una teora general del Estado social. En realidad se trata de un fenmeno frecuente, por no decir permanente, en la historia de las formas polticas: el constitucionalismo monrquico o parlamentario se desarroll como la extensin a otros pases, bien que con las necesarias adaptaciones, de la teora y de la praxis constitucionales britnicas, a las que frecuentemente se aluda no slo como factor explicativo, sino tambin normativo. Del mismo modo, el federalismo consisti en la extensin a otros espacios de modelos institucionales y tericos surgidos originariamente en los Estados Unidos y en Suiza. Y as podramos continuar. 3. El Estado social como intento de adaptacin del Estado tradicional a la sociedad industrial y post-industrial En trminos generales, el Estado social significa histricamente el intento de adaptacin del Estado tradicional (por el que entendemos en este caso el Estado liberal burgus) a las condiciones sociales de la civilizacin industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero tambin con sus grandes posibilidades tcnicas, econmicas y organizativas para enfrentarlos. No6 7

Para ms detalles vase el Anexo a este trabajo.

H. Sller, Rechtstat oder Diktatur?, publicada por primera vez en 1929 y recogida en H. Sller, Gesammelte Schriften, Leiden, 1971, t. II, pp. 443 y ss. La bibliografa es muy extensa. Una relacin hasta 1970 se encuentra en H.-H. Hartwich, Sozialstaatspostulat und gesellschaftlichter status quo, Opladen, 1970, pp. 470 y ss. Una seleccin de trabajos sobre el tema ha sido reunida por E. Forsthoff, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, Darmstadt, 1968.8

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hemos de ver las medidas de tal adaptacin como algo totalmente nuevo, sino ms bien como un cambio cualitativo de tendencias surgidas en el siglo XIX y comienzos del XX para regular, en aquel entonces, aspectos parciales de la sociedad, regulacin que sufre en nuestro tiempo un proceso de generalizacin, integracin y sistematizacin. En efecto, desde el ltimo tercio del siglo XIX se desarroll en los pases ms adelantados una poltica social cuyo objetivo inmediato era remediar las psimas condiciones vitales de los estratos ms desamparados y menesterosos de la poblacin. Se trataba, as, de una poltica sectorial no tanto destinada a transformar la estructura social cuanto a remediar algunos de sus peores efectos y que no preceda, sino que segua a los acontecimientos. En cambio, la actual poltica social de los pases industrializados y postindustrializados extiende sus efectos no solamente a aspectos parciales de las condiciones de vida de las clases obreras, cuyo porcentaje sobre el total de la poblacin tiende a disminuir, sino tambin a las clases medias, cuyo porcentaje ha aumentado considerablemente como consecuencia de la tecnificacin del trabajo y del crecimiento del sector de servicios, e indirectamente sobre la totalidad de la poblacin; tales medidas, adems no se limitan a la menesterosidad econmica, sino que se extienden tambin a otros aspectos como promocin del bienestar general, cultura, esparcimiento, educacin, defensa del ambiente, promocin de regiones atrasadas, etc. Resumiendo y para decirlo en trminos alemanes -intraducibles literalmente a Sozialpolitik se ha transformado en Gesellschaftspolitik 9, la poltica social sectorial se ha transformado en poltica social generalizada, la cual no constituye tanto una reaccin ante los acontecimientos, cuanto una accin que pretende controlarlos mediante una programacin integrada y sistemtica. Lo propio sucede en el campo econmico. Si bien el Estado decimonnico deba obedecer al famoso principio del laissez f aire, lo cierto es que en todos los pases se establecieron medidas arancelarias destinadas a defender ramas econmicas especficas de la competencia exterior, al menos -se deca- hasta que estuvieran en disposicin de enfrentarla por s solas; tampoco dej de manifestar su presencia el subsidio estatal a esta o aquella actividad que convena desarrollar por razones de inters nacional, ni de promoverse la educacin tecnolgica creando las correspondientes escuelas tcnicas y, en general, de desplegarse una poltica de fomento destinada a actualizar directa o indirectamente (mediante la creacin del adecuado ambiente) el potencial econmico del pas. Pero, en principio, se trataba de medidas subsidiarias10 correctivas de los malos efectos o de las deficiencias transitorias de un sistema considerado en general como autorregulado, del mismo modo que se corrige de tiempo en tiempo un reloj para que, en virtud de su mecanismo, siga marchando por la sola operacin de ste. Ahora, en cambio, se tiende a una poltica estatal de direccin permanente y programada del con junto, aunque no de los detalles, del sistema econmico global y sin perjuicio del poder de decisin de las empresas privadas, direccin que no se limita a actuar bajo la coercin de una estructura dada del sistema econmico, tal como el conductor maneja un automvil cuyo mecanismo puede orientar en una direccin pero no modificarlo, sino que aqu el Estado puede promover el cambio, dentro de ciertos lmites, de la estructura misma del sistema econmico frente y en el cual ha de operar. Las condiciones histricas que han hecho posible el desarrollo de esta nueva funcin del Estado que ni es socialista, ni es capita lista en el sentido clsico del concepto, sino que se corresponde con la etapa del neocapitalismo son, de un lado, un reto histrico, una necesidad de resolver problemas agobiantes irresolubles dentro de la estructura del Estado liberal y de la sociedad del Hochkapitalismus y, de otro lado, las posibilidades ofrecidas por el desarrollo cultural y tecnolgico de la poca industrial. En el primer sentido, son conocidas de todos las experiencias histricas del perodo comprendido entre las dos guerras mundiales con sus profundas crisis econmicas, su extenssimo paro obrero y la consiguiente profundizacin, tensin y politizacin de la lucha de clases, fenmenos9

Vid. J. Hfner, Sozialpolitik, en Staatslexikon, edit. por la Grres-Gesellschaft, Freiburg, 1962, t. VII.

Estas medidas eran, en general, tanto ms presentes cuanto mayor era el atraso del pas y en algunos de ellos promovieron incluso una actividad industrial relativamente importante por parte del Estado. Vid. Barzy Supple. The State and the Industrial Revolution, en C. M. Cipolla, The Fontana Economic History of Europe, London and Glasgow, 1973, t. III, pp. 301 y ss.

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que, a su vez, repercutan hondamente en la estabilidad de las instituciones polticas y que trajeron como consecuencia la instauracin de los Estados totalitarios fascistas y la consiguiente catstrofe de la guerra mundial. Terminada sta era claro para las potencias occidentales que haba que evitar tanto la cada en un socialismo de inspiracin sovitica como la vuelta a las condiciones del perodo anterior. A1 enfrentamiento de tal situacin y a la consecucin de los nuevos objetivos sirvi, en primer trmino, la teora econmica formulada por Keynes11 en 1936 segn la cual era preciso y posible llegar por mtodos demcrticos y sin alterar fundamentalmente- la economa capitalista, a la cancelacin del paro mediante un aumento de la capacidad adquisitiva de las masas que operara, a su vez, como causa para el crecimiento de la produccin y, por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se lograran mediante una orientacin y control del proceso econmico por parte del Estado, pero manteniendo la propiedad privada de los medios de produccin. A este planteamiento se ha aadido la capacidad de la ciencia de nuestro tiempo para su inmediata transformacin en tcnica, para su inmediata aplicabilidad a problemas prcticos y, concretamente, en nuestro caso, la capacidad de la teora econmica para transformarse en poltica econmica con un slido instrumental tcnico y cuyos efectos sobre la estructura social son inmediatos, de tal modo que puede afirmarse que teora econmica, poltica y poltica social, si bien son distinguibles tericamente, tienden en la prctica a constituir un todo o, dicho de otro modo, a constituirse en subsistemas de un sistema superior, lo que quiere decir que cada uno de ellos es condicionado por los dems, a la vez que condiciona a los dems. Por otra parte, la funcin directiva del Estado ha sido hecha posible, adems de por la ciencia y por la tcnica econmicas, por el enorme desarrollo de las tcnicas de control y de programacin, de la teora y el anlisis de sistemas, de la investigacin operacional, de la teora de juegos, etc., y, en resumen, por la que D. Bell12 denomina la tecnologa intelectual, es decir, el conocimiento de los mtodos para definir la accin racional y para identificar los medios para llevarla a cabo. De este modo nos encontramos en principio no slo con la posibilidad de una planificacin para el campo econmico o para otros aspectos sectoriales, sino tambin para una poltica conjunta que englobe todos los dems aspectos, al menos si por planificacin entendemos (en este contexto. y en una primera aproximacin) la definicin de un problema de decisin y la fijacin de las condiciones de su solucin13. Como resultado de ello, lo que podramos denominar poltica social y econmica factorial; es decir, compuesta por una pluralidad de medidas desconexas e independientes entre s, se ha transformado en una poltica socioeconmica sistmica, es decir, en una poltica cuyos trminos no slo se conexionan fcticamente entre s, sino que existe la conciencia clara de tal interconexin, al mismo tiempo que tericamente -lo que no siempre quiere decir que lo sea en la prctica- es posible su reduccin a un modelo para la accin con arreglo al cual prever y controlar los acontecimientos de tal modo que se orienten a unos objetivos y a una situacin propuestos de antemano. 4. Interaccin de Estado y sociedad Como es sabido, una de las caractersticas del orden poltico liberal era no slo la distincin , sino la oposicin entre Estado y sociedad, a .los que se conceba como dos sistemas con un alto grado de autonoma, lo que produca una inhibicin del Estado frente a los problemas econmicos y sociales, sin perjuicio de las medidas de poltica social y econmica que hemos denominado como factorializadas. Veamos someramente la estructura de ambos trminos. El Estado era concebido como una organizacin racional orientada hacia ciertos objetivos y valores y dotada de estructura vertical o jerrquica, es decir, construida primordialmente bajo relaciones de supra y subordinacin. Tal, racionalidad se expresaba capitalmente en leyes abstractasComo es sabido estas ideas de Keynes inspiraron el famoso Beveridge Report de 1942 sobre los servicios sociales y el pleno empleo y que puede considerarse como la Carta fundacional del Welfare State de nuestro tiempo.12 13 11

Ob. cit., en la nm. 2, pp. 28 y ss.

