Captulo cuarto

Captulo cuarto FACULTAD DE INICIATIVA LEGISLATIVA, EL ACTO LEGISLATIVO Y EL PROCESO LEGISLATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. rganos con facultad legislativa . . . . . . . . . . . . . .1. Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. Poder Legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. Los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. El acto legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. Los grupos parlamentarios y el acto legislativo . . . . .2. Elementos del acto legislativo . . . . . . . . . . . . . .3. Clasificacin de los actos legislativos . . . . . . . . . .4. Nulidad de los actos legislativos . . . . . . . . . . . . .III. El proceso legislativo y la negociacin . . . . . . . . . . .1. Debate en comisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. El dictamen legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. La glosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. El expediente legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . .5. El diario de debates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6. La mocin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7. La deliberacin y aprobacin en el pleno . . . . . . . .8. El refrendo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9. La sancin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10. El veto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11. La promulgacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12. La publicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13. El Diario Oficial de la Federacin . . . . . . . . . . . .14914914915315415515515815816016216216817017217317417517918818919019820020414. Erratas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15. El epigrafiado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV. Formas de evitar el inmovilismo en el proceso legislativo en el derecho comparado . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. Voto bloqueado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. Voto de confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. Disolucin del parlamento . . . . . . . . . . . . . . . .4. Orden del da . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208209213213214214214149CAPTULO CUARTO FACULTAD DE INICIATIVA LEGISLATIVA,EL ACTO LEGISLATIVO Y EL PROCESO LEGISLATIVOI. RGANOS CON FACULTAD LEGISLATIVANuestro sistema de gobierno es un rgimen presidencial con matices parla-mentarios. En el sistema presidencial, el presidente de la Repblica es jefede gobierno sin depender de las cmaras del Congreso de la Unin. Estoha originado excesos en el ejercicio del poder pblico. Segn los artculos71 y 122 (base primera, fraccin V, inciso ) de la Constitucin Poltica,el derecho de iniciar leyes o decretos compete al presidente de la Repbli-ca, a los diputados y senadores al Congreso de la Unin, las Legislaturaslocales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en materias exclusi-vas del mismo.83 Por eso, nuestra ley mxima advierte diferentes procedi-mientos para tramitar las iniciativas presentadas por estas instituciones:cuando provienen del Ejecutivo Federal, de las legislaturas de los estadoso de sus diputados, pasan inmediatamente a comisin; las provenientes dediputados y senadores del Congreso de la Unin, se sujetarn a lo dispues-to en el artculo 71 de su Reglamento Interior, referente a los debates.1. Poder Ejecutivo El Poder Ejecutivo participa en el proceso legislativo con base en losartculos 71 y 72 constitucionales. Presenta la iniciativa de ley o decretoante el Congreso de la Unin; ejercita las facultades extraordinarias paralegislar segn los artculos 29 y 131 constitucionales; negocia tratadosinternacionales de acuerdo a los artculos 76, 89 y 133 de la carta magna;hace uso de la facultad reglamentaria contemplada en la fraccin I del ar- Faya Biesca, Jacinto, Leyes federales y Congreso de la Unin. Teora de la ley me-xicana, Porra, 1991, pp. 1 y ss., Grosso, Beatriz, op. cit., nota 22, pp. 9 y ss.14983150ELISEO MURO RUIZtculo 89 de la ley suprema, con el fin de facilitar la aplicacin de la ley;presenta la iniciativa del Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos, atravs de la Secretara de Hacienda (o de Finanzas en los gobiernos esta-tales). La ley de ingresos y el presupuesto de egresos pueden modificarseen el transcurso del ao fiscal para el que se expidieron. El artculo 126constitucional estipula que, no podr hacerse pago alguno que no estcomprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior. Porello, en el ejercicio de la facultad para imponer ingresos al gobierno, ellegislador federal cuenta con potestades para fijar ingresos diferentes alas comprendidos por la Ley de Ingresos; incluso, si el aumento o crea-cin de partidas altera el equilibrio presupuestal, deber agregarse la ini-ciativa correspondiente sobre ingresos o la disminucin de los mismossobre otros rubros. Tocante al Distrito Federal, la base primera, fraccin V, inciso b) delartculo 122 constitucional, seala que, la facultad de iniciativa respectode la ley de ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusiva-mente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Se infiere que, la Asam-blea est facultada para modificar los proyectos que sean sometidos a suconsideracin, pues es una potestad legislativa implcita sobre la aproba-cin de proyectos de ley. En nuestro pas se ha criticado el elevado por-centaje de iniciativas provenientes del Poder Ejecutivo. Creemos que sedebe en virtud de que cuenta con mayores recursos tcnicos y humanospara la elaboracin de dichos proyectos. Dispone de expertos y oficinasmltiples para tal fin, adems de conocer de cerca las necesidades que sepresentan sobre reformas a textos legales.84 La preponderancia del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo durante el siglo XX,origin que ste aprobara todo aquello que le enviara el presidente de la Repblica. Alrespecto, consultar a Pin, Francisco, Presidencialismo, Mxico, Plaza y Valds, 1995,pp. 41 y ss., Caldern, Jos Mara, Gnesis del presidencialismo en Mxico, Mxico, edi-ciones El Caballito, 1972, pp. 19 y ss., Villa Aguilera, Manuel, La Institucin Presiden-cial, Mxico, Miguel ngel Porra y Coordinacin de Humanidades, UNAM, 1987, pp.11 y ss., Crdova Vianello, Lorenzo, El sistema presidencial en Mxico, Ensayos sobrepresidencialismo mexicano, varios autores, Mxico, 1994, pp. 1 y 11; Camacho Sols,Manuel, Cambio sin ruptura, Mxico, Alianza, 1994, p. 143; Gros Espiell, Hctor, Elpredominio del Poder Ejecutivo en Amrica Latina, El predominio del Poder Ejecuti-vo en Latinoamrica, Mxico, UNAM, 1977, pp. 9 y ss., Carpizo, Jorge, El presiden-cialismo mexicano, Mxico, Siglo XXI, 1996, pp. 19 y ss., Aguilar Rivera, Jos Anto-nio, Tocqueville y Mxico, NEXOS, Mxico, ao 22, vol. XXII, nm. 256, abril de1999, pp. 47-51; de la Garza, Sergio Francisco, Derecho financiero mexicano, Mxico,Porra, 1999, pp. 97 y ss.84ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA151Delegacin legislativa del Poder Ejecutivo En Mxico, el artculo 49 de la Constitucin federal establece: El Su-premo Poder de la Federacin se divide para su ejercicio, en Legislativo,Ejecutivo y Judicial. No podrn reunirse dos o ms de estos poderes enuna sola persona o corporacin ni depositarse el Legislativo en un indivi-duo, salvo el caso de las facultades extraordinarias al Ejecutivo de laUnin, conforme al artculo 29.85 En ningn otro caso, salvo lo dispuestoen el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades extraordi-narias para legislar. El objetivo es formular una ley determinada. De conformidad con losartculos constitucionales 29 y 49, en el caso de suspensin de garantas,el presidente de la Repblica puede ser facultado por el Congreso de laUnin para legislar sobre reas que ste determine, con el propsito deenfrentar situaciones de crisis, por ejemplo, a travs del Consejo de Salu-bridad General, rgano dependiente directamente del titular del Ejecutivo,se dictaran las disposiciones generales obligatorias en el pas (alcoholis-mo, venta de sustancias enervantes). Igualmente, en trminos del artculo131 constitucional, es viable que el Congreso de la Unin autorice al pre-sidente de la Repblica para crear, aumentar, disminuir o suprimir las cuo- La nica delegacin de facultades legislativas prevista en la Constitucin mexica-na est en la disposicin contenida en el artculo 29, cuando exista invasin, perturbacingrave de la paz pblica o cualquier otra perturbacin que ponga a la sociedad en gravepeligro o conflicto. Ante estos casos, el Congreso de la Unin o la propia Comisin Per-manente del Congreso, podr autorizar la suspensin de garantas que hubiese acordadoel presidente de la Repblica con los servidores pblicos de la Administracin PblicaFederal que seala el propio artculo. Esta disposicin no es clara respecto a la delega-cin legislativa, pues se ha interpretado por la Suprema Corte de justicia desde 1878, apartir del amparo de Dolores Quesada viuda de Almonte, que el Congreso una vez decla-rada la suspensin de garantas podr otorgar al presidente las autorizaciones que juz-gue necesarias para enfrentar las situaciones de emergencia detalladas. Desde el textooriginal de la Constitucin de 1857, la suspensin se refiere a las garantas que fuesenobstculo para afrontar la emergencia, sin la frase de individuales, segn se expres enla polmica entre Ignacio L. Vallarta y Len Guzmn en 1879, por lo que se ha interpre-tado que no slo se refiere a las garantas individuales, sino a las garantas constituciona-les, como el propio principio de divisin de poderes