DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO I - PRIMER PARCIAL

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Lección 12ª - LOS INGRESOS PÚBLICOS. LOS TRIBUTOS

1. Los ingresos públicos.

A) Concepto y caracteres.

Se entiende por ingreso público toda cantidad de dinero percibida por el Estado y los demás

entes públicos, cuyo objetivo esencial es financiar los gastos públicos.

El ingreso público es siempre una suma de dinero. Por tanto, no son ingresos públicos:

− Las prestaciones in natura de que también son acreedores los entes públicos,

motivadas por la necesidad de satisfacer determinadas necesidades públicas, que no

adoptan la forma de recursos monetarios, sino la de prestaciones personales o en

especie (p. ej. servicio militar).

− Los bienes adquiridos mediante expropiación forzosa o confiscación.

Ingreso percibido por un ente público. El calificativo de público se refiere al titular del

ingreso, no al régimen jurídico aplicable al mismo, ya que existen ingresos públicos regulados en

normas adscritas al ordenamiento privado.

Tiene como objetivo esencial financiar el gasto público. Sólo habrá ingreso público cuando el

ente que lo recibe tenga plena disponibilidad sobre el mismo; no lo hay si no existe título de

dominio (p. ej. fianzas, depósitos o cauciones constituidos en la Caja General de Depósitos).

B) Clasificación.

a) INGRESOS DE DERECHO PÚBLICO / DE DERECHO PRIVADO. El criterio distintivo se

encuentra en la pertenencia de las normas reguladoras de un determinado ingreso al

ordenamiento público o al privado.

A los Ingresos de Derecho público se les aplican normas del Derecho público y la

Administración Pública goza de las prerrogativas y poderes que son propios de los

Entes públicos (preferencia frente a otros acreedores, afección de bienes, etc.). Lo son

los tributos, los ingresos derivados de monopolios, las prestaciones patrimoniales de

Derecho público y los ingresos procedentes de la Deuda pública.

A los Ingresos de Derecho privado se les aplica el Derecho privado, que regula

relaciones entre iguales. Lo son los derivados de la explotación de bienes patrimoniales,

incluidos los que proceden de actividades mercantiles e industriales.

b) INGRESOS TRIBUTARIOS, MONOPOLÍSTICOS, PATRIMONIALES Y CREDITICIOS. Esta

clasificación atiende al origen o instituto jurídico del que dimanan los ingresos. En caso

de la deuda, de inmediato se generan ingresos pecuniarios, mientras que en otros

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supuestos aquéllos se obtendrían indirectamente a través de su gestión.

c) INGRESOS ORDINARIOS / EXTRAORDINARIOS. Los ordinarios son los que afluyen al

Estado o a los demás entes públicos de manera regular (p. ej. tributos); extraordinarios

son los que sólo se obtienen en circunstancias especiales (tradicionalmente se ha

considerado como ejemplo la emisión de deuda, pero actualmente tal instituto ha

adquirido carácter ordinario, pues se produce de forma continua).

d) INGRESOS PRESUPUESTARIOS / EXTRAPRESUPUESTARIOS, según aparezcan previstos

en el Presupuesto o no tengan reflejo en él. Es difícil apreciar hoy día la existencia de

ingresos extrapresupuestarios, pues chocan tanto con el principio de universalidad

(todos los ingresos y gastos deben estar consignados en el presupuesto) como con el

principio de unidad (debe existir un único presupuesto por cada ente público); no

obstante, todavía existe alguno, que forma parte de la tributación parafiscal.

2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público.

El art. 31.3 CE establece que: “Sólo podrán establecerse prestaciones personales o

patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”. Las prestaciones patrimoniales de

carácter público (PPCP) y los tributos están íntimamente relacionados, y a la hora de analizar

este asunto, en la doctrina encontramos dos posturas:

1º) Las PPCP son ingresos de Derecho público que deben ser establecidos por Ley, y que son

coactivos; los tributos serían una especie del género de las PPCP, añadiendo a las

características comunes la nota de estar basados en la capacidad económica de las

personas llamadas a satisfacerlos.

2º) Según esta postura, ambos términos se utilizan de forma sinónima, no hay diferencias

sustanciales entre los dos tipos de ingresos.

La figura de la PPCP tiene su justificación en el incremento de los gastos públicos, y en la

necesidad de acudir a nuevas fórmulas de financiación pública distintas de los tributos (cobro por

el estacionamiento de vehículos, expedición de documentos, etc.). Sirve para dotar de cobertura

doctrinal a todos estos supuestos, a la vez que, al exigirse su establecimiento a través de la Ley,

se les somete a una cierta racionalidad. Surge así lo que PALAO ha denominado la “nueva

parafiscalidad”.

