Fortalecimiento de políticas Temprano - World Bank...bases fundamentales para que cada país...

Fortalecimiento de políticas públicas y programas de

Desarrollo InfantilTemprano

en América Latina y el Caribe

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

WB456286Typewritten Text80713

Fortalecimiento de políticas públicas y programas de

DesarrolloInfantilTempranoen América Latina y el Caribe*

* Este documento de política pública fue preparado por Emiliana Vegas, Economista Educativa Senior del Equipo de Educación del Departamento de Desarro-llo Humano del Banco Mundial, y por Verónica Silva, Consultora del Equipo de Protección Social para América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Clark Matthews (Consultor) brindó excelente asistencia en la investigación. Amanda Epstein (Consultora) aportó comentarios útiles en versiones previas.

©A

LEJA

ND

RO

LIP

SZY

C/W

OR

LD B

AN

KC

RE

DIT

OS

: PO

RTA

DA

: STO

CK

XP

ER

T / C

ON

TRA

PO

RTA

DA

: TIO

M/D

RE

AM

STIM

E.

DIS

EÑ

O: A

LEJA

ND

RO

ES

PIN

OSA

/ S

ON

IDE

AS.

CO

M

ContenidoContenido1. Introducción y objetivos ·····························································································································3

2. Definición de Desarrollo Infantil Temprano, programas y políticas públicas ····························4

3. Tipología de programas de DIT ················································································································5

4. Marco para clasificar políticas públicas de DIT ··················································································7

5. Identificación de alternativas para el fortalecimiento de servicios de DIT a nivel nacional: estudios de caso de Chile, Colombia y Panamá ·································11

I. Colombia ·······················································································································································12

(a) Programas de DIT en Colombia ··································································································································12

(b) Clasificación de las políticas públicas de DIT de Colombia ·····················································································16

(c) Alternativas para fortalecer las políticas públicas y programas de Colombia ·······················································16

II. Panamá ····························································································································································18

(a) Programas de DIT en Panamá ·····································································································································18

(b) Clasificación de las políticas públicas de DIT de Panamá ························································································23

(c) Alternativas para fortalecer las políticas públicas y programas de DIT de Panamá ·············································24

III. Chile ·································································································································································25

(a) Programas de DIT en Chile ··········································································································································25

(b) Clasificación de las políticas públicas de DIT de Chile ·····························································································32

(c) Alternativas para fortalecer las políticas públicas y programas de Chile ·······························································32

6. Conclusiones ················································································································································35

Referencias ···························································································································································································· 36

7 Anexo. Clasificación de programas regionales seleccionados por categoría ································38

iv FoRTALeCImIenTo De poLíTICAs púbLICAs y pRogRAmAs De DesARRoLLo InFAnTIL TempRAno en AméRICA LATInA y eL CARIbe

Contenido

Figuras

Figura 1. Categorías de programas de DIT: áreas de enfoque y disposiciones institucionales. ·························6Figura 2. Programas de DIT en Colombia, por tipo ······························································································12Figura 3. Programas de DIT en Panamá, por tipo ································································································18Figura 4. Programas de DIT en Chile, por tipo ·····································································································26

Tablas

Tabla 1. Dimensiones de las políticas públicas de DIT y niveles de desarrollo ···················································8Tabla 2. Dimensiones de las políticas públicas de DIT, variables y niveles de desarrollo ··································9Tabla 3. Comparación de las políticas públicas de DIT

y niveles de desarrollo en Colombia, Panamá y Chile ···················································································11Tabla 4. Categorización programas seleccionados de DIT de Colombia ····························································13Tabla 5. Categorización de programas seleccionados de DIT de Colombia ·······················································15Tabla 6. Clasificación de las políticas públicas de DIT de Colombia ···································································17Tabla 7. Categorización de programas seleccionados de DIT de Panamá ·························································19Tabla 8. Categorización de programas seleccionados de DIT de Panamá··························································21Tabla 9. Clasificación de las políticas públicas de DIT de Panamá ······································································23Tabla 10. Categorización de programas seleccionados de DIT de Chile ·····························································27Tabla 11. Categorización de programas seleccionados de DIT de Chile ······························································29Tabla 12. Categorización de programas seleccionados de DIT de Chile ·····························································31Tabla 13. Clasificación de las políticas públicas de DIT de Chile ·········································································33

Anexo

A1: Tabla 14. Programas sectoriales seleccionados de América Latina y el Caribe ··········································38A2: Tabla 15. Programas sectoriales seleccionados de América Latina y el Caribe ··········································41A3: Tabla 16. Programas transversales seleccionados de América Latina y el Caribe ·····································44A4: Tabla 17. Programas multisectoriales seleccionados de América Latina y el Caribe ··································45A5: Tabla 18. Programas comprensivos seleccionados de América Latina y el Caribe ····································48

v

1. Introducción y objetivos

El objetivo de este documento de política pública es proporcionar a los países de América Latina y el Caribe una herramienta para efectuar un balance de los programas y políticas públicas de desarrollo infantil existentes en su territorio. Tomando como referencia otros programas y políticas a lo largo de la región, los países pueden identificar alternativas para fortalecer el Desarrollo Infantil Temprano (DIT).

En La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe, Vegas y Santibáñez (2010) proponen bases fundamentales para que cada país implemente políticas públicas integrales de DIT. Estas bases se apoyan en la premisa de que todas las naciones comparten la meta de asegurar que los niños vivan experiencias adecuadas en su primera infancia, lo que les permitirá alcanzar su máximo potencial como niños, jóvenes y adultos. Vegas y Santibáñez (2010) también documentan el estado de los indicadores de DIT en la región, que evidencian grandes disparidades entre los distintos países, y al interior de estos.

El acuerdo entre el Banco Mundial, la Fundación ALAS y el Instituto de la Tierra de la Universidad de Columbia, firmado en febrero de 2010, procura profundizar los esfuerzos realizados hasta la fecha, y establecer una posible “hoja de ruta” para lograr la cobertura integral de servicios de calidad de DIT para todos los niños de América Latina y el Caribe. Esta hoja de ruta reconoce que cada país de la región cuenta con distintos niveles de desarrollo, no solo en términos de cobertura de servicios de DIT, sino también –y no menos importante– en cuanto a la definición de las metas y la visión de las políticas públicas diseñadas para asegurar que todos los infantes, desde su concepción hasta los seis años, tengan acceso a servicios integrales para desarrollar su máximo potencial.

Son muy pocos los países de América Latina y el Caribe que han hecho del DIT una prioridad nacional. El acceso a estos servicios varía ampliamente de un país al otro, y también entre las distintas regiones de cada nación, en el tipo de servicios prestados y en el entorno de cada niño y su familia. Para ayudar a los países interesados en mejorar el acceso, la calidad y la equidad de los servicios de DIT, en este Documento se abordan los siguientes puntos:

1. Definición de Desarrollo Infantil Temprano y distinción entre programas de DIT y políticas públicas de DIT.

2. presentación de una tipología de programas de DIT que se utiliza para categorizar distintas intervenciones en América Latina y el Caribe.

3. Desarrollo de un marco de clasificación de políticas públicas de DIT a nivel nacional, diseñado para ayudar a los países a identificar: (i) el nivel actual de desarrollo de esta área, y (ii) algunas alternativas de política pública para desarrollar aún más las políticas de DIT.

4. Tratamiento de tres estudios de caso de países de la región, Colombia, Panamá y Chile, como ejemplo de la forma en que el marco permite identificar alternativas de política pública que fortalezcan las políticas y los programas específicos nacionales de DIT.

©A

LEJA

ND

RO

LIP

SZY

C/W

OR

LD B

AN

K

3

2. Definición de Desarrollo Infantil Temprano, programas y políticas públicas

A lo largo de este Documento, se hace referencia al concepto de Desarrollo Infantil Temprano como el período que va desde el momento de la concepción de un niño hasta los seis años de edad (0-6). Las experiencias de los pri-meros seis años de vida afectan el desarrollo del cerebro de un niño y constituyen la base para todo su aprendizaje futuro, su comportamiento y su salud (Shonkoff y Phillips, editores, 2000). James Heckman, ganador del Premio Nobel, y sus colegas, prueban de manera concluyente en trabajos recientes que los factores que operan en la infancia temprana jue-gan un rol importante en el desarrollo de habilidades que determinan resultados posteriores en la vida (Cunha y Heckman 2007; Heckman 2006; Cunha et al 2005; Carneiro y Heckman 2003). También se ha demostrado convincentemente que las políticas de intervención en la primera infancia pueden funcionar como herramienta para generar mayor igualdad de oportunidades entre los niños, y reducir el ciclo intergeneracional de pobreza y desigualdad (Heckman 2006).

Un desarrollo saludable en los primeros años de vida, un crecimiento físico adecuado, la adquisición de habilidades cognitivas (tales como la destreza lingüística y matemática) y no cognitivas (como habilidades sociales, emocionales y de autodisciplina) son factores importantes que determinan el éxito en la escuela, en el trabajo y en la vida en general. El entorno familiar de un niño es fundamental para el desarrollo de sus destrezas y habilidades y, por lo tanto, la intervención temprana destinada a remediar algunas diferencias entre las familias contribuye a reducir la desigualdad en los primeros años. Más aun, el entorno de los padres y el ingreso económico disponible para los niños en la infancia temprana cons-tituyen factores más decisivos para promover el capital humano y el éxito escolar en esta etapa que en años posteriores.

