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Políticas públicas y migraciones Políticas públicas y migraciones internacionalesinternacionales

Quito, 16 de Noviembre de 2009

Objetivos del CursoObjetivos del Curso• Usar pensamiento crítico para sintetizar y evaluar teoría, herramientas y evidencia

sobre políticas públicas.• Trabajar constructivamente como miembro de un equipo de análisis de políticas.• Desarrollar la capacidad para escribir sobre problemas de política pública complejos

y controversiales, en un tono claro y análitico.• Realizar un análisis de un problema de política pública y recomendar líneas

particulares de acción- Poder describir –tanto por escrito como en una presentación- las especificidades de

un tema de política pública.

EvaluaciónEvaluación• Elaboración de un proyecto o marco lógico

vinculado a las migraciones internacionales (20%).

• Cuatro reportes de lecturas sección dos (20%)

• Presentación de ejercicio de aplicación de políticas públicas (20%)

• Informe final ejercicio de aplicación de políticas públicas (40%)

Sesión 1El rol del Estado en el proceso de desarrollo: Naturaleza del Debate Estado vs. Mercado

¿Qué es el Mercado?¿Qué es el Mercado?

- Es el mecanismo por el cual productores y consumidores fijan el precio y las cantidades producidas de un bien. (Samuelson y Nordhaus, 1997).

¿Qué es el Estado?¿Qué es el Estado?

- Un Estado es el conjunto de instituciones que poseen la autoridad para establecer las normas que regulan una sociedad, teniendo soberanía interna y externa sobre un territorio definido.

(Jellinek, 2007)

¿Qué es el Estado?¿Qué es el Estado?- En la definición de Max Weber, el Estado es una

organización que reclama para sí el "monopolio sobre la violencia legítima"; por ello, dentro del Estado se incluye a instituciones tales como las fuerzas armadas, la administración pública, los tribunales y la policía. Asimismo, se incluyen dentro de la organización estatal aquellas resultantes de la división de poderes, y otras más sutiles, pero propias del Estado, como la moneda.

El centro del debate Estado vs. El centro del debate Estado vs. MercadoMercado

- Tanto el mercado como el Estado son arreglos institucionales con capacidad de distribuir recursos en la sociedad.

- El debate está en cuando deben ser distribuidos por el mercado y cuando por el Estado.

LOS CICLOS DE REFORMA LOS CICLOS DE REFORMA Y EL DEBATE SOBRE LA Y EL DEBATE SOBRE LA

INTERVENCION DEL INTERVENCION DEL GOBIERNO EN LA GOBIERNO EN LA

SOCIEDADSOCIEDAD

El ciclo de reformas liberales El ciclo de reformas liberales de inicios de siglo XX: Estado de inicios de siglo XX: Estado

Liberal de DerechoLiberal de Derecho

- La revoluciones liberales de muchos países de América Latina privilegiaron el reconocimiento de derechos civiles antes que económicos y sociales

- Particularmente claro en el caso Ecuatoriano (e.g. de los primeros países en reconocer divorcio, sufragio para mujeres y educación universal)

El auge de las reformas El auge de las reformas socialistas y socialdemocratassocialistas y socialdemocratas

- La revolución Mexicana inicia un largo ciclo de reformas sociales y económicas que convertían al Estado en el más importante actor del desarrollo socio-económico.

- En Ecuador se concreta con la Revolución Juliana que adopta legislaciones sociales avanzadas (e.g. Código de Trabajo)

El Estado Desarrollista: El Estado Desarrollista: Continuación financiada del Continuación financiada del

ciclo ciclo

- La bonanza de algunos Estados iniciada en los años 50s y 60s inaugura un nuevo ciclo (o una continuación financiada del anterior) que hace del Estado no solo actor sino promotor del desarrollo socio-económico (el Estado corporativista de Perón en Argentina)

- En Ecuador toma una fuerza particular por el auge petrolero.

La reforma neoliberal: Reducir La reforma neoliberal: Reducir el tamaño y la fuerza del el tamaño y la fuerza del

EstadoEstado

- El “fracaso” económico del Estado Desarrollista (e.g. la crisis de la deuda en México) promueve la creación de una nueva agenda de desarrollo conocida como el “Consenso de Washington”

- Diez puntos que prescriben la reducción del tamaño y fuerza del Estado en la Economía y la Sociedad.

