Policy Paper:

Financiamiento electoral en perspectiva comparada

Alfonso Dingemans*

ResumenEste paper intenta aportar a la discusión del diseño de medidas que ayuden a mejorar la legitimidad de los partidos políticos en Chile. Para tal efecto se abordará primero el rol de los partidos políticos en democracias representativas y su necesidad de contar con financiamiento, para después presentar datos respecto de las diversas elecciones del 2013, los que permiten identificar puntos débiles en su institucionalidad. Esos puntos serán comparados, junto con las medidas propuestas en el debate público, con evidencia preliminar internacional.

Introducción

La democracia en Chile está viviendo una profunda crisis, cuyas causas probablemente vayan más allá de los coletazos producidos por los recientes casos de corrupción y financiamiento indebido de campañas políticas y de políticos profesionales. Si bien la encuesta bianual Auditoria a la Democracia de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tiene un componente coyuntural importante, lo que significa que las respuestas dependerán de la evaluación del gobierno de turno, de todas formas sirve para arrojar luz sobre elementos más estructurales.

Algunos datos que se desprenden de esta encuesta (versión 2012) son por ejemplo que el 63% de los encuestados prefiere la democracia a cualquier otra forma de gobierno, mientras que el 15% prefiere un régimen autoritario a uno democrático. El 17% es indiferente entre ambos tipos de regímenes (en el 2008 esta cifra era de 29%). Esto significa que el apoyo (incondicional) a la democracia es mayoritario, pero de todos modos existe una parte considerable de la población que tiene al menos reparos, lo que debiera ser razón suficiente para preocuparse – para cada uno de nosotros – e intentar de mejorar dicho apoyo. Esos reparos se dilucidan mejor si se considera que la evaluación del funcionamiento actual de la democracia en Chile, el que se califica con una nota en promedio de 5,7 (de 1 a 10), estadísticamente indistinguible de la evaluación con 5,5 de la democracia chilena hace 10 años. Al mismo tiempo, empero, es posible darle una interpretación optimista, ya que hay una mejora en comparación a la democracia en el período pre-1973 (evaluado con una nota 4,5). Asimismo se considera que en el futuro (en 10 años más) se producirá un democratización significativa (evaluada con una nota de 6,5). En un plano más cualitativo, 16,61% considera que la democracia funciona “bien” o “muy bien” (versus 19,79% que sostiene que funciona “mal” o “muy mal”).

Tabla 1 Indicadores de la democracia chilena. Fuente: cálculos propios a partir de la Auditoría a la Democracia, 2012.Indicador ValorDemocracia preferible a cualquier otro régimen 63%Nota a la democracia actual 5,7Nota a la democracia 10 años atrás 5,5Nota a la democracia en 10 años más 6,5Nota a la democracia pre-1973 4,5La democracia funciona “bien” o “muy bien” 16,61%Al gobierno no le importa mucho lo que la “gente como uno” piensa 38,47%Los senadores y los diputados no tratan de mantener sus promesas 46,41%Los políticos ejercen la política por beneficio personal 59,93%

* Departamento de Historia, Universidad de Santiago de Chile. E-mail: alfonso.dingemans@usach.cl.

Parte de esa evaluación tiene que ver con la receptividad o sensibilidad percibida hacia los ciudadanos comunes y corrientes por parte del gobierno. El 38,74% cree que al gobierno no le importa mucho lo que la “gente como uno” piensa. El 22,44% cree que sí le importa. Es más, el 46,41% cree que los senadores y los diputados no tratan de mantener sus promesas, contra un 15,80% que cree que sí. Para empeorar las cosas, el 59,93% de las personas cree que los políticos ejercen la política por beneficio personal. El 11,49% cree que no.

Esta percepción de desconfianza hacia los actores políticos y el sistema político se ve con mayor claridad cuando consideramos la pregunta que aborda el grado de confianza que se tiene en distintas instituciones. Tristemente, los partidos políticos son las que menos confianza generan.

Tabla 2 Confianza vertical en instituciones seleccionadas. Fuente: cálculos del autor a partir de datos de la Auditoría a la Democracia, versión 2012.

Institución Confianza verticalCarabineros 53,46%Fuerzas Armadas 51,93%Gobierno 25,83%Municipalidades 20,58%Empresas privadas 17,33%Congreso 14,83%Partidos Políticos 8,16%

Esta situación es extremadamente delicada, debido al rol fundamental y muy necesario que los partidos políticos cumplen dentro de una democracia representativa o liberal. Los partidos políticos, que se podrían definir como un grupo organizado – provisto de un nombre oficial – que presenta candidatos para la elección de cargos públicos de acuerdo a su propio interés, constituyen un canal para integrar los individuos y los grupos al sistema político, movilizan a la ciudadanía (sobre todo en tiempos de elecciones), encarnan la articulación y agregación de los intereses sociales, contribuyen al reclutamiento de la élite política vía la nominación y selección de candidatos para los cargos públicos, y finalmente colaboran en la organización del gobierno y en el proceso de toma decisiones.

El rol de los partidos políticos en la democracia

A pesar de la función esencial que cumplen, los partidos políticos han tenido históricamente un lugar complejo en las democracias representativas, ya que han debido navegar entre su carácter privado – como asociaciones voluntarias para resguardarse de la coacción por parte del gobierno –, y la necesidad pública de contar con ellos para asegurar el funcionamiento (mínimo) de la democracia. A esto se suma la connotación tradicionalmente negativa que se suele atribuir a los partidos, debido a su (percibida) tendencia de privilegiar el interés particular por sobre el general.

En general, esta percepción un tanto negativa ha ido cambiando, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial en Europa cuando la experiencia de la restauración democrática – notablemente en Italia y la República Federal de Alemania – indicó el papel clave que estos juegan en democracia. Se llegó a asociar el pluralismo, la participación política y la competencia casi exclusivamente con la existencia de los partidos políticos y con el accionar de estos. Esto no ha significado que las connotaciones negativas respecto de ellos hayan desaparecido, sino que más allá de ellas se ha reconocido que también realizan una contribución positiva a la democracia representativa y que la participación política a través de los partidos y la competencia entre ellos es esencial para construir una democracia sustentable. En otras palabras, se ha llegado a

comprender que constituyen un mal necesario de la democracia representativa. Así, para el caso chileno (según la Auditoría a la Democracia, versión 2012), el 40% de los encuestados opina que los partidos políticos son indispensables para la democracia. Ahora, el 39% de los encuestados también opina que los partidos políticos sólo sirven para dividir a la gente. La aludida relación ambigua entre partidos políticos y la democracia (o sociedad en general) queda así en evidencia.