que presumiblemente prohibira unadelegacin de facultades constitucionales encomendadas al rgano legislativo. Vallarta,en el amparo de la viuda de Juan N. Almonte referido, manifest que la delegacin legisla-tiva operaba no como una renuncia total de las facultades legislativas del Poder Legislativoal Ejecutivo, ni de manera permanente y general, sino limitada a los periodos de emergen-cia y mediante restricciones que la propia Constitucin denomina como prevenciones ge-nerales.85152ELISEO MURO RUIZtas de las tarifas de exportacin e importacin. Cada ao, el titular delEjecutivo federal someter a aprobacin al Congreso de la Unin la fa-cultad conferida. El presidente de la Repblica Mexicana tiene facultades de dos clases:de creacin normativa y de colaboracin en el proceso legislativo. Con-forme a lo ordenado en los artculos 29 y 49, si la vida institucional delpas es trastrocada por alguna emergencia y una vez suspendidas las ga-rantas por el Congreso de la Unin, el depositario del Poder Ejecutivoen calidad de legislador extraordinario, puede expedir normas jurdicasabstractas, generales e impersonales para afrontar los casos de invasin,perturbacin grave de la paz pblica o de grave peligro o conflicto parala sociedad. De igual modo, el artculo 131 prrafo segundo, constitucio-nal, establece que, el Congreso puede conceder al presidente de la Rep-blica facultades extraordinarias para expedir leyes que aumenten, dismi-nuyan o supriman las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin,expedidas por el propio Congreso y para crear otras, as como restringiry para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de pro-ductos, artculos y efectos, cuando lo estimule urgente, a fin de regular elcomercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccinnacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas. Co-mo colaborador del proceso legislativo, tiene derecho de iniciativa, deveto y de promulgacin (artculos 71, fraccin I, 72 incisos b y c, y 89,fraccin I, constitucionales). Cabe precisar que, la promulgacin es unaobligacin ms que una facultad. As, el artculo 89, fraccin I, legitimacomo facultad del depositario del Poder Ejecutivo, proveer en la esferaadministrativa a la ejecucin de las leyes que expida el Congreso. Porconsiguiente, dentro del mbito administrativo pueden expedirse regla-mentos heternomos (son aquellos que se expiden en razn de una leyprevia dependiendo de sta su validez jurdico-constitucional, puesto queno pueden ir contra ella ni ms all de su mbito de regulacin) y, ade-ms, reglamentos autnomos, como son los de polica y buen gobiernomencionados en el artculo 21 constitucional.86 Es oportuno indicar que, las facultades legislativas del presidente de laRepblica Mexicana a que se refieren los artculos 29 y 31 constituciona-les, lato-sensu implica una delegacin de la funcin legislativa; pero, stri- Sobre el tema, vase Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional, Mxico, Po-rra, 1984, pp. 241 y ss.86ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA153co-sensu no pueden considerarse productoras de leyes delegadas o comoresultado de legislacin delegada. Las leyes dictadas con apoyo en talespreceptos son las que en el derecho constitucional se denominan orde-nanzas de necesidad y, en nuestro pas leyes de emergencia. Para muchosjuristas, la legislacin delegada no tiene nada de alarmante, as atentecontra la teora clsica de la divisin de poderes. Consagra un estado dehecho nuevo que traduce simplemente la evolucin de la nocin de de-mocracia parlamentaria. Esta delegacin se origina por varias causas, co-mo la sobrecarga de trabajo del rgano legislativo; la impopularidad devarias medidas; la urgencia por resolver rpido los asuntos; la necesidadde contar en el corto plazo con un determinado texto legal, etctera. Noobstante, en ciertas pocas se actu al margen de la ley suprema y se dele-gaban facultades legislativas al presidente de la Repblica sin existirsuspensin de garantas. Se dejaba de lado el artculo 29 constitucional,por ejemplo, a la fecha continan en vigor importantes leyes expedidas porel titular Ejecutivo federal, como el Cdigo de Comercio (1889), las le-yes Generales de Sociedades Mercantiles y de Ttulos y Operaciones deCrdito. En este contexto, el maestro Tena Ramrez comenta que, la Su-prema Corte de Justicia de la Nacin se pronunci en el sentido de que,las facultades extraordinarias que el Poder Legislativo otorga al Ejecuti-vo son constitucionales, en virtud de ser una cooperacin entre ambospoderes y no una sumisin de funciones. Esto evita que el rgano legis-lativo discuta cuestiones que se volveran muy complicadas, ya sea en elPleno o en las propias comisiones.2. Poder Legislativo La principal caracterstica del rgano legislativo en los regmenes de-mocrticos, es ser una institucin que ostenta la representacin estatal, conatribuciones y una organizacin interna propias.87 Ello se reconoce comola autonoma normativa del Congreso de la Unin. Se refiere a una potes-tad particular para dotarse sus propias normas de funcionamiento, de ele-gir sus propios rganos, establecer los medios materiales y personales quenecesita para realizar los actos legislativos respectivos. Estos lineamientos Para profundizar sobre la operatividad del Poder Legislativo, consultar a Batiz Vz-quez, Bernardo..., op. cit., nota 81, pp. 25 y ss., Valads, Diego, Constitucin y..., op. cit.,nota 23, pp. 173 y ss., Fernndez Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, Mxico, Porra-UNAM,2003, pp. 385 y ss.87154ELISEO MURO RUIZlegales emanan del rgano legislativo, en razn de su capacidad de auto-normacin para concretizar sus atribuciones constitucionales. La LeyOrgnica y el Reglamento Interior constituyen dicha legislacin. El legislador determina las normas que han de incorporarse al sistemajurdico nacional, por lo que es prudente considerar sus posibles conse-cuencias. De ah que los partidos polticos establezcan cursos de prepara-cin para los candidatos a ocupar cargos de eleccin popular, complemen-tados con talleres o estudios especializados inmediatamente a la toma deposesin del cargo. Esto obedece a que, el legislador comprenda los pro-blemas y las razones que justifican la metodologa de creacin o adicindel derecho, en virtud de que, nuestro orden jurdico nacional es excesivo,en algunos casos contradictorio y en otros sin la eficacia necesaria.3. Poder Judicial Esta institucin no goza de la facultad de iniciar leyes o decretos, aun-que en algunas entidades federativas, el Tribunal Superior de Justicia scuenta con esta facultad sobre su respectivo ramo, como en Baja Califor-nia Sur. Se ha discutido si la Suprema Corte de Justicia de la Nacin debe o notener facultad de iniciar leyes en las materias relacionadas con sus atribu-ciones, ya que ella es la que conoce mejor su problemtica. Al mismotiempo, se ha planteado si podra juzgar imparcialmente el Alto Tribunalla inconstitucionalidad de leyes que el mismo propuso; la politizacinque se generara al momento de rechazarse una iniciativa de la SupremaCorte y las implicaciones polticas durante el proceso legislativo. Estopudiera afectar la separacin de poderes. En el Poder Judicial Federal, la Suprema Corte de Justicia de la Na-cin, los Tribunales Colegiados de Circuito, el Tribunal Electoral del Po-der Judicial de la Federacin, interpretan la legislacin para emitir crite-rios jurisprudenciales. Adems, existen otros rganos jurisdiccionalesque pueden emitir criterios apegados a la legalidad o constitucionalidad,respecto los asuntos que se planteen, como la Sala Superior del TribunalFederal de Justicia Fiscal y Administrativa, los Tribunales ContenciososAdministrativos locales, las Juntas Laborales, entre otros rganos juris-diccionales.ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA1554. Los ciudadanos Los ciudadanos indirectamente pueden presentar proyectos de ley odecreto a travs de un legislador. Una comisin ordinaria dictaminar es-tos proyectos para admitirlos o desecharlos, supuesto en que, los congre-sistas los podrn hacer suyos para seguir las etapas del proceso legislati-vo. Esto se corrobora en el artculo 61 del Reglamento para el GobiernoInterior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el cualprev que, toda peticin de particulares, corporacin o autoridad que notenga derecho de iniciativa, se mandar pasar por el presidente de la C-mara a la comisin que corresponda, segn la naturaleza del asunto deque se trate. Las comisiones dictaminarn si son de tomarse o no en con-sideracin estas peticiones. Esta peticin del particular se subordina a la comisin para ser o no to-mada en cuenta, a diferencia de las iniciativas de las instituciones con fa-cultades para ello. Algunas Constituciones de las entidades federativas yaestablecen el derecho de los ciudadanos para presentar iniciativas de leyesen su Congreso local, como en Baja California, el estado de Mxico y Oa-xaca, entre otras.II. EL ACTO LEGISLATIVO Las asambleas legislativas son parte esencial de los Estados democr-ticos, ya sean parlamentos, congresos o cortes. En los pases democrti-cos, dichos cuerpos deliberantes forman parte substancial de su vida po-ltica, ya que ah se aprueba la norma mxima de un pas y la legislacinsecundaria que han de regirlo. Para ello, se necesitan reglas que estipulenel procedimiento de produccin legislativa.88 En el mbito legislativo, el acto legislativo se refiere al poder o potes-tad de hacer leyes y al cuerpo o cdigo de leyes. El trmino engloba nor-mas jurdicas abstractas, impersonales y generales. As, el acto legislati-vo se refiere a la facultad para crear, modificar