XXVII REUNION DE ESTUDIOS REGIONALES

"UNA VALORACION DEL ANTEPROYECTO DE LEY DEESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. EFECTOS SOBRE LAS

PRIMAS DE RIESGO DE LOS LIMITES LOFCA vs.ESCENARIOS DE CONSOLIDACION PRESUPUESTARIA"

Jaime Vallés GiménezArea de Economía Política y Hacienda Pública

Dpto. Estructura e Historia Económica y Economía PúblicaFacultad de Derecho. Universidad de Zaragoza

C/ Pedro Cerbuna, 12. 50.009 - ZaragozaTelf.- 976 76 10 00 (ext.- 3642)e-mail: jvalles@posta.unizar.es

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ResumenEl origen del presente trabajo radica en la reciente propuesta que el gobierno

central ha planteado al Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), materializada

en el Anteproyecto de Ley de Estabilidad Presupuestaria, y que vuelve a cuestionar el

alcance de la autonomía financiera de las regiones y la potestad de que disponen

dichos gobiernos para acceder al endeudamiento. Tal propuesta es reflejo del reciente

y fuerte resurgimiento del estudio del endeudamiento, de las causas que justifican su

restricción, y del proceso de consolidación presupuestaria en que se encuentra

inmersa la Unión europea. Enmarcado en dicho contexto, nuestro trabajo pretende

realizar una aproximación a estos temas centrándonos fundamentalmente en dos

objetivos:

• Primero, comenzaremos por revisar la cuestión del endeudamiento subcentral de

una forma global, ya que es una materia todavía no abordada con la suficiente

profundidad, ocupándonos de las diferentes justificaciones para el uso, la

existencia de restricciones, y los problemas de diseño que afectan a los controles

sobre la deuda de las jurisdicciones subcentrales. Esta revisión teórica y empírica

de la literatura debe facilitarnos la disquisición de nuestro primer propósito,

constituido por el análisis y la evaluación del Anteproyecto de Ley General de

Estabilidad Presupuestaria que afecta al endeudamiento de las Comunidades

Autónomas.

• Segundo, a la luz de los mecanismos de disciplina que plantea la mencionada

normativa, pretendemos aproximarnos a los posibles efectos que dicha propuesta

tendría sobre las primas de riesgo impuestas por los mercados financieros a las

Comunidades Autónomas. En concreto, pretendemos estimar un modelo

econométrico a través de una función no lineal con datos de panel el impacto que

han tenido los límites LOFCA y los Escenarios de Consolidación Presupuestaria

como métodos de restricción de la deuda autonómica.

JEL: H3, G1.

JEL Keywords: política fiscal y comportamiento de los agentes, mercado financiero.

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1. Introducción

El origen del presente trabajo radica en la reciente propuesta que el gobierno

central ha planteado al Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), materializada

en el Anteproyecto de Ley de Estabilidad Presupuestaria (ALGEP), y que vuelve a

cuestionar el alcance de la autonomía financiera de las regiones y la potestad de que

disponen dichos gobiernos para acceder al endeudamiento.

Pues bien, a pesar de que en la mayoría de los países industrializados existen

leyes que regulan el acceso por parte de los gobiernos subcentrales a la deuda y

establecen restricciones sobre dicha acción, detectamos ciertas carencias en cuanto al

estudio de tales cuestiones. En concreto, creemos que es necesario clarificar tres

puntos fundamentalmente. Primero, si las jurisdicciones subcentrales pueden acceder

al uso de la deuda y, en caso afirmativo, con qué finalidad. Segundo, si desde un

punto de vista económico queda justificada la existencia de restricciones que recaigan

sobre el endeudamiento subcentral. Por último, habría que revisar las ventajas e

inconvenientes de los distintos mecanismos de control, esto es, los principales

problemas de diseño que aparecen ligados a las restricciones presupuestarias.

A nuestro juicio, en la literatura española estas insuficiencias, que acabamos

de señalar para el ámbito internacional, se agudizan, ya que, en general, el análisis de

estas cuestiones ha sido muy casuístico y anecdótico. Sin duda, los motivos que se

encuentran detrás de este hecho tienen que ver con la relativa juventud de la

estructura territorial española y a que tan sólo recientemente el nivel de deuda

alcanzado por los gobiernos subcentrales ha sido relevante como para despertar la

atención de los tratadistas.

Para cubrir estos vacíos y verter cierta luz sobre esta cuestión, nuestro trabajo

pretende realizar una aproximación a estos temas centrándonos fundamentalmente en

dos objetivos. Primero, dedicamos la primera sección a revisar la cuestión del

endeudamiento subcentral de una forma global y teórica, apoyándonos en la literatura

nacional y comparada. Esta revisión debe facilitarnos la disquisición de nuestro primer

propósito, constituido por el análisis y la evaluación de la reciente reforma de la

normativa nacional que recae sobre el endeudamiento de las Comunidades

Autónomas (CCAA), esto es, el ALGEP propuesto por el gobierno.

Junto a ello, la segunda finalidad que persigue el presente trabajo es

aproximarnos a la posible influencia que han podido ejercer sobre la disciplina que

introduce el mercado financiero los dos principales mecanismos de control institucional

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que recaen sobre el endeudamiento autonómico, esto es, los topes máximos que

establece la LOFCA (límites LOFCA) y los Escenarios de Consolidación

Presupuestaria (ECP).

Dicha influencia es debida, principalmente, a que los mercados valoran

positivamente la existencia de restricciones institucionales que proporcionen

información sobre la situación financiera de los gobiernos., lo que generalmente hace

disminuir la prima de riesgo que se exige a los deudores gubernamentales que

ostentan una situación favorable con respecto a los mecanismos de control

institucionales. Junto a ello, es necesario apuntar que la existencia de restricciones

institucionales también estaría vinculada a la dificultad que presenta el cumplimiento de

las condiciones necesarias señaladas por Lane (1993) para que el mercado introduzca

cierta disciplina y, en consecuencia, el control del endeudamiento subcentral requiere

complementarse o reforzarse con otros métodos internos de control.

Para desarrollar estas cuestiones, en la sección tercera se discuten las

hipótesis o variables a contrastar y la especificación del modelo econométrico para el

análisis de la disciplina del mercado sobre el endeudamiento de las CCAA y,

posteriormente, se presentan y comentan los principales resultados obtenidos en las

estimaciones. Finalmente, se destacan las conclusiones fundamentales de nuestro

trabajo.

2.- Las recomendaciones teóricas

Antes de abordar la reciente propuesta del gobierno central, materializada en

el ALGEP como posible mecanismo regulador del endeudamiento autonómico,

pretendemos revisar los elementos básicos relativos al diseño de las restricciones

presupuestarias que se desprenden de las aportaciones teóricas y empíricas que nos

suministra, principalmente, la literatura comparada, y que analizamos con mayor

detalle en Vallés (1999). Hemos articulado la exposición en cuatro puntos.

En el primero, destacamos los principios que justifican el uso del

endeudamiento en el ámbito subcentral. En la segunda parte, identificamos las

distintas razones que motivan un empleo restringido o supervisado de la emisión de

deuda subcentral. En la tercera parte de esta sección, profundizaremos en los

problemas de diseño que puede contener cualquier legislación que intente limitar el

uso del endeudamiento subcentral, y recapacitamos sobre las posibilidades que

también ofrecen la coordinación y el mercado como mecanismos disciplinadores.

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Posteriormente, identificamos algunas lecciones sobre estos aspectos que podemos

extraer de la literatura empírica comparada y, para concluir, realizamos una valoración

de la actual legislación autonómica. Dado el alcance limitado de la presente aportación,

hemos optado por profundizar en los tres últimos puntos mencionados, que son los

menos estudiados por la literatura disponible.

A) Justificación del uso de la deuda en los gobiernos subcentrales

Como acabamos de mencionar, vamos a iniciar la exposición con las posibles

justificaciones que respaldan el uso de la deuda en el ámbito subcentral. Así, a partir

de Musgrave (1959)1, los argumentos principales que deberían encontrarse detrás del

empleo de la deuda subcentral son los siguientes (tabla 1): el principio de pago al

tiempo de utilización, la equidad intergeneracional, la reducción de la fricción

impositiva, los proyectos autoliquidables y la formación de capital. Por tanto, en

principio, y siguiendo la "tendencia federal", no hay razones que justifiquen la

intervención del nivel central, ya que puede suponer la ruptura del principio de

autonomía financiera subcentral.

Tabla 1: Justificación teórica del uso de la deuda en el ámbito subcentral

• Principio de pago al tiempo de utilización La deuda permite distribuir el coste a lo largo de la vida útil del bien y facilitar el pago

• Equidad intergeneracionalEl endeudamiento facilita la distribución del coste del bien entre varias generaciones en función de losbeneficios disfrutados por cada una de ellas

• Reducción de la fricción impositiva Se puede emplear la deuda para amortiguar y disminuir la volatilidad de los tipos de gravamen debida a losaltibajos de los gastos públicos

• Proyectos autoliquidables El endeudamiento se puede usar para financiar aquellos bienes que autofinancian las cargas financierasderivadas de la deuda

• Formación de capital Se debe financiar el gasto corriente con impuestos, que recaen sobre el consumo presente, para favorecer laformación total de capital

Fuente: elaboración propia.

Es más, existe un amplio consenso por parte de la literatura en torno al juicio

1 También son aportaciones relevantes en este sentido las de Wagner (1970), Hand y Mitchell (1971),Bonner (1972), Buchanan y Wagenr (1977), Collins (1977), Sullivan (1979), King (1984), Lane (1993),Poterba (1995), Buchanan (1995), y Dafflon (1996). En nuestro país, puede acudirse, por ejemplo, aGallastegui (1995), Sánchez Martínez (1995), Monasterio (1996), y Monasterio y Suárez (1996b), quetambién reflexionan sobre algunas de estas causas para justificar el uso de la deuda en los gobiernossubcentrales o, para el ámbito central, a Sevilla (1985).

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de valor musgraviano de que la carga financiera derivada del gasto corriente sea

soportada íntegramente por la generación presente, y el gasto de capital se comparta

por las generaciones futuras y presente. Sin embargo, existen dos grupos de posibles

argumentos para contemplar la capacidad de endeudamiento subcentral de forma

restringida (tabla 2).

Tabla 2: Conexión entre causas para restringir la deuda subcentral e instrumento apropiado

CAUSAS RESTRICCIONESDistribución eficiente de las competencias degasto

Restringe el uso de la deuda al contexto de la funciónde asignación

Equidad intergeneracional y dificultades parasu implantación

• Afectación de la deuda a gastos de capital• Plan temporal de impuestos y amortización del

endeudamiento acorde con el disfrute de losbeneficios

Interferencias del endeudamiento subcentralcon los objetivos macroeconómicos delgobierno central

Coordinación-centralización

Falta de equidad intrageneracional • Afectación de la deuda a gastos de capital• Períodos máximos de amortización• Límites máximos

Beneficios políticos • Regla de equilibrio presupuestario o límite máximo• Restricciones severas sobre ingresos y

endeudamiento Comportamientos estratégicos y mimetismo Límites máximos Efectos externos • Coordinación-centralización

• Límites máximos Prevención de situaciones de insolvencia • Mercado

• Límites máximos Incentivos que provocan los fuertesdesequilibrios financieros verticales

• Responsabilidad fiscal• Límites máximos

Fuente: Elaboración propia.

B) Motivos que respaldan la existencia de controles sobre el endeudamiento

subcentral

En primer lugar, dadas las razones que justifican el uso de la deuda en el

ámbito subcentral, debe tenerse en cuenta que la distribución eficiente de las

competencias de gasto condiciona y limita el empleo del endeudamiento a escala

subcentral. Así, el enfoque clásico del federalismo fiscal asigna al nivel central, y de

forma exclusiva, las competencias en materia de estabilización y redistribución, lo que

delimita el uso de la deuda en el contexto subcentral únicamente a fines asignativos.

Junto a ello, y dentro de la función de asignación, el argumento de la equidad

intergeneracional exige la afectación de la deuda a la realización de gastos de

inversión, y un plan temporal de impuestos y amortización del endeudamiento acorde

con el disfrute de los beneficios.

