FEBRERO 2001 ANALl515Edita:

ASOC IACiÓN PROFESIONAL DELCUERPO SUPER IOR DE

TÉCNICOS DE LAADM INISTRAC iÓN DE LA

SEGURIDAD SOCIAL

Apartado de Correos n? 4.04828080 MADR ID.

Director:BERNARDO GONZALO GONZÁLEZ

Director adjunto:MARIO GÓMEZ-ALLER IGLESIAS

Sección de Análisis:Juan José Sanjuán Martín

lA PROTECCiÓN SOCIAL:PERSPECTIVA HISTÓRICO­CRíTICABernarda Ganzalo González

COMPATIBILIDAD EN lAPENSiÓN DE VIUDEDAD ENNUESTRO SISTEMA DESEGURIDAD SOCIAL.ALGUNAS IDEAS PARA UNDEBATENECESARIOPedro Gele Caslrillo

Sección de Debate:Carlos Manuel Abad Ruiz DEBATE

Sección de Actualidad Jurídica :Alberto Sendin Blázqu ez

Sección de Información yGabinete Técnico:

José -Eduardo Pérez Madrid

Adm inistración:Carlos Garau Lel ler

PROTECCIÓN SOCIAL EINMI­GRACIÓN (y 111 COMUNIDA­DES AUTÓNOMAS EINMI­GRACiÓNJasé María Alonso Se<o

Colaboran:Concepción Hernández Carazo y

Rosario Cabezuelo Jim énez

CONSEJO EDITORIALBernard o Gonzalo González

(Presidente),Luis Enrique de la Villa Gil,

Aurelio Desdentado Bonete,José Vida Ser ia,

Juan Pablo Nieto Mengotti,Alberto Sendin Blázquez,Juan José Sanjuán Marín,

Fernando de Benito Anguita ,Maria Llanos de Luna Tabarra,

Mario Gómez-Aller Iglesias(Secretario)

Imprime:Artegral , S. A.

Depósito Legal:M. 12.287 - 2000

[

Esta publicación nose hace necesaria­mente solidaria con las opiniones expre­sadas en las colaboraciones firmadas.

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• DOCUMENTOS

• ACTUALIDAD LEGISLATIVAYJURISPRUDENCIAL

• INTERNACIONAL

• PRIMERASJORNADASTÉCNICAS DE SEGURIDADSOCIAL

• AGENDA

• RESÚMENES

[!J~[!]~ DE SEG UR ID AD SOCI AL

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,LA PROTECCION SOCIAL:

PERSPECTIVA;- ,..---

HISTORICO-CRITICABernardo GONZALO GONZÁLEZPro!. de Derechode SeguridadSocial dela

UniversidadAutónomadeMadrid

"si la confl uencia de una transición política y una pro-

fu nda crisis económica no han significado un catacl ismo

más de nuestra historia se debe .... a que los niveles respec­

tivos de desarrollo económico y de Seguridad Sociallogra­

ron mantener una serie de equilibrios bastante aceptable"

(J. Velarde, 1980).

Udoctrina es coincidente en la apreciación de las

que han pasado a denominarse como "tres eda­des" en el proceso de maduración histórica de laSeguridad Social; todas ellas, por otra parte, se di­erencian ya a primera vista por la distinta exten­

sión del ámbito de las personas protegidas. Son, res­pectivamente :

• Seguridad Social " laboralista" (remedio de ur­gencia para integrar socialmente al proletariado del in­dustrialismo embrionario, tal y como lo ha definido elConsejo de Europa).

• Seguridad Social "profesionalista" (orientada ­según el propio Consejo advierte- por el deseo de in­tegración solidario en una única comunidad de trabajode todos los agentes productores de las sociedadesindustrializadas).

• Seguridad Social "universalista" (propia del neo­industrialismo emergente, y empeñada en la generali­zación de sus beneficios a toda la población resi­dente).

Con todo, hay que aceptar como antecedente másremot o no sólo de la política contemporánea de Segu­ridad Social, sino incluso de su versión universalistamás actual, la institución de la Beneficencia pública,según la noción que de la misma ofrece el siglo XVIII.

Primeros pasos: la protecciónasistencialista

A raíz de la radical limitación de las acciones tradi­cionales de beneficencia privada, consecuente con lasecularización de los bienes de la Iglesia operada porla reforma protestante y por los procesos desamorti-

I!l¡g~¡g DE SEGURIDAD SOCIAL

zadores, las sociedades preindustriales no conocieronotra forma ef icaz de protección social que la encar­nada por la beneficencia pública o asistencia social. Enlas manos del Estado, la asistencia a los necesitadosse erige en un instrumento de construcción social, es­pecialmente necesario cuando la economía ciudadanacomenzaba a minar las bases de la convivencia e inte­grac ión soc ial precedentes. Se organiza, empero,como una simple manifestación de la "actividad depo licía " estata l, y no como una actividad especificapara la realización de un fi n, asimismo especifico ynuevo, del Estado.

La intensificación de la acción pública asistencialproducida por los hechos descr itos y la incorporac iónde la ideologia y los principios políticos aportados porla Revolución francesa conducen a una doble transfor­mación - de la inst itución y del propio Estado- en losámbi tos de la protección social: la Benef icencia esta­tal se constituye, de una parte, en el prim ero en lacronología de los servicios públicos asiste nciales; elEstado, por su parte, inicia con él su lenta evoluc ión,no exenta de retrocesos temporales, hacia las formascontemporáneas de Estado social, benefactor y provi­dente.

La "Declaración de Derechos del Hombre" (1789),expresión definitiva de la ideologia política revoluciona­ria, había impuesto el deber de la Nación de proporcio­nar t rabajo al necesitado y ayuda a quien no pudiesedesem peñarlo, consagrando expresamen te el derechoa la asistencia de los ciudadanos. "El pobre, - había an­tic ipado Turgot 1750-, tiene derechos incontestablessobre la abundancia de los ricos". Importa subrayareste hecho, porque el debilitamíento, con el libe­ralismo, de esta enérgica concreción de la asistenciacomo un derecho subjetivo público originó, como ve­remos, el nacimiento de los Seguos Sociales como fór­mula de protección social alternativa.

En todo caso, la Asistencia Pública así entendida su­pondrá, en el terr eno ideológico, ya la larga en el polí­tico y práctico, una verdadera revo lución en el con­cepto de los fines del Estado.

El "intervencionismo social" del siglo XVIII sufreasi un importante retroceso en el Estado liberal del si­glo XIX, producto de dos revoluciones: la industr ial y laídeológica.

Esta última, basada en el dogma de la autonomía in­dividual y, cons iguie nteme nte, en el inhibicíonismoestatal, hizo de la asiste ncia pública, en cuanto que lareinstituyó como graciable o facul tativa, - la pobrezacomo mal social se descartaba, siendo sustit uida porla apreciación libre, ocasional y asístemátíca de susmanifestaciones singula res- una fórmula de protec ­ción aleatoria y, derivadame nte, supuesta su únicafundamentación en la generosi dad, humillante e in-

com pleta. Es más, en coherencia con el anterio r plan­teamiento, era frecuente que el goce de la asistencia,pública entrañara, como fórmula sancionatoria, la pér-dida de los derechos cívicos. (Algunos Estados alema­nes llegaron a prohibir a los beneficiarios de la asis­tencia la posibilidad de cont raer rnatrírnonío).

De este modo, la degeneración de la asistencia pú­blica, - graciable, aleatoria, humillante, incompleta ysocialmente discrirninato ria-. vino a instituirse como elprimer factor histórico para la orientación de las aspi­raciones sociales hacia la prevención - hacia la previ­sión por consiguiente- de la pobreza y la mise ria. Hayun texto español de la época -obra de Maluquer- queexpresa del modo más diáfano las tesis anti-asisten­ciales: "La situac ión de nuestra economia social sehalla íntimamente ligada a los presupuestos de laim previsión y de la pre vis ión . Estado nacional,Provincias y Municip ios destinan en España mu­chos millones a asilos y hospitales, donde se al­bergan víctimas de la desgracia, pero también dela im previsión, a remediar deficientemente conenormes recursos improvisados las crisis de ham­bre (....). A cargo del incipiente presupuesto de laprevisión debe desarro llarse (....) el Seguro Social(....). Ambos presupuestos no están llamados a su- 5merse, sino a sustituirse paulatinamente, pues los _gas tos de previsión irán red uciendo los que ori-gina la imprevisión .....".

Por otra parte, las prof undas transformaciones so­ciales operadas por la revolución indust rial no hicieronsino resaltar, agravando su insuficiencia, la limitadaeficacia de una acción asistencial así concebida.

De tales transformaciones, la aparición de una clasesocial especifica - la clase obrera-, y sus condicionesmise rables de vida y trabajo - la cuestión social-, sonsin duda las más trascendentes para la comp rensiónde toda la historia contemporánea y de ella, específi­camente, la aparición, desarrollo y defini tiva transfor­mación f inal de los Seguos Sociales en cuanto fór ­mula histórica de protección social limitada, y limitadaprecisame nte por razones profesionales laborales.

Un tercer factor histór ico, - el movimiento obrero-,va a ser todavia necesario para que, desde la sociedady el Estado, se valore la utilidad de revisar los modosde protección social. Su aparic ión va a requerir, noobstan te, el transcurso de una breve, pero intensa ydramática etapa histórica, en la que el proletariado vaa ir asumiendo progresivamente conciencia colectivay voluntad de autodefensa solidaria.

•••Esta honda convicción de la clase trabajadora de

que su emancipación habría de ser obra de ella mismaha de valorarse, quizá, como la principal de las diver-

[!] [~][!l ~ DE SEGUR IDAD SOC IAL

sas causas explicativas de los nuevos rumbos marca­dos a la histor ia de la protección social por la apariciónde la acción sindical asistencial, la reaparición o inten­sificación del recurso a los montepíos, - versión laicade las antiguas Cofradíasy Hermandades-, y el segurocolectivo.

De todos modos, el sindicato y la contratación co­lect iva, útiles para la regulación satisfactoria de los as­pectos patrimoniales de la relación de trabajo, se mos­traro n pronto como insuficientes para superar otrosaspectos de esa relación - seguridad e higiene, pro­tecció n de mujeres y niños, resarcimiento de los da­ños derivados de accidentes de trabajo, etc ..-, y "queescapaban por diversas razones a una disciplinapuramente contractual".

Las mutuas y el seguro colect ivo, por su parte, semostraron como ínstrumentos técnica y socialmenteinsuficientes para satisfacer el f in hacia el que se or­denaban. El propio movimiento obrero acabó por de­sesperar de una acción colectiva, pero voluntaria, declase en la que, al reunir a los obreros, lo hacía deforma dispersa, limitada, y únicamente sostenida conla aportación por cada uno del "co ntingente de su mi­seria" (Informe Vera). Y es que, en efecto, no sola-

6 mente faltaba la posibilidad y la educación necesarias--- en el proletariado para las acciones de prevísión, sino

que, en sus aspectos técnicos - falta de continuidaden la obtención de recursos, selección de los riesgos,dispe rsión de los sujetos protegidos, etc. -. las mu­tuas y los seguros colectivos facil itaban abusos y limi­taban sus beneficiosos efectos en favor de las cate­gorías menos necesitadas.

•••La actitud, prime ro limitativa y después tolerante,

del Estado dio paso a una acción de estímulo, me­diante la creación de instituciones y la colaboración fi­nanciera, favorable a las formas volunta rias de previ­sión social laboral. En los países latinos, sobre todo(Bélgica en 1900; Italia en 1898; Francia tamb ién a fi­nales del siglo XIX; España en 1908), se desarrollanlos llamados regimenes de libertad subsidiada o sub­vencionada; caracterizados por el establecimiento deuna organización técnica y administrativa en la que sehace participe el Estado en la responsabilidad de losriesgos de quienes. sin estar obligados, se hubieranafiliado al sistema. Se trata, en def initiva, de un primery mo desto intento por conciliar la ideología domi­nante, y en partícular su principio máximo de autono­mía individual, con las necesidades y con las exigen­cias de intervención social de los poderes públicos.

Se t rata, en cualqui er caso, de una acción tutelarcent rada en las categorías productivas, no en la pobla­ción necesitada; y, dent ro de aquéllas, sólo dest inadaa los trabajadores por cuenta ajena de la industria y los

servicios; al proletar iado urbano, en suma.

Los regímenes de " libertad subsidiada " constitu­yen todavía un intervencion ismo externo o tangencialdel Estado; su actuación en este orden se debe, notanto al cumplimíento de un fin asumido como propio,cuanto a la consideración de un fin privado cuya reali­zación, dadas las condiciones sociales, ofrecia díficul­tades insalvables.

La rectificación contributivista ysus consecuenciasanti-universal izadoras

En los países donde la industrial ización había sidomás acelerada, y en los que consiguientemente elconflicto social y politico era más acusado, se adoptóuna solución de intervencionismo estatal más enér­gico, imponiendo la obligato riedad del aseguramiento.Alemanía (1883) da el primer paso en esta dirección.

Los primeros Seguros Sociales obligatorios se ba­san en la defensa de f ines e intereses privados y, con­siguientemente, operan con técnicas, - las técnicasdel seguro privado y de la mutualidad-, de la mismanaturaleza.

La fundamentación polítíca del original modelo bis­marckiano de protección social se halla así, todavía,en el ideal de la paz social y no en el orden de justicia(paz pública) que el Estado, expresión de la com uni­dad organizada, tiene como fin específico, según for­mulaciones posteriores, como la de Beberidge.

En definitiva, los Seguos Sociales retroceden, favo­recidos no sólo por la ideología liberal, sino tambié npor la voluntad autoemancipadora del proletar iado ur­bano, desde fórmulas públicas a formas jurídico-priva­das de protección social. El Estado limita, en efecto,su intervencionismo a la pura acción legislativa y a lasubvención financiera. Su misión se agota - en expre­sión de Persiani-, en dar vida a los diversos institutos,dictar la disciplina de las distintas relaciones e inte rve­nir para favorece r y estimular la solidarídad de los gru­pos, suministrando a éstos los instrumentos idóneos.La realización, pues, del régimen de Seguros Socialessigue siendo básicamente, como en el precedente dela Mutua lidad y el Seguro colectivo, tarea de las cate­gorías interesadas.

Derivadamente, el tema de la protección se trasladadesde el plano general a la relación laboral." La Seguri­dad Social, que nació en el Derecho Adm inistrativo, setrasvasa al naciente Derecho del Trabajo" (Suá rezl,Ello explica que, en los órdenes tanto teórico comoreal, la coti zación empresarial equivalga a una mani­festación del deber contractual de "pro tección" deltrabajador, la cotización de éste se configure como

[!J[g~[g DE SEG URIDA D SOCI AL

"salario diferido " y la gest ión del régimen se instalefuera de las manos del Estado, en entidades privadas,regidas o no por las propias categorías interesadas.

Es Incuest ionable el gran avance que supusieron losSeguros Sociales en la historia de la protección socialEuropea. Pero no lo son menos sus consec uenciasnegativas, sobre todo si se comparan con los caracte­res de la asistencia social embrionaria: su aparici ón re­trasó la revitalización de las fórmulas estata les asis­tencíales y, con ello, la responsabilizacción del Estado,la solidaridad total y la "nacionalización " de la segu­ridad económica.

La Seguridad Socialcontemporánea: un modelo desíntesis asistencialista ycontributivista

La política de Seguridad Socíal, síntesis de las act i­vidades públicas asistenci ales y de previsión conoci­das durante las precedentes etapas de la histo ria de laprotección social, constituye uno de los instrumentosbásicos de realización del Estado Social de Derechosurgido a raíz de la 11Guerra Mund ial; es decir, de unEstado marcadamente intervencionista , orientado porlos principios de finalidad social de su actividad - el Es­tado debe "conformar" la sociedad según una previaidea de just icia, de acuerdo con la conocida formula­ción de Forsthof-, y de sentido positivo de la libertad yla igualdad de los ciudadanos - que ha de operarsemediante la generalización de servicios públicos-o

Desde esta perspectiva general puede ser fácil­mente localizado el princípio en que radica la base dela política de Seguridad Social: es éste el de la libertado liberación de las situaciones de necesidad, que debeser realizada por el Estado garantizando a todos losciudadanos, a través de una adecuada organización demedios, una situación de bienesta r indiv idual IPer­siani).

Entendida de este modo, la Seguridad Social se sitúaen función crítica respecto a la insuficiencia de los sis­temas de Seguridad Social y de Asistencia pública - elprimero limitado a algunos riesgos y solamente a lasca­tegorías de profesionales activos, y la segunda enten­dida como actividad graciable del Estado-y respecto desu confusión e incoherencia, en cuanto acciones esta­tales, ambas dest inadas a un mismo fin, pero carentesde la conveniente sistematización.

La renovación de la polít ica de protección social des­cansa en dos datos esenciales: el defin itivo "univer­salismo" o generalización de las prestaciones; y surotunda definición como una función pública o estatalindelegable.

La renovación se produce en los años inmediatos altérm ino de la 11 Guerra Mundial. Así como la GranGuerra habla impulsado el intervencionismo estatal enlas relaciones de trabajo, la 11 Guerra Mundial alumbróun poderoso movimiento internacional en favor deldesarrollo de la Seguridad Social pública o estatal.

Europa asum ió de inmediato el liderazgo en elnuevo movimiento intervencionista . Atenta a las lec­ciones de su pasado recíent e, la Europa nacida deaquéllos dos conflictos bélicos se propuso poner lími­tes al descontrol de los mercados , y asegurar la esta­bilidad y la íntegración sociales. Se decidió, en conse­cuencia, ceder participación al Estado en la gest ión dela economía.

Desde entonces , la Seguridad Social ha sido el ins­trumento principal del modelo de Estado "social" o"del bienestar " ; un modelo de Estado caracterizadopor la doble función de conformar las relacíones so-cíales y de orientar las economías . Dirigismo econó-mico e interve ncionismo social son sus dos caracte-res distintivos: instaura un régimen de impuestosprogresivos para construir bienes de consumo públicode los que resultan la redistribución de las rentas y laseguridad económica de ind ividuos y familias. Susemb lanza, en este últ imo aspecto, muestra al " Es- .7__tado de bienestar" en calidad de compromiso, per­sonalizado y directo, de los poderes públicos con losnuevos derechos económicos, sociales y culturalesde los individuos (de empleo, de educación, de pen-siones, de salud ...1.

Los acontecimientos socioeconómicos subsiguien­tes (mult iplicación de los movimientos migratorios in­ternos e internac ionales, laborales y extralaborales;creación de organismos supranacionales comp rometi­dos con la tarea de promover el desarrollo del bienes­tar ....1dieron paso a un proceso de mejora constantede las inst ituciones de la Seguridad Social (ampliaciónde su ámbito subjet ivo, en part icular). De hecho, yhasta mediados de la década de los 70, la reacción delas políticas europeas de Seguridad Social ante las di­ficu ltades consistieron siempre en la inclusión en susestruc turas de nuevas categorías de trabajadores, enel incremento (en variedad y cuantía) de sus presta­cíones, en la mejora de la garantía de esos derechos,yen el reforzamiento de sus estructuras públicas.

Pero las cosas han comenzado a cambiar con el f inde siglo como consecuencia de la "nueva economía"Iglobalización económ ical en conjunción con las crisisdel empleo y demográfica.

Esos tres factores han forzado ya reformas profun­das en las instituciones protectoras europeas. De he­cho, su crecímien to se ha deten ido ya en todas par­tes, y sus instituciones han entrado una "fasesombría de reeva luació n V reformulación " IHos-

[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOC IA L

kins). Las previsiones para el nuevo siglo anuncian lacont inuidad de esas reformas: las empresas no po­drán seguir ocupándose en el futu ro de atender a lavez la compe tencia económ ica internacional y la co­hesión interior de los Estados (Palier-Benol i). Ensuma, se trataría de encontrar remedio a la incompat i­bilidad entre el proceso de "globalización" económica- su emergencia, su consolidación, su progreso- y laintegridad - la permanencia incluso- de el "Estado delBienestar ", en su calidad de correctivo para las limi­taciones sociales del sistema de mercado.

Cien años de Seguridad Social enEspaña

El proceso de formación de la Seguridad Social es­pañola, con variaciones mínimas en contenido y, so­bretodo , plazos es muy semejante al común entre losdemás países europeos desarrollados. Incluso los ca­racteres esenciales de sus tres fases evolut ivas 'coin­ciden con los de países semejantes seguidas en Eu­ropa, y su resultado presente es también homogéneo.Para te rminar, procede una recapitulación de los ca­racteres esenciales que marcan la transición entre las

8 tres fases de formación de la Seguridad Social espa­--- ñola; son los siguientes :

• La producción legislativa de la política seguida du­rante la primera fase (1900-1960) permite identificarestos caracteres: dispersión y heterogeneidad institu­cionales y, por contraste, unidad relat iva del aparatogestor; amplitud de la participación administradora co­laboradora privada, part icularmente en las ramas deenfermedad y riesgos profesionales (lo que, con algu­nos cambios de diversa trascendencia, se ha mante­nido hasta nuestros días): implantación completa me­diante decisiones sucesivas, del esquema máximo deramas de prestaciones propuesto por el Convenio nú­mero 102 de la OIT; despreocupación por el desarrollode la Seguridad Social complementaria libre (que setornará, en la fase siguiente, en una politica restrict ivacon respecto a ella, dando paso después, en la fasetercera, a una actitud nueva de estímulo y apoyo pú­blico, incluso económico, a sus instit uciones): distin­ción y diversidad de trato entre la situaciones de nece­sidad por razón de su causa común o profesional;simplicidad de las téc nicas protectoras empleadas:fundamental y casi exclusivamente reparadoras, conabandono de las preventivas y de las rehabilitadoras orehabilitadoras; financiación contributiva casi pura, conaportaciones estatales mínimas y de circunstancias; ylimitación severa del ámbito de personas proteg idas.

• La segunda fase parte de la pretensión sistemati­zadora y unitaria de las realizaciones dispersas de la

etapa precedente que aporta la Ley de Bases de 1963(someterlas a unos mismos principios de ordenacióny contemplándolas como un conjunto dotado de ele­mentos coincidentes).

Las bases en cuest ión, desarrolladas después con­venientemente por la legislación positiva, contien en lamejor explicación de esta segunda fase: consagraciónde la técn ica de reparto -internacíonalmente reco­mendada entonces, aunque hoy discut ida - para las fi­nanzas del sistema; mayor participación del Estado enel sostenimiento y gest ión del sistema; expansión delos cauces y contenidos de democratización de la Ad­ministración Gestora; creación de servicios de rehabi­litación y readaptación, vinculados principalmente a laprotección de inválidos y desempleados, y de preven­ción de riesgos profesionales hoy en acelerado desa­rrollo en marco ajeno al propio sistema; y elección delcriterio de cálculo de las prestaciones por relación conlos salarios de actividad de sus benefi ciarios (supe­rando el crite rio de cuantía uniforme y única, generali­zado en la anterior etapa, y sin más excepciones nota­bles que las del Mutualismo Laboral).

• La tercera fase, reservada para la descripción delos mandatos y principios constitucionales y sus rea­lizaciones posteriores , se expl ica recurr iendo a laconfi rmación de que ta les mandatos y pr inc ipiosequivalen a estas tres caracter ísticas: la de modern i­zación del sistema protector (entendida como apro­ximación a las instituciones comunes europeas); lade el im inación de los abundantes obstáculos quehasta enton ces impedían el progreso de la SeguridadSocial voluntaria comp lementaria; y la de "universa­lización " (o extensión a todos los españoles, incluidolos extranjeros residentes, de los beneficios de la Se­guridad Social).

El conjunto numeroso de las medidas de reformaprevist as, e incluso a medio aplicar ("Pacto de To­ledo", "Acuerdo de Pensiones ", Ley de 1997 ...lesta en consonancia con el comú n de las polít icas re­formistas europeas. Todas esas medidas, en efecto,pueden resumirse en estas dos: la de reducción de lasprestaciones sociales públicas básicas; y la de su en­trega genérica al mercado, cuyos agentes habrán deocuparse de gestionarlas en parte y, en todo caso, decompletar sus níveles de reforzada insuficiencia.

Según sus promotores, la reforma puede crear lascondiciones más favorab les para estabi lizar las f i­nanzas del sistema, reduci r el défici t públi co, renta­bilizar eí total de los gastos sociales de Previsión pú­blic os y pr ivados, aum entar la calidad de losservicios asistenciales, y facilitar la libre opción delos ciudadanos . •

[!J~[!J~ DE SE GUR ID AD SO C IAL

COMPATIB LIDAD EN LAI

PENS ON POR VIUDEDADEN NUESTRO SSTEMA DE

SEGURIDAD SOCIALALGUNAS IDEAS PARA UN

DEBATE NECESARIOPedro GETE CASTRILLO

Profesor Titular de Derechodel Trabajo yde /a Seguridad Social. UCM

LA DESAZÓN CON LA QUE ESCRIBO ESTAS LíNEAS ME LLEVA A ENCABEZARLASCON EL RECUERDO DEL VIEJO Y TÓPICO ADAGIO "EXCUSATlO NON PETlTA, AC­CUSATlO MANIFIESTA", TAL CUAL MÁS DE UNO PENSARA. MAS NO SIN RAZÓNUNA y OTRA, COMO EL SUFRIDO LECTOR HA DE VER. YO, DE ENTRADA, PIDO QUESE ME DISCULPE EL ATREVIMIENTO.

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En efecto, la debilidad implicita a toda amistadme forzó a asum ir, ayer mismo, el compro­miso de entregar - "para ya"- unos folios condesti no al inmediato núm ero de la RevistaFORO. Todo con carácter de la máxima ur­

gencia. Ésta es la causa primera de mi excusa. Y tam­bién lo es - así como de la desazón intelectual con quelo hago- el atreverme a escribir de sopetón sobre untema que, si bien vengo acariciando hace tiempo, a

nadie puede escapársele la dificultad que guarda en simis mo, tal como su panorama normativo y la com­pleja realidad ofrecen. Sólo el compromiso que asumocon FORO de proceder más adelante, con calma y de­tal le suficientes, a ref lexionar sobre los temas aquíprecipitados, me salva la mala conciencia por abordaruna problemática tan densa como la que ofrece la ac­tual situación de la viudedad en el marco de la protec­ción social, sin más aporte que la sinceridad de mi pre­ocupación por las cuest iones que, de inmed iato ,

[!]~~~ DE SEGURIDA D SOCIAL

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simplemente enuncio. Sólo el propósito de que sirvanpara provocar la reflexión colectiva me tranquiliza. Re­f lexión que, obviamente, merece todo lo referido a lapensión de viudedad, tan necesitada, por cierto, deserio y valiente debate y, singularmente, de la impres­cindible y urgente labor del bisturí normativo.