o extinguir relaciones dederecho, otorgada a un organismo o representante de la sociedad; en losestados donde impera una forma de gobierno con divisin de poderes, A fin de entender el acto legislativo en el marco del funcionamiento de los siste-mas presidencial y parlamentario, vase Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucionalcomparada, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, pp. 97-156.88156ELISEO MURO RUIZesta facultad corresponde al denominado Poder Legislativo. El acto delegislar no slo emana del Poder Legislativo. De hecho, en la antigedady en los regmenes con monarqua absoluta dictar leyes era una facultadsoberana, inseparable de las dos que le suceden, esto es, aplicarla y juz-gar con respecto a ella. A medida que esta concentracin cedi al pasodel Estado de derecho, que conlleva la divisin de poderes, esta facultadda origen justamente a un organismo formado por representantes delpueblo, al que corresponde el ejercicio del Poder Legislativo. Esto nosignifica que el Poder Ejecutivo haya sido excluido del ejercicio del actolegislativo, ya que es parte de sus facultades reglamentarias y administra-tivas, las que se traducen en documentos con carcter de ley (decre-tos-ley y decretos legislativos) en alguna materia o actividad especfica.En el mbito parlamentario mexicano, por acto legislativo se entiende lafacultad de dictar las leyes y corresponde al Congreso su ejercicio. En elproceso de formacin de las leyes participan diversos rganos, teniendorelevancia el Poder Ejecutivo. Conforme al artculo 70 de la Constitu-cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, toda resolucin del Con-greso tiene el carcter de ley o decreto. El trmino designa por lo tanto,la accin general o individual que es votada, en uso de sus atribuciones,por alguna de las cmaras, por el Congreso General o por la ComisinPermanente, y que, como ley o decreto, es promulgado por el presidentede la Repblica. Para que la resolucin votada llegue a tener existenciacomo ley o decreto, debe cumplirse el procedimiento previsto en laConstitucin (artculo 72), que implica una serie ordenada de actos queson realizados por los rganos del Poder Legislativo y del Poder Ejecuti-vo facultades para ello. Las fases del procedimiento son: iniciativa, dis-cusin, aprobacin o rechazo, sancin u observacin, promulgacin, pu-blicacin e iniciacin de vigencia. El derecho de iniciar leyes o decretos compete al presidente de la Re-pblica, a los diputados y senadores y a las legislaturas de los estados, ylos ciudadanos pueden sugerir que se expidan leyes o decretos sobreasuntos de su inters. La discusin y la aprobacin o rechazo son las eta-pas fundamentales del acto legislativo y son facultad exclusiva del PoderLegislativo. La sancin u observacin, as como la promulgacin y pu-blicacin corresponden al Ejecutivo. Con respecto a la observacin, si elEjecutivo devuelve un proyecto en lugar de ordenar su promulgacin ypublicacin, las cmaras pueden reiniciar la discusin y modificar, adi-cionar o desechar el proyecto. As, los actos legislativos conllevan unaELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA157discusin ordenada para economizar tiempo. En nuestro pas, el procesolegislativo inicia con una proposicin legislativa, reflejada en una inicia-tiva de ley o decreto que el individuo u rgano facultado enva a cual-quiera de las cmaras.89 Este proceso es una pluralidad de actos que se suceden en una secuen-cia temporal dirigidos a realizar un acto final. Esta multiplicidad de actosjurdicos integrarn la voluntad final del legislador. De esta forma, el ac-to legislativo es la base de las etapas de la produccin del derecho. Noobstante, es preciso indicar que, la teora general del derecho90 distingueentre hecho y acto jurdico. Este ltimo se caracteriza por tener un ele-mento volitivo, que implica la posibilidad de responsabilizar a su autorde los resultados que se deriven. Entonces, el acto jurdico se identificacomo un hecho dependiente de la voluntad humana que produce un efec-to legal. Este acto origina consecuencias que interesan al derecho, lo quesupone una actuacin humana exteriorizada que influye en el nacimien-to, modificacin o extincin de relaciones jurdicas. La concepcin del derecho privado se transfiere al mbito pblico conun matiz especial. Es aqu donde se forma el concepto de acto adminis-trativo, como una especie del acto jurdico. Consiste en una declaracinde voluntad por un sujeto de la administracin pblica en ejercicio deuna potestad administrativa.91 Estos elementos del acto jurdico y delacto administrativo sirven de base para obtener un concepto de acto legis-lativo, referido al mbito del derecho pblico. As, el acto legislativo esuna declaracin de voluntad realizada por el rgano legislativo en ejerci-cio de una potestad, derivada de una legislacin constitucional u ordina-ria, como una Ley Orgnica o un Reglamento Interior; se refleja en unadeclaracin de voluntad que refleja una postura ante un objeto o situacin,a travs de una manifestacin decisoria o resolutoria, como la aprobacinde una ley, un acto camaral que realiza el presidente de la Mesa Directiva Con relacin al tema de los debates camerales, consultar a Garca Martnez, Ma-ra, op. cit., nota 30, pp. 17 y ss., Bothwell, Reece, op. cit., nota 30, pp. 21 y ss., Campo-seco Cadena, Miguel ngel, Manuales elementales de tcnicas y procedimientos legisla-tivos. De las sesiones, LV Cmara de Diputados, 1993, 2a. ed., Mxico, pp. 20 y ss.,Camposeco Cadena, Miguel ngel, Manuales elementales de tcnicas y procedimientoslegislativos. El orden del da, Mxico, LV Legislatura, 1993, 2a. ed., Mxico, pp. 45 yss., Gmiz Parral, Mximo, op. cit., nota 22, pp. 33 y ss. 90 Para abundar en la teora general del derecho, vase Ortiz Urquidi, Ral, Derechocivil, 3a. ed., Mxico, Porra, 1986, parte general, pp. 273 y ss. 91 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1994, pp. 99 y ss, 254 y ss.89158ELISEO MURO RUIZde la cmara para mantener el orden en las sesiones de debates; una de-claracin de procedencia o de juicio poltico; un dictamen de una comi-sin o un informe de una ponencia; una publicacin del texto de un pro-yecto de ley; una peticin del uso de la palabra; la presentacin deenmiendas, etctera. La manifestacin externa del rgano legislativo esoral o escrita, que produce ciertos efectos jurdicos en ejercicio de unapotestad constitucional y legal. No existe acto legislativo sin norma pre-via que lo autorice. La tipificacin del acto legislativo proviene de unanorma formalizada, como la Ley Orgnica o Reglamento Interior delCongreso General; de las prcticas convencionales, como un precedenteo la costumbre camaral, sin que ello afecte la naturaleza y las consecuen-cias del acto legislativo. Por tanto, el Poder Legislativo es una institucincompleja, por lo que es imprescindible ubicar los rganos internos capa-ces de realizar actos legislativos.1. Los grupos parlamentarios y el acto legislativo Los grupos parlamentarios se integran por legisladores miembros dela cmara, con una organizacin estable en funcin de su ideolgica.92Estos grupos son parte de las cmaras que realizan actos legislativos,unos de mero trmite y otros durante el proceso legislativo. En la prcti-ca, se da un vnculo entre el rgano legislativo y los grupos parlamenta-rios, pues stos intervienen y deciden actos resolutorios directa o indirec-tamente. No todos los actos de estos grupos son actos legislativos, sinosolo los que realizan en ejercicio de sus competencias reglamentarias.As, existe un amplio campo de actos no legislativos que efectan los re-feridos grupos, como los vnculos fuera de las cmaras, etctera.2. Elementos del acto legislativo Los elementos del acto jurdico constituyen los requisitos de validezque originan ciertos efectos jurdicos. Estos elementos pueden ser subjeti-vos, objetivos y formales.93 Los elementos subjetivos son la competencia y Tocante al funcionamiento de los grupos parlamentarios, vase a Pedroza de la Lla-ve, Susana Thala, El Congreso de la Unin. Integracin..., op. cit., nota 59, pp. 186-189. 93 El origen del acto legislativo se encuentra en el acto jurdico de la teora del derechocivil. Para abundar en la clasificacin, elementos y efectos de este ltimo, consultar a Beja-rano Snchez, Manuel, Obligaciones civiles, Mxico, Harta, 1992, pp. 47 y ss.92ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA159legitimidad jurdica para realizar un acto legislativo. La competencia esla potestad que corresponde a cada institucin; exige una predetermina-cin normativa para definir los lmites de sus atribuciones. Junto a lacompetencia del rgano, su titular debe acatar la Constitucin Poltica ylas leyes que emanen de ella, as como fundar y motivar sus actos enves-tidos de potestad pblica, de acuerdo con los artculos 13, 16 y 128 cons-titucionales. Entonces, la voluntad corresponde al propsito del titulardel rgano constitucional para efectuar el acto legislativo. Es importanteconsiderar que, la doctrina del derecho privado distingue entre la subjeti-vidad y objetividad. El primer aspecto comprende la voluntad internaque impulsa al sujeto a realizar el acto jurdico, mientras la objetividadengloba su manifestacin externa. Los actos legislativos se basan en laobjetividad, es decir, se emiten conforme a la competencia del rgano le-gislativo, que supone la creacin de una norma que responde a circuns-tancias sociales, polticas o econmicas. Esta voluntad externa concretizael acto legislativo. Por su parte, los elementos objetivos del acto legislativo van ligados alcontenido mismo de la declaracin de voluntad. As, los presupuestos dehecho son las