N. Luhmann, Politische Planung, Opladen, 1971, p. 68. Sin embargo, sobre los lmites de estas posibilidades, vid. el trabajo El crecimiento de la complejidad estatal, contenido en el presente volumen.

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(en la medida de lo posible sistematizadas en cdigos), en la divisin de poderes como recurso racional para la garanta de la libertad y para la diversificacin e integracin del trabajo estatal,'y en una organizacin burocrtica de la administracin. Sus objetivos y valores eran la garanta de la libertad, de la convivencia pacfica, de la seguridad y de la propiedad, y la ejecucin de los servicios pblicos, fuera directamente; fuera en rgimen de concesin. La sociedad, en cambio, era considerada como una ordenacin14, es decir, como un orden espontneo dotado de racionalidad, pero no de una racionalidad previamente proyectada, sino de una racionalidad inmanente, que se puede constatar y comprender -puesto que la razn humana subjetiva es isomrfica con la constitucin de la razn objetiva, del logos de las cosas-, una racionalidad expresada en leyes econmicas y de otra ndole, ms poderosas que cualquier ley jurdica, y una, racionalidad, en fin, no de estructura vertical o jerrquica, sino horizontal y sustentada capitalmente sobre relaciones competitivas, a las que se subordinaban las otras clases o tipos de relaciones. Tal estructura inmanente a la sociedad no slo tiene una solidez superior a cualquier orden o intervencin artificiales, sino que genera, adems, el mejor d los rdenes posibles tanto en el aspecto econmico, mediante los maravillosos resultados de la oferta y la demanda, como en el aspecto intelectual, ya que slo de la concurrencia de opiniones sale la verdad, o como en el social, ya que operando bajo el principio de la igualdad ante la ley se impide la consolidacin de situaciones adscriptivas (como los antiguos estamentos y gremios) y se abre paso a la accin de los mejores a los que asigna el status debido a su capacidad (tesis que an sostiene la teora funcionalista norteamericana de la estratificacin social). Es obvio que todo esto es pura ideologa sometida a crtica desde Hegel tanto por tendencias conservadoras como, mucho ms profundamente, por tendencias socialistas y anarquistas, y por obvio y conocido no es necesario que nos detengamos en ello. Lo importante para nosotros es que, bajo tales supuestos, el Estado, organizacin artificial, ni deba, ni a la larga poda, tratar de modificar el orden social natural, sino que su funcin habra de limitarse a asegurar las condiciones ambientales mnimas para su funcionamiento espontneo y, todo lo ms, a intervenir transitoriamente para eliminar algn bloqueo a la operacionalizacin del orden autorregulado de la sociedad. De este modo, el Estado y la sociedad eran imaginados como dos sistemas distintos, cada uno de lmites bien definidos, con regulaciones autnomas y con unas mnimas relaciones entre s. El Estado social, por el contrario, parte de la experiencia de que la sociedad dejada total o parcialmente a sus mecanismos autorreguladores conduce la pura irracionalidad y que slo la accin del Estado hecha posible por el desarrollo de las tcnicas administrativas, econmicas, de programacin de decisiones, etc., puede neutralizar los efectos disfuncionales de un desarrollo econmico y social no controlado. Por consiguiente, el Estado no puede limitarse a asegurar las condiciones ambientales de un supuesto orden social inmanente, ni a vigilar los disturbios de un mecanismo autorregulado, sino que, por el contrario, ha de ser el regulador decisivo del sistema social y ha de disponerse a la tarea de estructurar la sociedad a travs de medidas directas o indirectas: Estado social -dice H. P. Ipsen-15 significa la disposicin y la responsabilidad, la atribucin y la competencia del Estado para la estructuracin del orden social. Los lmites de esta capacidad de estructuracin del orden social son, sin embargo, discutibles y, en resumen, pueden manifestarse en las siguientes posiciones: 1) el Estado social tiene como funcin asegurar los fundamentos bsicos del status quo econmico y social adaptndolo a las exigencias del tiempo actual y excluyendo permanentemente los disturbios para su buen funcionamiento, de modo que en esencia est destinado a garantizar el sistema de intereses de la sociedad actual, es decir, de la sociedad neocapitalista; 2) el Estado social -significa una correccin no superficial, sino de fondo; no factorial (parcial) sino sistemtica (total) del status quo, cuyo efecto acumulativo conduce a una estructura y estratificacin sociales nuevas, y concretamente hacia un socialismo democrtico16.

Sobre la contraposicin de organizacin y ordenacin como distintos tipos de orden cada uno dotado de su propia racionalidad, vid. Garca-Pelayo, Burocracia y tecnocracia, Madrid, 1974, pp. 203 y ss. H. P. Ipsen, .Enteignung und Sozialisierung, en Verffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staasrechtslehrer, Heft, 10 (1952), p. 7416 15

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Vid. sobre ello la obra de Hartwich, cit. en la nota 8.

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No vamos a pronunciarnos por ahora por ninguna de estas posibilidades cuya actualizacin depende, en todo caso, de coyunturas histricas, polticas y econmicas. Para nuestro objeto baste constatar el hecho de que la poltica estatal lleva a cabo directa o indirectamente una accin estructuradora de la sociedad en los pases industrializados y postindustrializados que se manifiesta en mltiples aspectos como, por ejemplo, en su contribucin a las modificaciones de la estratificacin y movilidad sociales, creando, si no nuevas clases, s nuevas categoras sociales, promoviendo el potencial cientfico-tecnolgico a travs de los programas de Investigacin y Desarrollo, abriendo el disfrute de bienes materiales e inmateriales mediante el crecimiento de los servicios sociales, especialmente de salud y de educacin, creando por s misma o promoviendo la creacin de nuevas fuentes de trabajo, reduciendo por medidas jurdicas y econmicas el mbito y la intensidad de la lucha de clases, etc. En una palabra, la sociedad actual no sera tal como es sin la permanente y sistemtica accin del Estado. A este resultado se ha llegado histricamente tanto por una coercin de la sociedad por el Estado, como por una coercin del Estado por la sociedad, si bien no entendiendo el trmino en su estricto sentido jurdico. En efecto, desde el punto de vista estatal, las experiencias de los aos anteriores a la II Guerra Mundial mostraron que la existencia misma del Estado estaba sometida a fuertes tensiones, a grandes costos de energa, a permanentes crisis polticas, etctera, que en algunos pases terminaron con el rgimen democrtico y libre para dar paso a formas estatales totalitarias capaces de resolver temporalmente algunos de los problemas planteados, como el paro y el orden pblico, pero a base de tremendos costos entre los que se cuentan la anulacin de las libertades, la constante aplicacin de la violencia, el reinado de un terror difuso, la poltica exterior agresiva destinada a la destruccin del orden internacional, etc. Por consiguiente, si el Estado quera subsistir haba de disponerse a controlar permanentemente los aspectos econmicos, sociales y culturales de la sociedad. Y si el Estado democrtico liberal de Derecho quera continuar teniendo vigencia haba que adaptar sus valores a las nuevas exigencias y aadir a sus objetivos los de la regulacin permanente del sistema social. O, dicho en trminos de la teora de sistemas, haba de disponerse a controlar su ambiente socioeconmico a fin de que no le enviara insumos negativos incapaces de ser absorbidos por el sistema estatal. As, pues, inters radical del Estado, ms an, inters existencial era proceder a la estructuracin de la sociedad. Por su parte, la sociedad ejerca una accin coercitiva sobre el Estado dado que por su solo juego era incapaz de resolver los conflictos existenciales que albergaba en su seno o, dicho de otro modo, haba perdido su capacidad de autorregulacin y haba de buscar en el Estado la accin reguladora de la que careca. Y, en efecto, por todos los grupos de la sociedad cualquiera que fuera su status econmico se postulaba enrgicamente, aunque en sentidos distintos y contrapuestos, la accin del Estado para dar a la sociedad el orden que sta era incapaz de darse. En suma, el Estado era incapaz de subsistir sin proceder a la reestructuracin de la sociedad y la sociedad por su parte era incapaz de subsistir sin la accin estructuradora del Estado. Tales eran, por as decirlo, los trminos histricos del problema y tales son actualmente sus trminos estructurales. Pues, en efecto, es claro que si el Estado estructura y reestructura a la sociedad, que si su accin afecta a los intereses concretos de los grupos, estratos y en general de los actores sociales, a su vez stos han de estar interesados -no tanto por razones polticas cuanto por sus intereses vitales cotidianos- en influir la poltica del Estado y en interpenetrar sus centros de decisin y, de este modo, el Estado social est necesariamente vinculado con el influjo de los grandes grupos de intereses o de las grandes organizaciones destinadas a la defensa de intereses parciales o sectoriales en el sistema poltico. Nos limitamos, por ahora, a enunciar el problema sobre el que volveremos ms adelante. Lo que nos interesa destacar por el momento y al nivel de abstraccin de las presentes consideraciones es que nos encontramos con una tendencia a la estatizacin de la sociedad, pero tambin con una tendencia a la socializacin del Estado y, por tanto, a la difuminacin de lmites entre ambos trminos. En resumen, Estado y sociedad ya no son sistemas autnomos, autorregulados, unidos por un nmero limitado de relaciones y que reciben y envan insumos y productos definidos, sino dos sistemas fuertemente interrelacionados entre s a travs de relaciones complejas, con factores reguladores que estn fuera de los respectivos sistemas y con un conjunto de subsistemas