Dicho lo que precede, he de adentrarme en la ma­teria a que alude el encabezamiento de estas lineas: elrégimen de compat ibilidad reinante en la pensión deviudedad.

1. Pues bien, ente ndible la incompatibilidad depensiones como " imposibilidad legal de perc ep­ció n simultánea de dos o más pensiones " (RONLATAS), resulta preciso partir del crite rio legal sobre laincompatibilidad o compatibilidad de las pensiones,en general, para que destaque, por sí mismo, el régi­men peculiar de la viudedad. Asi, es preciso reseñarcómo el art. 122 de la Ley General de la Seguridad So­cial de 19941LGSS, en adelante) establece la regla ge­neral de la incompatibilidad de las pensiones dentrodel Régimen General, cuando coincidan en un mismobeneficiario. Regla general de incompatibi lidad que seencuentra , asimismo, en la totali dad de ' los cuerposnormat ivos que regulan los distintos Regímenes Es­peciales de la Seguridad Social, sin que aqui sea pre­cisa la cita de todos y cada uno de los preceptos enque se contiene tal regla.

Ahora bien, esa regla general encuentra, de inme­diato y también en la totalidad de los Regímenes quecompone n el Sistema de Seguridad Social, la posibili­dad de excepción, siendo la pensión de viudedad laque va a encarnar, por excelenc ia, la condición decompat ible, tanto con las demás pensiones como conel trabajo - y sus rentas, consecuentemente- o

y ha de ser por comparación entre la regla general yla notoria excepción aplicada, en materia de compati­bilidad y en otras muchas cuest iones, como "cante"en exceso el trato normat ivo que recibe hoy la pen­sión de viudedad, f rente al trato recibid o por ot raspensiones, fundamentalmente la de jubilación. y sinolvidarnos, claro está, de toda la incidencia que las re­gias del "derecho común de las pensiones" IGETECASTRILLO) han de producir sobre el contenido pres­tacional de la viudedad en situación de concurrenciacon otras pensiones o con las rentas derivadas del tra­bajo, preciso es remarcar el trato privilegiado de quegoza aquélla.

En efecto, tal como reza el art. 10 de la Orden Mi­nisteria l de 13 de febrero de 1967, reguladora de laprotección por muerte y supervivencia en el RégimenGeneral, así como el art. 51 de la normativa del Régi­men Especial de Trabajadores Autónomos ¡Decreto2530/19 70, de 20 de agosto), por sólo citar los dosejemplos más importantes, "la pensión de viudedad

será compatible con cualquier renta de trabajo dela viuda o con la pensión de vejez o invalideza quela misma pueda tener derecho ". De este modo ex­presado, resulta una obviedad señalar que son lospensionistas de viudedad - mayoritaria y sociológica­mente "las viudas"- quienes gozan de un trato de fa­vor, comparativamente hablando, respecto del que re­ciben los demás pensionistas de la Seguridad Social.

Esa compati bilidad con las rentas de trabajo, decualquier t ipo que éste sea, a jornada completa o par­cial, con el de por cuenta propia o ajena, por t iempo in­definido o tem poral. Esa generosa compatibilidad contodo tipo de pensiones que pueda causar la benefic ia­ria de viudedad -o beneficiario, hoyo, sean por jubila­ción, tanto la ordinaria como las "ant icipadas"ITribu­nal Central de Trabajo, sentencia de 24 de marzo de1976, Ar. 1646); o lo sea por incapacidad permanente,en cualquier grado de incapacidad que le pueda serreconocida (Tribunal Central de Trabajo, sentencia de17 de febrero de 1977, Ar. 922, Tribunal Superior deJust icia de Galicia, sentencia de 15 de abril de 1994,Ar. 1764) es lo que justifi ca el que se haya dicho, sinexageración alguna, que la pensión de viudedad es" ilim itadamente compatible " (LEONÉS SALIDO).

Tan amplia compat ibilidad de la viudedad con otraspens iones, dentro de un mismo régime n de Seguri­dad Social, se ensancha, al menos teóricamente, sipensamos en la est ructu ra plural del Sistema, demodo que nada impide el disfrute de diversas pensio­nes del mismo tipo -es decir, de viudedad- si son cau­sadas en dist intos regímenes. Un asegurado pluriac­t ivo puede originar, con su fa llecimiento, divers aspensiones de viudedad a la misma mujer, quien podrádisfruta rlas sin que cont ra ello quepa alegar un su­puesto "principio de unicidad de pensiones de viu­dedad" (Tribunal Central de Trabajo, sentencia de 7de julio de 1987, Ar. 15404) impeditivo de dicha con­currencia, tal como ciertas resoluciones judiciales insi­núan. En atención a las características de la composi­ción plura l, por regímenes, del Siste ma de laSeguridad Social, y no obstante la posibilidad de inter­comunicación de las cotizaciones efectuadas a los dis­t intos regímenes, nada impide legalmente que secausen y disfruten dist intas pensiones de viudedad,por un mismo sujeto causante y a favor de un mismobenef iciario, pero en diferentes regímenes. Por ello,carece de fu ndamento jurídico sólido el argumentoreiterado por ciertos t ribunales de impedir el surgi­miento de diversas viudedades por el mismo hechocausante, en base a esa intercomunicación de cuotasdentro del Sistema, tal como hace, entre otras, la sen­tencia del Tribunal Superior de Just icia de Galicia defecha 23 de febrero de 1995 lAr. 604). Tal como dijerala sentencia del Tribunal Supremo de fecha 16 demarzo de 1971, adm it iendo de lleno el posible de­vengo de dos o más pensiones de viudedad proce-

1!J [~][!l~ DE SEGUR IDAD SOC IAL

Tal vez ese panorama de absoluta compat ibilidadde la pensión de viudedad sólo reciba una tibia som­bra, procedente de las previsiones normat ivas vigen­tes en el Régimen Especial de la Mineria del Carbón.En este Régimen, si bien son compatibles inicial­mente las pensiones de viudedad con las de jubilacióno las de incapacidad permanent e, devienen en incom­pat ibles si, llegada la edad de jubilación, el pluripen­sionista pretende una incapacidad permanente abso­luta o una gran invalidez "actualizada", es decir, conla misma cuantía "que correspondería ... a una pen­sión de jubilación determinada conforme a fas re­gias que a continuación se establecen ... " lart . 20

Alcanzado este punto, si de algo hay que ocuparsees de analizar la razón de ser -en el antes y en la ac­tualidad- de ese trato juridico en materia de compati­bilidad tan (¿aparentemente solo?) discriminatorio en­tre unas y otras pensiones. ¿Qué es lo que just if ica-cuantías de sus respectivos reconocimientos inicia­les y de los complementos a mínimos al margen- el

Como tal vez constituya otra leve corrección a la ge­neralizada com patibilidad el dato cierto de que tansolo una pens ión de viudedad cabe devengar en elmismo régimen de Seguridad Social, incluso cuandoel sujeto causante fuere distinto. Como quiera que noes dable pensar en una poligámica -rn ás bien polián­drica- situación en nuestra " católica" España, de laque cupiera derivarse más de un hecho causante, lasit uación teórica es recon ducible a la situación dequien, siendo ya pensionista de viudedad, pretende elreconocimiento de otra pensión de igual t ipo y natura­leza y en ei mismo régimen, pero por dist into cau­sante. Esta hipótesis ha sido sistemáticamente recha-zada por los Tribunales, por entender que no procede 11una doble pensión de viudedad en un mismo Régi-men de Seguridad Social. No se admiten dobles situa­ciones fácticas de viudedad. No cabe percibir dos ve-ces por lo mismo. Es más, se niega la posibilidad delejercicio de opción entre pensiones concurrentes, yaque lo improcedente es el propio reconocimiento dela condición de viuda de quien ya lo es. Al respecto, ypor todas, sirva de soporte la doctr ina sentada en lasentencia del Tribunal Superior de Just icia de Cata-luña, de fecha 4 de septiembre de 1998 lAr. 3636).

2. Asi visto el panorama actual de plena compatibi­lidad entre el percibo de la pensión de viudedad con larealización de cualquier t ipo de trabajo y/o con el de­vengo y percepción -casi absoluta- de cualquier otraprestación - no sólo pensiones, claro está-, forzoso re­sulta preguntarse el por qué. Cuál sea la razón just ifi­cativa -() meramente explicativa, más bien- de esta si­tuación, es lo que merece la pena plantearse en estemomento, si se pretende un juicio sereno y crítico dela realidad actual, en el que cont rasta sobremanera eltrato de compat ibilidad dado por la norma a los pen­sionistas de viudedad, frent e al que reciben otros pen­sionistas.

de la OM de 3 de abril de 1973, para la aplicación delDecreto 298/1973, de 8 de feb rero, sobre actualiza­ción del Régimen Especial de la Seguridad Socia parala Mineria del Carbón). Dentro de estas reglas se con­tiene la que impide dicha actualización si hubiere otrapensión del Sistema. La jurisprudencia ha visto en es­tas reglas particulares la existencia de una incompati­bilidad indirecta, que obligaria a optar por una de laspensiones concurrentes (Tribunal Superior de Justiciade Madrid, sentencia de 17 de julio de 1989, Ar.1135)

ES TAL VEZ LA ENTERACONTINGENCIA DE

MUERTE YSUPERVIVENCIA,

PEROSINGULARMENTE LA

PROTECCIÓN PORVIUDEDAD, LA

PARCELA DESEGURIDAD SOCIAL

MENOS MODIFICADAEN lOS ANOS

RECIENTES

dentes de dist intos regíme­nes, "es justo que la pen­sión de viudedad sea fielreflejo de fa (s) percibida(s) en vida por su esposo "lAr. 31701

Tan sólo cabe mencionaruna hipotética excepción ala exce pción en que con­siste el régimen de genera­lizada compatibilidad de laviudedad. Y ello con mati­ces. En efecto, por conse­cuencia de la aplicación ju­risprudencial de lanormativa reguladora de lapensión a favor de famil ia­res, la perce pción de éstadev iene en incompatibleesta ndo presente la per­cepción de la pensión deviudedad en el RégimenGeneral, ya que, tal comoseñala el arto 22.1 . di de la Orden Ministerial de 13 defebrero de 1967, ya citada, para poder ser beneficiariode las prestaciones a favor de familiares se exige ca­recer de "pensión del Estado, Provincia o Munici­pio, o prestación periódica de fa Seguridad So­cial " . Consecuentemente , del debate que laaplicac ión de ese requ isito suscita, se ha resueltoacert adamente por el Tribunal Supremo que sí haycompatibilidad entre la percepción previa de una viu­dedad y el reconocim iento posterior de una pensiónde favor de familiares al mismo beneficiario. Lo queresulta incompatible es la simultánea percepción deambas, no el reconocimiento del derecho y la conse­cuente opc ión posterior por la de mejor contenido.Esta es la tesis asentada, tras la unificación de doc­trina operada por, ent re otras, las sentencias de 18 deseptiem bre de 1991 (Ar. 6468), 9 de octubre de 1991lAr. 7209), 1 de diciembre de 1992 lAr. 10047); 3 defebrero de 1993 (Ar. 1691) y las de 9 y 19 de julio de1993 lAr. 5558 y 5739).

oo~oo~ D E SEGURIDAD SOCIA L

12

que el reconocimiento y pago de la pensión de viude­dad se permita con todo tipo de rentas de activo o depasivo y no al resto de las situaciones pensionadas?¿Son razones juridicas?, ¿económicas?, ¿sociológi­cas?, ¿meramente inerciales?, ¿de qué tipo?

Puesto que ninguna razón jurídica cabe localizar enla propia norma referida al régimen de compat ibili­dad/incompatibilidad de pensio nes, resulta forzosoacudir a un plano de superior consideración. Es obli­gado instalarse en un proceso de consideración másontológico de la propia pensión de viudedad, si sequiere alcanzar una inteligibilidad de la descrita com­patibilidad, primero; y si se quiere fundamentar debi­damente un juicio crítico sobre la misma, después.Las causas, cualquiera que fueran, sólo en clave his­tórica podrán entenderse o encontra rse. Creo quesólo desde una perspect iva histórica y evolut iva de lapropia configuración de la protección de la viudedaddispensada por la Seguridad Social cabe extraer tal ex­plicación. Únicamente si se observa el punto de par­tida ideológico y sociológico dentro del que se confi­gura inicialmente la protección de la cont ingencia demuerte y supervivencia, y especifi camente -o sobretodo- la pensión de viudedad, se podrá explicar el porqué de ese diferente trato. Y sólo con esa to ma enconsideración de los factores ideológicos, sociológi­cos y económicos que están en la base de una deter­minada configuración instit ucional de la contingenciay la correspondiente protección dispensada por la Se­guridad Social, debidamente contrastada -en cada mo­mento histórico- con el sentido institucional y funcio­nal de la propia Seguridad Social es como podremosemiti r un juicio crítico sobre aquél panorama de abso­luta com patibi lidad. Dicho más senc illamente , tansólo comprendiendo o rechazando el todo -Ia configu­ración general de la pensión de viudedad-, compren­deremos o rechazaremos correctamente la parte -elrégimen de su compatibilidad.

3. Tal como al comienzo señalé, no es este lugaradecuado para una análisis minucioso de la complejaproblemática que presenta hoy la pensión por viude­dad, en su entera comp lejidad y extensió n. Sirvan laslíneas que siguen únicamente para enmarcar adecua­damente el debate sobre la actual inadecuación del vi­gente régimen de compat ibilidad descrito, ya desdeahora denostado.

Incurrimos, sin duda, en lugares comunes cuandoponemos en evidenc ia la situación de generalizadodesfase en la que se encuentra, en estos t iempos, lanormativa vigente de la pensión de viudedad. Es talvez la entera contingencia de muerte y supervivencia,pero singularmente la protección por viudedad, la par­cela de Segurid ad Social menos modif icada en losaños recie ntes. Es más, si exte ndemos tempora l­mente el interminable proceso de reformas de nues-

tro Sistema de Seguridad Social. fácilmente se com­prueba que la protecció n por tales con tin genci asconst ituye la parcela menos adecuada a los innega­bles cambios de la realidad sobre la que se proyecta laprotección social. Constituye esta materia un verda­dero islote apenas tocado por el bisturi insaciable delreformador de la Seguridad Social contemporánea. Nien 1985, ni en 1997, ni en los ot ros múl tiples -su­brepticios o explícitos- momentos de cambio norma­t ivo en Seguridad Social habidos en los tiem pos últ i­mos cabe observar un decid ido y omn icomprensivoabordaje de la contingencia de muerte y supervivenciao de la pensión de viudedad. A lo más, tal como ha se­ñalado -con el tino que le caracteriza siempre- GON­ZALO GONZALEZ, cabe decir que las reformas habi­das en tales mat erias "han sido parciales (demínimo y mu y lim itado alcance) y circunstancia­les,.. La regulación española actual de las pensio­nes por viudedad (sigue diciendo) ado lece de to­dos los graves defectos, lagun as y contradiccionesque inevitablemente acompañan a tan impreciso yvaci lante método reformista. Falta diseño yabunda, por el contrario, la política menuda y elbricolaje ".

Semejantes afirmaciones, que plenamen te com­parto, se ven lamentablemente avaladas con la solaobservación de cómo se trata la materia en los dosmáximos referentes refo rmistas -del inmediato pa­sado y también del presente y futuro más pr óxirno-: elPacto de Toledo de 1995 y el Acuerdo entre Gobiernoy Sindicatos de 1996, sobre Consolidación y Raciona­lización del Sistema de Segu ridad Social. En ellos ,salvo la plañidera referencia a la mejo ra de los míni­mos de las viudas con menores ingresos, nada denada se dice, nada de nada se pretende ni se diseñade cara a la tan, por lo demás, necesitada revisión glo­bal de la pensión de viudedad. ¿A qué obedece tanpertinaz cobardía legislativa? ¿Qué es lo que explicaque una materia de la Seguridad Social tan necesitadade replanteamientos integrales y reformas a fondo nosean abordados con el coraje político y moral que pre­cisan? ¿Será la sensiblería social respecto del colec­tivo de ías viudas, tan constante entre nosotros comoya anacrónica? ¿Acaso está detrás una incuestiona­ble cobardia política y sindical que prioriza la rentabili­dad en votos al desenmascaramiento de la hipocresíade unos viejos valores morales, tan apegados a la cir­cunstancia social y personal del estado civil protagoni­zado por el matrimonio clásico?

4. Sea cual fuere la verdadera causa de esa inope­rancia reformadora, es lo cierto que basta una simpleobservación de la evolución histórica del régimen jurí­dico de la pensión de viudedad, así como la meraconstatación de los numerosos cambios habidos en elcontexto socio lógico, económico, laboral o produ c­t ivo, ideológico o de valores incluso y, por supuesto,

[!] [~][!I~ DE SEGUR IDAD SOCIAL

Una elementa l contemplación de los requisitos exi­gidos por el arto3' del Decreto de 2 de septiembre de1955, por el que se crea la pensión de viudedad en elextingu ido -aunque aún " restauet"- SOVI seria sufi­ciente para avalar cuanto acabamos de señalar. Si a laconvivencia requerida se le añade la incompatibilidadcon cualquier derecho a jubilación o invalidez de la be­neficiaria, así como la incompatibilidad absoluta que elarto7' de tal norma establece para la pensión de viu­dedad con todo tipo de trabajo, por cuenta propia oajena; o se analizan las circunstancias que el Mutua­lismo Laboral requeria, además del vinculo y la convi­vencia, para otorgar la pensión, todas ellas tendentesa demostrar la dependencia económica respecto delcausante, fácil es deducir la naturaleza sustitutoria derentas que a dicha pensión atribuye la primera norma­tiva de la misma. Era así como la prestación de Segu­ridad Social desplegaba su lógica de protección.

Con el paso del tiempo, si bien la Ley de Bases de laSeguridad Social de 1963, así como el Texto Articu­lado y la norma reglamen taria que le siguen, cont i­núan exigiendo aquellos requisitos de vínculo matri­monial, convivencia y dependencia económica, éstava a entrar en un proceso de paulatina atenuac ión,cuando menos en el plano de su demostración ygrado. Proceso que culminará en su inexigencia com-

De ese trasfondo material del estado de las cos­tumbres, los valores y la realidad sociolaboral en quese mueve la mujer y la familia surge una concreta con­figuración jurídica de la pensión de viudedad, est re­chamente vinculado a la relación de trabajo y cuya fi­nalidad, al igual que la de las demás prestaciones deSeguridad Social, es la atender una situación de ne­cesidad económica originada por la pérdida de rentasque implica la muerte del "cabeza de familia ". En laconfiguración originaria -SOVI y Mutualismo Laboral­de la viudedad, como situación protegida, la f inalidadno es otra que el intento -dosis de protección al mar­gen- de cubrir la pérdida de ingresos procedentes deltrabajo o de la pensión del causante.

De ahí el que los requisitos exigidos a la sobrevi­viente reflejaran claramente esa relación de depen­dencia económica -y de todo t ipo- que la esposa teníarespecto a su marido. No era otro el fundamento de lapensión que la dependencia económica -real o presu­mida- de la mujer respecto de su cónyuge . Depen­dencia que en la mujer se presumia siempre y que enel hombre , para reconocérsele pensión de viudedad, 13debia probarse. Era el tiempo en el que la beneficiariade pensión debía acreditar, además del siempre nece-sario vinculo matr imonial, la conv ivencia y la depen­dencia económ ica con el causante.

sobordinadol cabria esperar que trabajara a la muertede su cónyuge para poder sostenerse -o sostener a lafamilia- económicamente.

DE ESE TRASFONDOMATERIAL DEL ESTADODE LAS COSTUMBRES,

LOS VALORES Y LAREALIDAD

SOCIOLABORAL ENQUE SE MUEVE LA

MUJER Y LA FAMILIASURGE UNA CONCRETA

CONFIGURACiÓNJURíDICA DE LA

PENSiÓN DE VIUDEDAD,ESTRECHAMENTEVINCULADO A LA

RELACiÓN DE TRABAJOY CUYA FINALIDAD, ALIGUAL QUE LA DE LAS

DEMÁS PRESTACIONESDE SEGURIDAD SOCIAL ,ES LA DE ATENDER UNA

SITUACiÓN DENECESIDAD

ECONÓOMICAORIGINADA POR LAPÉRDIDA DE RENTAS

QUE IMPLICA LAMUERTE DEL "CABEZA

DE FAMILIA"

En efecto, tal como harecordado FERNÁNDEZDOMINGUEZ, la pen­sión de viudedad -comoel resto de las prestacio­nes por muerte y super­vive ncia- ha pretendidosiempre proteger la si­tuación económica en laque queda el cónyugedel causante despuésde fal lecer éste . Estefundamento de la pen­sión, esta función susti­tutiva de rentas -por ac­tivo o por pasivo, daigual- atribuida a la pen­sión de viudedad en unmodelo de SeguridadSocial básicamente con­tributivo, respondia a unmodelo determinado derelac iones fami liarespresididas por el princi­pio de unidad, en el cualel "cabeza de familia" era el responsable directo -ydominante, cuando no exclusivo- de su protección .Sobre él recaía la obligación de aportar ingresos sufi­cientes para mantener a toda la familia con su trabajo.Mientras tanto, el otro cónyuge - léase la esposa, aquien las estadísticas confirmaban (y siguen confir­mando) como sobreviviente final en un porcentaje vi­siblemente superior al del varón- debía atender las la­bores domésticas y del cuidado de la prole. Estas y nootras son las razones por las que, históricamente , laconfiguración jurídica de la pens ión de viudedad re­zuma esquemas y valores socialme nte dominantes ,según los cuales la prot ección social se encaminabaa proteg er a la esposa-viuda, cons iderando que enla mayor parte de los casos era aquélla una mujereconómicamente dependiente de su mar ido y dequien en muy raros casos (dado su estatus soc ial

de las estructu ras deconvivencia - rnat rimo­niales o no matrimonia­les- en las que se desen­vuelve ahora la mujer -yel hombre, por su­puesto- como para ase­gurar que tenemos unaregulación de SeguridadSocial totalmente ale­jada de los parámetroslógicos en los que ésta,como inst itución de pro­tección soc ial, debierade estar.

[!]~[!]~ DE SEGURIDA D SOCIAL

Llegados a este estadio normativo, reforzado demodo contu ndente por una realidad sociológica, eco­nómica, laboral y familiarmente muy distinta a aquellaen que se desenvolvía la mujer al momento de la pri­mera configuración de la pensión de viudedad, e, in­cluso, diferente en alto grado al momento en que segeneraliza la compatib ilidad del disfrute de la pensión

EN DEFINITIVA, QUE

EL PROGRESIVO

ALEJAMIENTO DE LA

PENSiÓN DE VIUDEDAD

DE LA LÓGICA

PROTECCIONAL,

NECESARIAMENTE

LIGADA A LA NECESIDAD

ECONOMICA

MATERIALMENTE

PRODUCIDA AL

HACERSE PRESENTE EL

RIESGO DE LA MUERTE,

NOS HA CONDUCIDO A

UNA SITUACiÓN

PLAGADA DE

CONTRADICCIONES, EN

LA QUE LO ÚNICO QUE

DESTACA ES LA

DESNATURALIZACiÓN

INSTITUCIONAL DE LA

PENSiÓN DE SEGURIDAD

SOCIAL, CONVERTIDA,

POR MOR DE LA

EVOLUCION LEGISLATIVA,

JURISPRUDENCIAL y

FÁCTICA EN MERO

"PREMIO MATRIMONIAL"

14

pleta a partir de la vigencia del Decreto de 23 de juniode 1972, por el que se desarro lla la Ley de Finan­ciación y Perfeccionam iento de 21 de junio 1972,cuyo art. 7° viene a suprimir todo límite de edad parael devengo de la pensión de viudedad, así como la exi­gencia de estar incapacitada para el trabajo y tener hi­jos del causante a su cargo, a la vez que en el arto10se inaugura el régimen actual de absoluta compatib ili­dad de la pensión con cualquier renta de trabajo de laviuda o con la percepción de pensiones a que lamisma, por derecho propia, pudiera tener acceso.

Así desaparecida la vinculación del devengo y per­cibo de la pensión con la dependencia económica, tansólo quedan en pie los requisitos del vinculo conyugaly la convivencia. La situación de necesidad econó­mica, verdadera justificación de la protecc ión, ha de­saparecido. De algún modo, todo su régimen jurídicova a pivotar, por un tiempo y además de en el vinculo,en el requisito de la convivencia. Por ello, será precisauna nueva configurac ión del riesgo cubierto con taltipo de pensión. Y ha de ser el Tribunal Central de Tra­bajo quien, a la sazón, venga a def inir la función com­pensatoria a que obedece la pensión, en este nuevoestadio de su evolución normativa. Como emblemáti­camente dijera dicho Tribunal, "con las prestacionesde viud edad, se intenta compensar fa perdida delauxilio implicito en la vida en común" . A esta doc­trina aún se apela por los Tribunales, cuando el im­porte de la pens ión se reconoce en proporción altiempo de convivencia con el causante, en los su­puestos actuales de divorc io o separación matrimo­nial, tal como reflejan las sentencias del Tribunal Su­premo, dictadas en unif icación de doctr ina, de fechas14 y 23 de julio de 1999, Recursos nOs . 4183/98 y3422/98.

Finalmente, la evolución posterior del régimen jurí­dico de la pensión de viudedad ha desembocado enun estadio en el que, no ya solo la desaparecida de­pendencia económica -inexigida- deja sin soporte pro­teccional a la pensión de viudedad, sino que con lasque se conceden por el mero dato de haber sido cón­yuge del causante -a partir y ex Disposición Adicional10' de la Ley 30/1981, de 7 de julio-, se consagra lacompleta desvinculación de la pensión con el sustratode necesidad económica a la que habríade atender talpensión, siquiera desde la óptica prestacional consa­grada en el propio art. 41 de la Constitución de 1978.