De acuerdo con esto, las PPCP cubrirían los pagos exigibles en los siguientes supuestos:

a) Cuando resulta de una obligación impuesta a un particular por un Ente público (tasa, p.

ej. por expedición de DNI; impuestos parafiscales, como las aportaciones a la SS).

b) Cuando el pago no deriva tanto de una obligación impuesta por un Ente público, sino

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más bien de la necesidad de acceder a bienes, servicios o actividades que son

esenciales para la vida privada o social (p. ej. pago por estacionamiento de vehículos).

c) Cuando el pago se efectúa por la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas

o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho (p.

ej. servicios postales, que son tasas, o portuarios).

Con todo, a esta construcción doctrinal pueden hacerse las siguientes CRÍTICAS:

− No existe ningún indicio de que el constituyente pretendiera aludir en el art. 31.3 CE a

otros ingresos públicos distintos del tributo.

− El principio de capacidad económica no tiene por qué hacerse presente con la misma

fuerza en todos los tributos; en el IRPF se exige que se establezca un mínimo exento y

unas tarifas progresivas, mientras que en las tasas basta establecer una exención para

ciertos ciudadanos. Por tanto, si pueden existir tributos que no graviten exclusivamente

sobre el principio de capacidad económica, la utilidad de la figura de la PPCP se diluye.

− Las situaciones de monopolio se explican bien y se regulan adecuadamente sin

necesidad de acudir a la figura de la PPCP: si son de derecho, se agotan con su propio

establecimiento, y si no, se aplican las normas de defensa de la competencia.

− Las situaciones a las que pretenden dar solución las PPCP tenían fácil acomodo en la

clasificación tripartita de los tributos anterior a 1989.

3. Los tributos. Concepto.

Art. 2.1. LGT: “Los tributos son los ingresos públicos que consisten en prestaciones

pecuniarias exigidas por una Administración pública como consecuencia de la realización del

supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener

los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos.

Los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el

sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica

general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución”.

El tributo grava una determinada manifestación de capacidad económica. El art. 31.1 CE

establece que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su

capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad

y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.”

La capacidad económica constituye la nota definitoria del tributo, es el principio de justicia

tributaria por antonomasia, y debe inspirar al legislador a la hora de tipificar los distintos hechos

cuya realización genera la obligación de tributar.

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Pero ello no supone que la adecuación entre tributo y capacidad económica alcance la misma

intensidad en todos los casos, pero sí impide que se graven hechos que en modo alguno puedan

reputarse indicativos de capacidad económica.

Así, la correspondencia entre capacidad económica y tributo será más intensa en el caso de

los impuestos personales que en aquellos que gravan el consumo, pero incluso en estos casos la

tipificación del hecho indicativo de capacidad económica deberá estar fundada.

Curiosamente el concepto no se ha incorporado expresamente a la definición de tributo del

art. 2.1 LGT, que señala de forma indirecta que la prestación pecuniaria consiste en “contribuir”.

El tributo es hoy la fuente del más típico exponente de los ingresos de Derecho público.

Además de ingreso público, es ingreso público de Derecho público.

El tributo consiste generalmente en un recurso de carácter monetario, aunque en ocasiones

pueda consistir en la entrega de determinados bienes, de naturaleza no dineraria. Los recursos

tributarios se encuentran afectados a la financiación de los gastos públicos, lo que exige la

disponibilidad por los entes públicos de masas dinerarias.

El tributo no constituye nunca la sanción de un ilícito, salvo que la sanción consista en la

extensión a cargo de un tercero de una obligación tributaria. En el presupuesto de hecho que

genera el nacimiento de la obligación de contribuir no se contempla la previa violación de una

norma jurídica. Tributo y sanción responden a principios materiales de justicia diferenciados:

capacidad económica y restablecimiento de un orden vulnerado. Ello no impide que una misma

situación pueda, en ocasiones, generar el nacimiento de la obligación de contribuir, y al mismo

tiempo dar lugar a la aplicación de determinadas sanciones contra quienes han realizado los

hechos que originan la obligación de contribuir.

Según el TC, las sanciones no tienen como función el sostenimiento de los gastos públicos o

la satisfacción de necesidades colectivas, ni se establecen como consecuencia de una situación

reveladora de riqueza, sino única y exclusivamente para castigar a quienes cometen un ilícito.

El tributo no tiene alcance confiscatorio. No existe analogía entre el tributo y los institutos

confiscatorios (expropiación forzosa, requisa, confiscación por razones excepcionales) que no

responden al principio de capacidad económica.