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interseccionados, de lo que son muestra el cumplimiento de funciones estatales a travs de empresas de constitucin jurdica privada, la realizacin de importantes funciones pblicas por va de contrato, la presencia de representantes del sector privado en las comisiones estatales y en los loci de las decisiones, etc. No es, pues, extrao que hoy estemos ante una cierta decadencia de la teora del Estado que tiende a ser sustituida por la teora del sistema poltico que engloba factores estatales y sociales17 y que ms que ante dos trminos definidos nos encontramos con lo que los norteamericanos denominan complejo pblico-privado, en el cual muchas de las funciones del Estado se llevan a cabo por entidades privadas a la vez que stas no pueden cumplir sus fines privados sin participar en las decisiones estatales. En realidad se trata de un nuevo planteamiento del problema clsico de las relaciones entre el Estado y la sociedad que, en trminos de abstraccin sistmica, podra expresarse de la siguiente manera: el sistema estatal y el sistema social, sin perjuicio de su respectiva autonoma, son partes de un metasistema, es decir, hay que considerarlos desde la perspectiva de un sistema ms amplio en el que cada uno de los trminos sirve a finalidades complementarias y posee cualidades y principios estructurales igualmente complementarios. 5. Valores y fines del Estado Social. La procura existencial Si el Estado social significa un proceso de estructuracin de la sociedad por el Estado (correlativo a un proceso constante de estructuracin del Estado por la sociedad), hay que preguntarse sobre los valores y fines que lo orientan. Los valores bsicos del Estado democrtico-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal a travs del sufragio. El Estado social democrtico y libre no slo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos ms efectivos dndoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto, de que individuo y sociedad no son categoras aisladas y contradictorias, sino dos trminos en implicacin recproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro. As, no hay posibilidad de actualizar la libertad si su establecimiento y garantas formales no van acompaadas de unas condiciones existenciales mnimas que hagan posible su ejercicio real; mientras que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que la libertad era una exigencia de la dignidad humana, ahora se piensa que la dignidad humana (materializada en supuestos socioeconmicos) es una condicin para el ejercicio de la libertad. La propiedad individual tiene como lmite los intereses generales de la comunidad ciudadana y los sectoriales de los que participan en hacerla productiva, es decir, de los obreros y empleados. La seguridad formal tiene que ir acompaada de la seguridad material frente a la necesidad econmica permanente o contingente a travs de instituciones como el salario mnimo, la seguridad de empleo, la de atencin mdica, etc. La seguridad jurdica y la igualdad ante la ley han de ser complementadas con la seguridad de unas condiciones vitales mnimas y con una correccin de las desigualdades econmico-sociales. Y, en fin, la participacin en la formacin de la voluntad estatal debe ser perfeccionada con una participacin en el producto nacional a travs de un sistema de prestaciones sociales y con una participacin en la democracia interna de las organizaciones y de las empresas a travs de mtodos como el control obrero, la cogestin o la autogestin. De este modo, mientras que el Estado tradicional se sustentaba en la justicia conmutativa, el Estado social se sustenta en la justicia distributiva; mientras que el primero asignaba derechos sin mencin de contenido, el segundo distribuye bienes jurdicos de contenido material; mientras que aqul era fundamentalmente un Estado legislador, ste es, fundamentalmente, un Estado gestor a cuyas condiciones han de someterse las modalidades de la legislacin misma (predominio de los decretos leyes, leyes medidas, etc.); mientras que el uno se limitaba a asegurar la justicia legal formal, el otro se extiende a la justicia legal material. Mientras que el adversario de los valores burgueses clsicos era la expansin de la accin estatal, para limitar la cual se instituyeron los adecuados mecanismos -derechos individuales, principio de la legalidad, divisin de poderes, etc.-, en cambio, lo nico que puede asegurar la vigencia de los valores sociales es la accin del Estado, para lo cual han de desarrollarse tambin los adecuados mecanismos institucionales. All se trataba de proteger a la sociedad delSin embargo, nunca como ahora el Estado ha tenido una importancia tan relevante en la vida social -importancia ignorada por el modelo del political system- y, en consecuencia, lo que se precisa es construir una Teora del Estado a la altura de nuestro tiempo tanto en su contenido como en sus mtodos.17

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Estado, aqu se trata de proteger a la sociedad por la accin del Estado. All se trataba de un Estado cuya idea se realiza por la inhibicin, aqu se trata de un Estado que se realiza por su accin en forma de prestaciones sociales, direccin econmica y distribucin del producto nacional. Bajo estos supuestos, el Estado social ha sido designado por los alemanes como el Estado que se responsabiliza por la procura existencial (Deseinvorsorge), concepto formulado originariamente por Forsthoff18 y que puede resumirse del siguiente modo. El hombre desarrolla su existencia dentro de un mbito constituido por un repertorio de situaciones y de bienes y servicios materiales e inmateriales, en una palabra, por unas posibilidades de existencia a las que Forsthoff designa como espacio vital. Dentro de este espacio, es decir, de este mbito o condicin de existencia, hay que distinguir, de un lado, el espacio vital dominado, o sea, aquel que el individuo puede controlar y estructurar intensivamente por s mismo o, lo que es igual, el espacio sobre el que ejerce seoro (que no tiene que coincidir necesariamente con la propiedad) y, de otro lado; el espacio vital efectivo constituido por aquel mbito en el que el individuo realiza fcticamente su existencia y constituido por el conjunto de cosas y posibilidades de las que se sirve, pero sobre las que no tiene control o seoro. As, por ejemplo, el pozo de la casa o de la aldea, la bestia de carga, el cultivo de su parcela por el campesino o la distribucin de los muebles en la propia vivienda, pertenecen al espacio vital dominado; el servicio pblico de aguas, los sistemas de trfico o de telecomunicacin, la ordenacin urbanstica, etc., pertenecen al espacio vital efectivo. La civilizacin tecnolgica ha acrecido constantemente el espacio vital efectivo, al tiempo que ha disminuido no menos constantemente el espacio vital dominado o, dicho- de otro modo, el individuo ha perdido crecientemente el control sobre la estructura y medios de su propia existencia. Esta .necesidad de utilizar bienes y servicios sobre los que se carece de poder de ordenacin y disposicin directa, produce la menesterosidad social, es decir; la inestabilidad de la existencia. Ante ello, le corresponde al Estado como una de sus principales misiones la responsabilidad de la procura existencial de sus ciudadanos, es decir, llevar a cabo las medidas que aseguren al hombre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por s mismo, tarea que, segn Forsthoff, rebasa tanto las nociones clsicas de servicio pblico como de la poltica social sensu stricto. Para terminar con este tema, es interesante mencionar la tesis de Huber 19 segn la cual la poltica estatal para la existencia (Vorsorge fr Dasein) debe consistir en garantizar las condiciones de libertad del individuo en la sociedad de nuestro tiempo y no en anularla mediante un sistema perfecto de proteccin estatal. La procura para la existencia rectamente entendida significa crear las condiciones para el adecuado despliegue de las potencialidades de la personalidad a travs de la iniciativa y de la capacidad creadora y competitiva en las que se patentiza la autodeterminacin del hombre: una mera actividad de ayuda econmica que tuviera como resultado el enervamiento o la obstaculizacin del despegue de la personalidad, que la alienara a una procura extraa, que hiciera depender la seguridad de una voluntad ajena, sera una degeneracin de la procura existencial. Como antes se ha dicho, la procura existencial no se agota en las medidas a favor de las clases econmicamente dbiles, sino que se extienden a la generalidad de los ciudadanos, ya qu a todos alcanza la incapacidad para dominar por s mismos sus condiciones de existencia, es decir, la menesterosidad social en el sentido amplio del concepto. Naturalmente, esto no quiere decir que la menesterosidad sea igualmente acuciante para todos los grupos y estratos de la sociedad y, por consiguiente, es claro que unas colectividades deben ser objeto de mayor atencin que otras. Pero, aun en este caso, los efectos de esta procura existencial especificada, de la poltica social en el sentido restringido de la expresin, no se extienden solamente a sus beneficiarios inmediatos, es decir, a losEl concepto fue ya formulado por Forsthoff en 1938, para ser considerado ms tarde como caracterstica del Estado social. Entre las exposiciones a lo largo de su obra vid. principalmente: Die Daseinvorsorge una die Kommunenu (1958), en Rechtsstaat im LVandel, Stuttgart, 1964, pp. 111 y ss. Sociedad industrial y Administracin pblica Madrid, 1967, pp. 46 y ss. Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Mnchen, 1973, en especial pp. 370 y ss. Un estudio sobre el concepto en Lorenzo Martn-Retortillo Baquer, La configuracin jurdica de la Administracin pblica y el concepto de Daseinvorsorge, en la Revista de Administracin pblica, nm. 38, 1962, pp. 35 y ss. Vid. principalmente E. R. Huber, Vorsorge fr das Dasein. Ein Grundbegriff der Staatslehte Hegels und Lorenz von Stein, en Festschrift fr ErnstForsthof f, Mnchen, 1974, pp. 160 y ss.19 18