Pero es más, no sólo por el criticado y crit icable pro­ceso de equiparación de trato del varón a la mujer enla materia, llevado a cabo de modo un tanto errado porel Tribunal Constitucional (Sentencias nO103/1983, de22 de noviembre, y 104/1983, de 23 del mismo mes),sino por el posterior proceso de incorporación al TextoRefundido de la LGSS de 1994 de esa doctrina y de laque introdujera la citada Ley 30/1981 , se ha consa-

grado en el actual de­recho posit ivo el aban­dono de toda relaciónde la pensión de viu­dedad con la necesi­dad económica-cuando menos su de­mostración prev ia ynecesaria-o Necesidadeconómica material ala que la pensión deviudedad, como me­dida de protección so­cial debiera subveni r.Y, además, ha desapa­recido también el re­quisito de la conviven­cia, único soportepositivo en el querestó una presumidanecesidad económica,como justificante de laprotección que sign i­f ica la pensión de Se­guridad Social.

Tal como ha hechonotar el Tribunal Su­premo (sentencias yacitadas de 14 y 23 dejulio de 1999, dondese recuerda lo ya se­ñalado en otra de 21de marzo de 1995), laconvivencia ha dejadode ser una condiciónexigible e imprescindi­ble para devengarpensión de viudedad,aun cuando siga utili­zándose como pará­metro determinativodel porcentaje que co­rresponda al cónyugeseparado o divorciadoen su pensión deven­gable, siempre que nocontraiga nuevas nup­

cias o no conviva " more uxorio" (art. 174.3 LGSS enrelación con el art. 101 del Código Civil).

[!]~~~ DE SEGU RIDAD SOC IAL

con todo trabajo o con otras pensiones devengadaspor la beneficiar ia, resulta una obviedad el hecho delabsoluto desfase entre la conf iguración normativa dela protecc íón por víudedad y la lógica que debe teneruna medida racional y razonable de proteccíón social.

Esa situación de desfase evidente se manifiesta enclaros y denunc iados desajustes de la pensión de viu­dedad, en cuanto que con el régimen jurídicoactual sedan, simultáneamente, situaciones de sobreprotec­ción o de infraprotección. Sucede lo primero en todosupuesto en el que no se dé una material situación denecesidad económica ocasionada directamente por elfallecim iento del causante, tal como es dable presu­mir en los casos de quienes no son cónyuge al mo­mento del óbito, del varón o mujer en cuya situacióneconómica no repercute negativamente la muerte,cuando menos significativamente, o en quien percibela pensión de viudedad no obstante su convivenciamore uxorio, sin que esta situación extinga la pensión(art. 174.1 LGSS, según pacífica doctr ína del TribunalSupremo, sentencias de 14 y 17 de julio de 1994, Re­cursos nOs 2587/93 y 2778/93).

Se produce infraprotección, por el contrar io, cuandocon el régimen actual quedan sin cubrir o lo son en no­table grado de insuficiencia auténticas situaciones denecesidad material, cual sucede en el caso de la pen­sión compartida, por el lado del cónyuge que lo es almomento del hecho causante, ya que es él quien, pre­sumiblemente, sufre los efectos económicos negati­vos derivados del fallec imiento del causante. O, másaun, en el caso de las personas que sufren tales pér­didas materia lmente, pero que, por no estar equipa­rado el trato de protección prestacional que las "unio­nes de hecho " merecen con la que se dispensa a lasuniones matrimoniales, se incurre socialmente en un

injusto trato que requiere pronta solución.

5. En def initiva, que el progresivo alejamiento dela pensión de viudedad de la lógica proteccional, ne­cesariamente ligada a la necesidad económica mate­rialmente producida al hacerse presente el riesgo dela muerte, nos ha conducido a una situación plagadade contradicciones, en la que lo único que destaca esla desnaturalización institucional de la pensión de Se-guridad Social, convertida, por mor de la evolución le-gislativa, jurisprudencial y fáct ica, en mero "premiomatrimonial ". Es hoy día la pensión de viudedad -di-cho sea en térm inos relativos- más bien "una técnicade protección de la institución del matrimonio"(ALONSO ALONSO / REAL CALAMA) que rechinagroseramente, en su configuración inst itucional, conel espíritu y la letra del art. 41 de la Constitución . A loque este precepto constitucional obliga es a que la Se-guridad Social, en cuanto sistema de protección socialpúblico, cubra situaciones de necesidad de todos losciudadanos; no, necesariamente, a quienes hayancontraído matrimonio y píerdan luego al cónyuge, seacual fuere la causa de la pérd ida (muerte vigente elvínculo, o extinguido éste) y sea cual sea el resultadomaterial de necesidad en que se encuentre, tras el fa­llecimiento del causante y por su consecuencia, quien 15 ,fuere a la sazón cónyuge o lo hubiere sido con an­terio ridad (art. 174 LGSS)

Al remedio de esta lamentable situación normativaes a lo que debe prestarse la máxima y prioritar ia aten­ción, por quien corresponda. Sólo en ese proceso derevisión global, pedido a gritos, cabe replantear, tam­bién por completo, el dislocado régimen de absolutacompatibilidad del que goza ahora la pensión de viu­dedad. •

oo~oo~ DE SEGUR IDAD SOCIA L

16

Protección Social eInmigración (y 11)I

COMUNIDADES AUTONOMASEINMIGRACION

José María ALONSO SECOCuerpo Superior Técnico de la Administración

de la Seguridad Social

Viceconsejero de Servicios Sociales de la Comunidadde Madrid

2.- Véase entre ellos, AJA, E., "Las funciones de las Comunidades Autónomas en elámbito de la inmigra ción", en Inf orm e del Estado de las A utonomías 1999.Senado. 2000.

1.- Entre otros véanse: CHARRO BAENA, P. y RUIZ DE HUlD OBRO DE CARLOS."La Ley Orgánica 412000: análisis técnico j urídico de sus principales novedades ",en Migraciones . 7 (junio 2000); AJA, E. (coo rd.) La nueva regulaci ón de {a inmi­gración en España, Tirant Lo 8lanc, Valencia 2000. LOP EZ-MUNIZ CONI, P.: Lo.nueva Ley de Extranjería. Guía prác tica y jurisprudenc ia, Colex, Madrid , 2000.SANTOLAYA MACHE7T/, P. (coord.): Comentarios a la nueva Ley de Extranjería,Les Nova, Val/adolid, 2000.

Han s ido muchos loscomentarios reali za­dos sobre la Ley Or­gánica 4/2000, de 11de enero, sobre dere­

chos y libertades de los extran­j eros en Espa ña y su integra­c ión social' . Menos numerososson los refer idos a las compe­tencias de las comunidades au­tón omas so bre inmigración'.Puede tener su explicaci ón enel hecho de que, seg ún el textoconstituc io nal, las competen­c ias e n materi a de nacionali ­dad , inmi gración, emi graci ón ,ex tra njería y derecho de asilose encuentran atribuidas al Es­tado (artículo 149.1.1'), lo cualqui zá puede haber inhibido alas co munidades autónomas alegislar sobre dichas materi as .Argumento que no tiene carác­ter absoluto, porq ue sí existe le­gislac ión, y normas reglamen­tarias de desarrollo, sobre emi­grac ión de ciudadanos nac idosen territorio de determinadas

comunidades autó nomas . Tam­poco puede olvidarse, por tratarde enco ntrar alguna otra ex pli­cac ió n, qu e hasta ha ce poco saños apenas se había previsto lamagnitud del problema de la in­migración y su incidencia direc­ta en el ámbito de actuación detodos los poderes públi cos.

En esta s br eve s páginas , deco ntenido más descripti vo qu eanalítico, se pretende esbozar elpor qué de la necesaria actuaciónde las co munidades autónomasen el ámbito de la irunigraci ón.

Ha de hacerse un a primeraprecisión : en lenguaje común esmu y frecu ente habl ar de inmi ­gra ntes, pero este concepto am­bivalente, que se refiere general­mente a los extranjeros con ne­ces idades soc iales y económicasque acuden a los países occ iden­tales en busca de trabajo y de unmayor bienestar social, y no tan­

to a los extranjeros miembros demi si on es dipl om áticas , a lo sperten ec ientes a países de laUnió n Euro pea o del Es pacioEconó mico Europeo , e inclusotampoco a quienes. encontrán-

I!J~I!J~ DE SEGURIDAD SOCIAL

4.- En el ámbi to estrictamente norma tivo, la primera partícipaci án que se da a lasComunidades Aut6nomas en materia de inmigraci ón se produce en 1995, con lacreaci ón del Foro para la Integraci ón Social de los Inmigrantes (Real Decreto490/1995 de 7 de abril), entre cuyas funciones se prevé el mantenimiento del con­tacto con otros órganos análogos de ámbito territor ial, autonómico O local . A par­tir de dicho año se irán constituyendo en diversas Comunidades Aut6nomas ForosRegionales para la Inmigración u orga nismos similares.

3. - Se produce "una completa igualdad entre españoles y extranje ros. como la queefec tivamente se da respecto de aquel/os derechos que pertenecen a Japersona encuanto tal y 110 como ciudadano. 0, s í se rehuye esta terminolog ía. ciertamenteequívoca, de aquellos que son imprescindibles para la garantía de la dignidad hu­mana que, conforme al art o10.1 de nuestra Constitución, constituye fundamento delorden político español. Derechos tales como el dere cho a la vida. a la integridadIt­s íca y moral. a la intimidad, la libertad ideol ógica. erc., corresponden a los extran­jeros por propio manda to constitucional, y 110 res ulta posible un tratamiento desí­gual respecto a ellos en relaci ón a los españoles " (STC 107/1984, de 23 denov iembre). "Existen derechos que corres ponden por igual a españoles y extranje­ros y cuya regulaci ón ha de ser igual para ambos; así sucede con aquellos dere ­chos fundamentales que pertenecen a la persona en cuanto tal y no como ciu­dadano o, dicho de otro modo, C011 aq uellos que S011 imprescindibles pa ra lagarantía de la dignidad humana que. conforme al ar to 10.1 de la C. E., constituyefundamento del orde n político espa ñol" (STC 99//985. de 30 de sep tiembre).

dose en situac ión económica ysoc ial favorable, se encuentranes ta bleci dos de forma perma­nente y es table en España, noaparece e n la Ley O rgáni c a4/2000, de I l de enero. La no­ción, sin embargo, es de utili za­ción bastante común para aludiral pr imer grupo de los extranje­ros mencionados; a ella se cir­c unscribe n de fo rma es pecia llas líneas que siguen.

Competencias de lascomunidadesautónomas en materiade inmigración

Que los poderes centrales delE sta do te ngan c o mpe te nc iassobre inmigración, como antesse dijo, no excluye que las co­munidades autónoma s puedanostentar también títulos co mpe­ten ci ales so bre di ch a mat eri anacidos de la Constitución y fi­jados por sus respectivos Esta­tutos de Autono mía. La as un­ción de co mpetenc ias excl usi­vas, en el ámbito de la asisten­cia soc ia) y los servic ios socia­les, viv ienda , cultura. ocio , ocompartidas con e l Es tado enmat eria de sa nida d, se rv icios

soc iales de la Seguridad Social,ed ucac ión , fo rmac ió n y e m­pleo, entre otras, fac ulta a lasco munida des para d ic tar nor­mas y es tablecer planes admi­nistrativos de actuación, res­pecto de det erm inados dere ­chos de protección soc ial que lac itada L ey 4/2000 , de II deenero, reconoce a los ex tranje­ros en igualdad de co ndicionesque para los españo les.

Ca be manifestar, al respecto,que, en co ntras te co n la regula­ción de la Ley Orgánica sobreextranj eros de 1985, la nuevaley no se limi ta únicam ente adeterminar los requisitos de en­trada y permanencia en España,ni a reconocer a los ex tranjeroslos derechos fundamenta les in­herentes a toda persona, sea na­cional O extranjera, según doc­trin a reite rad a de l T ri bun a lConstitucio nal'', sino que esta­blece también para ellos deter­minados derechos que en nues­tra norma suprema tienen lac o ns iderac ió n de princ ipi o srectores de la vida soc ial y eco ­nó mica: as is te nc ia sa nitaria ,Seguridad Social, acceso al em­pleo, ayudas a la vivienda, ser­vicios sociales .

En este sentido hubi era sidode interés que la nueva ley hu­biera hecho una referencia másex tensiva a las competencias delas co munidades autónomas enla materi a . Las c ita comomiembros de l Con sejo Superiorde Po lítica de la Inmigraciónque crea la ley, e implícitamen­te también de l Foro para la In­migración 4. En el título referidoa coordinac ión de los poderespúblicos, recon oce las co mpe­tencias de planifi cación que tie­nen e n las materias sobre lasque debe ac tuar la Inspecc iónde Trabajo, lo cua l es un datobastante significativo , pues im­plíc itame nt e puede aplic ars etambién al resto de materias so­bre las que las co munidades au­tónomas tienen atribuidas com­petencias exc lusivas .

En cualquier caso, ni el Esta-do ni las com unidades autó no- 17mas se plantean problemas re­levante s so bre es ta cues t ión ;uno y otras co noc e n sobrada-mente que es necesaria su ac­tuación co nj unta para afrontarel fenómeno, cierto y necesario,de la inmi gración . Por lo mis-mo, y a fin de art icular una in­terpretac ión co herente de nues-tra norma suprema , dentro delequilibrio de compete nc ias delos entes territoriales prefigura-dos en e lla , ca be afirmar quelas co mpe tencias exclusivas delEstado en materia de inmigra-ción han de ser referidas princi­palmente a la orde nación de losreq uisitos de entrada y perma-nencia en España de los extran-j eros y la subsiguiente ap lica-c ión de med ida s ad ministrati-vas rel ati vas a dic ha materia,mientras que las medi das ins­tru mentales para hacer efecti-vos los derechos soc iales reco ­nocidos a los extranjeros co­rresponderá al Es tado (seguri-dad social, por ejemplo) o a lasco munidade s autóno mas (as is-tencia soc ial, vivienda, educa-ción, acceso al empleo, cultura,

[!]~~~ DE SEGUR IDAD SOCiAl

18-

entre otros), en función de lasresp ectivas competencias decada uno; sin que ello suponga,y esta afirmación me parece ca­pital, que deban exi stir barre rascompetenciales infranqueables,pu es di fíci lm ente pueden sus­traer se al Estado competenciassobre inmigración en cualqui e­ra de las áreas de actuación ad­mini strativa.

Por citar un ejemplo, se hacereferenci a a la Comunidad deMadrid . Según su Es ta tuto deAutonomía ha asumido compe­tencias legi slati va s, reglamen­tarias y ejecutivas sobre "pro­moción y a yuda a la terceraedad, emigrantes. minusválidosy demás grupos sociales necesi­tad os de especia l atención , in ­cluida la creación de centros deprotección , reinserci ón y reha­bi litaci ón " (artíc ulo 26.1.23) ,vivienda (artículo 26.1.4), cu l­tura (artículo 26. 1.20) , ocio (ar­tículo 26. 1.22), menores y j u­ve ntud (a rt íc ulo 26 . 1.24) , Ypromoción de la igualdad de lamuj er (artícu lo 26. 1.25). Com­petencias ex cl usivas tambié n,aunque de acuerdo con la legis­lación básica del Es tado , enmateria de sanidad e higie ne(artículo 27.4) y de ge stión dela asistencia sanitaria y servi­cios sociales de la SeguridadSocial (artículo 28.1. 1 y 2). Lascomunidades que accedieron asu autonomía por la vía del artí­culo 151 de la Constitución, oaquéllas en quien es el Estadode legó competenc ias de titu la­ridad es tatal mediante Ley Or­gánica (artículo 150 .2 de laCo ns titución) po seen todavíaun nivel competencial más ele ­vado en materia de derechos deprotección soc ial.

autónomas, sino que han de in­tervenir también las corporacio­nes locales, las cuales, no se ol­vide, tienen legalmente enco­mendadas competencias en ma­teria de gestión de vivienda, dela ate nción pri mari a de salud,servicios soc iales y de promo­c ión y reinserc i ón social, y simi­lares, de conformidad con lo es­tablecido en la Ley 711985, de 2de abril, regu ladora de las basesdel régimen local. En este senti­do cabe manifestar que nuestroDerec ho actual sigue la orienta­ción de l de siglos ant eriores,cuando se encomendaba la aten­ción de los extranjeros pobres alas villas y lugare s por donde seles concedia licencia de paso''.

En suma, si bien la inmi gra­ción co nstituye consti tucional ­mente una competenc ia exclu­siva de l Estado, lo cual signifi­ca que éste tendrá siempre po­der para el desarrollo de activi­dad es de cualq uier índole quese relac io ne n con la inmi gra­c ió n, no pue de de sco nocersetampoco que las co mu nidadesautónomas, así como los muni­cipios, co nfluyen con el Estadoen la asunció n de determinadascompetencias, referidas a ámbi­tos de protección o de po líticasoc ial en los que los entes terri­toriales c itados tiene n con stitu­cion al o legal mente atrib uida scompete nc ias . Desde el mo­me nto e n qu e la le g isl ac ió nestatal de extranjería reconocede rechos de protección social alos extranjeros en España, y nosó lo los referi dos a libertadespública s y derechos fundame n­tales, está tra slada ndo la com­petencia, exclusiva o co rnparti-

da , que corresponde a comuni­dades autónomas y a corpora­ciones locales en la legislación,reglamentación o aplicación detales derec hos.

Actuación de lascomunidadesautónomas en materiade inmigración

Descrito suma ria me nte s uámbito competencial, convieneprecisar alg unas notas referidasa la actividad admini strat ivaconcreta que se realiza con laspersonas inmigrantes de sde lascomunidades autónomas.

1 . El fenómeno de la inmi­gración ha irrumpido con fuer zaen el territorio de las comunida­de s autó nomas, quizá sin quelos esquemas asistenciales o depolítica soc ial de aquéllas se en­cuentren sufic ientemente prepa­rados para recibirlo. Existe , sinlugar a dudas, una honda preo­cupación por las consec uenciassociales que en sí mismo con ­lleva, sobre todo en aquellas re­gione s a las que acuden más in­migrantes. Pero, probablemen­te , falte todavía asumir en suverdadera dimensión la impor­tancia del fenómeno inmigrato­rio. Se está considerando a losinmigrantes como un nuevo co ­lectivo objeto de protección so­cial, cuando la realidad es bas­tante más profunda.

Co mo los extranjeros estánllamados, en igualdad de con di­ciones que los españoles, al dis­frute de los derechos que la ley

Es importante, asimismo, ha­cer otra anotación : la actuació nsobre los inmigrantes no puedequedarse únicamente en la esfe­ra de la Administración Generaldel Estado o de las comunidades

5.· Más exactamente habría de decirse que los extranje ros solo podían pedir li­mos/la dentro del término de cuatro leguas de los lugares del camino de peregrina­ción, para lo cual debían recabar licencia de las j usticias del lugar por donde ell­traban en España y de los concejos que atravesaban, precisamente porque a losnatura les del país se les exigía la misma obligación. Véanse, al respecto, la RealSobrecarta e Instrucción de Carlos 1de 24 de agosto de 1540 y la Real Pragmáticade Felipe 11 de 14 de junio de 1590.

oo~oo~ DE SEGU RI DA D SO C IAL

les reconoce, el establecimientode dispositivos asistenciales es­pecíficos para ellos tiene su ra­zón de ser cuando, en los pri­meros momentos de su llegadaal país de acogida, se necesitenarbitrar medios que compensenla situac ió n de desven taj a so­cial en que acuden. El fin últi­mo será la integración en la so­ciedad de acogida, como suje­tos de derechos y deberes; inte­gració n que implica tambi én to­leranc ia y respeto mutuos , yapertura a los valores de la in­tercul turalidad. En un país conalto co mponente inmigratorio,la sociedad del futuro tend ráque ser necesariamente diversapor el cambio de culturas quese producirá. De ahí la necesi­dad , en el presente, de estab le­cer los mecanismos adecuadospara que la integración se llevea cabo de manera equilibrada,de anal izar de continuo el cam­bio social, y de ado pta r aho ramedidas oportunas con sentidopro spec tivo para verte brar lasoc iedad futura.

2 . La inmigración no afectapor igual a todas las comunida­de s autó no mas . La varia bleprincipal es el número de inmi­grantes ex istentes en su territo­rio. En aquellas en que los in­migrantes no son muchos en re­lación al total de pob lación , elfenómeno inmigratorio se hacemenos vistoso o llamativo, y suintegración en el entramado so­cial es más fácil. En otras, aunexis tiendo un número de inmi­grantes elevado, ex iste, no obs­tante, una oferta mayor y másdiversificada de trabajo, lo cualfaci lita sobremanera la integra­ción social del inmi grante y desu fa milia. Hay co munidadesautó nomas qu e so n las pr inci­pales rec eptoras de inmigran­tes, sea po rque co nstituyen ellugar de entrada a nuestro paísde inmigrantes, porque son re­giones más pobladas, en las queteór icamente las fac ilidades de

LAS MEDIDAS INSTRUMENTALESPARA HACER EFECTIVOS LOS

DERECHOS SOCIALESRECONOCIDOS A LOS

EXTRANJEROSCORRESPONDERÁ AL ESTADO

O LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS EN FUNCiÓN DE

SUS RESPECTIVASCOMPETENCIAS, SIN QUE ELLOSUPONGA QUE DEBAN EXISTIR

BARRERAS COMPETENClALESINFRANQUEABLES, PUES

DIFíCILMENTE PUEDENSUSTRAERSE AL ESTADOCOMPETENCIAS SOBRE

INMIGRACiÓN ENCUALQUIERA DE LAS ÁREAS DEACTUACiÓN ADMINISTRATIVA

empleo pueden ser mayores, obien porque constituye n lugaresde paso para una posterior emi­grac ión hac ia otras zo nas delpaís o de la Unión Europea .

3 .La actuac ión de las comu­nidades autónomas en materiade inmigraci ón no puede serhom ogénea. Por varios mot i­vos, entre los que debe desta ­carse la propia idiosincrasia delos inmigran tes qu e resid en ose encuentran empadronados ene llas . E l país de orige n, o e lmoti vo por e l qu e ac ude n losinmigrantes a ellas, es diverso.No presentan la misma proble­mática los inmigrantes proce­de nte s de la Unión Europea ,por citar algún ejemplo, que losque provienen del Magreb , deS ura mé r ica o d e pa íses delEste. Los primer os, por reglagene ra l y apa rte de qu ie nesacuden por motivos vacaciona­les o de ocio, que no suelen te-

[!]~OO~ DE SEGU RIDA D SOCI A L

ner la connotación de inmigran­tes, vienen a España no tantopor necesidades económicas oen busca del empleo que no en­cuentran en su país, sino pararesid ir permanente en Españadespu és de haber concluido superíodo laboral. Di spon en ge­neralmente de una renta que lessuministra su país de origen.

Es ev idente que, también enes tos casos, las polí ticas de in­migración deben orientarse ha­cia la consecución de una inte­gración en el entramado institu­cional y socia l de nuestro país,pero el hecho de recibir perió­dicamente renta disponible parala adquisición de vivie nda y lasatisfacción de sus gas tos per­sonales, así como la existenciade s iste mas de protección so­cial coo rdinados entre los paí­ses de o rig e n y d e acogid a ,hace más fác il su integ ración 19social. La situación de quienesllegan en busca de empleo , vi-vienda y de al menos un mini-mo de bienestar social, es másprob lemática, sobre todo si pro-cede n de pa íse s s in afinida dhistór ico-c ultural co n e l nues-tro.

4 . Tam bién es dispar la ac­tuación de aquellas comunida­des autónomas en función decuál sea la necesidad que tienende la mano de obra de los inmi­grantes. No es lo mismo emple­arlos en labores ag rícolas, ge­neralmente temporeras, que enel sector de servicios, domésti­cos por lo común, prop io de lasgrandes ciudades. Si bien, en loque se refiere a este aspecto, to­das ellas se enfrentan al reto deofrecer al inmigrante un tratodigno, en igualdad de condicio­nes con los españoles, sin apro­vechar sus carencias para ofre­cerles trabajos precarios, insufi ­cientemente remunerados o sinla cobertura legal suficiente. Latarea de las comunidades autó­nomas que tienen tran sferidas

•

6.- Entre otras, la Convención de los Derechos del Nif10 de 1989. Ley Orgánica deProtección Jurídica del Menor de 1999. y la propia Ley Orgánica 412000, de 11 deenero .

7.- Hasta lafecha han sido ya aprobado s Planes para la Inmigración en lasComunidades de Cataluña (1994 , actualmente en revisión) Madrid (2000) e IslasBaleares (2000).

8.- El Reglammento de la Asamblea de Madrid. además de las/unciones legislativasy el control de la acción de Gobierno que le son propios. contempla la posibilidad deque el Ej ecutivo remita programas y planes del Consejo de Gobierno para su apro­bación por el órgano parlamentario, que son objeto de debate en la Comisión co­rrespond iente y, si la Mesa así lo decide, también en el Pleno (art. 215).

El Plan Regional parala Inmigración 2001­2003 de laComunidad de Madrid

Por lo expuesto con anteriori­dad , y dado que cada co muni­dad autónoma tiene distinto ni­vel de competencias en materiade derec ho s de protecci ón so­c ial, la ac tuac ión de ca da unade ellas no es uniforme. Por elmomento , como tambi én sedijo ante s, no se ha orientadotanto a la produ cción normati­va, sino a la elaboración de Pla­nes de ac tuac ión sobre los in­migrantes. Todavía son muy es­casos los Planes aprobados7

• Aco nt inu ac ió n me refer iré alPlan Regional para la Inmi gra­c ión de la Comunidad de Ma­drid, apro bado por la Asam bleade M adr id e l 7 di ci embre de2000, después de un amplioproceso en el que participarontodos los sectores implicados,inmigrantes, profesional es, mo­vimie nto s as ociativo, partidospolíti cos, sindicatos, co legiosprofesiona les, etc ." Puede ser­vir de muestra de las actuacio­nes a realizar con los inmigran­te s desd e los ámbitos co mpe­tenciales propios de las co mu­nidades autónomas.