En conclusión, la primera infancia genera tres tipos de efectos que son cruciales para la vida futura:

❚ Crecimiento físico y bienestar,

❚ Desarrollo cognitivo, y

❚ Desarrollo socio-emocional.

Las políticas públicas y programas de DIT pueden influir en estos efectos de manera directa y, por lo tanto, beneficiar tanto a los individuos como a las sociedades.

Antes de continuar, es importante distinguir entre políticas públicas y programas de DIT. El término “programas” hace referencia a intervenciones específicas que pueden variar en cuanto a su objetivo primordial (por ejemplo, mejorar el crecimiento físico y el bienestar, o fomentar el desarrollo cognitivo o socio-emocional), su cobertura (pequeña escala, universal), u otras características. En contraste, el término “políticas públicas” refiere al marco regulatorio y disposiciones institucionales para brindar servicios a nivel nacional o estatal, para asegurar que los niños de una nación tengan acceso a servicios de DIT de calidad.

4 FoRTALeCImIenTo De poLíTICAs púbLICAs y pRogRAmAs De DesARRoLLo InFAnTIL TempRAno en AméRICA LATInA y eL CARIbe

3. Tipología de programas de DIT

Para comparar la amplia variedad de programas de DIT existentes en la región, resulta útil categorizarlos según una serie de atributos esenciales. Entre las características fundamentales de las intervenciones en DIT se cuentan: (i) objetivo primordial de política pública, (ii) breve descripción, (iii) área de enfoque/ mecanismo de intervención, (iv) cobertura/ acceso, (v) disposiciones institucionales, (vi) financiamiento, (vii) prestadores de servicios, (viii) mecanismos para asegurar la calidad, (ix) desafíos para ampliar la escala y mejorar la prestación de servicios.

(i) Objetivo primordial de política pública: Cada programa de DIT debe tener un claro objetivo de política pública. Por ejemplo: preparar a los niños para la escuela, proveer suplementos nutricionales a una población específica, asegurar que los padres reciban capacitación para la crianza destinada a facilitar la estimulación cognitiva de los infantes.

(ii) Breve descripción: Para cada programa, resulta útil presentar una breve descripción de sus características principales.

(iii) Área de enfoque/ mecanismo de intervención: Hay varias áreas de enfoque importantes para las inter-venciones en DIT, por ejemplo: salud, nutrición, educación, prácticas de crianza y alivio de la pobreza. Al interior de estas áreas, existen también mecanismos de intervención, tales como suplementos de micronu-trientes o leche, cuidado de niños pequeños en centros o en el hogar, educación preescolar, capacitación para la crianza. Una dimensión importante para clasificar los programas de DIT es, por consiguiente, el área de enfoque de la intervención.

(iv) Cobertura/ acceso: Los programas varían en función de la población que puede acceder a ellos, yendo desde una cobertura muy baja al acceso universal.

(v) Disposiciones institucionales: Comprender las disposiciones institucionales subyacentes para prestar servicios de DIT es importante. Ello implica el establecimiento de políticas, supervisión (incluyendo moni-toreo y evaluación) y prestación.

(vi) Financiamiento: Los fondos disponibles para DIT y los mecanismos de financiamiento específicos em-pleados para canalizar fondos a los programas y los prestadores determinan significativamente el acceso, la calidad, la equidad y la eficiencia. Documentar el financiamiento de los programas de DIT también es importante para evaluar la relación costo/ rendimiento de distintas alternativas de intervención.

(vii) Prestadores de servicios: A menudo, se trata de varias agencias gubernamentales en distintos niveles de gobierno (nacional, estatal, local), prestadores del sector privado y organizaciones comunitarias. Para cada programa, es importante comprender quién es responsable de la prestación.

(viii) Mecanismos para asegurar la calidad: La evidencia proporcionada por investigaciones demuestra la im-portancia de la calidad de los servicios de DIT en los efectos que los programas tienen en la vida de los individuos. Por consiguiente, resulta crucial comprender cómo los distintos programas aseguran la calidad. Los mecanismos para hacerlo van desde el establecimiento de estándares para prestar los servicios, hasta el apoyo a los prestadores para alcanzar tales estándares y asegurar su cumplimiento.

(ix) Desafíos para ampliar la escala y mejorar la prestación de servicios: Una meta importante es que los programas efectivos puedan ampliar su escala y llegar a todos los infantes elegibles. Esta dimensión trata los desafíos para ampliar la escala y mejorar la calidad de la prestación de servicios. Identificar tales desafíos es un paso necesario para luego diseñar estrategias dirigidas a abordarlos.

5

Estas características se utilizan para categorizar los programas de DIT en cuatro grupos, en función de su objetivo primordial de política pública, de la siguiente manera:

❚ sectoriales: Prestan un servicio específico a algunos o todos los niños;

❚ Transversales: Prestan algunos servicios de DIT a algunos grupos de niños (pueden estar dirigidos a pobla-ciones específicas);

❚ multisectoriales: Ofrecen igualdad de oportunidades a los niños para que alcancen su máximo potencial en la vida; y,

❚ Comprensivos: Aseguran que todos los niños alcancen su máximo potencial en la vida.

Los programas sectoriales son, típicamente, intervenciones independientes en sectores específicos como la salud o la educación, con frecuencia, liderados por agencias gubernamentales u ONG con baja coordinación interinstitucional. Por ejemplo, programas para proporcionar educación preescolar o suplementos nutricionales.

Los programas transversales también suelen ser intervenciones independientes en sectores específicos, pero cuentan con algún componente de otro sector, y son a menudo liderados por agencias gubernamentales u ONG. Algunos implican intervenciones a gran escala con un fuerte liderazgo político, y a menudo se dirigen a poblaciones vulnerables, pero requieren de una coordinación relativamente baja entre las agencias o integración entre políticas sectoriales. Por ejemplo, programas de alimentación en la escuela.

Los programas multisectoriales suponen la implementación de múltiples intervenciones de manera coordinada, y se centran en llegar a los niños mediante intervenciones sistemáticas a lo largo de la infancia temprana. Pueden variar en su nivel de cobertura, dirigidos algunos a poblaciones vulnerables y otros de alcance universal. Exigen un alto grado de coordinación entre las agencias.

Los programas comprensivos son aquellos que impli-can un enfoque exhaustivo del DIT. Comprenden inter-venciones multisectoriales diseñadas a la medida de cada niño, con un seguimiento individual de la trayectoria de progreso del DIT para asegurar que todos los niños reciban apoyo multisectorial adecuado de ser necesario. Exigen un alto grado de coordinación entre agencias e integración entre políticas sectoriales.

La Figura 1 describe cómo estas cuatro categorías de programas de DIT difieren en función de las áreas de enfoque y disposiciones institucionales.

En el Anexo se presenta una descripción de un grupo diverso de programas de DIT en América Latina y el Caribe, y su clasificación en las cuatro categorías esta-blecidas. Sin embargo, es importante observar que estas categorías representan un continuo de intervenciones posibles en DIT y que, por lo tanto, algunos programas pueden no inscribirse de manera exacta en una de las definiciones. En tales casos, se utiliza el más esmerado criterio para clasificarlos en una de las cuatro categorías, aunque se reconoce que, de contar con información más acabada, la decisión podría modificarse1.

1 Por ejemplo, una evaluación de la implementación e impacto de los programas puede implicar que un programa sectorial específico sea trasladado de una categoría a otra. Como resultado, algunos programas pueden pasar, por ejemplo, de la categoría “sectorial” a la categoría “transversal”.

Figura 1. Categorías de programas de DIT: áreas de enfoque y disposiciones institucionales.

Áreas de intervención/Mecanismos

Com

plej

idad

de

los

arre

glos

inst

ituci

onal

es

Intervencionescoordinadas a travésde múltiples sectores

Sector específico con aportes de otro

sector

Sector único Multiples sectores, programas

específicos para poblaciones

determinadas o universal

Monitoreo regular comprensivo; algunos servicios universales, con intervenciones a

medida

Sectorial

Transversal

Multisectorial

Comprensivo

Fuente: Autores.


4. Marco para clasificar políticas públicas de DIT

Como se mencionó en la introducción, se deben distinguir los programas de DIT de las políticas públicas del área. La mayor parte de la investigación empírica se ha dirigido a evaluar el impacto de programas específicos de DIT. Basándose en la evidencia concluyente del profundo impacto logrado por la inversión en DIT, los diseñadores de políticas públicas del mundo y la comunidad internacional enfrentan hoy el desafío de delinear políticas de DIT efectivas que aseguren que todos los niños alcancen su máximo potencial. En esta sección se propone un enfoque que contribuya a este proceso. Este enfoque se basa en los siguientes ejes: (i) efectuar un balance de los programas e intervenciones existentes en la actualidad en un país en particular; (ii) analizar sus características principales y clasificarlas en una de las categorías (Sectorial, Transversal, Multisectorial y Comprensivo); (iii) evaluar el nivel de desarrollo de las políticas de DIT a nivel nacional o subnacional; e (iv) identificar alternativas de políticas públicas para el fortalecimiento de las políticas y programas de DIT a la medida de cada país. En la Sección 3 se describieron las características fundamentales y el criterio de clasificación utilizado para los programas de DIT. En esta sección se pone la atención en la evaluación del nivel de desarrollo de las políticas públicas de DIT a nivel nacional o subnacional. En la sección siguiente, se presentan casos de estudio de tres países seleccionados, Chile, Colombia y Panamá, en los que se llevan a cabo los cuatro pasos del enfoque aquí delineado.