- La ideología subyacente: Dejar al mercado no sólo las relaciones económicas sino sociales.

Tendencias que fortalecieron la Tendencias que fortalecieron la propuesta neoliberalpropuesta neoliberal

- La globalización- La privatización- La descentralización

Tendencias en la reforma del Tendencias en la reforma del sector público: La sector público: La

globalizaciónglobalización

- Los procesos de integración regional - La competencia por capitales y tecnología

extranjera- La localización de los procesos de desarrollo. La

teoría de los conglomerados “clusters” (“pensar global, actual local”)

Tendencias en la reforma del Tendencias en la reforma del sector público: La sector público: La

privatizaciónprivatización

- El predominio de la economía y sus valores sobre los de la política

- La tendencia a reducir el tamaño del estado en la economía y la cesión de sus funciones al sector privado y agencias descentralizadas

Tendencias en la reforma del Tendencias en la reforma del sector público: La sector público: La descentralizacióndescentralización

- Globalización + Privatizacion han contribuido a la descentralización

- Menos Estado Nacional y más Gobierno Local como catalizador de desarrollo económico (inversión y desarrollo tecnológico). La ciudad como el nuevo eje de desarrollo.

Consenso de Washington

• ¿Por que las reformas neo-liberales?– Los años ’80s en América Latina

• PIB 1980 = 1.965, PIB 1990 = 1.793 • Aumento de pobreza• Inestabilidad finanzas públicas• Inseguridad jurídica

• Un economista norteamericano determinó que había un “consenso” del Departamento del Tesoro de EEUU, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo sobre lo que había que hacer para salir de la crisis.

Consenso de Washington 1. Disciplina fiscal

• menos empleados públicos2. Reorientación del gasto público hacia educación y

salud• mejor cobertura escolar

3. Reforma tributaria: ampliar base• empresas privadas pagan impuestos

4. Tasas de interés de mercado• el Estado no decide

5. Tipo de cambio competitivo• el Estado no decide

Consenso de Washington

6. Apertura al comercio internacional• reducción de quotas o aranceles

7. Privatización de empresas públicas• Ecuatoriana aviación

8. Desregulación – liberar las fuerzas del mercado• eliminar subsidios a la producción, sueldos minimos

9. Seguridad de los derechos de propiedad• Proteger derechos sobre patentes

10. Apertura a la inversión directa extranjera • Petroleras en Ecuador

¿Por qué el recuperado –e ¿Por qué el recuperado –e inusitado- interés por el inusitado- interés por el

Estado?Estado?- Creciente complejidad de problemas sociales: SIDA,

Bienes regionales o mundiales, creciente inequidad.- Importancia en la economía: Regulación de

empresas privatizadas, coordinación macroeconómica

- Rol crucial en la competitividad del sector privado y de la sociedad: Innovación, transparencia y vigilancia de contratos.

Las políticas de segunda Las políticas de segunda generación generación

- Se preocupan por las instituciones, los comportamientos de los actores y las relaciones entre ellos.

- La política vuelve a aparecer como una esfera clave para entender el éxito de las intervenciones estatales.

- El Estado (diferente) se ve como parte de la solución y no como el problema.

Evolución de las reformas públicas: El

post-Consenso de Washington FASE I

Macroeconómica "Primera Generación"

FASE II Institucional

"Segunda Generación" Prioridades - Reducir inflación

- Re-iniciar crecimiento económica

- Mejorar condiciones sociales - Incrementar competitividad internacional y mantener estabilidad

Estrategia de reforma

- Cambiar las reglas macroeconómicas - Reducir el tamaño del gobierno - Desmantelar proteccionismo e instituciones estatales.

- Crear y rehabilitar instituciones - Incrementar la competitividad del sector privado - Reformar la producción, financiación y oferta de servicios públicos - Crear las instituciones económicas del capitalismo

Instrumentos típicos (Objetivos de reforma)

- Recortes drásticos del presupuesto y reforma tributaria - Liberalización de precios, comercio e inversión externa. - Desregulación del sector privado - Creación de “fondos de emergencia social” - Privatizaciones “fáciles” (hoteles, aerolíneas).