disposiciones jurdicas que contemplan el supuesto jurdicopara su consumacin. Las hiptesis pueden plasmarse en un acto jurdi-co no legislativo derivado de un rgano no legislativo, como una iniciati-va legislativa gubernamental; en cambio, un acto meramente legislativose sita en el proceso legislativo. Los motivos constituyen las razonesobjetivas por las que un rgano legislativo realiza un acto legislativo.Por tanto, el motivo es el ajuste del acto concreto al propsito que se per-sigue. En cambio, el fin se refleja en el resultado y los efectos que pre-tende una norma jurdica, derivada de un acto legislativo. Este fin es ge-nrico o especfico: el primero atiende a la emisin del acto que actualizauna potestad reglamentada; el fin especfico implica el propsito concre-to que busca el acto legislativo, en funcin del fin genrico. Por su parte,el objeto es el contenido de los actos legislativo; es la expresin volitivaque define la naturaleza y caractersticas de una figura jurdica. En cam-bio, la causa es la relacin entre la voluntad y el objeto; es la idoneidaddel acto legislativo para lograr el efecto que se busca y no originar dis-crepancia entre voluntad-objeto-fin, ya que el acto legislativo se calificaen razn de su objeto y los efectos que lleva implcitos. De igual forma, los elementos formales del acto legislativo respondena las puntualidades previstas en la norma jurdica, con repercusiones en160ELISEO MURO RUIZla validez y eficacia del acto legislativo. Estas formalidades comprendenel lugar, el tiempo y el procedimiento de su produccin. As, el lugar serefiere al mbito espacial en que se ubican los rganos competentes paraemitir los actos legislativos; el tiempo se relaciona con la secuencia delos lmites temporales en los que se realiza el acto legislativo, como lapublicacin de la iniciativa legislativa en cierto momento. Estas circuns-tancias influyen en el ritmo del proceso de creacin de un acto legislati-vo, pues supone la ejecucin de ciertos pasos predeterminados en laConstitucin Poltica, es decir, las condiciones formales de validez. Di-cha tramitacin implica la participacin de una pluralidad de rganosconforme a la carta magna y las disposiciones jurdicas aplicables. Estosactos son de forma expresa y por escrito, no obstante de que su delibera-cin haya sido oral; su notificacin a los gobernados se hace a travs desu publicacin, condittio iuris de su eficacia.3. Clasificacin de los actos legislativos Los actos legislativos normativos contemplan un supuesto hipotticode observancia general para su cumplimiento, que se prolonga cuantasveces se produce la hiptesis descrita en la norma. Esta regulacin seconcretiza hacia el exterior, cuando el legislador ejerce su funcin legis-lativa; hacia el interior, cuando el rgano legislativo emite su propia nor-matividad que lo rige, as como las resoluciones de las mesas directivas. Los actos legislativos no normativos se producen en funcin de la au-tonoma funcional del rgano legislativo, como la aprobacin de los de-cretos-ley,94 los tratados internacionales y las frmulas de control que seestablecen respecto dichos decretos.95 Los actos legislativos de organizacin y gestin responden a las atri-buciones de la estructura interna que al principio de autonoma conferido Garza, Sergio Francisco de la, op. cit., nota 84, pp. 42 y ss. La funcin de control del Poder Legislativo engloba ciertos actos de las dependen-cias del Poder Ejecutivo, por ejemplo, un juicio poltico; la fiscalizacin de las polticaspblicas por parte del Poder Ejecutivo, as como los actos desarrollados en las compare-cencias de los servidores pblicos de estas dependencias, como preguntas, interpelacio-nes, mociones, cuestiones de confianza, autorizaciones de ciertos actos de otros rganos,etctera. Consecuentemente, el Congreso de la Unin ha de fortalecerse para mejorar sudesempeo respecto la vigilancia y el control sobre las actividades de la AdministracinPblica. Castro Lozano, Juan de Dios, El fortalecimiento del Poder Legislativo, Revis-ta del Senado de la Repblica, Mxico, nm. 3, vol. 3, abril-junio, 1996, p. 28.9495ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA161al rgano legislativo. Se refiere a los actos derivados de su propia admi-nistracin y funcionamiento, como la creacin de rganos internos, yasean comisiones, mesa, etctera; los que se refieren a la distribucin deltrabajo; al desempeo del servicio tcnico, asesores y auxiliares; al rgi-men del servicio civil de carrera y a la elaboracin del presupuesto, entreotros aspectos. En los actos legislativos cuasijudiciales, el Poder Legislativo mani-fiesta una actividad de control con caractersticas jurisdiccionales, porejemplo, materializa la acusacin del presidente de la Repblica por trai-cin a la patria, entre otras hiptesis. Los actos colegiados se desarrollan en comisiones, en el pleno, en lamesa directiva, en los grupos parlamentarios, etctera; en cambio, los ac-tos individuales los realiza el presidente de la mesa directiva, un legisla-dor, etctera; los actos simples proceden de un rgano legislativo uniper-sonal y los complejos se producen con la intervencin de dos o msentes legislativos. Estos actos son producto de la voluntad del rgano le-gislativo a travs de las cmaras que integran el Congreso de la Unin. Los actos atributivos y los traslativos de competencias confieren cier-tas facultades a un rgano, como el nombramiento de una ponencia; lacreacin de una comisin de investigacin; la delegacin de atribucionesa un miembro de la mesa directiva; la encomienda a comisiones de cier-tos asuntos, etctera. El acto unilateral ocasiona efectos jurdicos con independencia de cual-quier injerencia de otros actos; los actos bilaterales son producto de laconcurrencia de varios organismos constitucionales, sean o no legislativos.Como ejemplo de estos ltimos, la aprobacin de una ley por el rgano le-gislativo requiere la sancin del titular del Ejecutivo, y en las reformasconstitucionales se involucran a los Congresos locales. Los actos de iniciacin expresan la voluntad del rgano legislativo pa-ra arribar a ciertos efectos jurdicos, por ejemplo, una iniciativa legislati-va; los actos resolutorios deciden el fondo del asunto y del resultado jur-dico al que se quiere llegar, como un dictamen legislativo. Es posibleque estos actos concluyan sin decidirse el fondo del asunto propuesto,por ejemplo, retirar de la discusin un proyecto de ley. Los actos de trmite se refieren a todo aquello que impulse el desa-rrollo del proceso legislativo. Estos actos ocupan un lugar privilegiadoen la actividad legislativa, pues existe una diversidad de etapas y fun-ciones para que el Congreso de la Unin cumpla con su potestad de162ELISEO MURO RUIZemitir leyes. Para ello, se considera la competencia y atribuciones delrgano legislativo, de conformidad con la normatividad interna del Po-der Legislativo. Como las acciones del rgano legislativo, en su mayora son de carc-ter poltico, los actos de trmite gozan de una gran discrecionalidad, co-mo las preguntas, las interpelaciones, la explicacin de un voto, la pre-sentacin de enmiendas, etctera. El problema que plantean los actosreferidos es respecto el control al que se sometan, en razn de no inexis-tir control jurisdiccional sobre los actos legislativos, ya que es un aspec-to de inviolabilidad del Poder Legislativo.4. Nulidad de los actos legislativos Es importante determinar la existencia de vicios en los actos legislati-vos, pues al ser nulo no producir los efectos jurdicos que se persiguen.En la prctica es difcil determinar los vicios de estos actos, ya que lanormatividad interna del Congreso de la Unin no contempla supuestossobre los vicios que puedan perjudicar al acto legislativo. Adems, la es-tructura y funcionalidad del Congreso general se basa en el principio deautonoma e inviolabilidad, hecho que lo hace ms complejo, ya que di-ficulta la impugnacin de los actos legislativos ante los rganos jurisdic-cionales para declarar su nulidad.III. EL PROCESO LEGISLATIVO Y LA NEGOCIACIN En la teora jurdica positivista normativista, el proceso legislativo seconstituye en las fases determinadas en la Constitucin, que deben seguirlos rganos de gobierno para producir una ley. En los Estados democr-ticos, esto se refleja en el derecho de iniciativa, que tienen el titular delPoder Ejecutivo, los integrantes del Poder Legislativo y en los estadosfederales las legislaturas de los estados; b) discusin, aprobacin y expe-dicin por el rgano legislativo (unicameral o bicameral); c) promulga-cin o veto por el Poder Ejecutivo, en su caso remisin al Poder Legisla-tivo, y d) publicacin por el Ejecutivo. En la teora sociolgico-jurdica-poltica, la iniciativa de ley, incluyen-do las reformas constitucionales, es un intento de racionalizar los conflic-tos de intereses en la ley, por lo que en su elaboracin participan de mane-ra abierta y en algunos casos, son ellos los que presionan al rgano degobierno competente para la elaboracin de la iniciativa, el anlisis em-ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA163prico-documental de las iniciativas de ley as lo prueba, incluso, el textode la iniciativa es tomado en consideracin no vinculatoria por los jueces(ministros) para su interpretacin. Durante el proceso de elaboracin de la ley, se acude a los factoresreales y formales de poder para que aporten sus puntos de vista sobre losintereses que en ella deben legalizarse; algunos consideran esta accinpoltica-legislativa una limitante a los intereses de los partidos polticosque triunfaron en los comicios electorales y cuyos candidatos, ya legisla-dores, se comprometieron con los electores a