Las cuatro dimensiones cruciales de las políticas públicas de DIT a nivel nacional o subnacional son:

(1) Entorno habilitante: Se refiere a la existencia de un marco legal y regulatorio adecuado para apoyar el desarrollo de la primera infancia, la disponibilidad de recursos fiscales apropiados y el nivel de coordinación entre sectores y a través de instituciones para asegurar que los servicios sean prestados con efectividad.

(2) Grado de implementación: Se refiere a la extensión de la cobertura (como porción de la población elegible) y brechas en la misma.

(3) Monitoreo y aseguramiento de calidad: Se refiere al desarrollo de estándares para los servicios de DIT, la existencia de sistemas para monitorear el cumplimiento de tales estándares y la implementación de sistemas para monitorear los resultados de DIT en los niños.

(4) Foco de la política: Por definición, el trabajo dirigido al DIT implica, como mínimo, intervenciones en salud, nutrición, educación y protección social. Un enfoque de DIT que involucre múltiples sectores es una dimensión crucial de las políticas públicas.

Para cada una de estas cuatro dimensiones, es posible describir niveles de desarrollo, desde uno menor (o “latente”) hasta uno completo (o “maduro”). La Tabla 1 describe las características de los distintos niveles de desarrollo para cada dimensión de las políticas de DIT.

Como se sugiere en la Tabla 1, en una situación ideal, las políticas públicas de DIT de un país se ubicarían en la columna de nivel “maduro” en las cuatro dimensiones. Un país en semejante situación contaría con: (i) un marco legal sólido para el DIT, financiamiento sostenido para alcanzar las metas de DIT y un alto nivel de coordinación interinstitucional; (ii) cobertura universal en servicios clave de DIT, tales como salud materna e infantil y educación preescolar, información sobre los resultados de DIT a nivel individual, nacional, regional y local; (iii) estándares de calidad claramente definidos para todos los sectores, y monitoreo y satisfacción de las necesidades individuales de todos los infantes; y (iv) servicios integrados para todos los infantes: algunos prestados de manera universal; otros, a medida de las necesidades particulares de cada niño.

La Tabla 2 delinea, para cada una de las dimensiones de políticas públicas de DIT, las variables clave y la manera en que deberían ser observadas en cada nivel de desarrollo. Mientras que la columna de nivel “maduro” representa el ideal, un país con un nivel de desarrollo “establecido” en las dimensiones clave de DIT revela un marco de políticas públicas desarrollado en la mayoría de los sectores, implementación adecuada y una aproximación multisectorial al DIT.

Un nivel “maduro” de desarrollo de las políticas públicas de DIT es asequible en el mediano y largo plazo. En tanto, es posible identificar las dimensiones fundamentales en las que cada país está rezagado con respecto a la situación ideal, y diseñar estrategias para abordarlas. Este ejercicio es, por definición, una tarea específica de cada país, que debería ser

7

conducido por las propias naciones. En el futuro cercano, se proyecta generar instrumentos que faciliten el diagnóstico del nivel de desarrollo de cada país en función de sus políticas públicas y programas de DIT.

Para ilustrar cómo este ejercicio puede tener relevancia para los diseñadores de políticas públicas de América Latina y el Caribe, en la sección siguiente se lleva a cabo su aplicación a tres casos nacionales, Colombia, Panamá y Chile, que se hallan en diferentes niveles de desarrollo con respecto a sus políticas públicas de DIT.

Tabla 1. Dimensiones de las políticas públicas de DIT y niveles de desarrollo Dimensiones

de las políticas públicas de DIT

nivel de desarrollo

Latente emergente establecido maduro

entorno habilitante

Marco legal inexistente, financiamiento ad hoc, escasas instituciones, baja coordinación al interior del sector, baja coordinación interinstitucional.

Marco legal mínimo, unos pocos programas con finan-ciamiento sostenido, baja coordinación interinstitucio-nal, coordinación al interior del sector algo más alta.

Regulaciones para el DIT en algunos sectores, numerosos programas con financiamiento sostenido, coordinación intra e interinstitucional en funcionamiento.

Marco legal de DIT desarrollado, financiamien-to sostenido para alcanzar metas de DIT, coordinación interinstitucional.

grado de im-plementación

Baja cobertura, pro-gramas piloto.

Cobertura en expansión, aunque con importan-tes brechas; algunos programas establecidos en pocos sectores; alta desigualdad en el acceso.

Cobertura casi universal o universal en algunos secto-res; programas estableci-dos en varios sectores; baja desigualdad en el acceso.

Cobertura universal en el DIT, con estrategias integra-les a través de los sectores.

monitoreo y asegu-ramiento de calidad

Existencia limitada de estándares para la prestación de servicios de DIT; se informan únicamente mediciones mínimas de mortalidad de infantes y niños.

Existencia de estándares para servicios de DIT para, al menos, algunos sectores, aunque sin sistema de mo-nitoreo regular de cumpli-miento; mayor información disponible sobre resultados de DIT a nivel nacional.

Existencia de estándares para servicios de DIT para casi todos o todos los sectores; se cuenta con un sistema de monitoreo regular de cumplimiento; in-formación disponible sobre resultados de DIT a nivel nacional, regional y local.

Existencia de estándares para servicios de DIT en casi todos o todos los sectores; se cuenta con un sistema de monitoreo regular de cumplimiento; in-formación disponible sobre resultados de DIT a nivel individual, nacional, regional y local; las necesidades de todos los infantes son monitoreadas y satisfechas.

Foco de la política

Algunos servicios de salud, nutrición, educación y protección de infantes y niños, aunque mínimos y sin coordinación.

Algunos servicios de salud, nutrición, educación y pro-tección de infantes y niños.

Servicios bien estableci-dos de salud, nutrición, educación y protección de infantes y niños.

Servicios integrados para todos los niños, algunos prestados a nivel universal, otros a medida de las necesidades particulares de los infantes.

Fuente: Autores.


Tabla 2. Dimensiones de las políticas públicas de DIT, variables y niveles de desarrollo

Dimensiones de las políticas públicas de DIT

Variables

nivel de desarrollo

Latente emergente establecido maduro

entorno

habilitante

Marco legal inexistente mínimo regulaciones en algunos sectores desarrollado

Coordinación baja dentro del sector alta dentro del sector baja a nivel inte-rinstitucionalalta a nivel interinstitucional

Financiamiento ad hoc sostenido para algunos programassostenido para muchos programas

sostenido para alcanzar metas

grado de

implementa-

ción

Cobertura baja en expansión universal en algu-nos sectores universal en DIT

Programas piloto establecidos en pocos sectoresestablecidos en varios sectores establecidos en DIT

monitoreo y

asegura-

miento de

calidad

Información sobre DIT mediciones mínimas resultados a nivel nacionalresultados a nivel na-cional, regional y local

resultados a nivel nacional, regional, local e individual

Estándares de calidad y cumplimiento

estándares inexistentes o limitados

estándares en algunos sectores

estándares en la ma-yoría de los sectores, monitoreo regular del cumplimiento

estándares en todos los sectores, monitoreo regular del cumplimiento y aplicación efectiva

Foco de la

política

Intervenciones en DIT (salud, nutrición, educación y pro-tección del niño)

algunas y mínimas algunas establecidas servicios bien establecidos

servicios integrados y prestados universalmente

Fuente: Autores.

9

5. Identificación de alternativas para el fortalecimiento de servicios de DIT a nivel nacional: estudios de caso de Chile, Colombia y Panamá

En esta sección, se aplica el marco conceptual anteriormente descripto a tres países de América Latina: Colombia, Panamá y Chile. Estos países fueron seleccionados por su interés en la expansión del DIT, así como también porque se hallan en distintos estadios de desarrollo en términos de las políticas públicas de DIT. De manera específica, se llevan a cabo las siguientes tareas:

(1) Se efectúa un balance de las principales intervenciones en DIT en cada país, y se usa la tipología de progra-mas de DIT introducida en la Sección 3 para categorizarlas como sectoriales, transversales, multisectoriales o comprensivas;

(2) Se utiliza el marco para la clasificación de políticas públicas de DIT tratado en la Sección 4 para identificar, en cada país, el nivel actual de desarrollo en el área, y algunas alternativas de políticas públicas dirigidas a fortalecer las de DIT.

La Tabla 3 resume los niveles de desarrollo de cada dimensión de las políticas públicas de DIT en Colombia, Panamá y Chile. En las dos secciones siguientes, se incluye una descripción detallada de los programas y políticas públicas de DIT en ambos países, de la cual se deriva la comparación.