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En segundo lugar, también podemos señalar una serie de motivos que

implican cierto control del nivel central sobre las jurisdicciones subcentrales. Entre las

posibles causas que motivan esta supervisión se encuentran las siguientes2: la

interferencia de la política de endeudamiento en los objetivos del nivel central, los

problemas que supone la aplicación de la equidad intergeneracional, la ausencia de

equidad intrageneracional, los beneficios políticos y el comportamiento de los agentes,

las actuaciones estratégicas, los efectos externos y el "mimetismo", el riesgo de

insolvencia, y la falta de responsabilidad.

Finalmente, dentro de las causas que pueden motivar la intervención del nivel

central, tenemos que destacar por su relevancia para el caso español, la que analizan

Von Hagen y Eichengreen (1996), indicando que los límites que previenen la

insolvencia son más frecuentes en países con fuertes desequilibrios verticales, ya que

pretenden evitar los incentivos (ayuda del nivel central) que existen para pautas

presupuestarias más arriesgadas cuando existe un grado reducido de responsabilidad

fiscal. Asimismo, un sistema de financiación en el que la mayor parte del peso recae

en transferencias, puede implicar que la mayoría de los beneficios de los programas

públicos estén altamente concentrados entre pocos receptores, mientras los costes

están ampliamente distribuidos.

En cualquiera de esos casos, se incumple una regla prioritaria, que el gobierno

que es responsable del gasto también debe adoptar las decisiones de recaudación

para financiar dichos gastos, teniendo garantizado el acceso y el control de las fuentes

adecuadas de recursos. Por tanto, la responsabilidad fiscal, desde un punto de vista

teórico, tiene dos facetas, dentro y entre niveles de gobierno. Dentro de un nivel de

gobierno se corresponde con la responsabilidad fiscal, mientras que entre niveles de

gobierno existe la obligación de cierta coordinación vertical. Esto último ha sido

interpretado como una exigencia de equilibrio presupuestario (corriente), derivándose

del argumento de que los votantes, los consumidores de bienes públicos, y los

contribuyentes, deberían coincidir. Además, ampliando esta norma con su faceta

temporal, existe una justificación para la financiación "pay-as-you-use", vertiendo

2 Dichos motivos se han sistematizado, fundamentalmente, a partir de las aportaciones de Wagner(1970), Hand y Mitchell (1971), Wagner (1971), Buchanan y Wagner (1977), Breton (1977), King (1984),Brenan y Buchanan (1985), Wildavskin (1986, 1988), Epple y Spatt (1986), Downs y Larkey (1986),Buchanan (1987), Bispham (1987), Olsen (1988), Stiglitz (1989), Burgat y Jeanrenaud (1989, 1991),Tabellini y Alesina (1990), Contreras (1990), Inman (1990), Von Hagen (1991), Baiges (1991), Rowley etal. (1991), Estévez (1992), Lane (1993), Begg et al. (1993), Case, Rosen y Hines (1993), Carlsen (1994),Kneebone (1994), Poterba (1995), Holcombe y Mills (1995), Buchanan (1995), Gallastegui (1995),Sánchez Martínez (1995), Kiewiet y Szakaly (1996), Dafflon (1996), Albi et al. (1996), y González-Páramo

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alguna luz sobre qué debería entenderse por límites óptimos al endeudamiento

subcentral.

En resumen, parece existir una clara conexión entre las causas que pueden

justificar cierto control del endeudamiento subcentral y las restricciones o

características de los límites revisados, como hemos sintetizado en la tabla 2. En

primer lugar, podemos ver en la tabla cómo queda invalidado el uso de la deuda

subcentral con fines estabilizadores y redistributivos. Además, los problemas de

equidad suelen remediarse mediante la afectación de la deuda a gastos de capital y el

establecimiento de períodos máximos de amortización. Por otro lado, las interferencias

que el endeudamiento subcentral ocasiona sobre los objetivos macroeconómicos

centrales y los efectos externos pueden enmendarse a través de la coordinación-

centralización, aunque también se puede recurrir a los límites máximos en el caso de

los efectos externos. Finalmente, los problemas que ocasionan la existencia de

beneficios políticos, los comportamientos estratégicos, los incentivos que provoca la

falta de equilibrio financiero, y la prevención de situaciones de insolvencia, pueden

subsanarse con límites máximos, un mayor grado de responsabilidad, o un correcto

funcionamiento del mercado financiero.

Por tanto, básicamente aparecen tres métodos que pueden moldear la política

de endeudamiento subcentral, esto es, la coordinación-centralización, los límites (plan

de amortización, afectación de la deuda y tope máximo) y el mercado. No obstante, la

existencia de una restricción que recaiga sobre el comportamiento de una jurisdicción

no garantiza que la pauta que vaya a seguir el gobierno subcentral se ajuste a lo

marcado por el método de control, ya que cada una de estas restricciones presenta

una serie de puntos débiles que pueden terminar por anular la eficacia de las mismas.

Vamos a revisar brevemente los motivos que pueden encontrarse detrás de la

ineficacia de cada una de las restricciones, y que aparecen resumidos en la tabla 3.

C) Elementos críticos de los métodos de control de la deuda subcentral

Respecto al grado de eficacia de los límites presupuestarios, nos interesa

destacar los principales problemas de diseño que plantean, ya que gran parte de los

mismos coinciden con los resultados que vamos a extraer del estudio de su

comportamiento en la práctica a partir del análisis de la literatura empírica comparada.

(1997).

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Así, sin ánimo de profundizar en todos y cada uno de los aspectos que contemplamos

en la tabla, pasamos a identificar los defectos que aparecen en el diseño o

funcionamiento de las restricciones presupuestarias3, pudiendo señalar los siguientes

elementos conflictivos.

Tabla 3: Razones de la posible ineficacia de las restricciones

RESTRICCION DEBILIDADES LIMITES • Los límites como problema intergubernamental

• Abuso de las cláusulas de escape por su ambigüedad• Ineficacia de las sanciones• Definición inapropiada de los elementos y componentes que integran los

límites• Discrecionalidad a la hora de fijar un tope máximo• Los topes máximos y los incrementos permitidos deben estar gobernados

por una variable escala• Estrategias para burlar los límites• Grado de severidad de los límites (por exceso y defecto)

COORDINACION • Identificación y reparto de las ganancias• Dificultad para alcanzar acuerdos y control de los mismos conforme

aumenta el número de los agentes coordinados• Ineficacia de las sanciones• Incentivos existentes para romper los acuerdos

CENTRALIZACION • Riesgo moral• Inconsistencia temporal• Selección adversa• Jurisdicciones tomadoras del seguro

MERCADO • Características apropiadas del sistema financiero (institucional vs. mercado)• Discrepancias en el trato otorgado a los deudores gubernamentales• Problemas de información sobre la situación financiera de las jurisdicciones

Fuente: Elaboración propia.

En primer lugar, dos son los aspectos que hemos englobado bajo el epígrafe

de los límites como problema intergubernamental. Por una parte, las unidades de nivel

inferior deben estar protegidas de incrementos en su responsabilidad impositiva

motivados por acciones de las unidades de gobierno superiores y, por otra, hay que

adoptar la decisión de sí los límites recaerán sólo sobre las jurisdicciones intermedias,

los municipios, o ambos a la vez, ya que, si se excluye a algún nivel de gobierno, los

límites podrían alterar la distribución de responsabilidades.

En segundo lugar, pese a que es lógico que los límites puedan ser superados

3 Para un tratamiento de los mecanismos de elusión de las restricciones, y los problemas de diseño queplantean, puede recurrirse, entre otros, a Heins (1963), Mitchell (1967), Wagner (1970), Brennan yBuchanan (1977), McEachern (1978), Denzau (1979), Brennan y Buchanan (1979), Bails (1982), Gold(1984), Fuentes (1985), Abrams y Dougan (1986), Epple y Spatt (1986), Rowley et al (1991), Preston eIchniowski (1991), Bunch (1991), Lane (1993), Begg et al. (1993), Bayoumi et al. (1995), Poterba (1995b),Schultze (1995), Poterba (1995), Buchanan (1995), Bayoumi y Eichengreen (1995), Mullins y Jouce(1996), Monasterio (1996), Kiewiet y Szakaly (1996), Gold (1996), Dafflon (1996), Poterba (1997),Gonzalez-Páramo (1997), Craig y Ter-Minassian (1997), y Monasterio et al. (1999).

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en situaciones de emergencia, incorporando cláusula de salvaguardia o escape, éstas

suelen establecerse con tal ambigüedad que terminan por anular los efectos

perseguidos con el límite. Además, también los mecanismos de sanción o los métodos

que permiten reconducir los niveles de endeudamiento hasta aquel punto en que se

respetan los límites presentan dificultades a la hora de quedar recogidos por una

norma. Así, básicamente, se puede optar por una multa, cuyo importe se utilizaría para

amortizar parte de la deuda, o por mecanismos que afecten a variables

presupuestarias. En este último caso, se podría disminuir la deuda con cargo a

mayores impuestos, menores transferencias del nivel central, o un menor gasto,

especialmente, de capital.

Dos son los problemas que presentan estos mecanismos disciplinarios,

pudiendo destacarse, fundamentalmente, la arbitrariedad a la hora de fijar la cuantía

de la sanción o modificación de las variables presupuestarias, y el retardo temporal con

que deben aplicarse. No obstante, respecto a la cuantía o modificación presupuestaría,

debe ser suficiente para desincentivar el incumplimiento, y parece lógico que sea

superior a los beneficios obtenidos por el infractor, debe ser suficiente para compensar

a las restantes jurisdicciones de los costes sufridos, e incluso para recompensar a las

que cumplen los criterios.

Además, dado que el crédito bancario es concedido por un tercer agente,

puede ser relevante establecer sanciones sobre las instituciones financieras que

ayudan a las jurisdicciones a incumplir los límites, como sucede en el caso belga. Por

último, sobre el problema del desfase temporal entre sanción e incumplimiento de la

normativa, es posible que sea necesario optar por una normativa preventiva más que

punitiva, esto es, al igual que ocurre en el caso suizo, quizás a partir de un

determinado nivel de deuda, el control previo del cumplimiento de una serie de

condiciones y la autorización sobre la operación o el volumen de los gastos de capital y

endeudamiento sean más eficaces que las sanciones.

El tercer problema al que hay que enfrentarse a la hora de diseñar un límite es

la definición de los elementos que lo van a integrar y la discrecionalidad a la hora de

fijar un tope máximo. Así, la determinación de las partidas presupuestarias que se

incluyen o excluyen del cálculo de los límites resultan relevantes por dos motivos.

Primero, si no se consideran todas las partidas relevantes, es probable que las partidas

que quedan fuera del límite puedan más que compensar los aumentos o reducciones

de las partidas sujetas a restricción y, por tanto, puedan ser una de las causas de la

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ineficacia de los límites. Asimismo, si las partidas que se incorporan no son relevantes,

el límite puede ser excesivamente permisivo. En segundo lugar, generalmente, no hay

una definición legal, o comúnmente aceptada, de los conceptos de gasto, ingreso, o

deuda, que se incluyen en los límites. Así, por ejemplo, podrían intentar cambiarse

programas de gasto en garantías a préstamos de empresas privadas, gastos fiscales o

regulaciones.

El último problema al que queremos referirnos respecto a los límites está

relacionado con el hecho de que el límite debe estar basado en una restricción de los

ingresos obtenidos a través del endeudamiento a partir de un porcentaje de la renta

personal u otra variable que represente la capacidad de endeudamiento. En este caso,

el problema que aparece es la elección del año base para el cálculo de los límites, ya

que puede haberse realizado sin tener en cuenta si los valores sobre los que gira el

límite para el año base fueron anormalmente altos o bajos. Junto a esto, un elemento

crítico en el diseño de los límites también puede ser la elección de la tasa de

crecimiento permitida para el endeudamiento, pudiendo aparecer los incrementos

futuros corregidos por un índice de precios, por el crecimiento de la población o de la

renta per cápita.