- Reforma laboral - Reforma del servicio civil y “reinvención del gobierno - Reforma de la justicia - Mejorar capacidad para regular sectores privatizados y otros monopolios. - Mejorar la capacidad para la recolección de impuestos - Privatizaciones "difíciles” (infraestructura, agua, minas) - Descentralización

Evolución de las reformas públicas (cont.)

FASE I Macroeconómica

"Primera Generación"

FASE II Institucional

"Segunda Generación" Principales jugadores

- Presidencia - Ministerio economía - Banco central -Agencias multilaterales - Grupos de inversionistas privados

- Presidente y ministros - Prensa - Congreso - Gobiernos locales - Burocracia - Sector privado - Partidos políticos

Impactos de las reformas

- Inmediato -Alta visibilidad pública

- Mediano y largo plazo - Baja visibilidad política

Complejidad técnica y administrativa

Moderada a baja

Muy alta

Naturaleza de los costos políticos

"Correcciones temporales" bien distribuidas a través de la población

Eliminación de beneficios para grupos específicos.

Principal desafío del gobierno

Gestión de las reformas realizada por tecnócratas aislados.

- Desarrollo institucional altamente dependiente de niveles medios de la burocracia.

Tomado de Naím, Moisés. 1995. "Latin America’s Journey to the Market: From Macroeconomic Shocks to Institutional Therapy". ICEG Occasional Paper 62. San Francisco: International Center for Economic Growth, ICS Press

LAS RAZONES A FAVOR DE LAS RAZONES A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL LA INTERVENCIÓN DEL

ESTADO EN LA SOCIEDAD ESTADO EN LA SOCIEDAD

• Existen varias razones a favor de la intervención del Estado en la economía .Las principales están basados en argumentos económicos.

• Además existen otro tipo de argumentos (políticos, culturales y éticos).

I. RAZONES ECONOMICASI. RAZONES ECONOMICAS

1.Las fallas del Mercado1.Las fallas del Mercado

• Pese a los conflictos ideológicos que están detrás del clásico debate entre mercado y estado parece haberse consolidado la idea de que el mercado no puede solucionar todos los problemas de las economías, entre otras

razones por:

Fallas de la competenciaFallas de la competencia

• Adam Smith tenía razón: la mano invisible funcionaría cuando la competencia por satisfacer su propia utilidad genere mayor bienestar a la sociedad como un todo.

• Pero... sucede que la competencia no siempre se produce. ¿Por qué?

• Existen varias razones, entre ellas las más importantes tienen que ver con las barreras de entrada y con los “monopolios naturales”

2. La teoria de los bienes 2. La teoria de los bienes públicospúblicos

• Según Stiglitz existen determinados bienes que no pueden ser suministrados por el mercado ,ej: la defensa nacional o las calles de una ciudad . Ambos son bienes públicos puros. Ejemplo paisaje-faro.

• Un bien público es aquel que no es viable racionar su uso y, en segundo lugar, no es deseable racionalizarlo.

• No es posible racionar su consumo porque nadie puede ser excluido de su consumo (por la no individualización del consumo) y no hay competencia en el consumo. E.g. Defensa, ambiente limpio y campaña de vacunación.

• La inviabilidad de un sistema de racionamiento basado en los precios implica que el mercado competitivo no genera una cantidad del bien público eficiente. El sector privado no tiene incentivos para proveer estos bienes servicios.

• Por ello, el Estado tiene que estar a cargo de la provisión de servicios como la conservación ambiental o la construcción de Parques.

3. Las externalidades3. Las externalidades

Las externalidades negativasLas externalidades negativas: Existen actividades económicas cuyos costos sociales son mayores que los privados y se produce más de lo socialmente óptimo (e.g. la industria camaronera)

Las externalidades positivasLas externalidades positivas: Existen actividades económicas cuyos precios son menores que los beneficios sociales que producen y por ello se produce menos de lo necesario (e.g. educación)

4. Las fallas en la competencia4. Las fallas en la competencia

Contrario a lo que predice la teoría neoclásica los mercados no son perfectamente competitivos. Existen:- Barreras de entrada- Información asimétricaEl Estado debe corregir fallas en la competencia con políticas de regulación.

II. RAZONES POLITICAS Y II. RAZONES POLITICAS Y ETICASETICAS

5. La importancia del Estado 5. La importancia del Estado para fortalecer la democracia: para fortalecer la democracia:

La creación de sentido y de La creación de sentido y de comunidad políticacomunidad política

6. Razones éticas6. Razones éticas

La inequidad y la protección de grupo desfavorecidos E.g. Protección a los ancianos, erradicación del trabajo infantil, etc. La importancia del Estado para promover pactos distributivos para la equidad y el desarrollo ético.