cumplir con un programade accin y una plataforma electoral acorde a su ideologa. El resultadodel quehacer de la cmara o las cmaras legislativas termina con su apro-bacin y remisin al Poder Ejecutivo, el cual en un rgimen presidencia-lista tiene la facultad de vetarlo total o parcialmente y la obligacin deremitirlo con las correcciones respectivas al cuerpo legislativo, que paraaprobarlo requiere de una mayora calificada, que complica su expedi-cin, sobre todo en el sistema bicameral. De ah la importancia de la tc-nica de la negociacin, como la expresa, que se refleja en el cabildeo du-rante el proceso legislativo, y tcita, cuando la parte que ofrece elproyecto de ley incorpora las preferencias de la contraparte en el diseode la misma, con el objetivo de lograr que la oferta sea aceptada. Esta in-corporacin puede producirse cuando no existe un alto grado de conflic-to entre los proyectos ideales de cada Poder, de manera que el proyectopresentado puede incluir el proyecto ideal de la contraparte. La negociacin expresa es cardinal para las partes en razn de que,tienen un alto grado de conflicto entre sus proyectos ideales, por loque, la incorporacin simultnea de proyectos ideales puede ser muyproblemtica a travs de la negociacin tcita. Esta negociacin se re-quiere cuando la tcita no es exitosa. Esto puede darse si se interpretanerrneamente las preferencias de la contraparte, cosa que sucede por res-tricciones en la informacin. Firmemente, la negociacin tcita o expresano necesariamente se presenta en el mbito legislativo; para ello, se re-quiere que una ley necesite del consenso entre los grupos parlamentariosy que, las partes involucradas tengan diferencias con relacin al proyectolegislativo. Estas preferencias pueden representar los intereses de cual-quier grupo, por lo que cada parte elige apoyar lo que a su juicio ms con-venga. Consecuentemente, el beneficio de la negociacin legislativa es li-mitar el poder de un grupo e incluir a otros, maximizando las ventajas dela negociacin legislativa al menor costo. As, la teora de la negociacin164ELISEO MURO RUIZanaliza las situaciones donde se toman las decisiones y donde la accinptima de una persona depende de la conducta que escoja realizar otroactor. Estas realidades se parecen a los juegos en los que cada individuodebe escoger un plan de accin que responda a las acciones de los demsjugadores. Este plan de accin es una estrategia. En esto se conjugan, es-trategias, jugadores, reglas del juego y las ganancias. Cada jugador elegi-r la estrategia que maximice sus ganancias, por lo que, es relevante quecada uno elija una estrategia y tome en cuenta las reglas del juego y loque los otros jugadores pueden hacer, evaluando sus diferentes estrate-gias segn lo que espera que el otro jugador haga, eligiendo la estrategiaque potencializa su posibilidad de ganar.96 Consecuentemente, la negociacin beneficia a las partes si cooperanentre s, por lo que el entendimiento se enmarca en un intercambio de re-cursos. Este poder de negociacin de las partes depende de varios facto-res, como la fuerza de su amenaza y las reglas del juego, reglas que de-terminan cmo se realizar la negociacin; independientemente de lafuerza de amenaza, las reglas pueden dar ms poder a una parte que aotra. Igualmente, hay que considerar los costos de transaccin, como loscostos de comunicacin y de tiempo, dinero y esfuerzo. Otros costos detransaccin tpicos se refieren a los incurridos en permisos y trmites quedeben obtenerse y cumplirse para poder realizar una transaccin, comoes el caso de los permisos de venta o los derechos de compra de primeramano. Los costos de transaccin disminuyen los beneficios netos de lanegociacin, tanto porque a cualquier beneficio generado en la transac-cin hay que descontarle los costos de transaccin incurridos para obte-ner los beneficios netos, como porque los costos de transaccin disminu-yen la posibilidad de generar beneficios de la negociacin. Entonces,para maximizar los benficos de la negociacin, se debe indemnizar es-tos gastos, de ah que, esta negociacin legislativa sea un intercambio depreferencias que resultan en el diseo de un proyecto especfico de ley,donde la negociacin determinar cunto de cada recurso se intercambia- A cerca del tema de la negociacin y vinculacin el rea de la poltica y el m-bito jurdico en materia legislativa, se basaron estas reflexiones en Mcaipine, Alistair, Elnuevo Maquiavelo, Espaa, Gedisa, 1999, pp. 78 y ss., Traduccin de Elisabeth Maivolo,del ttulo original The New Machiavelli, Londres, Aurum Press, 1977; Fernndez Colla-do, Carlos y otros, Marketing poltico e imagen de gobierno en funciones, Mxico,McGrawHill, 2003, pp. 95 y ss., Matero, Juan y otros, Liderazgo, Mxico, Aguilar, 1999,pp. 39 y ss., Denny, Richard, Motivar para ganar, Mxico, Selector, 2001, pp. 15 y ss.96ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA165r por el otro. As, la negociacin establece el precio de la transaccin aldeterminar el contenido del proyecto de ley en cuestin, es decir, cadaparte puede renunciar a sus preferencias para obtener la satisfaccin deotras. Este sacrificio es el precio que se paga a cambio de la satisfaccinresultante. Luego, esta zona de negociacin incluye ambos proyectosideales, por lo que ambos proyectos ideales son asequibles. Cul sea elresultado de la negociacin, depende del poder de negociacin de cadauno. Entre ms se parezca el proyecto negociado al proyecto ideal de unaparte diramos que, mayor es la presencia de las preferencias de esa parteen el proyecto negociado. Entonces, un resultado general de la negociacin sin costos de transac-cin es que, no existe ningn proyecto diferente del acordado que sea pre-ferido por ambas partes. Si tal proyecto existiese, las partes lo elegiran; siestas reglas de la negociacin legislativa permiten que quien recibe la pro-puesta de proyecto lo modifique de alguna manera, entonces esta parte seconvierte en el oferente de un nuevo proyecto que implica que, el vende-dor hubiera estado dispuesto a sacrificar preferencias cuyo sacrificio ya noes valioso para el comprador. Es posible que, para el vendedor valga msel ideal del comprador que el peor proyecto que, l estaba dispuesto aaceptar. Esto se relaciona con la disminucin de los costos de transacciny no otorgar poderes monopolizadores a las partes involucradas, de ah laimportancia de negociacin en el pleno y en las comisiones. En las comisiones se puede modificar un proyecto de ley, aunque elPleno siempre le puede retirar el proyecto de ley a la comisin, declarn-dolo urgente o de obvia resolucin. Entonces, si las comisiones funcio-nan bien como estructura orgnica bsica de la divisin del trabajo en lascmaras, se reflejan la posibilidad de formacin de mayoras del Pleno.El proyecto legislativo en la comisin se debate en lo general y en lo par-ticular. En lo general, permite si la cmara est satisfecha con el proyec-to en trminos generales, mientras que el debate en lo particular permitela discusin de cada artculo de forma aislada. Una vez aprobado el pro-yecto en lo general, se pasa a la discusin en lo particular, para que losmiembros de la cmara expresen qu artculos han de ser discutidos conmayor nfasis. Entonces, el debate en lo particular se realiza en el ordenen el que aparecen los artculos, debatiendo y votando cada uno antes depasar al siguiente. Este debate en lo particular determinar si cada artcu-lo reservado debe prevalecer como est, ser rechazado o si queda pen-diente. La sesin en la que definitivamente se vota un proyecto, es aqu-166ELISEO MURO RUIZlla en la cual se lleva a cabo la votacin en lo particular, puesto que estavotacin es la que determina la composicin definitiva del proyecto.De ah que, al aprobarse todo el proyecto en lo general, se han aproba-do cada uno de sus artculos en lo general. No obstante, durante la dis-cusin, los legisladores pueden presentar por escrito modificaciones alos artculos discutidos, en cuyo caso se votar si la modificacin se re-mite a la comisin respectiva para que la considere o se desecha. Esto leda poder de veto a la comisin respecto de las modificaciones y la pro-posicin expuesta podr ser considerada por la comisin, slo si el ar-tculo es rechazado, en cuyo caso la comisin reelaborar el artculo y lopresentar nuevamente a la Cmara para su discusin en sesin posterior. Al final de cuentas, los miembros del Pleno son miembros de diferen-tes comisiones y saben que, el respeto al trabajo de las otras incentivarla cordialidad en el trabajo de su comisin, pues la intervencin en la de-cisin de una comisin puede ser castigada con futuras intervenciones enlas decisiones de quienes promovieron la intervencin. En cambio, en elPleno, la negociacin se desarrolla a travs de una mayora simple, quepuede aceptar o rechazar el proyecto presentado por la comisin (el dic-tamen) o modificarlo, por medio del rechazo del proyecto en lo general,suprimiendo artculos en la votacin en lo particular y proponiendo mo-dificaciones a la comisin dictaminadora. Es importante precisar que, el Pleno cuenta con varias vas para modi-ficar el dictamen de la comisin. Este es el problema real de la negocia-cin en el Pleno, que pueda existir un proyecto preferido por la mayorade la Cmara y que ste, de todos modos no sea adoptado, o que la ma-yora de la Cmara prefiera el statu quo ante al proyecto que resulte deldebate en lo particular. Si un dictamen se aprueba en lo general es porque alguna mayora dentro de la Cmara as lo prefiere, por lo que, unavez aprobado, se convierte en el nuevo status quo. No obstante, losacuerdos intrapartidarios hechos para lograr la mayora pueden romperseen