Formación, pobreza y exclusión

7/24/2019 Formacin, pobreza y exclusin

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Formacin, pobreza y exclusin: los programas para jvenes

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Indice

Presentacin ..................................................................................................................................pg. 11

Introduccin. Los desafos de la integracin social de los jvenes pobres:la respuesta de los programas de formacin en Amrica Latina Mara Antonia Gallart......13

I. El contexto global de los interrogantes planteados .......................................................................13

II. La investigacin regional..................................................................................................................... 16

III. Los resultados de las investigaciones ............................................................................................... 17

III.1 La magnitud y caractersticas de la poblacin objetivo...................................... 17

III.2 El relevamiento de los programas ........................................................................... 22III.3 El anlisis de algunas experiencias relevantes......................................................31

III.4 Algunas conclusiones sobre lo observado en los programas............................ 32

IV. Conclusiones .................................................................................................................................... 40

IV.1 Los grandes desafos ................................................................................................... 40IV.2 Los temas pendientes ..................................................................................................42

Bibliografa ...........................................................................................................................................44

* * * * * *

Los jvenes pobres y la capacitacin ocupacional en PerJaime Saavedra y Juan Chacaltana......45

I. Introduccin ........................................................................................................................................... 45

II. La situacin social de los jvenes en Per ....................................................................................... 48

II.1 Los hogares de los jvenes en situacin de pobrezaen sectores urbanos...................................................................................................... 48

II.2 El mercado de trabajo para los jvenes...................................................................51


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Indice

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III. Educacin y capacitacin para jvenes pobres ..............................................................................56III.1 Los jvenes y la educacin formal ........................................................................... 56

III.2 Capacitacin para el trabajo ......................................................................................60

IV. Descripcin general de la oferta de capacitacin tcnica.............................................................64

IV.1 Polticas pblicas de capacitacin y empleo..........................................................66

IV.2 Las instituciones que ofrecen capacitacin tcnica y ocupacional...................68

V. El Programa de Capacitacin Laboral Juvenil (PROJoven)........................................................89

V.1 Impacto del Programa ................................................................................................90

VI. Resumen y conclusiones...................................................................................................................... 92

Bibliografa ...........................................................................................................................................99

Comentarios al estudio de Per Flix Mitnik.................................................................................. 103

I. Consideraciones previas ....................................................................................................................103

II. Cuatro aspectos centrales ................................................................................................................. 104II.1 El mercado de trabajo de los jvenes ...................................................................104

II.2 Efectos de la capacitacin sobre los ingresos.......................................................105II.3 El modelo de capacitacin existente...................................................................... 105

II.4 Efectos de la capacitacin sobre el empleo ..........................................................106

III. Planteos e interrogantes para el futuro ..........................................................................................106

III.1 Paradigma de la educacin para el trabajo ..........................................................106

III.2 El funcionamiento del sistema ................................................................................107III.3 La situacin en los sectores rurales ........................................................................108

III.4 El efecto del gnero en la inactividad absoluta ................................................... 108

IV. Polticas pblicas orientadas a la equidad ....................................................................................109

Bibliografa ......................................................................................................................................... 110

* * * * * *

Programas de capacitacin para jvenes en condiciones de pobreza.El caso de Bogot, Colombia Clara Ramrez Gmez y Oscar Castro ............................................. 111

I. Introduccin ......................................................................................................................................... 111

II. Pobreza y juventud ............................................................................................................................. 112

II.1 La pobreza....................................................................................................................113


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II.2 Perfil educativo de los jvenes................................................................................ 116

II.3 El perfil laboral............................................................................................................123

II.4 La formacin profesional de los jvenes ..............................................................124

III. Las polticas y programas de capacitacin para jvenes ...........................................................132

III.1 Hacia una tipologa de los programas de capacitacin....................................133

III.2 Los programas escogidos: breve descripcin......................................................136III.3 Elementos para la evaluacin de los programas ................................................142

IV. Conclusiones y perspectivas............................................................................................................. 154IV.1 Comentario final.........................................................................................................158

Bibliografa ......................................................................................................................................... 160

Comentarios al estudio de Colombia Javier Lasida....................................................................... 165

I. Introduccin ......................................................................................................................................... 165

II. El anlisis de los jvenes .................................................................................................................... 165

III. Las polticas y los programas ........................................................................................................... 169

Bibliografa ......................................................................................................................................... 171

* * * * * *

Capacitacin de jvenes en situacin de pobreza y riesgode exclusin: el caso de Chile Marcela Gajardo y Pedro Milos...................................................... 173

I. Antecedentes generales ...................................................................................................................... 173

I.1 Desempleo y pobreza del sector juvenil...............................................................174

I.2 Los programas de capacitacin de jvenes..........................................................176

II. Chile: quines son y qu hacen los jvenes pobres

y en riesgo de exclusin laboral? ..................................................................................................... 177II.1 Jvenes, pobreza e indigencia ................................................................................. 178

II.2 Edad y pobreza........................................................................................................... 179

II.3 Sexo y pobreza ............................................................................................................179II.4 Tipo de actividad........................................................................................................180

II.5 La situacin educativa .............................................................................................. 180II.6 Asistencia a la escuela ...............................................................................................183

II.7 Participacin en la fuerza de trabajo ..................................................................... 183II.8 Categora ocupacional: en qu trabajan los jvenes ..........................................184


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II.9 Nivel de ingresos........................................................................................................185

II.10 Concluyendo ...............................................................................................................186

III. Polticas y programas de capacitacin de jvenes.......................................................................187III.1 La oferta educativa del sistema escolar ................................................................ 188

III.2 Capacitacin: polticas e institucionalidad...........................................................190

III.3 Los programas de capacitacin de jvenes..........................................................193III.4 Concluyendo ...............................................................................................................201

IV. La oferta de capacitacin a travs de los organismos capacitadores......................................204IV.1 Perfil de los organismos capacitadores.................................................................204

IV.2 Establecimientos que actan en el marco del sistema educacional ...............206IV.3 Organismos que ejecutan programas sociales pblicos

en el marco del sistema nacional de capacitacin laboral ................................ 207

IV.4 Programa especial para jvenes del FONCAP: Escuelade Formacin Profesional en Oficios, Fundacin Cristo Vive ........................210

IV.5 Ejecucin de programas privados: Instituto de Formaciny Capacitacin (INFOCAP) .....................................................................................210

IV.6 Conclusiones sobre la ejecucin de programas y polticas..............................210

V. Conclusiones y recomendaciones de poltica ...............................................................................218

V.1 Conclusiones ...............................................................................................................218

V.2 Recomendaciones de poltica .................................................................................. 222

Bibliografa ......................................................................................................................................... 227

Comentarios al estudio de Chile Claudia Jacinto........................................................................... 231

I. Introduccin ......................................................................................................................................... 231

II. Sobre la caracterizacin de los jvenes pobres.............................................................................232

III. Sobre la oferta de educacin y capacitacin laboral ...................................................................233

IV. Sobre el perfil de los organismos capacitadores ..........................................................................235

V. Sobre los ejes conceptuales detrs de los lineamientos de polticas ....................................... 236

Bibliografa ......................................................................................................................................... 240

* * * * * *


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El desafo de la formacin para el trabajo de los jvenesen situacin de pobreza: el caso argentinoMara Antonia Gallart ............................................ 241

I. Introduccin ......................................................................................................................................... 241I.1 El contexto global del problema .............................................................................242

I.2 El mercado de trabajo en Argentina ...................................................................... 243I.3 La educacin en Argentina ......................................................................................245

II. La situacin educativa y ocupacional de los jvenes pobres ....................................................246II.1 La poblacin objetivo ................................................................................................246

II.2 La situacin educativa de los jvenes pobres ..................................................... 247II.3 La insercin laboral de los jvenes pobres...........................................................251

II.4 Pobreza y gnero en la educacin y el empleo de los jvenes ........................257

II.5 La situacin de los jvenes pobres: reflexiones finales.....................................259

III. La respuesta de la sociedad: los programas de formacin ........................................................ 261

III.1 Los temas en discusin sobre la gestin de los programas de formacin ...261III.2 Tipologa de programas relevados ........................................................................263

IV. El anlisis de algunos programas especficos...............................................................................265IV.1 El Proyecto Joven en Argentina..............................................................................267

IV.2 La Formacin Profesional ........................................................................................ 280IV.3 Comparacin entre el Proyecto Joven y la Formacin Profesional ...............291

V. Conclusiones y polticas ..................................................................................................................... 294

Bibliografa ......................................................................................................................................... 299

Comentarios al estudio de Argentina Luis Osvaldo Roggi .......................................................... 303

* * * * * *

La capacitacin para jvenes en situacin de pobreza.El caso de Mxico Enrique Pieck Gochicoa ......................................................................................... 313

I. Introduccin: juventud, trabajo y capacitacin en Mxicoen el marco de la crisis econmica ..................................................................................................313

II. El problema: juventud y pobreza en el Estado de Mxico ........................................................ 317

II.1 El perfil de los jvenes en el Estado de Mxico .................................................. 317II.2 El contraste urbano rural.......................................................................................328


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Indice

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III. La respuesta social: los programas de capacitacin

y su incidencia en las necesidades de los jvenes pobres ..........................................................333III.1 Las opciones de capacitacin .................................................................................. 333

III.2 Alternativas de capacitacin y sus aportes ..........................................................339

IV. Conclusiones......................................................................................................................................... 357