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estratos inferiores de la sociedad sino que se extienden directa o indirectamente a todas las capas de la sociedad y, en ltima instancia, a la estabilidad del sistema neocapitalista o, al menos, a la garanta de que su transformacin hacia formas socialistas tendr lugar por un proceso agregativo y, por tanto, sin bruscas transformaciones. En efecto, una mnima satisfaccin de las condiciones de existencia para los estratos inferiores y una esperanza en que tales condiciones mejorarn constantemente de acuerdo al crecimiento del producto nacional son condicin para acrecer la legitimidad, es decir, el consenso en el sistema cuyos beneficiarios principales son sin duda los estratos superiores. En conexin con ello, las condiciones socioeconmicas ambientales creadas por la poltica del Estado social han tenido como consecuencia la disminucin de la intensidad de la lucha de clases y de la energa revolucionaria de los partidos obreros y, consecuentemente, la conversin de tal lucha de una oposicin generalizada y politizada de mbito nacional en una oposicin limitada al mbito de las empresas o sectores industriales, sin que ponga en riesgo la globalidad del sistema. Por otra parte -y de acuerdo con el esquema keynesiano- el pleno empleo y la expansin de las prestaciones sociales y de los servicios pblicos son condicin para el desarrollo econmico general y para la reproduccin del sistema econmico en su configuracin actual: Lo que constituyan las medidas concretas de la procura existencial en su sentido lato es, naturalmente, algo variable dependiente de las distintas circunstancias, situaciones y coyunturas, es, como dice Forsthoff, toda actuacin de la Administracin para proporcionar a la generalidad o segn criterios objetivos, a determinados crculos de personas el goce de prestaciones tiles. Pero, con todo, podemos considerar que incluye: A) El desarrollo de sistemas o el control de sistemas sin los cuales es imposible el despliegue de la vida humana en la civilizacin de nuestro tiempo. B) La seguridad de los distintos aspectos vitales en la sociedad nacional. Antes la defensa de la sociedad nacional se centraba capitalmente en la defensa exterior en la defensa interna frente al delito y la subversin. Hoy ha de aadirse a ello la defensa frente a las contingencias y necesidades econmicas globales, frente al deterioro del ambiente natural, frente al agotamiento de los recursos naturales, frente a la radicalizacin y extensin de los antagonismos en el seno de la sociedad nacional, etc. C) La realizacin de una serie de prestaciones que preferiblemente deben estar no slo proclamadas, sino tambin garantizadas por los textos constitucionales, pero sin que tal condicin sea absolutamente necesaria para la existencia real del Estado social, del mismo modo que la Francia de la III Repblica era considerada como un Estado liberal, aunque su Constitucin careciera de una declaracin de derechos, e incluso en nuestro tiempo la misma Repblica Federal Alemana que, como sabemos, se define como Estado social, carece de una formalizacin constitucional de derechos econmicos y sociales. Entre tales prestaciones cabe contar: a) La fijacin de un salario vital mnimo con independencia de la clase de ocupacin y destinado a ser revisado de acuerdo con la coyuntura econmica nacional. b) La procura de un puesto de trabajo para todo ciudadano til, para lo cual ha de desarrollarse una poltica de pleno empleo. c) La atencin de los que estn incapacitados para el trabajo temporal o permanentemente: obreros de industrias decadas, paro coyuntural, ancianos, nios, deficientes mentales, etc., funcin tanto ms importante en estos tiempos de crisis de las estructuras tradicionales de la familia y de las formas comunitarias que antes cuidaban de las gentes desvalidas. d) El acrecentamiento de las posibilidades vitales de la poblacin y especialmente de las masas de empleados y obreros, acrecentamiento que se actualiza (i) mediante una justa distribucin de ingresos a todos los niveles de acuerdo con la coyuntura econmica; (ii) mediante el creciente acceso a los bienes culturales, lo que, por otra parte, es un requisito para la reproduccin de un sistema sustentado sobre la innovacin o al menos sobre la posesin de los conocimientos tecnolgicos y (iii) mediante la expansin y el perfeccionamiento de los servicios sociales a travs, principalmente, de sistemas de seguros.Manuel Garca-Pelayo Las transformaciones del Estado contemporneo

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6. El Estado social como Estado distribuidor Una de las caractersticas del Estado de nuestro tiempo -si bien ms o menos presente segn los pases- es su conversin en empresario, sea mediante la estatizacin de las empresas, sea participando con el capital privado en empresas mixtas, sea poseyndolas exclusivamente, pero bajo forma jurdico privada. Las motivaciones para la asuncin de la funcin empresarial por parte del Estado han podido ser de ndole muy distinta: realizacin de programas socialistas; sancin poltica a la actitud de ciertas empresas durante la II Guerra Mundial; defensa de la capacidad de autodeterminacin por parte del Estado frente a poderes econmicos privados capaces de desafiarlo; control de las actividades econmicas bsicas para la economa nacional; desarrollo de industrias de tecnologa avanzada que exigen inversin pesada y que, al menos por el momento, producen escasa o nula rentabilidad; conveniencia de mantener en explotacin industrias decadas cuyos trabajadores no encontraran fcil acomodacin, y, en fin (y sin pretender que esta enumeracin sea exhaustiva), ocasionalmente, la necesidad por parte del Estado de rescatar propiedades confiscadas por el enemigo como indemnizacin de guerra (caso de Austria frente a la Unin Sovitica). Pero por importante que aqu o all pueda ser el volumen de, empresas bajo una u otra forma de propiedad estatal, es lo cierto que el Estado social no se centra tanto en la titularidad formal de los medios de produccin, cuanto en la distribucin de lo producido. Sin que sea necesario pronunciarnos en pro o en contra de la nacionalizacin empresarial, problema que, como acabamos de ver, puede deberse a una pluralidad de motivaciones incluso contradictorias entre s, es lo cierto que la titularidad de los medios de produccin ha perdido parte de la significacin poltica y social que tena en otros tiempos. Antes, la propiedad sobre la cosa daba al propietario plena autoridad sobre ella y sobre los que trabajan en ella; hoy, tal autoridad se encuentra erosionada tanto por razones exgenas como endgenas a la estructura de la propiedad misma. En el primer sentido deben mencionarse la acentuacin de la funcionalidad social de la propiedad que limita los derechos absolutos del propietario y que en varios pases ha sido elevada a precepto constitucional, pero que, en todo caso, se manifiesta en una serie de disposiciones legales y de intervenciones administrativas; el derecho adquirido por los trabajadores de vetar las decisiones de la empresa en determinados sectores y/o de participar en algunas de sus decisiones y, finalmente, la complejidad actual del sistema econmico, han tenido como consecuencia la dependencia de la gestin empresarial de una serie de parmetros econmicos o administrativos establecidos por las polticas econmicas del Estado. Junto a estos factores que hemos denominado exgenos, se encuentran los endgenos. Como es sabido, el crecimiento de la empresa lleva consigo la tendencia a la disyuncin entre propiedad y control, entre la gestin de la cosa y los beneficios de la cosa, sea en virtud de la dispersin del capital accionario, sea por la incapacidad del capitalista mayoritario o relativamente mayoritario para dirigir por s mismo la empresa dada la complejidad actual de la gestin, de modo que sta pasa a manos de unos managers profesionales que o bien pueden convertirse en totalmente autnomos de cualquier grupo de accionistas o bien son fiscalizados por un grupo de stos20. A esta diversificacin inicial se aade en un grado ulterior de crecimiento y complejidad organizativa el fenmeno de la tecnoestructura, en el sentido de Galbraith, es decir, la transferencia efectiva de la capacidad de decisin desde las instancias formalmente superiores a aquellas que, aun situadas a nivel formal inferior, estn en capacidad real de determinar el contenido de la decisin en funcin del problema planteado en cada momento. En estas condiciones, a los obreros y empleados les es indiferente que su situacin sea consecuencia de la autoridad que da la propiedad privada, de la autoridad pblicamenteYa Marx llam la atencin sobre este hecho en el Cap. 27 del Lib. III de El capital: las crecientes necesidades de capital, imposibles de ser satisfechas por el capitalista individual, han extendido las grandes sociedades por acciones, en las que el capital ya no es individual, sino social y en las que se produce la disyuncin entre el capitalista sin funcin que se limita a percibir los beneficios, y el funcionario sin capital que lleva la gerencia de la empresa. Segn Marx, el desarrollo de este tipo de empresa constituye, al igual que el de las cooperativas, una etapa necesaria hacia. la socializacin de la produccin. El fenmeno de la disyuncin de propiedad y control comenz a ser estudiada por A A. Berle en los aos treinta, se populariz por el famoso en su tiempo libro de Burham (The Managerial Revolation,, 1941). Y hoy constituye una communis opinio, si bien varan sus matices y enjuiciamientos y sobre el que existe una rica literatura. Para una idea general, vid. M. Gilbert (ed.), Business Enterprise, Penguin Books, 1942.20