El Pl an co nt iene una intro­ducción , en la que se describesu j usti ficación y antecedentes,finalidad, ámbito de aplicación,es tructura y co ntenido . Realizauna descripción sobre el núme-

nómicos poderosos y entrama­dos. Sus result ados han de pa­gar los a precio muy caro los in­migrantes ind efen sos. En estesentido ha de destacarse el ata­qu e directo contra la dignidadhumana que supone la explota­ci ón , para fin es de interés se­xual, de buen núm ero de muje­res que llegan a los países occ i­dental es engaña da s baj o pro­mesa de trabaj o y son obligadasluego a prostituirse.

7 . Es necesario hacer men­ción, asimismo , a un problemaco n el que se enfrentan las co­munidades autónomas que po­seen mayor número de inmi­grantes, el de fa lta de presu­pue sto para atender las distintasnecesidade s qu e pre sentanaquéllos. A este respecto la res­pu esta qu e dan las comunida­des es dispar. En ocasiones seopta por rec lamar mayor finan­ciación al Estado; en otras exis­te una acc ión positiva con car­go a fond os propi os, sin perjui­cio de la petición de una mayora portac ió n estatal. Es ta m osante la esperada dialécti ca entrelos distin tos entes qu e co nfo r­man nu estro Estado co nstitu­c ional, que , a mi j uic io , só lotiene una vía de so lución, la deestablecer mecanismos de coo r­dinaci ón y cooperac ió n, perosin que ni Estado ni co munida­des autónomas dejen de asumirlas resp on sabilidad es prop iaspor las co mpe te nc ia s orig ina­rias o adquirida s qu e tienen yhan de ejercer.

las func iones y servicios de co­loc ación y emp leo es, en es teaspe cto , de cap ital importanciapara conseguir ese trato dignode l qu e el inmigran te , comopersona que es y sujeto de dere­chos al igual que el autóctono,es acreedor.

5 . Adquiere singular impor­tancia la adecuación de los ser­vicios educativos para los inmi­grantes . La ed ucació n, en susniveles obligatorios, es un dere­cho al que tienen acceso todoslos extranjeros menores de die­c iocho años , en igu aldad deco ndic iones de los españoles.La protecc ión y defensa de losintereses de l menor así 10 ex i­ge, y, como tal, es tá reco noc idoen numerosas normas de rangointernaciona l y naci onal". Laeduc ac ió n de l pre se nte es laque configura la sociedad delfuturo. Por lo mismo , una ade­c uada po lítica de in tegraciónescolar, a la que están obligadastodas aquellas co munidades au­tónomas que tienen traspasadaslas competencias en materia deeducación, co nstit uye uno delos principales medios, y tam ­bién qui zá el reto más im por­tante, para configurar esa socie­dad del maña na, interc ultura l, ala que estamos aboc ados.

6 . Las co munidades autóno­mas se han de enfrentar, asimi s­mo, a todos aquellos probl em asderivados de la instrumen tali ­zac ión que se hace del in mi­grante y de su situación de ne­ces idad, en alguno s ca sos ex­tr ema. E sa utili zación , co moantes se dijo, se realiza por per­sonal autóctono, especialmenteen lo que se refiere a utili zaciónde mano de obra muy barata ycondiciones abusiva s en el régi­men de tra bajo, pero tambi énpor ex tranjeros, los cual es, alsocaire de co nstituirse para losinmigrantes co mo personas deinformación y de apoyo, actúancomo grupos con intereses eco-

[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOCIAL

ro de inmigrantes, distribuidospor edad, sexo y nacionalidad ,existentes en la Comunidad deMadrid , así como sus condicio­nes de vida y los recursos pú­blicos y privados para su aten­ció n. Hace una descr ipción delas normas internac io na le s,estatales y autonómicas que sonde aplicación, con el fin de queel principio de legalidad sea laguía rectora de los programasque contiene. Se describen, asi­mismo, los objetivos gen eralesy principios rectores que inspi­ran el Plan: equiparación en de­rechos, deberes y oportunida­des, interculturalid ad, norm ali­zación, derecho a la diferenciae integración, igualdad de dere­chos y o po rt un id ades en t rehombres y mujeres, la familiacomo institució n básica para laintegrac ió n, re sp on sabi lid adpúb lica, cola bo rac ió n con lainiciativa privada, coo rdinacióny cooperación administrativas ,descentrali zación y parti ci ­pación social.

Lo s programas a desarrollar- núcleo más sustantivo y ope­rativo del Plan- se de sgl osanpor distintas áreas de actuación:se rv ic io s soc ia les , san idad,educac ión, viviend a, forrnacióny empleo, cultura , y otro s. Hade dejarse constancia de que nose trata de un p lan sectoria l,s ino transver sal , en el que seimpli can las distintas Conseje­rías del Gobierno de la Comu­nidad .

a) Servicios Sociales

Los programas contempladosen este área hacen referencia alos dos tipos de servicios soc ia­les, presentes en todas las legis­laciones autonómicas sobre lamateria, que diferencia la Ley4/2000, de 11 de enero, básicosy específi co s. A los primerostienen derecho todos los extran ­jeros, cualquiera que sea su si-

LA ACTUACIÓN SOBRE LOSINMIGRANTES NO PUEDE

QUEDARSE ÚNICAMENTE ENLA ESFERA DE LA

ADMINISTRACIÓN GENERALDEL ESTADO O DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS,SINO QUE HAN DE INTERVENIR

TAMBIÉN LASCORPORACIONES LOCALES,

LAS CUALES TIENENENCOMENDADAS

COMPETENCIAS EN MATERIADE GESTiÓN DE VIVIENDA, DE

LA ATENCiÓN PRIMARIA DESALUD, DE SERVICIOS SOCIALES

y SIMILARES

tuaci ón administrativa, y no ne­cesaria mente en igualdad decondicio nes que para los espa­ñoles; a los segundos sólo tie­nen derecho los extranjeros conel requi sito de residen cia, y de­ben prest ar se en igu ald ad decondiciones que para los espa­ñoles.

En el Plan se razona jurídica­mente que, para interpretar quédeba entenderse por se rvic iossoc iales básicos y específicos ,ha de recurrirse a las Leyes au­tonómicas de Servicios Socia­les; todas e llas diferencian en­tre servic ios soc iales básicos(de base, generales , comunita­rios, o de atención prim aria ) yservici os sociales especializa­dos (es pec íficos, de ate nc ió nespecializad a). En la legi sla ­ción de la Co munidad de Ma­drid, los servicios sociales bási­cos reciben el nombre de gene ­rales, y son cuatro: el de infor­maci ón, valoraci ón y orienta-

[!]~[!]~ DE SEGURIDAD SO CIAL

ción, el de coo peración soc ial,el de ayuda a domicilio, y el deconvivencia. Estos servicios so­ciales generales, co n la mismaO similar denominación , figu­ran también en las Leyes deServicio s Sociales (de AcciónSocial , O denom inac ión pareci ­da) del resto de comunidadesautó no mas . Tomand o co mobase el contenido de dichos ser­vicios, se han establecido onceprogramas, a los que puede ac­ceder cualquier extranjero, conindependencia de que su situa­ción en e l país sea regular oirregu lar. Son los siguientes:

~ Inf ormaci6n y primeraatención en Los centros de ser­vicios sociaLes municip aLes.

En la Co mun idad de Madridexi sten 68 centros de serviciossociales municipales y 252 uni­dades de trabajo social, depen­dientes de los ayuntamie ntos omancomunidades de muni ci­pios. Estos centros, que consti­tuyen el primer nivel de aten­ción en servic ios soc iales, seconfiguran en el Plan como lapuerta de entrada al sistema deprotección que, en materia deservicios sociales, se diseña enél. Junto al person al admini s­trativo necesario, es tán forma­da s por trabajadores socia les,educadores socia les, y en algu­nos cas os por psic ólogos yotros profesional es. Para la me­jor atenc ión al inmi grante secomplementa su dotación conun total de 30 mediadores inter­cu lturales a lo largo del trienio,en aque llos centro s cuyos mu­nicipio s posee n mayor númerode inmi grantes. Es ta nue va fi­gura profesional tiene por fina­lidad, como su propio nombrelo indica, hacer de puente entreel profesional y el inmigrante afin de fac ilitar la comunicac iónentre ambos cuando por proble­ma s de idi oma, lo s más fre­cuentes, usos o costumbres, noes posible llevarla a cabo. Reci-

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ben formación específica en laEscue la de Me diadores Socia­les dependiente de la Co muni­dad.

~ Centros de atención so­cial a inmigrantes

Se trata de nuevos ce ntrosque tie nen varias finalidades:ofrecer una info rmac ió n másprecisa al inmigrante, especial­mente en temas jurídicos rela­cionado s con la inmi grac ión(requisitos para entrar y perma­necer en España, fuero y leyesap licable s a los extranj e ros,asuntos relacionados con la rea­grupac ión fa mi liar, retorno asus paíse s de origen, ase sora­miento en materia laboral , devivienda, fiscal, etc.) , trad uc­ción e interpretac ión de idio­mas, programas para la búsque­da de empleo, seguimiento in­dividualizado de aquellos casosen que se preci se, derivaciónhacia el programa de acogidade emergencia. No sustituyen alos centros de servicios socialesmunicipales, sino que les sirvende co mp lemento en aquella sfuncione s que no pueda n de­sempeñar. La co mposic ión delos equipos es multiprofesional,actúan de forma transversal, sesitúan en aque llo s municipioscon mayor densidad de pob la­ción inmigrante, pero su ámbitoterritorial es supramunic ipal,con el fin de atender a toda lapoblación inmigrante de la co­munidad, razó n por la que de­pende n de ésta y no d e lo sAyuntamientos. Se prevé la cre­ación de 16 centro s en el trie­nio.

~ Acogida de eme rgencia

Programa que tiene por fina ­lidad ofrecer las necesidadesprimarias de alojamiento y ma­nutención en viv iendas norma­lizad as, hostales, pe nsiones yresidencias. Destinado a extran-

jeros, con independencia de susituación administrativa, que seencuentren en grave estado deneces idad por pertenecer a gru­pos de especial vulnerabilidad(mujeres embarazadas, maltra­tadas, ancianos, fami lias mono­paren tales, etc.). La acog ida nopuede exceder de tres meses, yse le s exige, entre otros requisi­tos, la regularización inmediatade su situac ión administrativaen España.

~ Intermediación para elacceso a la vivienda

El programa consiste en ofre­cer una labor de mediación en­tre los propietarios de viviendasde alquiler y los inmigran tesque disponen de recursos eco­nóm icos para poder pagar elarren damiento de una vivienda.E ntre sus fina lidades se en­cue ntran : captac ió n de p isospara ser alqu ilados, recepciónde dem andas de alojamiento,se lecc ión de usuarios en rel a­ción con las viviendas disponi­bles, acompañamiento y aseso­ramiento a inmigrantes inqui li­nos en la visita a la vivienda, enla negociación y firma del con ­trato, así corno en el estableci­mi en to de un se gu ro hog a rmultirriesgo y una garantía parael pago de alquileres, estas dosúltima s medidas sufragadas porla Admin istración. Este progra­ma está siendo objeto de grandemanda , que crece a medidaque el inmigrante encuentra tra­bajo estable y reúne a su fami­lia.

..... Atención a minorías ét-nicas inmigrantes

La presen ci a en Madr id deminorías étnicas semin6 madas,provenientes del Este Europeo,ha ll e vad o a estab lecer es teprograma, en coordinación co nla Administración Ge neral delEstado y la municip al , co n el

[!]~OO~ DE SEGU RIDAD SOC IAL

fi n de ir adaptando a los usosnorm ales de nu estro pa ís la scostu mbre s de esta s minorías.El programa pasa por sucesivasfa se s: ase ntamiento inicial encampamentos, acogimiento enmódulos prefabricado s, e incor­poración a vivienda s normales.En todo momento las personasacogidas, y en especial sus hi­jos, son objeto de tratamientosocial, psico lóg ico, escolar ysanitario ; a lo s padres se lesofrecen medidas de promoció nlaboral.

~ Atenc ión y promoción degrupos de mujeres inmigrantes

Este programa tiene por fina­lidad ir adap tando a nuestrosusos sociales , mediante aten­ción social, jurídica, laboral, deo c io y cultura adec uad as , aaquellas mujeres que prov ienende determi nados países con unacultura bastante diferente a lanuestra; la experiencia actual serea li za co n mujeres de l Ma­greb, y se está diseñando otrapara muje res surarnericanas.

..... Atención a mujeres victi­mas de explotación sexual

En los últimos años se ha he­cho más manifiesto en la reg iónel problema de la pros tituciónre lac ionada con e l tráfico demuj eres co n fines de explota­ción sexual. Un e levado po r­ce ntaje de ellas son inmigran­tes. Por ello el prog rama es uninten to, unido a otros que desa­rrollan instituciones púb licas yprivadas, de erradicar este nue­vo tipo de exp lotación sexual,que atenta de lleno a la digni ­dad de la mujer inmigrante.

~ Apoyo al movimientoasociativo

La finalidad de este progra­ma, en línea con lo establecido

en la legislación de extranjería,es impulsar el forta lecimientodel movimiento asociativo en­tre inmi grantes, así co mo el deasociaciones nacionales impli­cadas en el trabajo inte rcultura lcon inmigrantes. Se hace a tra­vés de subvenciones económi­cas.

~ Oficina Regional para laInmigraci6n de la Comunidadde Madr id

Se trata de un órgano, depen­diente de la Comunidad de Ma­drid, espec ializado en la infor­mac ión so bre la inmi gr aci ón .Asesora a los centros de servi­cios sociales municipales. a loscentros de atención soc ial al in­migrante, a profesionales, aso­c iac io nes e inmi gran te s . Lohace mediante un boletín men­sual, con publicacio nes mono­gráficas, y med iante la puest aal día anua l de la guía de recur­sos para inmigrac ión. Es un aoficina espec ializada en el sec­tor, qu e ti en e un a exce le nteacog ida e n e l á mb ito de lo sprofesionales e inmigrantes.

~ Escuela de MediadoresSocia les para la Inmigraci6nde la Comunidad de Madr id

En ella se imparten todo tipode curso s dirigidos a la integra­ción social de los inmi grantes.De especial import ancia son losque tienen por finalidad formara medidad ores soc ia les inter­culturale s, aunque no son losúnico s.

~ Promoci án lab oral deinmigrantes

Tiene por finalidad orientar,asesorar y forma r pro fesional­men te a lo s inmi grante s , asíco mo potenciar los servicios demed iaci ón soc io-labora l y delos centros de inserción laboral.

UNA AECUADA POLíTICA DEINTEGRACiÓN ESCOLAR, A LA

QUE ESTÁN ABLlGADAS TODASAQUELLAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS, QUE TIENENTRASPASADAS LAS

COMPETENCIAS EN MATERIADE EDUCACiÓN, CONSTITUYE

UNO DE LOS PRINCIPALESMEDIOS YTAMBIÉN QUiZÁ ELRETO MAS IMPORTANTE PARACONFIGURAR ESA SOCIEDAD

DE MANANA, INTERCULTURAL,A LA QUE ESTAMOS

ABOCADOS

Se financia por la Unión Euro­pea y por la Comunidad de Ma­dr id.

Junto a los programas ante­riores, referidos a servicios so­ciales generales , se encuentranlos referidos a servicios socia­les especializados, entre los quecabe dest acar los diri gido s amenores no acompañados, pro­ve nientes fund am entalmentede l norte de Africa, que llegana España con un claro pro yectomigratorio, así como los de me­nores so licitantes de asilo y re­fugio, acogimie nto fam ili ar yotras alternativas residenciaJes,diversos programas de atencióna gru pos vulnerab les de muje­re s , as í como pro gram as deatención a personas co n disca­pacidad, personas mayores, y elingreso mínimo de inse rción.Los beneficiarios o usuarios deestos últimos programas, salvolos relativos a menores, exigenlegalmente que el inmigrante seencuentre en España en pose­sión de l permiso de residencia.

b) Sa nidad

La asistencia sanitaria es ob­jeto de co bertura, para los inmi­grantes empadronados qu e ca­recen de recursos económicos,por el sistema nacional de sa­lud ; inclu so determinados su­puestos legales, sea cua l fuerela situac ión administrativa delinmigrante (mujeres embaraza­das, menores, asistencia de ur­gencias) reciben un tratamientoespecial, sin necesidad de em­padro namiento. El Plan no en­tra en su co nside rac ión porquela asistencia sanitaria de la Se­guridad Soc ial no ha sido toda­vía traspasada a la Comunidadde Madrid. No obstante lo ante­rior, en el Plan se co ntemplandeterminadas medidas comple­me ntarias, co mpe te ncia de laCo munidad de Madrid por ha­berl as rec ibido co n anterioridaddel Estado, referidas fundame n- 23--.,¡talmente a medid as de protec-c ión, ed ucac ión y prevenc iónde la salud, form ación e infor-mación a los usuarios y medi-das de coo peración interadrn i-nistrati va.

c) Educaci6n

La Comunidad de Madrid tie­ne trasp asadas la s co mpeten­cias en materia educativa. Porlo mism o, El Plan contemplad iversas med id as , de pro lijade scripción, cuya fina lidad esla integración del escolar inmi­grante en el medio educativo,cultura l y soc ial que le rodea.Tienden a favo rece r la co mple­ta esco lariz ac ión , contemplaactuacio nes en centros sos teni­do s en todo o en parte con fon­dos públicos, así co mo actua­cio nes educativas co mplemen­tar ias para e l desarro llo de laeducac ión in tercul tural. Todoello en estrecha relación con elPlan de Co mpensación Educa­t iva, en e l que se apoy a pa raaquellas situaciones que requie-

[!]~OO~ DE SEG U RIDA D SOC IA L

24-

ren una ac tuac ión específicapor proble mas pun tuales queprese nten los esco lares inm i­grantes, y respondiendo al prin­cipio. esencial en nuestro siste­ma educativo, de respeto a ladi ferencia e individualidad decada persona.

d) Vivienda

En materia de vivie nda la Co­munidad de Madrid tiene com­petencia plena. No pod ía olvi­darse en un Plan para la inmi­gración es te importante aspec­to , qu e inc ide de llen o en e lámbito de la protección social.Este capítulo no es extenso por­que ya ex istían normas que re­gulaban el acceso de los inrni­grantes residentes (regulariza­do s) a viv iendas públicas, enrégimen de arrendamiento o depropied ad . Se co nte mplan, noobsta nte, algunas medidas adi­cio na les tendentes a la co ns­trucción de viviendas fami lia­res más amplias, con el objetode que puedan vivir en ellas lasfamilias de inmigrantes, por logeneral más numerosas que lasnacionales.

e) Formac ión y empleo. Losprogramas en este área van di­rigidos a co nocer la situac iónreal de l mercad o de tr ab aj o,con objeto de de tectar los em­pleos que mejor pueden realizarlos inmigrantes, informarles so­bre las ofertas de trabajo exis­tentes, impu lsar la constituciónde cooperativa s de inic iativasoc ial, y desarrollar acc ionesco ncretas en rel aci ón con lossectores empresariales con ma­yor demanda de mano de obra.

EN EL PLAN REGIONAL PARA LAINMIGRACiÓN DE LACOMUNIDAD DE MADRID SEINCLUYE UNA NUEVA FIGURAPROFESIONAL: EL MEDIADORINTERCULTURAL, CUYAFINALIDAD ES HACER DEPUENTE ENTRE EL PROFESIONALY EL INMIGRANTE A FIN DEFACILITAR LA COMUNICACiÓNENTRE AMBOS CUANDOEXISTAN PROBLEMAS COMO ELDEL IDIOMA

f) Cultura

Los prog rama s se dirigen ain tegrar a las perso na s inmi­grantes en las actividades cul­turales pre vistas co n carácteranua l, de co nfo rmida d co n elprincipio de normalización, apotenci ar su partici pac ión enac tos de di versa índo le qu eden a co nocer a la poblac iónespaño la las expresiones cultu­ra les prop ias de sus di stintospaíses. Se crea un centro inter­cultural para propiciar encuen­tro s, marcos de deba te , semi­narios Y. en general, informarsobre las culturas que llegan anuestro país, difundi r su riqu e­za y re lacionarlas con nuestrapropi a cultura .

Importan te es también es laconstitución, en el prop io Plan,de una Co misión de Coordina­c ió n q ue integra a todos lo s

[!]~ [!J~ DE SEGURIDAD SO C IA L

sectores de la Ad ministra ciónautonómica y local con compe­tencias en materia de inmigra­ción, así co mo e l impulso delForo Regional para la Inmi gra­c ió n co mo lu g a r de pa rt ic i­pación con las asociaciones deem igran tes y otro s órganos re­presentado s en él.

En síntes is, las comunidadesautónomas son, ju nto a la Ad­mini stración Ge nera l del Esta­do y a las corpo rac iones loca­les, ad minist rac iones púb lica sesenciales para la aplicación delo s derechos soc ia les que laCo nstitución y su legislación dedesarro llo recon oce a los ex ­tranjeros. Sin ellas, tal como seencuentra definido el actual sis­tema de protecc ió n soc ia l enEspaña, sería muy difícil co n­seguir la integración soc ial delos inmigrantes, nuevo sec torque se añade a los ya tradic io­nales de menores, personas condi scap acidad , perso nas mayo­res, excl uidos sociales , etc., enese amp lio ca tá logo que es lanueva asistencia soc ial presenteen nuestra Co nstituc ió n. Másaún. la inmigración es un nuevoy difícil reto que han de afron­ta r sus po líticas de sanid ad,educación. vivienda y serviciossoc iales. con la mira puesta enuna sociedad del mañana, mar­cada, sin lugar a dud as, por elfenómeno de la inte rcultura li­dad. Ex isten ya co munida desque han aprobado Planes de ac­tuación hacia los inmigrantes,otras los están elaborando. Perotodas, a co rto o medio plazo ,deberán incorporar la atenciónal inmigrante en su normativalegal o reglamentaria.

INFORMACiÓN

DOCUMENTOSRECOMENDACiÓN n" (98) 9 del Comité de Ministros

a los Estados miembros relativa a la de endencia

(Adoptada por el Comité de Ministros el 18 de sept iembre de1998, en la 641' reunión de Delegados de Ministros)

La evolución de la sociedadhacia un progresi vo enveje­cimiento de la pob lación,unido al aumento de la es­peran za de vida, a unos ín­

dices de ferti lidad bajos y al aban­dono de las estructuras familiarestradicionales, han hecho aumentar elriesgo social de la dependencia. Cadavez es mayor el número de personasque por razones ligadas a la falta opérdida de auto nomía fís ica , psí­quica o intelectual, tienen necesidadde una asistencia y/o ayudas impor­tant es para realizar las ac tividadescorrientes de la vida diaria.

El Consejo de Europa, continuandocon la política de favorecer el pro­greso social de sus miembros, consi­dera que es necesaria una interven­ción de los poderes públicos, a travésde los s istemas de protección , paraes tablecer unas garantías mínimasen pro de las personas dependi entes yde todos los cuidadores no profesio-

nales que se ocupa n de ellas (veci­nos, familiare s y voluntarios). Enesta línea, se recomienda a los Go­biernos de los Estados miembros:

• Velar por la sensibilización de laopinió n pública en relación a la de­pendencia.

• Orientar las medidas políticas si­guiendo los principios de esta Reco­mend ación.

• Asegurar que su legis laciónadopte disposiciones conforme a losprincipios genera les y a las medid aspropuestas.

En el anexo a la Recom end aciónse present an , en pr imer lugar, losprincipios generales y las medid as aadopta r a favor de las personas de­pendien tes. Se pretende preveni r oreducir esa dependencia, proporcio­nando una protección suplementaria

a quienes la padecen y garantizandola acce sibilidad y calidad de los cui­dad os y servicios, dentro de una polí­tica de iguald ad de oportunidade s.Las medidas propu estas deberán rea­lizarse med iante la cooperación delos poderes públicos, las per sonasdependientes, los cuidadores y las or­ga nizac iones qu e trabajan en estecampo y se ce ntrarán en la eva lua­ción de la dep end enc ia, la preven­ción y rehabilitación, la prioridad enla atención domiciliaria y la investi­gación.

En segundo lugar se aborda la ac­tivida d de los cuidadores sin es ta­tuto profesional para los que se pideun reconocimiento de su trabaj o enla sociedad y que se pro mue van me­didas form ati vas, informati vas y deapoyo, dentro de las cuales se inclu­ye n los prog ra mas de respi ro ycuantas disposiciones favore zca n laconciliac ión de la vida laboral y fa­miliar.

25-

Carta de los Derechos Fundamentalesde la Unión Europea

Documento pro clamado solemnemente por el Parlamento, laComisión y el Consejo europeos, en el que se recono cen los dere­

chos y libertades de los ciudadanos de la Unión.

Está form ada por un preám­bulo y siete ca pítu los. Elpreámbulo recoge los ins­piradores del texto queson, por una parte, los va­

lores y princ ipios sobre los que se

asienta, es dec ir, la dignidad humana,la libertad , la igu aldad, la solidari­dad , la dem ocr acia y e l Estado deDerecho y, por otro, las tradicionesconstitucionales de los es tadosmiembros, e l Tratado de la Unió n

Europea, las Cartas Sociales adopta­das por la Comunidad y el Consejode Europa, así como la jurispruden ­cia del Tribun al de Justicia de las Co­munidades Europea s y de l TribunalEuropeo de Derechos Hum anos.

[!]~~~ DE SEGUR I DAD SOCiAl

INFORMACiÓN

Lo s siete capítulo s co mponen eltexto artic ulado de la Carta y se desa­rro llan bajo los epígrafe s de Digni­dad (capítulo I), Libertades (capít ulo11), Igualdad (capítulo UI), Solidari­dad (capítulo IV) , Ciudadanía (capí­tulo V), Justicia (capítulo VI) y Dis­posiciones generales (capítulo VII).Es el capítulo IV el que incluye el re­conocimiento a la Seguridad social y

a la ayuda social dentro de la UniónEuropea. Este reconocimien to in­cluye el derec ho de acceso a las pres­taciones y a los servicios sociales ,según las modal idades esta blec idaspor el Derecho com unitario y las le­gislac iones y prácticas nacionales yen casos como la maternidad, la en­fermedad, los accidentes laborales ladependenc ia o la veje z y el desem -

pleo, prestaciones y servicios paratoda persona que resida y se desplacelegalmente dentro de la Unión. Igual­

mente se reconoce y respeta el dere­cho a una ayuda social y a una ayudade vivienda para combatir la pobrezay la exclusión social y garantizar unaexistencia digna a los que no dispon­gan de recursos suficientes.

