Ursula SolaOctubre de 2004

Colombia y las fuentes de cooperación

En el año 2004 Colombia fue clasificada en el puesto 73 sobre 177 en el índice de desarrollo humano – IDH que publica anualmente el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. En aras de la cooperación internacional, esto le permite acceder de manera limitada a las líneas de cooperación oficial al desarrollo preestablecidas por las fuentes bilaterales y multilaterales en materia de ayudas al desarrollo económico, ambiental y humano, ligadas a los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas y a la búsqueda de la reducción de la pobreza y salvaguarda del medio ambiente.

El conflicto armado colombiano y el negocio ilícito del tráfico de estupefacientes le ha permitido al país direccionar la ayuda internacional hacia las líneas programáticas en pro de los derechos humanos y asuntos de gobernabilidad y democracia. Pero por su grado de desarrollo, Colombia tiene además grandes opciones de acceder a recursos de cooperación horizontal, financiera y comercial, que son menos asistencialistas y que procuran el desarrollo sostenible.

La Presidencia de la República presentó en el primer semestre de 2004 “La Estrategia de Cooperación Internacional”, como documento oficial del Estado Colombiano, “para invitar a la comunidad internacional a fortalecer la coalición internacional que viene trabajando por la paz de Colombia, a través del apoyo decidido y concreto de la propuesta de cooperación que se detalla en este documento”.1

El documento, debatido y concertado con diferentes actores nacionales, se presentó ante los representantes de la Mesa de Donantes de Londres2, quienes manifestaron su intención de revisar y reorientar los programas de cooperación oficial regular con Colombia, con el fin de apoyar al Gobierno del Presidente Alvaro Uribe para encontrar una solución negociada al conflicto colombiano, sobre la base del respeto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.3 Por su lado, el Gobierno colombiano se comprometió a consolidar su propuesta, con el apoyo directo del BID como coordinador de los trabajos de preparación. La Estrategia fue consultada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la ACCI a entidades del orden nacional y concertada con las fuentes cooperantes en Colombia, según los intereses estratégicos de cooperación en el país.

El Gobierno Nacional diseñó la propuesta sobre la base de seis líneas programáticas: 1) Consolidar la El Plan Nacional de Desarrollo Forestal en los ejes de ordenación, conservación y restauración de ecosistemas forestales; promoción de cadenas forestales productivas y desarrollo institucional. 2) Paz y reincorporación, en temas de prevención del reclutamiento, promoción de la desmovilización, atención básica, reincorporación, fortalecimiento institucional, seguimiento, monitoreo y evaluación. 3) Fortalecimiento del estado de Derecho, en las líneas de prevención e investigación y sanción, sistema nacional de información sobre derechos humanos, minas antipersonales, acceso y fortalecimiento de la justicia. 4) Desarrollo productivo y alternativo, en sustitución de cultivos, apoyo a las mipymes y fortalecimiento de la capacidad comercial. 5) Programas regionales de desarrollo y paz. 6) Desplazamiento forzoso y asistencia humanitaria en programas de coordinación y fortalecimiento institucional, prevención y protección, transición socioeconómica, atención integral en salud, bienestar familiar y seguridad alimentaria.

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Sistemas de información sobre fuentes de cooperación internacional en Colombia

En los dos últimos años, la ACCI, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Colciencias y la Federación Nacional de Municipios, entre otros, han liderado la conformación del Sistema Nacional de Cooperación, en la búsqueda de abarcar todos los posibles frentes asistencia técnica y recursos no reembolsables y de vincular al sector descentralizado y a las ONG’s a las ofertas de cooperación que se reciben.

Además de la Agencia, son varias las entidades nacionales y territoriales y públicas y privadas que trabajan en asuntos relacionados con la AOD y que tienen como función la de convocar e informar a las entidades nacionales, descentralizadas, ONG’s, OSC’s, sector privado y universidades de la apertura de las diferentes líneas de cooperación.

La Agencia Colombiana de Cooperación Internacional – ACCI es la entidad de orden nacional encargada de coordinar las acciones de Ayuda Oficial al Desarrollo - AOD y la cooperación técnica y financiera no reembolsable en el país. Fue creada por la Ley 318 de 1996, comenzó funciones en diciembre de 1997 y en junio de 2003 fue adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Hoy día, la Agencia es una de las tres entidades sociales de la Presidencia de la República, junto con la Red de Solidaridad y el Fondo de Inversiones para la Paz.

El ICETEX, conoce de las becas de estudios académicos ofrecidas por los países directamente a colombianos y las de algunos de los programas de educación de la OEA y es quien coordina en Colombia los diferentes programas de intercambio bilaterales y multilaterales, como alternativas para la formación del capital humano y el fomento de la transferencia de experiencias y conocimientos.