IV.1 La problemtica educativa y laboral de los jvenes ..........................................358IV.2 Las opciones de formacin para los jvenes .......................................................358

IV.3 Cul es la incidencia de estos programas en la poblacin objetivo? ...........361

IV.4 Los retos de los programas de formacin............................................................363

Bibliografa ......................................................................................................................................... 364

Comentarios al estudio de Mxico Guillermo Neiman.................................................................. 367

* * * * * *

Reflexiones finalesMara A. Gallart.................................................................................................. 373


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Presentacin

El libro que aqu se presenta sintetiza los resultados de una in-vestigacin colaborativa que se llev a cabo entre 1997 y 1999 en cincopases de Amrica Latina: Colombia, Per, Chile, Argentina y Mxico.El estudio se realiz en el marco de la Red Latinoamericana de Educa-cin y Trabajo, y cont con el apoyo del Centro Internacional de Inves-tigaciones para el Desarrollo (CIID) del Canad , de la Fundacin Fordy de la Unidad de Estudios Prospectivos del Ministerio de Planificaciny Cooperacin de Chile. Su realizacin cont con la valiosa participa-cin de Jaime Saavedra y Juan Chacaltana de GRADE (Per), de Clara

Ramrez Gmez y Oscar Castro del CID de la Universidad Nacional(Colombia), de Marcela Gajardo de la Unidad de Estudios Prospectivosdel MIDEPLAN y Pedro Milos del CIDE (Chile), y de Enrique Pieck dela Universidad Iberoamericana (Mxico). El proyecto fue coordinadopor Mara Antonia Gallart, del Centro de Estudios de Poblacin (Ar-gentina). Cabe agradecer a los investigadores y a las instituciones elhaber hecho posible esta realizacin.

El libro recoge no slo los resultados de este esfuerzo de investiga-cin colaborativa que implic una comunicacin y un intercambio

constantes a lo largo del desarrollo del proyecto, sino tambin los re-sultados de tres seminarios que se llevaron a cabo durante la realizacin

del proyecto. En el ltimo de los seminarios, llevado a cabo en BuenosAires en noviembre de 1999, se discutieron los informes nacionales

finales contando para ello con el valioso aporte de Claudia Jacinto, Ja-

vier Lasida, Flix Mitnik, Guillermo Neiman y Luis Osvaldo Roggi encarcter de comentaristas. El libro incluye estos comentarios junto a

cada estudio nacional.Los resultados del proyecto constituyen una contribucin sus-

tantiva y fundamentada empricamente a la temtica de la formacin de


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Mara Antonia Gallart

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los jvenes en situacin de pobreza en Amrica Latina, y culminan lasactividades realizadas a lo largo de la ltima dcada del siglo en el mar-

co de la Red Latinoamericana de Educacin y Trabajo. Se espera queconstituyan un aporte a las polticas sociales para este sector crucial y

para incrementar la justicia y la equidad en nuestros pases en el siglo

que se inicia. Para ello se realiza esta publicacin, con la esperanza deque llegue a los actores responsables de esas polticas.


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Introduccin

13

Introduccin

Los desafos de la integracin social

de los jvenes pobres: la respuestade los programas de formacin en Amrica Latina1


1. Este captulo sintetiza

los resultados de la

Investigacin regio-

nal Polticas y pro-

gramas de capacita-

cin para jvenes en

situacin de pobrezay riesgo de exclu-

sin e incorpora los

aportes realizados

por los participantes

del Seminario Regio-

nal Final del Proyec-

to.

I. El contexto global de los interrogantes planteados

Esta investigacin se sita en la realidad de la Regin latinoamericana y

en el contexto mundial del fin de siglo, el cual influye, quizs ms que en pero-

dos anteriores, en el desarrollo de las situaciones nacionales. Por ello, es impor-tante iniciar el captulo sealando cules son las caractersticas de los procesos

globales que ms afectan a los desafos de las polticas pblicas de formacinpara jvenes en riesgo de exclusin.

Las profundas transformaciones del ltimo cuarto de siglo del mileniohan impactado en la estructura productiva y social de los pases de Amrica

Latina: la globalizacin ha cambiado las reglas de juego haciendo cada vez msdifcil el aislamiento y relativizando la capacidad de decisin en los territorios

nacionales; la transformacin productiva, y particularmente el ocaso del for-

dismo y la crisis del modelo del estado de bienestar, modificaron el contexto delas polticas econmicas y sociales; la redistribucin del ingreso incentiv la

coexistencia, en una misma sociedad, de sectores de alto poder adquisitivo y de

carenciados; la demanda de mayores calificaciones y el aumento de la produc-tividad del trabajo confluyeron en un mercado laboral duro y exigente. Frentea esta realidad, la integracin de los jvenes provenientes de sectores populares

resulta dificultosa, ms an cuando se produce concomitantemente con un

proceso de exclusin social.


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La magnitud de la poblacin en situacin de pobreza estructural refleja

la cantidad de jvenes que corren ese riesgo de exclusin social. Dicha pobla-cin persiste e inclusive se incrementa a lo largo de los perodos de creci-

miento econmico, lo cual es una preocupacin central de gobiernos y orga-nismos internacionales (PNUD, BID, BM). Los bolsones de pobreza se carac-

terizan no slo por no alcanzar a cubrir las necesidades bsicas de los hogares

sino por las deficiencias en los servicios sociales bsicos tales como salud yeducacin (Byrne, 1999).

Esta situacin se integra en un proceso de cambios sustantivos en elmercado de trabajo, con una tendencia a la flexibilizacin del empleo y a la

demanda de mayores calificaciones, que coinciden con una oferta laboral deamplios grupos de jvenes no pobres con niveles educativos relativamente

altos. Se trata de una transformacin productiva y ocupacional que se puede

caracterizar como un cambio tecnolgico y organizacional con los siguientesrasgos: globalizacin de la comunicacin, paso del fordismo al postfordismo,

disminucin del empleo formal en relacin de dependencia y con coberturasocial por ampliacin de la subcontratacin, crecimiento de los sectores labo-

rales desprotegidos y precarios, y profundizacin de la extensin del empleoen el sector terciario. La nueva relacin entre el Estado y el sector privado y la

interrelacin de las unidades empleadoras crean redes productivas inditas

(Novick y Gallart, 1997). En estas circunstancias, la exclusin de los jvenesque intentan entrar en el mercado laboral con marcadas deficiencias de capi-

tal humano y social constituye un serio peligro.Un autor -Manuel Castells- define la exclusin social al fin del milenio

como el proceso por el cual a ciertos individuos y grupos se les impidesistemticamente el acceso a posiciones que les permitiran una subsistencia

autnoma dentro de los niveles sociales determinados por las instituciones y

valores en un contexto dado. Normalmente, tal posicin suele asociarsecon la posibilidad de acceder a un trabajo remunerado relativamente regular

al menos para un miembro de una unidad familiar estable. Por otro lado, la exclusin social es un proceso, no una condicin. Por lo tanto sus fron-

teras cambian, y quin es excluido o incluido puede variar con el tiempo,dependiendo de la educacin, las caractersticas demogrficas, los prejuicios

sociales, las prcticas empresariales y las polticas pblicas. Existen muchos

caminos hacia esa exclusin, por ejemplo, es posible que el analfabetismofuncional, la condicin de ilegal, la imposibilidad de pagar el alquiler, lo que

induce la carencia de techo, o la pura mala suerte con un jefe o un polica,desaten una cadena de acontecimientos que lleven a una perso-


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Introduccin

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na (y a su familia, con mucha frecuencia) a arrastrarse a la deriva hacia las

regiones exteriores de la sociedad, habitadas por los despojos de la humani-dad fracasada. La exclusin no slo produce la imposibilidad de acceder a

satisfacer las necesidades bsicas sino que el proceso de exclusin social yla insuficiencia de las polticas reparadoras de integracin conducen a una

integracin perversa (que) hace referencia al proceso laboral en la economa

criminal. Por economa criminal entiendo aquellas actividades generadorasde ingresos que son declaradas delito por las normas y, en consecuencia,

perseguidas en un contexto institucional determinado. (...) Ciertos segmentosde la poblacin socialmente excluida, junto con individuos que eligen modos

ms rentables aunque peligrosos de ganarse la vida, constituyen un sub-mundo del hampa cada vez ms poblado, que se est convirtiendo en un

rasgo esencial de la dinmica social en la mayor parte del planeta. (Castells,

1998: 98-100).Una primera distincin se da, entonces, entre la pobreza como el he-

cho de no poder satisfacer las necesidades bsicas de un hogar determinado,y que por lo tanto es una condicin ubicable temporalmente en un determi-

nado momento, y la exclusin como proceso dinmico y acumulativo. Cuan-do en esta investigacin se habla de jvenes en situacin de pobreza y en

riesgo de exclusin, se considera la realidad actual de la primera condicin,

medida en este caso por pertenecer a un hogar bajo la lnea de pobreza, y elpeligro cierto de ingresar en ese proceso de exclusin, que tiene sus manifes-

taciones ms evidentes en la residencia en zonas marginales, sean urbanas orurales, desprovistas de servicios sociales bsicos de calidad aceptable, y

tambin en la dificultad de acceso al empleo remunerado de calidad y, enconsecuencia, a la posibilidad de trayectorias laborales calificantes.