Por otro lado, es necesario tener en cuenta que los límites no resultan

efectivos cuando el objetivo es coordinar la política de endeudamiento subcentral para

colaborar con la política de estabilización, porque, en este caso, los límites pueden

impedir la contribución de los gobiernos subcentrales con una posición financiera

sólida en materia de estabilización. Así, cuando se trata de restringir el endeudamiento

subcentral por motivos de estabilización, la solución puede ser someter a aprobación

del gobierno central las emisiones de deuda subcentral o, alternativamente, como esta

medida puede verse como una injerencia excesiva en la autonomía de los niveles

inferiores de gobierno, puede crearse una institución de coordinación del

endeudamiento que ocupe una posición equidistante entre las partes implicadas.

No obstante, y entrando en los problemas que afectan a la coordinación, es

necesario tener presente que hay un motivo por el que la centralización es preferida a

la coordinación. Dicha justificación radica en facilitar y dotar de credibilidad a los

posibles acuerdos alcanzados entre jurisdicciones subcentrales, que se enfrentan a

problemas relacionados con la identificación y reparto de las ganancias de la

coordinación, la dificultad para alcanzar acuerdos y el control de los mismos conforme

aumenta el número de agentes coordinados, la eficacia de las sanciones, y los

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incentivos existentes para romper los acuerdos, pues los beneficios se obtienen en el

corto plazo, mientras los costes, si los hay, se producen en el medio y largo plazo.

Sin embargo, como hemos recogido en la tabla 3, también la centralización

puede presentar un conjunto importante de problemas, entre los que podemos

destacar el riesgo moral, la inconsistencia temporal, la selección adversa, y lo que se

denomina "las jurisdicciones tomadoras del seguro". Así, el riesgo moral se apreciaría

cuando algunas jurisdicciones intenten inflar sus necesidades de endeudamiento para

acceder a la ayuda del nivel central. Por otra parte, la inconsistencia temporal implica

que los incumplimientos de los acuerdos y pactos se realiza con extremada facilidad y

al margen de cláusulas de escape o salvaguardia, por lo que la renegociación de los

acuerdos a posteriori disminuye el valor de los mismos. La selección adversa supone

que los malos riesgos expulsan a las jurisdicciones con un comportamiento

presupuestario menos laxo. Finalmente, las jurisdicciones tomadoras del seguro deben

presentar riesgos incorrelacionados para que el sistema de seguros sea viable. Las

posibles soluciones para estos problemas son básicamente dos. En primer lugar,

realizar un diseño atractivo del mecanismo de centralización, probablemente mediante

el método de la "acumulación", es decir, el incumplimiento de los acuerdos supone la

exclusión de otras materias que resulten atractivas para las jurisdicciones. En segundo,

establecer un sistema de sanciones que desincentive el incumplimiento.

Por último, en todos los casos anteriores, los métodos de control son de

carácter interno, en el sentido de que están situados dentro del sector público, y es un

agente gubernamental el encargado de su control. Pero, si tenemos en cuenta que la

deuda es un ingreso voluntario, cuya obtención supone contar con la confianza de los

ahorradores e instituciones financieras que proporcionan los fondos, quizá podríamos

confiar en la eficacia de mecanismos externos como el mercado para disciplinar el

endeudamiento subcentral, ya que permitiría reconducir la conducta financiera de los

gobiernos más irresponsables, al encarecer sus pasivos, en primer lugar, y

racionándoles el crédito o negándoselo en los casos extremos.

No obstante, si atendemos al argumento expuesto por Estévez (1992), la

tradición norteamericana y europea han contribuido a moldear los rasgos

característicos de sus sistemas financieros con una incidencia clara sobre el

endeudamiento subcentral. El primero, con un elevado grado de desintermediación

bancaria (son los bancos o agencias de inversiones y los "brokers" los que colocan las

emisiones subcentrales entre potenciales interesados en la desgravación fiscal) y, en

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el segundo, permitiendo desarrollar unas instituciones potentes en varios países

europeos, que conceden crédito a largo plazo a los niveles de gobierno subcentral,

concentrando una elevada proporción de su financiación.

Así, el sistema de financiación americano se caracteriza por un enorme

número de emisiones en circulación, muchas de ellas con escasa liquidez, y muy

condicionado por la práctica continuada del "rating" de los emisores. Estas emisiones

se colocan en su mayoría directamente en la cartera de las personas físicas,

principalmente en los niveles medios y altos de renta que pueden aprovechar al

máximo su rentabilidad fiscal, aunque también es creciente la colocación en fondos de

inversiones. Por el contrario, las grandes instituciones de crédito local europeas tienen

en su cartera una elevada proporción de pasivos financieros de las corporaciones

subcentrales y, consiguientemente, la mayoría de las mismas se convierten en los

principales emisores de empréstitos del sistema financiero, proporcionando a los

mercados de capitales títulos de una elevada liquidez, tanto por su volumen como por

su cualificado "rating".

Además, hay que señalar que la confianza en los límites externos al

endeudamiento procedentes de los mercados financieros depende, fundamentalmente,

de que se den dos condiciones. Primero, que el trato dispensado a los gobiernos

subcentrales por parte de las instituciones financieras, pese a sus características

especiales, no difiera del ofrecido a otro deudor. La segunda condición a la que hay

que hacer referencia consiste en que los mercados deben disponer de información

suficiente sobre la situación financiera real y el grado de solvencia de los gobiernos

regionales, lo cual en muchos casos es un problema porque la información no existe,

es incompleta, o no fiable, dado que el gobierno emisor de la información tiene

incentivos para ocultar su verdadera situación como deudor.

D) Lecciones que proporciona la literatura empírica comparada

Para concluir con esta sección, debemos reflexionar, aunque sea brevemente,

sobre el comportamiento en la práctica de las restricciones institucionales y, en

concreto, nos interesa resaltar dos cuestiones. Por una parte, queremos destacar si

desde un punto de vista empírico se ha comprobado la existencia de alguna de las

razones que justifica la presencia de restricciones. Por otra, debemos apuntar en qué

medida los estudios cuantitativos han podido verificar la eficacia de las restricciones.

Respecto al primer punto, es necesario mencionar la escasez de trabajos

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empíricos que hemos encontrado sobre el tema, pudiendo observar tres tipos de

explicaciones. En primer lugar, es posible que el consenso que existe en el ámbito

teórico en torno a las recomendaciones musgravianas, coincidiendo la corriente

positiva y normativa, haya motivado una falta de interés sobre la necesaria justificación

de las restricciones, aunque no así sobre su eficacia. En segundo lugar, y dado que la

mayor parte de la literatura que aborda las cuestiones relacionadas con las

restricciones es norteamericana, no parece haber un especial interés en la búsqueda

de motivos que amparen su existencia, ya que puede entenderse que toman como

punto de partida las epidemias de impago en el ámbito subcentral acaecidas a finales

del siglo XIX, y durante los primeros treinta años del siglo XX, por lo que subyace como

justificación la prevención de situaciones de insolvencia. En tercer lugar, la

generalizada existencia de restricciones o límites presupuestarios en la mayoría de

Estados norteamericanos, hace imposible o irrelevante la discusión de su necesaria

presencia.

Finalmente, también se puede argumentar que la mayoría de estudios

aparecen ligados a la contrastación de hipótesis positivas, esto es, beneficios políticos,

grupos de presión, ausencia de responsabilidad fiscal, elección entre deuda y otras

fuentes alternativas de ingresos, etc., aunque generalmente estos estudios incluyen

simultáneamente la eficacia de las restricciones fiscales.

Por tanto, la materia que realmente ha concentrado la atención de la literatura

es la eficacia de las restricciones institucionales y, concretamente, la operatividad de

los límites fiscales (tabla 4). En este sentido, tanto los trabajos que hemos encontrado

sobre el mercado como mecanismo disciplinador, como aquellos que podrían estar

vinculados indirectamente con la coordinación-centralización, al tratar la incidencia de

los límites sobre el papel que los gobiernos subcentrales desempeñan en la función de

estabilización, están ligados al efecto que provocan los límites, bien en la

estabilización, reduciendo el papel que juegan los gobiernos subcentrales, o bien en la

determinación del umbral a partir del cual el mercado retira su confianza a los

gobiernos subcentrales, permitiendo la existencia de límites fiscales un mayor

endeudamiento subcentral, al aumentar la confianza del sistema financiero.

Por otro lado, y centrándonos en la propia eficacia de los límites

presupuestarios, la literatura existente, a nuestro juicio, parece dejar fuera de duda la

eficacia de los mismos, no sólo por la mayor elaboración econométrica de los trabajos

que sustentan esta tesis, sino también porque los estudios que no apoyan la

15

efectividad de las restricciones parecen detectar problemas de diseño más que una

ineficacia propia de las mismas, aspecto que anteriormente hemos mencionado como

elemento clave en las recomendaciones teóricas. En cualquier caso, podemos extraer

al menos cuatro lecciones de la literatura empírica comparada.

Tabla 4: Resultados empíricos en torno a la efectividad de los límites*

TIPO DE LIMITE ANALIZADO EFICACIA DE LOS LIMITES INEFICACIA DE LOS LIMITESSOBRE INGRESOS Y GASTOS Misiolek y Elder (1988), Preston e

Ichinowski (1991), y Mullins y Joyce(1996)

Rafuse (1979), Gold (1984), Bails(1982), Shadbegian (1996) y Gold(1996)

SOBRE EL ENDEUDAMIENTO McEachern (1978), Von Hagen (1991),Bunch (1991), Rowley et al. (1991),Eichengreen y Bayoumi (1994),Dafflon (1996), Von Hagen yEichengreen (1996) y Kiewiet ySzakaly (1996)

Heins (1963), Mitchell (1969) yPogue (1970)

CUALQUIER TIPO DE LÍMITES Poterba (1994) y Eichengreen yBayoumi (1995)

Abrams y Dougan (1986) y King-Meadows y Lowery (1996)

* También puede verse una discusión de alguno de estos trabajos en Kiewiet y Szakaly (1996) y Poterba (1997).Fuente: Elaboración propia.

En primer lugar, la efectividad de los límites debe establecerse en un contexto

económico adecuado, esto es, las oscilaciones del ciclo económico pueden

enmascarar la eficacia o no de los límites. Además, el gobierno sujeto a la restricción

debe operar a niveles vinculantes, y se debe evitar que los niveles máximos permitidos

se conviertan en mínimos reales (solución esquina). En segundo término, no se trata

de poner un freno definitivo al aumento de determinadas partidas presupuestarias, sino

de acompasar su ritmo de crecimiento a la capacidad y necesidades de las

jurisdicciones (renta y población).

Tercero, la efectividad de las restricciones depende de forma crucial de la

severidad de las mismas, por lo que es posible que deban recaer sobre más de una

partida presupuestaria, y que se deban evitar las posibles lagunas legales que

permitan burlar los límites (desviaciones a otros entes públicos, imprecisión en

conceptos propios del límite, sustitución entre partidas sujetas al límite o no, y

aplicación distinta a la recomendada por la normativa o cambios en los tipos de gasto,

etc.). Junto a ello, otro tipo de factor determinante de la eficacia de las restricciones

son las acciones correctoras o sanciones si se sobrepasa el límite (control preventivo

versus punitivo).

En cuarto lugar, y en principio, no parece apropiado que coincidan el legislador

y el supervisor con el sujeto obligado, ya que el diseño o el control del cumplimento de

los límites sería tal que se minimizaría su impacto real. Asimismo, parece necesaria la

16

intervención del gobierno central para garantizar que se internalizan los posibles

efectos externos entre jurisdicciones y se acomete correctamente la función de

estabilización (coordinación-centralización).

3.- El Anteproyecto de Ley General de Estabilidad Presupuestaria

Una vez revisados los principales elementos teóricos y aplicados relativos a las

restricciones presupuestarias, vamos a explicar brevemente cuales son los puntos

fundamentales a partir de los cuales el gobierno ha articulado su propuesta de

estabilidad presupuestaria. A nuestro juicio, al menos cinco son los aspectos que

estructuran el ALGEP (figura 1): 1) Justificación de la Ley; 2) Objetivo, alcance y

principios; 3) Disposiciones de carácter básico y aplicación común; 4) Directrices que

afectan al sector público estatal y, finalmente, 5) Pautas para las Administraciones

territoriales.

