2. El impacto del Federalismo: Coping with disillusion

El federalismo produce una diferencia. Altera el conjunto de opciones y constreñimientos que deben encarar los actores políticos en dos niveles diferentes de gobierno, modificando tanto las preferencias políticas de los actores como así la estructura de incentivos en su conjunto (Rose-Ackerman 1981). La cuestión principal es qué clase de diferencia produce realmente el federalismo. INTERESTINGLY, de haber sido confrontados con esta pregunta dos décadas atrás, la respuesta hubiera sido simple. Bajo la dirección de economistas del bienestar o de teóricos de la elección pública, la respuesta se leería en la siguiente dirección: el federalismo produce una mejor democracia, mejores burocracias y mejores mercados. En contraste, la respuesta hoy en día es menos auspiciosa. A CUMULATIVE BODY de investigación empírica y teórica sugiere que las viejas expectativas constituían, al menos parcialmente, una ilusión federal. En estos días, es claro que los efectos políticos y económicos del federalismo son complejos, multidimensionales, contingentes con otros factores y, ante todo, no siempre positivos. Como resultado, es FAR LESS STRAIGHTFORWARD establecer cuáles son las reales consecuencias del federalismo. Paradójicamente, esto refleja A GOOD DEAL de progreso en un campo que ha sido capaz de dividir senderos con un altamente estilizado, mayoritariamente normativo, modelo de federalismo TO ENGAGE en una reconsideración positiva respecto a cómo trabajan realmente las federaciones. IN TURN, esta nueva ola de POSITIVE análisis está proveyendo los ladrillos para construir una mayor y articulada, aunque aún no alcanzada, teoría general de los orígenes y PERFORMANCE de las federaciones.

La nueva literatura comparada respecto al federalismo es voluminosa. Tanto politólogos como economistas han unido fuerzas para producir un cuerpo muy rico de investigación que REVOLVES alrededor de una cuestión mayoritaria: cuando nos referimos a las consecuencias políticas y económicas del federalismo, THE EVIL está en los detalles. Por detalles, me estoy refiriendo tanto a los específicos del diseño institucional como a los que SURROUNDING a las circunstancias económicas y sociales. Lo que queda de esta sección BRINGS TO TASK la ilusión federal revisando las contribuciones centrales de la política comparada respecto al federalismo. Me concentraré primero en la relación entre federalismo y democracia, THEREAFTER I ADDRESS el tópico referido a la estabilidad institucional y la noción que sostiene que el federalismo mejora el rendimiento de las burocracias y de los mercados.

2.1 Federalismo y Democracia

Los téoricos clásicos COMMEND al federalismo por su habilidad para acomodar comunidades con diferentes visiones políticas y, al mismo tiempo, proteger las libertades políticas. Haciéndose eco de lo que sostienen Madison, Hamilton y Jay, Tocqueville (1835/1964) consideraba al federalismo como un sistema “creado con la intención de combinar las diferentes ventajas resultantes de la magnitud como de la pequeñez de las naciones”. En La Democracia en América el autor conecta la protección frente a amenazas foráneas TO THE FORMER y un gobierno en el cual “todos los esfuerzos y recursos de la ciudadanía están direccionados hacia el bien común de la comunidad” TO THE LATTER. Limitando la soberanía de la Unión, el federalismo previno la imposición de la “tiranía de la mayoría” por sobre las libertades políticas y GOOD GOVERNANCE. A partir de estas dos características, el federalismo es usualmente REGARDED como una condición que facilita el

establecimiento y la consolidación de regímenes democráticos en naciones grandes y heterogéneas.

Sin embargo, ¿un análisis sistemático del destino de las grandes democracias federales nos provee de una imagen mixta, POSING un más general, y todavía irresuelto juego de rompecabezas respecto a bajo cuáles condiciones el federalismo efectivamente facilita la democracia? ¿Bajo qué condiciones el federalismo ayuda a la integración de las divisiones étnicas, religiosas o lingüísticas? Recientes ASSESSMENTS escalan desde un optimismo moderado hasta un OUTRIGHT escepticismo.

Linz (1997) aboga por una distinción clara entre aquellos casos en los que las instituciones estatales y el RULE OF LAW están consolidadas antes de que la transición a la democracia comience, de aquellos casos en los cuales no lo están. IN THE FORMER, la pre-existencia de una estructura federal FOSTERS, más que previene, el conflicto, la violencia y las fallas en el régimen. IN THE LATTER, el federalismo desplegaría su capacidad para ACOMMÓDATE CONTENDING las identidades nacionales. Luego de llevar adelante una larga comparación entre federaciones, Amoretti y Bermeo (2004) llegan a la conclusión de que los arreglos federalistas facilitan una ACOMMODATION exitosa. YET, en la misma obra, Bunce (2004) nos muestra que, en el SUBSET de regímenes poscomunistas, aquellas democracias que emergieron de sistemas federales pre-existentes tendían a ser más vulnerables a las presiones secesionistas de los grupos pre-existentes. SEVERAL explicaciones posibles han sido ofrecidas para dar cuenta de estas diferencias. Bermeo (2004) sugiere que las federaciones que REMAIN como un legado de regímenes autoritarios son menos eficaces que las federaciones emergentes de un acuerdo contractual. A su vez, Stepan (2001) apunta a la articulación interna del poder dentro de la federación. Cuánto más alta sea la LEVERAGE institucional otorgada a las ya movilizadas minorías étnicas, menor será THE LIKELIHOOD las federaciones serán capaces de prevenir la desintegración territorial.