La necesidad de asegurar el financiamiento de los partidos políticos

La existencia de un partido político podría verse amenazada por la falta de recursos financieros, ya que los partidos políticos requieren de ellos para poder ejercer de forma apropiada sus funciones. La organización y contratación de personal, la realización de campañas electorales, la comunicación de sus ideas con el público, y la definición (y evaluación) de políticas y programas políticos son todas actividades costosas, las que al mismo tiempo son necesarias para el buen funcionamiento de una democracia representativa. El hecho que los partidos políticos tengan carácter privado, pero que a la vez cumplan una función social hace que la relación dinero y poder sea sobre todo en este caso extremadamente delicada.

El financiamiento de un partido político podría sugerir – y en la práctica a menudo significa – no solo la transferencia de recursos (financieros), sino también la adquisición de obligaciones de diferente índole. Los flujos de dinero hacia los partidos son a menudo correctamente asociados con influencias indebidas sobre el proceso de toma de decisiones, las que reducirían la confianza en y la legitimidad del régimen político. No obstante estos aspectos ilegales y/o ilegítimos del financiamiento de los partidos políticos, un hecho indudable es que la operación de la democracia tiene un costo, el que debe ser enfrentado por alguien.

La situación más idónea sería que los partidos políticos se financiaran como organizaciones privadas cualesquiera mediante las contribuciones mensuales de sus miembros, de modo que se debilitara la relación entre el dinero y el poder. Pues, considerando que cada miembro aporta con el mismo monto, se elimina al dinero como elemento de presión sobre el proceso de toma de decisión. Sería, por tanto, la forma más democrática y legítima de financiar al partido. Al mismo tiempo se eliminaría también la posibilidad de que se ejerciera presión desde afuera, tanto del mundo privado como del público.

Lamentablemente, esa forma (tradicional) de financiar los partidos políticos ya no es viable en la gran mayoría de democracias considerando por un lado la disminución significativa en la afiliación partidaria (formal) y por otro lado el aumento significativo en los costos de realizar campañas electorales. Esto también es válido para el caso chileno, donde los aportes de los afiliados son bastante bajos como se indica en la siguiente tabla, con excepción de la Unión Demócrata Independiente (UDI). Abrirlos a otras fuentes de financiamiento es por tanto imperativo.

Tabla 3 Balances financieros de los partidos políticos. Fuente: cálculos propios a partir de datos entregados a SERVEL.

Partido Aportesafiliados

SuperávitAcumulado

Patrimonio Social

Unión Democrática Independiente 429.623.755 -1.120.666.416 6.467.732

Partido por la Democracia 146.178.586 8.199.601 1.000.000

Partido Demócrata Cristiano 132.197.608 -1.653.023.862 2.414.856.190

Partido Socialista 61.383.500 4.686.662.158 286.846.228

Renovación Nacional 40.770.235 -362.302.309 113.424.478

Partido Progresista 27.401.334 -5.118.251 2.200.000

Partido Ecologista Verde 17.088.481 - -

Partido Comunista 16.332.300 3.103.005.536 -

Partido Regional de Independientes 900.000 23.215.650 21.567.346

Partido Radical Socialdemócrata - 196.193.638 253.934.441

Partido Humanista - 6.767.578 580.000

Partido Ecologista Verde del Norte - 629.867 -

Se podría pensar primero, por ejemplo, en permitir que los partidos políticos se financiaran internamente a través de contribuciones realizadas por sus parlamentarios en la forma de una porción fija de su dieta parlamentaria. Esto, sin embargo, podría entenderse como un subsidio público encubierto y en todo caso pondría en entredicho su independencia (constitucional) como parlamentario, sobre todo cuando dicha contribución sea una obligación de facto.

También podría permitirse que el partido político generara sus propios recursos. Tradicionalmente el material propagandístico, como literatura y periódicos, ha sido una fuente importante de ingresos. En otros casos, las actividades comerciales también han incluido los servicios sociales, agencias de viaje, equipos deportivos, bancos y proyectos inmobiliarios, hasta incluso centros comerciales (como en el caso de Austria). Empero, en la medida que las actividades comerciales se alejen más de las actividades principales de un partido político, mayor será la sospecha de que se utilice la influencia que el partido tenga sobre el proceso de toma de decisiones a beneficio de sus propios negocios (corrupción).

Abrir el financiamiento de los partidos políticos a fuentes externas solo intensifica las dudas de legitimidad que pudiesen existir respecto del funcionamiento de los partidos políticos, aunque a menudo es la solución más viable. Las donaciones o aportes en general por parte de privados (individuos, empresas) podrían generar lazos inapropiados entre la toma de decisiones (respecto de temas específicos) y el donante. Estas sombras de dudas dañarían la legitimidad del sistema político en general. Si se optara por restringir el financiamiento externo a fuentes públicas, se limitaría efectivamente la influencia (potencial) de actores privados, pero al mismo tiempo se incrementaría la dependencia de los partidos sobre el Estado. Esa dependencia financiera podría hacer los partidos políticos más proclives a vulnerar los intereses de aquellos que suponen proteger.

En la práctica, distintos países han intentado buscar un equilibrio entre las diferentes fuentes de financiamiento, tanto internas como externas, tanto privadas como públicas, las que deben ir de la mano de estrictas regulaciones, incluyendo mecanismos de control y sanción por un lado y de completa transparencia por otro, para evitar la pérdida de legitimidad a raíz de las influencias indebidas generadas por la transferencia de dinero.

Pero además de definir quiénes pueden participar en el financiamiento de los partidos políticos (y cómo), se debería abordar también la cuestión de qué aspectos los diferentes actores puedan financiar. Se pueden identificar al menos tres ámbitos de actividades partidarias diferentes. Primero, están las actividades “operacionales”, propiamente tales, que se refieren a aquellas actividades necesarias para hacer funcionar al partido político como organización (personal, infraestructura, administración, etc.). Estas actividades también abarca la cuestión si la sociedad está dispuesta a financiar políticos profesionales. La segunda se refiere al desarrollo de

programas políticos (o de gobierno), los que requieren de investigación y de la dedicación de numerosos recursos, tanto financieros como humanos. Se considera que un partido político sin la definición de un programa claro, con estándares mínimos de calidad, normalmente no estará en condiciones de presentar candidatos propios de modo competitivo. La tercera se refiere a las actividades relacionadas con las campañas, actividades que se consideran distintas a las operacionales, debido al carácter tal vez regular, pero de todas formas no permanente de las elecciones. Esta tercera actividad es la que posiblemente más se asocia con las funciones de un partido político, pero a la vez es la que más suspicacia genera, ya que las elecciones en última instancia determinan la distribución del poder en una sociedad.