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investida o de la operational authority. El conflicto se plantea con los de arriba, cualquiera que sea la razn por la que estn arriba y en trminos de su situacin en la empresa y no en trminos del status jurdico de la empresa. Y, finalmente, la popularizacin del capital, es decir, la inversin del pequeo ahorro en acciones empresariales sea individualmente, sea a travs de entidades de ahorro o de seguridad social, es un dato tambin a considerar y que altera los trminos en que poda plantearse en otro tiempo el problema de la nacionalizacin21. En todo caso, lo que caracteriza cualitativamente al Estado social no es tanto una poltica de nacionalizacin de los medios de produccin, cuanto una ms justa distribucin de lo producido llevada a cabo por la adecuada utilizacin para tal fin de la tradicional potestad fiscal, siempre considerada como uno de los derechos mayestticos inherentes al Estado y que puede alcanzar, en principio, extraordinarias dimensiones: Si en la Repblica Federal [alemana] -dice Forsthoff- el Estado quisiera sustraer a alguien el cinco por 100 de su propiedad, cualquier tribunal fallara en su contra; pero nada impide al Estado recaudar el 80 o el 90 por 100 de la tasa de crecimiento anual por va de la tributacin y destinar lo recaudado a fines de distribucin social22. Por supuesto, tal posibilidad jurdica tiene un lmite poltico constituido por la influencia que sobre los centros de decisin estatal puedan tener las organizaciones de intereses contrarias al aumento de la presin impositiva, y un lmite funcional constituido por la incisin de la cuanta de las exacciones sobre las posibilidades de reproduccin del sistema econmico. Pero, de cualquier modo, el Estado de nuestro tiempo en los pases desarrollados absorbe una parte considerable, del Producto Nacional Brutoen forma de impuestos, cotizaciones sociales y otros ingresos, que procede a asignar a distintos objetivos, entre los que se encuentran los de la procura existencial, sea que sta se refiera a la sociedad en general, sea que se especifique en prestaciones para neutralizar la situacin de ciertos grupos y estratos sociales a quienes los mecanismos puramente econmicos colocan en situacin de deficiencia existencial que ha de ser corregida por la accin estatal. A este linaje pertenecen las llamadas prestaciones sociales en sentido estricto, tales como los servicios mdicos, las distintas especies de seguros, las ayudas familiares, etc., prestaciones que son en parte financiadas por las cotizaciones sociales y en parte por los impuestos (as, por ejemplo, en Gran Bretaa la asistencia mdica es financiada totalmente por los impuestos y sus servicios se extienden a toda la poblacin). En cualquier caso, con las prestaciones sociales en sentido estricto, que se aaden a las obtenidas por los trabajadores en sus empresas sea por convenio, sea por imposicin legal, se complementa y corrige la distribucin primaria en forma de salario, es decir, se lleva a cabo una redistribucin basada en criterios de equidad social y a la que tcnicamente se define como la diferencia entre lo que un individuo, una familia o un grupo social paga sobre los recursos obtenidos de su trabajo y de su patrimonio a las administraciones pblicas o parapblicas, y lo que recibe23. Desde el punto de vista de la teora del Estado, merece la pena sealar que la distribucin ha sido siempre un concepto clave de la estructura y funcin del Estado o de los rdenes polticos que le han precedido en la historia, si bien cambian naturalmente sus modalidades y contenido. As no hay Estado que no suponga una distribucin de poder entre gobernantes y gobernados, lo nico que vara son los criterios, lmites y medios de tal distribucin; sobre esta distribucin bsica, el Estado procede a distribuir el poder dentro de su propia organizacin en instancias, potestades y competencias, y a atribuirlas a sus correspondientes titulares; a travs de las leyes establece un orden general y objetivoEn este sentido merece la pena mencionarse que segn P. F. Drucker los trabajadores de las empresas americanas poseen, a travs de sus instituciones de jubilacin por lo menos el 25 por 100 del capital accionario de los Estados Unidos, a lo que hay que aadir un 10 por 100 posedo por otras especies de trabajadores, de donde resulta que los asalariados americanos poseen ms de un tercio del capital de su pas, cifra que se elevar al 50 por 100 0 el 60 por 100 en 1985 a ms tardar, y en lo que Drucker ve un camino imprevisto e invisible hacia el socialismo, si por ste se entiende la propiedad de los medios de produccin por los trabajadores (Drucker, The Unseen Revolution. How Pension Fund Socialism Came to America, New York, 1976, p. 1). Por su parte, la Federacin Sindical de Alemania Occidental es propietaria de distintas grandes empresas. En consecuencia, en algunos pases puede percibirse la tendencia a la formacin de algo que podra ser denominado como complejo obrero-capitalista, pero nada ms que en algunos pases.22 23 21

Forsthoff, Problemas actuales del Estado social de Derecho en Alemania, Alcal de Henares, 1966, p. Y. Bernard y otros, Dictionnaire conomique et financier, Paris, 1975.