la votacin de cada artculo, puesto que es posible que una mayoradiferente a la que apoy el proyecto en lo general decida durante la vota-cin en lo particular o durante la negociacin en la comisin, suprimir omodificar uno o varios artculos del proyecto. Por tanto, es factible queal final de la votacin en lo particular algunos legisladores que apoyaronel dictamen se enfrenten a una ley que ya no les agrada pero que no pue-den bloquear. Por ende, entre ms plurales sean las Cmaras, ms agudospueden ser los debates, pues se origina la posibilidad de formar variasELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA167mayoras. Por ello, es viable salvaguardar a las cmaras de adoptar pro-yectos no ptimos sin tener que retirar poder al Pleno, como modificar elsistema de debate y votacin en lo particular, y permitiendo que el Plenoadopte modificaciones sin el consentimiento de la comisin. Algunos tratadistas han planteado que, lo viable para la negociacin se-ra, formular reglas especficas de debate para cada dictamen. De cualquierforma, la negociacin entre la comisin y el Pleno se da tcitamente cuan-do, la primera intenta reflejar las preferencias del segundo, y expresamen-te, por medio del proceso de modificaciones. As, esta negociacin reflejados dimensiones: entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, que se da en elcontexto de la regulacin del veto, y la negociacin en el Poder Legislati-vo, a travs de la aprobacin de proyectos de ley. Por tanto, esto debe bus-car disminuir los costos de transaccin de las negociaciones legislativas yproducir mayores excedentes cooperativos, lo cual es socialmente valiososi las partes en la negociacin representan los intereses de los distintosgrupos sociales. De lo expuesto, podemos inferir que, el proceso de expedicin de lasnormas jurdicas por el Congreso de la Unin, requiere que amabas c-maras estn en funciones. La actividad legislativa conlleva la revisinpermanente de los ordenamientos legales que conforman el derecho posi-tivo vigente, a travs de reformas, adiciones, supresiones o modificacio-nes, as como la interpretacin de la ley para adecuarla a la realidad. Paraello, el proceso legislativo se constituye por una pluralidad de actos le-gislativos sucesivos que realizan diversos rganos y sujetos, cuyo objeti-vo es realizar un acto jurdico-legislativo final.97 De ah que, los actos le-gislativos del proceso legislativo estn ordenados bajo el imperio de laConstitucin Poltica, la Ley Orgnica y el Reglamento Interior del Con-greso General, as como los acuerdos parlamentarios que se emitan pararegular la actuacin del Poder Legislativo.98 Estas normas procedimenta- Garca Martnez, Mara, op. cit. nota 30, pp. 2 y ss., Gmiz Parral, op. cit., nota 47,pp. 33 y ss. 98 La normatividad que prev el funcionamiento y organizacin interna del Congresode la Unin, describe la forma y los procedimientos para emitir el derecho positivo vi-gente. As, el proceso legislativo est constituido por un orden lgico de actos encamina-dos a un fin, actos que no pueden quedar al arbitrio de la voluntad del legislador. Enton-ces, existe una diferencia entre las normatividad destinada a regular los actos de losgobernados y la que se ocupan de los actos del rgano legislativo para elaborar la legisla-cin de nuestro pas. La reglamentacin que se ocupa de las etapas de la produccin le-gislativa, es la Constitucin Poltica, la Ley Orgnica y el Reglamento Interior del Con-greso General, incluso, la costumbre camaral.97168ELISEO MURO RUIZles encauzan la produccin de actos legislativos bajo una forma y tiempodeterminado. No obstante, hay otra legislacin que regula ciertos aspectos del funcio-namiento del proceso legislativo, como la Ley de Responsabilidades de losServidores Pblicos, los cdigos electorales, entre otras. Igualmente, existenusos y cortesas que se aceptan por los integrantes del cuerpo colegiado, conel propsito de cumplir y resolver ciertos procedimientos. As, los actoslegislativos se reflejan en una iniciativa, en su discusin y aprobacin; enun dictamen de comisin o del pleno, en su discusin y aprobacin. Todoello encaminado a la toma de decisiones conjuntas de los poderes Legisla-tivo y Ejecutivo, a travs de la sancin, promulgacin, publicacin e iniciode la vigencia de una legislacin.1. Debate en comisiones Es sabido que, una de las principales funciones de esta institucin po-ltica es la deliberativa, la cual debe consistir en pensar con detenimientoacerca de los aspectos, antecedentes y consecuentes de un asunto de ca-rcter poltico, social, econmico, financiero, o de otra ndole, para to-mar una decisin en el seno de una asamblea parlamentaria, lo que impli-ca una suma de conocimientos, y acentuando sentido del deber, parapoder determinar el sentido de una votacin. De ah que, la discusin deun proyecto de ley, forma parte del procedimiento legislativo y requieredel anlisis detallado de los legisladores de los diversos partidos, repre-sentados en una asamblea. Implica generalmente un debate en las sesio-nes plenarias, despus de que ha sido discutido en las comisiones relati-vas a la materia implicada, para que en caso de ser modificado yaprobado, se contine con dicho procedimiento para llegar a su publica-cin en los rganos oficiales, a fin de que el pueblo se entere de su con-tenido y proceda a su cumplimiento. As, el camino que recorre un proyecto de ley suele ser distinto en losdiversos pases, pues el procedimiento est determinado por la naturalezade sus regmenes polticos, que pueden ser parlamentarios o presidencia-listas; por la estructura unicameral o bicameral de sus rganos legislati-vos y por las relaciones existentes entre los poderes Ejecutivo y Legisla-tivo. Esto ltimo es particularmente importante, porque si se conserva unadecuado equilibrio entre los poderes, en el que haya respeto recproco alas funciones que ambos desarrollan, la discusin de los proyectos deELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA169ley, se lleva al cabo con una ms amplia autonoma e independencia, enbeneficio de la poblacin. De esta forma, una vez superada la fase de integracin de la iniciativaque origina el proceso legislativo, comienza la etapa deliberativa en co-misin. El fin es aprobar un dictamen para elevarlo al Pleno de la cmaray llegar a una decisin legislativa.99 Una vez que la mesa directiva de lacmara hace constar la existencia de una propuesta normativa, se remiteel proyecto de ley a la comisin legislativa competente. Este trmite serealiza sin la intervencin del Pleno, a no ser que se plantee un conflictoentre varias iniciativas o que algunos legisladores soliciten el envo deltexto a cierta comisin. Igualmente, el Pleno puede alterar el reparto deproyectos legislativos, con el fin de asumir el estudio, deliberacin y apro-bacin de los mismos, sin la intervencin de las comisiones; pero una vezdeterminada la asignacin de un proyecto de ley a una comisin, se proce-de a su estudio para establecer los cambios, enmiendas y rectificacionespertinentes. Es importante enfatizar sobre la publicidad de las deliberacio-nes en la comisin, para que los gobernados y sectores involucrados plan-teen sus consideraciones. La discusin en la comisin constituye un punto intermedio entre el le-gislador individual y el pleno. Se establece una disciplina que permite unamayor participacin individual con opiniones ms especficas, reflejadas envotos particulares, puntos de acuerdo y dictmenes de comisin. Asimismo,se reflejan las plataformas polticas de los legisladores, los intereses parti-distas o de grupo. Esto origina una participacin dinmica de las presiden-cias, de las secretaras e integrantes de estos cuerpos colegiados,100 puesdesarrollan muchas de sus facultades a travs de deliberaciones; es decir, atravs de discusiones donde se valoran las distintas posiciones que ofrecenun problema o un asunto. Las deliberaciones se someten a reglas de debate Cfr. Serna de la Garza, Ma. Jos, op. cit., nota 82, pp. 14 y ss. Las comisiones legislativas permiten profundizar y especializarse en determinadoscampos del conocimiento, as como aprovechar las aptitudes de sus integrantes. SantiagoRoel expresa que, es conveniente otorgar al legislador una comisin correspondiente a sucapacidad como ser humano, como poltico o como profesional. Esto facilita un mejordesempeo de las funciones constitucionales del Congreso de la Unin. Estos rganosdeliberativos reflejan la composicin partidista de la asamblea, para convertirse en ex-presiones del pluralismo ideolgico del pas. Son puentes permanentes de comunicacincon los otros poderes constitucionales, con las entidades federativas, los grupos de pre-sin, los sectores interesados y con los particulares. Conjuntamente, las comisiones ma-nifiestan el funcionamiento del rgimen constitucional, reflejado en una separacin y co-laboracin de los poderes de la Unin. 99100170ELISEO MURO RUIZy es un proceso racional, pues ayuda a una asamblea a considerar y aconvencer sobre los argumentos que apoyan para aprobar o desechar unpunto de acuerdo, un decreto o una ley. En este sentido, el derecho parla-mentario y la tcnica legislativa presentan analogas con el derecho pro-cesal, en cuanto que tambin sus procedimientos tienden a proteger locorrecto y la funcionalidad del proceso democrtico, en el que se reducela vida de las asambleas, la relacin dialctica mayora o posicin. Ade-ms, la funcin deliberativa ha desarrollado una fase poltica por la cualse dan negociaciones y compromisos entre los actores deliberantes paraapoyar o desechar el punto que se trate, no tanto por las consideracioneso argumentaciones vertidas en la deliberacin, sino