El financiamiento de las campañas electorales

Lo anterior sugiere que cualquier discusión en torno al financiamiento de la política debiera incluir una discusión amplia en torno a las actividades que se suponen propias o necesarias de un partido político. En la práctica, sin embargo, las elecciones suelen acaparar la mayor atención del público – y de los propios actores políticos – debido probablemente a la visibilidad del gasto y a la importancia que las elecciones – en definitiva el mecanismo por el cual se definen los cambios en la distribución del poder y con ella la influencia que los partidos políticos en particular y los actores políticos en general puedan ejercer sobre el proceso de toma de decisiones – poseen dentro de una democracia representativa. Los costos de financiar un equipo de recursos humanos profesionalmente dedicados a la política y de elaborar programas políticos, aunque cruciales, pasan largamente desapercibidos en la discusión pública. En efecto, la actual discusión que se ha generado en Chile en torno al financiamiento de la política, y las irregularidades detectadas en las boletas emitidas, tanto por empresas como por individuos, se ha enfocado en dilucidar el grado en que se haya contribuido al financiamiento de las campañas. Muy poco o nada se ha dicho, por ejemplo, sobre la forma en la que empresas aparentemente contribuyen a financiar políticos profesionales a través de asesorías y consultorías – realizadas o no – que, por sentido común, muy poco tienen que ver con el giro y las necesidades del comprador. No es que se critique la necesidad de contar con políticos profesionales, sino que llama la atención la poca atención que esta arista del financiamiento político ha recibido.

Es cierto, por otro lado, que la relación entre el poder y el dinero, mediada por los partidos políticos que presentan candidatos y proveen recursos humanos para ocupar un sinnúmero de cargos en el aparato público, es posiblemente lo más visible y cuestionada en tiempos de elección. De hecho, la “compra” de votos es una vieja práctica y táctica de políticos, siendo el ejemplo más emblemático probablemente el de las elecciones de Northamptonshire (Inglaterra) en 1768, donde tres condes – Halifax, Northampton y Spencer – entraron a competir por un escaño, escatimando ningún gasto. Así, se dejó a total disposición de los votantes las mansiones palaciegas de los condes por la duración de las elecciones (dos semanas) con el fin de “persuadir” al electorado de votar por su candidato protegido. A esto se sumó que, a pesar de haber solo 930 electores registrados, se emitieron 1.149 votos. Se decía que el conde Spencer gastó la suma impresionante de £100.000, mientras que los restantes gastaron £150.000 cada uno, lo que equivale (en términos reales) a aproximadamente £14.000.000 y £21.000.000 respectivamente en moneda actual. Estimaciones precisas, sin embargo, no están disponibles. Baste con decir que el Lord Halifax quedó arruinado, el Lord Northampton – ya en serios problemas financieros antes de las elecciones – se retiró al continente, después de haber vendido sus inmuebles y la leña de sus árboles, y que el Lord Spencer – uno de los hombres más prósperos de Inglaterra – quedó desangrado por este episodio. Las irregularidades llevaron a la Cámara de los Comunes a

investigar el asunto. Durante la investigación, que duró seis semanas, Lord Spencer ofreció su mansión a los miembros del Parlamento. Finalmente se decidió lanzar una moneda para determinar el ganador del escaño. La suerte, aparentemente, acompañó al candidato del Lord Spencer. Este lamentable episodio se hizo conocido por el sobrenombre de Spendthrift Election, que se traduce como las Elecciones Despilfarradoras y muestra cómo el dinero efectivamente puede, en última instancia, deslegitimar los resultados de una elección.

La situación política en Chile pasa por un cuestionamiento similar, donde las formas “alternativas” y “creativas” de financiamiento electoral, tanto dentro como fuera de la ley, han contribuido a la deslegitimación de la clase política entera, sin discriminar entre ideología ni función dentro del sistema político. Tanto los partidos políticos oficialistas como de oposición, tanto los partidos políticos como los personeros de gobierno han perdido actualmente la confianza y han ganado la desaprobación de la ciudadanía. El caso probablemente más dramático es el de la Presidente Michelle Bachelet. Al terminar su primer mandato en febrero de 2010, gozaba de una tasa de aprobación de 84%, y una tasa de desaprobación de 11%. Si bien al asumir su segundo mandato en marzo de 2014 esa cifra había caído a 50% (con una tasa de desaprobación de 36%), actualmente la tasa de aprobación bajó aun más, cercano al 30% (con una desaprobación superior al 60%) y todo hace prever que para abril la cifra caerá por debajo de ese umbral simbólico.

Mar-

14

Apr-1

4

May

-14

Jun-

14

Jul-1

4

Aug-1

4

Sep-

14

Oct-14

Nov-1

4

Dec-1

4

Jan-

15

Feb-

15

Mar-

150

10

20

30

40

50

60

70

Aprobación conducción gobierno por Bachelet

Aprobación (%) Desaprobación (%)

Mes

Por

cent

aje

de a

prob

ació

n/de

sapr

obac

ión

Ilustración 1 Aprobación/desaprobación conducción gobierno por Michelle Bachelet. Fuente: Adimark.

Para tratar de restaurar el problema de la desconfianza y la deslegitimidad, la Presidente creó en marzo del 2015 el Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés, tráfico de

influencias y corrupción presidido por el economista Eduardo Engel. A fines de abril presentó sus recomendaciones de políticas, 305 en total. En cuanto al financiamiento de la política, propone crear un Fondo Público de Financiamiento por el monto de $6.900 millones anuales, los que se dividirían en tres tercios. Dos tercios se repartirían en un 20% de aporte basal, que sería se repartiría en partes iguales entre todos los partidos políticos legalmente constituidos, y un 80% de aporte condicionado, que se repartirían entre los partidos en función de los votos obtenidos en la última elección de diputados. El tercio restante se dedicaría a actividades políticas, tales como talleres de diálogo político, educación cívica, formación de militantes y preparación de candidatos. Otra medida relevante en este ámbito es la prohibición de aportes de personas jurídicas, incluyendo empresas, a los partidos políticos, además de limitar el aporte de personas naturales. Asimismo, se busca limitar el gasto electoral.

Algunos días después, la Presidente Bachelet anunció en cadena nacional que se tomarán medidas para erradicar las malas prácticas en los negocios, la política y la relación entre ambos, si bien resta por presentar el paquete preciso de medidas, lo que se debería concretar en un plazo no mayor de 45 días. En la visión de la Presidente, la redacción y aprobación de una nueva Constitución sería un complemento “natural” de dichas medidas.

El revuelo que ha causado los descubrimientos de casos de financiamiento electoral irregulares, ilegales y/o poco éticos, apunta a la conveniencia de colocar números al gasto electoral en Chile.