Tabla 3. Comparación de las políticas públicas de DIT y niveles de desarrollo en Colombia, panamá y Chile

Dimensiones de las políticas públicas de DIT Variables

nivel de desarrollo

Colombia panamá Chile

entorno

habilitante

Marco legal Establecido Emergente Establecido

Coordinación Establecido Emergente Establecido

Financiamiento Establecido Latente Establecido

grado de

implementación

Cobertura Emergente Latente Establecido

Programas Establecido Emergente Establecido

monitoreo y

aseguramiento de

calidad

Información sobre DIT Emergente Emergente Emergente

Estándares de calidad y cumplimiento Establecido Latente Emergente

Foco de la

política

Intervenciones en DIT (salud, nutrición, educa-ción y protección del niño)

Establecido Emergente Maduro

Fuente: Autores.

©JU

LIO

PA

NTO

JA/W

OR

LD B

AN

K

11

I. Colombia

Colombia es un país con aproximadamente 46 millones de habitantes, de los cuales 4,38 millones tienen 5 años de edad o menos2. En las últimas décadas, el país ha llevado a cabo un decidido esfuerzo para mejorar la vida de los infantes mediante el establecimiento de derechos legales, el aumento de la inversión y la prestación de servicios de DIT en salud, nutrición, educación y protección de los niños. Estos esfuerzos han tenido un impacto positivo en los objetivos de DIT, y han contribuido a la disminución de la tasa de mortalidad de niños de menos de cinco años, pasando del 35 por cada mil nacimientos en 1990, al 20 por mil en 2007. A pesar de los numerosos avances, es importante observar que la situación continúa siendo grave para muchos niños colombianos: cerca del 15% vive por debajo de la línea de pobreza internacional, con U$1,25 al día. En 2008 (el último año del que se dispone de datos), la tasa bruta de inscripción al preescolar de Colombia fue del 49 por ciento (Estadísticas Educativas del Banco Mundial).

(a) programas de DIT en Colombia

En la actualidad, existen numerosos programas de DIT a nivel nacional, estatal y municipal en Colombia. De acuerdo con la tipología descripta en la Sección 3, entre estos programas hay intervenciones de tipo sectorial, transversal, multisectorial y comprensivo.

La Figura 2 presenta un inventario de los programas de DIT en Colombia según el tipo de intervención.

En la Tabla 4 se categorizan algunas intervenciones seleccionadas de Colombia. Cabe notar que esto incluye únicamente una porción de las numerosas intervenciones que funcionan en el país. La selección se efectuó de acuerdo a la relevancia y disponibilidad de información de las intervenciones.

2 Mientras que la definición de DIT utilizada en este documento se aplica a niños de 0 a 6 años, en Colombia los únicos datos disponibles son para niños hasta la edad de 5 años.

Figura 2. programas de DIT en Colombia, por tipo

Áreas de enfoque/MecanismosCo

mp

lejid

ad d

e d

isp

osi

cio

nes

inst

itu

cio

nal

es


Programadesayunos infantiles

con amor - DIA

Programa Ampliadode Inmunizaciones

PAI

Hogares infantiles,lactantes y prescolares

Jardinescomunitarios

Prevención deteccióny atención del

maltrato infantil

Hogares Comunitariosde Bienestar - HCB

Fondo de Fomentopara la Atención

Integral de laPrimera Infancia

Programa BuenComienzo - Medellín

Modelo de atenciónintegral - Bogota

Atención a la primerainfancia en situación de

discapacidad

Familias en acción

Programas de atencióndiferencial

Unidades de atenciónintegral y recuperación

nutricional para laPrimera Infancia

Atención de lagestación y los

riesgos perinatalaes

Instituciones Amigasde la Mujer y de la

Infancia - IAMI

Estrategia deAtención Integral aLas enfermedadesprevalentes en la

infancia - AIEPI

Sector específico con aportes de otro sector

Sector único Multiples sectores, programas específicos para poblaciones


Monitoreo regular comprensivo; algunos servicios universales, con

intervenciones a medida

Sectorial

Intersectorial

Multisectorial

Comprensivo

Fuente: Autores.


Tabla 4. Categorización programas seleccionados de DIT de Colombia

Intervención en DIT

Desayunos infantiles con amor (DIA)programa Ampliado de In-

munizaciones (pAI)Hogares Comunitarios

de bienestar (HCb)

Clasificación sectorial sectorial multisectorial

objetivo primordial de política pública

El objetivo primordial de Desayunos infantiles con amor es ayudar a mejorar la nutrición de los niños de seis meses a cinco años de edad que pertenecen a los niveles 1 y 2 del SISBEN (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Progra-mas Sociales), proporcionándoles el desayuno para mejorar su dieta diaria.

El PAI está a cargo de la eliminación, erradicación y control de las enfer-medades prevenibles en Colombia, para reducir la mortalidad y morbilidad causadas por estas enfermedades en la población menor de seis años.

El programa HCB busca atender las necesidades básicas de los niños marginados de menos de seis años en lo que respecta a afecto, nutrición, salud, protec-ción y desarrollo psicosocial.

breve des-cripción

Este programa es una medida tomada por el ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar) para proporcionar suplementos nutricionales a los niños marginados en los años cruciales de desarrollo. Entre sus beneficios auxiliares se cuentan la promoción de la afiliación de los niños al sistema de seguridad social general de salud y la mejora en la participación y sinergia al interior de las comunidades a partir de las actividades del programa.

El PAI fue creado originalmente por la OMS en 1974, y adoptado en la Región de las Américas en 1977. Al año siguiente, se inauguró el programa en Colombia para brindar acceso a la inmunización contra enfermedades prevenibles a todos los niños desde el nacimiento hasta los cinco años, y a otras poblaciones específicas.

En 1986, el ICBF creó el programa HCB como “una estrategia de desarrollo humano y una nueva concepción de asistencia holística para dar cobertura a la población infantil más pobre en zonas urbanas y centros rurales”. Fue aprobado por en Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES).

Área de enfoque/ mecanismo de intervención

El componente nutricional de este programa se implementa mediante dos tipos de desayunos. El Desayuno Tipo 1 provee únicamente el polvo proteico nutricional del programa (llamado Bienestarina), mientras que el Desayuno Tipo 2, que la mayoría de los beneficiarios recibe, incluye leche entera, una sólida base de cereales y la tradicional Bienestarina.

En 1978, el programa realizó vacunacio-nes contra la tuberculosis, la poliomie-litis, la difteria, la tos ferina, el tétanos neonatal y el sarampión. Desde entonces, se ha ampliado para incluir también vacunación contra la hepatitis B, la rubéola, las paperas, la gripe y la fiebre amarilla. Las vacunas son gra-tuitas y obligatorias para la población a la que está dirigido el programa.

El modelo inicial de HCB consistía de hogares comunitarios familiares liderados por madres de la localidad que cuidaban entre 13 y 15 niños. Luego se amplió para incluir también hogares comunitarios grupales, hogares comunitarios múltiples, ho-gares patrocinados por empresas, y hogares de familias, mujeres y niños. Desde 2005, los hogares familiares comunitarios cubren más del 75% de la asistencia ofrecida por HCB.

Cobertura/ Acceso

El programa está diseñado para alcan-zar a la población de áreas tanto rurales como urbanas. En total, DIA provee el desayuno a 1.228.641 niños anualmen-te, a través de 1045 municipalidades.

El programa brinda cobertura a niños de menos de seis años, mujeres en edad reproductiva y otras personas en localidades vulnerables. El objetivo es vacunar a, al menos, el 95% de la población escogida. En 2006, se brindó cobertura a aproximadamente 90% de los 929.630 niños menores de un año.

El programa está dirigido a familias clasificadas en los niveles 1 y 2 del SISBEN. HCB tiene la mayor cobertura de todos los programas dirigidos a niños pequeños de Colombia, y en 2008 atendió a cerca de 1.200.000 niños.

Disposiciones institucionales

DIA es administrado por el ICBF. Se utiliza un manual de operaciones que explica el programa, sus metas y la po-blación a la que está dirigido. El manual también define las responsabilidades de los actores institucionales y sec-toriales, como también las de los volun-tarios comunitarios y grupos de apoyo.

El funcionamiento de los programas está regulado por la Ley del Sistema de Seguridad Social Integral (Ley 100 de 1993), e involucra a autoridades políticas y administrativas a nivel nacional y subnacional, como también a prestadores y empresas públicas y privadas. El Ministerio de Protección Social define las políticas y están-dares nacionales de inmunización. Los distritos, las municipalidades descentralizadas y los departamentos deben asegurar la disponibilidad de los servicios de vacunación, y supervisar y promover la prestación de los servicios.

El programa HCB es manejado por el ICBF. En 1988, se fortaleció su base legal con la promulgación de la Ley 89 por parte del gobierno, que aumentó los recursos del Instituto para asegurar la ampliación de la cobertura del programa. El ICBF es responsable del diseño de las intervenciones y de su ejecución, aunque no establece los requisitos para la localización, espacio e infraestructura de los hogares.