En cuanto a la justificación del Anteproyecto de Ley, las causas que parecen

mencionarse en la exposición de motivos del mismo son las siguientes. En primer

lugar, se hace referencia a las obligaciones financieras que supone el marco

institucional externo, reguladas por el Tratado de Maastricht (1992), y que

posteriormente se han endurecido progresivamente en el Pacto de Estabilidad y

Crecimiento (1997) y en el Consejo Europeo de Santa María de Feira (2000). Así, en

una primera etapa, la definición de rigor o estabilidad presupuestaria suponía un déficit

y deuda pública en torno al 3% y al 60% del PIB, respectivamente.

Posteriormente, los Estados Miembros se comprometen a perseguir el objetivo

de situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o en superávit, de forma que,

cuando los estabilizadores automáticos actúen, el déficit se mantenga siempre por

debajo del 3% del PIB. Finalmente, se recomienda a los países miembros que

continúen el saneamiento de sus cuentas públicas más allá del nivel mínimo para

cumplir los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y de esta forma generar

un margen de maniobra adicional para la estabilización cíclica, con el objetivo de

protegerse de una evolución presupuestaria imprevista, acelerar la reducción de la

deuda, y prepararse para los desafíos presupuestarios del envejecimiento de la

población.

17

FIGURA 1: EL ANTEPROYECTO DE LEY GENERAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

Sostenibilidadpresupuestaria

Marco institucionalexterno

Reserva margen de maniobrafrente a oscilaciones ciclicas

Elevado crecimiento ycreación de empleo conestabilidad económica

Disciplimafiscal

Marco institucionalinterno

Equilibriopresupuestario

• Objetivo de la Ley• Alcance del sector público a los efectos de la norma• Principios generales

Disposiciones de carácter básico y aplicacióncomún, imprescindibles para la consecución de la

estabilidad presupuestaria

• Obligado cumplimiento, respetando la autonomiafinanciera

• Medidas de corrección (plan económico-financiero)• Sistema de información (IGAE y SECNR)• Fijación central de objetivos de estabilidad

presupuestaria para todas las AdministracionesPúblicas

Sector públicoestatal

Administracionespúblicas territoriales

Resto de entidades públicas empresariales,sociedades mercantiles y demás entes o

establecimientos de Derecho Públicodependientes del sector público

ComunidadesAutónomas

CorporacionesLocales

• Límite máximo anual de gasto• Fondo de Contingencia presupuestaria• Informe de las causas del desequilibrio

presupuestario y plan para su corrección• Sanción externa (Unión Europea)• Control: Cortes Generales

• CPFF como elemento de coordinación ysupervisión

• Central de Riesgos (Mº. Hacienda)• Autorización central para endeudarse• Plan a medio plazo para la corrección

del desequilibrio• Sanción: las CCAA son corresponsables

del incumplimiento frente a Europa• Control: Ministerio de Hacienda

• Gobierno fija los objetivos anuales deestabilidad

• Comisión Nacional de la AdministraciónLocal informa de los objetivos fijados

• Autorización central para endeudarse• Plan a medio plazo para la corrección del

desequilibrio• Sanción: las CCLL son corresponsables del

incumplimiento frente a Europa• Control: Ministerio de Hacienda

• Informe de gestión y plan de saneamiento a medio plazo• La responsabilidad de la corrección del desequilibrio

recaera en el organo de la Administración Pública de quedependen

Fuente: Elaboración propia.

18

Como no podía ser de otra forma, el gobierno español hace suyos estos

objetivos, y menciona como justificaciones de la necesaria disciplina fiscal la garantía

de la sostenibilidad presupuestaria, la reserva de un margen de maniobra fiscal al que

poder recurrir ante variaciones cíclicas a medio plazo y, por último, asegurar un robusto

crecimiento y creación de empleo, que se verán reforzados por los menores costes del

crédito, los efectos riqueza favorables al consumo, y la generación de expectativas de

reducción de impuestos y de una mayor estabilidad asociadas al proceso de

consolidación fiscal.

El último elemento al que se hace referencia en la exposición motivos como

razón para la disciplina fiscal es que, en un país fuertemente descentralizado como

España, el esfuerzo del Estado sería inútil si no fuese simultáneamente realizado por el

conjunto de las Administraciones Públicas, pues, en caso contrario, la presión sobre

los mercados financieros vendría ejercida por éstas con los consabidos efectos

negativos sobre los tipos de interés, la inflación, y el empleo. Así, en virtud de lo

dispuesto en los artículos 149.1.13ª y 18ª de la Constitución española (CE), el marco

de la estabilidad presupuestaria tiene carácter básico, resultando aplicable a todas las

Administraciones Públicas, al objeto de que la actuación presupuestaria coordinada de

todas ellas, puesta al servicio de la política económica del Gobierno, permita conseguir

la imprescindible estabilidad económica interna y externa.

El segundo elemento estructural del ALGEP estaría constituido por la definición

del objetivo de la misma, el alcance del sector público a los efectos de la norma, y los

principios generales que deben inspirar su aplicación. Respecto a la finalidad, el art. 1

señala que pretende "el establecimiento de los principios rectores a los que deberá

adecuarse la política presupuestaria del sector público en orden a la consecución de la

estabilidad y crecimiento económicos, con respecto al Pacto de Estabilidad y

Crecimiento, y la determinación de los procedimientos para su aplicación". Una vez

estableció el propósito del ALGEP, el artículo segundo precisa que la definición de

sector público es en sentido amplio, por lo que abarca al Estado, las CCAA, las

Corporaciones Locales (CCLL), y otros entes de derecho público dependientes de los

anteriores, cualquiera que sea su estatuto jurídico. En cuanto a los principios generales

que establece el Anteproyecto de Ley, y que hemos sintetizado en la tabla 5, cabe

señalar que exigen una reforma de la Ley General Presupuestaria, con el fin de dar

cabida a la reformulación de los principios y procedimientos de política presupuestaria.

19

Tabla 5: Principios Generales de la Ley de Estabilidad Presupuestaria

Estabilidad presupuestaria 1. La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos se realizará en unmarco de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con las orientacionesgenerales previstas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

2. Se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o desuperávit, computada en términos de capacidad de financiación de acuerdocon la definición establecida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales yRegionales.

3. Respecto a los otros entes dependientes de Derecho público, se entenderápor estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero.

Plurianualidad La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en unescenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rigela aprobación y ejecución presupuestaria.

Transparencia Los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación deesta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuadapara permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidadpresupuestaria.

Eficiencia en la asignacióny utilización de recursospúblicos

1. Las políticas de gastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta lasituación económica y el cumplimiento del objetivo de estabilidadpresupuestaria, y se ejecutarán mediante una gestión de los recursospúblicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad.

2. Las decisiones administrativas y la aprobación de normas que afecten a losgastos públicos deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse deforma estricta al cumplimiento de las exigencias de estabilidadpresupuestaria.

Fuente: elaboración propia.

La tercera pieza esencial del ALGEP está constituida por un conjunto de

disposiciones imprescindibles para la consecución del objetivo de estabilidad

presupuestaria, que tienen carácter básico y aplicación común a todas las

Administraciones Públicas, pudiendo destacarse las siguientes. Primero, se reconoce

el principio de autonomía financiera que el artículo 156.1 de la CE garantiza a las

CCAA, por lo que la presente Ley, una vez definido con carácter básico el objetivo

común a todas las Administraciones Públicas a partir del ejercicio 2001, deja a las

CCAA la capacidad de adoptar las medidas normativas, administrativas y organizativas

necesarias para alcanzarlo, permitiéndoles igualmente decidir si el objetivo va a

lograse a través de una política de ingresos o gastos públicos, siempre que no se

recurra a una mayor emisión de deuda pública.

En segundo lugar, de acuerdo con estas disposiciones comunes, la

materialización efectiva del principio de estabilidad presupuestaria exige la adopción de

sanciones y medidas de corrección de situaciones excepcionales de desequilibrio, un

sistema homogéneo de remisión de información (Sistema Europeo de Cuentas) y de

medición uniforme del cumplimiento (Intervención General de la Administración del

Estado). Por último, se establece que la primera fase del proceso de elaboración

presupuestaria de todas las Administraciones Públicas arrancará en el primer

cuatrimestre de cada ejercicio con la fijación por parte del Gobierno de un objetivo de

estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes. El Acuerdo del

20

Gobierno, acompañado del cuadro macroeconómico de horizonte plurianual contenido

en el Programa de Estabilidad, deberá ser sometido a debate y aprobación en las

Cortes Generales.

El último componente básico del ALGEP estaría integrado por las normas

aplicables exclusivamente al sector público estatal, a las Administraciones Territoriales,

y a los entes de derecho público dependientes. Por lo que respecta al sector público

estatal, y partiendo del objetivo de estabilidad presupuestaria que fuera aprobado por

las Cortes Generales, se introducen tres novedades que provocarán una modificación

radical en los procedimientos presupuestarios del Estado. Las tres aportaciones que

contiene el ALGEP son la fijación de un límite máximo anual de gasto no financiero por

parte del Consejo de Ministros coherente con los escenarios presupuestarios

plurianuales previamente elaborados.

En segundo lugar, se percibe como una condición inexcusable para la eficacia

del nuevo procedimiento presupuestario del Estado el establecimiento de un “Fondo de

contingencia de ejecución presupuestaria” con el que atender las necesidades de

carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente. Este Fondo es

un instrumento al servicio de la disciplina de la política fiscal, y pretende evitar la

tendencia expansiva del gasto a través de la aprobación de modificaciones de crédito,

dotándose por un importe equivalente al 2% del límite de gasto anual, y exigiendo su

utilización la aprobación del Consejo de Ministros e informar trimestralmente a las

Cortes Generales.

El tercer y último elemento innovador consiste en la determinación de las

consecuencias derivadas de las situaciones de déficit o superávit presupuestario. Así,

en el supuesto de déficit presupuestario, se impone al Gobierno la obligación de remitir

a las Cortes Generales un plan de corrección de la situación de desequilibrio. En el

caso contrario de superávit, el saldo de la Administración General del Estado se

destinará a la reducción del endeudamiento neto del mismo y, en su caso, el de la

Seguridad Social se aplicará prioritariamente al Fondo de Reserva de la Seguridad

Social con la finalidad de atender necesidades futuras del sistema.

Con relación a las Administraciones Territoriales, el ALGEP distingue entre

CCAA y CCLL. Respecto a las primeras, el CPFF desempeña un papel clave para la

estabilidad presupuestaria a través del ejercicio de su competencia en materia de

coordinación de la política presupuestaria del Estado y de las CCAA, siendo

consultado previamente por el gobierno para fijar el objetivo autonómico, debiendo

21

concretar el objetivo específico de equilibrio presupuestario para cada Comunidad, y

vigilando el cumplimiento de los principios generales de la normativa.

Instrumentalmente, y de acuerdo con el principio de cooperación contemplado

en el artículo 2 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, el

ALGEP establece un deber de suministro de información, con relación a los

presupuestos y su liquidación, así como para las operaciones de crédito, a cuyo fin se

crea una Central de Riesgos dependiente del Ministerio de Hacienda. Esta obligación

de información se extiende a Bancos, Cajas de Ahorro, y demás entidades financieras.

La autorización del Estado a las CCAA para realizar operaciones de crédito o

emitir deuda estará supeditada al cumplimiento del principio de estabilidad

presupuestaria, entendiendo que a través de esta potestad se puede garantizar

adecuadamente la efectividad del cumplimiento del objetivo del ALGEP. Por ello, dado

que la regulación general del recurso a la deuda pública de las CCAA forma parte del

conjunto normativo de la Ley 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las

CCAA (LOFCA), y de que el principio de estabilidad va a determinar la política

presupuestaria de las Administraciones Autonómicas, la Disposición Adicional Primera

contiene las modificaciones normativas precisas de la Ley 8/1980.

En cuanto a las CCLL, el ALGEP establece que deberán adecuar sus

presupuestos al objetivo global de estabilidad presupuestaria que determine el

Gobierno en cada ejercicio o, si procede, de forma individual, determinándose

reglamentaria las obligaciones a cumplir por las CCLL. Al objeto de lograr los objetivos

perseguidos por este ALGEP, la Comisión Nacional de Administración Local, órgano

permanente de colaboración entre la Administración del Estado y la Local, conforme a

los artículos 117 y 118 de la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases de

Régimen Local, informará sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria que hayan

sido establecidos por el Ministerio de Hacienda.