Para tratar de revertir esta problemtica, se han implementado progra-

mas de capacitacin dirigidos a los jvenes provenientes de hogares en situa-cin de pobreza. Se piensa que estos jvenes se encuentran en un crculo vicio-

so en el que confluyen deficiencias en la educacin bsica, falta de acceso a loscircuitos de formacin profesional, pocas oportunidades de empleo en el sector

integrado o, en el caso de que logren emplearse, se trata de ocupaciones preca-rias de baja calificacin y con escasas posibilidades de trayectorias calificantes.

La situacin descripta seala el peligro de que se constituyan en una poblacin

excluida y que esos jvenes pasen a integrar los ncleos duros de desocupadosde larga duracin, por cuanto no poseen las condiciones mnimas de emplea-

bilidad para desarrollar trayectorias ocupacionales que les permitan recalifi-carse.


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Resumiendo, la combinacin de varios factores los cambios sustanti-

vos en las demandas y capacidad de absorcin del mercado de trabajo, laoferta creciente de personas con mayores niveles de instruccin, la amplitud

de la pobreza y las nuevas caractersticas de la exclusin social, unidos a laexistencia de un sector informal criminal contribuyen a que el tema de los

jvenes en hogares de pobreza y su posibilidad de integracin sean crticos en

Amrica Latina. Los factores sealados tienen que ser, asimismo, aspectoscentrales en el momento del anlisis de las polticas pblicas de educacin y

capacitacin para ese sector de jvenes.

II. La investigacin regional

La investigacin colaborativa regional que se presenta aqu integra un

estudio de determinadas reas elegidas por los investigadores en cinco pases

(Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Per), planteando los mismos interro-gantes, pero con un cierto grado de autonoma en la aproximacin metodol-

gica, siguiendo las caractersticas de cada pas y la experiencia de los investi-gadores2.

Ms concretamente, se desarrollaron tres etapas en cada estudio nacio-nal, que corresponden a otras tantas preguntas, cuya respuesta conjunta per-

mite avanzar sobre las cuestiones planteadas. El primer interrogante se refierea la cantidad de jvenes en situacin de pobreza y sus peculiaridades educa-

tivas y ocupacionales; el segundo, a la descripcin del conjunto de programas

de formacin implementados en cada lugar; el tercero pretende realizar unaaproximacin evaluativa a algunos de dichos programas, considerados rele-

vantes para la poblacin objetivo de jvenes en situacin de pobreza. La ideaera que el primer paso develara la magnitud de los desafos que la integra-

cin social de esos jvenes presentaba en cada caso, en trminos de sus com-petencias laborales y su insercin ocupacional. El segundo mostrara la res-

puesta de la sociedad a dichos desafos, la extensin de los programas de

formacin, sus caractersticas, su interrelacin y, cuando fuera posible, susresultados. El tercer paso permitira explorar las mediaciones existentes entre

los propsitos de los programas y su ejecucin, y entre sus caractersticasinstitucionales y curriculares.

Estudios anteriores emprendidos dentro del marco de la Red Latinoa-mericana de Educacin y Trabajo (Gallart, 1995; Jacinto y Gallart, 1998) brin-

dan pistas importantes para situar esta investigacin: la heterogeneidad de

los jvenes en situacin de pobreza, la competencia con

2. Los proyectos fue-

ron elegidos por un

comit de seleccin

entre aquellos que

respondieron a una

convocatoria reali-

zada en el contexto

de la Red Latinoa-

mericana de Educa-

cin y Trabajo. Los

objetivos estaban

determinados por la

convocatoria, pero

se dejaba cierta au-

tonoma a los res-

ponsables naciona-les en cuanto a las

reas en las que se

focalizara la inves-

tigacin y en cuanto

a la metodologa

utilizada.


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Introduccin

17

3. Encuestas Perma-

nentes de Hogares

de 1997 en el caso

de Per y Argenti-

na; en el caso de

Chile la encuesta

CASEN de 1996; enel caso de Colombia

la Encuesta DANE

de 1997; en el caso

de Mxico la En-

cuesta del Conteo

1995.

los sectores medios por las posibilidades de capacitacin y ocupacin, la esca-

sez de mujeres en los programas de formacin dirigidos a ocupaciones tcnicasy su sobrerrepresentacin en las especialidades femeninas, la importancia de

las habilidades bsicas de lectoescritura y matemtica aplicada para la inser-cin laboral, la escasez de evaluaciones de los programas existentes y la rele-

vancia de las mediaciones institucionales para los resultados de la formacin.

Los estudios nacionales varan en cuanto a la amplitud del rea cubiertay al mayor nfasis en una aproximacin cuantitativa o cualitativa. En Argenti-

na, el estudio se localiza en el rea metropolitana de Buenos Aires (AMBA); enChile, en el total del pas; en Colombia, en el rea metropolitana de Bogot; en

Per, en el Per Urbano; y en Mxico, en el Estado de Mxico, enfatizando ensus reas rurales. La existencia de informacin cuantitativa procesable y la

importancia en el contexto de cada pas de estos lugares para los objetivos de la

investigacin, fundamentaron la eleccin del rea a investigar.Con respecto al enfoque metodolgico implementado, en el primer paso

la descripcin de la poblacin objetivo, todas las investigaciones realizan unaaproximacin cuantitativa basada en datos de encuestas permanentes de hoga-

res o similares. En el estudio de los programas, adems del relevamiento ydescripcin del universo existente, se efecta un anlisis ms detallado de al-

gunos de ellos. En dos pases (Colombia y Per), este anlisis se basa en en-

cuestas aplicadas a las entidades responsables de los programas; en los restan-tes (Mxico, Chile y Argentina), se basa en estudios cualitativos de casos insti-

tucionales. Pese a estas diferencias, los resultados de las investigaciones nacio-nales permiten llegar a un conjunto de conclusiones que se pueden plantear a

nivel regional.

III.Los resultados de las investigaciones

II I .1 La magnit ud y caractersti cas de la pobl acin objeti vo

Como ya se seal, se analizaron datos provenientes de encues-tas permanentes de hogares o similares3. La magnitud de la poblacin

de jvenes pobres, definidos como aqullos pertenecientes a hogares

bajo la lnea de pobreza, es importante. Eran, hacia mediados de la d-

cada del noventa, casi trescientos mil en Bogot, alrededor de medio mi-lln en el Area Metropolitana d e


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Buenos Aires y en Chile, ms de seiscientos mil en el Estado de Mxico, y

superaban el milln en el total del Per Urbano. Los porcentajes de jvenespobres sobre el total de jvenes del grupo de 15 a 24 aos de edad varan

entre el 22,1 por ciento en Chile al 40,0 por ciento en el Per Urbano, regis-trando valores intermedios en Bogot con el 23,9 por ciento , en el Estado de

Mxico con 25,3 por ciento y en el Area Metropolitana de Buenos Aires con el

27,2 por ciento. Esta poblacin objetivo es entonces relevante para las polticassociales, no slo por las carencias que se haban detectado en los estudios ya

realizados sino por su importancia cuantitativa: como mnimo uno de cadacinco jvenes, y en algunos casos cerca de la mitad, se encuentra en esta situa-

cin. Llama la atencin tambin que las diferencias entre las reas estudiadas,aunque son remarcables, muestran en todos los casos una incidencia notable

de la pobreza en sus respectivas sociedades (Cuadro 1).

Cuadro 1

Porcentaje de poblacin pobre y de jvenes pobres sobre la poblacin total,y nmero absoluto de jvenes pobres por pases.

Argentina

(AMBA)

Chile

(Pas)

Colombia

(Bogot)

Per

(PerUrbano)

Mxico

(Estadode

Mxico)

Porcentaje de poblacin bajo la lnea

de pobreza

26,0 23,2 24,7 43,2 31,5

Porcentaje de jvenes (15-24 aos)

bajo la lnea de pobreza

27,2 22,1 23,9 40,0 25,3

Nmero absoluto de jvenes pobres 497.216 555.193 299.623 1.100.000 653.870

Fuentes: Datos elaborados por los estudios nacionales de la Investigacin regional Polticas y programas de capacita-cin para jvenes en situacin de pobreza y riesgo de exclusin en base a datos de: 1) Argentina y Per: EncuestasPermanentes de Hogares de 1997. 2) Chile: Encuesta CASEN de 1996. 3) Colombia: Encuesta DANE de 1997. 4) Mx i-

co: Encuesta del Conteo 1995.


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Introduccin

19

4. En este caso no se

pueden realizar

comparaciones

entre pases pues

los datos de base

difieren, como se

puede ver en el

Cuadro 2.

5. Se considera edad

terica a la que

tendran que te-

ner si hubieran

cursado re-

gularmente los

grados de ins-truccin desde el

inicio de su edad

escolar.

Avanzando un paso ms, interesa detectar si esta situacin de po-

breza incide en los logros escolares de los jvenes, teniendo en cuenta quela formacin bsica es un antecedente fundamental para sus futuras tra-

yectorias educativas y ocupacionales. En cuanto a las caractersticas edu-cativas, en todos los lugares estudiados, la asistencia escolar de los jvenes,

el promedio de aos aprobados y el porcentaje de ellos que ha alcanzado a

realizar estudios terciarios es significativamente menor entre los pobresque entre los no pobres. Llama la atencin que, si bien existen diferencias,

el nmero de aos aprobados resulta bastante similar en Argentina, Chiley Bogot, y -aunque menor- no es demasiado distinto en Mxico; pareciera

que el haber alcanzado, en promedio, siete aos de educacin bsica es unlogro en toda la Regin aun para los pobres. Aunque existen diferencias

importantes entre la cobertura educativa de los distintos lugares, en todos

los casos la mayora de los jvenes pobres sobrepasan los estudios prima-rios.