Resolución del Parlamento Europeo sobrela Comunicación de la Comisión -Una

estrategia concertada para modernizarla protección social

26- El documento presenta lasconsiderac iones y mani­festaciones de la Cámarare lac io nadas co n la polí­tica europea de protección

social. Partiendo de los doc umentosanteriores que sobre este tema se hanpublicado en el seno de la Unión, elParlamento considera que las basespara la realización de una política so­cial de convergencia y la moderniza­ción de los sistemas de protección sedeben hallar, entre otras en:

• La interdepe ndencia de las polí­ticas económica, de empleo y de pro­tección social.

• El respeto a los principios de so­lidaridad mutua y de subsidiariedad.

• Una mejor utilización de los re­cursos disponibles, en lugar de redu­cir e l nivel de protección existente .

• La promoción de la igualdad deoportunidade s.

• El fomento de la integración so­cial y la lucha contra la pobreza.

• La garantía a toda perso na deuna protección social y de un ingresosocial mínim o garantizado.

El Parlamen to europeo se maru ­

fiesta a favor de las medidas de pre­venció n, a la vez que apoya las ini­c iativa s políticas europeas en elámbito de la protección social y pidea la Comisión y al Consejo:

• El establecimiento de obje tivo sbien definidos y generales en materiade política social y de empleo.

• Un calendario para la aplicac iónde medidas de protección social.

• La adopc ión de un código deco nducta que fre ne la co mpetenciades leal en el ámbito de la protecciónsocial y de los impuestos.

• La creac ión de un marco necesa­rio para facil itar la reducción de lascargas sociales sobe el empleo, ase­gurando una financiación estable delos sistemas de protecció n. En estesentido recuerda una antigua solici ­tud del prop io Parlamento a la Comi­sión, para ana lizar la viabilidad degravar el uso de la energía o la enti­si ón de contaminantes con este pro­pósito.

• La presen tación de un informeespecífico sobre la pobreza en Eu­ropa y de iniciativas concretas de lu­cha co ntra la exclusión soc ial.

• La propuesta de un programa deacción social en relación co n la am­pliación de la Unión.

OO~[i]~ DE SEGU RIDAD SOC IAL

ACTUALIDAD LEGISLATIVAy JUR SPRUDENC AL

BASE REGULADORA DE LA PENSiÓN DE INCAPACIDAD

PER MANENTE DERIVADA DE ENFERMEDAD COMÚN, CUANDO

EL TRABAJADOR PROCEDE DE UNA SITUACiÓN DE ALTA O

ASIMILADA SIN OBLIGACiÓN DE COTIZAR.

TRIBUNAL SUPREMO: SALA DE LO SOCIAL.

SENTENCIA DE 7-2-2000. RECURSO W . 109/1999.

SENTENCIA DE 25-9-2000. RECURSO W . 1116/2000.

SENTENCIA DE '4- 10-2000. RECURSO W . 11 9 111999.

SENTENCIA DE 18-10-2000. RECURSO N°. 1209/2000.27

En la de te rmi nac i6n delperíodo para el cálculode la base reguladora delas pensiones de incapa­cidad permanen te,

cuando el trabaj ador procede deuna situac i6n de alta o as imiladasin obligaci6n de co tizar (funda ­mentalmente paro involuntario, in­validez provisional e incapacidadtem poral co n pr6rroga de l abonodel subsidio en pago directo) sepueden distinguir dos etapas clara­mente diferenciadas.

Lo s criter ios adminis trativosadoptados inicialmente arrancandel año 1974 , cuando , ex presa­mente para los supuestos en que elinteresado procedía de in validezprovisional, la resoluci6n de la Di­recci6n Gen eral de la SeguridadSoc ial de 7 de noviembre de 1974,

posibilit6 que el período de veinti­cuatro me nsua lidades de cotiza­ci6n que el trabajador debía elegirpara la determinaci6n de la basereguladora de la pensi6n de "inva­lidez" pudi ese estar comprendidodentro de los siete años inmedia­tamente ante rio res a la fech a deiniciaci6n de la situaci6n de invali ­dez provisional (y no a la fecha enque se ca usaba derecho a la pen­si6n).

Este crite rio se ge neraliz6 y havenido aplicándose a pesar de quela Ley 2611985, de 31 de julio, ensu art. 3°., es tablecía claramenteque las bases de cotizac i6n que ha­brían de integrar e l período com­putab le para la base regu ladora delas pensiones de inva lidez perma­nente deri vad a de co ntinge nciascomunes, debían ser las correspon-

dientes a las mensualidades, com­prendidas en dicho período, inme­diatamente anterio res al mes enque se produjera el hecho causante.

Tras la Ley 2411997, de 15 deju­lio, de co nso lidac i6n y racionali­zaci6n del Sistema de la SeguridadSocial, y con respecto a la pensi6nde j ubilaci6n, la norm a ge nera lcontenida en el arto 162 de la LeyGeneral de la Seguridad Social, deque las bases computables para ladeterminaci 6n de la base regu la­dora han de ser las de los meses in­mediatame nte anterio res al del he­cho causan te, vino a quedarlegalmente reforzada, para los su­puestos en que se accede a la pen­si6n desde una situaci6n de alta oasinti lada sin oblig aci6n de cotizar,co n lo di spu esto en el párrafo 3°del n° l.b. del arto 161,al precisarse

[!]~OO~ D E SEGUR IDAD SOC IAL

28

INFORMACiÓN

que en tales casos se aplicará lo es­tablecido en el arto 162.

Con respecto a la pensión de in­capacidad permane nte, el arto 140de la Ley General de la Seg uridadSocial utiliza una fórmula similar ala del arto162, es decir, que las ba­ses de cotización a computar parala base reguladora son las corres­pondi entes a los mese s inmed ia­tamente anteriores a aquél en quese prod ujo el hecho ca usa nte , sibien no existe un precepto expreso ,para los supuestos de acceso a lapensión desde una situación de altao asimi lada sin ob ligac ión de coti­zar, similar al previsto para la pen­sión de jubil ación en el art. 161.

Ad ministrativa mente, no ob s­tante , se interpretó que procedíauniform ar la forma de cálculo de labase reg uladora de las pen sionesde jubilación y de incapacidad per­manente, cuando ésta derivaba deenfermedad común, y el trabajadorprocedía de alta o situación asimi­lada sin obligac ión de cotizar, por­que tal criterio parecía que era elque mejor se aco modaba a la letray al espíritu de la Ley.Sin embargo,el Tr ibunal Supremo en Sentenciasde 7-2-2000, 25-9-2000, 4- 10­2000 y 18-10-2000 , dictadas en re­curso s de casación para unifica­ción de doctrina, ha senta do elprincipio de que en tales supuestosla base reguladora de la pensión deincapacidad permanente ha de cal­cularse con las bases de cotizaciónnecesarias, computadas, haci aatrás, de sde el momento en qu ecesó la obligac ión de cotizar.

A continuac ió n se transcrib enparte de los fundamentos de dere­cho de la Sentencia de 7 de febrerode 2000, que, por ser la primera delas dictad as sobre la materia co­mentada y haber sido adoptada ensala general, está sirviendo de re­ferencia a las posteriores.

Asimi smo , se recoge el desarro­llo de los razonamientos de l votoparticu lar manifestado por variosMagi strados de la Sala:

Fundamentos dederecho

SEGUNDO. - Se trata, en defini ­tiva, de resolver si la base regula­dora de la prestación de incapaci­dad perman ente derivada deenfe rmedad común, cuando dentrodel p lazo anterior al hecho cau­sante contemplado por el arto 140de la LGSS haya hab ido algún pe­ríodo durante el que no existie raob ligación de cotizar -cual es elcaso de la situación de inva lidezprovisional- deberá calcularse te­niendo en cuenta durante tal pe rí­odo la base mínima de cotización,o si ese período no resulta compu­table, sino que tal base reguladorase calculará a partir del mes inme­diatamente anterior a p roducirsela situac ión que dio lugar a laexención del deber de cotizar, apli­cando sólo las reglas l a y 2a delapartado 1, así como el apa rtado2, del citado precepto.

El artículo 140 de la LGSS esta­blece que la base reguladora seráel resultado de di vidir por 12 lasbases de cotización del interesadodurante los 96 meses anteriores alhecho causante; y el número 4 dees te precepto añade que "si en elperíodo que ha de tomarse para elcálculo de la base reguladora apa­recieran meses durante los que nohubiere exisitido obligación de co­tizar, dichas lagunas se integraráncon la base mínima de entre todaslas exist entes en. cada momentopara trabajadores mayores de 18años ". Este pecepto surgió con laLey 26/1985, de 31 de julio, de laque pasó a la LGSS, Texto Refun ­dido de 1994, y no ha sido afec­tado por la refo rma ope rada envirtud de la Ley 24/1997. Apli-

cando el artículo 3.4 de la citadaLey 26/1985, la Sentencia de estaSala de f echa 18 de junio de 1994(Recurso 3597193), en un supu estode pen sión de jubilación cuyo be­nefi ciario había es tado en situa ­ción de invalidez provisional, fijóla base regu ladora integrando lalaguna con las bases mínimas co ­rrespondientes a los trabajadoresmayores de 18 años.

TERCERO. - Esta int erpreta­ción literal (que llevaría a aplicarla s bases mínimas hasta cuatroaños y se is meses tra s la term ina­ción de la incapacidad laboraltransitoria en las incapacidadespermanentes derivadas de la ante­rior situación de inva lidez p rov i­s ional) debe reconsiderarse, enopinión mayoritaria de la Sa la,porque su aplicación conduce enla mayor parte de los casos a unresultado gravemente perjudicialpa ra los beneficiarios, sob re todoen unos supuestos en los que el re­traso en el paso de la situación deincapacidad temporal a la de inca­pacidad permanente suele ser im­putable a la Entidad Gestora , quees la que tiene que realizar la cali­fi cación.

Hay que llevar a cabo, por tanto,una interpretación declarativa dela verdadera voluntad de la ley, ypara el/o es útil partir de la regula­ción anterior. En ella, la base regu­ladora de la incapacidad perma­nente se det erminaba, en lascontingenci as co munes, co mo elresu ltado de dividir entre 28 lasuma de las bases de cotizacióndel interesado durante un períodoininterrumpido de 24 meses elegi­dos po r dicho interesado dentro delos 7 a ños inmedi at am en te ante­riores a la fe cha en que se cause elderecho a la prestación (artículo 7Decreto 1646/1 972), co nfo rme acuyo sis tema la elección por partede l ben efi ciario obviaba el pro­blema en la práctica.

[!]~[!]~ DE SEG URIDA D SOC IAL

CUARTO.- A los efectos de la in ­terpre ta c ión que a ntes se pro ­pugna , hay que tener en cuenta laequivocidad del término "hechocausante" emp leado en di versospreceptos de nu estra legislaciónpositiva. lo que permite una her­menéuti ca abierta, ya que la pres­tación pu ede entenderse causadaen div ersos momentos (bien la fe­cha de la continge ncia -accidenteo enfermedad- determinante de laincapacidad permanente, b ien laf echa en la que se objet ivan las le­siones como permanentes o invali­dantes, o bien la fecha de laconsta tación administrati va de es ­tas lesiones), y el derecho de la Se­guridad Social no sum inistra unadeterminación exacta de ese mo­mento...

Es ta equivocidad ha perm itidoun juego flexible a la jurispruden­cia para logra r una so lución ade­cuada y justa en determinados ca­sos, entre los que pueden ci ta rselos dos siguientes. En primer lugarla det erminación del momento enque haya de ex ig irse el cump li ­miento de l requisi to del a lta. Elarto 138.3 de la LGSS señala qu ees "en el momento del hecho cau­sante "; pero si éste es el mom entofinal de la invalidez provisional en­tonces eLsoLicitante ya no es tá enaLta y se quedará sin prestación,sa Lvo que ac red ite en todos los ca ­sos 15 añ os de co tización. Comoqu iera qu e ello co nduc iría al ab ­surdo, ya que p rivaría de la pro ­tección a un gran n úmero de so li­c itante s proceden/es de lasituación de invalidez provis ional,las STS-4". de 12 de noviembre de1992 y 9 de octubre de 1995, llega­ron a la conclusión en el sentido deque no es posible que el legisladorpretendiera la obtenc ión de la alu ­dida co nsecuencia. Y en segundotérmino, la de terminación de l mo­mento a pa rtir de l cual ha de co­menzar a computarse hacia atrásel período de cotizac ión ex igible.Elart. 138.2 de la LGSS se refi ere

al hecho causante como término fi­na l de l período, por lo que si seaplica ríg idamente la regla, lostrabajadores procedentes de la an­tigua situación de invalidez provi­sional, y tam bién los de la ac tua lincapacidad temporal prorrogada,u otros períodos de tal situación deincapacidad temporal en los qu eno exista obligaci ón de co tiza r,tendrían serias dificu ltades para elcumplimiento de las denominadas"carenc ias cualifi cadas" (la ex i­gencia de que una quinta parte delperíodo de co tización se cumpla enlos 10 años ante rio res al hechocausante), por lo que en es tos ca­sos las STS-4", de 10 de diciembrede 1993, y 24 de octubre de 1994,se nta ron la doctrina co nocidacomo del "paréntesis" para solu­cionar el problem a.

El mismo criterio debe aplicarseen ma teria de base regul adora,pues los términos de la regu laciónson los mismos: la referencia al"hecho causante" en los arts. 138 y140 de la LGSS ; y también existeidentidad de razón: evitar imponeral solicitante un perjui cio no ju sti­ficado por un hecho que no le re­sulta imputable, y en virtud de lautilizac ión por parte de la Ley deun término equivoco.

VOTO PARTICULAR QUEFORMULA EL MAG ISTRADOEXCMO. SR. ANTONIOMA RTÍN VALVERDE A LASENTENCIA DICTAD A EN ELRECU RSO W. 1091l 999, y ALQUE SE AD HIEREN EL PRESI­DENTE DE LA SA LA EXCMO.SR . D. LUIS GIL SUÁREZ yLOS EXCMOS. SRES . D. VIC­TOR FUENTES LÓPEZ. D. MA ­NUE L IGLESIAS CABERO Y D.JESÚS GONZÁLEZ PEÑA.

SEGUNDO.- El precepto delar to 140.4 de la LGSS contiene unmandato tan nítido que, a juicio dequienes suscriben es te vo to, no es

posible substraerse en su aplica­ción, sa lvo qu e ésta resultara ab­so lutamente incompatible co notros p receptos o principios del o r­denamiento de la Seguridad So­cial. Pero, co mo se razona a conti­nuaci ón , no es es te e l caso, a lpa recer de los firmantes.

La rúbrica del a rto 140 de laLGSS se refiere de man era inequí­voca a la "base regu ladora de laspensione s de invalidez permanentederivada de co ntingencias comu­nes ". Por otra parte, no hay dudaalguna de que durante La situaciónde invaLidez provisional no exis teobligación de co tizar (art. 106 dela LGSS, especialmente apartado4.) . La norma del arto 140.4 de laLGSS es además de recien te apari­ción, como se enca rga de reco rdarla sentencia de la que se discrepa,encontrándose recogida en la re­f undición legisla tiva de 1994, quela ha tomado de la Ley 26/1985.Así las cosas, no puede invocarserespecto de ella el cambio de la re­alidad so cial qu e permite la lla­mada interp retación evolutiva aque se refi ere el art. 3 del CódigoCivil. Cabría afi rmar, inclu so, quenos encontramos ante un supuestode aplica ción de la Ley encuadra­ble en el proverbio <f in cla ris nonfi t interpretatio ", habida cuenta deque no se exige para La resoluciónde la cuestió n co ntrovertida nin ­guna operación inteLectual o pre­misa interpretativa intermedia en­tre el texto legal y el casoenjuiciado, en cuanto que éstecons tituye un supues to típ ico deaplicación de aqu él.

La hipótesis de colis ión de l arto140.4 de la LGSS co n otras nor­mas o principios deL ordenamientode la Seguridad Social que pudie­ran hacer dudar de su ap licabili­dad al caso enj uiciado tampocopuede, a nuestro ju icio, sostenerse.Nada se razona sobre esta hipoté­tica co lisión en la sentencia de la

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[!]~~~ DE SEG URIDA D SOCIAL

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que se discrepa. y los firmantes deeste voto particular no alcanzarona ver qué disposiciones concretaso qué principios de protección delos asegurados y be neficia rio spueden entende rse vulne rados omeno scabados por el citado art.140.4 de la LGSS.

En efecto, un anális is del arto140.4 de la LGSS permite afirmarque su contenido en el punto CO Il­

trovertído debe ser valorado co mouna fi cci ón legal favorab le a losasegurados . En virtud de esta fi c­ción e/ legislado r otorga o atribuyea los asegurados unas cotizacionesqu e en realidad no se han ab o­nado, y que pudieran se r necesa­rias para completar los períodosde carencia exig idos en el art,138.2 de la LGSS. A ello debe aña­dirse que las reglas vigentes parael cálculo de la base reguladoradel propio arto 140.1 y 2 aconsej anevitar meses vacíos de co tización,ya que de no existir una normacomo el arto 140.4 de la LGSS, noconstarían cotizaciones en el divi­dendo de la cuenta p rom edio y síen el divisor de la misma. Este ca­rácter globalmente "p roa segu­rado " del a rto 140.4 de la LGSSque reconoce fi cticiamente perio-

dos de cotización no realizados,postula una aplicación del mism oen los términos claros y est rictosen que es tá fo rm ulado .

TERCERO.- Para Terminar elrazonamiento de es ta posición dis­crepante conviene referirse breve­mente a los argumentos en que sesustenta la sentencia de la que sedi screpa. Estos argument os sepueden reducir a Los tres sigu ien­Tes: 1). El resultado de la aplica­ción de l art. 140.4 de la LGSS es"g ravemente p rejudicial para losbenefi ciarios "; 2) La duración delas situac iones de invalidez provi­sional depende de la Entidad Ges­tora, "que es la que tiene que rea ­lizar la calificación ", y qu epractica tal calificación en muchoscasos co n un "retraso " que no r­malmente le debe ser imputado; 3)La jurisprudencia ha fl exibilizadodet erminados requisitos Legalespara garantizar la percepción depensiones en det erminados su­pu estos, y este criterio de flexibili­dad debe También ap licarse alcaso en Litigio.

Al argume nto 1) ya hemos co n­testado en el cons iderando O f un­damento anterior; el precepto de l

arto 140.4 de la LGSS es , global­mente cons ide rado. f avorable a losbenefi ciarios a Los que permitecomp letar períodos de carenciamediante la acreditación fi cticiade cotizaciones. El argumento 2)no es tampoco convincente. ya queda por supuesto un fu ncionamientoincorrecto de la gestión de la pres­taci án de invalidez provisional , almargen y con inobservancia de lascausas de termi nación de esta si­tuacl án fijadas en el hoy derogadoarto 135 de la LGSS. Por Último, elargumento 3) de la fl exibilidad dela jurisprudencia en otros puntoscontrove rtidos del rég imen deprestaciones de Seguridad Socia lno es tra sLadabLe al pres ente su­puesto. La jurisprudencia. en suf unción de complemento al orde ­namiento juríd ico, ha sido flexiblecuando la interpretación literal dedeterm inados requisitos Lega les oreg lamentarios. es tabLecidos enuna legi slación de gran co mplej i­da d y parcialm en te desactuali­zada, han puesto en peligro elprin cipio de integridad de la pro­tecci án establecido en el arto 41 dela CE. Pero no es esto lo que ocu­rre en este Litigio. en que no está enjuego el derech o a p restaciones,sino el cálculo de la ba se regula­do ra." •

[!J~OO~ DE SEG U RI DAD SOCIAL

INTERNACIONAL

ALEMANIA

Según un informe del Bundesbank, los costes detransformación del actual seguro de pensiones en unsistema mixto de financiación, tendrán que soportar­los de una forma más acusada los pensionistas ac­tuales y los nacidos hasta mediados de los años 70,cuyos rendim ientos de la previsión privada seránmás bajos que los de las generaciones poster iores.A pesar de todo, el Bundesbank apoya el proyectode reforma de pensiones del gobierno federa l, pro­yecto para el que no se ha llegado aún a un acuerdocon el resto de partidos, sindicatos y organizacionesempresariales. Esta situación ha conducido a la divi­sión en bloques del proyecto original, presentandoúnicamente ante el Parlamento la nueva regulaciónde la pensión por incapacidad laboral y profes ional yha retrasado la puesta en marcha de la promoción dela previsión privada de vejez, hasta el 2002.

AUSTRIA

La tendencia del sistema austríaco de protección so­cial es la de conseguir un ahorro en los gastos porprestaciones. En esta línea se inscriben las propues­tas de un grupo de trabajo gubernamental de ligar laprestación por desempleo al finiquít o que recibe eltrabajador cuando se extíngue la relación laboral, se­gún la cual el desempleado comenzaría a percibir laprestación una vez consumida la cantidad obtenidaen concepto de finiquito. También se baraja la posi­bilidad de ampl iar de 4 a 6 semanas el periodo du­rante el cual el desempleado no tendría derecho aprestación , si ha sido él quien ha solicitado el des­pido. Asimismo se pretende someter a imposiciónf iscal la pensión por accidente y exigir una cotizaciónal Seguro de Enfermedad por el cónyuge a cargo queno ejerce una actividad lucrativa.

IRLANDA

El Gobierno irlandés ha presentado un presupuestopara el próximo ejercicio claramente marcado por elsigno social. Pensiones y prestaciones suben muy

por encima de la inflación, al tiempo que se reducetambién la presión fiscal. Por ot ra parte, ha resueltocontratar a una ent idad consultora privada para queasesore al Instituto de Gestión de fondos de Capita­lización de la Seguridad Social en la selección de en­t idades financieras especializadas en la gesti ón defondos. Esta decisión del Gobierno se justifica por ladificultad del Estado de gestionar, en solitario, acti­vos que representan ya un volumen financiero im­portante.

PORTUGAL

Una parte de las mejoras en la protección social por- 31tuguesa se centra en los incrementos de las pensio-nes. Todos los valores de las pensiones mínimas seincrementaron en un 5% desde el pasado 1 de di­ciembre. En ellas se incluyen las de los pensionistascon menos de 15 años de cotización y las de todoslos regime nes especiales. Tambié n las pensionesmás altas han sido incrementadas, actualizándolasde acuerdo con la inflación prevista. Para los jubila-dos con pensiones degradadas se ha presentado unProyecto de Ley por el que se crea el complementode solidaridad, dest inado a los mayores y enfermoscrónicos que reciban la pensión mínima en sus dosmodalidades, contri butiva o no contribut iva; estecom plemento tend rá la forma de subsidio de 14mensualidades por año y será distribuido en dos gru-pos: jubilados entre 70 y 75 años y mayores de 75años. Junto a este subsidio, el Ministerio de Trabajoaumentará el apoyo domiciliario para que las perso-nas más mayores puedan permanecer en su hogar ysean atendidas en la higiene personal, la alimenta-ción y la limpieza del hogar.

PAISES BAJOS

La Cámara de Registro holandesa considera que enla nueva Ley de Seguridad Social existen lagunasque no garantizan la protección de los datos perso­nales. Esta Cámara teme que los Órganos Gestoresde los Seguros Sociales puedan filtrar datos de pres­taciones o demandantes de emp leo a organizacio­nes privadas y comercia les. La efe ct ividad de los

[!]~OO~ DE SEG URIDA D SO CIAL

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Órganos Gestores se cuestiona también en la ejecu­ción de los seguros de desempleo y de incapacidadlaboral de larga duración, debido a un info rme delInstit uto Nacional de los Seguros Sociales, del quese deduce un aumento de errores respecto a la ges­tión del año anterior. Junto a la revisión de la gestión,estas Entidades deberán prepararse para aumentarla respuesta a las solicitudes de prestaciones, pa­sando de 13 a 8 semanas, si se aprueba el Proyectode Ley que ha presentado el Secretario de Estado deAsuntos Sociales y Empleo.

BElGICA

Ante el progresivo envejecimiento de la población,se han realizado varias propuestas para lograr hacerfrente al pago de las prestaciones . Dos economistasde la Universidad Libre de Bruselas han sugerido unacomb inación del aumento de la edad de jubilación,hasta los 68 años, junto con la disminución de losgastos públicos y el reembolso total de la deuda pú­blica. Las propuestas gubernamentales se centranen el proyecto de crear un Fondo de Envejecimientoque garantice el pago de las prestaciones entre losaños 201Oy 2030, proyecto aprobado por el Consejode M inistros el pasado 1 de diciembre. Los empre­sarios , por su parte, consideran que para hacerfrente al impacto demográfico se debería aumentarla tasa de act ividad de los mayores de 50 años, adap­tar el régimen de pensiones legales y continuar de­sarrollando el sistema complementario. Las organi­zaciones sindicales discut irían el aumento de la edadde jubilación si se cambiasen algunos elementos delmercado de trabajo como una mayor oferta de for­mación y un incremento de los salarios para estimu ­lar la permanencia de los trabajadores.

SUIZA

La reforma de la Seguridad Social en Suiza se centraen las pensiones de viudedad, las de jubilación y la li­cencia retr ibuida de matern idad. Sobre las primerasse baraja un recorte importan te al discut irse si estaspensiones t ienen sentido a medida que aumenta elindice de ocupación de la mujer. Para la jubilación seplantea la posibilidad de establecer el tope de edad alos 62 años, aunque el Parlamento y el Consejo Fe­deral se oponen a esta propuesta de la Federaciónde Comercio, por encarecer los costes de la Seguri­dad Social. Por últ imo, respecto a la licencia retri ­buida de matern idad, el Consejo de los Estadosaprobó el estable cimiento de 14 semanas de per-

miso para las mujeres que ejercen una act ividad;ahora se encuentra pendiente de su consulta y apro­bación por las Cámaras y, tal vez, por el pueblosuizo.