El gasto electoral en 2015: el costo de la democracia

Para el caso chileno, el año 2013 fue particularmente intensivo en elecciones – de presidente, senadores, diputados y consejeros regionales. De estas, sin duda, la más importante fue la presidencial. En el tema de los gastos, se involucran tanto los partidos políticos como los candidatos. Si bien hay un probable traslape, los gastos de los partidos políticos (tratados en el Art. 4 de la Ley 19.884) no están contenidos completamente por aquellos de los candidatos (tratados en el Art. 5 de la Ley 19.884), incluso en el caso que el candidato tenga el respaldo de un partido político (en las elecciones presidenciales del 2013, dos de los nueve candidatos presidenciales corrieron sin apoyo oficial de un partido político). De hecho, para ambos rige un tope de gastos distinto. En el caso del primero, el límite fue de $9.231.315.685, y para los partidos políticos rige un tope equivalente al tercio del tope de los candidatos.

Tabla 4 Ingresos y gastos en elecciones de los partidos políticos, año 2013. EP: Elecciones de Presidente; ES: Elecciones de Senador; ED: Elecciones de Diputado; EC: Elecciones de Consejeros Regionales. Fuente: SERVEL. Datos en miles de pesos corrientes.

Partido Ingresos EP GastosEP

Ingresos ES

Gastos ES

Ingresos ED

Gastos ED

Ingresos EC

Gastos EC

Ingresos Totales

Gastos Totales

UDI 3.634.081 3.634.082

854.601 854.601 706.393 706.393 534.764 534.764 5.729.840 5.729.840

RN 565.348 565.348 450.780 450.780 371.196 371.196 1.387.325 1.387.325 PS 1.182.714 2.846.89

6 877.449 149.779 1.332.493 3.724.345

PDC 592.099 592.099 364.500 364.500 214.384 214.384 1.170.983 1.170.983 PRO 582.507 582.507 8.364 8.363 29.007 29.007 33.524 33.524 653.402 653.402 PPD 187.762 187.762 246.261 246.261 131.218 131.218 565.241 565.241 PH 126.798 126.798 40.652.874 40.652.874 59.008 59.008 21.140 21.141 247.600 247.600 PC 41.760 41.760 67.694 67.694 117.966 117.966 227.420 227.420 PRSD 40.149 40.149 110.885 265.490 69.757 79.058 220.791 384.697 PRI 3.000 17.214 31.400 43.007 88.998 126.611 123.398 186.832 PEV-N 21.158.468 21.180.801 20.161 20.178 5.359 5.373 46.678 46.732 PEV 106.167 21.158.468 21.180.619 20.161 20.417 5.350 14.984 46.669 162.749

Según datos del SERVEL (Servicio Electoral), el gasto total de los partidos políticos en las elecciones fue de $14.487.166.796, de los que $7.313.663.582 fueron para las elecciones presidenciales, $5.523.284.189 para las del Congreso (Senado y Congreso) y $1.650.219.025 para las de los Consejos Regionales. Se excluye por tanto las elecciones primarias presidenciales y de diputados del 30 de junio de 2013.

A nivel de candidatos, las elecciones presidenciales constituyeron un gasto total de $13.329.572.284 (primera y segunda vuelta, de los cuales $10.623.534.969 corresponden a la primera vuelta). El gasto total para las elecciones de Senador fue de $11.128.078.256, para las de Diputado de $14.101.673.364 y para las de Consejero Regional de $5.592.074. Los candidatos, por lo tanto, gastaron un total de $44.119.598.444 en las elecciones (incluyendo la segunda vuelta de las elecciones presidenciales).

Además, el SERVEL también es el ente encargado de reembolsar parte de los gastos electorales de acuerdo a la ley 19.884, los que se pagan de acuerdo a los votos obtenidos. En el 2013, según la ley de presupuestos, el SERVEl reembolsó cerca de $20.000 millones, tanto a candidatos como a partidos políticos. Para el caso de los reembolsos a los canditatos en la elección presidencial, el SERVEL autorizó la devolución de $4.526.090.655, de los cuales $2.113.101.393 correspondían a Michelle Bachelet y $1.133.276.947 a Evelyn Matthei.

Es interesante notar que la mayoría de los candidatos adquiere créditos con instituciones financie-ras con la esperanza de cubrirlos posteriormento con el reembolso autorizado por SERVEL. Como se puede apreciar en la tabla a continuación (que no considera los gastos asociados a los créditos, tales como los intereses), las candidaturas de Evelyn Matthei, Franco Parisi, Marcel Claude, Ricardo Israel y especialmente la de Tomás Jocelyn-Holt adquirieron créditos que no alcanzaron ser cubiertos por el reembolso obtenido posterior a las elecciones.

Tabla 5 Créditos adquiridos por candidatos presidenciales y reembolsos autorizados por SERVEL. Fuente: SERVEL.

Crédito ReembolsoALFREDO SFEIR 79.814.500 106.315.458 EVELYN MATTHEI 1.153.524.740 1.133.276.947 FRANCO ALDO PARISI 500.000.000 457.863.600 MARCEL CLAUDE 158.000.000 127.230.967 MARCO ENRIQUEZ-OMINAMI 300.000.000 497.411.538 MICHELLE BACHELET 2.036.416.727 2.113.101.393 RICARDO ISRAEL 54.745.424 25.947.770 ROXANA MIRANDA 50.000.000 56.285.018 TOMAS JOCELYN-HOLT 54.000.000 8.657.964

La incertidumbre asociada al financiamiento de la campaña, dado que los reembolsos se pagan en función de los votos efectivamente obtenidos, exacerba la desigualdad de condiciones en las que los candidatos de partidos pequeños o independientes deben competir con los pactos grandes. Es de hecho curioso que se pague un reembolso en función de los votos obtenidos. Hacer conocido un programa de gobierno, viajar a terreno, comprar espacios publicitarios tiene un costo fijo aso-ciado, independiente de los votos que obtendrá ese candidato. Un sistema político debiera funcio-nar de tal forma que la entrada al “mercado político” no tenga barreras, o que tenga barreras igua-les para todos. Lo que hace esta fórmula “meritocrática” de reembolso es sesgar la facilidad de entrada a los pactos grandes. Premiar a los más exitosos, en este contexto, no aporta a la legimita-ción del sistema político.

Otro elemento a considerar en ese sentido es que la fórmula “meritocrática” de alguna manera supone que hay una correlación entre el gasto electoral y los votos obtenidos. Como el ejemplo

de las Spendthrift Elections sugiere, en las cuales el candidato que desembolsó el menor gasto ganó las elecciones, tal correlación no existe. Si un candidato no es popular, imprimir más folle-tos o aparecer más en televisión no remediará esa situación. Sostener lo contrario sugeriría que la decisión depende principalmente a la exposición que ha tenido a los candidato, sin importar sus propias preferencias o cercanía de otra índole con los candidatos.