Sin embargo, cuando se observan los porcentajes de aqullos que nohan alcanzado ese promedio y de los que lo han superado, saltan a la vista

las diferencias entre pobres y no pobres4: aproximadamente el doble depobres que de no pobres no han sobrepasado los seis aos aprobados de

instruccin en la mayora de los pases estudiados. En el caso argentino la

distancia es an mayor: el 10,9 por ciento de los pobres en comparacincon solamente el 2,4 por ciento de los no pobres. Esta relacin se invierte

cuando se observan las proporciones de los que han cumplido ms dedoce aos de estudios: excepto en el caso del Estado de Mxico, en todos

los otros ms de un quinto de los jvenes no pobres ha alcanzado ese nivel,frente a porcentajes significativamente inferiores de los provenientes de

hogares pobres. Finalmente, el atraso escolar, medido por la proporcin de

jvenes actualmente en el sistema educativo que tienen dos aos o ms deretraso con respecto a su edad terica 5, es tambin ms frecuente entre la

poblacin objetivo que entre los dems jvenes. En Argentina, Per y M-xico, ms de la mitad de los jvenes pobres que continan estudiando

estn en esta situacin (Cuadro 2).La insercin laboral muestra tambin las desventajas de los jvenes

pobres ya que las tasas de desempleo suelen duplicar o ms que duplicar

las de los no pobres. En el caso argentino, casi la mitad de los jvenes po-bres que buscan trabajo no lo encuentran (46,6%), en Mxico y Bogot

aproximadamente un tercio estaban desocupados en el momento de apli-carse la encuesta, en Per un quinto, y en Chile slo el 8,4 por ciento, aun-

que este porcentaje se ha incrementado en la actualidad.


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20

Lo anterior se agrava por el hecho de que, adems, las tasas de activi-dad tienden a ser menores, salvo en el caso de Mxico y Colombia. En

Argentina (47,8 y 55,1), Chile (21,4 y 35,4) y Per (42,5 y 56,6) existensignificativas diferencias entre los niveles de actividad de la poblacin

objetivo y el resto de los jvenes. El efecto de desaliento parece impo-

nerse a la necesidad de buscar trabajo para generar ingresos.

Cuadro 2Variables educativas de los jvenes segn condicin de pobreza y pas.

Argentina

(AMBA)

Chile

(Pas)

Colombia

(Bogot)

Per

(PerUrbano)

Mxico(Estado deMxico)

Pobres Nopobres

Pobres Nopobres

Pobres Nopobres

Pobres Nopobres

Pobres Nopobres

Asistencia escolar 35,2 51,3 43,0 51,5 46,3 56,6 48,8 47,8 27,3 32,9

Promedio de aos

aprobados

8,0 10,4 9,1 11,0 8,4 10,5 s/d s/d 7,3 8,8

Distribucin de los

jvenes segn nmerode aos aprobados:

De 0 a 6 aos 10,9 2,4 33,71 15,01 29,1 12,4 13,7 7,2 38,8 21,8Ms de 12 aos 2,8 20,1 6,52 25,72 7,1 24,6 12,9 23,23 1,8 7,6

Atraso escolar(2 aos y ms)

57,5 20,2 s/d s/d 28,2 13,7 71,7 62,94 55,0 46,4

Notas: (1) Se refiere al porcentaje de jvenes que aprobaron entre 0 y 8 aos, duracin del ciclo de Enseanza Bsica.(2) Se refiere al porcentaje de jvenes que aprobaron 13 aos y ms. (3) 12 aos y ms. (4) Se refiere solamente a

educacin bsica y no especifica cuntos aos de atraso.Fuentes: Idem Cuadro 1

La pertenencia al sector informal es asimismo mucho ms frecuente entre los j-venes pobres que entre los dems. La mayor proporcin de jvenes pobres en estableci-

mientos pequeos, la falta de cobertura s o-


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Introduccin

21

cial y el empleo precario, constituyen problemas marcadamente mayorespara la poblacin objetivo que para los dems jvenes.

Finalmente el dato ms impactante es la cantidad de jvenes pobresque no estudian ni trabajan: ms de 210.000 en AMBA, 202.646 en Chile,

70.412 en Bogot, 283.000 en Per Urbano, y 226.605 en el Estado de Mxi-

co. Se trata de los jvenes que evidentemente corren un riesgo mayor, y sumagnitud es importante (Cuadro 3).

Cuadro 3Variables relativas a la ocupacin de los jvenes segn condicin de pobreza y pas.

Argentina

(AMBA)

Chile

(Pas)

Colombia

(Bogot)

Per

(Per Urbano)

Mxico

(Estadode Mxico)

Pobres Nopobres

Pobres Nopobres

Pobres Nopobres

Pobres Nopobres

Pobres Nopobres

Tasa de actividad 47,8 55,1 21,4 35,4 58,4 58,3 42,5 56,6 57,7 58,6

Tasa de desempleo 46,6 18,4 8,4 3,6 35,2 19,8 19,3 10,3 30,2 10,7

Jvenes que no trabajanni estudian:Porcentaje 42,3 16,6 36,5 16,7 44,1 25,6 27,6 17,6 35,8 22,9Nmeros absolutos 210.255 220.634 202.646 326.328 70.412 105.576 283.000 305.000 226.605 436.752

Jvenes en el sectorinformal:Establecimientosde hasta 5 personas

65,2 41,5 s/d s/d 59,7 41,4 72,61 61,11 s/d s/d

Al menos unbeneficio social

25,6 56,3 s/d s/d 76,0 89,7 9,9 30,7 s/d s/d

Con ocupacintemporal o precaria

46,4 22,2 51,72 33,72 33,1 33,6 92,83 88,73 s/d s/d

Ubicados en los deciles

1 y 2 de ingreso (%)

61,5 22,0 s/d s/d 25,7 14,3 s/d s/d s/d s/d

Ocupacin no calificada (%) 56,1 38,9 s/d s/d 58,9 48,1 s/d s/d s/d s/d

Notas: (1) Empresas unipersonales y de 2 a 5 personas. (2) Incluye actividades temporales, a plazo fijo y por tarea oservicio. (3) Abarca contrato a plazo fijo, sin contrato y contrato por aprendizaje.Fuentes: Idem Cuadro 1.


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Los datos presentados en los estudios nacionales y resumidos

muy brevemente en este captulo muestran claramente la situacindesventajosa de los jvenes pobres en el conjunto de la Regin. Si se

vuelve a la conceptualizacin inicial sobre la pobreza como medicinpuntual de una situacin y la exclusin como un proceso de desinte-

gracin social, aparece con toda claridad la problemtica de estos j-

venes, los que mayoritariamente han abandonado el sistema educativocon niveles de estudio que no son competitivos en un mercado de tra-

bajo exigente como el actual, y en consecuencia presentan dficits en suscompetencias de empleabilidad.

Adems, se observa que esa poblacin no es homognea sino queexisten subsectores con diferentes logros y posibilidades, tanto en el

campo educativo como en el ocupacional. Todo ello implica un desafo

a las polticas pblicas que combaten la pobreza y la exclusin, desafoincrementado por la edad de este grupo, pues sus integrantes se en-

cuentran iniciando trayectorias que, segn las expectativas de vida, seprolongarn muchos aos, con tendencias que, si no son revertidas a

tiempo, implican un grave riesgo social.

II I.2 El relevami ento de los programas

Como segundo paso, los estudios nacionales realizaron un releva-

miento exhaustivo de los programas de formacin para el trabajo que

tienen entre sus participantes una proporcin alta de jvenes de la po-blacin objetivo y enfrentan la problemtica descripta en el apartado

anterior. Se examinaron los programas de educacin formal tcnica,aquellos paraformales implementados por las instituciones nacionales

de formacin profesional, los no formales de organizaciones no gu-bernamentales (ONGs), los de integracin social gerenciados por

organismos de desarrollo o asistencia social que tuvieran compo-

nentes importantes de capacitacin laboral, y los de empleo queincluan este tipo de componentes. El relevamiento incluy a todos

los programas sociales que, a juicio de los investigadores, llegaban ala poblacin objetivo.

III.2.1 Las formas de gestin y ejecucin de los programas

Los programas son implementados y regulados por distintos orga-

nismos; algunos dependen de Ministerios de Educacin, otros de Minis-terios de Trabajo, otros de organismos de desarrollo, solidaridad o asis-


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Introduccin

23

6. En el ao

2000 se estn

realizando

estudios

previos a un

posible re-

lanzamien-

to de dichoprograma.

tencia social. Si bien los de mayor cobertura son financiados y monitorea-

dos por el sector pblico, en muchos casos son ejecutados por institucionesde capacitacin diferentes, tanto privadas como pblicas. Las ONGs parti-

cipan de estos programas del Estado, pero tambin cuentan con fuentespropias de financiacin, tanto internacionales (agencias de cooperacin)

como locales (iglesias u otras).