Financiamiento/ relación costo-rendimiento

El programa es financiado por el ICBF. En 2009, tuvo un gasto anual de $144 millones de pesos, lo que marca un aumento sustancial en el presupuesto del programa al compararlo con el año 2002, cuando contaba con $1744 millones de pesos.

El programa es financiado por el BID y el Gobierno de Colombia. En 2006, contó con un presupuesto de $99.321 millones de pesos. El Ministerio de Protección Social es responsable del manejo y destino de los recursos del programa.

En 2009, el ICBF informó que HCB obtenía sus ingresos a partir del 3% de los impuestos salariales, un total de $760.789 millones de pesos, y que el costo anual por niño era de aproximadamente U$350.

13


Desayunos infantiles con amor (DIA)programa Ampliado de In-

munizaciones (pAI)Hogares Comunitarios

de bienestar (HCb)

prestadores de servicios

Los desayunos son provistos cada mes a cada uno de más de 9000 centros del país. Las entregas son mensuales y se regulan mediante el Acta de Entrega del programa.

El Ministerio de Protección Social maneja el programa y distribuye las vacunas. Según lo establecido en la Ley 100, las unidades subnacionales son responsables de la entrega directa del servicio de salud.

Las madres comunitarias son las ejecutoras de HCB. Reciben capacitación en desarrollo, salud y nutrición infantil, organización y calendarización de actividades, y sus esfuerzos son compensados económicamente. En general, las madres comunitarias trabajan 8 horas al día, y durante este tiempo ofrecen comidas a los niños. Cerca del 70% de las madres comunitarias están localizadas en zonas urbanas, y el restante 30% se halla en áreas rura-les. El programa provee a las madres de material educativo y doméstico.

mecanismos para asegurar la calidad

El ICBF y una agencia de contrata-ción externa son responsables de llevar a cabo las vastas evaluaciones y monitoreo del programa.

Más aún, las familias beneficiarias son componentes cruciales del control para asegurar la calidad. Si el programa fuese de algún modo utilizado con fines comerciales o electorales, las autoridades deberán ser contactadas de inmediato.

El Instituto Nacional de Salud (INS) tiene a su cargo la vigilancia epide-miológica y del laboratorio de salud pública. El PAI y el Director General de Salud son responsables de supervisar los resultados del programa. Las tasas oficiales de vacunación se computan a nivel municipal y se entregan al Instituto Nacional de Salud, que agrega la información y calcula la tasa nacional de cobertura. Además, el BID realiza el monitoreo y la evaluación de la implementación del Fortalecimiento del Programa Ampliado de Inmunizaciones 2005-2008.

El ICBF usa información de moni-toreo para supervisar el programa y asegurar que se lleven a cabo procesos de seguimiento. Las actividades de evaluación se centran en áreas tales como el impacto del programa, los estándares de calidad, los contenidos y materiales y el proceso de implementación.

Desde sus inicios, el Gobierno de Colombia ha llevado a cabo dos estudios exhaustivos del programa. Además, numerosas organizaciones, institutos de investigación y universidades han desarrollado sus propios estudios.

Desafíos para ampliar la escala y mejorar la prestación de servicios

Uno de los mayores desafíos de este programa es la entrega oportuna y consistente de suplementos. En términos del futuro, requerirá de mayores recursos económicos para aumentar la cobertura.

El mayor desafío para alcanzar una cobertura ampliada son las agudas desigualdades geográficas y demo-gráficas en los niveles de vacunación. La cobertura de la vacunación en las municipalidades más pobres y remotas está muy por debajo de los promedios nacionales y departamentales.

Un área que se precisa mejorar son los requisitos para las madres comunitarias. En áreas rurales, existe una menor probabilidad de que las madres comunitarias hayan completado la educación primaria y secundaria, y son muy pocas las que han recibido formación terciaria.

Clave:

cobertura baja/ sostenibilidad incierta

cobertura media/ sostenibilidad media

cobertura alta/ sostenibilidad alta


Tabla 5. Categorización de programas seleccionados de DIT de Colombia

Intervención en DIT Familias en Acción Instituto Colombiano de bienestar Familiar

Clasificación Transversal multisectorial


Familias en Acción apunta a complementar los ingresos familiares para aumentar el gasto en comida, mejorar la salud de los niños asegurando acceso al sistema de salud regular, y mejorar las prácticas de cuidado de los niños en términos de salud, nutrición y estimulación temprana.

El ICBF es una entidad nacional que coordina las políticas públicas de bienestar familiar de Colombia. Una parte importante de su trabajo es garantizar los derechos, la protección y el bienestar de niños y sus familias mediante amplias intervenciones en DIT.

breve descripción

Fundado en 1999, Familias en Acción es un programa de transferencia condicional de dinero en efectivo (TCE) dirigido a mujeres embarazadas y madres con niños menores de 7 años que viven en la pobreza. Se centra particularmente en familias desplazadas o indígenas. El programa usa una estrategia com-binada dirigida hacia padres e hijos para brindar servicios de DIT a las poblaciones seleccionadas.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es una institución semi-autónoma que funciona bajo la órbita del Ministerio de Protección Social. Fue establecido en 1968 para dar respuesta a problemas tales como la deficiencia nutricional, la desintegración e inestabilidad familiar, la pérdida de valores y el abandono de niños. Desde 1974, el ICBF implementa y apoya varias modalidades de asistencia a niños pequeños a través de programas integrados de cuidado, ayuda nutricional, salud preventiva y desarrollo socio-afectivo. En 1986, el ICBF creó un importante programa llamado Hogares Comunitarios para atender a mujeres embarazadas y niños de 0 a 5 años de edad, con el objeto de contribuir a erradicar la pobreza y ampliar la cobertura de servicios para padres que trabajan y niños en situación de vulnerabilidad.

Área de enfoque/ mecanismo de intervención

La intervención utiliza “madres comunitarias líderes” que conducen asambleas de las que participan las madres. Los talleres de cuidado de los niños y la familia abordan temas como la alfabetización, la salud, la nutri-ción, la higiene, la anticoncepción, el desarrollo de los niños y el juego. El programa está diseñado a la medida de las distintas identidades culturales de las regiones y comunidades, incorporando elementos rituales y promo-viendo juegos de aprendizaje. La recepción de transfe-rencias de dinero en efectivo y suplementos nutriciona-les por parte de las familias está condicionada por el uso de los servicios de salud por de los niños, como inmuni-zaciones y controles de crecimiento físico y desarrollo.

El ICBF cuenta con varios programas y servicios destinados a la familia, a DIT, a adolescentes entre 7 y 17 años, adultos mayores y niños con derechos vulnerados. Entre ellos se cuentan la educación familiar, hogares para niños, ayuda a mujeres embarazadas y lactantes, clubes para jóvenes y preadolescentes, varios programas de asistencia nutricional y programas específicos para niños con necesidades especiales.

Cobertura/ Acceso

Familias en Acción tiene escala nacional y cubre los 32 departamentos y 1093 de las 1094 muni-cipalidades de Colombia. La meta de cobertura anual es: 1.500.000 familias (600.000 urbanas y 900.000 rurales) que viven en condiciones de extrema pobreza, incluyendo 500.000 y 745.000 niños de áreas urbanas y rurales respectivamente.

El ICBF está presente en cada una de las capitales de-partamentales y tiene 203 centros a lo largo del país. Es-tos centros son efectivos para brindar atención cercana y participativa a niños, adultos y familias urbanas, rura-les, nativas y afrocolombianas. Cerca de 10 millones de colombianos son beneficiarios de los servicios de ICBF.

Disposiciones institucionales

Familias en Acción no ha desarrollado una base legal sólida. El programa funciona dentro de la órbita de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Recibe apoyo sectorial tanto del Ministerio de Educación como del de Salud. Las municipalidades juegan un rol crucial en su implementación. Para participar, cada municipalidad debe firmar un documento legal que delinea las diversas responsabilidades de la Alcaldía. Las fallas en el cumplimiento pueden generar la suspensión temporaria o permanente de Familias en Acción.

El ICBF fue transferido del Ministerio de Salud al de Protección Social (que en la actualidad también incluye al de Salud). Cuenta con un Consejo Direc-tivo independiente que preside la institución.

Financiamiento/ relación costo-rendimiento

Las familias beneficiarias reciben U$50 por mes. El financiamiento del programa se da por dos vías: el Gobierno de Colombia (Presidencia y Tesoro Nacional) y donaciones internacionales del Banco Mundial y el BID. Se estima que los costos administrativos constituyen un 3% del presupuesto anual.

El ICBF ha obtenido autonomía parcial mediante el amplio financiamiento que recibe del 3% de los impuestos salariales a nivel nacional, establecido a través de varias leyes nacionales, acuerdos y decretos. Comunidades, ONG y cooperativas de trabajadores también contribuyen con el programa, pero los montos no se informan públicamente. Además, el ICBF recibe subvenciones y contratos de fuentes nacionales e internacionales por un total de aproximadamente U$ 25 millones anuales para proyectos especiales, y distribuye los fondos a cada intervención respectiva.