El control del cumplimiento del objetivo y el seguimiento del plan económico-

financiero (aprobado por el Pleno municipal) para la corrección del desequilibrio que,

en su caso, hayan de presentar las CCLL que incumplan las condiciones de estabilidad

exigidas, corresponderá al Ministerio de Hacienda, estando las CCLL obligadas a

suministrar la información necesaria para facilitar dichas actuaciones. Adicionalmente,

la autorización del Estado a las CCLL para realizar operaciones de crédito y emisiones

de deuda tendrá en cuenta los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados en cada

caso. Con tal finalidad, y conforme a la Disposición Adicional Segunda, se procede a la

22

modificación del artículo 54 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas

Locales.

Finalmente, el ALGEP establece que los entes de Derecho Público

dependientes de la Administración del Estado, de las CCAA, o CCLL, que incurran en

pérdidas que afecten al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria,

vendrán obligados a elaborar un informe de gestión sobre las causas del desequilibrio

y, en su caso, un plan de saneamiento a medio plazo, en el que se indicarán las

medidas correctoras de carácter económico-financiero que se han de adoptar por sus

órganos rectores.

Una vez revisados los principales elementos del ALGEP, es necesario señalar

que la valoración que nos merece debe realizarse atendiendo a que la importancia de

tal cambio normativo, que probablemente requiere un análisis profundo e incluso

individual, lo que unido a las restricciones de espacio del presente trabajo, limitan el

alcance y las posibilidades relativas al sucinto comentario que vamos a realizar.

Pues bien, a nuestro juicio, la finalidad del ALGEP no es otra que reforzar los

dos mecanismos de control que incorpora la LOFCA, tope máximo y autorización. En

concreto, dos son los instrumentos de disciplina que incorpora el Anteproyecto de Ley

General de Estabilidad Presupuestaria, por una parte, lo que podríamos denominar un

esquema de centralización-coordinación y, por otra, una regla de equilibrio

presupuestario corriente.

Con respecto a la regla de equilibrio presupuestario, el ALGEP ha realizado

una elección acorde con una norma estricta y, en principio, un diseño correcto. No

obstante, persisten algunos problemas, ya que no se prevé un período de adaptación

a dicha norma o reducción paulatina del déficit y deuda acumulada (por ejemplo, una

disminución del 20% durante 5 años), no se discuten los factores que condicionan la

capacidad y la necesidad de endeudamiento regional como elementos fundamentales

para orientar las políticas de deuda, y no ha considerado los problemas que el actual

sistema de financiación planteará a las distintas CCAA a la hora de cumplir con las

obligaciones que impone el equilibrio presupuestario (los ingresos no financieros netos

de transferencias suponen aproximadamente un 20% del gasto de capital por término

medio para el agregado autonómico), condenando, en algunos casos, a las CCAA a

renunciar a una política de inversión propia, a elevar considerablemente la presión

fiscal soportando unos excesos de gravan desproporcionados, dada su escasa

capacidad tributaria y normativa, o a incumplir reiteradamente el ALGEP.

23

El segundo elemento que intenta potenciar el ALGEP sería el esquema de

centralización-coordinación, integrado por la autorización central del endeudamiento

regional y la revitalización de los ECP. Es muy probable que la extensión del régimen

de autorización a cualquier instrumento de endeudamiento (art. 24 del ALGEP) tenga

como finalidad evitar las distorsiones que acabamos de mencionar, permaneciendo

también inalterado nuestro juicio de que dicha práctica no encuentra un apoyo teórico

ni en el ámbito de la experiencia internacional comparada, como se puede deducir de

los trabajos de Poterba (1995), Kiewiet y Sazakaly (1996) y Ter-Minassian y Craig

(1997).

No obstante, debemos puntualizar que quizás las autorizaciones pueden tener

cabida en los sistemas que optan por políticas preventivas frente a las punitivas,

aunque su utilización, en este caso, está sujeta a un cúmulo de condiciones, en

especial, haber superado o estar en el umbral del incumplimiento de los límites. Esto

es, se podría optar por un sistema similar al implantado en Suiza, donde se emplea el

mecanismo de autorizaciones cuando se alcanza un nivel crítico de endeudamiento, a

partir del cual se requiere la autorización de la operación o el volumen de

endeudamiento. Además, dicho mecanismo permitiría subsanar uno de los principales

problemas de la normativa nacional sobre la deuda autonómica, la omisión de

sanciones por incumplimiento de los límites.

El segundo instrumento de disciplina que incorpora el ALGEP dentro de lo que

hemos denominado esquema de centralización-coordinación es una actualización de

los Escenarios de Consolidación Presupuestaria (ECP), por lo que posponemos su

desarrolla al siguiente epígrafe en el que analizamos la coordinación de las políticas de

endeudamiento. No obstante, debe mencionarse que atendiendo al procedimiento

fijado por los ECP, se introduce como estímulo para que las CCAA respeten la senda

de endeudamiento fijada, el compromiso de la Hacienda Central de autorizar

automáticamente todas las operaciones, siempre que la CA se mueva dentro del

margen establecido como objetivo.

Este esquema de coordinación de las políticas de deuda central y regional es

el que pretende revitalizar el ALGEP, estableciendo que los objetivos de equilibrio o

superávit autonómico serán fijados por el Gobierno, previo informe del CPFF, el primer

cuatrimestre de cada año para los tres ejercicios, y se remitirán a las Cortes Generales

para su debate y aprobación, acompañados del cuadro macroeconómico de horizonte

plurianual contenido en el Programa de Estabilidad. Posteriormente, el CPFF

24

procederá a determinar el objetivo correspondiente a cada una de las CCAA.

Dicho esquema es semejante o viene a incorpora las propuestas del Actual

Sistema de Financiación Autonómica y sus Problemas (1995, p. 266), a partir de ahora

Libro Blanco (1995), para reforzar la coordinación de las políticas de endeudamiento.

De este modo, en vez de los actuales Escenarios bilaterales entre gobierno central y

cada uno de los autonómicos, se pasaría a unos objetivos globales asignados al

conjunto de CCAA, y mediante los criterios generales acordados en el CPFF (VAB

regional, ingresos per cápita, nivel competencial, etc.), se determinaría el tramo de

endeudamiento y déficit de cada CA, proponiendo un mecanismo en el que esperamos

que prime la multilateralidad y la transparencia. Posteriormente, mediante negociación

entre las CCAA, se podría pactar la evolución temporal del endeudamiento para

acomodarla a los planes de inversión, de modo que se pueda cumplir el compromiso

global fijado en el Escenario para el subsector de CCAA.

Sin embargo, y a pesar de que como ha demostrado el relativamente

aceptable grado de eficacia alcanzado por los Escenarios de Consolidación

Presupuestaria (ECP), nada hace pensar que un buen sistema de control no pueda

instrumentarse en el seno del CPFF, no creemos que la actual propuesta contenida en

el ALGEP solvente los problemas de que adolecía el anterior marco de coordinación.

El último mecanismo que podría corregir las externalidades y facilitar la

consecución de los objetivos macroeconómicos es un adecuado y correcto diseño de

los límites. En nuestra opinión, esta alternativa es más respetuosa con la autonomía

subcentral; se adapta mejor a las externalidades horizontales; evita los

comportamientos estratégicos en busca de mayores niveles de transferencias; protege

de la pérdida de la reputación, al hacer más creíble la promesa de pago; ayuda al nivel

central en su labor de control; potencia la capacidad central para obligar; y podría tener

su origen en los propios parlamentos autonómicos, al estilo de autoimplantación

norteamericano, ya que el artículo 17 de la LOFCA reconoce a las CCAA la capacidad

para regular las operaciones de crédito concertadas por la CA.

A pesar de ello, la experiencia histórica de España demuestra que esta última

alternativa no se ha puesto en funcionamiento y, como hemos argumentado antes,

para garantizar la correcta evaluación de los costes y beneficios de proyectos

alternativos, son necesarios unos límites al endeudamiento autonómico muy severos,

no estando ninguna CA dispuesta a realizar un mayor esfuerzo fiscal (recargos),

adoptar una política de endeudamiento austera o una legislación altamente rigurosa

25

por sí sola, al tener que afrontar una desventaja si sus rivales (otras CCAA) se acogen

a unas políticas o normativas más laxas (dilema del prisionero), por lo que termina por

ser necesario cierto grado de coordinación vertical o de centralización de las normas

que rigen las políticas de endeudamiento.

No obstante, de nuevo el Anteproyecto de Ley de Estabilidad Presupuestaria,

no parece adecuarse a tal recomendación (endurecer el tope máximo de la LOFCA), ni

a los argumentos teóricos que hemos revisado a lo largo de nuestra exposición. En

este sentido, es conveniente recordar el argumento de López Laborda (1991, pp. 169-

170), cuando puntualiza que las operaciones sujetas a autorización son

exclusivamente las mencionadas en el artículo 14.3 de la LOFCA, como aclara la

sentencia 179/1987 del Tribunal Constitucional (TC), de 12 de noviembre, que

establece que los instrumentos empleados para la coordinación deben estar

contenidos expresamente en la LOFCA. De acuerdo con ello, según López Laborda

(1991), no cabe la extensión de la autorización a supuestos no previstos por la LOFCA,

por suponer una limitación inadmisible de la autonomía financiera de las CCAA. No

obstante, el Tribunal reconoce que el legislador estatal puede dictar, si lo estima

oportuno, normas distintas al amparo de los artículos 149.1.11ª y 13ª y 157.3 de la CE,

aunque, en su opinión, sería más positivo potenciar la intervención del CPFF en esta

materia.

En consecuencia, este parece haber sido el camino seguido por el gobierno

central, y en contra de las recomendaciones del Tribunal. Sin ánimo de profundizar en

esta cuestión, no cabe duda de que el conflicto entre coordinación de las políticas de

endeudamiento por parte del gobierno central y la autonomía financiera autonómica

tardará en resolverse, siendo buena muestra de ello las reflexiones de Martínez et al.

(1991), Sánchez Morón (1992) y Albertí (1992) sobre el alcance de la coordinación

central, al indicar que la coordinación stricto sensu es una potestad explícitamente

atribuida a un ente público (el coordinador) para asegurar la acción coherente de otros

(los coordinados) o de éstos otros con aquél. En cuanto tal, "implica un límite efectivo

al ejercicio de las competencias" de los coordinados, y conlleva un cierto poder de

dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra quien

coordina, pero sin poder sustituir sin más la voluntad del coordinado como si fuera su

inferior jerárquico, es decir, debe respetar cierto margen de autonomía para el ejercicio

de las competencias de las CCAA.

26

4.- Formulación de una propuesta para la estimación de la teoría delracionamiento del crédito en el ámbito de los gobiernos autonómicos

Una vez analizados brevemente los aspectos teóricos fundamentales, el

objetivo de este epígrafe es abordar la especificación empírica concreta y las distintas

hipótesis que vamos a utilizar en la estimación del modelo de oferta crediticia afrontada

por las CCAA. En consecuencia, no desarrollamos un modelo que explique el

comportamiento de la demanda de endeudamiento por parte de las CCAA, cuestión

que, aunque tratada de forma incipiente por la literatura nacional, ha sido estudiada en

los trabajos de Monasterio y Suárez (1993, 1996), Garcia-Milá y McGuire (1994),

Garcia-Milá, Goodspeed, y McGuire (1999), y Vallés (1999). No obstante, y aunque

este tema no se trata de forma directa en el presente trabajo, es preciso tener en

cuenta que el tipo de interés y el nivel de deuda están determinados simultáneamente

por la interacción de la oferta y la demanda, generando este hecho problemas de

endogeneidad que habrán de ser considerados, como explicaremos posteriormente, en

la estimación econométrica.