En el caso de las elecciones presidenciales del 2013, se presentan en las siguientes tablas los gas-tos por votos, tanto por candidato como por partido, en las elecciones presidenciales. Como se puede apreciar, efectivamente hay una dispersión considerable entre la eficiencia del voto de cada candidato y partido, lo que hace confirmar que la correspondencia entre el monto del gasto y los votos obtenidos es débil en el mejor de los casos.

Tabla 6 Gasto por voto obtenido en las elecciones presidenciales para los partidos políticos, 2013. Fuente: cálculos propios a partir de datos SERVEL.

Gastos VotosPrimera vuelta

VotosSegunda vuelta

Gastopor voto

Partido Progresista 582.507.325 723.542 805 Partido Socialista 2.846.895.951 3.075.839 3.470.055 435 Unión Democrática Independiente 3.634.081.867 1.648.481 2.111.830 966 Partido Regional de Independien-tes

17.213.715 37.744 456

Partido Humanista 126.798.056 185.072 685 Partido Ecologista Verde 106.166.668 154.648 687

Tabla 7 Gastos electorales por candidato. Fuente: cálculos propios a partir de datos del SERVEL.

Primera vuelta Segunda vueltaGasto electoral Votos obteni-

dosGasto por voto Gasto electoral Votos obtenidos Gasto por voto

Bachelet 5.377.125.100 3.075.839 1.748 1.528.766.166 3.470.055 441 Matthei 3.474.791.251 1.648.481 2.108 1.145.471.106 2.111.830 542 Enriquez-Ominami 745.260.088 723.542 1.030 Parisi 534.847.612 666.015 803 Claude 161.407.007 185.072 872 Sfeir 142.946.367 154.648 924 Miranda 60.538.833 81.873 739 Israel 54.893.174 37.744 1.454 Jocelyn-Holt 103.525.580 12.594 8.220

Un siguiente punto destacable del aspecto financiero de las elecciones es el origen de los ingresos. En el caso del financiamiento electoral a candidatos presidenciales, las tres candidaturas más competitivas, que incluyen las de las dos coaliciones más grandes, los aportes reservados, es decir ingresos cuyo origen no se puede rastrear, representan una porción considerable (hasta dos tercios) de los ingresos totales para la campaña electoral. A nivel global, incluyendo todas las elecciones, los gastos reservados llegan cerca al 41%. En algunos casos los gastos reservados llegan a constituir el 100% del aporte privado a las campañas, como ocurrió con las candidaturas senatoriales de Ena von Baer, Jacqueline van Rysselberghe y Guido Girardi. Los aportes anónimos, que son aquellos aportes privados de los cuales se sabe el origen pero el donante no quiere hacer público su aporte, son minoritarios. Si bien en un primer momento se pensó limitar el monto relativo que los aportes reservados (y anónimos) podían tener – originalmente ni siquiera se contempló siquiera la posibilidad de permitir aportes reservados – en la actualidad no tienen un límite global, aunque sí existen límites para los aportes individuales.

Tabla 8 Origen del financiamiento electoral a candidatos, elecciones 2013. Fuente: datos propios a partir de SERVEL.

ELECCIONES PRESIDENCIALES (PRIMERA VUELTA)Aporte propio 11.085.960 0,10%Aporte anónimo 856.060.284 8,06%Aporte reservado 3.981.677.698 37,48%

ELECCIONES SENADORAporte propio 349.783.801 3,14%Aporte anónimo 317.057.122 2,85%Aporte reservado 6.131.085.598 55,10%

ELECCIONES DIPUTADOAporte propio 606.127.199 4,30%Aporte anónimo 413.067.340 2,93%Aporte reservado 6.094.559.814 43,22%

ELECCIONES CONSEJERO REGIONALAporte propio 421.930.640 7,55%Aporte anónimo 161.091.803 2,88%Aporte reservado 374.805.164 6,70%

Tabla 9 Origen de aportes (anónimos y reservados) en los ingresos de los candidatos presidenciales. Fuente: SERVEL.

Aportesanónimos

% Ingre-sos

totales

Aportesreservados

% Ingresostotales

ALFREDO SFEIR 138.000 0% - 0%EVELYN MATTHEI - 0% 2.312.122.905 67%FRANCO PARISI - 0% 5.000.000 1%MARCEL CLAUDE - 0% - 0%MARCO ENRIQUEZ-OMINAMI 160.000 0% 239.873.370 32%MICHELLE BACHELET 853.342.284 16% 1.405.681.423 26%RICARDO ISRAEL - 0% - 0%ROXANA MIRANDA 2.420.000 4% - 0%TOMAS JOCELYN-HOLT - 0% 19.000.000 20%

Esta falta de transparencia, en un proceso donde ya existe un manto de duda respecto a las transferencia de dinero y obligaciones posteriores entre el sector privado y público, solo exacerba la falta de legitimidad de los partidos políticos y de los políticos en general.

Regulación y legitimidad del gasto electoral

No se puede exigir, sin embargo, que los partidos políticos no gasten en campañas electorales, puesto que parte del ejercicio ciudadano consiste en informar al electorado lo más completo y preciso posible respecto del contenido de su propuesta de gobierno, de los puntos de vista que el candidato en particular defiende, y/o de las características de éste. El elector elegirá realizará la decisión a partir de esa información. Generar y transmitir esa información, empero, no es gratis. El gran desafío, en términos de la definición de una política pública, es en consecuencia encontrar un equilibrio, mediante una regulación apropiada, entre la necesidad objetiva de financiar los gastos de campañas inevitables por parte de los partidos políticos y la deslegitimación que la presencia de dinero pueda producir en el proceso y el resultado electoral.

La necesidad de revaluar ese equilibrio se hace más apremiante en Chile debido al contexto de la deslegitimación generalizada y creciente de la clase política y de los escándalos de corrupción que han afectado a prácticamente todo el espectro ideológico del sistema de partidos. Probablemente una de las consecuencias más serias e inmediatas para la consolidación de la democracia liberal en Chile ha sido el surgimiento de una lógica que apunta a la democracia directa, es decir la relación directa entre el electorado (organizado) y el Estado, en un caso extremo sin mediación por parte del sistema de partidos, para resolver conflictos. Por supuesto, el

surgimiento de tal estrategia es sintomático de los problemas de legitimidad que aquejan al sistema chileno de partidos políticos – por acción y por omisión –, pero difícilmente puede (o incluso debiera) ser considerado una alternativa sostenible en el tiempo a dicho sistema de partidos en el contexto de una democracia representativa.