ESTADOS UNIDOS

El aumento de las pensiones de la Seguridad Socialpara el año 2001 será del 3,5% y afectará a 45 millo­nes de beneficiarios. Este aumento está ligado al delIPC del año anterior y es el mayor producido desde1992. Se aplicará también a los 6,3 millones de dis­capacitados e indigentes del programa " Supplemen­tary Security lncome", cuyos beneficiarios se con­centran de modo creciente en las grandes ciudadesy, en una gran proporción, en familias de hispanos yafroamericanos.

BRASIL

Dentro del proceso de reforma y perfeccionamientodel Sistema de Seguridad Social Brasileño, el minis­tro del ramo ha anunciado una simplif icación en lostrámit es que favorecerá a los beneficiarios, al tenerque aport ar un menor núme ro de documentos deprueba en la solicitud de prestaciones. Gracias tam­bién a la creciente inform atización de las oficinas, seha detectado el mayor número de fraudes en la con­cesión de pensiones de jubilación, concentrados enel Estado de Rio de Janeiro. En esta trama se en­contraban implicados numerosos funcionarios quellegaban a recibir hasta un 50% del valor de las jubi­laciones indebidamente concedidas.

ITALIA

Han sido fi jados los nuevos importes para las pen­siones, de acuerdo con el porcentaje de variaciónpara la adecuación automát ica de las pensiones en elaño 2000, porcentaje fijado en el 2,4%. Éste es unincremento provisional, que pasará a definiti vo a fi­nales de 2001, fecha en la que se abonará la even­tual diferencia. Con cargo a las pensiones más ele­vadas se ha aplicado una "detracción de solidaridad"del 2% sobre el excedente de las mismas (para laspensiones superiores a 74.505,6 euros). Los recur­sos f inancieros originados por esa detracción seráncontabilizados aparte por las entidades pagadoras depension es y se ingresarán en un fo ndo, aún porcrear, para cubrir las gestiones de los seguros de co­lect ivos más desfavorecidos.

I!J~~~ DE SEGURIDAD SOCIAL

Sede de las Jornadas. Facultad de Ciencias Jurídicas y Económicas de la Universidad Jaume l. CasteJlón.

Se celebraron en Castellón el pasado mes de octubre

PRIMERAS JORNADAS,

TECNICAS DESEGURIDAD SOCIAL

"EL DISEÑO DE UNA NUEVA ADMINISTRACiÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL DEBE BASARSE EN

LAS NOTAS CARACTERíSTICAS E HISTÓRICAS DE ESTA INSTITUCiÓN, EN SU ESPECIFICIDAD, SUNATURALEZA PÚBLICA, UN ALTO GRADO DE PARTICIPACiÓN DE LOS USUARIOS DE LA MISMA

Y, SINGULARMENTE, EN UNA EXQUISITA PROFESIONALlZACIÓN DE TODOS SUS ESTAMENTOS,

LA UNIDAD ORGÁNICA Y EN LA MÁXIMA AUTONOMíA POLÍTICA, PRESUPUESTARIA Y

PROCEDIMENTAL POSIBLE" ÉSTA ES UNA DE LAS CONCLUSIONES A LAS QUE LLEGARON LOSPARTICIPANTES EN LAS PRIMERAS JORNADAS TÉCNICAS DE SEGURIDAD SOCIAL QUE, CON EL

TEMA, "ANTE LA RENOVACiÓN DEL PACTO DE TOLEDO: PROBLEMAS ORGANIZATIVOS y DEGESTiÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y DE SUS SERVICIOS SOCIALES", SE CELEBRARON EN

CASTELLÓN LOS DIAS 19 Y 20 DE OCTUBRE DE 2000, ORGANIZADAS POR LA TESORERíA

GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COLABORACiÓN CON LA ASOCIACiÓN PROFESIONAL

DEL CUERPO SUPERIOR DE TÉCNICOS DE LA ADMINISTRACiÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

[!]~[!]~ D E SEG UR I DA D SOC iAl

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PRIMERAS' JOR . . ,DE SEGUR I~AA DDASS TÉCNICAS

OCIAL19 ~ 20 de octubre de 2000

Inauguración de las Jornadas.

El objetivo de estas Primeras Jornadas Técni­cas de Seguridad Social fue facilitar la partici­pación del colectivo formado por los TécnicosSuperiores de la Administración de la Seguri­dad Social, en el debate público que se ha

abierto en el seno de la sociedad española en torno al fu­turo de la Seguridad Social. De entre todos los interro­gantes que supone ese futuro, esta Asociación Profe­sional quiere, ante la renovac ión del Pacto de Toledo,plantear los problemas que, en materia de organizacióny gestión, están aún por resolver.

Inauguración

Las Jornadas, que se celebraron en la sede de la Uni­versidad "Jaume 1" de Castellón, fueron inauguradaspor el Subdelegado del Gobierno en esta ciudad, Vi­cente Sánchez Peral, en representación del Secretariode Estado de la Seguridad Social, Gerardo Camps . Es-

tuvo acom pañado en la mesa presidencial por el Rectorde la Universidad "Jaume 1", Fernando Romero; el re­presentan te de la Organización Internacional de Trabajo10 1T), Germán López Moral es; el concejal del Ayunta­miento de Castellón, Joaquín Torres Navarro y el Presi­dente de la Comis ión Organizadora de las Jornadas y dela Asociación Profesional del Cuerpo Superior de T écni­cos de la Administración de la Seguridad Social ITASSI,José Eduardo Pérez Madrid. Tras unas palabras de bien­ven ida del Rector de la Universidad, Fernando Romero,anf it rión de este acontecimiento, y del Presidente deTASS, José Eduardo Pérez Madrid, el representante dela OIT, Germá n López Morales, pronunció la leccióninaugural, en la que recordó la política que ha seguido laOIT en lo que a normas sobre Segur idad Social se re­f iere, señalando como la más importante el Convenio102, que sienta las bases de la Segur idad Social mo­derna y que ha servido de inspi ración para la instaura­ción de Regimenes de Seguridad Social en diversas par­tes del mundo.

I!J~OO~ DE SEGUR IDAD SOC IAL

Citó, en primer lugar , la instrumenta lidad, puestoque existe - a su juicio - una tensión entre fin y medio enla Seguridad Social y las ent idades gestoras nunca sevinculan a los f ines de la Seguridad Social, apareciendocomo "entes instrumentales descentralizados"

GERMÁN LÓPEZ MORALES:"LA OIT ESTÁ PREPARANDO

UNA CUARTA GENERACiÓNDE NORMAS

INTERNACIONALES QUE SEREFERIRÁN A LA IGUALDAD DETRATO EN LAS PRESTACIONES

DE VEJEZ YSUPERVIVENCIA"

Después de hacer un repaso por esas normas a lasque agrupó en t res generaciones, López Mora lesavanzó que la OIT está trabajando ya en una cuarta ge­neración de normas internacionales de trabajo que sereferirán especialmente a la igualdad de trato en lo queatañe a las prestaciones de vejez y de supervivencia. Eneste sent ido anunció que en el seno de la organización ala que pertenece se está gestando un informe sobre losretos futuros que tendrá que afrontar la Seguridad Socialy que será objeto de discusión y estud io en la Conferen­cia Internacional de Trabajo que se celebrará en el trans­curso del presente año.

¿Son autónomas las entidadesgestoras?

La primera de las ponencias presentada en el marcode estas Jornadas Técnicas fue la titu lada "Especiali­dad fun cional y autonom ía gesto ra: las servidum­bres de la autonomía gestora de los Servicios Socia­les y de la Seguridad Social " , que corrió a cargo de

Luis Enrique de laVilla, Cated ráticode Derecho delTrabajo y de la Se­gur idad Social, dela Universidad Au­tó noma de Ma­drid . Tras analizarcomo están distri ­buidas las compe­tencias del Estadoy de las Comunida­des Autónomas enmateria de Seguri-

dad Social y de Asistenc ia Social, según lo determinadopor la Constitución, siendo la primera competencia bá­sica del Estado y la segunda de las CCAA, el profesor dela Villa centró la cuestión objeto de su ponencia bajo elinterrogante ¿Pueden ser realmente autónomas las en­tidades Gestoras de la Seguridad Social? El ponen terespondió contundentemente que "autonomia y enti­dad gestora son términos casi incompatibles " y ar­gumentó que existen tres elementos que lastran y coar­tan esta autonomía.

En segundo lugar se refi rió a la existencia de una se­gunda tens ión que es la centralización-descentraliza­ción. En este sentido el profesor de la Villa señaló que"cuando aceptamos que las entidades gestoras sonentes descentra lizado s, estamos admit iendo quehay otros órga nos centrales que descentralizan " Yen este punto razonó que cuando el Estado ent iendeque los servicios a prestar en materia de protección so­cial no pueden llevarse a cabo desde unas rigidas es­tructuras administrat ivas generales, sino desde entesdescentra lizados " está estab leciendo un principioque no se puede desconocer. Yes que el Estado quedescentral iza fij a el alcance de esa descentra liza ­ción".

Esta tensió n centr alización-descentrali zación la tras­ladó el ponente al debate poder del Estado y poder delas Comunidades Autónomas en materia de protecciónsocial. Tras mencio nar la jurisprudenc ia existente al res­pecto, en la que es punto de referencia la Sentencia124/89 del Tribunal Constituc ional, Luis Enrique de la Vi­lla advirtió a los asistentes que "no deben sacar la con­clusión de que a mayor poder del Estado, menor au­ton omía gestora y que a mayor poder de lasCom unidades Au tón omas, mayor autonomía ges­tora. Porque tengo buenos ejemplos para afirma rque la voracidad de los Gobiernos autonómicos es

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OO~[i]~ DE SEGU RIDAD SOCIAL

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INFORMACiÓN

Luis Enrique de la Villa, catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Madrid.

tan grande o mayor que la voracidad de los poderescent rales. De manera que confiar la entidad gestorapor Com unidades, hacer en lug ar de uno , diecisieteINSS, de suyo no significaria un avance en /a auto­nomis de/ INSS ".

¿Puede haber unidad de gestión?

El tercer elemento que sometió a contraste fue el dela unidad-pluralidad en alusión a lo recomendado en elPacto de Toledo sobre la creación de una gran y únicaentidad gestora de la Seguridad Social. En este punto elponente volvió a plantear un interrogante" ¿Puede ha­ber unidad de gestión? Para el profeso r de la Villa esdif icil porque si existe pluralidad existe diversidad de cri­terio. Las funciones a cumplir dentro de la Seguridad So­

cial son dist intas al igual que existen distintos regíme­nes dentro del sistema de Seguridad Social Elloconlleva la existencia de varías organismos dedicados a

pagar las prestaciones económicas como son el INEM.ellNSS o el Instituto Social de la Marina, lo que dif icultallevar a cabo la creación del ente único.

Especialización y eficacia

La última parte de su intervención la dedicó el profe­sor de la Villa a la gestión que lleva a cabo la SeguridadSocial y que, a su juicio. deberá ser cada vez más espe­cializada, más espontánea y más eficaz. En el primerode los puntos defendió que la especialización alcance atodos los niveles de los funcionarios de la Seguridad So­cial y no solo a los de primer división .

Por lo que se refiere a la espontaneidad, de la Villa pro­puso que las entidades gestoras, funcionalmente ha­blando, no fueran exclusivamente entidades de funcio­narios o de interesados, sino que se introduzcanelementos de espontaneidad social, como mayor comu­nicación, mayor acces ibi lidad de los interesados a lagestión

Finalmente, al referirse al factor eficacia, el Catedrá­tico de Derecho del Trabajo, reconoció que, gracias a lasnuevas tecnolog ías, se ha avanzado mucho en esecampo, pero a la hora de hablar de eficacia en términosde hacer la protección más fácil o sencilla, de la Villaafirmó que "eso no ha ocurrido porque se siguen re­so /viendo los expedientes y los problemas bajo /a

[!]~[!J~ DE SEGU RIDAD SOC IAL

La Seguridad Social y las privatiza­ciones

Como es habitual en sus intervenciones, Luis Enriquede la Villa f inalizó con una cita poética, en este caso conun verso del poeta zamorano Claudio Rodriguez: "elhombre vagabundea por el mundo como el humo,malhechor o bienhechor, porque ha sido bautizadocon la acritud de la leche de las leyes".

LUIS ENRIQUE DE LAVILLA: "AUTONOMíAY

ENTIDAD GESTORA SONTÉRMINOS INCOMPATIBLES.HAY UN PRINCIPIO QUE NO

SE PUEDE DESCONOCER YES QUE ELESTADO QUEDESCENTRALIZA FUA EL

ALCANCE DE ESADESCENTRALIZACIÓN"

estricta interpretación fría de la norma legal, y casinunca bajo la aplicación del principio "pro beneficia ­rio ". La entidad gestora siempre que encuentra unresquicio para denegar una prestación la deniega yaquí existe un camino de eficacia en la función quedebe recorrerse".

El siguiente ponente fue José Vida Seria, Catedráticode Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, de laUniversidad de Granada y Técnico Superior de Seguri­dad Social, quien disertó sobre "Unidad de gestión yexcepción en la colaboración privada: su dirección ycontrol por la Administración Central no especiali­zada" . Inició su parlamento el profesor Vida Soria cen­trando lo que iba a ser el principal motivo de su confe­rencia: la gestión de la Seguridad Social en el contextode las privat izaciones.Como primer paso pro-puso tres ref lexionesprevias: la crisis del Es­tado social y emergenciaalternativa del Estado li­beral; instru mentacióndel esta do neoliberalcomo heredero del Es­tado soc ial y la instru­mentación de la gest iónde la Seguridad Social yde la Segur idad Socialm isma, en el conte xtode las privatizaciones.

La crisis del Estado so­cial la at ribuyó el po-nente a dos facto res :uno externo como es la crisis internacional del petróleo,que produce inflación, aumento del gasto público, etc.,y otro endógeno que está siendo menos analizado. Se­gún el profesor Vida Soria el Estado Social, la SeguridadSocial tal y como los concibió Beveridge, que era liberal,nacieron para crear una clase media, un estado de con­sumidores muy del gusto de Keynes. Con los años estose consiguió y ahora lo que sucede es que el Estado delBienestar se manif iesta insuf iciente para atender las ne­cesidades de esa clase media, porque " la clase mediaquiere más protección y el Estado ya no puede pres­tar más protección ".

A ello se une, a juicio del ponen te, otro factor queagrava la situación y es que al estar presupuestarizado elgasto social esa clase media ya no admite la igualdad enlas prestaciones sino que quiere una desigualdad en lasmismas, acomodándolas a las necesidades de cada unoy a su nivel de pago de impuestos.

Estado neoliberal

Pasó a continuación el ponente a la segunda reflexiónpropuesta ¿que pretende el Estado neoliberal? Empezópor aclarar que el Estado neoliberal, que ya lo tenemosaqui, no es la vuelta al Estado liberal anterior sino quees el Estado social reestructurado y que su objet ivo noes tocar la estructura básica de la Seguridad Social sinohacer otras cosas, partiendo de las contradicciones delEstado del Bienestar, y que estarían encaminadas a darma yor protagonismo a la iniciati va privada y a la li ­bertad de elección de los percepto res de las presta­ciones, lo cual lleva a las privatizaciones.

El profesor Vida Soria se pregun tó a cont inuación¿Cómo se puede implementar un Estado neoliberal enuna Constitución que, como la española, define a su es-tado como socia l? Su respuesta fue: con un instru- 37mento instrumental y con otro ideológico como es la f le­xibilidad. "Pero ¿qué se puede privatizar y quéno? odicho en términos edulcorados ¿qué se puede flexi -bilizar o qué no? Según la mayoría de los adminis­trativistas que están examinando la Constitución,todo se puede privatizar siempre que se garanticenlos derechos "

Privatizaciones indirectas

Tras referirse a una nueva f igura de ente s públicosque son " las Administraciones Independientes" , que yano son administraciones instrumentales, ni administra­ción pública, pero que, actuando como privadas, tienenfunciones públicas, como son la Comisión Nacional delMercado de Valores o la Comisión Nacional del Mercadode las Telecomunicaciones, el Profesor Vida Soria plan­teó si la Seguridad Social podria encajar en una figura se­mejante "o para decirlo más sencilla y claramente:¿Cómo se privatiza la Seguridad Social? Descartó elponente la farisaica postura de que es imposible hacerlopuesto que el actual sistema de Seguridad Social puedeser privatizado disminuyendo su intensidad, haciéndolocada vez más pequeño, reduciendo las prestaciones .

A este respecto puso varios ejemplos de lo que llamóprivatizaciones indirectas de la Seguridad Social comohan sido las restricciones en la incapacidad temporal, enla invalidez, en el subsidio de desempleo o en la asis­tencia sanitaria. Y fue más contundente al afirmar que"el Pacto de Toledo es el certificado de defunción de

[!]~~~ DE SEGURIDAD SOCiAl

La dependencia de los ServiciosSociales

Pero aquí es donde surge el problema que está te­niendo la aprobación de esta normativa y es que, en lu­gar de ten der a ser homogénea, está siendo una norma­tíva dispersa y distinta en cada una de las 17Comunidades Autónomas . "Quiere ello decir, dice elprofesor Garcia Ninet, que la protección que se estádispensando en cada Comunidad está en función desu mayor o menor riqueza y eso genera unos tratosdiscriminatorios dentro de lo que deberia ser una si­tuación de cohesión social de todos los ciudadanosque vivimos en el mismo estado "

"El caso es que el articulo 149 - continúa el autor­no tiene empacho en remitir sus competencias a lasCCAA posiblemente por dar a estas alguna compe­tencia más sin tener en cuenta el calado último y laimportancia que tiene hacer frente a las necesidadesde carácter social más acucian te de los colectivosmenos favore cidos y que no están contemplados enel sistema contributivo de la Seguridad Social"

Seguridad Social no haria falta la Asistencia Socialcomplementaria"

Dispersión y caos

Pero, según el profesor García Ninet, con el t íempo loque se pensó que serían competencias residuales hanadqu irido una gran importancia, ya que han ido sur­giendo una serie de nuevos problemas a los que las Co­munidades Autónomas han tenido que ir buscando nue­vas soluciones

JOSÉ VIDA SORIA:"ELPACTO DE TOLEDO ES EL

CERTIFICADO DEDEFUNCIÓN DE LA

SEGURIDAD SOCIAL. CONLOS ACTUALES CONTRATOSy TRABAJOS PRECARIOS, ENEL FUTURO NADIE LOGRARA

TENER UNA CARRERA DESEGUROS DE 35 AÑOS QUE

ES LO QUE SE NECESITAPARA ACCEDER A LA

PRESTACiÓN MÁXIMA DEJUBILACIÓN"

Después de esteanálisis de las privati­zaciones indi rectasen algunas prestacio­nes. analizó el po­nente la privatizaciónde la Segu ridad So­cial desde el puntode vista instrumen­tal. destacando el pa-pel cada vez máspreponde rante que están adquiriendo las Mutuas, en elmarco de la Ley de Seguros Privados, en la gest ión dealgunas prestaciones y calificó a estas entidades como"un caso tipico de ejercicio privado de funciones pú­blicas"

la Seguridad Social.Con los actualescontratos y trabajosprecarios en el fu ­tu ro nadie lograrátener una carre rade seguros de 35años que es lo quese necesita para ac­ceder a la presta­ción máxima de ju­bilación ".

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El profesor José Ignacio García Ninet , Catedrático deDerecho del Trabajo y de la Seguridad Social, de la Uni­versidad Jaume I de Castellón disertó a cont inuación so­bre "Organización Territorial de los Servicios Socia­les y de la Seguridad Social : su gestión en el estadoautonómico". El ponente planteó de buen principio latesis de su disertación basada en cómo la falta de defi­nición de la Constitución en materia de As istencía Socialha determinado que hayan sido las Comunidades Autó ­nomas las encargadas de asumir su com petencia.

Según el confe rencia nte "el texto constitucionalno es que se olvidara de la Asistencia Social, unode los pilares junto con la Seguridad Social y laAsistencia Sanitaria, de la protección social, sinoque la envió al árbitro de competencias de las Co­munidades Autónomas, después de que en los ar­ticulas 39 y siguientes alude a los Servicios Socia­les de un modo rocambolesco y solo pararecordarlos como servicios a favor de la vejez, losdisminuidos fisi cos etc. Creo que los padres de lapatria no tomaron en serio en aquel momento loque son y han llegado a ser estos Servicios Socia­les. Quizá pensaron que con un modelo fuerte de

Este es el grave problema, a juicio de García Ninet queahora mismo está planteado en el ámbito de las 17CCAA. Esta dispe rsión normat iva, este caos normatívoque supone que sean más de 400 normas las que desa­rrollan las leyes de Servicios Sociales. "Cada Comuni­dad Autónoma se ha organizado, desde el punto devista administrativo y de las prestaciones de unmodo distinto. No son iguales los salarios o rentasminimas de inserción que se dan en una Comunidadque en otra. Ello ha determinado que el Consejo Eco­nómico y Social haya tomado cartas en el asuntoalertando sobre esta dispersión legislativa "

Pero llegados a este punto el ponente encuentra tam­bién una contradicción y es si se obliga a las CCAA a quedesarrollen la mism a normat iva y a que ejecuten en es­tas parcelas los mismos principios y las mis mas solucio­nes se rompe la idea misma de la autonomía de las Co­munidades . No obstante llegó a sugerir que "mej orseria que las Cortes Generales dieran leyes, normas,idénticas para todos para solucionar estas necesida­des vitales y esenciales que se engloban dentro de laAsistencia Social "

[!]~OO~ DE SEG URIDAD SOC IA L

José Vida Soria, catedrático de Derecho del trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Granada.

39

De nuevo, las privatizaciones

Tras recordar el ponente que el origen de este pro­blema está en la falta de defin ición de la Constitución re­f lexionó sobre la posibilidad de que no existiera la Asis­tencia Social si hubiera un auténtico rég imen deprotección de todas las necesidades sociales que se es­t imaran oportunas de proteger y no encontráramos co­lectivos, cada vez más amplios, de gentes que están pordebajo del nivel de la pobreza. Pero a continuación alertósobre la misma cuestión que el ponente anterior, es de­cir, sobre la realidad de que el sistema de Seguridad So­cial "se está estrechando cada vez más y que en elmarco de la Asistencia Social también son posibleslas privatizacion es" . Y af irmó que en las CCAA , víafundacione s o vía Organizaciones no GubernamentalesIONG'sl se están llevando a cabo procesos de privatiza­ción de los Servicios Sociales, con el inconveniente aña­dido de que no siempre se está realizando un correctocontrol de la gestión que hacen estas organizaciones.

Finalizó su ponen cia el profesor Garcia Ninet mos­trando su preocupación por lo poco generosas que seestán mostrando las Comunidades Autónomas con res­pecto a los Servicios Sociales: "en los últimos tiemposse asiste a una reducción importante de los fondos

que se dedi can a dich os Servicios. Va no sé si por­que cada vez surgen más necesidades y se llega amenos, o porque se destinan a otros menesteresmás rentables po lít icamente en votos a quienes dis­pensan las prestac iones ".

Balance del Pacto de Toledo

El cuarto ponente del prímer día de estas JornadasTécnicas sobre Seguridad Social fue el Técnico Superiorde Seguridad Social y Profesor Titular de Derecho delTrabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Com­plutense de Madrid, Pedro Gete Castrillo, quien pre­sentó la ponencia "Pluralidad Orgánica e Integraciónde Funciones: los límites de la eficiencia gestora enlos Serv icios Sociales y en la Seguridad Social. Suconferencia la presen tó en dos partes bien dife rencia­das . En una primera hizo un balance del desarrollo delas recomendaciones del Pacto de Toledo que hacen re­ferencia a la gestión de la Seguridad Social y en la se­gunda apuntó un diseño de lo que a su juicio podría serel futu ro de la gestión integrada de la Seguridad Social.

Para el profesor Gete Castrillo de las tres recomenda­ciones del Pacto de Toledo en materia de integración or­gánica y funcional, que son la sexta, la sépt ima y la dé-

oo~oo~ DE SEGU RI DAD SOCIAL

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cima tercera (consideró la séptima como central y lasotras dos como tangenciales) ha sido escaso su desa­rrollo por lo que la actual administ ración de la SeguridadSocial mantiene la misma dispersión que fija su actualnorma rectora que es el Real Decreto Ley 36fiS.

Según el balance expuesto por el ponente , de la reco­mendación sexta del Pacto de Toledo, que es la re­ferente a la simplificación de los regímenes , no se hahecho nada. En cuanto a la décimo tercera, lo poco rea­lizado ha sido hecho con un sesgo estr ictamente econo­micista, ahorrativo y perseguidor del fraude, en lo que ala prestación de incapacidad tempora l e ínvalidez se re­fíere.

Por lo que atañe a la recomendación séptima, la quees en el sentido estricto de integración orgánica, ha ha­bido algunas actuaciones, "pero que no han sido sus­tanciosas" . Entre ellas el ponente recuerda la absorciónpor parte de la Tesorería General del extinto servicio co­mún de la Gerencia de Informática; la atribución, tam­bién a la Tesorería, de la gestión y titularidad patrimonialdel Instituto Social de la Marina o la incorporación alINSS de la Ofícina de Gestión de Prestaciones Econó­micas y Sociales del Síndrome Tóxico. "Si exceptua­mos esos tres pequeños atisbos de integración or­gánica y funcional, el juicio que merece el desarrollodel Pacto de Toledo, en lo que toca a la integraciónde la gestión es francamente negativo. No sólo porla escasa entidad integradora que ti enen esas tres

manifestaciones descritas sino por la aparición deotros aspectos de marcado carácter contrario, es de­cir, disgregador o desintegrador, como es la salidade competencias, cuya sede natural es eI INSS, hacialas Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermeda ­des Profesionales en materia de incapacidad tempo­ralo la creación del nuevo servicio común de losServicios Jurídicos de la administración de la Segu­ridad Social ".