Segn la cobertura de la educacin secundaria formal y su alcance alos jvenes pobres, los estudios nacionales incluyeron o no la educacin

tcnica formal en el relevamiento. En general, salvo en el caso de Chile parala educacin tcnico-profesional, en el anlisis ms detallado se privilegia-

ron los programas no formales o paraformales pues se consider que eranlos que llegaban de hecho a esa poblacin, aunque a veces se analiz alguna

institucin especfica focalizada en la poblacin de inters, como en el caso

del Bachillerato en Desarrollo Comunitario (FOVASO) de Mxico. Las obser-vaciones que se presentan a continuacin se centran en los programas de

capacitacin no formal y paraformal.La importancia relativa de los diferentes tipos de programas de for-

macin vara entre pases. Con respecto a los organismos responsables deellos, en un extremo se ubica Mxico donde tanto la gestin como la ejecu-

cin de los programas es casi absolutamente estatal, con una muy minorita-

ria accin de ONGs; en el otro se encuentra Chile, donde predominan ab-solutamente los programas financiados y regulados por el Estado pero

ejecutados por instituciones privadas o locales (municipales) que compitenen un mercado de la capacitacin. Los dems pases ocupan una situa-

cin intermedia. En Argentina, predominan dos formas: los programaspermanentes ejecutados por instituciones pertenecientes a los Estados pro-

vinciales, como la Formacin Profesional, y aquellos que reciben apoyo de

los organismos de cooperacin internacional y son ejecutados por diversasinstituciones pblicas y privadas; las ONGs llegan a un nmero reducido

de usuarios y algunas participan por convenio en los programas anteriores.En Colombia hay una extensa actividad de ONGs, una Institucin de For-

macin Profesional (IFP) estatal y autnoma dominante el SENA queejecuta algunos programas dirigidos a la poblacin objetivo, aunque fun-

damentalmente se focaliza en trabajadores adultos en actividad, y un pro-

grama de licitacin de cursos para jvenes en riesgo, que ha sido suspendi-do6. En Per se registra una muy fuerte inversin del Estado en programas

de capacitacin que tienen una amplia cobertura y llegan a esta poblacinobjetivo; son ejecutados por organizaciones pblicas y privadas, y respon-

den sea a un modelo comn de ejecucin institucio-


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24

nal (como por ejemplo, los CEOs), sea a programas de llamado a licitacin

de cursos homogneos pero ejecutados por una variedad de institucionesque compiten entre s, segn el paradigma de Chile Joven.

Resumiendo, en todos los estudios nacionales se observa una canti-dad de programas y acciones de formacin provenientes de distintos m-

bitos (Estado y sociedad civil), situados en varios niveles del Estado (nacio-

nales, provinciales y locales), y con diferentes entidades ejecutoras (institu-ciones educativas secundarias y terciarias, centros estatales y privados de

formacin profesional, ONGs, instituciones de formacin con fines de lu-cro).

Las redes que se establecen de hecho por la accin concomitante deesta variedad de programas e instituciones no responden a ningn diseo

racional o plan conjunto frente a la problemtica social; son ms bien una

superposicin de respuestas a problemas puntuales, anidadas en una mul-tiplicidad de nichos administrativos, con muy poca conexin entre s.

Si bien predominan los programas que tienen como objetivo primor-dial la formacin para el trabajo de jvenes, en algunos casos las acciones

forman parte de proyectos ms amplios de empleo o integracin social, loscuales adoptan comnmente dos formas: o son programas de empleo m-

nimo subvencionado que incluyen un componente de capacitacin, o son

programas para los jvenes que integran aspectos ms abarcadores (porejemplo de salud y recreacin) con algn tipo de formacin. Cuando son

examinados con mayor detenimiento, se observa que los componentes decapacitacin de este tipo de programas suelen adolecer de serias deficien-

cias. Por ello, en los estudios nacionales se relevan estas iniciativas, pero seseleccionan para un anlisis ms detallado aqullas que se dirigen especfi-

camente a la formacin profesional, tanto las que focalizan la poblacin

objetivo de jvenes pobres, como las que tienen una alta proporcin deusuarios de dicho sector, aunque sean de alcance universal.

En los estudios nacionales surge una multiplicidad de iniciativas deformacin para el trabajo, muchas veces no incluidas en las grandes institu-

ciones de formacin profesional. Se observa que las IFP se inclinan a la ca-pacitacin de aquellos que ya estn ocupados, mientras que los jvenes

pobres tienden a ser inactivos o desocupados. En general, las situaciones

detectadas en cada pas muestran en comn tres caractersticas que dificul-tan la respuesta a los desafos planteados por la poblacin objetivo de esta

investigacin: 1) Existe una superposicin de numerosos programas, lo queimplica esfuerzos no coordinados. 2) La


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Introduccin

25

7. Desde hace ms de

cincuenta aos exis-

ten en Amrica Lati-

na IFP nacionales, las

cuales, financiadas

generalmente por un

impuesto a la nmina

salarial, toman ofi-

cialmente a su cargo

la formacin profe-

sional de los trabaja-

dores de los diferen-

tes sectores. Este sis-

tema centralizado es-t hoy en da cuestio-

nado, y muchas de

las iniciativas releva-

das en este estudio

pretenden plantear

alternativas al mismo.

oferta de capacitacin prioriza la respuesta a la demanda social por

matrcula y no a la demanda de las unidades ocupacionales. 3) La ma-yora de la oferta de capacitacin no est focalizada; los jvenes pobres

tienen acceso a ella, pero su participacin slo es mayoritaria en aque-llas acciones que se localizan en lugares con predominio de poblacin

pobre. De todos modos, en algunos pases como Colombia y Per, las

encuestas muestran que no es desdeable la proporcin de jvenespobres que han recibido este tipo de formacin en algn momento de

su vida.

III.2.2 Los diversos modelos de formacin para el trabajo

En trminos generales, la formacin profesional propiamente

dicha, o sea la que corresponde a las tradicionales instituciones nacio-

nales de formacin profesional7, se dirige fundamentalmente a losadultos, y entre ellos a los trabajadores en actividad. Aunque participan

jvenes, son pocos en relacin con el total de los capacitados, sin queexista una focalizacin clara en los jvenes pobres. La duracin vara

desde cursos cortos hasta otros de ms de un ao.Sin embargo, en algunos pases aparecen ofertas especficas de

formacin profesional apoyadas y reguladas por el Estado, y concreta-das en centros creados especialmente para ofrecer formacin a personas

con problemas de empleo, particularmente jvenes. Este es el caso de

los Centros de Educacin Ocupacional (CEOs) de Per que capacitaronen 1997 a ms de 200.000 personas, la mayora de las cuales eran jve-

nes, y en una proporcin importante provenientes de sectores popula-res. Tambin hay instituciones de educacin formal que brindan cursos

cortos para jvenes, como los Institutos Superiores Tecnolgicos, tam-bin en Per, aunque en este caso predominan los usuarios de estratos

medios. En el contexto rural, en Mxico, aparecen igualmente centros

de formacin profesional de instituciones estaduales (ICATIs) cuyoscursos de capacitacin modulares atienden mayoritariamente a pobla-

cin joven. Se considera positivo en estas instituciones la posibilidad deprogramas ms largos que en los proyectos del modelo Chile Joven que

se presentarn enseguida.Asimismo, en programas especficos dirigidos a este tipo de po-

blacin se incluye formacin general; ste es el caso de la FP de adoles-

centes en Argentina. El hecho de tratarse de acciones permanentes conpresupuestos fijos, permite una cierta continuidad institucional, que

posibilita el aprendizaje organizacional. La principal crtica que se ex-


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presa ante ella es su formacin de oferta que tiene poco contacto con el

mercado de trabajo y tiende a repetir las mismas especialidades, las cualesen algunos casos estn dirigidas a ocupaciones inexistentes o con poca

demanda.Un segundo tipo de programas, los que siguen el modelo de Chile

Joven, se hallan claramente focalizados en la poblacin objetivo. Se desa-

rrollan en cuatro de los pases analizados aqu: Argentina, Chile, Per yColombia. El modelo, que sigue el implementado en Estados Unidos por el

Job Training Partnership Act (JTPA), integra un curso de capacitacin cortodirigido a ocupaciones semicalificadas (aproximadamente tres meses) con

una pasanta (de una duracin semejante), la cual asegura que las ocupacio-nes a las que se dirige estn vigentes. Se intenta asegurar la focalizacin

mediante mecanismos de autofocalizacin (se supone que las ocupaciones

no son atractivas para la poblacin de clase media) y por formas de selec-cin de los usuarios, tales como el reclutamiento en oficinas ad-hocque exa-

minan los antecedentes de los postulantes. La cobertura vara de un pas aotro: en Chile y Argentina supera los 100.000 capacitados, mientras en Per

y Colombia ronda los 10.000.En general los estudios de impacto muestran un leve efecto favora-

ble en la empleabilidad de los beneficiarios en comparacin con los gru-

pos de control. Los anlisis manifiestan en comn una participacin ma-yoritaria de usuarios bajo la lnea de pobreza, pero simultneamente una

tendencia a seleccionar (a descremar) a los candidatos para obtenermejores resultados; ello se debe a que en los contratos entre el Estado

financiador y las entidades capacitadoras, la desercin est castigada y lainsercin laboral premiada. Pareciera que este tipo de cursos llegan a los

sectores menos carenciados de la poblacin objetivo.