15

Intervención en DIT Familias en Acción Instituto Colombiano de bienestar Familiar


La prestación de servicios utiliza un enfoque mixto público privado. El Gobierno de Colombia provee el componente TCE. La ampliación del programa requirió de personal de apoyo técnico adicional a nivel regional, llamados Enlaces Municipales. Las municipalidades que participan del programa deben financiar los salarios de estos técnicos. Hacia fines de 2007, se esperaba que 1090 enlaces estuvieran capacitados y trabajando. Por su parte, las “madres comunitarias líderes” son prestadoras de servicios privadas.

El ICBF brinda servicios a través de sus diversas intervenciones, ya detalladas. El prestador de servicios directo dependerá del tipo de intervención y de la población beneficiaria. Por ejemplo, el ICBF lleva a cabo el programa Hogares Comunitarios de manera directa a través de contratistas y con la ayuda de otros progra-mas de sistema nacional para el bienestar familiar, de comunidades en toda Colombia, y de distintas Asocia-ciones de Padres que apoyan los hogares comunitarios.


La intervención se monitorea con frecuencia trimestral, semestral y anual. Es llevado a cabo por evaluadores profesionales, otros profesionales del programa y su Di-rector. Se observan diversos elementos de la interven-ción, como la estructura, los participantes, el proceso de implementación, los contenidos, los materiales y los métodos. Cada trimestre y cada semestre, se despliega un extenso proceso de evaluación a cargo de participan-tes, evaluadores profesionales y externos y el Director, para asegurar la calidad y efectividad del programa.

El ICBF lleva a cabo actividades de monitoreo y evaluación para sus intervenciones. Por ejemplo, en Hogares Comunitarios, se usa la información de monitoreo para supervisar el programa y asegurar que se realicen procesos de seguimiento. Las actividades de evaluación se centran en áreas tales como el impacto de los programas, estándares de calidad, contenidos y materiales y el proceso de implementación.

Desafíos para ampliar la escala y mejorar la presta-ción de servicios

Hay informes que aseguran que el financia-miento es fungible y carece de estabilidad.

En términos de sus efectos, se encuentra que la intervención ayuda a mejorar la nutrición y los resultados en salud, aunque no se ha logrado un impacto importante en el desarrollo cognitivo de los niños y la preparación para la escuela. Esto podría deberse a diferencias en la calidad de los componentes dedicados a la estimulación temprana de los niños.

El ICBF informa que una limitación central es la dispo-nibilidad de recursos para la ampliación de la cobertura de programas. El Instituto continúa trabajando para desarrollar enfoques mejores e innovadores dirigidos a atender a poblaciones en situación de vulnerabilidad.

Clave:




(b) Clasificación de las políticas públicas de DIT de Colombia

Efectuar un balance de las intervenciones en DIT es útil para obtener un mapa del panorama. Sin embargo, el marco de políticas públicas es crucial para asegurar el acceso, la calidad y la equidad de los servicios de DIT. Como lo muestra la Tabla 6, que se basa en el análisis de las políticas y programas de DIT de Colombia, se observa que el Entorno habilitante y el Foco de la política se encuentran en el estadio “establecido”, mientras que el Grado de Implementación está en el estadio “emergente”, según el marco presentado en la Sección 4.

(c) Alternativas para fortalecer las políticas públicas y programas de Colombia

Colombia ha dado importantes pasos hacia el fortalecimiento de su marco de políticas públicas de DIT, y cuenta con nu-merosos programas que ofrecen servicios en esta área. Sin embargo, subsisten aún desafíos importantes, como la expansión de la cobertura de los servicios de DIT y la completa implementación de la Ley 1295.

Como primer paso, el país debería concentrarse en la identificación de brechas en la cobertura y el alcance de la pobla-ción excluida. De forma simultánea, será importante desarrollar el nivel de coordinación y sinergia entre los prestadores de servicios y las agencias gubernamentales. En el futuro próximo, Colombia deberá crear instrumentos para monitorear la trayectoria individual de desarrollo de los niños y asegurar así un enfoque integral de DIT para todos.


Tabla 6. Clasificación de las políticas públicas de DIT de Colombia

Dimensiones de las políti-cas públicas

de DIT

Descripción

entorno habilitante

Esta

blec

ido

La perspectiva de derecho se basa legalmente en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (1989), ratificada por Colombia en 1991. La Constitución ofrece fundamento legal para los exhaustivos derechos de los niños en su Artículo 44, que establece los derechos básicos de la infancia, y en el Artículo 50, que asegura servicios de salud gratuitos a todos los niños de menos de un año que no cuenten con ningún tipo de protección o seguridad social. El Código de los Niños y Adolescentes (Ley 1098 de 2006) especifica la importancia del ciclo de vida para el desarrollo humano y determina el derecho al desarrollo personal en la infancia temprana, incluyendo el cuidado de la salud, la nutrición, la vacunación contra enfermedades, la educación temprana y la protección contra riesgos físicos.

En 2007, se adoptó la Política Pública Nacional para la Primera Infancia, con los objetivos de promover el de-sarrollo integral de los niños desde la gestación hasta lo seis años de edad, responder a sus necesidades y características específicas y contribuir al alcance de la equidad y la inclusión social en Colombia. El Ministerio de Protección Social, el ICBF y el Ministerio de Educación son parte integral de esta política. Estas instituciones llevan adelante numerosas intervenciones en DIT, tanto en forma individual como conjunta. En general, los requisitos de financiamiento de estos programas pueden considerarse adecuados para desarrollar y mantener sus servicios. El ICBF se financia con la recepción del 3% de los impuestos salariales a nivel nacional.

La última novedad en DIT en Colombia es la Ley 1295 (2009), que indica que es propósito del estado contribuir a mejorar la calidad de vida de madres embarazadas y niños de menos de seis años, y dirige la atención a la necesidad de desarrollar un sistema integral de cuidado de los infantes que vaya más allá de los programas existentes.

grado de implemen-tación

Emer

gent

e

El marco institucional de la Política Pública Nacional para la Primera Infancia consiste de tres cuerpos, uno nacional y dos regionales. El cuerpo nacional tiene las tareas de diseñar y manejar el programa a nivel cen-tral, y uno de los cuerpos regionales promueve la coordinación intersectorial y entre agencias, mientras que el otro administra los recursos y guía la formulación del Plan de Cuidado Integral y su implementación a nivel local. Este enfoque permite recoger y distribuir información sobre DIT en todos los niveles.

Se han obtenido altos niveles de cobertura a través de las numerosas intervenciones en DIT en salud, nutrición, educación y protección de los niños. Muchos de estos programas se han afianzado a lo ancho del país, incluyendo municipalidades de difícil acceso y regiones muy marginadas. Persisten altos niveles de desigualdad entre niños en edad de DIT.

monitoreo y asegura-miento de la calidad Em

erge

nte

Colombia cuenta con mecanismos para asegurar la calidad que abarcan diferentes sectores e instituciones, ade-más de aquellos que son específicos de las intervenciones. En conjunto, estos mecanismos proveen un marco que refuerza el cumplimiento de estándares de calidad de DIT y ofrecen el apoyo necesario para alcanzarlos.

Un componente fundamental en el monitoreo de la eficacia de las intervenciones en DIT es la Encuesta de Calidad de Vida. En 2003, esta encuesta se amplió para in-cluir variables relacionadas con el programa HCB y ayudar a su monitoreo.

El ICBF tiene variados mecanismos para asegurar la calidad en la amplia gama de servicios que ofrece. Por cierto, ha establecido un sistema de supervisión de los contratos con contribuyentes y con unidades que prestan servicios para garantizar transacciones justas y responsables. Para las instituciones del mayor programa de DIT, Hogares Comunitarios de Bienestar, se emprendieron dos evaluaciones a gran escala (1996 y 2006). La primera aportó una estrategia para mejorar el programa, y la segunda consistió en una revisión exhaustiva de los objetivos primordiales del programa y la estructura de su organización.

En 2008, el Gobierno de Colombia y el Banco Mundial iniciaron un trabajo conjunto de $15,8 millones dirigido a fortalecer el sistema de monitoreo y evaluación del país. La inversión comprende los distintos niveles de gobierno e instituciones, y a través de estos tiene un impacto directo en el aseguramiento de la calidad del DIT. El objetivo colectivo es asegurar la disponibilidad y producción de datos fiables para el diseño de políticas y programas, produciendo así información que permita tomar decisiones de inversión fundadas y establecer capacidades de monitoreo y evaluación efectivos a nivel local y regional.

Foco de la política

Esta

blec

ido

Las anteriores Tablas 4 y 5 contienen ejemplos de intervenciones en salud, nutrición, educación y protección de los niños. Algunos de estos programas tienen un único foco, mientras que otros son más amplios y ofrecen servicios en múltiples áreas, tales como la salud, la nutrición y la protección de los niños. En nivel de la coordina-ción intersectorial y entre agencias ha mejorado en los últimos años, permitiendo un enfoque más colaborativo en DIT. Este logro se alcanzó, en gran parte, gracias a la creación de la Política Nacional para la Primera Infancia y, más recientemente, la Ley 1295. El país parece preparado para desplegar un sistema integral de cuidado. Para lograrlo, será importante desarrollar aún más la coordinación y la sinergia entre las instituciones y el gobierno.