por intereses o convic-ciones de partido, filiacin o simpata. Entonces, en la discusin se en-cuentra el ejercicio formal de una de las funciones de la representacin po-ltica, que es la deliberativa; pues as es como los integrantes de lasasambleas examinan y evalan las cuestiones planteadas para tomar las re-soluciones ms adecuadas. Una de las principales funciones de los legisla-dores, es la de elaborar las leyes que regirn a la nacin. En la organiza-cin poltica actual se acenta el hecho de que, la preparacin de losproyectos de ley o decreto son encomendados a cuerpos tcnicos espe-cializados; pero nicamente corresponde a los legisladores la discusinde dichos proyectos, con independencia del anlisis de su contenido. Esel debate, el que puede determinar e ilustrar a la nacin sobre la conve-niencia, el rechazo, aprobacin o modificacin de los proyectos propues-tos. En los regmenes pluripartidistas, es indudable que el procedimientode eleccin popular, hace que el debate cobre mayor significacin, por-que es precisamente en las discusiones, donde se muestran los diversoscriterios que imperan en la sociedad. Cualesquiera que sea la reglamenta-cin del debate, se organiza de acuerdo con las etapas siguientes: discur-so; discusin; preguntas; interpelacin; suspensin y, cierre. Aplicado loanterior a la discusin de proyectos en materia legislativa, la acepcinms indicada es la que alude al examen atento de un asunto entre variaspersonas que en conjunto integran un parlamento o cuerpo legislativo.2. El dictamen legislativo El estudio de las iniciativas legislativas en comisiones, es con el prop-sito de determinar su procedencia y sus posibles efectos. Se revisan lasELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA171formalidades esenciales, por ejemplo, si el autor de la iniciativa goza defacultad jurdica para presentarla; si el rgano legislativo ante el que sepresenta es competente; si existen contradicciones jurdicas en su conteni-do o con otras leyes; si es acorde a la Constitucin poltica; si hay con-gruencia con los tratados y convenios internacionales signados por nuestropas; si se apega a las reglas gramaticales; corroborar si los fenmenos so-ciales, polticos, jurdicos o econmicos que se analizan son verdicos,exactos y acordes a las necesidades a que se aluden. Esto contribuye a de-termina las posibles consecuencias de legislacin a aprobar, as como losbeneficiados o perjudicados. El dictamen es una resolucin acordada por la mayora de los inte-grantes de algn comit o comisin de un parlamento o Congreso, conrespecto a una iniciativa, asunto o peticin sometida a su consideracinpor acuerdo de la Asamblea, la cual est sujeta a lecturas previas y a unaposterior discusin y aprobacin del Pleno de la Cmara respectiva de-biendo contener, para ello, una parte expositiva de las razones en que sefunde la resolucin. Los dictmenes deben emitirse dentro de los plazosfijados por los reglamentos respectivos. Por lo general, los legisladoresque dictaminan son los miembros de la comisin respectiva, con el prop-sito de analizar un proyecto legislativo en forma integral, como la exposi-cin de motivos, la estructura del cuerpo normativo y la correcta redaccinde los artculos transitorios, para no crear confusiones y equivocaciones.El fin es determinar si procede la insercin de dicho proyecto normativoen el sistema jurdico mexicano. Por ello, un dictamen se convierte en laopinin de los legisladores sobre un proyecto legislativo; es una conclu-sin sobre un asunto especfico de una comisin o del pleno de la cmara. En nuestro sistema constitucional federal, en el Congreso de la Unintoda comisin deber presentar su dictamen en los negocios de su compe-tencia, dentro de los cinco das siguientes al de la fecha en que los hayanrecibido. Todo dictamen deber contener una parte expositiva de las razo-nes en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas quepuedan sujetarse a votacin; no obstante de esta disposicin, el pleno de laAsamblea puede autorizar una prrroga. Tradicionalmente un dictamencuenta con cinco puntos bsicos: proemio; antecedentes; considerandos;puntos resolutivos y, mayora de firmas. En caso de empate dentro de lacomisin que pretende rendir el dictamen, su presidente tendr el voto decalidad que resuelva el sentido del mismo. Los integrantes de la comisinque hayan disentido del dictamen pueden acompaar al mismo su voto172ELISEO MURO RUIZparticular. Si una comisin es omisa para rendir su dictamen, la iniciativao peticin puede someterse nuevamente a la otra Cmara despus detranscurrido el trmino de un mes, segn el inciso i) del artculo 72 cons-titucional. Para integrar un dictamen no existe regla escrita, simplemente cuidarciertos aspectos, como los fundamentos constitucionales y legales; unadescripcin del origen de la propuesta normativa, como la comisin quelo dictamina, los datos que identifican la iniciativa, etctera. Seguida-mente, se incluyen los considerandos, que emanan de la exposicin demotivos de los proyectos legislativos y de las discusiones en comisiones,para luego plasmar una parte resolutiva que exprese sobre la aprobacinen comisin o en pleno. En el supuesto de existir votos particulares, tam-bin deben incluirse. Estos versan sobre una posicin neutra, a favor,contraria o de abstencin. Estos dictmenes se firman por los integrantesde la comisin o comisiones participantes, aunque el Pleno de la cmaraest facultado para aprobar cualquier resolucin diferente a la planteadapor la comisin legislativa. En el mbito federal, el proceso legislativo sefundamenta en la carta magna, en la Ley Orgnica y en el ReglamentoInterior del Congreso General; en el mbito local, se sigue conforme lasConstituciones de las Entidades federativas, las Leyes Orgnicas y losReglamentos Interiores de los Congreso Estatales. De esta manera, eldictamen permite conocer la postura de cada uno de los partidos polti-cos y prever as el resultado de la votacin en el Pleno de la Asamblea;se exponen las razones que fundan un dictamen aun cuando en el periodode discusin no hubiere quien tomase la palabra en contra del dictamen.3. La glosa Para la tcnica legislativa, la glosa de documentos se refleja en todocomentario, explicacin e interpretacin que los parlamentarios hacen aun texto que consideran oscuro o difcil de comprender, ya sea que setrate de una iniciativa de ley, reforma o decreto, como tambin, aquellosdocumentos que son de su conocimiento. En el Congreso de la Unin deMxico, se utiliza el trmino glosa del informe presidencial, para hacerreferencia al anlisis del informe presentado por el titular del Poder Eje-cutivo Federal, por parte de las Cmaras de diputados y senadores. Cabesealar que, en sentido estricto no se realizan anotaciones ni se hacen co-ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA173mentarios que aclaren alguna parte obscura, insuficientemente planteadao difcil de comprender, sino ms bien se vierten crticas por parte de lospartidos opositores a la gestin gubernamental y argumentos tendentes adefender el documento del Ejecutivo por quienes son miembros del par-tido mayoritario.4. El expediente legislativo En la tcnica legislativa, el empleo de expedientes es fundamental pa-ra la reunin ordenada de todos los documentos que permitan darle se-guimiento a los trabajos que constituyen la actividad parlamentaria y queestn conformados por el desarrollo de cada una de las funciones que sonpropias de este rgano legislativo. Mediante la conservacin de los escri-tos en expedientes, se puede tener informacin inmediata de los nego-cios, asuntos y causas en los que estn interesados los comits o comisio-nes del parlamento, con el propsito de darles las resoluciones que susmiembros consideran pertinentes. Lo anterior permite ir conservando lamemoria de todos y cada uno de los asuntos que se van tratando en el r-gano legislativo. Actualmente, el empleo de la informtica en la actividad parlamenta-ria hace posible un acceso inmediato a todos los asuntos que se llevan enel Pleno o comisiones. Tanto los miembros de las asambleas legislativascomo los grupos parlamentarios que las integran, pueden consultar sindemora el estado que guardan los negocios e instruir las resoluciones quese acuerden. El contenido de los expedientes sirve a los legisladores parapreparar sus intervenciones y orientar el sentido de sus argumentacionesen los debates en que se van tratando los diversos temas. Mucho dependede la buena informacin que los oradores posean, el xito de los mismos,que se reflejar en las discusiones y votaciones finales. En nuestro pas, la organizacin de los trabajos de las cmaras quecomponen el Congreso de la Unin, tiene como punto central la integra-cin de expedientes parlamentarios, que hace posible mantener ordena-damente la documentacin de los asuntos propios de ellas. Este tipo deexpediente, es un conjunto de documentos relativos a un proyecto de ini-ciativa de ley o decreto o a cualquier otro negocio que sea competencia decualquiera de las Cmaras. De acuerdo con lo establecido en la Ley Org-nica del Congreso General, en su artculo 29, al referirse a la Cmara de174ELISEO MURO RUIZdiputados, expresa que son obligaciones de los secretarios y de los prose-cretarios, cuando suplan a aquellos abrir, integrar y actualizar los expe-dientes para los asuntos recibidos por la Cmara, y firmar las resolucionesque sobre los mismos asuntos se dictan. Igual obligacin se consigna en elartculo 72 con respecto a la Cmara de senadores. Tambin en las fraccio-nes k) de los artculos mencionados, se establece la obligacin de los mis-mos funcionarios de ambas cmaras de asentar y firmar