Pasó, a continuación. el ponente a resaltar la impor­tancia que tiene la gestión en la Seguridad Social para laefectividad de los derechos. "Sólo con un sentido fi­nalista de la institución de la Seguridad Social se en­tiende la función gestora de la Seguridad Social. Lastécnicas no son neutras, como casi nada en estemundo y, por supuesto, o sirven al fin para el que lainstitución está diseñada , o de lo contrario puedehaber posibles desviaciones en la propia gestión."Esta reflexión sirvió al profesor Gete Castrillo para re­cordar que existen demasiados organismos gestores enel marco de la Seguridad Socialy que ello solo puede lle­var a una gestión disfuncional

"Creemos que esta situación de pluralidad org á­nica no puede generar otra cosa que confusión en laciudadania y multiplicar las gestiones por lo quecreo imprescindible en este punto que nos posicio­nemos de cara al futuro, pero teniendo en cuenta laperspectiva histórica " . Tras este aserto el conferen-

MESA REDONDA DE GRUPOS PARLAMENTARIOS Y AGENTES SOCIALES

TODOS DE ACUERDO: ES NECESARIO UNIFICAR,LA GESTION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Las sesiones de Ponencias yComunicaciones de estas Pri­meras Jornadas Técnicas de

Seguridad Social se vieron comple­mentadas con la celebración de unaMesa Redonda en la que, modera­dos por Carlos Manuel Abad, partici­paron representantes de los gruposparlamentarios y de los agentes so­ciales. El tema a debatir fue "Ante laren ovación del Pacto de Toledo:problemas organizativos y de ges­tión de la Seguridad Social ". Estu­vieron presentes la Senadora delPartido Popular por Castellón, Car-

men Pardo; el Diputa do del PSOEpor Álava, Ramón Jáuregui, quienostenta también la portavocía de suGrupo Parlamentario en la Comisiónde Política Social y Empleo, en elCongreso de los Diputados y RaúlCuevas, economista del GabineteTécnico de la Unión General de Tra­bajadores.

Tras una primera tanda de inter­venciones, de carácter muy genera­lista, por parte de los tres invítados,el moderador Carlos Manuel Abad,miembro del equipo directivo de la

Asocíación Profesional del CuerpoSuperior de Técnicos de la Adminis­tración de la Seguridad Social asícomo del de esta revista, dio unavuelta de tuerca con el fín de que lospartícipantes centraran sus interven­ciones en torno al tema de la reco­mendación séptima del Pacto de To­ledo y sobre lo que se está haciendopara integrar la gestión de la Seguri­dad Social.

El mode rador hizo una reflexión­resumen de lo debatido durante lasjornadas, llegando a la conclusión de

[!]~[!J~ DE SEGURIDAD SOCIAL

ciante expuso algunos principios que deberán constituirel punto de part ida a la hora de un nuevo diseño de laSeguridad Social. El primero de ellos es el de la especi­ficidad que tiene la gestión de la Seguridad Social en to­dos los paises y sus particularidades con respecto a lagest ión de la Administración Central.

Un segundo principio es el de la unidad. Siguiendo ladoctrina de Beveridge, vigente plenamente para el po­nente, la propia noción de Seguridad Social implica lógi­camente " la concentración de la autoridad, de la Ad­ministraci ón, de los medios fin anci eros , de laresponsabilidad, en un organismo único, cuya com­petencia ha de eje rcitarse sobre toda la nación ".

Autonomía

Un tercer principio caracter izador que hay que teneren cuenta a la hora del nuevo diseño es, a juicio del au­tor, el de participación de los interesados. Finalmentese refirió también a la nota caracterizadora por excelen­cia de la gestión de la Seguridad Social que es la de au-

tonomia : "una vez que la Seguridad Social se ha re­velado como la forma de aseguramiento más re­sistente a las crisis, resulta imprescindible dotar asus organizaciones de un grado de autonomía que leperm ita estar al margen de la acción política ordina­ria para garantizar totalmente el cumplímiento delos fines institucionales de la protección social. Estaautonomía implica también descentralización delapara to ordinario del Estado, sin que por ello hayaque entender independencia, puesto que el Estadodebe ejercer un papel de tutela ineludible debido a laincidencia económica que tiene la Seguridad Social"

Sobre cómo llevar a cabo esta nueva gest ión descen­tralizada y autónoma de la Seguridad Social, el ponentedesarrolló la última parte de su intervención . Su pro­puesta fue seguir el mode lo de unas entidades ya exis­tentes en nuestro pais que son las Agencias Estatales.Tras recordar que ya existen varias como la del Aceitede Oliva, la Agencia Española para la Cooperación Inter­nacional o la de Protección de Datos, el profesor GeteCastrillo se fijó especialmente en el modelo de funcio­namiento de la Agen cia Estatal para la Administra-

IMERÁS JORN· .• DE SEGDRID~gAsS TÉC leAS

19 aCIALy 20 de octubre de 2000• •

/.

Mesa Redonda. De izquierda a derecha, Carlos Abad (moderador), Carmen Pardo (PP), RaúlCuevas (UGT)y Ramón Jáuregu;(PSOE).

[!J~OO~ D E SEG U RI DA D SOC IAL

41

42

ción Tributaria, creada para buscar una mayor eficaciagestora.

Pasó a continuación el ponente a explicar la estructurade dicho organismo que goza de un importante grado deautonomia "que es la razón de ser de la agencia, lamotivación animica del persona l al servicio de la Ad­ministración Tributerie"

La Agencia aprueba su propia Relación de Puestos deTrabajo, su propia oferta de empleo público, tiene facul­tad para crear cuerpos propios o adscribir a otros funcio­narios en función del principio de especialización y gozade libertad para distribuir al personal laboral o funciona­rial.

Aludió también a la forma de financiación de la agen­cia Tributaria que se basa en transferencias presupues­tarias del Estado y en el fondo proveniente de un por­centaje de recaudación: de cada cien pesetas querecauda, 22 son para su presupuesto. Y esta es la basefundamenta l de su autonomia, independencia que, a suvez, redunda en una mayor eficacia recaudadora.

Administración única

Finalizó el profesor Gete Castri llo su intervención, af ir­mando que "si la Agencia Tributari a fuese un re-

JosÉ IGNACIO GARCíA NINET: "LAGESTiÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES POR

PARTE DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMASHA GENERADO UNA NORMATIVA DISPERSA Y

DISTINTA EN CADA UNA DE ELLAS. LAASISTENCIA SOCIAL QUE SE ESTA

DISPENSANDO EN CADA COMUNIDAD ESTÁEN FUNCiÓN DE SU MAYOR O MENOR

RIQUEZA YESO GENERA UNOS TRATOSDISCRIMINATORIOS DENTRO DE LO QUE

DEBERlA SER UNA SITUACiÓN DE COHESiÓNSOCIAL DE TODOS LOS CIUDADANOS QUE

VIVIMOS EN EL MISMO ESTADO"

ferente para nosotros lo debería ser como punto departida y nunca como punto de llegada. Mi opiniónpersonal es que la citada Agencia puede ser un re­ferente útil, siempre y cuanto se acentúen en la fu­tura agencia de la Seguridad Social o en una Admi­nistración Única de la misma, una mayorautonomía, mucho más justificada por las peculiari­dades del ordenamiento juridico que tiene que llevara cabo y una mayor garant ia de pro fesionalidad. En

MESA REDONDA DE GRUPOS PARLAMENTARIOS Y AGENTES SOCIALES

que "heste ahora lo que hemospercibido los profesionales es queen lugar de integrarse la gestión,sig uiendo la recomendación sép­tima del Pacto de Toledo, se ha es­tado desintegrando N. En base aello Carlos Manuel Abad lanzó variaspreguntas a los tres miembros de laMesa: ¿Cómo debe producirse la in­tegración organizativa y de gestiónde la Seguridad Social?; ¿Debe exis­t ir autonomia en dicha gestión?¿Debe ser una Administración parti­cipada por los Agentes Sociales?¿Con qué profesionales debe lle­varse a cabo la gest ión? ¿Se les va areconocer a los actuales su aporta­ción y se va a potenciar el Cuerpo deTécnicos?

Aun que la concreción no fue loque caracterizó las respuestas, sihubo, al menos, unanimidad en que

la gestión de la Segur idad Socialdebe tener una mayor integraciónorgánica en sus funciones, tal ycomo señala la recomendación sép­tima del Pacto de Toledo. Asi para eldiputado socialista Ramón Jáureguiel debate futuro pasa por hablar de lacreación de una agencia integ rada:NYo comparto la posibilidad deque las ent idades gestoras acabenformando parte de una agencia in­tegrada en la que pudiera contem­plarse, de alguna manera, la parti­cipación de las ComunidadesAutónomas. En dicha agencia de­berian integrarse las entidadesgestoras y también los distintoscuerpos"

Por su parte, el representante dela UGT, Raúl Cuevas, se mostró tam­bién partidario de la mejora de la or­ganización y gest ión de la Seguridad

Social: "desde nuestro punto evista , la actual estructura organi­zat iva de la Seguridad Social secorresponde con planteamientosya superados. Tener cuatro orga­nismos como la Tesorería, el IN­SERSO, el INSS y el Instituto So­cial de la Marina nos parece unpoco obsoleto a estas alturas ycreemos positivo avanzar en lacreación de una Agencia de la Se­guridad Social que integre todosestos organismos. Y por su­puesto , si quiero dejar claro quelas organizaciones sociales debe­rian estar, tener una participación,al igual que la tienen ahora a tra­vés de los Consejos o las Comisio­nes Ejecutivas. N

Con menos precisión se expresóla sena dora del PP por Caste llón,Carmen Pardo, quien no se def inió al

[!]~[!J~ DE SEG URIDA D SOCIA L

José E.duardo ,Pé~ez Madrid, Pre?iC!ente.C!e la Comisión.Organizíj1dora de las Jornadas y de la Asocien Profesíonaldel CuerpoSuperior de Técnicos de la Admintstreci és: de la Segundad Social y José Ignacio García-Nínet catedrático de Derecho y de la

Seguridad Social de la UniversidadJaume I de Castel/ón. '

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respecto de la creación de un orga­nismo unitario de gest ión de la Se­guridad Social, y redujo su interven­ción a las sigui entes palabras:" respecto a la recomendaciónséptima, de la integración de lagestión, se han hecho actuacionesun poco puntuales como es la deinformatizar los temas. Y si que esverdad que desde el Gobi ern o ytam bién lo recomie nda el Pacto deToledo, la gerencia de lo que sonlas prestaciones tiene que hacersepor el Estado para que no haya de­sequilibrios territoriales, como yaha pasado alguna vez".

Antes de finalizar la Mes a Re­donda, uno de los asistentes a lasJornadas puso el dedo en la llaga alplantear una cuestión que requiere,según coligieron los miembros de laMesa, ot ro amplio debate. Se pre-

guntó el participante si una vez quese haya consolidado la separación to­tal de las fuentes de financiación delsistema de Seguridad Social, tal ycomo recom ienda el Pacto de To­ledo, no va a quedar reducido dichosistema a una asistencia social, pú­blica, para atender situaciones de ne­cesidad extrema y toda la gest ión delo que se financie por via contributivava a ser traspasada a las Mutuas .

Ninguno de los interpelados opinóque las consecuencias de la separa­ción de las fuentes de financiaciónfueran a ser tan contundentes, peroel Diputado Socialista, Ramón Jáure­gui, si ref lexionó sobre algunas des­viacion es que se pueden producircomo es la reclamación, por parte delos empresarios, de que se reduzcanlas cuot as en cuanto la SeguridadSocial deje de financiar los comple-

mentos a minimos y estos pasen aser abonados via Presupuestos Ge­nerales del Estado.

Raúl Cuevas, de UGT, afirmó queno veia tan claro que en un futuro laseparación de fuentes fuera a deter­minar una dism inución del sistemade Seguridad Social o a convertir aeste en algo asistencial. " Nosotros­dijo - defendemos un Sistema Socialpúbl ico de reparto, con sus princ i­pios de cont ribut ividad y solidario" .

En esta misma linea de expresó lasenadora popu lar, Carmen Pardoquien defendió una Seguridad Socialpública, sostenible y solidaria y pusocomo ejemplo de la voluntad del Go­bierno popularde seguir en esta linealas cifras en las que se ha incremen­tado el presupuesto de la SeguridadSocial para el presente año. •

[!]~~~ DE SEGURIDAD SOCIAL

añoeldesde1994.

Lo primero quedestacó CarmenRomán es que seha tratado de con­seg uir un pro­yecto consen­suado tanto entrela AdministraciónCentr al con lasAdministracionesAutonóm icascomo con las lo­cales, a través dela Federación Es­pañola de Munic i­pios y Provincias,con los sindicatosy con las aso­ciaciones profe­

sionales de funcionarios . Significó También la DirectoraGeneral que "aunque no es este el Estatuto que ha­bria mos escrito ninguno de los que participamos ensu elaboración, pero no viene a violentar tampoco lavoluntad de ninguno de los que part icipamos. Con locual, entendemos que la virtualidad del propio esta­tuto es que ex iste tal Estatuto ".

PEDRO GETE CA5TRILLO:"UNA VEZ QUE LA SEGURIDAD

SOCIAL SE HA REVELADO COMOLA FORMA DE ASEGURAMIENTO

MÁS RESISTENTE A LAS CRISIS,RESULTA IMPRESCINDIBLE DOTAR

A SUS ORGANIZACIONES DE UN.GRADO DE AUTONOMíA QUE LE

PERMITA ESTAR AL MARGEN DELA ACCiÓN pOLíTICA ORDINARIAPARA GARANTIZAR TOTALMENTEEL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES

INSTITUCIONALES DE LAPROTECCiÓN SOCIAL"

Tras la celebración, el día 20 de octubre , de la MesaRedonda sobre "Renovación del Pacto de Toledo :problemas organizativos y de gestión de la Seguri­dad Social", cuyo resumen recogemos en otro apar­tado de esta información, comenzó la lección de clau­sura de las Jornadas que correspondió a la DirectoraGeneral de Función Pública, del Ministerio de Adminis­traciones Públicas, Carmen Román Riechmann queversó sobre el tema "La Función Pública en España,situación actual y perspectivas de futuro ". Despuésde reconocer la Directora General que la actual FunciónPública esta basada en "muchísimos parchees" quehan llevado a una situación muy compleja agravada porun alto índice de temporalidad pasó a exponer la líneasclave en las que se basa el Proyecto de Estatuto Básicode la Función Pública que se ha ven ido elaborando

definitiva, creo que si este ejemplo es punto de par­tida, el de llegada seria una Administración Única dela Seguridad Social, autónoma, profesionalmentegestionada y, desde luego, funcionalmente in te­grada, si es única",

Con la presentación de las comunicaciones a las dis­t intas ponencias finalizó el primer día de estas JornadasTécnicas

El Estatuto de la Función Pública

44

SE PRESENTARON ONCE COMUNICACIONES

Como ya es habitual en estetipo de Jornadas Técnicas. lasPonencias se viero n comple­

mentadas con la presentación de co­munícaciones a las mismas . En totalse presentaron once, la mayoría deellas hasta un total de nueve lo fue­ron a la Ponencia 111, defend ida por elCatedrático de Derecho del Trabajoyde la Seguridad Social, de la Univer­sidad Jaume I de Castellón, José Ig­nacio García Ninet, titulada "Organi­zación territorial de los serviciosSociales y de la Seguridad Social:su gestión en el estado autonó­mico"

A la Ponencia 1, "Especialidadfunciona l y autonomia gesto ra: lasservidumbres de la autonomiagestora de los Servicios Sociales yde la Seguridad Social ", del Cate-

drático Luis Enrique de la Villa, sepresentó una comu nicación defen­dida por Bernardo Fernández y Ber­nardo Gonzalo y a la Ponencia IV"Pluralidad orgánica e integraciónde fun ciones: los limites de laeficiencia gestora en los ServiciosSociales y en la Seguridad So­cia!" , del profesor y Técnico supe­rior de Seguridad Social, Pedro Gete,se presentó otra com unicación porparte de José Eduardo Pérez Ma­drid. Técnico Superior de la Adminis­tración de la Segurídad Social y Pre­sidente de TASS

Dado que las nueve comunicacio­nes presentadas a la Ponencia IIIprocedían de distintas ComunidadesAutónomas, en el marco de las Pri­meras Jornadas Técnicas de Seguri­dad Social tan solo se defendieron

dos: las correspondientes a las Po­nencias I y IV.

Defectos organizativosde la Seguridad Socialespañola: Dispersión defunciones ydesposesión de tareas

Bajo este título, el Profesor de De­recho de la Seguridad Social, Ber­nardo Gonzalo, presentó su comuni­cación en unión de BernardoFernández, de la Secretaria de Es­tado del M inisterio de Trabajo yAsuntos Sociales. Para el comuni­cante la Administración de la Seguri­dad Social es tradicionalmente lamás activa de todas y la más inf lu­yent e, por estar muy próxima a losciud adanos, ya que inf luye en sus

[!]~[!]~ DE SEGUR IDAD SOC IAL

..-/_- ./ 7

Pedro Gete Castrillo, profesortitular de Derecho del Trabajo y de la SeguridadSocial de la Universidad Complutensede Madrid.

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condiciones de vida y trabajo. A ellose une que es la más participada porlos agent es sociales y las organiza­cio nes empresariales, lo que evitaque esté excesivamente lastrada porel "rnonocratisrno" que tan arrai­gado está, a juicio de los autores , enla Administración Central. Final­mente, otra característ ica de estaadministración es el carácter vital yde urgencia del servicio público quepresta.

Estas razones explican - a juicio delos comunicantes - las bases sobrelas que se construye, en casi todoslos paises, el edificio administrativodel derecho y la organización de laSeguridad Socialy que se basa en: laautonomía de la gest ión; la celeridaden sus métodos operat ivos y la ope­ratividad consciente y sistematizada."Sin estas caracteristicas, que soncomunes a todas las administra­ciones de la Seguridad Social eu-

topees, estamos engañándonos anosotros mismos cuando consti­tuimos organismos de SeguridadSocial descentralizados "

Llegados a este tema de la des­centralización, recogida en el articulo57 de la ley General, el profesor Ber­nardo Gonzalo advir t ió que "en lapráctica y, sobre todo en la reali ­dad española, lo que se observa, yson términos de un administrati­vista , es una forzada relación desometimiento pasivo de la admi­nistración gestora de la SeguridadSocial a la Administración Centraldel Estado. Y esta degradac ión dela autonomia circula por variasvías, entre ellas, la dispersión defunciones y la desposesión de ta­reas."

Ello conlleva, según los com uni­cantes, a la desintegración de la au­tonomía gestora, conv irt iendo a lasentidades gestoras de la Seguridad

Social en "administraciones cauti­vas, cuya autonomía está fuerte­mente condicionada desde el ex­terior, lo que inevitablementedificulta el desen volvimiento re­gular de sus servicios ".

Las consecuencias de esto son laentrega a manos ajenas de todocuanto se relaciona con la política depersonal de las instituciones gesto­ras; la tot al inexistencia de relacio­nes de colaboración entre los institu­tos gestores responsables y suscooperadores privados; la grave pér­dida de sentido de una administra­ción falsamente descentralizada y laexclusión de relaciones de coordina­ción que impulsen las relaciones in­ternacionales.

Ante esta situación , BernardoGonzalo f inalizó su exposición, afir­mando que "estando vivo el Pactode Toledo, en el que se preveía lamejora de estos problemas, el es-

I!J~[!]~ DE SEG URI DA D SO C IAL

CARMEN ROMÁNRIECHMANN:

"ELFUTURO ESTATUTO DE LAFUNCIÓN PÚBLICA CONTEMPLA

LA CATEGORíA PROFESIONALCOMO EL RECONOCIMIENTO

DEL NIVEL DE COMPETENCIAPROFESIONAL DEL FUNCIONARIOY, POR TANTO, TIENE QUE ESTAR

LIBRE DE LOS AVATARES DE LAORGANIZACiÓN DEL TRABAJO YTIENE QUE SER UNA GARANTíA

DE RECONOCIMIENTO DELSTATUS PROFESIONAL

ALCANZADO"

46-

Señaló, a conti ­nuación, que entrelas caracterist icasque definen elProyecto de Esta­tuto figuran la fle­x ibilidad, en elsentido de que sepermite el desa­rrollo de modelosdiversos para quela AdministraciónPública adopte elque mejor se ade­cue a sus caracte­rísticas. Pero es, almismo tiempo, unmodelo homogé­neo que contienelas señas de iden­tídad necesariaspara que sea unmodelo coherente, que regula las mater ias constitucio­nalmente básicas.

De estas materias la Directora General destacó dosque, a su juicio, quedan reguladas en el futuro Estatuto:los principios de ordenación de la funcíón pública y elsistema de carrera. Del primer punto enume ró los prin­cipales en torno a los cuales se articulará el futuro mo-

delo de función pública: el sometimiento a la Ley yalDerecho; los principios de igua ldad, mérito y capaci­dad en el acceso a la carrera profesional; manteni­miento del principio de incompatibilidad, como ga­rantía de imparcialidad y objetividad del funcionariopúblico. Se recoge también la eficacia al servicio delos intereses generales; eficiencia en la utilización delos recursos humanos y se mantiene el principio dejerarquía.

Enumerados estos principios la Directora General dela Función Pública señaló lo que, a su juicio, es lo másnovedoso del futuro Estatuto: " la especial imp ortanciaque se da a la coordinación y cooperación entre Ad­ministraciones Públic as, puesto que las relacionesentre dichas Administraciones no se pueden esta­blecer ya en ningún tipo de régimen de subordina­ción, sino que van a ser los principios de coopera­ción y coordinación men cionados los que van aprimar en las relacione s".

Carrera profesional

Pasó, a continuac ión, la Directora General a exponerlos puntos básicos sobre una cuestión que preocupa,muy especialmen te, al colectivo de los funcionarios pú­blicos: la carrera profesional. Según lo que marca el fu­turo Estatuto de la Función Pública cualquier modelo de

tado de cosas no sólo se ha man­tenido sino que, incluso, se haagravado con detalles como la yamencionada creación de un ser­vicio común de la Seguridad So­cial, que se ha hecho depe nderdel propio Ministerio de Trabajo,como es el Servic io Jurídico "

Por una EscuelaSuperior de SeguridadSocial

La siguiente Comunicación, "LaEscuela Superior de SeguridadSocial: paradigma de la eficienciagestora " , corrió a cargo del Téc­nico Superíor de la Administraciónde la Seguridad Social y Presidentede TASS, José Eduardo Pérez Ma­drid, quien presentó en este foro elproyecto de creación de una Es­cuela Superior de Seguridad Social,

que nacer ía como un servicio co­mún de la Seguridad Social, con lamisión de la formación y especiali­zación profesional del personal fun­cionario de la misma, con especialincidencia en técnicas organizativasy directivas y dirigido a todos losgrupos existentes dentro delcuerpo de funcionarios de la Seguri­dad Social.

Según el comunicante la creaciónde esta Escuela procuraría la globa­lidad de la planif icación y de la ac­ción formativa, lo que se presumeque genera ria muchas sinergias,economías de escala y una mayorefic iencia, acompañada de una no­table eficacia paralela.

Otros objetivos serían llegar almayor número posible de emplea­dos públ icos y generar a medioplazo una sólida "cultura" del sis-

tema de Seguridad Social, cuyos pi­lares fundamentales serian la pro­ductividad y búsqueda de la exce­lencia administrativa en el servicio atodos los ciudadanos.

Asimismo, otras aportaciones queemanarían de la creación de la Es­cuela Superior de Seguridad Socialserían, además de laformación, la in­vestigación y las publicaciones, con­virtiéndose también en el únicocauce de ingreso en el sistema deSeguridad Social, puesto que la Es­cuela prepararía los ejercicios de lasOposiciones así como el Curso deFormación, posterior al ingreso en laSeguridad Social. Otras posibilidadesa desarrollar en la Escuela serían lasde convertirse en centro asociado dela Universidad a Distancia (UNED)para la preparación de Cursos deDoctorado, de postgrado o de per­feccionamiento profesional. •

OO'ªOO'ª DE SEGUR IDAD SOC IAL

JRID

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2000oct LD

octubre dd

Carmen Román Riechmann, Directora General de la Función Pública. MAP.

carrera profesional tiene que estar basado en dos princi­pios generales: el primero de los cuales sería la gra­dualidad o progresión . Cualquier carrera profesionalt iene que signifi car una trayector ia ascendente, tantodesde el punto de vista económico, como desde elpunto de vista profesio nal. y la segunda característicade cualquier modelo de carrera es la consolidación oirreversibil idad de las posiciones alcanzadas. Es de­cir, en cualquier model o de carrera profesional tienenque conseguirse posiciones personalizadas y consoli­dadas desde el momento en que se alcanzan.

En este aspecto insisti ó la Directora General quequeda mucho por hacer debido a que con los estudioscon que cuenta la Administración se demuestra que enla función pública española no existe un modelo de ca­rrera profesional. Ello es debido a que existe una exce­siva vinculación entre la posición profes ional y la ocupa­ción de los puestos de trabajo y a que las relaciones dedichos puestos de trabajo son excesivamente rígidas.

Para Carmen Román, la relación de puestos de t ra­bajo, que es el instrumento de organización básico enuna administ ración, se ha estado utilizando para el logrode una mejor posición profesional y ello ha derivado en

un efecto perverso: "en muchos casos han servidoexclusivamen te de perchas presupuestarias de lasque cuelgan las retribuciones, produciéndose unainflación de puestos de trabajo hacia arriba "

Ocho categorías

Para solucionar todos estos desajustes, la DirectoraGeneral de la Función Pública, volvió a insist ir en loscontenidos del futuro Estatuto, señalando como basede todo el sistema la categoría profesional entendiendopor tal "el reconocimiento del nivel de competenciaprofesiona l del funcionario y, por tanto, tiene que es­tar libre de los avatares de la organización del tra­bajo y tiene que ser una garantía de reconocimientodel status profesional alcanzado ".

El Estatuto recoge ocho categorías por grupo de titu­lación y señala también que la carrera profesional con­sisti ría en el ascenso progresivo de categorias cuandose cumplan los requisitos exigidos para el ascenso a lacategoria siguiente y se obtenga a través del correspon­diente proceso concurrencial. Esto quiere decir, según

[!]~OO~ DE SEG URID A D SOC IAL

El acto de clausura estuvo presidido por el DirectorGeneral de la Tesorería General de la Seguridad Social,Francisco Gómez Ferreiro, quien transmitió a los organi­zadores y participantes de estas Primeras Jornadas Téc-

nicas de Seguridad Social la f elicitación y agradeci­miento tanto del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales,Juan Carlos Aparicio como del Secretario de Estado dela Seguridad Social, Gerardo Camps. A estos buenos de­seos unió los suyos propios, elogiando el esfuerzo reali­zado por la Asociación Profesional del Cuerpo Superiorde Técnicos de la Administración de la Seguridad Socialpara organizar este foro.