17

II. Panamá

Panamá es una pequeña nación de 3.504.483 habitantes, de los cuales 420.324 tienen menos de cinco años. A pesar del alto ingreso per capita que, en comparación con otros de la región, este país presenta enormes desigualdades entre ricos y pobres. En 2008, cerca del 33% de la población se hallaba debajo de la línea de la pobreza, que se calcula en U$3,13 por día. Más aún, el 14,4% de los habitantes vivía en situación de pobreza extrema, es decir, con menos de U$1,77 al día. Una gran parte de estos individuos son indígenas. Durante los últimos seis años, se verificó un aumento en la malnutrición crónica entre los niños de este segmento etario.

(a) programas de DIT en panamá

Panamá cuenta con numerosos programas de DIT en las áreas de nutrición, salud, educación y desarrollo. La siguiente sección presenta seis de ellos. Es importante notar que esta no constituye una lista exhaustiva de todos los programas de DIT existentes. Se trata, en realidad, de un ejercicio para destacar algunos de los más importantes, lo que ofrecerá al lector un panorama adecuado del DIT en Panamá, de los logros alcanzados y de las mejoras que pueden implementarse. Además de las intervenciones llevadas a cabo por los ministerios, son de gran importancia las que desarrollan varias organizaciones y fundaciones del sector privado. Dos programas que no se incluyen a continuación son el Programa de Alimentación Complementaria Escolar (PACE), administrado por el Ministerio de Educación, y el Bono Familiar para la Compra de Alimentos, iniciado en 2005 por SENAPAN, con contribuciones de los Ministerios de Salud, Educación, Desarrollo Social y Agricultura, entre otros. La Figura 3 presenta las intervenciones en DIT en Panamá según la tipología expuesta en la Sección 3. Las características de tales intervenciones se describen en las Tablas 7 y 8.

Figura 3. programas de DIT en panamá, por tipo

Áreas de enfoque/Mecanismos

Co

mp

lejid

ad d

e d

isp

osi

cio

nes

inst

itu

cio

nal

es


Programapreescolar de laFundación Pro

Niños de Darién

Programa NacionalPreescolar

Red deOportunidades

Programa deAlimentación

Complementaria(PAC) del Ministerio

de Salud

Programa deSuplementación de

Hierro

Programa Nacionalde Suplementación

con Vitamina A

Sector específico con aportes de otro sector

Sector único Multiples sectores, programas específicos para poblaciones


Monitoreo regular comprensivo; algunos servicios universales, con

intervenciones a medida

Sectorial

Intersectorial

Multisectorial

Comprensivo

Fuente: Autores.


Tabla 7. Categorización de programas seleccionados de DIT de panamá

Intervención en DITprograma de Alimentación Complementaria (pAC) del

ministerio de salud

programa de suplemen-tación de Hierro

programa nacional de suple-mentación con Vitamina A

Categoría sectorial sectorial sectorial


El PAC distribuye comida fortificada para mejorar el estado nutricional de niños de menos de cinco años, mujeres embarazadas, madres lactantes y pacientes de tuberculosis.

El Programa de Suplementación de Hierro apunta a corregir y prevenir la deficiencia de hierro en niños, mujeres en edad reproductiva y mujeres embarazadas y lactantes.

El objetivo primordial del Programa de Suplementación con Vitamina A es mejorar la sobrevivencia materna e infantil en áreas de extrema pobreza proporcionando suplementos de vitamina A.

breve descripción

Desde 1995, el programa ha sido implementado en todo Panamá, asegurando la adecuada ingesta calórica en los niños. En compara-ción con estándares internacionales, su contenido calórico es menor al recomendado, dada la alta preva-lencia de la obesidad en el país, tanto en adultos como en niños.

La deficiencia de hierro es la más frecuente en el mundo, y la principal causa de anemia. Desde 1998, el Programa de Suplementación de Hierro ha funcionado para disminuir la alta prevalencia de anemia en Panamá.

La encuesta nacional de deficiencia de vitamina A en niños en edad preescolar indica que el 1,8% de los niños de 12 a 59 meses se encuen-tra en una situación deficiente. La cifra es lo suficientemente baja como para no considerarla un problema de salud pública. Sin embargo, en poblaciones indíge-nas en la misma franja de edad, existe una prevalencia del 23%.

Área focal/ mecanis-mo de intervención

El programa distribuye Nutricereal, un suplemento elaborado en base a maíz y alto en calorías (180) y pro-teínas (6 gramos), que es fortificado con vitaminas y minerales. El tamaño de cada porción es de 45 gramos.

El suplemento de hierro es distribuido en forma de gotas, jarabes o tabletas. Los bebés con bajo peso al nacer reciben 10 mg por día; los niños de 4 a 11 meses, 1 gramo por día; los de 12 a 23 meses, 30 mg por semana; los de 6 a 11 años de edad y mujeres en edad reproductiva reciben 60 mg y 400 mcg de ácido fólico una vez por semana; y las mujeres emba-razadas y lactantes reciben 60 mg y 400 mcg de ácido fólico por día.

La administración de dosis de vitamina A se efectúa de la siguiente manera: los niños de 6 a 11 meses reciben una dosis de 100.000 UI por año; los niños de 1 a 5 años reciben dos dosis de 200.000 UI por año (una cada seis meses); y las mujeres lactantes reciben una dosis de 200.000 UI.

Cobertura/ Acceso

El programa está dirigido a niños de menos de cinco años y mujeres embarazadas y lactantes, cen-trando la atención en los distritos prioritarios y los niños con bajo peso al nacer. Según estimaciones del Ministerio de Salud, en 2009 el programa atendió a 123.185 niños menores de cinco años, y 26.072 mujeres embarazadas y lactantes.

Los beneficiarios de este programa son niños y mujeres embarazadas clasificados como pobres y que usualmente carecen de acceso a servicios de seguridad social. En 2006, el Ministerio de Salud indicó una cobertura de 43.000 niños de 12 a 23 meses; 150.000 de 24 a 59 meses; y 25.000 mujeres embarazadas y lactantes.

En 2004, el programa informó una cobertura de aproximada-mente 90.000 mujeres y niños. Ello implicó que el 16,4% de la población de 6 a 59 meses reci-biera el suplemento. El programa pone especial atención en la cobertura de población indígena.

Arreglos insti-tucionales

El Ministerio de Salud administra el programa, mientras que el Departa-mento de Nutrición está a cargo de la elaboración de los suplementos.

El Ministerio de Salud es responsable de administrar y desarrollar el programa, y tam-bién de realizar las entregas.

El Ministerio de Salud está a cargo del diseño del programa, su funcionamiento y las entregas.

Financiamiento/ relación costo-efectividad

El PAC es financiado por el Gobierno Nacional e implementado por el Ministerio de Salud. En los años 2007 y 2008, el programa contó con un presupuesto de U$ 5 millones.

En 2007, el Ministerio de Salud infor-mó un presupuesto de U$ 813.336.

El programa es financiado por el Gobierno Nacional e implementado por el Ministerio de Salud. El Ministerio informa que el costo anual por niño es de U$ 0,02 para los de 4 a 11 meses, y de U$ 0,04 para los de uno a cuatro años de edad.


Los alimentos se entregan a centros de salud en todo el país, con la dirección del Ministerio de Salud.

El Ministerio de Salud está a cargo de la distribución de hierro y ácido fólico a través de sus instalaciones.

La suministración de vitamina A se lleva a cabo en las instalaciones urbanas y rurales que establece el Ministerio de Salud. UNICEF brinda ayuda para la adquisición de megadosis de vitamina A.

19

Intervención en DITprograma de Alimentación Complementaria (pAC) del

ministerio de salud

programa de suplemen-tación de Hierro

programa nacional de suple-mentación con Vitamina A

Categoría sectorial sectorial sectorial


En 2001 se realizó una evaluación con el apoyo de UNICEF; y en 2005, una dirigida por SENAPAN. Se halló que el programa está dirigido adecuadamente, y que se observan mejores resultados nutricionales en las familias de tamaño pequeño y en niños cuyas madres tienen un nivel educativo más alto. El Departamento de Nutrición y el Ministerio de Salud son responsables, respecti-vamente, del control de calidad y del funcionamiento del programa.

El Ministerio de Salud tiene la tarea de monitorear y evaluar el programa. En conjunto con UNICEF, se llevaron a cabo estudios para controlar y eva-luar la situación de la deficiencia de hierro y la anemia en Panamá (el más reciente, en 2006). Los estudios de-mostraron que el programa llega de manera efectiva a sus beneficiarios.

El Ministerio de Salud está a cargo de asegurar la calidad del programa. Las tareas de supervisión incluyen el registro de los inscriptos y de la distribución de vitamina A. Se realizan evaluaciones continuas para asegurar una adecuada selección de beneficiarios. La encuesta nacional de deficiencia de vitamina A vigila la prevalencia. No se ha llevado a cabo una evaluación exhaustiva del impacto del programa.

Desafíos para ampliar la escala y mejorar la presta-ción de servicios

La incidencia de disolución de las familias limita la efectividad del programa. Es imperativo que sea el beneficiario designado quien reciba el suplemento nutricional.

Hay informes que indican que, en determinados momentos del año, el programa sufrió escasez de insumos, especialmente en gotas y jarabe para niños menores de cinco años.