Por más sugestivas que parecen, estas explicaciones son aplicables a un reducido número de casos. En uno de los pocos estudios cuantitativos sobre el campo en cuestión, Roeder (2000) TAKES THE MOST OPTIMISTIC VIEWS TO TASK. Tomando en cuenta la información recabada sobre 132 países y 632 grupos étnicos correspondiente al período 1955-1994, Roeder llega a la conclusión de que tanto el forma federalista simétrica como la asimétrica “conducen a incrementos significantes en el LIKELIHOOD de etno-nacionales CRISES. YET, un número más amplio de estudios de casos, continúan mostrando que las especificidades respecto a cómo están diseñadas las federaciones repercuten en su habilidad para contener el conflicto y prevenir la desintegración (Hale 2004; Filippov, Ordeshook, y Shvetsova 2004; Stepan 2001; Treisman 1999). OVERALL, THE SHARP contraste entre los diferentes tipos de evidencias sugiere que el análisis de la relación entre federalismo y democracia se vería beneficiado FROM REALLOCATING esfuerzos de investigación hacia la teorización de procesos a través de los cuales el federalismo produce diferentes OUTCOMES1.

¿Cómo hace el federalismo para moldear los incentivos y las estrategias de los líderes reformistas? A su vez, ¿cómo afecta la democracia a la interacción entre los INCUMBENTS regionales y centrales? ¿Cómo responden diseños federales alternativos ante la existencia de múltiples clivajes políticamente relevantes? Finalmente, ¿cómo los diseños federales alternativos se retroalimentan de los

1

incentivos de diferentes grupos subnacionales, en miras a politizar las diferencias culturales, étnicas, religiosas o económicas (Fearon y Van Houten 2002)?

Los recientes sucesos desarrollados en Rusia e Irak han dotado a estas preguntas de una mayor importancia. Un número creciente de académicos se han ido concentrando en la relación existente entre ingreso económico, desigualdad, federalismo y democracia. Boix (2003) ha argumentado recientemente que INSOFAR IT descentraliza el control sobre la redistribución, el federalismo facilita la supervivencia de democracias con altos niveles de desigualdades económicas inter-regionales. A su vez, Hug (2005) se concentra en las implicaciones de las disparidades en el ingreso económico sobre la estabilidad federal. Un segundo grupo de académicos se ha concentrado en cuestiones de diseño institucional en sociedades transicionales. Taylor (2005) ADDRESSES la cuestión referida a la estabilidad en democracias federales híbridas, donde los mecanismos estabilizadores convencionales (partidos políticos, cortes) todavía deben ser institucionalizados. Taylor señala al control sobre el poder coercitivo como una dimensión subvalorada cuya organización tiene importancia para la estabilidad federal. Myerson (2006) pone el foco en las secuencias electorales, sosteniendo que las HOLDING elecciones locales facilitan, en primer lugar, la selección de mejores (por ejemplo, más RESPONSIVE, menos corruptos) líderes en el nivel nacional, y como consecuencia, ayuda a crear una mejor democracia. En contraste, Filippov y Shvetsova (2005) utilizan la experiencia rusa con el fin de sugerir la existencia de un TRADEOFF entre federalismo y democracia: en sociedades en transición, una ILL-FUNCTIONING democracia es un pre-requisito para la integración territorial. Las élites locales contribuirán a la estabilidad INSOFAR a que puedan mantenerse EXTRACTING RENTS. THUS, en el momento en que la competencia política se hace efectiva, la integración territorial IS IN PERIL.

A pesar de que estas contribuciones han clarificado algunos de los mecanismos que conducen la relación entre democracia y federalismo, todavía resta mucho por aprender respecto a cómo las diferencias entre los diseños federales afectan las preferencias, los incentivos y las estrategias de los diversos actores divididos en múltiples dimensiones antes de que cualquier tipo de consenso emerja. Esto es particularmente verdadero en aquellas sociedades en las cuales tanto el federalismo como la democracia son el objeto de los cambios institucionales. Claramente, la gran pintura todavía debe ser pintada.

2.2 Federalismo y economía: ¿en vistas hacia un nuevo consenso?