Estos programas tienen diversos niveles de maduracin. En el casochileno, que registra casi una dcada de continuidad, y parcialmente en el

argentino, se han revisado e innovado agregando nuevos contenidos ytipos de curso. En el colombiano el proyecto se ha discontinuado. El pro-

grama peruano, aunque de poco alcance, aparece como exitoso y muestrauna diferencia interesante con respecto a los dems: est dirigido princi-

palmente a ocupaciones como las textiles o relacionadas con automotores,

mientras que en los otros pases se dirigen mayoritariamente al sectorservicios. Existen diferencias interesantes en la implementacin de los

programas: en algunos las empresas contribuyen a pagar los viticos delos capacitandos y en otros no, notndose asimismo variaciones en el

acompaamiento posterior de los egresados en el mercado de trabajo.


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Introduccin

27

8. Se trata de un

programa se-

mejante al

Chile Jovenpero focaliza-

do en pobla-

ciones caren-

ciadas, con

componentes

impor-tantes

de integracin

social.

9. Fondo creado

para sostener

proyectos de

cursos y desa-

rrollo institu-

cional de me-

diano y largo

plazo situadosen institucio-

nes con expe-

riencia en tra-

bajo con la

poblacin ob-

jetivo.

La crtica ms frecuente que se manifiesta frente a estos programas es

que no cuentan con elementos que permitan compensar las carencias de com-petencias generales y sociales que caracterizan a la poblacin vulnerable, y que

los cursos no aseguran el acceso a trayectorias ocupacionales relativamentecalificadas. Una segunda lnea de cuestionamientos se refiere a que las institu-

ciones ejecutoras no suelen tener la preparacin necesaria para trabajar con

este tipo de poblacin, quizs debido a la discontinuidad de las licitaciones o asu actividad en cursos para otros sectores de usuarios. En cambio, y a diferen-

cia de las iniciativas anteriores, logran una fuerte interrelacin con las organi-zaciones empleadoras. Debido a las exigencias del contrato de ejecucin, la

relacin se da fundamentalmente con empresas privadas pequeas o grandes,pero formales en trminos legales; esto permite que los jvenes accedan a un

contexto laboral que no est a su alcance en un mercado de trabajo abierto

pero segmentado. Este incremento de capital social de relaciones con empre-sas y empresarios constituye un logro de los Proyectos Joven.

El tercer gran grupo de acciones se refiere a aquellas desarrolladas porlas ONGs. Se conocen en la Regin una cantidad de instituciones de la so-

ciedad civil, algunas relacionadas con organizaciones ms amplias (como lasiglesias) que, focalizando su accin en las poblaciones carenciadas, imple-

mentan una diversidad de actividades de promocin social y de capacita-

cin; son las instituciones que ms llegan a los sectores ms desprovistos deposibilidades, a los ms pobres, a los chicos de la calle. Cada una de ellas

abarca a una cantidad reducida de jvenes, pero en su conjunto su alcanceno es despreciable, aunque la calidad de la formacin laboral impartida es

muy desigual. Se ubican ms cerca de las necesidades de la poblacin objeti-vo que de las demandas del mercado de trabajo. Encaran la formacin de

manera ms integral, como parte de un proceso de promocin humana y

social, y en aqullas relacionadas con instituciones de iglesias suele existirasimismo un intento de integracin entre la capacitacin no formal y la edu-

cacin escolar.Si bien las instituciones de base suelen presentar problemas de conti-

nuidad, y muchas aparecen y desaparecen, existen ejemplos de permanenciay crecimiento. En el caso chileno, por ejemplo, algunas ONGs de importante

trayectoria y presencia en los sectores populares en el pasado, han asumido

la responsabilidad de participar en los programas implementados por elServicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) y ejecutan cursos de

Chile Joven; actualmente comparten tambin iniciativas ms amplias comolos cursos del FOSIS8, y de ms largo plazo como los propiciados por

FONCAP9.


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28

Estos tres tipos de modelos de formacin (formacin profesional,

proyectos Joven, y ONGs) se entrecruzan en la ejecucin. Institucionesoriginalmente de un tipo de programa consiguen ser incluidas en otro,

en zonas marginales comparten financiamiento y clientela, y buscanformas pragmticas de coordinarse en la base.

En el caso de Mxico no se observan programas especficos de

gran alcance dirigidos a jvenes de la poblacin rural. Los que llegan aalgunos de ellos, son fundamentalmente programas de apoyo a la sub-

sistencia (Huertos Orgnicos), programas de becas de capacitacin yproyectos de asesoramiento tcnico para microemprendimientos

(CIMO). Existen asimismo experiencias de integracin entre educacinformal media y promocin humana, por ejemplo el Bachillerato de

Desarrollo Comunitario del FOVASO. La situacin mexicana pone de

manifiesto la dificultad de implementar programas locales de forma-cin para el trabajo destinados a una poblacin joven que tiene como

principal perspectiva la emigracin; a esto se aade un contexto dondela oferta de empleo remunerado privado es muy escasa.

Las organizaciones de formacin profesional con fines de lucroparticipan en algunos de los programas de formacin profesional y en

aquellos del modelo Chile Joven. Tienden a especializarse en la forma-

cin laboral ms que en el servicio a la poblacin objetivo. Cuando lanaturaleza del programa lo permite, los cursos son pagos, lo que difi-

culta la participacin de los jvenes pobres.

III.2.3 Una tipologa de programas de formacin en la Regin

Los programas relevados pueden ordenarse con respecto a al-

gunas variables significativas: la primera distingue entre los espec-ficos para jvenes y aqullos abiertos a todas las edades pero que

llegan tambin a usuarios jvenes; la segunda se refiere a los respon-

sables de su gestin y ejecucin, y abarca dos posibilidades: progra-mas permanentes con ejecutores institucionales fijos, o programas a

trmino con llamado a ejecutores privados o pblicos; finalmente, lacentralidad del rol de la formacin en los programas permite clasifi-

carlos en aquellos focalizados en la formacin profesional y los deintegracin social o empleo que incluyen elementos de formacin.

Siguiendo esas tres variables se ha elaborado la tipologa que se

muestra a continuacin; a modo de ejemplo, se mencionan en ellaalgunos de los programas de educacin formal y no formal pre-

sentados en los estudios nacionales.


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Introduccin

29

Tipologa de programas

Programas permanentes con ejecutores

institucionales fijos

Programas a trmino con llamado

a ejecutores privados o pblicosEspecficos para jvenes Con jvenes Especficos para jvenes Con jvenes

Focalizadosen formacinprofesional

FP para adolescentes (A)Liceos tcnico profesionales(Ch)Colegios secundariosdiversificados con

variante tcnica (P)

Bachillerato en DesarrolloComunitario FOVASO (M)

Centros de FP (A)Centros de formacintcnica (Ch)CEOs (P)ISTs (P)

Servicios nacionales

de capacitacin (P)ICATI (M)

Proyecto Joven (A)Chile Joven SENCE(Ch)Projoven (P)Red Solidaridad (C)

Jvenes bachilleres

desempleados (C)FONCAP (Ch)

Capacitacin enempresas vafranquiciatributaria (Ch)Becas (Ch, M)

De empleo ointegracinsocial, conelementos deformacinprofesional

Casa del Adolescente (A)ONG con financiacinpropia (Ch, P)Villa de los Nios (M)

Educacin no formal(cursos comunitariosde educacinpermanente, A)ONGs para niosy adolescentes (C)SEDAGRO-CIMOHuertos Orgnicos (M)PROBECAT (M)

Programa de atencin ajvenes vulnerables (A)Chile Joven FOSIS (Ch)Convenios de formacinlaboral juvenil (P)

Trabajar (A)Micro-empresas (A)

Jefas deHogar (Ch)

Notas: (A) Argentina. (Ch) Chile. (C) Colombia. (M) Mxico. (P) Per.

Los programas permanentes, especficos para jvenes y focaliza-dos en formacin profesional incluyen la formacin profesional espec-fica para jvenes (FP de adolescentes de Argentina), la secundaria tcni-

ca (liceos tcnico-profesionales de Chile) y algunas experiencias inno-

vativas de educacin media (Bachillerato en Desarrollo Comunitario(FOVASO) de Mxico). En las mismas categoras de programas perma-

nentes y focalizados en FP pero abiertos a todas las edades estn losclsicos servicios nacionales de capacitacin (CFP de Argentina, Centros

de Formacin Tcnica de Chile, CEO de Per, ICATI de Mxico). Cons-tituyen el conjunto de programas ms estables, pero tambin los ms

claramente de oferta, sean escolarizados o no.

Las experiencias focalizadas en la formacin profesional a tr-

mino con llamado a ejecutores privados o pblicos son programas de lasegunda generacin, que en general se han extendido durante la dcadade los noventa, financiados en parte por los Bancos de cooperacin y en

parte por los Estados nacionales. Aqullos focalizados en los jvenessiguen comnmente el modelo de Chile Joven, con cursos cortos y pa-

santas, dirigidos a ocupaciones existentes en las empresas. Hay una


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30

excepcin: el programa de capacitacin de Jvenes Bachilleres Desem-

pleados instrumentado y realizado por el SENA de Colombia, pro-grama supuestamente a plazo fijo pero cuyo ejecutor es la IFP nacional.

Cuando se analizan los programas permanentes de empleo o in-tegracin social con elementos de formacin profesional, se observan

marcadas variaciones de forma y alcance. En los especficos para jvenes

aparecen ONGs con financiamientos nacionales e internacionales, yprogramas estatales de apoyo a la pequea empresa y los microempren-

dimientos; tienden a ser ms integrales, cubriendo diversos aspectos dela vida de los jvenes y adolescentes y adoptando en muchos casos la

forma de una institucin residencial o al menos de un hogar diurno. Losprogramas permanentes con jvenes incluyen programas de integracin

social y cultural (educacin no formal en Argentina), de apoyo al trabajo

en PYMEs (PROBECAT en Mxico) y de subsistencia (Huertos Orgni-cos en Mxico).