COLCIENCIAS es la entidad que atiende las convocatorias de cooperación públicas y privadas en temas de innovación, ciencia y tecnología. La labor de Colciencias está orientada a promover el avance científico y tecnológico, incorporar la ciencia y la tecnología a los planes y programas de desarrollo económico y social del país y formular planes de ciencia y tecnología para el mediano y el largo plazo. Esta entidad lanzó el mes pasado el sistema “Mapas de cooperación” que es una herramienta de información en línea creada para facilitar la búsqueda de convenios de cooperación internacional en ciencia y tecnología, fuentes, programas, convocatorias y oportunidades de becas y premios, entre otros. Así mismo, ésta entidad, informa a través de boletines electrónicos sobre las noticias de reuniones, talleres, convocatorias y temas de actualidad del sector de la innovación, ciencia y tecnología.

El Ministerio de Cultura administra y convoca, por un lado, programas multilaterales de la OEI como el de IBERMEDIA cuya finalidad es la de ampliar la circulación de las obras audiovisuales iberoamericanas. Por el otro, en convenio con la Comisión FulBright, ofrece los recursos que dicha comisión asigna para la capacitación de artistas. Esta Comisión, es un organismo intergubernamental de carácter bilateral de los gobiernos de Estados Unidos y Colombia, que se encarga de administrar y supervisar los programas y actividades del Programa Fulbright4 y de seleccionar los becarios colombianos y estadounidenses que auspicia la institución.

Desde las regiones, la Federación Colombiana de Municipios - FCM, la Casa Republicana-DNP-ESAP, la Federación Colombiana de Departamentos, las oficinas de

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cooperación, las secretarias de desarrollo económico y las dependencias de planeación territoriales, se conformó la red de cooperación descentralizada que fomenta el intercambio de información entre los entes territoriales en temas de cofinanciación nacional e internacional de proyectos. La FCM es la coordinadora de la Red de cooperación descentralizada y ha avanzado en la consolidación de un sistema de información virtual de gran utilidad para las entidades territoriales y municipales.

De otra parte, las cámaras de comercio bilaterales, por lo general en asocio con las embajadas y sus oficinas comerciales, promueven intercambios empresariales de asistencia técnica y de innovación tecnológica. Desde la Presidencia de la República se coordinan los recursos AOD del Plan Colombia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público coordina parte de la cooperación financiera y asistencia técnica, el Ministerio de Comercio Exterior, recibe las convocatorias AOD para participar en intercambios comerciales, el Ministerio de Salud atiende OMS y OPS. Una larga lista.

Las entidades mencionadas cuentan con páginas de internet y sistemas de información incipientes sobre fuentes y convocatorias, que en ocasiones dan a conocer también a través de folletos y boletines. Algunas de ellas incluyen bases de datos de proyectos de cooperación exitosos y enlaces con las fuentes y vínculos informáticos para informarse y adquirir las diferentes metodologías de formulación de proyectos.

Las fuentes de cooperación publican a través de comunicados de prensa sus acciones en el país y la apertura de las convocatorias públicas, entre otros temas. Sus páginas de internet suelen estar en el idioma español, son didácticas y fáciles de leer.

Deficiencias de los sistemas de información

En el pasado mes de septiembre la ACCI lanzó el “Mapa de Cooperación” que es un sistema de información gráfico, didáctico y virtual, en donde se resume parte de la cooperación oficial recibida por las fuentes, las fichas técnicas de los proyectos y los beneficiarios divididos por entidades territoriales. Con el lanzamiento del mapa, la ACCI realizó un balance de la ayuda oficial al desarrollo e informó que el país recibió desembolsos efectivos anuales por US $ 300 millones e indicó que en Colombia se adelantan 1.070 proyectos financiados con recursos AOD por valor de US $ 1.276 millones5.

Como Coordinadora del Sistema Nacional de Cooperación, y con el fin de enterar “básicamente a las entidades oficiales de los órdenes nacional, departamental y municipal, incluyendo a los organismos descentralizados de estos niveles” de cómo presentar solicitudes a la Agencia, la ACCI publicó también en septiembre pasado la segunda edición del Manual de Acceso a la Cooperación Internacional, que incluye información de cooperación descentralizada dirigidas a las entidades territoriales o directamente a las ONG’s.

Dicho manual está dividido en dos grandes capítulos, en el primero, se hace una breve descripción de las entidades que hoy conforman el Sistema Nacional de Cooperación y de sus funciones y acciones, se definen los conceptos de Cooperación Oficial al Desarrollo y sus tipos, y las seis líneas programáticas a las que los beneficiarios pueden tener acceso, delineadas bajo “la estrategia de cooperación del Gobierno, cuyo fundamento se encuentra en el Plan Nacional de Desarrollo”.

