Fondo Fiduciario y Fideicomiso

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  • Ciepp CENTRO INTERDISCIPLINARIO PARA EL ESTUDIO DE POLITICAS PUBLICAS

    Rodriguez Pea 557- 2 F - (1020) Buenos Aires, Argentina.Tel y Fax: (54-11) 43715136 Correo electrnico: ciepp@ciepp.org.ar

    N 50

    Los fondos fiduciarios en Argentina.

    La privatizacin de los Recursos Pblicos

    Rubn M. Lo Vuolo y Fernando Seppi

    Buenos Aires, Abril de 2006

  • Ciepp Documento de Trabajo N 50

    1

    LOS FONDOS FIDUCIARIOS EN ARGENTINA:

    La Privatizacin de los Recursos Pblicos

    I. INTRODUCCIN.................................................................................................... 2II. MARCO CONCEPTUAL SOBRE FIDEICOMISOS ............................................. 6

    II.1. Definicin, antecedentes y aspectos generales...................................................... 6II.1.1. El fiduciario, deberes y poderes ..................................................................... 8II.1.2. El contrato de fideicomiso.............................................................................. 9II.1.3. El patrimonio fideicomitido ........................................................................... 9

    II.2. Elementos y partes del fideicomiso..................................................................... 10III. LOS FONDOS FIDUCIARIOS DE LA ARGENTINA......................................... 12

    III.1. Elementos constitutivos y funcionamiento de los Fondos Fiduciarios en laArgentina..................................................................................................................... 14III.2. El carcter extra-presupuestario de los Fondos Fiduciarios .............................. 16III.3. Los Fondos Fiduciarios como instrumento de desvo de fondos pblicos sincontrol......................................................................................................................... 18

    IV. EL SISTEMA DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE (SIT) COMOILUSTRACIN DE LOS PROBLEMAS DE LOS FONDOS FIDUCIARIOS............ 22

    IV.1. Un nacimiento confuso e ilegal.......................................................................... 23IV.2. Cambio de objetivo fundacional del Fondo Fiduciario ..................................... 26IV.3. Cambio de los beneficiarios y de destino del patrimonio del Fondo Fiduciario 28IV.4. La historia ms reciente: ms subsidios con menor control.............................. 31

    V. A MODO DE SINTESIS Y CONCLUSION: LA NECESIDAD DE UNALEGISLACION ESPECIFICA Y GENERAL SOBRE FIDEICOMISOS PUBLICOS ...O LA DIRECTA ELIMINACION DE LOS FONDOS FIDUCIARIOS....................... 35VI. ANEXO................................................................................................................... 39VII. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................ 45

  • Ciepp Documento de Trabajo N 50

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    LOS FONDOS FIDUCIARIOS EN ARGENTINA:

    La Privatizacin de los Recursos Pblicos

    Rubn Lo Vuolo1 y Fernando Seppi2

    I. INTRODUCCIN

    Los denominados Fondos Fiduciarios hoy son un elemento central y novedosode la administracin de las finanzas pblicas en la Argentina. El aumento del pesorelativo de los Fondos Fiduciarios en relacin con el total de los fondospresupuestarios3, la falta de transparencia en su administracin, su relevancia comomecanismos de subsidios al capital privado, junto con la naturaleza hbrida de su figurajurdica, se conjugan para configurar un confuso ambiente en torno al funcionamientode estos instrumentos.

    La preocupacin sobre la situacin de los Fondos Fiduciarios es tambinatendible a la luz del actual ambiente fiscal que refleja una cierta euforia por la crecienterecaudacin y el sostenimiento de un indito supervit primario de las cuentas pblicas.Esta situacin coyuntural crea una falsa imagen de un sistema fiscal que parece estarfuncionando correctamente y oculta la persistencia de problemas como el carcterregresivo, alta evasin, intransparencia y manejo discrecional de los fondos pblicos,falta de coordinacin entre las distintas jurisdicciones e instituciones conresponsabilidad en el tema, una normativa poco clara, muchas veces inconsistente y,sobre todo, plagada de excepciones y tratamientos especiales4.

    Una perspectiva ms de largo plazo indica que Argentina sigue teniendo dficitfiscal estructural, dada la fragilidad y el carcter pro-cclico de sus recursostributarios, como as tambin la necesidad de aumentar gastos de fuerte impacto social.De hecho, existe un doble discurso frente al tema porque por un lado se publicita lasolvencia fiscal pero por el otro se invalida cualquier tipo de reforma estructural quepermita aumentar el impacto social de la actividad fiscal. Pero adems, subsisten 1 Director Acadmico e Investigador Principal del Centro Interdisciplinario para el Estudio de PolticasPblicas (Ciepp).2 Asistente de Investigacin del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas (Ciepp).Becario Proyecto Distribucin progresiva del ingreso y acumulacin de capital: conflictos, restriccionesy polticas alternativas en el contexto argentino.3 Como puede observarse en el Cuadro 1 y el Grfico 1, conforme a las respectivas leyes presupuestaria,el total del patrimonio fideicomitido de los Fondos Fiduciaros se multiplic por ms de 5 veces entre2001 y 2006, incrementndose tambin la relacin entre ese patrimonio y los recursos de laadministracin nacional. En los ltimos dos aos el patrimonio de los Fondos Fiduciarios sigue creciendosostenidamente, pero los recursos de la administracin nacional crecen ms aceleradamente.4 Ver Lo Vuolo (2003) y Gaggero et al (2005), entre otros.