Desde su inicio, en 1992, el programa ha ampliado exitosamente su cobertura. Se debe centrar la atención en brindar los servicios de manera continua y sostenida a los grupos de alta prioridad y, en particular, a la población indígena.

Clave:





Tabla 8. Categorización de programas seleccionados de DIT de panamá


programa nacional preescolar Red de oportunidadesprograma preescolar de la Fun-

dación pro niños de Darién

Categoría sectorial Intersectorial Intersectorial


El objetivo del Programa Nacional Preescolar de Panamá es brindar educación obligatoria a niños de cuatro y cinco años de edad.

Red de Oportunidades aspira a reducir la pobreza y mejorar el capital humano mediante un enfoque intersectorial, articu-lando servicios mejorados con transferencias condicionales de dinero en efectivo (TCE) para familias en condiciones de pobreza crítica.

Programa Preescolar es un programa complementario de alimentación que contribuye a mejorar la salud y el estado nutricional de niños de 6 a 59 meses en comunidades situadas a través de la provincia de Darién.

breve descripción

Una serie de escuelas públicas gratuitas e instituciones privadas aranceladas brindan educación a los estudiantes. Durante la década de los años noventa se dio un crecimiento explosivo de la educación preescolar en escuelas públicas (jardines de infantes, COIF), y en la creación de programas de educación no formal (CEFACEI, Educación Inicial en el Hogar).

Red de Oportunidades, creado en 2005, es un proyecto nacional que forma parte de la estrategia de desarrollo dirigida a combatir la pobreza extrema. Tiene la más alta cobertura de todos los programas sociales del país.

La Fundación Pro Niños de Darién se fundó en 1993 con el objetivo de redu-cir la malnutrición infantil mediante la implementación de intervenciones en las áreas de nutrición, salud, educación y desarrollo de la comunidad. El Pro-grama Preescolar comenzó en 1993.

Área focal/ mecanismo de inter-vención

Los servicios educativos se brindan de lunes a viernes, durante diez meses del año, en áreas urbanas, periurbanas y rurales, y en comunidades indígenas. En 2005 había un promedio de 20 alumnos por maestro, y el 95% de los do-centes era de sexo femenino.

A través de las TCE, los jefes de hogar reciben dinero para gastos en sus necesidades básicas. Para ser admitidas, las familias deben cumplir con determinadas “corresponsabilidades”, tales como asegurar que sus hijos asistan regularmente a la escuela, y utilizar servicios de salud apropiados para mujeres embarazadas y niños menores de cinco años. Otros componentes del programa se concentran en servicios básicos vinculados con las corresponsabilidades (educación, salud, identificación legal de los beneficiarios), brin-dando apoyo directo a las familias mediante un paquete de servicios sociales relacionados con el trabajo, y mejorando la infraestructura rural (obras públicas, viviendas, desarrollo de la agricultura).

En las comunidades seleccionadas, se construyen cocinas, que son utilizadas para proveer dos colaciones al día (9 AM y 3 PM). En la mañana se entrega Nutricereal y una tortilla de maíz; en la tarde, Nutricereal. El Nutricereal está elaborado a base de maíz, es alto en calorías y proteínas, y está fortificado con vitaminas y minerales. Además del componente nutricional, el programa también cuenta con un importante mó-dulo de salud. Se controla y evalúa el desarrollo de cada niño: su peso, altura y hemoglobina, su higiene oral y la re-cepción de medicinas antiparasitarias.

Cobertura/ Acceso

En 2008, aproximadamente el 61% de los niños de cuatro y cinco años asistieron al preescolar. En 2009, la cifra bajó al 57%.

Este programa asegura la inclusión de familias pobres en áreas urbanas y rurales, y se concentra especialmente en la pobla-ción indígena. Los datos de 2008 indican que los niños indígenas menores de cinco años constituyen un 4,5% de la población beneficiaria. En 2008, el programa brindó asistencia en 591 de las 621 jurisdicciones del país. Cerca de 70.600 hogares ─398.000 personas─ son beneficiarios del programa.

En 2005, el programa asistió a 1.276 niños de 6 a 59 meses, en 31 comedores comunitarios. Todos estos comedores están ubicados en el territorio indígena de Emberá.

Arreglos institu-cionales

El Ministerio de Educación está a cargo del nivel prees-colar. Entre otras tareas, debe supervisar, orientar y entrenar a los docentes, y gerenciar estrategias de funcionamiento para los otros proveedores de servicios preescolares.

El programa Red de Oportunidades está conformado por diversas instituciones guberna-mentales que se dedican a brindar los servicios en comunidades de extrema pobreza del país. El Ministerio de Desarrollo Social tiene a su cargo la administración, y recibe contribuciones de los Ministerios de Educación, Salud y Finanzas. En 2007, el Banco Mundial brindó apoyo a la “protec-ción social del proyecto Red de Oportunidades”.

El programa fue creado y es desarro-llado por La Fundación Pro Niños de Darién, institución autorizada por el Ministerio de Gobierno y Justicia y el de Finanzas. Además, el programa recibe contribuciones de los Minis-terios de Desarrollo Social y Salud.

Financia-miento/ relación costo-efectividad

El Ministerio de Educación in-forma que invierte U$17,66 por niño en educación preescolar. Las escuelas privadas estable-cen sus propios aranceles.

Cuando se inició el programa en 2006, se otorgaba a los beneficiarios transferencias mensuales de U$ 35. En 2008, se modificó la cifra a U$ 50. Desde diciembre de 2008, el programa ha distribuido U$ 45.530.341; de los cuales aproximadamente U$ 27 millones fueron entregados ese año. El acuerdo con el Banco Mundial firmado en 2007 es por U$ 24 millones.

El Ministerio de Desarrollo Social brinda un subsidio anual de U$ 100.000, y la Fundación recibe donaciones privadas por montos que no son información pública. No se dispone tampoco de una descripción detallada del gasto por niño que se realiza. El programa también recibe apoyo del Ministerio de Salud, que le otorga suplementos y medicación antiparasitaria.

21


programa nacional preescolar Red de oportunidadesprograma preescolar de la Fun-

dación pro niños de Darién

Categoría sectorial Intersectorial Intersectorial


Las instituciones públicas con-sisten en: jardines de infantes en escuelas públicas, a los que asisten niños de cuatro y cinco años; y centros de orientación infantil (COIF) que funcionan en instituciones provinciales y municipales, y atienden a niños de dos a cinco años.

El Ministerio de Educación también cuenta con tres programas de educación no formal: centros familiares y comunitarios de educación inicial (CEFACEI); educación infantil inicial en el hogar (EIH); y centros de educación inicial comunitarios (CEIC).

Las instituciones privadas con-sisten en: jardines de infantes privados, que funcionan en escuelas laicas y religiosas y en centros infantiles; y el Programa Madres Maestras, dirigido por la iglesia católica.

La distribución de los fondos se hace a través de un acuerdo con la Oficina de Correos. Se prevé realizar una reevaluación de este acuerdo. En cuanto a las “corresponsabili-dades”, los maestros y el personal sanitario brindan los servicios de educación y salud.

Las madres de la comunidad son quienes proveen, principalmente, los servicios. En conjunto con los Minis-terios de Salud y Desarrollo Social, el programa ofrece orientación a madres en áreas como la nutrición, y brinda instrucciones para la administración de los productos. Las madres son respon-sables de preparar los suplementos nu-tricionales en las cocinas comunitarias.

mecanis-mos para asegurar la calidad

La evaluación de programas similares (Oportunidades de México y Red de Protección Social en Nicaragua) concluyó que las intervenciones de TCE pueden mejorar el consumo de alimentos, la dieta y el bienestar de los beneficiarios. Como parte del proyecto del Banco Mundial, se está diseñando y poniendo en marcha un sistema exhaustivo de monitoreo y evaluación. El programa ha sido reconocido por su uso de la tecnología, en particular, la capacidad de garantizar la calidad del servicio escaneando y digitalizando formularios de papel en la oficina central.

Como parte del elemento de monitoreo del programa, el peso y la altura de cada niño se registran tres veces al año, y la hemoglobina se mide anualmente. El programa cuenta con un sistema de registro computarizado en el que se asienta cada evaluación nutricional.

Desafíos para ampliar la escala y mejorar la prestación de servicios

Una de las cuestiones más urgentes que enfrenta el programa es la malversación de los fondos de las TCE. El proyecto se expandió rápida-mente, y como resultado han surgido dudas sobre la eficacia de la selección de beneficiarios, y sobre el uso que los seleccio-nados hacen de los fondos.

El siguiente paso lógico sería fortalecer el componente de monitoreo y evaluación me-diante el desarrollo de un sistema más riguroso, en oposición a la situación actual, en la que solo se realiza un registro de información.

El programa es efectivo para alcanzar a la población objetivo, aunque esta es muy pequeña. En el futuro, se debería considerar expandir el programa a más personas.

Clave:





Fortalecimiento de políticas Temprano - World Bank...bases fundamentales para que cada país...

Documents

Transcript of Fortalecimiento de políticas Temprano - World Bank...bases fundamentales para que cada país...