Varias son las razones que han motivado nuestra aproximación alternativa al

tema del endeudamiento autonómico, pudiendo destacar de entre ellas dos. Por una

parte, la especificación de una función no lineal de la oferta de deuda supone un

enfoque novedoso en la literatura española sobre el endeudamiento autonómico. Por

otra, nuestra estimación incorpora ciertas modificaciones en las variables

independientes, especialmente las relativas a los mecanismos de control del

endeudamiento autonómico, y amplía las posibles causas explicativas respecto a la

literatura internacional revisada. Finalmente, como hemos apuntado, también

pretendemos ir cerrando la brecha que existe entre la importancia que la deuda ha

adquirido para las arcas de las CCAA, y el escaso reflejo que todavía tiene en el campo

de los estudios empíricos.

Esta última afirmación es debida, en parte, a que la reciente creación en

España de la actual estructura territorial de la Administración limita seriamente la

posibilidad de realizar estudios econométricos basados en series cronológicas. Sin

embargo, creemos que esta dificultad se solventa, parcialmente, empleando datos de

panel, dado que, por un lado, nos permite disminuir los problemas derivados del

número reducido de períodos con que cuentan las series históricas y, por otro,

incorporar los posibles comportamientos dispares de los diferentes gobiernos

territoriales.

27

Junto al problema que supone la reducida dimensión de las series temporales,

subsisten dos problemas adicionales: la disponibilidad de los datos necesarios y la

comparabilidad de los mismos entre distintas jurisdicciones y ejercicios presupuestarios.

Para solventar el primero de dichos problemas, hemos tenido que recurrir a la

construcción de nuestra propia variable endógena a partir de los datos presupuestarios

publicados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales

(DGCHT), y del nivel de endeudamiento publicado en el Boletín Económico del Banco

de España, debiendo señalarse que dicha forma de aproximarnos a la variable

endógena puede afectar a la validez de nuestras estimaciones y conclusiones, si bien,

hasta el momento, no existe otra posibilidad disponible. Por otro lado, para eludir el

obstáculo que supone la comparación de las mismas magnitudes a lo largo del tiempo,

y entre CCAA con características distintas, tomaremos los datos como porcentaje de la

estimación del valor añadido bruto (PIB) suministrada por la Contabilidad Regional de

España (Instituto Nacional de Estadística).

El período objeto de estudio se limita al comprendido entre los ejercicios 1990 y

1995, ya que si han operado los mecanismos de restricción del endeudamiento, bien el

mercado, bien los límites legales, es de esperar que lo hayan hecho en el momento en

que la situación fiscal y económica fue menos favorable. Junto a ello, también hemos

optado por dicha fase temporal debido a que el Banco de España únicamente

suministra datos sobre la deuda viva a corto plazo a partir de 1990, mientras que la

Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales proporciona los

gastos financieros por intereses de la deuda a largo y corto plazo, por lo que es

necesario tener información de ambos tipos de deuda para aproximarse al tipo de

interés medio que pagan las CCAA.

Llegados a este punto, vamos a abordar la exposición de las variables

explicativas que pretendemos ensayar, y que aparecen agrupadas en dos grandes

grupos, argumentos institucionales y consideraciones fiscales o económicas. El objetivo

de las primeras es acomodar la teoría al contexto específico de los gobiernos

regionales en España, mientras las segundas pretenden aproximarse a distintos

indicadores que nos permitan determinar los factores de riesgo crediticio que presentan

las distintas CCAA.

4.1.- Hipótesis institucionales

Las variables que hemos escogido para representar las distintas hipótesis

28

institucionales del contexto autonómico son las siguientes: variables relacionadas con el

nivel competencial, las CCAA uniprovinciales, la evolución del período analizado, y la

holgura disponible por cada CA con respecto al nivel máximo determinado por los

mecanismos de control (límites máximos y ECP). A continuación se analizan estas

variables con algo más de detalle.

a.- Nivel competencial (DCOMPit): en este caso, se trata de dilucidar el posible

impacto en la prima de riesgo que soportan las distintas CCAA con diversos niveles

competenciales y, especialmente, por su importancia cuantitativa, los asumidos por las

CCAA del art. 151 (sanidad y educación). Para ello, se utiliza una variable dummy que

toma valor cero para las CCAA de Régimen Común con nivel competencial alto, y uno

para las restantes. Bajo nuestro punto de vista, el signo esperado sería ambiguo, ya

que las transferencias que cubren los gastos sanitarios y educativos pueden ser

insuficientes, representando un mayor riesgo o, por contra, generar un excedente que

podría ser destinado a otros gastos distintos.

b.- Evolución del período (DTENDit): también pretendemos determinar la

posible modificación de la prima de riesgo a lo largo del período objeto de estudio, y

que podríamos atribuir a dos causas que operan en la misma dirección. Por una parte,

desde 1992 ha funcionado un sistema en el que están vigentes los límites legales al

endeudamiento y, adicionalmente, una coordinación con débiles incentivos impuesta

como consecuencia de los acuerdos alcanzados en Maastricht. Por otra, la sensible

disminución de los tipos de interés que se produce a lo largo del período analizado ha

podido provocar una disminución del margen de maniobra de las entidades financieras

a la hora de establecer la prima de riesgo. Trataremos de captar este doble efecto a

través de una variable cualitativa, que asignará 1 al primer ejercicio (1990) del período

considerado (1990-95), dos al segundo año (1991), y así sucesivamente4. A priori, el

signo esperado para el coeficiente de la variable DTEND sería negativo.

c.- Comunidades Autónomas uniprovinciales (DPROVit): con esta variable

intentamos captar la posible influencia del papel perverso que ha podido jugar la

variable "unidades administrativas" en el porcentaje de participación en los ingresos del

Estado, o el legado deficitario de las antiguas Diputaciones Provinciales, en la situación

financiera de las CCAA uniprovinciales. Hemos optado por una variable ficticia por la

4 Los efectos señalados han tratado de ser recogidos también a través de ficticias anuales eincorporando para cada uno de los años el tipo de interés de los bonos del Estado a 10 años(vencimiento medio de la deuda autonómica), sin que ninguna de estas dos variables mejore

29

que concedemos valor uno a las CCAA uniprovinciales, y cero a las restantes. El signo

esperado es positivo.

d.- Margen de maniobra respecto a los topes máximos (MTM): en este caso,

pretendemos establecer la posible influencia sobre la prima de riesgo de la holgura

existente en cada CA respecto al límite máximo de endeudamiento pactado en los ECP

(MECPit) o respecto al límite máximos fijado por la LOFCA (MLOFCAit). Para ello,

hemos determinado el porcentaje que supone la diferencia entre el "tope máximo" de

endeudamiento establecido por ambos mecanismos y la situación deudora real de cada

CA. El signo que cabría esperar para el coeficiente estimado de estas variables es

negativo, es decir, aquellas CCAA cuya capacidad "normativa" de endeudamiento sea

menor deberían soportar una prima de riesgo mayor, al encontrarse en una situación

crediticia menos saneada y más próxima al límite máximo autorizado.

4.2.- Hipótesis fiscales o económicas

Pese a la importancia que estas variables pueden tener en la explicación de las

políticas de endeudamiento autonómico y su coste, no queremos ocultar la dificultad de

establecer con rigor el tipo de variables proxy que modelizarán las distintas hipótesis.

Así, dentro de las variables fiscales hemos considerado el PIB per cápita, el ahorro

primario, y los ingresos tributarios, es decir, aquellas variables que pueden reflejar la

corriente actual de ingresos y, por tanto, la capacidad de pago y de devolución de la

deuda. Por otro lado, hemos seleccionado como variables económicas aquellas que

guardan relación con las necesidades de gastos de las CCAA, y con su situación

crediticia, ya que pueden tener cierto impacto sobre la prima de riesgo, considerando la

población y el PIB relativo de las CCAA, la tasa de crecimiento del PIB de las

Comunidades, y el nivel de la deuda alcanzado por las distintas CCAA. Este conjunto

de variables y el signo de la relación esperada con la prima de riesgo son los que

pasamos a precisar a continuación.

a.- Capacidad fiscal: queremos determinar en qué medida una mayor

capacidad recaudatoria afectaría al nivel de la prima de riesgo soportada por las CCAA.

En este caso, vamos a contrastar este argumento a través de distintas variables

explicativas. Hemos empleado el cociente entre los ingresos tributarios propios y el PIB

significativamente la estimación realizada con la variable DTEND.

30

(TRIBit)5, el ahorro primario (AHORRit) respecto al PIB y, finalmente, el PIB per cápita

(PIBPCit) como posibles indicadores alternativos de la capacidad de las distintas CCAA

para hacer frente a su deuda y, por ende, del posible riesgo financiero inherente a las

mismas con relación al esfuerzo tributario que realizan, la situación fiscal que ostentan,

y la posible riqueza relativa de cada una de ellas. El signo esperado para todas estas

especificaciones sería negativo, ya que una mayor capacidad supone un menor riesgo

y, consecuentemente, debería implicar una prima de riesgo inferior.

b.- Necesidades de gasto: pretendemos observar en qué medida las distintas

necesidades de gasto de las CCAA, debidas a una mayor población o renta, son

responsables de las variaciones observadas en la prima de riesgo soportada por las

CCAA. El PIB relativo de cada CA (PIBRELATit) o, alternativamente, la población

relativa de las diferentes CCAA (POBRELATit) van a ser los indicadores seleccionados

para capturar la influencia de esas mayores necesidades de gasto en la prima de

riesgo. Así, si se cumple la hipótesis reiteradamente mantenida de que los recursos que

proporciona el sistema de financiación son insuficientes para cubrir las demandas de

gasto que deben atender las CCAA, debido a que el sistema de financiación no es lo

suficientemente flexible para adaptarse a demandas de gasto dispares, unas mayores

necesidades de gasto pueden ir asociadas a un riesgo más elevado, dada la posible

insuficiencia financiera que incorpora el sistema de financiación, y el coeficiente de esas

variables debería ser positivo.

c.- Ciclo económico (I(PIB)it): la argumentación asociada a la tasa de

crecimiento de la renta es la posible influencia que puede ejercer el ciclo económico en

la situación financiera de las CCAA. Por tanto, la tasa interanual de crecimiento nominal

del PIB (I(PIB)it), nos permitirá detectar en qué medida una tasa de crecimiento

económico elevada contribuye a mejorar la situación financiera de las CCAA, causando

una disminución en la prima de riesgo que soportan, y arrojando el coeficiente de la

variable un signo negativo6.

d.- Stock de deuda (SDEUDAit): intentaremos comprobar el grado de

incidencia del stock de deuda de cada CA sobre la prima de riesgo. En este caso, el

5 Sin embargo, esta relación puede verse debilitada por la naturaleza de lo que hemos denominadotributos propios, constituidos por tasas, impuestos directos e indirectos (tributos cedidos), que no secorresponden fielmente con las características atribuidas a los ingresos propios. 6 Es necesario destacar que esta variable también puede responder a la hipótesis denominada"capacidad fiscal".

31

signo esperado será positivo, ya que un mayor nivel de deuda acumulado supone un

riesgo crediticio superior, que será castigado con una prima más elevada. El stock de

deuda dividido por el PIB facilitará la interpretación de si los mayores niveles de

endeudamiento han estado asociados a primas superiores.

De todo este análisis, hemos sintetizado la información que aparece en la tabla2, y que presenta las distintas variables escogidas, los símbolos y el signo esperado.