¿Cómo responde el Estado a las ¿Cómo responde el Estado a las razones económicas, políticas y razones económicas, políticas y éticas para su intervención?éticas para su intervención?

Con políticas públicas ¿Qué exactamente significan?

• HACIA UNA DEFINICION

• Definir políticas públicas es una tarea difícil. Para los países de lenguas de raíz latina lo es aún más por la imposibilidad de diferenciar lo que para los anglosajones distinguen como la práctica (politics) y los productos (policies)

• En nuestros países se han definido las políticas públicas a: – un campo de actividad específico – a una decisión gubernamental – un programa de acción – el resultado de una ley o de un

proyecto gubernamental.

Una de las definiciones Una de las definiciones académicas :académicas : “el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de autoridad gubernamental” (Thoening y Meny, 1992)

• “política pública es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye, 1992)

Hacia una definición:

“el conjunto de acciones que ejecutan los gobiernos buscando el cumplimiento de determinados objetivos políticos en toda la sociedad”.

• Análisis de los componentes de esta definición:

• AccionesAcciones, las políticas públicas no existen sino cuando se cristalizan en mecanismos concretos.

Gobierno, la política pública es un instrumento del gobierno. Cada menos, sin embargo (el rol de ONGs).

Debe considerarse gobierno no sólo a aquellos con autoridad a nivel nacional sino a los gobiernos provinciales y los locales

- Objetivos políticos, Las políticas públicas no son únicamente instrumentos técnicos sino son mecanismos que se conciben, diseñan y ejecutan en el marco de un juego político.

• - Totalidad, por su naturaleza las políticas públicas son universalmente vinculantes. Por ello, nadie puede ser excluido (o autoexcluirse) de acatar los objetivos y mecanismos incluidos en la política pública.

• - Sociedad, por último las políticas públicas no actúan en la nada sino que se dirigen a un conglomerado humano. Este conglomerado tiene también sus propias perspectivas para lograr determinados objetivos políticos.

Fallas del Estado: Políticos Fallas del Estado: Políticos maximizadoresmaximizadores

• En efecto, los funcionarios públicos también son sujetos maximizadores, como aquellos que participan del mercado, de manera que sus decisiones no se relacionan con unas de tipo altruista.

• Los políticos siguen los ciclos políticos al momento de tomar decisiones públicas.

Fallas del Estado: Salida, voz y Fallas del Estado: Salida, voz y lealtadlealtad

• Mientras en el mercado las decisiones son voluntarias, las intervenciones del Estado son obligatorias. (Hirshleifer, 2000).

• Hirchman (1966) recomienda establecer mecanismos de voz ya que los ciudadanos no tienen salida.

Fallas del Estado: Principal y Fallas del Estado: Principal y agenteagente

• El problema central del cual adolecen las agencias estatales son el de principal y agente. En este caso, el problema es cómo pueden hacer los ciudadanos (los principales) que los funcionarios públicos (agentes) actúen en aras de su interés, en la medida que se dan problemas de acción escondida, aunque este fenómeno se suscitará con mayor o menor intensidad según sea la actividad pública que estemos observando (Laffont y Martimort, 2002).

• Los incentivos están escasamente alineados con el bien público

Razones de las fallas del EstadoRazones de las fallas del Estado

• Lo importante es tratar de explicar qué razones se encuentran tras estas fallas de Estado. Se afirma que tres son los criterios que explican tales fallas: la falta de información, el uso de influencias y la calidad de los líderes (Ogus, 2004; Besley, 2006).

Hacia una acuerdo: Funciones Hacia una acuerdo: Funciones vs. Capacidad en el Nuevo vs. Capacidad en el Nuevo

Rol del EstadoRol del Estado

Capacidad vs. Amplitud de las Capacidad vs. Amplitud de las Funciones del EstadoFunciones del Estado

- El debate Estado:Mercado se concentró por mucho tiempo el debate fue sobre QUE funciones debería desempeñar el Estado y no sobre el COMO deberían ser desempeñadas las funciones estatales.

La amplitud de las funciones del Estado: El Qué

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