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para la distribucin de derechos -entre sus ciudadanos, y mediante 1a organizacin judicial crea un sistema para distribuir en caso de litigio el derecho subjetivo a cada una de las partes, a lo que hay que aadir que para el pensamiento poltico clsico era una funcin capital del Estado la distribucin de premios y castigos. En el orden econmico procede a la distribucin de recursos econmicos nacionales en recursos fiscales (en forma de dominio o de exacciones) y en recursos a disposicin de las personas privadas; en los orgenes o en las grandes transformaciones de un orden poltico est implicado un nuevo orden bsico de distribucin de los bienes de produccin que puede ir desde el reparto de tierras por un conquistador entre los componentes de su hueste, hasta la distribucin de la propiedad por parte de un Estado socialista de modelo sovitico en propiedad de toda la nacin, propiedad colectiva y propiedad personal, asignando a cada una de estas formas unos determinados bienes y unos determinados sujetos: Estado, cooperativas e individuos. Esta plurifactica funcin distribuidora del Estado o de los rdenes polticos que le han precedido, est en indudable conexin con la doctrina clsica de la justicia como virtud que funda y fundamenta constantemente a los regna, a lo que cabe aadir que el vocablo Nomos significa en sus orgenes reparto o distribucin. As pues, desde estas perspectivas, podemos considerar al Estado social como la forma histrica superior de la funcin distribuidora que siempre ha sido una de las caractersticas esenciales del Estado, pues ahora no se trata slo de distribuir potestades o derechos formales, o premios y castigos, ni tampoco de crear el marco general de la distribucin de los medios de produccin, sino que se trata tambin de un Estado de prestaciones que asume la responsabilidad de la distribucin y redistribucin de bienes y servicios econmicos. Si consideramos la amplitud de los recursos destinados a tal funcin y la complejidad del proceso organizativo y tcnico destinado a hacerla efectiva, podemos considerar al Estado de nuestro tiempo como un gigantesco sistema de distribucin y redistribucin del Producto social cuya actualizacin afecta a la totalidad de la economa nacional, a las policies de cualquier especie y. a, los intereses, de todas las categoras y estratos sociales. 7. El Estado social como Estado manager y algunas de sus consecuencias estrucuturales Como hemos visto, el Estado social se centra en la distribucin. Pero es claro que para distribuir permanentemente algo no slo hay que tener poder de disposicin sobre este algo, sino tambin asegurar su produccin y reproduccin. Por consiguiente, si no hubiera otras razones, ya la sola asuncin por parte del Estado de la responsabilidad de la distribucin del producto social conlleva su responsabilidad por la direccin general del proceso econmico, dentro del marco de una economa de mercado, que el mismo Estado contribuye a regular estructural y coyunturalmente. De modo que al metasistema a que antes hemos aludido, constituido por el sistema estatal y social, se aade como tercer trmino el sistema econmico. No vamos a entrar aqu en la descripcin de las interacciones entre el sistema econmico y el estatal y ni siquiera nos vamos a referir con detalle a las polticas econmicas estatales, cuya exposicin puede encontrarse en cualquier manual de poltica econmica. Diremos solamente que el Estado no puede limitarse a crear las condiciones jurdicas ambientales de un mercado supuestamente autoregulado, como era el caso del Estado liberal, sino que ha de asumir una actitud activa patentizada en constantes medidas destinadas a la regulacin del crecimiento y a la orientacin del proceso econmico nacional hacia ciertos objetivos; a proporcionarle apoyo logstico, en lo que se cuentan actividades tales como obras de infraestructura, promocin de la innovacin tecnolgica, formacin de cuadros y de personal calificado, etc., y, en fin, a la creacin., di las condiciones estructurales como la modernizacin de ciertos sectores, configuracin del mercado, integracin de la economa nacional en organizaciones supranacionales, etc. Ahora bien, todas estas y otras medidas aunque tomadas por el Estado en uso de su autoridad pblica, han de ser decididas y operacionalizadas teniendo en cuenta la coercin objetiva de la realidad econmica como un sistema con sus propias exigencias funcionales y los intereses convergentes o divergentes de los actores de este sistema. Dicho en otros trminos: el Estado es simultneamente seor y servidor del proceso econmico24.B. Guggenberger, Herrschaftslegitimierung und Staatskrise, en M. T. H. Greven y otros, Krise des Staates?, Darmstadt, 1975, p. 13.24

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7.1. La direccin y regulacin de lo que podramos llamar la empresa econmica nacional por parte del Estado supone la transformacin de ste de un Estado (predominantemente) legislativo -centrado fundamentalmente en la legislacin como un orden general y abstracto para la accin, pero que slo subsidiariamente acciona por s mismo- en un Estado predominantemente administrativo o de prestaciones o, quiz, ms bien en un Estado manager25 de la sociedad nacional, cuyo modelo puede caracterizarse, entre otras, por las siguientes notas: a) La seleccin y jerarquizacin de objetivos ha de tener en cuenta no slo los distintos valores e intereses en juego, sino tambin su interaccin, es decir, ha de determinarse en qu medida una decisin considerada como funcional desde el punto de vista social puede ser disfuncional desde el punto de vista econmico o poltico. b) Las polticas estatales son actualizadas en parte por su propio aparato, pero tambin en parte decisiva por organizaciones extraestatales, as, por ejemplo, un plan econmico no es viable si las empresas no responden a sus incentivos, una poltica de salarios puede tener altos costos polticos si no cuenta con el asentimiento de los sindicatos, y 'un programa cientfico-tecnolgico es probablemente irrealizable sin la cooperacin de entidades extraestatales. Por consiguiente, elEstado en parte acciona por s mismo y en parte orienta la accin de otros; las plticas son ciertamente decididas por la autoridad estatal, pero su ejecucin depende en buena parte del consenso de los afectados. c) La racionalidad poltica, la racionalidad administrativa y la racionalidad econmico-social son trminos interactuantes: no puede haber una racionalidad poltica si no se cuenta con una estructura administrativa desarrollada y flexible capaz de articularla y de actualizarla y con unas respuestas satisfactorias de los actores econmico-sociales. Y, a su vez, la formulacin racional de una poltica depende de la informacin proporcionada por la tecnoburocracia y del conocimiento certero tanto de las demandas como de las posibilidades de conflicto de los actores econmico-sociales. d) La planificacin ha de ser generalizada, no slo referida al aspecto econmico, sino extendida a una multiplicidad de aspectos y con independencia del mbito global o sectorial y del carcter imperativo, estimulador o indicativo de los planes, y una de cuyas funciones es crear los supuestos para que otros actores formulen tambin sus propios planes: ello es especialmente importante para las empresas econmicas para las cuales los planes estatales sirven de marco y orientacin para sus propias planificaciones, pero extiende su validez y sus efectos a otros actores y, en ltima instancia, a toda la Poblacin, ya que vivimos en lo que se ha llamado una sociedad planificada o programada. Como es sabido, la planificacin estatal no se refiere slo al futuro inmediato, sino que pretende estructurar futuros a medio y largo plazos La complejidad que ello significa -ya que, entre otras cosas, hay que prever para el futuro interacciones sistmicas ya difciles de captar en el presente- parece que puede reducirse por aplicacin de tcnicas prospectivas. En todo caso, se trata de partir che las condiciones del presente para representarse un futuro deseable y posible desde cuya representacin se regresa al presente, de modo que si el futuro ha de imaginarse teniendo en cuenta las posibilidades reales del presente, a su vez, la puesta en marcha de la planificacin del futuro comienza a incidir sobre la estructura del presente. e) La teora poltica ha distinguido a lo largo de su historia distintos tipos de legitimidad que si bien abstractamente pueden ser contradictorios, no es menos cierto que pueden coexistir en una mismaNo empleamos la denominacin manager en su estricto sentido administrativo (vid. sobre ello la excelente exposiciom de C. Params Montenegro, Introduccin al management. Un nuevo enfoque de la Administracin Pblica. Madrid, 1974 as como tambin J. Garrett, The Management of Government, Penguin, 1972), sino para designar la accin directora e integradora de la sociedad nacional por parte del Estado dentro de la complejidad de la civilizacin tecnolgica, aun sabiendo que el vocablo manager es un tanto equvoco. Segn Drucker -probablemente la primera autoridad en la teora del management-, el vocablo no tiene equivalente en otras lenguas e incluso en el ingls britnico tiene otra significacin que en el americano (P. F. Drucker Management. Tasks. Responsabilities. Practices, New York, 1973, p. 390). Drucker sintetiza la accin del manager en dos tareas: la conversin de una pluralidad en totalidad, es decir, en algo que produzca ms que la suma de recursos de las partes, y la armonizacin en cada decisin de las exigencias inmediatas con las del futuro a largo plazo. Requiere tanto una capacidad de sntesis como de anlisis, y se despliega en una serie de tareas especficas en cuya enumeracin no tiene sentido entrar aqu.25