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En el segundo, clasifican las fuentes de cooperación identificadas por la ACCI en tres grupos: a) fuentes bilaterales, en donde reúnen a los países desarrollados con representación diplomática en Colombia b) fuentes multilaterales, en donde se agrupa de manera desordenada a las entidades del sistema de las Naciones Unidas, a las del sistema andino de naciones, a la OEA y a la Comisión de la Unión Europea, todas ellas con representación en Colombia y c) a 12 países “en desarrollo” en su mayoría de América Latina y con quien el país tiene estrechas relaciones diplomáticas y consulares. De todas estas fuentes, describen sus líneas programáticas y en algunos casos sus programas y proyectos, y fechas de firma de los tratados vigentes, el lugar de ubicación y la persona de contacto en el país.

El Manual de Cooperación es guía básica de información que permite sólo delinear cuáles son algunos de los temas de interés de las fuentes identificadas. La lectura del “Mapa de Cooperación” es un instrumento de trabajo que identifica cuáles proyectos han sido beneficiados, por regiones, en el país. Pero ninguna de las dos herramientas le permiten a las entidades interesadas en acceder a los recursos AOD identificar si sus proyectos prioritarios son susceptibles de ser financiados. El primero parece más un directorio de fuentes y el segundo, un inventario de proyectos financiados con recursos AOD.

Poco mencionan los convenios bilaterales en materia de cooperación cultural, los de educación y de intercambio comercial y dejan de lado cooperantes multilaterales como el BIRF, la ALADI, la CEPAL y la OMC, entre otros, de gran importancia para Colombia. Lo mismo sucede con todo aquello que tiene que ver con la cooperación que se recibe a través de programas contra el tráfico ilícito de drogas y que son sujeto de convocatorias para las entidades territoriales, sus ONG’s y las organizaciones de la sociedad civil –OSC’s.

Le falta información básica sobre las metodologías y requisitos exigidos por las fuentes citadas; sobre las de líneas de cooperación financiera bilateral -como el programa FEV de España- que además del componente financiero incluye asistencia técnica; y sobre los prerrequisitos nacionales, como son los avales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las viabilidades del Departamento Nacional de Planeación y de los ministerios implicados según la línea programática por la que se piensa optar.

Igualmente, carece de información sobre los procedimientos que una entidad debe seguir para acceder a las fuentes citadas, ni las formas de operación que anuncian describir. No hay ningún aparte que indique “cómo presentar las solicitudes a la agencia”, uno de los objetivos principales de la publicación del Manual.

No proponen priorizar los proyectos, en armonía con los planes de desarrollo y los bancos municipales, departamentales y Nacional de Inversión y de Proyectos, requisito indispensable de todas las fuentes para la elegibilidad de los mismos. No menciona el esfuerzo Nacional, territorial y de las entidades descentralizadas en priorizar las necesidades de las comunidades organizadas y consultadas, ni las inversiones departamentales para unificar los sistemas de información de sus bancos de proyectos e inversión, la armonización de sus presupuestos y su compromiso financiero en acuerdo con los consejos municipales y las asambleas departamentales, todo ello información valiosa a la hora de definir a los beneficiarios de los proyectos.

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Tampoco formulan la importancia de las regiones o de las asociaciones de municipios o de otros beneficiarios, tema fundamental para las fuentes quienes siempre buscan generar un mayor impacto de su cooperación. No se refieren a la necesidad de planificar la sostenibilidad de los proyectos con el fin de alcanzar los objetivos previstos, ni mucho menos a la importancia de la necesidad de presupuestar contrapartidas para la cofinanciación de los proyectos.

Los departamentos y municipios tienen problemas constantes con el acceso a la información a tiempo. Igualmente lo son el desconocimiento de las metodologías para la formulación de los proyectos y de su inscripción oportuna, las faltas de presupuesto para contrapartidas, el desconocimiento de las fuentes y sus intereses y la carencia de consultas y concertación de los organismos nacionales coordinadores de la cooperación con las entidades territoriales.

Conclusiones

El Gobierno Nacional ha sido claro en direccionar la cooperación AOD hacia los programas sociales del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. La Estrategia de Cooperación del Gobierno pretende cofinanciar con parte de los recursos de cooperación oficial los programas del FIP del Plan Colombia y los de la RED de solidaridad, propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo.

La ACCI, La Red de Solidaridad y el FIP están coordinadas por la Consejería Presidencial para los Asuntos Sociales. El Trabajo mancomunado entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Agencia refleja la política exterior colombiana del gobierno del presidente Alvaro Uribe en su búsqueda de apoyo de la comunidad internacional para solucionar el conflicto armado colombiano.

De otra parte, las autoevaluaciones que las fuentes de cooperación han realizado sobre sus acciones en los países beneficiarios, introdujeron modificaciones a la manera como se venían otorgando los recursos. Las ONG se convirtieron en una alternativa atractiva para la canalización de los fondos de la cooperación internacional -oficial o privada- por ser consideradas como actores no políticos e independientes.