Los programas a trmino de integracin social focalizados en losjvenes, tienen caractersticas de programas especiales de atencin inte-

gral a jvenes vulnerables, y son licitados entre instituciones experi-mentadas en la relacin con esa poblacin objetivo (Programa de Aten-

cin a Jvenes Vulnerables en Argentina, Chile JovenFOSIS en Chile).

Los centrados en capacitacin priorizan una formacin muy integradacon las empresas, va franquicias tributarias (Chile) o con becas (Mxico).

Siempre dentro de los programas de integracin social a trmino,los ms centrados en el empleo para los jvenes pueden ser ejemplifica-

dos por los convenios de formacin laboral juvenil en Per; mientras queentre los ms centrados en los desempleados adultos cabe mencionar los

programas Trabajar y Microempresas en Argentina.

En el caso chileno, existe una gran variedad de programas quetienen en comn la focalizacin en diversas poblaciones objetivo y la

coordinacin del SENCE, siguiendo un modelo claro de separacin entrela planificacin y el financiamiento (estatales), y la ejecucin de los pro-

gramas (ONGs, escuelas e instituciones con fines de lucro). Esto permiteque haya varias posibilidades: cursos cortos focalizados en jvenes

(Chile Joven); cursos largos con formacin ms integral y apoyo institu-

cional implementados por instituciones con experiencia en trabajo conjvenes pobres (FONCAP); acciones destinadas a la integracin social de

los ms vulnerables (FOSIS) y otras dirigidas a poblaciones especficas(Jefas de Hogar).


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Introduccin

31

Desde un punto de vista cuantitativo, el conjunto de programas

est lejos de alcanzar un impacto significativo en la poblacin objetivo,ms aun si se toma en cuenta que la desocupacin juvenil no plantea un

problema de stock (un nmero existente de jvenes que hay que capa-citar e incluir en el mercado de trabajo), sino de flujo: aun en el supuesto

de que cada ao se capacite a un nmero minoritario pero relevante de

jvenes, en las nuevas generaciones subsistir la situacin, pues no esprevisible que varen en el mediano plazo las condiciones demogrficas,

de expulsin del sistema educativo y de dificultades en la insercinocupacional que alimentan ese flujo.

I I I .3 El anl i sis de al gunas experi encias relevant es

En cada estudio nacional se desarroll un anlisis ms profundo

de las experiencias que parecieron ms significativas con respecto a laformacin de jvenes carenciados. A saber:

En Argentina: los Centros de Formacin Profesional de Adolescen-

tes y el Proyecto Joven.

En Chile: seis OTECs (Organismos Tcnicos de Ejecucin del pro-

grama Chile Joven); un Centro de Formacin Tcnica; y un LiceoTcnico.

En Colombia: el Programa de Capacitacin para Jvenes Pobres de

la Red de Solidaridad Social; el Programa SENA para Jvenes Ba-chilleres Desempleados; los programas de la Corporacin Minuto de

Dios: la Corporacin Industrial ConfeccionesMinuto de Dios, MD

Confecciones y EcoparqueGente Viva.

En Mxico (Estado de Mxico): el programa CIMO (Huertos Org-nicos); el Instituto de Capacitacin y Adiestramiento para el Trabajo

Industrial (ICATI) y su Programa de vinculacin que muestra lasventajas de una estrategia de capacitacin vinculada con las dinmi-

cas de trabajo de la gente de los sectores de pobreza; y el Centro J-

venes por el cambio del Fondo de Valle Bravo y Solidaridad(FOVASO).

En Per: los Centros de Entrenamiento Ocupacional (CEOs); loscursos cortos de los Institutos Superiores Tecnolgicos; y el Progra-ma de Capacitacin Laboral Juvenil (PROJoven).

En cada uno de los captulos que resumen los estudios naciona-

les, se explicitan el anlisis y las reflexiones que se extraen de estos casosparticulares. A continuacin slo enunciaremos algunas de las conclu-


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siones generales que se pueden plantear a partir del conjunto de esos

estudios.

II I .4 Al gunas conclusiones sobre lo observado en l os programas

Las preguntas originadoras de la evaluacin de los programas

eran las siguientes: 1) Cmo responde cada programa a las carencias

de la poblacin objetivo? 2) Cmo se relaciona ese programa con elmundo del trabajo? 3) Cules son las formas institucionales que adopta

su ejecucin? Las conclusiones aqu planteadas se centran en las res-puestas a estas preguntas, que surgen de los estudios nacionales inclui-

dos en esta publicacin.

III.4.1 La respuesta a las carencias de la poblacin objetivo

Con respecto a la primera pregunta, conviene partir de la evi-

dencia de ciertas realidades. En el estudio cuantitativo se detectaron en

la poblacin objetivo notables carencias tanto en habilidades bsicascomo en formacin especfica para el trabajo. Simultneamente, al exa-

minar los programas se observ la existencia de un divorcio entre laformacin general impartida en las escuelas, de las que los jvenes de la

poblacin objetivo muy a menudo desertan, y la formacin especfica

laboral que suele ofrecerse en cursos no formales en diferentes institu-ciones; son muy pocos los casos en que ambos tipos de formacin se

integran. Ms an, los programas de capacitacin especfica estn diri-gidos fundamentalmente a personas que han alcanzado al menos edu-

cacin secundaria incompleta, aunque se pudo comprobar que existengrupos importantes de jvenes que no han llegado a ese nivel de escola-

ridad. Dado que las competencias laborales exigidas hoy en da de-mandan una fuerte base de formacin general que permita reentrenarse

y reconvertirse a lo largo de la vida, se plantea una seria dificultad para

la insercin laboral permanente de los jvenes en situacin de pobreza.El diagnstico de los directivos y docentes de las instituciones

analizadas seala con fuerza la insuficiencia de competencias sociales

de los jvenes provenientes de hogares pobres: desde competencias

bsicas de comportamiento como puntualidad, responsabilidad en latarea asumida, orden, etctera, hasta las ms complejas de trabajo en

equipo, manejo de tiempos y recursos y capacidad para responder

coherentemente a una entrevista de trabajo. Las ONGs tratan de com-pensar estas carencias, e inclusive los daos psicosociales de los partici-


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pantes, con la inclusin en los programas de roles de orientadores u otros

semejantes. La dificultad que se plantea en este caso es la superacin delrol interno tendiente a mejorar la convivencia institucional y la conten-

cin de los jvenes y adolescentes, para proyectar ese aprendizaje al mun-do externo transformndolo en competencias sociales de empleabilidad. El

acompaamiento de los egresados durante sus experiencias en el mercado

de trabajo, tarea realizada en otros contextos como apoyo fundamental a lainsercin laboral, lo cual permite corregir problemas de desempeo labo-

ral, es muy poco frecuente y parcial en los programas analizados.Otra gran carencia detectada es la escasez del capital social de los

jvenes, capital social que se manifiesta en las relaciones con el sector for-mal de la economa, y del que hacen uso los jvenes de clase media para

insertarse mejor en un mercado de trabajo segmentado. Si bien las pasan-

tas permiten romper el aislamiento de los jvenes que pertenecen a lossectores ms pobres, el acceso a empresas legales y formales no implica

necesariamente la iniciacin de carreras calificantes; en muchos casos seobserva que la insercin se realiza en empleos precarios de corta duracin,

que en el corto plazo significan el retorno al sector informal y ms margi-nal de la economa.

Sobre estas limitaciones en las competencias generales, base de la

formacin especfica, se instala la formacin profesional para el mercadode trabajo. Estos jvenes suelen carecer de tradicin familiar en oficios, y

tienen dificultad para acceder a ocupaciones calificantes que les permitanel aprendizaje en el trabajo; la formacin recibida en los programas debe

ser, entonces, de calidad para cubrir esos vacos. Lo que se observa en losanlisis ms detallados es que existe una gran dificultad en definir el perfil

de docentes que puedan a la vez transmitir calificaciones actualizadas,

tener un conocimiento experiencial que les permita un trato positivo conlos jvenes capacitandos, y contar con aptitud pedaggica para ensear. La

calidad de la formacin impartida es rara vez evaluada, y en general nohay transparencia en la certificacin de las habilidades tcnicas y ocupa-

cionales de los egresados.Una ltima observacin en este tema de las carencias de la pobla-

cin objetivo se refiere a la heterogeneidad de dicha poblacin. Los pro-

gramas tienden a focalizarse en un joven pobre genrico, mientras que loque surge, tanto en el anlisis demogrfico como en las respuestas de los

actores, es una enorme diversidad dentro de la poblacin en situacin depobreza. Las realidades y perspectivas en el contexto rural y urbano son

distintas: aqullos por debajo de la lnea de subsistencia


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son muy diferentes de los que estn prximos al lmite superior de la lnea

de pobreza, los hogares donde hay adultos con mejores niveles de instruc-cin muestran en sus jvenes mejores comportamientos con respecto a

aquellos en que predominan personas de muy bajo nivel educativo, etc-tera. Todo esto problematiza la respuesta institucional.