Destacó, a continuación el Director General de la Te­sorería, la importancia que tiene el Cuerpo Superior deTécnicos de la Administración de la Seguridad Social.aunque reconoció que no todos están situados en los ni-

200

Francisco Gómez Ferreiro, Director General de la Tesorería de la Seguridad Social.

Para fina lizar su lección de clau­sura, la ponente abogó por que elProyecto de Estatuto de la FunciónPública sea pronto una realidad, yaque en la actual idad es "impor­tante la desmotivación que existeentre los funcionarios públicos.Me temo que, o damos una respuesta rápidamentea lo que este colectivo necesita o nos vamos a en­contrar con una función pública difícilmente recupe­rable ".

Abordó a contin uación la Direc­tora General un tema que ellamisma calificó de "esp inoso" : laevaluación. Con ella se pretendeacabar con comportamientos nodeseados al tiempo que convertirlaen instrumento esencial para el as­censo profesional, eliminando elsent ido de la patrimonialización delos puestos de trabajo que actual­mente existe.

explicó la ponente, que "en cadacategoría profesional se estable­cen una serie de requisitos míni­mos que, en función del grupo detitulación, varían y que consistenfundamentalmente en la perma­nencia de un tiempo mínimo den­tro de una categoría profesional,y además de esto, en los méritosespecíficos que se determinen. Apartir de ahí, está el funcionarioen condiciones de competir parael ascenso a la categoria si­guiente, de acuerdo con las va­cantes que en la misma existan ".

También pretende solucionar elEstatuto la movilidad indiscriminadadel funcionario para que este puedadesarrollar su carrera dentro delárea de actividad o ámbito profesio­nal en el que se haya producido suingreso.

Evaluación

Clausura

48-

[!J~~~ DE SEG UR IDAD SOC iAl

FRANCISCO GÓMEZ FERREIRO:"ESEVIDENTE QUE NUESTRA ADMINISTRACiÓN

DE SEGURIDAD SOCIAL NO HA TENIDO ELRECONOCIMIENTO, EN EL ÁMBITO DE LAS

RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO, QUE SUGESTiÓN MERECE. POR TANTO, HA LLEGADOEL MOMENTO DE EMPEZAR A ACOMETER ESA

REFORMA EN PROFUNDIDAD DE LA PROPIAGESTiÓN DE PERSONAL DE LA SEGURIDAD

SOCIAL. PARA ELLO YO CREO QUE LAOCASiÓN SERÁ CUANDO SE CREE LA

AGENCIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EN LACUAL EVIDENTEMENTE PODREMOS DISPONER

DE LOS ELEMENTOS DE GESTiÓNIMPRESCINDIBLES PARA HACER ESA REFORMA

ABSOLUTAMENTE NECESARIA"

veles pro fes ionales que les corresponden por forma­ción. por los requis itos para el acceso a la carrera profe­sional o por la labor que realizan.

"Es evidente - dijo el Director General - que ese esuno de los problemas que tenemos planteados den­tro de la Seguridad Social. No hem os conseguidoestructurar debidamente la carrera profesional delos Cuerpos Superiores del Sistema de SeguridadSocial. y por lo tanto, ese es uno de los temas que enla futura reforma de la gestión institucional de la Se­guridad Social, que pre visiblem ente se ponga enmarcha en el plazo de un año, como máximo, vamosa tener que afrontar de forma decidida " .

Tras reconocer que una organización que , como la Se­guridad Social, mueve dieciséis billones de pesetas, nopuede permitirse el lujo de desperdiciar los importantesTécn icos con que cuenta, Gómez Ferre iro af irmó que"es evidente que nuestra Administración de la Segu­ridad Social no ha tenido el reconocimiento, en elámbito de las relaciones de puestos de trabajo, quesu gestión merece. Por tanto una vez que hemos lle­vado a la conciencia de autoridades políticas y admi­nistrativas esta realidad, yo creo que ha llegado elmomento de empezar a acometer esa reforma enprofundidad de la propia gestión de personal dentrodel ámbito de la Seguridad Social. Para ello yo creoque el mejor momento será una vez que se cree laAgencia de la Seguridad Social, en la cual evidente­mente podremos disponer de los elementos de ges­tión imprescindibles para hacer esta reforma absolu-

tamente imprescindible y necesaria"

Consciente de que la Seguridad Social se encuentraen transformación y ha experimentado numerosas re­formas a lo largo de los cien años de su existencia. el Di­rector General de la Tesoreria advirtió que la diferenciaque va a exist ir entre las anteriores y la que se va a ini­ciar en los próximos meses es que "serán reformasque quiere n basarse en el consenso , en el diálogo,en el fruto del acuerdo de todas las partes implica­das".

CONCLUSIONES DE,CASTELLON

A part ir de la convicción de que la calidad e indole deuna Admi nist ración Gesto ra implican la correspondienteefica cia y eficiencia del servicio público encomendado,el deseo de optim ización de la Organización y Gestiónde la Seguridad Social , provoca que , con base en toscontenidos y criterios vertidos en las Primera s JornadasTécnicas de Seguridad Social, se acuerden unas deter- 49minadas conclu sione s, en la confianza de que puedanservir como contribución al notable empeño intelectual.de suma de voluntades políticas y de planif icación yor­ganización, que supondrán los trabajos de renovación ycumpl imiento del Pacto de Toledo .

12 • Autonomía de Gestión yOrganización

En estas Jornadas, los conceptos de Auto nomía deGest ión y de Organización. entre otros, se han reveladocomo básicos e indispensables para el eficaz desenvo l­vimiento de la Seguridad Soc ial. lo que, en unos mo­mentos de prev isible mudanza. les confiere una inus i­tada actua lidad. Para alcanzar los necesarios nive les deAutonomia de Gestión y de Organ ización de la Adminis­t ración de la Seguridad Social (ASS), a tenor de los prin­cipios de Tende ncia a la Unidad ILBSSI y de Descentra­lización Gestora (LGSSI que el Pacto de Toledo harecuperado exp lícitamente, se han considerado indis­pensables las siguientes cuest iones:

1. Reforzam iento de la naturaleza y prerrogativas ad­mi nist rativas de la ASS. de modo que se advierta queexiste coherencia con la trascendencia del servicio pú­blico encomendado y ciertamente prestado.

Cualquiera que fuese el diseño f inal de esta reforma,debe estar inspirado en los rasgos más característicosde una insti tución de protección socia l tan peculiarcomo es la Seguridad Social. sin que resulte válido apli-

I!I~~~ DE SEG URID A D SO C IA L

carie idénticos parámetros que los empleados en lossempiternos proyectos de reforma de la Admin istraciónPública indiferenciada.

El diseño de una nueva Admi nistración de la Seguri­dad Social debe basarse en las notas características ehist óricas de esta Institución: su especificidad, su natu­raleza pública, un alto grado de participación de los usua­rios de la misma y, singularmente , una exquisita profe­siona lización de todos -absolutamente todos- susestamentos, la unidad orgánica y la máxima autonomía-política, presupuestaria y procedimental- posible.

2. Que la acción de Tutela que se ejerza por la AGEsobre la ASS se circunscriba al Control de Legalidad y ala Garantía de Adecuación al Interés General;

3. Que, legaí y reglamentariamente, se reconozcaninequívocamente la Autonom ía de Gestión y la capaci­dad de Organización de la ASS;

2º. Adecuación normativa

A tenor del apartado 32 de la Conclusión 1' , se realizanunas propuestas para remediar las incongruencias cau-

SO sadas por la dispers ión de funciones y desposes ión detareas de la ASS por parte de la AGE (Subsecretaría ySecretaría General Técnica del MTAS, fundame n­talmente).

1. La Ley General de Seguridad Social se presentacomo un catálog o de las dif icultades existentes paraque sea verídica la autonomía de gestión de la ASS, envirtud de la amplitud e intensidad de las competencias yfunciones del MTAS con respecto de la Adminis tracióngestora de la Segurídad Social, lo que se ha de revisar.

2. Re-orientación de la actividad reglamentaría de laAGE con respecto de la ASS, pues resulta evidente quelas normas orgánicas de la AGE agravan la dependenciatotal de la ASS.

3. Que al ponerse en valor la Organización por partede la ASS, se remedien eficazmente las, nada banales,incompatibilidades reglamentar ias con el Pacto de To­ledo, ocasionadas por:

• la DA 6' de la Ley 6/1997, de 14 de abril, al permitíra "entidades estatales autónomas" en la Seguridad So­cial;

• el Real Decreto 1888/1996, de 2 de Agosto, por elque todas las actividades de información de SeguridadSocial se encomiendan a la Secretaría General Técnicadel MTAS;

• y el Real Decreto 629/2000, de 12 de Mayo por elque se crea un Servicio Común que, por un lado se ads­cribe a la AGE desintegrándolo de la ASS, y, por otro, se

le encomienda su representación y defensa en juicio,fundame ntalmente .

La decisión contradice abiertamente al Pacto de To­ledo y por otra parte es abiertamente contrario a la ló­gica adminístrativa: es poco congruente que laautoridadministerial disponga la creación de un Servicio Comúnde la Seguridad Social adscribiéndolo a sí misma, lo que,a su vez, signif ica una doble adscripción, la jerárquica yde tutela, de tal Servicio a la autor idad ministerial seña­lada.

3". Participación social

Se trata de propiciar, como característica específ ícade la ASS, un nível suficiente de Participación Social,que resulte ciertamente influyente en el Control y Fun­cionamiento de aquélla.

En consecuencia:

1. A fi n de que dicha Part icipación Social resu lteefectiva, será imprescindible que se garantícen normati­vamente unas cuotas adecuadas de Autonomíade Ges­t ión y de Organízación de la ASS.

2. La realidad y uti lidad de dicha Participación Socialsólo podrán percibirse en el caso de que sean desarro­lladas cabalmente las posibles facultades de tutela de laAGE con respecto de la ASS.

4". Escuela Superior de SeguridadSocial

La Escuela Superior de Seguridad Social (ESSS) podríaconvert irse en un "ensayo" realísta de la práctica totali ­dad de los empeños organizatívos que se presumen porvenir . Su carácter de paradigma de una inaplazable inte­gración gestora efic iente de la Seguridad Social, se artí­cula en torno a cuatro áreas básicas: Selección de Fun­cionarios, Acci ón Form ativa, Investigación yPublicaciones. Así, puede destacarse :

• Son seguras unas sínergias globales, que resultanalentadoras.

• La dispersión y desintegración en estas áreas es in­negable.

• La "cultura organizacional" de la ASS se verá opti­mizada.

• Se trata, sin duda alguna, de una legítima aspira­ción, que resulta coherente con el ordenamiento , entanto que Escuela especializada,

• La ESSS se convertirá en un punto de referenciaobligado, investido de la autoridad moral que una inicia-

[!]~~~ DE SEGURIDAD SOCIA L

51-

1. La entrega en manos aje­nas de todo cuanto se relacionacon la políti ca de personal delos institutos gestores.

2. La total inexistencia en lapráctica de relaciones de cola­boración - e incluso de rela­ciones sin más- entre los ins-titu tos gestores y sus coope­radores privados (empresasy mutuas de accidentes).

3. La permanencia, en elmarco organizativo de lapropia Administración cen­tral de tu tela, de com pe­tencias y servicios de ges­t ión específicos, respectode los que la administra­ción autónoma no dis­pone de gobierno ni au­toridad.

Entre ellas hay cuatro particu­larmente graves que convienesubrayar y que son estas:

TASS. ' )rorcsiollal del CuerVO

¡\SOCi¡\CIO~ I d TécnicOSde la ". \SupeTlor e Se util lad Suela

. o<tr'Acit'm de la gAdultO""

Se acompaña una Memo­ria, sobre la Escuela Superiorde Seguridad Social, elabo­rada (Octubre de 2 0001 por laComisión Ejecutiva de la Aso-ciación Profesional del Cuerpo Superior de Técnicos dela Administración de la Seguridad Social.

Con respecto de suNaturaleza Juridica, conbase en el pasado y enlas expectativas de futurode la Administración de laSeguridad Social, se ad­vierte la conven iencia yoportunidad de rescatar elconce pto de Servic io Co­mún, integrado verazmenteen la ASS.

• Por último,junto a las dem ásConclusiones deCastellón que se cen­tran en cuesti onesfundamentalmenteorganizativas, seatiende ahora a los as­pectos intelectuales, alas aptitudes y actitu­des de los miembros dela ASS.

tiva de este cortetendrá desde loscomienzos de suandadura.

5-. Con respecto de laRecomendación 7- del Pacto deToledo

Ante la pasividad del Gobierno respecto del cumpli­miento de las previsiones contenidas en la Recomenda­ción 7' del Pacto de Toledo, no cabe otra Conclusiónque instar una dedicación gubernamental y legislativapronta - aunque bien estudiada -, al objeto de abordaruna reforma de la gestión de la Seguridad Social, quepersiga el máximo grado de eficiencia y eficacia.

A la vista de la amplia relación de funciones gestorasdispersas y de tareas aplicat ivas rete nidas inconve­nientemente por la Admin istración de tutela. Puedenconfirmarse las dificultades que su amplitud y gravedadcomportan para el ejercicio de una gestión autónomaeficiente de las inst ituciones de Seguridad Social.

COROLARIO

La autonomía de gestión y la organización; la adecua­ción normativa imprescindible; la participación social; laEscuela Superior de Seguridad Social, paradigma de laintegración gestora efici ente, y el cumplimiento de laRecomendación 7' del Pacto de Toledo se refieren acinco aspectos de gran calado y trascendenc ia en lossistemas más destacados de la Admin istración de la Se­guridad Social.

Con la mira puesta en el servic io público, como únicoobjet ivo realmente comú n y válido, los Técnicos Supe­riores de Seguridad Social, cuya Asociación Profesio­nal ha organizado las Primeras Jornadas Técnicas deSeguridad Social, en la ciudad de Castel lón, los días 19y 20 de octubre de 2000, están llamados y se aprestana la aportación de sus potencial idades, aptitude s y ac­titudes. •

[!J~[!J~ DE SEGURIDAD SOC IAL

AGENDA

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LIBROS

"SEGURIDADSOCIAL PARA LAMAVORIAEXCLUIDA"

Autor: Varios

Dirección : Wou terGinneken

Edita: DIT, Ginebra

Dado que en los países envías de desarrollo la granmayoría de los trabajadoresestá excluida de la protec­ción de la Seguridad Social,el libro plantea i Cómo pue­den los poderes públicos ylas diversas organizacionesinternacíonales cooperarpara amp liar la protecciónsocial? Se trata de respon­der a esta cuestión en basea los estudios realizados endive rsos paises que vandesde China a Tanzania y dever como desde la estrechacooperación entre los pode­res públicos y los agentes

sociales locales puedan lle­gar a med ídas prácticas yrealístas.

"LASFUNDACIONES ENACCION SOCIAL"

Autor: Varios

Coordina: SubdirecciónGeneral de Fundaciones yEntidades Tuteladas

Edita: Minist erio de Tra­bajo y Asuntos Sociales

Con el objetivo de facilitar ala sociedad el conocimientode todas las fundacionesque actúan en la acción so­cial, independientementede su ámb ito terrítorial laSubdirección General dePublicaciones del Ministeriode Trabajo y Asuntos Socia­les ha editado este com­pleto Directorio en el que seincluyen todas las activida­des que llevan a cabo las ci­tadas Fundaciones a fin deque los ciudadanos, empre­sas y organizaciones de

todo tipo puedan contribuircon sus donaciones para lasque el Estado tiene previs­tas las correspond ientesdesgravaciones físcales .Las distintas Fundacionesaparecen clasificadas porprov incias, ComunidadesAutónomas y por orden al­fabético.

"EL ESTADO DELBIENESTAR EN ELCAMBIO DE SIGLO"

Autor : Varios

Dirección: Profesor RafaelMuñoz de Bustillo

Edita: Alianza Editorial.Ensayo

El libro que diríge y coes ­cribe el Catedrático de Eco­nomía Aplicada de la Univer­sidad de Salamanca, RafaelMuñoz de Bustíllo planteade forma clara y completa elya clásíco debate de nues­tros días en el marco de lateor ía económica ent re lanecesidad de acabar con elEstado del Bienestar o man­te nerlo . A lo largo de losdiez capitulas del libro, es­crito cada uno de ellos porun autor diferente, se haceun repaso al Estado del Bie­nestar desde su nacimiento,pasando por las principalescriticas a las que ha estadosometido y los nuevos pro­blemas que van surgiendopara su mantenimiento,como son el desempleo y elprogresivo envejec imientode la población. En ot ra

parte del libro, reconocidosinvestigadores y expertosinternacionales estudian ex­periencias de varios paísesymuestran la viabil idad demodelos económicos y so­ciales bien distintos que vandesde Estados Unidos, Ca­nadá o Nueva Zelanda. Sehace un alto en España encuyo capitulo se analiza lagran transformación del sec­tor público desde 1975 ycomo se ha ido pasando deun modelo económico-so­cial intervencionista a ot romás redistribuidor y como elgasto social sigue estandopor debajo de la media euro­pea, a pesar del gran avanceexperimentado. Finalmente,los autores enf renta n a lacorriente que quiere dismi­nuir el Estado del Bienestara sus propias cont radiccio­nes y destacan que existeun desencanto con res­pecto a este modelo de Es­tado más que una crisis deéste, porque nunca ha alcan­zado un momento critico.

[!J~OO~ DE SEGU RIDA D SOC IAL

53

de Comercio Exterior

El número, que está dedi­cado el Centenario de la Se­guridad Social, se est ruc­tura en tres partes. En laprimera se habla del nací­mie nto de la misma y desus transformaciones a lolargo del siglo. Posterior­mente se pasa a dar cuentade las novedades legis lati­vas más importantes apro­badas desde 1999 y, f inal­mente, se recogenrecensiones y documenta­ción sobre la normativa másimportante.

"REVISTA DELMINISTERIO DETRABAJO YASUNTOSSOCIALES"

Número 24

Varios expertos analizan lascausas por las que no seestá afrontando en Europa yEstados Unidos una re­forma en profund idad delsistema de pensiones, a pe­sar de que las ten denc iasdemográficas y económicasapuntan desde hace variosaños a que el actual modelose va haciendo cada vezmás inviable. También seanalizan los dist intos siste­mas de Seguridad Social yde jubilación en el mundocon especial referencia a lasituación española.

de más edad recibe dist intotratamiento legal y dife­rente cober tura legal enfunción de las situacionesde cada empresa.

_..-'- ._ ..._.~"'-~~......__.

Números 64 Y 65

"Crisis y Reformas de losSistemas de SeguridadSocial"

Edita: Secretaria General

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"CUADERNOSECONÓMICOS"

REVISTAS

CUADERNOS.ECONOMICOS

ref iere para así apuntar lassoluciones que mejo r seadapten, siempre dentrodel marco comunitario. Eneste sentido se hace espe­cial hincapié en que la ret i­radaanticipada del mercadolaboral de los trabajadores

Edita: Consejo Económicoy Social

"VIDA LABORAL YPREJUBILACIONES"

Aunque en nuestro anteriornúmero de Foro de la Segu­ridad Social, en la secciónDocumentos ya avanzába­mos la existencia de esteinforme, en la actualidad, yaestá materializado en publi­cación. El informe se ha rea­lizado a petición del Minis­terio de Trabajo y AsuntosSociales y parte de ciertascaracter íst icas comunes atodos los países de la UniónEuropea, subrayando laspeculiaridades del caso es­pañol en lo que al envejeci­miento de la población se

boral está llamado a desa­parecer, pero no se lesoculta que la llamada"n ueva economía" y los fe­nómenos de globalización einformatización de la socie­dad pueden infl uir en elmarco de las relaciones la­borales . La gran cuestiónque se plantea es que el tra­bajo autónomo e indepen ­dient e, desarrollado desdeel propio domicil io, es cadavez más frecuente y portanto hay que ver como seregula y a que queda redu­cida la tute la judicial en elámbito de las relaciones la­borales.

Edita: Consejo Económicoy Social

El trabajo que se presentaen esta obra es una mues­tra de una nueva discipl inaque se empieza a denomi ­nar Economía del Envejeci­miento, cuya prime ra con­secuencia es el incrementode la demanda de cuídadosprolongados a los ancianosdepe ndientes y la necesi ­dad de financiar adecuada­mente estos servic ios so­ciosanitarios.

"COMPENDIO DEDERECHO DELTRABAJO

Es esta la segunda ediciónde esta obra, que apareceen un momento en el que elmercado laboral en Españaestá some tido a una seriede cambios con las refor ­mas que se preparan en elmarco del diálogo social.Los autores consideran exa­geradas las teorías queapuntan a que el derecho la-

Autor: Ignacio Albiol, LuisMiguel Cemps, Juan Ló­pez Gandia y Tomás Sala

Edita: Tirant lo Blanch

Autor : José Luis MartinezZahonero

"ECONOMíA DELENVEJECIMIENTO"

I!J~~~ DE SEGUR IDA D SOC IAL

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,RESUMENES

EN ESTA PÁGINA SE RECOGEN l OSRESÚMENES DEl OS ARTíCULOS

PUBLICADOS EN El Nº 2 DE NUESTRAREVISTA

Juan José Fernández Domínguez

l A JUBilACiÓN: UN QUEBRADERO DE CABEZAPERMANENTE

Foro SSnº2 (ocl. 2000), p. 32-43

Arázazu Roldán Martínez

LA JUBILACION ESPECIALA LOSSESENTA V CUATRO AÑOS:UNA FIGURA CONFUNDIDA VDESCONOCIDA

Foro SSnº 2 (ocl. 2000), p. 5-31

Estudiodel régimen jurídico y de la complejidad que presenta la jubilación es­pecial a los 64 años, debido a la interrelaciónde medidasplanteadas entre la Se­guridadSocial y el fomentodel empleo. Serecoge en el Rea l Decreto 1194/1985 ypermite que un trabajadorse retire un año antesde la edadmínima exigida, conel100%desusderechos pasivos,siemprequeelempresario contrate aotro ensulu­gar. La existencia de esta modalidad de jubilación se justifica en la vigencia de lanormaquela sustenta y ensucontribución a la creación deempleo, elemento pre­senteen ~tras fiquras ~fines de retiro. La problemáticaradicaen la obligatoriedadempresarial de sustitu ir al trabajador jubilado, cuyo no cumplimiento genera laaplicación decoeficientes reductores en los solicitantes de esta jubilaciónespecial.En las conclusiones se presenta la tendencia de los tribunales a flexibilizar la in­terpretación de varios conceptos de la norma y a considerar que la prestacióndebe de ser reconocida, en su totalidad, por eIINSS, sin que éste asuma la res­ponsabilidad que corresponde al empresario.

Alberto Palomar

EL RÉGIMEN JURíDICO DEL PERSONAL DE LASEGURIDAD SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA DE UN

CAMBIO ESTRUCTURAL GENÉRICOForo SS n' 2 ioct.. 2000), p. 44-49

Análisis de los problemasque presenta la pensiónde jubilación,Sedistribuyesuestudioenochoapartados en losqueseconjuga lasituación actual de esta prestación, derivada del conjunto de nor­mas aprobadas; susprevisionesdefuturo, deacuerdoconlas líneaspolíticasestablecidasy las reflexionesdel autor. Loselementosdeanálisis sedesprenden decuatro puntoscentrales, relacionados es­trechamentecon la jubilación, talescomo la edadobligatoria de re­tiro, la financiación de esta prestación, el cálculo de la baseregula­dora y la correspondencia entre jubilación y política de empleo.

José Sánchez Faba

CÁRITAS V LA INMIGRACiÓNForo SS n' 2 (oct.. 2000), p. 50-57

Líneasde reflexión propuestas sobre determinados aspectos deltexto de reformade la Ley de Extranjería, Ley Orgánica 4/2000, antelos que disiente Cáritas. Secomentan, en concreto, los artículos re­lacionados con el principio de equiparación, los derechos y liberta­desde los extranjeros, la reagrupación familiar, las garantías jurídi­cas, la entrada y permanencia , el trabajoy el régimensancionadorde la Ley. Desde el punto de vista de la Organización, la reformapropuesta adolecede precipitacióny de una deficientetécnica jurí­dica que, en algunos casos, restringe excesivamente los derechosbásicos de los inmigrantes, especialmente de los irregulares.

Seplantea la necesidad de modificarel régimen jurídicodel perso­nalde laAdministraciónde la SeguridadSocial, dentrodelproceso dereforma general quenecesita el sistema. Loselementos quecondicio­nanlasituación actual desusempleados públicos vienen dados por lafalta departicipación en la responsabilidadde lasEntidades Gestorasy Servicios Comunes de la Seguridad Social, por la ausencia de unapolítica globlal organizativa en la Administración del sistema, por latendencia a laaproximación retributivaligadaa laproductividad y porla indefinicióndelmodelo deselección defuncionariosy lafaltadefle­xibilidaddel empleo público en la Seguridad Social. Los avances tec­nológicos, las necesidades socialesy la adaptación territorial deman­dan un nuevo modeloorganizativo y degestión..

Carlos García de Cortázar y Nebreda

LA SITUACiÓN DE LOS EXTRANJEROS ANTE ELSISTEMA DE PROTECCiÓN SOCIAL ESPAÑOL

Foro SSnº 2 (oct.. 2000), p. 59-72

Estudio de la evoluciónde la protección socialdel trabajador ex­tranjero, recogida en el derecho español. Seestablecen tres puntosde referenciaen el tiempo. En primer lugar, la evolución legislativaanterior a la Ley 13/1996 de MedidasFiscales, Administrativasy deOrden Social. Ensegundolugar estudialos preceptos de dicha Leyrelacionados con la protección a los extranjerosy, por último, la LeyOrgánica 412000 sobre Derechos y libertades de los extranjeros enEspaña y su Integración Social , en cuanto a Seguridad Social, asis­tencia socia l y asistencia sanitaria. Unido a ello, se hace una brevereferencia al derecho internacional en la materia y al desarrollo au­tonómico de la asistencia sanitaria para extranjeros. Se concluyeque el modelode protección socialha sabidoreaccionar anteel retode la inmigración, superando la dispersión, fragmentación y estan­camiento anteriores.

[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOC IA L