La cooperación descentralizada y ejecutada directamente por las organizaciones de base, con apoyo de las ONG’s y de las autoridades locales tomó un gran auge pero limitó también su acceso mediante la imposición de líneas programáticas rígidas, clasificaciones de los países según su grado de desarrollo y, en algunas ocasiones, la exigencia de vínculos anteriores para ser beneficiarios de los recursos.

Los recursos de cooperación en materia comercial, cultural y de educación e intercambios académicos, la triangulación de los proyectos, la transferencia de tecnología, la sostenibilidad de los proyectos y la replica de las buenas experiencias son tendencias de la cooperación que han de tenerse en cuenta a la hora de identificar las fuentes y las líneas de cooperación.

Muchas de las convocatorias de cooperación a las que se presentan las entidades territoriales, las ONG’s y las OSC’s se pierden por la mala formulación de los proyectos. Es necesario publicar un manual de procedimientos y crear un esquema de apoyo directo y capacitación para que los beneficiarios, además de conocer cuál fuente

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y cuándo puede financiar sus proyectos prioritarios, conozcan las metodologías de formulación de los proyectos y sepan desarrollarlas.6

Las entidades territoriales deberán fortalecer sus sistemas de intercambio de información y crear un sistema de alarmas que les permitan conocer la apertura de las convocatorias, los requisitos mínimos, los plazos para presentarse, la metodología de formulación propuesta por las fuentes nacionales e internacionales de cofinanciación de proyectos.

Se debe apoyar la creación de las oficinas regionales de cooperación, que involucren de manera horizontal a todas sus dependencias y que conozcan de los proyectos viabilizados por Planeación Municipal y los bancos de proyectos departamentales, que por Ley de la República son armonizados con el Plan Nacional de Desarrollo. Igualmente, esas oficinas deben incluir en su sistema a las ONG’s, las OSC’s y al sector privado que realiza acciones de Responsabilidad Social Empresarial - RSC y que trabajan en su área de influencia.

1Notas

“Estrategia de Cooperación de la República de Colombia”. Ministerio de Relaciones Exteriores – ACCI. Bogotá, Junio de 2004. http://www.minrelext.gov.co/mre/institucional/Estrategia Cooperación1.pdf Página 52 Mesa de Donantes de Londres – 10 de julio de 2003. Representantes de los gobiernos de Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Japón, México, Noruega, Suiza y Estados Unidos y de la Comisión Europea, la ONU y sus instituciones, la CAF, el FMI y Banco Mundial, se reunieron para examinar la situación de Colombia.3 Los acuerdos adicionales a los tratados bilaterales o multilaterales se revisan en comisiones bilaterales anuales, bianuales o quinquenales y modifican las líneas programáticas, dependiendo del interés de la Nación y de las diferentes fuentes públicas, bajo la dirección del Ministerio de Relaciones Exteriores y con la participación de entidades nacionales según los temas propuestos en las mesas de negociación.4 El Programa Fulbright, se estableció después de la Segunda Guerra Mundial, con el fin de “incrementar el entendimiento mutuo entre el pueblo de los Estados Unidos y otros pueblos del mundo.” Es administrado por el Departamento de Estado de los Estados Unidos y supervisado y regulado por el J. William Fulbright Scholarship Board cuyos miembros son nombrados por el Presidente de los Estados Unidos. En Colombia la Junta Directiva de la Comisión Fulbrigth está compuesta por seis miembros nombrados en partes iguales por el Canciller de Colombia y por el Embajador de los Estados Unidos.5 Estas cifras no contemplan los recursos recibidos por el Plan Colombia, las entidades territoriales y las ONG’s ni tampoco la cooperación financiera pública y privada, que por lo general incluye componentes de asistencia técnica. Lo mismo sucede con los recursos AOD asignados a becas e intercambios e innovación ciencia y tecnología, administrados por el ICETEX y Colciencias respectivamente. Gran parte de los programas de las fuentes multilaterales se ejecutan de manera directa a través de los ministerios. 6 Como ejemplo, el pasado 29 de septiembre la Comisión Europea decidió sustituir sus “instrumentos” regionales y temáticos con el fin de homologar las diferencias en los procedimientos de programación y ejecución de los recursos, que abarcaban más de 13 reglamentos. Así, reunió los servicios para la asistencia exterior en seis marcos únicos. Colombia tendrá posibilidades de optar por cooperación bajo las líneas programáticas del Instrumento de la Cooperación al Desarrollo y Cooperación Económica -que cubren todos los territorios y regiones de los países que no puedan optar a la asistencia por los instrumentos de preadhesión o de vencidad- y del Instrumento para la Estabilidad diseñado para solucionar crisis e inestabilidades democráticas en terceros países y enfrentarse a delitos clasificados como de lesa humanidad.

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