Se puede concluir este apartado afirmando que la respuesta a las

carencias de la poblacin objetivo debe ser integral, dada la multiplicidadde sus carencias. Esto no puede lograrse con la superposicin de cursos

cortos y puntuales, ni con planteos formativos de larga duracin que noconsiguen mantener la continuidad de los matriculados. La desercin se

debe a que una necesidad central en la poblacin objetivo es la urgencia degenerar ingresos, con lo que se asocia la dificultad para comprometerse a

asistir a cursos de larga duracin. Con el fin de evitar la desercin se pa-

gan viticos a los usuarios; pero como solucin ms de fondo se plantea lanecesidad de mallas curriculares que permitan la entrada y salida de los

participantes, aprovechando as los perodos de desempleo para capaci-tarse. Sin embargo, no fueron detectados programas modulares, o sea

aqullos en los que los jvenes puedan seguir un itinerario de formacin,sumando cursos cortos a los que puedan acudir en etapas de desempleo.

Ms an, esos itinerarios tendran que estar articulados con las oportunida-

des reales de empleo facilitando una trayectoria calificante, y no slo entra-das y salidas en trabajos marginales.

Por todo lo anterior, pareciera necesario evaluar los programas noslo por su efectividad en insertar en el corto plazo a los capacitados en un

empleo el que puede ser fugaz y precario sino tambin con seguimien-tos de mediano plazo, que permitan apreciar los efectos permanentes y

brindar elementos de realimentacin para corregir y coordinar dichos

programas.

III.4.2 La relacin de los programas de formacin con el mundo del trabajo

Con referencia a la segunda pregunta, la relacin de los progra-

mas de formacin con el mundo del trabajo, la respuesta vara segn loscasos. En aquellos programas financiados por el Estado y que tienen per-

manencia ms all de los resultados en la insercin ocupacional de sus

egresados, hay una tendencia importante a satisfacer principalmente lademanda social, o sea a las personas dispuestas a matricularse en un curso

gratuito, dado que el nico costo es el de oportunidad y existe flexibilidadde horarios. La demanda social parece sostenerse ms


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10.En un estudio

nacional, se

detect un

complejo pro-

ceso de nego-

ciacin en el

que las institu-

ciones realiza-

ban ciertas

prestaciones a

las empresas a

cambio de que

ellas les toma-

ran pasantes,

facilitndolesas el acceso a

las licitaciones.

all de la utilidad o no de la capacitacin que brinde para el mercado de

trabajo, lo que hace que la relacin con la estructura ocupacional no sea pri-mordial. El sntoma de ello se puede captar en los listados de especialidades

de los cursos, que generalmente corresponden a oficios tradicionales u otrosde moda como la computacin; curiosamente, se repiten entre pases y en

distintos contextos. En general no se percibe una capacidad de adecuacin,

ni local, ni en el tiempo. En ciertos casos, como en Per, en el que se realizun anlisis econmico de las tasas de retorno de los diferentes cursos, es

notable observar las casi inexistentes tasas de algunos con abundante matr-cula como los impartidos por los CEOs. Esto coincide con la crtica expresa-

da frecuentemente frente a los cursos de oferta, diseados desde institu-ciones con financiamiento asegurado ms all de sus resultados.

La alternativa a lo anterior fue planteada por la nueva generacin de

programas, los Proyectos Joven, en los que el mecanismo de diseo de losperfiles y la obligacin de la pasanta implican una adaptacin constante a

las ocupaciones reales. Sin embargo, en la mayora de los pases no existeuna articulacin institucional con las empresas ni la participacin constante

de stas en la formacin. Se podra sugerir la hiptesis de que las empresasno tienen un inters primordial en esta poblacin objetivo, ya que pueden

cubrir sus necesidades con jvenes que demuestran mejores antecedentes.

Sin embargo, la situacin vara de pas a pas. En el caso de Per, con unprograma pequeo en trminos de matrcula y con empresas que pagan

parte de los costos de la formacin, se ha detectado un inters mayor. Enotros pases pareciera que las empresas se prestan a recibir este tipo de pa-

santes ms bien por razones humanitarias, o para evitar las cargas de loscontratos de trabajo, o por intercambio de favores con las instituciones que

ejecutan los cursos10; de esta manera no se asegura la pertinencia de la for-

macin y el aprendizaje de la empresa que se persigue con la alternancia.La variedad de las instituciones ejecutoras de los proyectos de este ti-

po agrega complejidad a esta articulacin con el mundo del trabajo. Lasinstituciones con fines de lucro, las municipales o escolares y las ONGs tie-

nen distintos tipos de vinculacin con el sector productivo. Las primeras delas mencionadas, en muchos casos, ejecutan cursos a pedido de las empresas

para sus propios empleados, lo que les permite negociar la inclusin de los

egresados de los Proyectos Joven; el problema que surge en este caso es que,para adecuarse a las demandas de las empresas, tratan de proveerlas de los

candidatos ms aceptables, y en consecuencia, tienden a elegir a los jve-nes ms empleables y los


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empleos menos calificados, tomando poco en cuenta las necesidades de

los jvenes. Las organizaciones locales estatales, sean escuelas o munici-pios, presentan la ventaja de percibir el problema de los jvenes en situa-

cin de riesgo como un desafo comunitario, y por lo tanto estn mspreocupadas por su insercin social; la limitacin manifiesta es que suelen

privilegiar una insercin social ms vasta que la relacin con los emplea-

dores (participacin en programas comunitarios, reinsercin escolar). Enel caso de las ONGs, la insercin laboral forma parte de un proyecto mu-

cho ms abarcador de integracin social y formacin personal; para ellasla relacin con las empresas tampoco es primordial, pero en la medida en

que algunos empresarios participan de los objetivos de las instituciones,puede llegar a producirse una articulacin favorable para el futuro de los

jvenes vulnerables. Por otro lado, en las ONGs parece predominar una

orientacin al trabajo por cuenta propia o en microemprendimientos, amenudo no demasiado realista.

Surge en varios de los estudios la exigencia de un enfoque ms am-plio que el individual de pasanta-curso para orientar la formacin hacia el

mercado laboral. Se plantea la necesidad de monitoreos del mercado detrabajo local o regional para observar la demanda por las diversas ocupa-

ciones. Adems, se considera que es indispensable, cuando se trata de

cursos cortos, trabajar con plazos ms largos que los tradicionales llama-dos a concurso semestrales o anuales. El seguimiento de las trayectorias

individuales de los egresados, sealado en el apartado anterior, tambinpodra ser til para una programacin de mediano plazo.

En algunos pases se intenta activar la relacin con el mercado detrabajo a travs de la accin en el plano local, particularmente de las muni-

cipalidades. Se han creado en ese sentido oficinas de empleo y de infor-

macin laboral que guan la oferta de cursos y apoyan la insercin de losegresados (Chile y Per).

El seguimiento sistemtico de la insercin laboral de los egresadoses inexistente, salvo en aquellos programas en que es exigido por las enti-

dades financiadoras (por ejemplo el BID). Aun en estas circunstancias,suele ser puntual y no de trayectorias; y en los casos en que efectivamente

se realizan seguimientos se observa gran heterogeneidad en la situacin

laboral. Resulta preocupante que los programas, a pesar de lograr un im-pacto positivo, sean insuficientes para sostener sus efectos en el tiempo.

Como conclusin de este apartado, es importante sealar que la di-ficultad de articulacin con el mercado de trabajo no es slo cuestin


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de organizacin de los programas ni de caractersticas de las institucio-

nes de formacin o de las empresas, sino que refleja un problema mu-cho ms profundo. Se trata de la tensin (por no llamarla contradiccin)

entre las necesidades de la poblacin objetivo, en condicin de pobrezay en peligro de exclusin, y las demandas de un sector productivo que

debe competir fuertemente, para lo cual busca bajar al mximo sus

costos y conseguir los trabajadores con las mejores calificaciones al me-nor precio; todo ello en un mercado de trabajo que en varios de los pa-

ses analizados tiene una oferta de jvenes con niveles educativos mayo-res y de mejor calidad, y con competencias sociales y comportamentales

de las que carece la poblacin aqu estudiada. Esta tensin entre la de-manda de los empleadores y las necesidades de los jvenes pobres sub-

yace en toda la problemtica presentada en esta investigacin.

III.4.3 Las formas institucionales que adopta la ejecucin de los programas

La tercera pregunta puede desplegarse a su vez en varios inte-rrogantes: el primero se refiere a la coordinacin de los programas

dirigidos a esta poblacin. Si se observan los distintos niveles degestin en los programas permanentes financiados por el Estado,

aparece definida en los papeles una coordinacin de organismos

nacionales (en general Ministerios de Educacin o Trabajo) que en laprctica es casi inexistente. Los gobiernos provinciales y locales tie-

nen mayor incidencia en la realidad de las instituciones. Pero la arti-culacin tanto vertical (nacional, provincial, local) como horizontal

(entre distintos programas) no es eficiente ni responde a objetivoscomunes y divisiones racionales de funciones o tareas. En algunos

estudios se presentan interesantes formulaciones de sistemas (por

ejemplo el sistema de educacin tecnolgica de Mxico) que sonmuy difciles de reconocer como tales en la prctica diaria de un

determinado lugar. La autonoma de las instituciones de ejecucin, einclusive de gestin en niveles intermedios (provinciales, locales, de

sectores), es mucho ms amplia que lo que las reglamentacionessugieren. Aun en el caso chileno, donde los programas de capacita-

cin oficiales dependen de una sola organizacin (SENCE) y res-

ponden a un modelo comn de ejecucin, se perciben problemas dearticulacin entre los pr

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