El tributo obliga no sólo a los nacionales españoles, sino a todos cuantos tienen relaciones

económicas e intereses patrimoniales en territorio español. El art. 31.1 CE establece que “TODOS

contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos”. El criterio de nacionalidad ha cedido frente

al de residencia efectiva, pasando a primar la ley aplicable en el lugar donde se obtienen

beneficios económicos, más que la aplicable en el lugar cuya nacionalidad ostenta el perceptor.

El tributo consiste en una prestación pecuniaria exigida por una Administración Pública. La

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obligación tributaria se identifica con la obligación principal del sujeto pasivo, que es el pago del

tributo, y sus caracteres son: es una obligación ex lege; es una obligación de Derecho público;

su objeto consiste en una prestación patrimonial a favor de un ente público.

La obligación tributaria nace con independencia de la voluntad de las partes, se devengará

una vez realizado el hecho tipificado por mandato de la ley.

En cuanto obligación de Derecho público, tanto su contenido como su régimen jurídico

quedan también al margen de la voluntad de las partes, radicando en ello su mayor diferencia

con las obligaciones de Derecho privado.

El tributo tiene como finalidad esencial posibilitar la financiación del gasto público. No

obstante, el tributo puede dirigirse también a satisfacer otros objetivos públicos con relevancia

constitucional: propiciar la creación de empleo, estimular el desarrollo económico de una

determinada zona geográfica, fomentar determinadas actividades, etc.

4. Clases de tributos.

El art. 2.2 LGT establece que: “Los tributos, cualquiera que sea su denominación, se

clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos:

a) Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el

aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de

actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo

particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o

recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector

privado.

b) Contribuciones especiales son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención

por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como

consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de

servicios públicos.

c) Impuestos son los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está

constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica

del contribuyente.”

No existen más categorías, cualquier tributo debe reconducirse a una de estas categorías. El

impuesto constituye la categoría tributaria por antonomasia; se paga porque se ha realizado un

hecho indicativo de capacidad económica. En cuanto a las otras dos categorías, habrá que ver la

forma de acomodarlas a las exigencias de este principio constitucional; sólo en caso de que tal

acomodación no resultara viable, habría que recurrir bien a la supresión de estas categorías

(imputando la financiación al presupuesto general del ente público), bien a su acomodación a

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otras técnicas (precios públicos, convenios, etc.).

5. Los tributos parafiscales.

La DA 1ª LGT establece que: “Las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los

tributos rigiéndose por esta ley en defecto de normativa específica.”

Las exacciones parafiscales son prestaciones patrimoniales públicas que, pese a tener

materialmente los rasgos del tributo, se sujetan a un régimen jurídico especial, distinto del

propio de los tributos, que obvia las exigencias formales y materiales a que se sujeta el

establecimiento de los tributos. Además gozan también de un régimen presupuestario distinto al

aplicable al producto recaudatorio de los tributos; normalmente su producto recaudatorio se

encuentra afectado a una finalidad concreta.

Los tributos parafiscales representan una grave quiebra del Estado de Derecho, que debió

ser subsanada con la promulgación de la CE, por ser incompatibles con los principios acuñados

en su art. 31 para el establecimiento y aplicación de los tributos.

Son PPCP caracterizadas porque, pese a tener los rasgos del tributo no se crean por ley, o no

se gestionan conforme a los procedimientos aplicables a la gestión de los tributos, o su

recaudación está prevista en los Presupuestos Generales del Estado en ruptura del Principio de

unidad de caja y, además, están afectos a finalidades concretas como son la cobertura de

determinados gastos del ente perceptor de los mismos.

La parafiscalidad, por tanto, puede ser de distintos grados en función de que tenga todas o

algunas de las características que la alejan del tributo (falta de legalidad, no ingreso en el

Tesoro...). La parafiscalidad es un concepto negativo en cuanto representa una anormalidad del

sistema tributario y, por ello, debe ser reducida al mínimo.

Ha sido crudamente puesta de manifiesto por el TC la existencia de muchos tributos

parafiscales (fundamentalmente tasas) que no han sido convalidados por Ley, pero que siguen

recaudándose. Estas tasas, creadas por un simple Decreto, se han transformado en precios

públicos o, incluso, han pasado a engrosar la categoría de PPCP.

Ejemplos son el ingreso por descuento por volumen de ventas impuesto a los fabricantes o

importadores de medicamentos, sustancias medicinales y cualesquiera otros productos

sanitarios; o la tasa láctea creada por un Reglamento de la UE.