Esto no significa que estos fenómenos sean novedosos en el sistema político chileno. Sin ir más lejos, desde el complejo proceso de derrumbe del régimen oligárquico y la reconstitución del sistema de partidos políticos en torno a un nuevo clivaje político en un contexto de apertura política, que se inicia probablemente con mayor claridad bajo el primer gobierno de Alessandri Palma, se ha observado recurrentemente en la historia política chilena instancias de actitudes abiertamente anti-partidistas y anti-corrupción, siendo el ejemplo más claro tal vez el segundo gobierno de Ibáñez del Campo. Es más, todo el período que sigue al “Estado de Compromiso”, que caracterizó al reino del Partido Radical, puede ser interpretado como uno de experimentación en democracia, que culmina con el gobierno de Allende, donde el papel que le jugaría tocar a los partidos políticos dentro del régimen político variaba considerablemente de acuerdo a cada propuesta precisamente debido a una distinta apreciación de su utilidad y legitimidad.

Las duras experiencias de los últimos regímenes militares en América Latina gatillaron una (re)apreciación por la democracia representativa, dando de este modo pie a lo que se ha denominado la cuarta ola de democratización. Ese desafío se ha traducido principalmente en una ingeniería política de las instituciones que definen las reglas del juego político, no solo para regular la distribución, el acceso y el traspaso del poder, sino en cierta medida también para incidir en el comportamiento de los jugadores. Este último aspecto es sobre todo relevante en el contexto latinoamericano, históricamente aquejado por escándalos de corrupción, los que desacreditan y deslegitiman a la clase política y eventualmente también al régimen político como un todo.

19

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9.0

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Índice de Percepción de Corrupción en Chile (1996-2014)

Año

Índ

ice

de

Per

cep

ció

n d

e C

orr

up

ció

n

El trasfondo del nexo entre la corrupción y la deslegitimación se entiende mejor si se considera que el régimen político no se trata exclusivamente de las mencionadas dimensiones asociadas al poder, sino también de su efectividad material. Se debiera preocupar no solo de la inclusividad política, sino también de la económica. La existencia (profusa) de corrupción atenta principalmente contra esa última dimensión: se produce un intercambio entre recursos del sector privado y poder de decisión del sector público para que el primero pueda recoger o proteger beneficios económicos, directos o indirectos, pero en todo caso inaccesibles para quienes que no realizan ese intercambio.

La decepción respecto de los resultados materiales obtenidos bajo democracia explica en gran medida por qué los latinoamericanos están dispuestos a entregar libertades civiles y derechos políticos a cambio de un mayor crecimiento económico (epítome del bienestar material), lo cual de paso confirma la estrecha relación entre régimen político y los resultados materiales esperados.

Dentro de esta preocupación, el nexo entre el dinero y los partidos cobra especial relevancia considerando que en la mayoría de los países latinoamericanos los empresarios no cuentan con una representación que se podría considerar formal en el espectro de partidos, por lo que los vínculos entre ambos mundos son más líquidos y menos transparentes que de costumbre. Como vimos anteriormente, sobre todo las campañas políticas son particularmente sensibles en ese contexto. Los diferentes intentos de regular dicho nexo han dado pie a diferentes institucionalidades, de las cuales se resaltan algunas rasgos en las siguientes tablas.

Institucionalidad de las finanzas políticas en perspectiva comparada

Los puntos más débiles detectados en el análisis descriptivo de las finanzas electorales en el caso chileno se refieren a (1) la participación de empresas en el financiamiento electoral, tanto de partidos políticos como de candidatos; (2) el carácter anónimo de los aportes privados; (3) el financiamiento público de las campañas; (4) los límites del gasto electoral; y (5) la transparencia del gasto electoral.

Felizmente, la base de datos de finanzas políticas del IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance) cubre todos esos aspectos. Esta base de datos recopila información comparada sobre las regulaciones del financiamiento político a partir de 43 preguntas que se ordenan en cuatro grandes categorías: (1) prohibiciones y límites a ingresos privados, (2) financiamiento público, (3) regulaciones de los gastos, y (4) presentación de informes, fiscalización y sanciones. Cubre además 180 países del mundo.

Específicamente utilizaremos las preguntas número 3 (¿Hay una prohibición de donaciones de empresas a partidos políticos?), 4 (¿Hay una prohibición de donaciones de empresas a candidatos?), 9 (¿Hay una prohibición de donaciones anónimas a partidos políticos?), 10 (¿Hay una prohibición de donaciones anónimas a candidatos?), 19 (¿Hay provisiones para financiamiento público directo a los partidos políticos?), 31 (¿Existen límites al monto un partido político puede gastar?), 33 (¿Existen límites al monto un candidato puede gastar?), 35 (¿Los partidos políticos deben informar regularmente de sus finanzas?), 36 (¿Los partidos políticos deben informar de sus finanzas electorales?), 37 (¿Los candidatos deben informar de sus finanzas electorales?), 38 (¿Son los informes de partidos políticos y/o candidatos de dominio público?), y 39 (¿Deben los informes de partidos políticos y/o candidatos revelar la identidad de donantes?).

En la siguiente tabla se resume la evidencia internacional de los arreglos institucionales en esas dimensiones.

Tabla 10 Institucionalidad de las finanzas electorales en perspectiva comparada. Se excluyen valores no disponibles y países con menos de 5 millones de habitantes. Fuente: Political Finance Database, IDEA.

Pregunta Valor Frecuencia absoluta

Frecuencia relativa

Q3. Is there a ban on corporate donations to political parties?

No 109 75,2%Yes 36 24,8%

Q4. Is there a ban on corporate donations to candi-dates?

No 107 74,3%Yes 37 25,7%

Q9. Is there a ban on anonymous donations to politi-cal parties?

No 34 24,5%No, but specific limit 21 15,1%Yes 84 60,4%

Q10. Is there a ban on anonymous donations to candidates?

No 44 35,8%No, but specific limit 17 13,8%Yes 62 50,4%

Q19. Are there provisions for direct public funding to political parties?

No 43 28,5%Yes, both regularly provided funding and in relation to campaigns

36 23,8%

Yes, in relation to cam-paigns

18 11,9%

Yes, regularly provided funding

54 35,8%

Q31. Are there limits on the amount a political party can spend?

No 98 66,2%Yes 50 33,8%

Q33. Are there limits on the amount a candidate can spend?

No 74 50,7%Yes 72 49,3%

Q35. Do political parties have to report regularly on their finances?

No 26 18,1%Yes 118 81,9%

Q36. Do political parties have to report on their finances in relation to election campaigns?

No 59 40,7%Yes 86 59,3%

Q37. Do candidates have to report on their campaign finances?

No 49 33,8%Yes 96 66,2%

Q38. Is information in reports from political parties and/or candidates to be made public?

No 34 23,6%Not applicable 10 6,9%Yes 100 69,4%

Q39. Must reports from political parties and/or candidates reveal the identity of donors?

No 20 14,1%Not applicable 10 7,0%Sometimes 42 29,6%Yes 70 49,3%

En cuanto a la primera dimensión (preguntas 3 y 4), la participación de empresas en el financiamiento de partidos políticos y candidatos, se puede observar que se tiende a favorecer la participación de ellas. Aproximadamente 75% de los países permite que las empresas financien campañas y partidos políticos.