  • Ciepp Documento de Trabajo N 50

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    mecanismos de subsidio intransparente y espacios de discrecionalidad arbitraria cuandono ilegal en el manejo de las finanzas pblicas.

    Los Fondos Fiduciarios se han diseminado en este contexto. En realidad, nacenen circunstancias de dficit y ajuste fiscal profundo, como un mecanismo ideado paraeludir esas restricciones, mientras que su expansin acompaa el crecimiento delsupervit de las cuentas pblicas posterior al abandono de la regla de Convertibilidad.Lo que persisti en todo el perodo fue el ajuste del gasto en trminos reales yparticularmente de los gastos sociales.

    La naturaleza jurdica e instrumentalmente hbrida de los Fondos Fiduciarios seexpresa en su propia denominacin. Por qu? Porque, en la experiencia internacional,este tipo de instrumentos suelen denominarse Fideicomisos Pblicos, en tanto seasimilan al contrato de fideicomisos. De hecho, en la prctica, incluyendo la jurdica, enla Argentina se hace permanente referencia a la norma que regula los fideicomisosprivados cuando se trata de constituir, modificar o emitir dictamen sobre los FondosFiduciarios. Sin embargo, y como se ilustra en este trabajo, los Fondos Fiduciarios de laArgentina no reflejan las caractersticas esenciales de un fideicomiso, a saber: laconfianza, la transparencia, la inmutabilidad de la reglas que lo constituyen, laintangibilidad de su patrimonio, la afectacin especfica del mismo, la claradelimitacin de quienes son los sujetos que intervienen en el contrato y laresponsabilidad de cada uno.

    Ms all de la retrica y de la prctica jurdica, los actuales Fondos Fiduciariosde la Argentina no se asimilan tanto con los fideicomisos sino ms bien con los fondosde afectacin especfica que histricamente existieron en el pas y que han sido y sonutilizados para desviar recursos quitndolos del control presupuestario de lasinstituciones competentes5. La idea de estos fondos especiales es poner a salvo ciertosrecursos con el argumento de que la supuesta especificidad de su destino as loamerita. El nuevo ropaje institucional ideado para cumplir con este objetivo son losFondos Fiduciarios, que no slo permiten desviar recursos como los fondos especiales,sino que adems gozan de mayor discrecionalidad en su manejo porque no pasan por elcontrol del Tesoro y tienen definidos objetivos poco especficos y susceptibles de sermodificados sin ningn tipo de accin por parte de organismos de fiscalizacin.

    Desde el punto de vista conceptual, los Fondos Fiduciarios de la Argentina sepresentan como tributarios de dos corrientes que se expandieron en Amrica Latina enlos ltimos aos: por un lado, el avance de la llamada asociacin pblico-privada[public-private partnerships] y por el otro el de los fideicomisos pblicos como una delas formas de su instrumentacin. Ambas corrientes avanzaron junto con los procesos deajuste fiscal y de mayor incumbencia del capital privado en el financiamiento y gestinde actividades pblicas. En este caso, el avance del capital privado se apalanc en lanecesidad de idear mecanismos de administracin que flexibilicen y faciliten larealizacin de negocios en el rea de infraestructura pblica. La justificacin es que las

    5 Las Heras (2004)

  • Ciepp Documento de Trabajo N 50

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    obras de infraestructura pblica de largo plazo se han visto recortadas bajo la presin delas medidas de ajuste fiscal6.

    La figura de la asociacin pblico-privada es una modalidad con aceptacin enla mayora de los pases de la OCDE, que se adapt para pases con necesidades deinfraestructura y una dbil posicin fiscal. Esta figura engloba todos los mecanismospor los cuales el sector pblico puede asociarse en negocios con el sector privado con elobjeto de invertir en obras de infraestructura pblica. Por esta va, el sector privadopuede abrir nuevos campos de negocios con la garanta de esos fondos pblicos, para locual es necesario que los mismos estn a cubierto de los ajustes presupuestariosgarantizando la continuidad de las obras que financian.

    Para sostener este tipo de ideas, se fue construyendo un sistema de conceptosnovedoso: programa sistmico de obra pblica, asocia