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estructura histrico-poltica, pues, en la praxis stas suelen sustentarse no sobre un principio, sino sobre un sistema concreto de principios de legitimidad. Por otra parte, cada nuevo tipo de Estado o de orden poltico suele aportar un principio de legitimidad que le es peculiar. Pues bien, hechas estas aclaraciones, el Estado social, el Estado de prestaciones y concretamente el Estado manager va asociado a un principio de legitimidad constituido por la. perf ormance, la funcionalidad o la eficacia de su gestin, principio que coexiste con otros principios de legitimidad y que en el sistema del Estado social debe subordinarse o, si se quiere, interactuar con la legitimidad democrtica. En cierto modo nada hay nuevo bajo el sol: la legitimidad de la eficacia podra incluirse dentro de la legitimidad racional de Max Weber, si bien aqu no se tratara slo de una racionalidad jurdica, sino tambin de una racionalidad tcnica, es decir, constituira la forma tpica pero no exclusiva, ni superior, de la legitimidad racional en la poca de la civilizacin tecnolgica o de la sociedad industrial y postindustrial. Apurando todava ms las cosas podra emparentarse con la legitimidad por ejercicio de los escolsticos y, descendiendo a niveles prximos a la estupidez, con menos poltica y ms administracin; pero como deca Maurras politique d'abord. 7.2 La conversin del Estado social en gran sistema distribuidor y manager de la sociedad nacional tiene una serie de consecuencias entre las que destacamos las siguientes: a) En el Estado democrtico burgus, los ciudadanos participa a travs del proceso electoral en la formacin de la voluntad del Estado centrada en el Parlamento y capitalmente expresada en leyes. En el Estado social a tal participacin por parte de los ciudadanos, se une el derecho a la participacin ms o menos institucionalizada en las prestaciones del Estado, en el bienestar generado por la accin estatal y en las oportunidades que proporciona la creacin de un adecuado ambiente econmico. Ello implica la puesta en accin de nuevas formas de democracia econmica y social, a las que aludiremos ms tarde. b) Como hemos visto, la funcin capital del Estado no es slo legislar, sino, ante todo, actuar y, por consiguiente, el locus de la decisin se traslada a las instancias que por su estructura estn en capacidad de actuar, y concretamente del Parlamento a las instancias gubernamentales y administrativas. El Parlamento puede y debe criticar las polticas. del Gobierno; est en capacidad de deliberar sobre leyes generales, pero no siempre est en capacidad de responder en tiempo oportuno con las medidas que exigen los cambios de situacin; puede aprobar planes, pero, en general no est en condiciones de discutir su contenido tcnico -a pesar de los esfuerzos de algunos Parlamentos en disponer de sus propios equipos asesores- ni de saber si los objetivos del plan son realmente conseguidos con los medios establecidos en el plan; tiene iniciativa legislativa, pero la mayora de los proyectos son presentados por el Gobierno, que es quien dispone de los recursos tcnicos para su formulacin; le corresponde formalmente legislar, pero -sin perjuicio de sus respectivas diferencias cualitativas- la mayora de la legislacin material toma forma de decretos, ordenanzas o de especificaciones de leyes cuadro o de especies anlogas aprobadas por el Parlamento, Por lo dems, la disposicin por parte del Gobierno y de los rganos bajo su control de una esfera amplia de accin es un requisito necesario, aunque no suficiente, para la actualizacin de la legitimidad funcional. Por supuesto, nada de lo anterior significa una crtica negativa del Parlamento, pues, por el contrario, ste tiene funciones muy importantes en el Estado de nuestro tiempo y, ante todo, como antes se ha dicho, ejercer la critica de la poltica del Gobierno, orientarla hacia ciertos objetivos, constituir la representacin genuina de la sociedad nacional y hacer presentes las demandas de los distintos grupos sociales a travs de los partidos representados y, en fin, garantizar la publicidad de los actos gubernamentales de tal manera que stos no se conviertan en arcana imperii de las oligarquas polticas y sus tecnocracias auxiliares. c) A la lucha por la participacin en la formacin de la voluntad estatal, a travs de los partidos, se articula la lucha por la participacin, en la distribucin de bienes y servicios llevada a cabo por el Estado. El Estado democrtico tradicional parta de la simple contraposicin rousseauniana entre el hombre y el ciudadano, es decir, tena como substratum sociolgico el papel abstracto y homogneo de la ciudadana cuya participacin en la voluntad estatal tena tambin una expresin abstracta y genrica, ya que se manifestaba fundamentalmente en la formulacin de leyes. Haba, pues, una correlacin entre el sujeto de la participacin y la expresin de la participacin: el citoyen era una cualidad abstracta; el resultado de la participacin, la ley, era una entidad no menos abstracta. En

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cambio, el Estado social distribuidor no slo tiene como substratum al ciudadano, sino tambin -en cuanto que pugna por la participacin, es distinta segn la situacin social especfica de los participantes -las modalidades y formas de la existencia social, de manera que no slo estamos frente a la cualidad abstracta del citoyen, sino tambin frente a las situaciones concretas y a los papeles concretos del obrero de las distintas industrias, el empleado, el empresario grande, medio y pequeo, los habitantes de las regiones atrasadas o polucionadas, los consumidores, los usuarios de servicios, etc., de modo que la poltica-se convierte en una buena parte en un conflicto de intereses que busca en el Estado no tanto normas generales cuanto acciones que afecten a intereses concretos. Pero como quiera que los individuos no .pueden defender inmediatamente sus intereses en el proceso de distribucin y planificacin, han de hacerlo por mediacin de organizaciones, con la consecuencia de que un fenmeno directamente correlativo al del Estado social es la enrgica presencia en la formulacin de las decisiones polticas y administrativas de las organizaciones defensoras de intereses, sin las cuales, por otra parte, el Estado social no podra desarrollarse y que, por consiguiente, son tanto una consecuencia como un supuesto de la idea y de la praxis del Estado social. De este modo, el Estado social va dialcticamente unido con lo que los alemanes denominan Estado de asociaciones (Verbndestaat), es decir, un Estado en cuyas decisiones toman parte en una medida decisiva no solamente los partidos, sino tambin las grandes organizaciones o asociaciones que, a su vez, pueden influir en los partidos o ser influidas por stos. 8. Estado social, comunidad nacional y sociedad integrada El Estado burgus se defina como un Estado nacional. Aun con los riesgos que implica toda generalizacin, diremos que la nacin, a su vez, era objeto de unas definiciones, ms o menos romnticas y vagas y que frecuentemente aludan ms a la nacin como agente histrico que a la nacin como una unidad social, ms a la nacin como una unidad substancial que a la nacin como un orden funcional de participacin en cargas y beneficios. Se hablaba, en verdad, de la comunidad nacional, pero lo cierto era que si bien las clases bajas participaban en los aspectos ms extensos y penosos de las cargas de la defensa militar y de la produccin econmica, en cambio, no participaban en los beneficios ms que en una parte despreciable y -hablando en trminos tpico-ideales- tan slo en la medida necesaria para mantenerse y reproducirse. Entonces, si consideramos que la nacin es un orden de participacin en los bienes culturales y materiales, el cuarto estado parece estar de hecho fuera de la nacin, lo que Marx expres en su conocida frase los proletarios no tienen patria, expresin, por lo menos, matizada desde la segunda edicin del Manifiesto en el sentido de que con la, conquista del poder adquiriran la patria y seran elevados a clase nacional. Como quiera que ello sea, es lo cierto que las ms importantes direcciones del pensamiento socialista posterior consideraron a la nacin como uno de los bienes a ganar por el proletariado. Sin que podamos, ni tengamos que detenernos aqu en esta dimensin del pensamiento socialista 26, s consideramos pertinente hacer una referencia a algunas ideas sobre el tema de Otto Bauer y de Hermann Heller, en la medida que nos interesa para el objetivo de este trabajo. Segn Otto Bauer, la nacin se expresa en una comunidad de cultura 27. Ahora bien, vistas las cosas desde una perspectiva histrico-sociolgica, en cada poca -de acuerdo con el desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones de propiedad- hay una ,clase dominante que da presenciaVid. una antologa de textos en I. Fetscher, Der Marxismus. Seine Geschichte in Dokumenten, Mnchen, 1967, pp. 571 y ss.27 O. Bauer parte de la definicin de la nacin como una comunidad de carcter resultado de una comunidad de destino (p. 53 y otros lugares, citaatos por Otto Bauer, Werkausgabe, Viena, 1957, t. I, en el que se incluye Die Nationalitdtenfragen und die Sozialdemokratie, cuya primera edicin es de 1907 y la segunda de 1924), bien entendido que el destino no es una cualidad misteriosa, sino un resultado de las condiciones y de las acciones histricas en que un pueblo ha desplegado y despliega su existencia; y que el carcter no constituye una sustancia, es decir, algo inmutable, sino por el contrario, algo que se transforma histricamente a un ritmo variable segn la velocidad de los cambios histricos, y que no est determinado preponderantemente por factores biolgicos hereditarios, sino, ante todo, por la transmisin y transformacin de los bienes culturales a travs de las sucesivas generaciones. de donde se llega a la idea de la nacin como una comunidad de cultura. 26