En cuanto al carácter anónimo de los aportes privados (preguntas 9 y 10), se ve que hay una tendencia mundial, aunque menos pronunciada que en el caso anterior, de favorecer la exclusión de aportes privados anónimos del financiamiento del gasto electoral y de los partidos políticos.

El financiamiento público de partidos políticos, es decir el financiamiento de sus operaciones diarias y no exclusivamente de las campañas, es bastante común a escala mundial (pregunta 19). Solo el 28,5% prohíbe este tipo de financiamiento; el restante posee algún mecanismo, con más o menos regulaciones, de transferencia desde el sector público a los partidos políticos.

Los datos no permiten visualizar una preferencia tan clara respecto de los límites del gasto electoral (preguntas 31 y 33). Sobre todo en el caso del financiamiento a los candidatos, las

opciones se dividen en 50%-50% aproximadamente. En el caso del financiamiento a los partidos políticos, el 70% de los países impone un límite de gasto. Más interesante sería saber qué tan tangible o restrictivo es el límite. Si el límite es muy alto, cabe preguntarse si realmente es un límite o no. La diversidad de reglas y la dificultad de acceder a los gastos electorales de cada país, empero, no permite dilucidar fácilmente el poder restrictivo de dichos límites.

En cuanto a la transparencia del gasto electoral (preguntas 35 hasta la 39), se dilucida que hay una preferencia (a nivel mundial) de mejorarla. Es sobre todo interesante, en este contexto, que solo el 14,1% de los países no exige que los partidos políticos o candidatos informen de la identidad de sus donantes.

Una segunda cuestión que debería ser abordada es la medida en la cual estas características institucionales permiten mejorar el output del sistema político. La aplicación de una prohibición o de un límite es solo buena o mala en la medida que aporta a la obtención de ciertos objetivos. Para aportar en ese debate, se presentan a continuación dos resultados extremadamente exploratorios e iniciales, de las correlaciones entre las distintas medidas de desempeño de un sistema políticos y posibles medidas de legitimidad, tanto de input, output y throughput (el índice de desarrollo humano, el ingreso per cápita, percepción de corrupción, medidas de gobernabilidad y el grado de democracia del régimen político). Debido al hecho que se trabaja con variables categóricas, nominales en la mayoría de los casos, se ha optado por presentar los resultados de dos tipos de correlaciones no-paramétricas, el b de Kendall y el de Spearman.

Tabla 11 Correlaciones no-paramétricas (b de Kendall) entre características institucionales del financiamiento político e indicadores de desempeño. Fuentes: características institucionales tomadas de Political Finance Database (Institute for Democracy and Electoral Assistance), IDH (índice de desarrollo de humano) e INB PPP (ingreso nacional bruto en dólares paridad de poder de compra) de PNUD, indicadores de gobernanza del Banco Mundial y Polity IV (índice de democracia) del Proyecto Politiy IV.

IDH

INB PPP

CPI Control of Corruption

Government Effectiveness

Regulatory Quality

Voice and Accountability

Polity IV

Q3. Ban corporate donations to political parties?

Coeficiente de correlación 0,09 0,10 0,11 0,08 0,07 0,08 0,09 0,06Sig. (bilateral) 0,15 0,15 0,10 0,28 0,38 0,30 0,22 0,39N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q4. Ban on corporate donations to candidates?

Coeficiente de correlación 0,09 0,10 0,11 0,08 0,07 0,08 0,09 0,06Sig. (bilateral) 0,15 0,15 0,10 0,28 0,38 0,30 0,22 0,39N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q9. Ban on anonymous donations to political parties?

Coeficiente de correlación 0,09 0,10 0,11 0,08 0,07 0,08 0,09 0,06Sig. (bilateral) 0,15 0,15 0,10 0,28 0,38 0,30 0,22 0,39N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q10. Ban on anonymous dona-tions to candidates?

Coeficiente de correlación 0,09 0,10 0,11 0,08 0,07 0,08 0,09 0,06Sig. (bilateral) 0,15 0,15 0,10 0,28 0,38 0,30 0,22 0,39N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q19. Provisions for direct public funding to political parties?

Coeficiente de correlación 0,09 0,10 0,11 0,08 0,07 0,08 0,09 0,06Sig. (bilateral) 0,15 0,15 0,10 0,28 0,38 0,30 0,22 0,39N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q31. Limits on the amount a political party can spend?

Coeficiente de correlación 0,09 0,10 0,11 0,08 0,07 0,08 0,09 0,06Sig. (bilateral) 0,15 0,15 0,10 0,28 0,38 0,30 0,22 0,39N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q33. Limits on the amount a candidate can spend?

Coeficiente de correlación 0,09 0,10 0,11 0,08 0,07 0,08 0,09 0,06Sig. (bilateral) 0,15 0,15 0,10 0,28 0,38 0,30 0,22 0,39N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q35. Political parties report regularly on their finances?

Coeficiente de correlación 0,09 0,10 0,11 0,08 0,07 0,08 0,09 0,06Sig. (bilateral) 0,15 0,15 0,10 0,28 0,38 0,30 0,22 0,39N 149 149 146 151 151 151 151 148

Tabla 12 Correlaciones no-paramétricas ( de Spearman) entre características institucionales del financiamiento político e indicadores de desempeño. Fuentes: características institucionales tomadas de Political Finance Database (Institute for Democracy and Electoral Assistance), IDH (índice de desarrollo de humano) e INB PPP (ingreso nacional bruto en dólares paridad de poder de compra) de PNUD, indicadores de gobernanza del Banco Mundial y Polity IV (índice de democracia) del Proyecto Polity IV.

IDH INB PPP

CPI Control of Corruption

Government Effectiveness

Regulatory Quality

Voice and Accoun-tability

Polity IV

Q3. Ban corporate donations to political parties?

Coeficiente de correlación

0,12 0,12 0,14

0,09 0,07 0,09 0,10 0,07

Sig. (bilateral) 0,15 0,16 0,10

0,29 0,38 0,30 0,22 0,40

N 149 149 151 151 151 151 148

146

Q4. Ban on corporate donations to candidates?

Coeficiente de correlación

0,17 0,15 0,08

0,11 0,11 0,08 0,11 0,13

Sig. (bilateral) 0,04 0,06 0,36

0,18 0,19 0,34 0,18 0,12

N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q9. Ban on anonymous donations to political parties?

Coeficiente de correlación

0,17 0,11 0,00

-0,02 0,04 0,01 0,01 0,04

Sig. (bilateral) 0,04 0,20 0,98

0,76 0,65 0,89 0,86 0,63

N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q10. Ban on anonymous donations to candidates?