Tabla 2: Signos esperados de las variables

SIMBOLO HIPOTESIS SIGNO ESPERADOINSTITUCIONALES

DCOMP Nivel competencial IndeterminadoDTEND Evolución del período -DPROV Comunidades Autónomas uniprovinciales +MTM Margen con respecto al límite legal máximo de

endeudamiento-

FISCALESTRIB Capacidad de pago (esfuerzo tributario) -AHORR Capacidad de pago (situación presupuestaria) -PIBPC Capacidad de pago (riqueza relativa) -

ECONOMICASPOBRELAT Necesidades de gasto +PIBRELAT Necesidades de gasto +I(PIB) Incremento anual en el producto interior bruto -SDEUDA Stock de deuda +

4.3.- Especificación del modelo

Una vez analizadas las distintas variables que pueden ser sometidas a

contraste, debemos pasar a establecer la especificación concreta del modelo. Así,

dadas las recomendaciones teóricas, nuestra hipótesis nula consiste en que,

atendiendo al contexto institucional del endeudamiento autonómico, debería poder

explicarse la prima de riesgo que soporta cada CA como una función no lineal del nivel

de endeudamiento, de los elementos institucionales, y de algunos factores que influyen

en el riesgo de insolvencia o en la capacidad de las CCAA para hacer frente a sus

obligaciones. El modelo que vamos a estimar a través de mínimos cuadrados no

lineales con datos de panel es:

it

ititititititititit

SDEUDAk - 1I(PIB) j+NECESIDADh +CAPACIDAD g+MTM f+DPROV e+DCOMP d+SDEUDA b+DTEND a+c=PR

donde: i= CCAA; t= año (1990-95); DX= variable dummy; I(X)= incremento anual; MTM= Margen

respecto al ECP o al Límite máximo de la LOFCA; NECESIDAD= pobrelatit o pibrelatit; y

CAPACIDAD= tribit, ahorit o pibpcit.

32

El motivo de que dicha especificación sea no lineal hay que atribuirlo a la mala

disposición que los mercados financieros tienen para prestar a aquellas unidades de

gobierno que han adquirido un nivel de deuda elevado, salvo a costa de un tipo de

interés prohibitivo que impide el endeudamiento. Bajo la hipótesis del mercado como

instrumento que disciplina del endeudamiento, se considera que los tipos de interés

aumentarán paulatinamente a una tasa creciente con el nivel de deuda, suministrando

a los prestatarios un incentivo para evitar una deuda excesiva. No obstante, si este

estímulo fracasase, los mercados podrían responder denegando el acceso a nuevos

créditos a los deudores irresponsables, por lo que la hipótesis de disciplina del

mercado supone la existencia de una relación no lineal entre el tipo de interés y el nivel

de deuda. Esta ausencia de linealidad ha sido contrastada, para el caso

norteamericano, por los trabajos de Eichengreen y Bayoumi (1994), y Bayoumi,

Goldstein, y Woglom (1995).

Con respecto a la variable a explicar o endógena, cabe decir que es una

aproximación a la prima de riesgo (PRit), calculada como el cociente entre gastos

financieros por intereses y el stock de deuda a 31 de diciembre, menos la misma

relación para el conjunto de CCAA. Dicho cálculo se transforma para obtener una serie

con todos los datos positivos, y evitar posibles problemas matemáticos con algunos

procedimientos de estimación (gráfico 1). Somos conscientes de que el resultado

obtenido no es mas que una aproximación a la posible prima de riesgo soportada por

cada CA, pero debe tenerse en cuenta que, por el momento, no se dispone de otra

forma alternativa para poder estimar la ecuación planteada7.

Por otro lado, cabe señalar que, aunque resultaría de gran interés poder utilizar,

en lugar de un tipo de interés medio, el tipo de interés correspondiente a cada nueva

emisión de deuda, también en este caso existirían problemas asociados a la

comparabilidad entre las diferentes emisiones, ya que el tipo de interés viene afectado,

además de por la prima de riesgo, por otros factores, como puede ser el vencimiento

medio de cada emisión.

7 Adicionalmente, se ha estimado el modelo con otras dos construcciones alternativas de la variableendógena. Así, calculando la prima con respecto al valor mediano obtenido entre las CCAA, losresultados obtenidos apenas se modifican. Por otro lado, calculando la prima de riesgo con respecto altipo de interés correspondiente al vencimiento medio de la deuda autonómica (bonos a 10 años), seobtiene un peor ajuste del modelo.

33

Gráfico 1: Aproximación a la prima de riesgo de las CCAA

0,0000

0,0200

0,0400

0,0600

0,0800

0,1000

0,1200

0,1400

0,1600

1990 1991 1992 1993 1994 1995

Prima para el total de CCAA

Prima para las CCAA del art. 151

Prima para las CCAA del art. 143 (pluriprov.)

Prima para las CCAA del art. 143 (uniprov.)

Prima para las CCAA forales

ANDALUCIA

ARAGON

ASTURIAS

BALEARES

C. VALENCIANA

CANARIAS

CANTABRIA

CASTILLA-LA MANCHA

CASTILLA Y LEON

CATALUÑA

EXTREMADURA

GALICIA

LA RIOJA

MADRID

MURCIA

NAVARRA

PAIS VASCO

4.- Estimación de un modelo econométrico para la teoría del racionamientocrediticio en el contexto autonómico

Una vez revisadas las hipótesis y especificado el modelo a estimar, vamos a

relatar brevemente el procedimiento que hemos seguido para la determinación de los

modelos con que trabajaremos bajo el entorno del TSP 4.3. En una primera fase, y para

la endógena que planteábamos, hemos procedido a estimar los modelos que

incorporan, en primera instancia, sólo un conjunto parcial de las variables explicativas o

hipótesis revisadas, ya que el método de estimación utiliza un procedimiento iterativo

que difícilmente lograría la convergencia si introducimos todas la variables exógenas de

una sola vez8. Una vez obtenida una estimación inicial de los parámetros, se fueron

introduciendo las restantes variables explicativas, conservándolas en la estimación en

función de su t-estadístico, del R2, y R2-corregido obtenidos en las ecuaciones

resultantes, y comprobando que no existen problemas de multicolinealidad relevantes

entre las variables exógenas.

8 Teniendo en cuenta el modelo teórico y las estimaciones previas existentes, el conjunto de variablesque hemos tomado como punto de partida estaba compuesto por la variable ficticia que captura lareducción de los tipos de interés y la entrada en funcionamiento de los ECP, el stock de deuda respectoal PIB (numerador y denominador), el margen de maniobra de cada CA respecto al "tope máximo"pactado en los ECP y, finalmente, y de forma alternativa, una variable representativa de la capacidad dedevolución de la deuda.

34

Dado que el stock de deuda puede presentar problemas de endogeneidad, se

comparan los resultados obtenidos cuando dicho problema es obviado, con los que

derivan de un procedimiento de estimación en dos etapas. Así, este último

procedimiento supone estimar en una primera fase el stock de deuda en función de un

conjunto de variables exógenas para, posteriormente, en una segunda etapa, sustituir

en la función de oferta a estimar el stock de deuda real por los valores predichos para el

mismo obtenidos en la primera fase.

Para estimar el stock de deuda (STOCKRFIT), hemos tomado como punto de

partida los trabajos de Monasterio y Suárez (1993, 1996). Las variables explicativas que

se han mostrado como significativas en la estimación mínimo cuadrática del stock de

deuda son una variable dummy que recoge la entrada en vigor de los ECP, el nivel de

gastos en sueldos y salarios y bienes y servicios corrientes respecto al PIB, la tasa de

crecimiento del PIB, una dummy para las CCAA uniprovinciales, y tres variables ficticias

representativas de tres CCAA (Canarias, Cantabria, y Murcia), cuyas observaciones

constituyen outliers.

Como mencionan Nelson y Startz (1990), unas variables instrumentales no

significativas pueden conducir a problemas en la estimación. La comprobación de la

adecuación de nuestras variables instrumentales, se desprende de que se rechaza

fácilmente la no significatividad conjunta de las variables instrumentales, y el R2 es del

0´806, próximo al que obtienen Monasterio y Suárez (1993, 1996) en sus estimaciones

del stock de endeudamiento, que son las únicas que hemos encontrado sobre la deuda

viva de las CCAA. Por tanto, podemos concluir que las variables instrumentales tienen

un poder explicativo razonable de la variable que presenta problemas de endogeneidad.

Además, el contraste de Sargan, presentado en la tabla de resultados, se muestra

favorable a la validez de los instrumentos utilizados.

Como paso previo a establecer los resultados, queremos remarcar la necesaria

cautela con que deben ser tomados, ya que los ajustes obtenidos no son todo lo

buenos que se puede desear, y la aproximación a la prima de riesgo tampoco se ajusta

exactamente al concepto real del término. Sin embargo, también debemos apuntar que

nuestras estimaciones están en línea o mejoran la bondad de los ajustes que obtienen

las especificaciones de los distintos trabajos revisados.

En la tabla 4 se muestran los principales resultados obtenidos. En las

columnas segunda y tercera de la tabla aparecen los coeficientes de las variables y

sus respectivos t-estadísticos para la estimación de una función que considera una

35

relación de carácter lineal entre la prima de riesgo y las variables explicativas, incluida

el stock de deuda. Las columnas cuarta, quinta y sesta recogen los coeficientes y t-

estadísticos obtenidos al realizar una estimación no lineal de la función. Los resultados

de las columnas segunda y cuarta se han obtenido sin considerar la endogeneidad del

stock de deuda, mientras que los de las columnas tercera, quinta y sesta, proceden del

método de estimación en dos etapas anteriormente comentado. Como se observa, el

signo de los coeficientes y su significativdad se mantiene bastante estable para todas

las variables en todos los modelos estimados, salvo por lo que respecta a la variable

stock de deuda, cuestión que comentaremos más adelante.

Tabla 4: Modelos para la retirada del nuevo crédito a las CCAA de Régimen Común

Sin variablesintrumentales

Con variablesintrumentales

Sin variablesintrumentales

Con variables intrumentalesMECP MLOFCA

C 0.213515**(14.0213)

0.215890**(14.1309)

0.205481**(13.087)

0.204363**(13.1259)

0.221468**(14.1298)

DCOMPDTEND -0.014886**

(-7.16983)-0.015668**(-7.48317)

-0.014824**(-8.86848)

-0.014919**(-9.22926)

-0.016577**(-10.1620)

DPROVMTM 0.000430361**

(2.77843)0.000421278**

(2.71748)0.0000675072**

(3.20697)0.000706663**

(2.75874)-0.00614758**

(-3.82749)I(PIB)SDEUDA -0.031037

(-0.154424)0.083019

(0.389112)-0.00145488(-0.132389)

0.013823*(2.21262)

0.057372**(3.85978)

SDEUDA (denominador) 12.4998**(20.2401)

15.0064**(84.6545)

13.3617**(101.017)

Capacidad de pagoTRIBAHORR -1.95804**

(-3.81962)-1.82890**(-3.90003)

-0.468484**(-3.20697)

-0.186860**(-2.93252)

-0.191015*(-2.24671)

PIBPCNecesidades de gastoPOBRELATPIBRELAT

R2 0.606691 0.607280 0.570297 0.564038 0.581589

R2-corregido 0.588182 0.588799 0.544719 0.538088 0.556684F-Hausman(exogeneidad)

7,99888 4,218967

Sargan (instrumentos) 4,21606 3,75312 3,5642Observaciones 90 90 90 90 90

El valor del estadístico "t-Student" aparece entre paréntesis debajo del coeficiente estimado:* Indica significativamente distinto de cero a un nivel de confianza del 95% en el contraste bilateral** Indica significativamente distinto de 0 a un nivel de confianza del 99% en el contraste bilateral

Centrándonos en los resultados que se muestran en las últimas columnas de la

tabla, podemos destacar las siguientes conclusiones. Respecto a las variables

institucionales, al menos tres hechos merecen una mención especial. En primer lugar,

la significatividad y la obtención del signo esperado en la variable DTEND, parece

indicar que la importante reducción de los tipos de interés, y la mayor severidad de los

controles que estableció el nivel central sobre los gobiernos regionales a lo largo del

36

período objeto de estudio, ha provocado una reducción sensible en la prima de riesgo.

En segundo lugar, los coeficientes obtenidos para el margen de maniobra de

que goza cada CA con respecto al objetivo pactado en los ECP (MECP) muestran el

signo contrario a esperado y significativo. Las posibles explicaciones que podemos dar

a dicho resultado son las siguientes. En primer lugar, la falta de información y difusión

de los acuerdos que ha rodeado a dichos Pactos es una primera razón que podría

justificar un comportamiento no esperado del mercado financiero. En segundo lugar,

podemos recordar el argumento esgrimido por Robbins (1973), que justificaba dicho

resultado por el temor que pueden sentir los actuales tenedores de deuda por tener

que competir en el futuro, y en caso de insolvencia, con los suscriptores de nuevas

emisiones. En tercer lugar, como discutimos en Vallés (1999), y también parecen

apuntar Monasterio y Suárez (1996), Gallastegui (1995, pp. 56-58), y Ezquiaga y Mora

(1995, p. 288), el mal diseño y, especialmente, la renegociación de los ECP para hacer

que coincidan a posteriori la deuda real con el objetivo a costa de las CCAA que han

respetado los acuerdos, pueden ser uno de los motivos que se encontraria detrás de

este signo no esperado.