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histrica a la nacin, o ms an es la nacin, pues slo ella est en condiciones de crear y de poseer la cultura superior que en cada momento histrico es caracterstica de una nacin, de modo que los restantes estratos si bien crean con su trabajo los supuestos materiales de la nacin estn fuera de ella, son el infraestrato (los Hintersassen) que sostiene a la nacin, pero sin articularse a la comunidad cultural nacional. La primera clase nacional ha sido la nobleza, nica que en su tiempo tuvo visin global, mientras que el horizonte del campesino y del artesano no rebasaba lo inmediato; que configur un derecho (feudal) homogneo frente al abigarrado fraccionamiento jurdico en que vivan los otros estratos; que unific el lenguaje frente. a la dispersin dialectal de los campesinos; que posey lo que para su tiempo era una cultura superior y de mbito ms amplio que las limitadas, elementales y estticas formas culturales campesinas y artesanales28. A la nobleza sucede la burguesa como clase nacional: desarrolla su propia cultura caracterizada, entre otros aspectos, por el racionalismo, la ilustracin y la unificacin del orden jurdico; tal cultura tiene mayores posibilidades de extensin a todo el pueblo que las que posea la cultura caballeresca de la nobleza, lo que supone un progreso considerable hacia la extensin social de la comunidad nacional, progreso en el que tuvo una parte decisiva la accin administrativa del Estado. Pero si bien la burguesa no puede desarrollarse sin un cierto ascenso cultural de las clases trabajadoras,' no es menos cierto que la participacin de stas en los bienes culturales es muy limitada, de manera que los trabajadores -al igual que en otra poca los campesinos y los artesanos- son los sostenedores econmicos (Hintersassen) pero no los participantes en la cultura, pues, no hay posibilidad de acceso a la cultura, si se carece de medios materiales y de tiempo libre. Los bienes materiales se transforman en bienes culturales y, puesto que la burguesa se sustenta en la explotacin, es una ley de nuestra poca que el trabajo de uno se transforme en cultura de otro 29, a lo que se aade que la defensa de la clase dominante exige limitar y regimentar la difusin d la cultura al mnimo indispensable, pues cada adquisicin cultural por parte de los trabajadores es un paso hacia el poder. La plena realizacin de la comunidad nacional slo podr tener lugar con el advenimiento del socialismo, en el que los trabajadores, simultneamente a la toma de posesin socializada de los medios de produccin entrarn tambin en posesin de los bienes culturales; slo entonces la totalidad de la poblacin quedar integrada en la comunidad nacional dando, adems, nuevo impulso a su desarrollo: Socialismo significa la participacin de todo el pueblo en la comunidad cultural de la nacin, la conquista de la plena autodeterminacin por la nacin, la creciente diferenciacin espiritual de las naciones30. Para Heller, la nacin es una realidad histrica -susceptible de tomar modalidades distintasportadora de realidades y de valores culturales y morales, realidad con la que no slo hay que contar como substratum para la realizacin de cualquier ideal incluido el socialista, sino que es tambin, per se, altamente estimable desde el punto de vista de la eticidad. La nacin -deca en 192531 - es unaLa vinculacin entre clase social y nacin le permite desarrollar a Bauer los importantes conceptos historiogrficos de naciones con historia y naciones sin historia. Las ltimas son aquellas comunidades culturales que no han sido desarrolladas por no haberse formado en su seno una clase dirigente (=dominante), o cuyo desarrollo se ha interrumpido como consecuencia de haber sido destruida por un poder extrao su clase dirigente: tal fue, por ejemplo, el caso de Bohemia, cuya nobleza fue expropiada de sus tierras a comienzos del siglo XVIII las cuales fueron otorgadas a generales del ejrcito imperial que haba quebrado la resistencia checa (alemanes, espaoles, italianos y valones), con la consecuencia de que la nueva nobleza se integra totalmente en la cultura germnica y permanece extraa al pueblo checo y, como por otra parte, la incipiente burguesa prefiri emigrar, el resultado fue que la nacin checa permaneci como una nacin sin historia hasta que las condiciones de la segunda mitad del siglo XIX le permiten adquirir de nuevo conciencia nacional. El imperio otomano -y, por supuesto, otros sistemas polticos- inclua una pluralidad de naciones sin historia. Sobre los antecedentes y la continuacin de los conceptos de naciones con y sin historia vid. Ch. C. Herod, The Nation in the History of Marxian Thought. The Concept of Nations with History and the Nations without History, La Haya, 1976.29 30 31 28

O. Bauer, ob. cit., p. 154. Ob. cit., p. 169. H. Heller, Sozialismus und Nation (1925), en Gesammelte Schriften, 1971, t. 1, p. 468.

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forma definitiva de vida que ni puede ni debe ser eliminada por el socialismo. El socialismo no significa, en modo alguno, el fin, sino la plenitud de la comunidad nacional; no la supresin de la comunidad nacional, sino la supresin de la clase mediante [ la constitucin de] una verdadera comunidad nacional, pues si la lucha de clases es un medio necesario para la realizacin del socialismo, el socialismo, a su vez, es la va para el logro de una verdadera comunidad nacional todava no existente, pues, en efecto, no se puede honestamente tener en la boca la palabra comunidad nacional, sin tener en cuenta que la mayor parte de esta comunidad apenas tiene participacin en ella. Quien exija obligaciones nacionales a los trabajadores tiene que empezar por garantizarles una parte en la comunidad nacional. Actualmente, comunidad nacional significa tambin comunidad econmica. Del mismo modo que la burguesa no poda ser nacional en 1a poca feudal, as tampoco puede serlo el socialismo en la poca burguesa. En consecuencia, clase y nacin, en tanto que conceptos morales, han de trascender a su situacin actual: la clase ha de entrar en la nacin, pero a su vez, la nacin ha de recepcionar a la clase. La conciencia nacional y el sentimiento capitalista no solamente son una contradiccin moral, sino que hacen imposibles la unidad politice nacional 32. Las formas sociales de la nacin cambian, pero la nacin como forma de vida y de cultura permanece por milenios y de lo que se trata-es de superar la estructura social capitalista por una forma de vida superior basada en la participacin de todos los estratos en los bienes econmicos y culturales. Las anteriores crticas han sido neutralizadas, al menos hasta cierto punto, por la idea y la praxis del Estado social de los pases desarrollados. El salario vital asegura un mnimo de participacin en los bienes econmicos nacionales. La ampliacin de los servicios sociales, la poltica de financiamiento de viviendas, etc., aseguran tambin que nadie -o casi nadie- carezca de las atenciones existenciales mnimas, de modo que, con todas las imperfecciones y desigualdades que pueda haber en la operacionalizacin de la idea, existe una participacin mnima en los valores econmicos. Y algo anlogo acaece respecto a los valores culturales mediante las mayores facilidades de acceso a los centros educativos, los sistemas de formacin y de reciclaje tcnicos y los programas de cultura general orientados por el Estado a travs de las adecuadas instituciones o transmitidos por los medios de comunicacin de masas33. A ello hay que aadir la participacin o el control ms o menos desarrollado de la clase obrera en la gestin de las empresas a travs de diversos mtodos segn los pases y de sus organizaciones representativas en los centros de decisin nacional. En fin, la participacin en los bienes y en las decisiones nacionales ha incluido siempre un honor, es decir, una consideracin y un respeto por parte de los otros miembros de la comunidad nacional, y, en este sentido, puede afirmarse tambin que ha crecido el respeto a la clase obrera, al menos si se le compara con el de otros tiempos. Por su parte, los trabajadores tienen la conciencia de que para participar crecientemente en los bienes nacionales, es preciso que stos aumenten, lo que quiere decir que tanto el status individual como el de clase tienen como supuesto el nivel de la economa nacional. La nacionalizacin de la clase obrera se manifiesta patentemente en aquellos pases que por tener exhaustas sus fuerzas de trabajo nacionales, necesitan importar trabajadores extranjeros, con la consecuencia de que el obrero nacional lleva a cabo las labores de rango ms elevado y mejor pagadas, mientras que los obreros extranjeros llevan a cabo las menos calificadas, ms sucias y peor pagadas. En estas condiciones se manifiesta completamente claro que ser miembro de una determinada comunidad nacional tiene efectos decisivos sobre el status y las condiciones existenciales del trabajador.

32

Ob. cit., p. 473.

33 Sin embargo, hoy la cultura tiene un sentido distinto del que tena para Bauer o para Heller. Es decir, la cultura entendida como formacin y cultivo de la totalidad de la personalidad, se ha desviado hacia la cultura entendida como capacitacin de las personas para el cumplimiento de ciertas tareas especficas. Si se permite la pendantera, diremos que lo que antes era Bildung es hoy training, o que de la cultura, entendida en el sentido de los filsofos se ha pasado a la cultura entendida en el sentido de los antroplogos. La pregunta que en tono crtico se formulaba Bauer: Qu saben nuestros trabajadores de Kant? Qu nuestros campesinos de Goethe? Nuestros artesanos de Marx? (ob. cit., p. 154) hoy -por lamentable que ello sea- no tendra sentido, pues de Kant, de Goethe y (de verdad) de Marx slo saben los especialistas, los profesionales. Contra las esperanzas de otra poca, el aumento del tiempo libre no ha producido en general un enriquecimiento cultural.

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Esta unidad entre el Estado social y la comunidad nacional nos lleva a otra caracterstica de dicho tipo de Estado, a saber, su capacidad para producir la integracin de la sociedad nacional, o sea, el proceso constantemente renovado de conversin de, una pluralidad en una unidad sin perjuicio de la capacidad de autodeterminacin de las partes. Traducido a trminos ms concretos quiere decir no tanto la supresin de la lucha de clases o, ms bien, de la pluralidad de grupos clasistas de la sociedad actual, cuanto su reduccin a conflictos parciales y resolubles por vas jurdicas o por acuerdo entre las partes, y su encapsulamiento dentro del mbito de una empresa o de un sector industrial, sin que el conflicto llegue a adquirir extensin nacional y se transforme en un proceso de antagonizacin poltica radical34. En este sentido, E. R. Huber35 considera que la funcin caracterstica del Estado social es producir la integracin dentro d