Coeficiente de correlación

0,19 0,13 0,00

0,00 0,07 0,07 0,14 0,14

Sig. (bilateral) 0,02 0,10 0,96

1,00 0,41 0,42 0,10 0,10

N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q19. Provisions for direct public funding to political parties?

Coeficiente de correlación

0,12 0,11 0,25

0,22 0,18 0,21 0,20 0,15

Sig. (bilateral) 0,16 0,18 0,00

0,01 0,02 0,01 0,01 0,07

N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q31. Limits on the amount a political party can spend?

Coeficiente de correlación

0,22 0,19 0,17

0,14 0,21 0,21 0,26 0,29

Sig. (bilateral) 0,01 0,02 0,04

0,09 0,01 0,01 0,00 0,00

N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q33. Limits on the amount a candidate can spend?

Coeficiente de correlación

0,23 0,22 0,17

0,13 0,20 0,18 0,17 0,19

Sig. (bilateral) 0,00 0,01 0,04

0,12 0,01 0,03 0,04 0,02

N 149 149 146 151 151 151 151 148

Q35. Political parties report regularly on their finances?

Coeficiente de correlación

0,22 0,16 0,20

0,16 0,19 0,22 0,19 0,17

Sig. (bilateral) 0,01 0,05 0,01

0,05 0,02 0,01 0,02 0,04

N 149 149 146 151 151 151 151 148

Es interesante notar que, de acuerdo a este análisis preliminar, los aspectos que más se correlacionan con las diversas medidas de fuentes de legitimidad son el de los límites al gasto y el de la transparencia de las finanzas, más que la participación (o no) de empresas en el financiamiento político, más que el financiamiento público (o no) de partidos políticos y más que, sorpresivamente, el permiso de aportar anónimamente a las campañas.

Por supuesto, la legitimidad de los partidos políticos no se logra a nivel individual tan fácilmente. El análisis agregado permite visualizar patrones, pero nada nos asegura que los casos individuales se ceñirán (o no) a dicho patrón. Al final, los cambios institucionales que se introducirán en Chile deben estar ajustados a lo que la ciudadanía percibe de ellos. Deberá ser, en consecuencia, el producto de un largo proceso de ensayo y error. Es importante recordar, en ese sentido, que un comportamiento legal en política no siempre equivale a un comportamiento legítimo o legitimado. Así, en el contexto de una alta desconfianza, el camino más fructífero parecieras ser aquel que comience por transparentar las finanzas políticas, para obtener pistas a partir de las reacciones respecto a cómo proseguir de ese punto inicial.

Conclusiones y propuestas de política

Como ya se ha enfatizado anteriormente, los partidos políticos, y las elecciones en particular, requieren asegurar su financiamiento – y con ello su existencia – a fin de asegurar también el funcionamiento mínimo de una democracia representativa.

El financiamiento exclusivamente interno de los partidos es, a la luz de la caída continua de miembros formales de partidos (también en Chile), una opción inviable, aunque sí la más legítima. Esto obliga a buscar fuentes alternativas de financiamiento, lo que a su vez obliga a definir bien qué actividades se consideran propias de un partido político, o cuáles serán susceptibles de financiamiento. Un criterio que podría guiar esas discusiones es la minimización de la pérdida de legitimidad generada por sospechas que el financiamiento (sobre todo el externo) sea acompañado de obligaciones por parte de los partidos políticos (o los políticos como individuos) hacia dichas fuentes.

Se enfatiza el término de legitimidad, porque no basta con evitar actos ilegales (corruptos), ya que incluso actos estrictamente legales pueden afectar la legitimidad, si dichos actos atentan contra el espíritu de la ley o el ethos social contemporáneo. Sin ir más lejos, por la reacción que se generó en el debato público chileno, el pago por informes efectivamente realizados (aunque de dudosa calidad) puede ser efectivamente legal, pero es considerado un subterfugio ilegítimo para financiar la política.

En este policy paper se enfatizó el financiamiento externo, dado que estas fuentes acapararon la mayor atención el debate público, dejando de lado la opción que tienen los partidos políticos para emprender actividades económicas (rentables) propias, como ocurre en otros países con la incursión de estos en las propiedades inmuebles. En todo caso, se considera que esta vía sería poco afortunado en el contexto de pérdida de legitimidad a causa del manto de dudas que existe acerca de la naturaleza de los intercambios financieros y políticos entre la empresa privada y los partidos políticos.

En segundo lugar, se enfatizó el financiamiento de las campañas electorales, sin perjuicio de que el financiamiento de programas políticos por un lado y de las operaciones (diarias) de los partidos políticos por otro requiere ser afrontado, también. En efecto, en el caso chileno, con el cuestionamiento público (y judicial) a las boletas emitidas por políticos profesionales en períodos no electorales, quedó de manifiesto que las dudas acerca de los nexos entre política y dinero no se levantan al abarcar el financiamiento electoral solamente.

En el debate público chileno se han propuesto tres puntos: (1) el financiamiento exclusivamente público de las campañas; (2) los límites “duros” al gasto electorales, y (3) la transparencia del financiamiento. A priori, la primera medida no convence mucho, ya que el financiamiento público no evita la captura de partidos políticos (y políticos en general), sino que cambia su origen (la captura privada por la pública).

Para operacionalizar los efectos que diferentes arreglos podrían generar sobre la legitimidad, se procedió a incluir varios indicadores de la calidad de la democracia en el análisis. Las correlaciones encontradas apuntan a resultados, por cierto muy preliminares, que confirman la idea que los límites duros y la transparencia del financiamiento son más procedentes a mejorar la democracia que limitar las fuentes a las públicas. Las políticas debieran por tanto avanzar más en la dirección de eliminar las barreras a la entrada al mercado político por parte de los partidos políticos, ya que los límites al gasto y una mayor transparencia de las fuentes de financiamiento lograrían precisamente eso.

Iniciativas como limitar o prohibir la compra de espacio publicitario, la publicación de balances más detalladas, la eliminación de aportes reservados y anónimos, y la definición de límites efectivos de gasto electoral serían por tanto avances en la dirección anteriormente descrita.

En ese sentido, resulta curioso que el financiamiento público (directo o de espacio en los medios de comunicación) de las campañas políticas favorezca al partido incumbente, y específicamente a los más grandes (en términos de desempeño electoral). La meritocracia en el financiamiento resulta difícil de compatibilizar con la idea de “igualar la cancha” a todos los jugadores, con la menor cantidad posible de barreras. En su lugar, el estado podría garantizar un espacio equitativo

Finalmente, en el país también debiera generarse el debate de los costos en los que la sociedad chilena está dispuesta a incurrir para contar con una clase de políticos profesionales. La forma informal en la que se ha manejado hasta ahora, está exacerbando la pérdida de legitimidad de la democracia representativa en Chile.