Sin embargo, es necesario destacar que la variable que representa el margen

de maniobra de que disponen las CCAA respecto al tope máximo de endeudamiento

que marca la LOFCA, esto es, el 25% de los desembolsos por intereses y amortización

de la deuda respecto a los ingresos corrientes, presenta también un coeficiente

significativo y, en este caso, muestra el signo previsto. Así, aquellas CCAA que

ostentan una situación financiera menos saneada según el límite LOFCA han

soportado unas primas de riesgo mayores. Esto nos puede hacer pensar que en la

medida en que el ALGEP hace descansar especialmente el control del endeudamiento

regional en la coordinación, y caso de no evitarse el secretismo que ha rodeado a los

ECP y establecer los cauces de información adecuados, dicho cambio normativo

supondría u error estratégico frente a la potenciación del actual límite LOFCA.

La última cuestión relacionada con las variables institucionales es la relativa a

las características particulares de las CCAA, como aquellas que son uniprovinciales o

tienen mayores niveles competenciales, no han supuesto un comportamiento dispar.

Ello puede ser debido a que dichos elementos diferenciadores han ido perdiendo

importancia a lo largo de la evolución del marco autonómico.

Por la vertiente de las variables fiscales, el indicador de capacidad de pago que

mejores resultados ha proporcionado, con diferencia, ha sido el ahorro primario, siendo

37

en todos los casos significativo y mostrando el signo negativo esperado. Dos posibles

explicaciones podemos atribuir a este resultado. Por un lado, el ahorro corriente es un

mejor indicador de la situación presupuestaria global (ingresos y gastos) y, por ende,

de la capacidad de devolución de la deuda, que los ingresos tributarios o el PIB per

cápita, que reflejarían únicamente la capacidad para obtener ingresos. Además, es

necesario tener en cuenta que la normativa vigente a lo largo del período objeto de

estudio impedía que se produjeran diferencias importantes en las recaudaciones. Por

otro, es importante señalar que, según la LOFCA, el uso del endeudamiento queda

restringido a la financiación de gastos de capital o inversión, por lo que aquellas CCAA

que optan por una mayor contribución de su ahorro primario a la financiación de dichos

gastos, tienen unas menores necesidades de endeudamiento y, por ende, representan

un menor riesgo crediticio.

En cuanto a las variables económicas, no hemos obtenido ningún resultado

significativo para los dos indicadores alternativos de las necesidades de gasto que

hemos considerado y, tampoco, para la tasa de crecimiento del PIB9. No obstante,

como cabía esperar, si que hemos encontrado una relación positiva entre la prima de

riesgo que soportan las CCAA y el nivel alcanzado por su deuda viva.

Finalmente, el coeficiente no lineal de la ecuación es significativo y arroja el

signo esperado, indicando que es necesario establecer una especificación no lineal.

Además, la evidencia empírica considerada está reflejando que para valores medios

del stock deuda, el sistema financiero retira su confianza para la concesión de nuevos

créditos a una CA cuando alcanza valores que oscilan en torno al 6´7% de la ratio

"endeudamiento/PIB", en un contexto en cual prima la coordinación o ECP. Este

resultado, supone aproximadamente un nivel que está un 10% por encima del valor

medio más elevado observado a lo largo del período (6´1% en 1995), lo que otorga

todavía cierto margen de maniobra para la mayoría de las CCAA.

Sin embargo, de nuevo es necesario apuntar que el mercado financiero valora

más un sistema en el que domina el límite máximo establecido por la LOFCA que uno

basado en la coordinación, ya que el umbral para el cual el mercado financiero retira su

confianza bajo dicho control de la deuda sube hasta el 7,5% de la relación

“deuda/PIB”. La posible explicación a dicha pauta de comportamiento se podría

9 A causa de que la no significatividad de I(PIB), podría ser debida a la endogeneidad de dicha variable,se comprobo que la inclusión de dos variables alternativas representativas del ciclo económico, lapoblación parada en cada CCAA respecto a la población parada total, y la tasa de crecimiento de dichavariable, tampoco eran significativas.

38

encontrar en la distinta severidad que suponen los límites LOFCA y la política

coordinación y, por tanto, de nuevo la reforma que propone el ALGEP debería hacer

especial hincapié en el correcto funcionamiento de los mecanismo que garantizan el

respeto por parte de las CCAA de los escenarios pactados y los mecanismos de

sanción para introducir ciertos incentivos que eviten el incumplimiento.

Antes de concluir con la exposición de los principales resultados empíricos,

queremos abordar en este epígrafe un breve comentario sobre la conveniencia de

utilizar variables instrumentales y la sensibilidad del modelo frente a especificaciones

alternativas de las variables instrumentales11. En cuanto a la primera cuestión, parece

claro que, si no se tienen en cuenta los problemas asociados a la endogeneidad del

stock de endeudamiento, la relación entre la prima de riesgo y el nivel de deuda viva

pierde significatividad. Así, la estimación de la función lineal sin considerar la

endogeneidad del stock de deuda, arroja un signo contrario al esperado para la

relación entre la prima de riesgo y la deuda, aunque no significativo estadísticamente.

No obstante, si se realiza la estimación de dicha función lineal considerando la

endogeneidad, el signo de la relación pasa a ser el esperado, aunque el coeficiente

sigue sin ser significativo. En la estimación de la función no lineal, el coeficiente del

stock de deuda en el numerador pasa de ser negativo y no significativo, cuando no se

considera el problema de endogeneidad, a ser positivo y significativo cuando se utiliza

un procedimiento de estimación en dos etapas. Estos resultados, así como el valor

obtenido para el estadístico "F", al aplicar el contraste de exogeneidad de Hausman,

muestran la necesidad de utilizar un procedimiento de estimación de variables

instrumentales.

Por lo que respecta a la sensibilidad de los resultados frente a especificaciones

alternativas del conjunto de variables instrumentales, hemos de señalar que los

resultados de la estimación del modelo no lineal se muestran bastante estables frente

a distintas combinaciones de las variables instrumentales, tal y como, por ejemplo, se

muestra en la tabla 5. Unicamente, uno de los coeficientes estimados, el

correspondiente al stock de deuda en el denominador, se aleja de los valores que las

estimaciones muestran como habituales (columna 4 de la tabla 5). Sin embargo,

obsérvese que dicho parámetro no es significativo y que, además, al eliminar este

instrumento (GTSTOT) se produce una reducción importante de la bondad del ajuste

del stock de deuda en función de las variables instrumentales.

39

Tabla 5: Sensibilidad frente a la exclusion de algunas de las variables instrumentales

Tendencia DPROV GTSTOT Canarias Cantabria Murcia PIBDC 0.207948**

(13.2328)0.203929**

(13.0210)0.222118**

(13.3966)0.206710**

(12.2398)0.202169**

(12.7032)0.204198**

(13.1196)0.209168**

(12.7545)DTEND -0.015141**

(-9.10104)-0.014842**

(-9.09901)-0.017727**

(-5.85454)-0.015137**

(-8.49035)-0.014603**

(-8.63661)-0.014900**

(-9.22522)-0.015532**

(-9.09113)SDEUDA 0.00453134

(0.478676)0.012111

(1.92144)0.931156(0.372075)

-0.00581359(-1.21938)

0.025902**(2.62151)

0.014162*(2.23123)

0.00469053(1.16962)

AHORR -0.306507*(-2.42810)

-0.174822**(-2.69120)

-3.80383(-0.814731)

-0.054679(-1.10427)

-0.301602*(-2.41355)

-0.189024**(-2.95237)

-0.079005(-1.42777)

ECP 0.00008022(1.84218)

0.0000682**(2.64664)

0.00085838(0.755220)

0.000035086(1.25472)

0.0000721*(2.06831)

0.000070**(2.74590)

0.000041979(1.41936)

SDEUDA-(denominador)

13.4897**(43.8571)

15.0628**(64.8860)

-27.2194(-0.395684)

13.8274**(52.3310)

14.8931**(54.8673)

15.0144**(81.9131)

14.1128**(73.7537)

Observaciones 90 90 90 90 90 90 90R2 0.553614 0.559415 0.612169 0.512921 0.560622 0.565187 0.525447R2-corregido 0.527044 0.533190 0.589084 0.483928 0.534469 0.539305 0.497199

El valor del estadístico "t-Student" aparece entre paréntesis debajo del coeficiente estimado:* Indica significativamente distinto de cero a un nivel de confianza del 95% en el contraste bilateral** Indica significativamente distinto de 0 a un nivel de confianza del 99% en el contraste bilateral

5.- Conclusiones

Los resultados presentados en este trabajo indican que el mercado financiero

introduce estímulos para alejar a las CCAA españolas de un endeudamiento excesivo,

aplicándoles una prima de riesgo que crece de forma no lineal con su nivel de

endeudamiento. Esta evidencia es, por tanto, consistente con la hipótesis de que el

sistema financiero actúa como garante de la disciplina presupuestaria subcentral, si

bien, entendemos que la confirmación definitiva de esta hipótesis requeriría dar un

paso más, y analizar cómo responde el endeudamiento autonómico a los estímulos

introducidos por el mercado, cuestión que trataremos de abordar en futuras

investigaciones.

No obstante, como hemos señalado al principio de este trabajo, las

condiciones necesarias para que el mercado funcione de forma eficaz son muy

restrictivas. Entre éstas, podemos mencionar la libre movilidad del capital, la ausencia

de fuentes de financiación privilegiada, la disponibilidad a tiempo de una información

veraz sobre la situación financiera y la solvencia de los distintos gobiernos regionales,

la no presencia de efectos externos entre las primas de riesgo de las distintas

regiones, la existencia de problemas relacionados con la responsabilidad de la deuda

subcentral, un sistema financiero fuerte que pueda soportar la quiebra de alguna

jurisdicción y que preste el mismo trato que a otros clientes y, finalmente, una amplia

tradición de negociación de la deuda en el mercado, que parece, por el momento, más

propia de mercados anglosajones que europeos.

La evidencia disponible sobre el incumplimiento de dichos prerrequisitos en el

caso español sugiere que, si bien, de acuerdo con los resultados obtenidos, el mercado

40

parece haber introducido cierto grado de disciplina sobre las políticas de

endeudamiento autonómico, esto no puede suponer que deban ser excluidos como

instrumentos de acompañamiento la coordinación y los límites legales, e incluso,

llegado el caso, cierta centralización, que pueden cumplir funciones complementarias o

cubrir otras finalidades. Por ejemplo, el mercado financiero no puede valorar cuestiones

como la compatibilidad de la política de endeudamiento autonómico con los objetivos

de la política económica nacional, o la rentabilidad social de los proyectos financiados

con los fondos obtenidos. Más aún, dado que los otros mecanismos de control también

adolecen de ciertas carencias, creemos que es necesario que los tres se combinen

para evitar posibles vías de escape y comportamientos estratégicos de las CCAA.

Junto a ello, creemos que hemos aportado evidencia suficiente para poder

concluir que, según demuestra el comportamiento mostrado por las CCAA hasta 1995,

el mercado financiero ha valorado mejor el funcionamiento de los límites máximos

establecidos por la LOFCA que los acuerdos de coordinación de las políticas de

endeudamiento entre el nivel central y las CCAA. En especial, creemos que dichos

resultados podrían estar reflejando el secretismo que ha rodeado a los ECP, la

negociación unilateral y por separado de los mismo entre el nivel central y cada CA, la

ausencia de difusión de los pactos alcanzados y su grado de cumplimiento, y

probablemente al menor nivel de severidad que suponen dichos acuerdos de

coordinación frente a los límites institucionales. Aspectos todos ellos contemplados,

con mayor o menor fortuna, por el ALGEP, pero de cuyo diseño concreto y

funcionamiento en la práctica todavía no podemos avanzar nada, siendo este un

aspecto decisivo como hemos explicado.

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