en todos los ex-pedientes los trmites que se dieren a las resoluciones que sobre ellos setomen. La Oficiala Mayor de cada Cmara colabora con las secretariasen el registro de expedientes que se lleva de todos los asuntos y en el res-guardo de ellos en los archivos correspondientes. Consecuentemente, laimportancia del expediente legislativo permite otorgar seguridad jurdicaal procedimiento legislativo, al referirse al hecho de que, cuando en unade las Cmaras se apruebe un proyecto, pasar para su discusin a laotra. Esto significa que se remite el expediente completo del asunto apro-bado, en el que se incluyen desde el oficio de presentacin de la iniciati-va, el propio proyecto de iniciativa, el acuerdo recado al conocerlo laAsamblea, su trmite a comisin, los dictmenes relativos o el voto o vo-tos particulares, si los hubiere; el acuerdo y resolucin en primera lecturay la minuta completa de su discusin, debate y aprobacin en lo general yen lo particular, as como la determinacin del envo a la colegisladorapara continuar el procedimiento parlamentario. En atencin a lo estable-cido en la fraccin A del artculo 72 constitucional, cuando se apruebaun proyecto en una de las cmaras pasa para su discusin a la otra, locual se hace a travs de la remisin de dicho proyecto en un expediente;lo mismo cuando dicho proyecto, aprobado ya por las dos cmaras, se re-mite al Ejecutivo en un expediente completo, para que si no tuviera ob-servaciones que hacerle lo publique inmediatamente.5. El diario de debates Este documento se refiere a lo correspondiente que se publica todoslos das; es una relacin diaria de lo sucedido a una persona. Tambintiene la acepcin de relato histrico en que la narracin sigue rigurosa-mente la sucesin de los das. Los rganos legislativos cuentan con unapublicacin, en la que forma textual, el contenido de los debates pblicosconstituye la memoria histrica de la actuacin de sus miembros. EsteELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA175diario es considerado como un documento oficial y pblico, ya que ema-na de una autoridad constituida y autntica y puede ser consultado porcualquier persona interesada en conocer los pormenores de las sesionesparlamentarias. En el Diario de Debates de cada Cmara, se plasman laspeticiones, comunicaciones y aprobacin de actas de sesiones anterioresen primer trmino. Con posterioridad se dan a conocer los dictmenes,iniciativas y debates propiamente dichos de cada uno de ellos, as comolos acuerdos y trmites aprobados por la asamblea. En los diarios se in-cluyen sumarios, nombre del presidente de la mesa, tipo de sesin (p-blica o privada), declaratoria del qurum y hora del cierre de la sesin,as como las votaciones, mociones e incidencias de la actividad parla-mentaria. Se trata, en consecuencia, de una fuente primaria para el dere-cho parlamentario.1016. La mocin En el proceso legislativo, la mocin pretende un pronunciamiento dela asamblea legislativa sobre cierto asunto. Esta mocin es una proposi-cin que se hace en una reunin que est deliberando. Puede ser escrita overbal, presentada por uno o varios socios. Si es verbal deber oficiali-zarse en forma escrita. Las mociones verbales son consideradas de ex-cepcin, y como tales deben demostrar su necesidad y urgencia para sertratadas. Las mociones escritas son mas razonadas y deben ser presentasen forma escrita, con la debida antelacin para que puedan estar com-prendidas en el orden del da y oportunamente debatidas. En la Repblica mexicana, originalmente las resoluciones de las Cmaras delCongreso de la Unin, as como las correspondientes a los estados, se impriman o circu-laban en forma de actas y de folletos que reproducan los dictmenes, iniciativas y, enocasiones, los debates. Circulaban en forma de folletos, separatas o se incluan en la sec-cin oficial de los peridicos correspondientes. Mariano Galvn Rivera e Ignacio Cum-plido fueron impresores muy populares para la publicacin en hojas volantes o en librosde los documentos oficiales del Congreso y del gobierno de la Repblica. Las leyes y de-cretos del Congreso de la Unin, eran publicados en los peridicos de cada localidad antela ausencia de un diario oficial propio de la Federacin y peridicamente se publicabancolecciones de leyes expedidas, bien cubriendo los periodos de las legislaturas por elmismo Congreso o bien mediante compilaciones elaboradas por abogados a los que seles encomendaba la obra. De la misma manera comenzaron a publicarse durante el sigloXIX, por Legislaturas del Congreso de la Unin, crnicas o historias parlamentarias don-de se reproducan los debates por cada sesin habida en el Congreso. Felipe Buenrostro,Pantalen Tovar y otros cronistas que fueron a su vez parlamentarios, se encargaron dereproducir en libros tales debates, hasta llegar a la colosal obra de Juan A. Mateos.101176ELISEO MURO RUIZ La mocin adopta diferentes formas,102 como la objecin a un argu-mento; solicitar permiso para retirar una mocin; levantar una cuestinde orden; requerir que se siga el orden del da; presentar cuestiones deprivilegios; formular preguntas legislativas; gestionar la divisin de unasunto; solicitar permiso para leer documentos, para retirar una mocin opara tramitar cierta informacin; hacer nominaciones; revivir una mo-cin anterior; opinar sobre cuestiones de qurum; cerrar, extender o deli-mitar el debate; fijar fecha de la prxima sesin; oponerse a la considera-cin de un asunto; demandar un receso; considerar un argumento fuerade turno, etctera. Adems, la mocin puede ser principal, que es la que se pone en con-sideracin por primera vez y no tiene precedencia de nada, puede ser de-batible y puede ser enmendada; la mocin secundaria, que puede modifi-car a la principal, complementarla, postergar su consideracin o referirlaa una comisin, por lo que esta mocin debe referirse exclusivamente ala principal, destacando la de declarar suficiente discusin, requerir vota-cin, solicitar informacin tcnica, solicitar dispensacin de tramites; es-ta mocin debe ser resuelta antes que la principal. Igualmente, la mocinpuede ser supresiva, cuando el objetivo es suprimir alguna parte de laprincipal; aditiva, que propone aadir algo a la principal; sustitutiva, quepersigue reemplazar total o parcialmente la mocin primera, para otor-garle otro alcance; divisiva, cuyo propsito es dividir la primordial enprrafos, artculos o secciones de una principal; reunitiva, que intentaunir en un solo prrafo, artculo o seccin, lo que aparece separado en laprincipal; transpositiva, cuyo fin es cambiar de un lugar a otro, una o va-rias disposiciones, prrafos, artculos o secciones de la primera mocin;la mocin incidental es la que surge en medio del debate, con relacin aotros asuntos relacionados y pendientes que deben ser resueltos previa-mente, por lo que estas mociones son debatibles pero no pueden ser en-mendadas, como la mocin de orden, la referente a la exencin de algunareglamentacin, respecto la consideracin del asunto por partes o prra-fos, las preguntas sobre estatutos y reglamentos o procedimiento parla-mentario; la mocin privilegiada, que es aquella que aun cuando no est Debo este anlisis de la clasificacin de las mociones, a la poca en que realicela investigacin doctoral (1999-2002) en la Cmara de Diputados de nuestro Congresode la Unin, con fundamento en la normatividad aplicable al mismo y derivado de laprctica parlamentaria.102ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA177relacionada con l tema que se est tratando, es de tal importancia queexige una atencin inmediata, que goza de prioridad y no es debatible,como la mocin para fijar el tiempo de duracin del debate, para propo-ner la suspensin de la reunin por causa muy justificada, para mejorarel debate, para solicitar que se respete el orden del da. Sobresale la mocin de orden, cuando ocurre algo impropio o inco-rrecto, ejemplo, uso de lenguaje inapropiado, desorden, etctera, raznpor la que, al hacer uso de la palabra deber referirse nicamente al temade la discusin y que, en el caso de desviarse del tema el presidente ocualquier otro miembro puede solicitar una mocin de orden, supuestoen el que, la presidencia otorga la palabra a este ltimo para que expreserazonablemente su criterio, incluso, de ser pertinente el presidente puedellamar al orden y pedir que se circunscriba al tema que est en debate; lamocin de reconsideracin, que procede cuando una mocin ha sido yavotada durante la misma sesin o excepcionalmente en la anterior sesiny que estn presentes las mismas personas que conocieron el asunto tra-tado, de ah que, esta mocin no puede ser referida a comisiones, ni pue-de ser postergada a una subsiguiente sesin, por lo que su consideraciny aprobacin procede con el voto afirmativo de las dos terceras partes delos asistentes a la reunin, conllevando a que si la reconsideracin no esaprobada puede presentarse una nueva solicitud de reconsideracin quedeber ser aprobada por unanimidad de los asistentes. Por su parte, la mocin sobre el punto de privilegio personal, que es elnico punto que puede interrumpir al orador para proteger los derechos delos delegados, y si el punto es legtimo no puede estar fuera de orden, porlo que se lo considera vlido cuando no se puede or al orador, no se pue-de ver un texto proyectado, no se cuenta con una copia de la resolucin,o se siente ofendido por una acusacin fuera de orden por parte del ora-dor; la mocin respecto el punto de informacin a la Presidencia, que sepuede efectuar siempre y cuando no interrumpa la intervencin de unorador, inclusive, este punto responder cualquier pregunta sobre el de-senvolvimiento de la asamblea y que no se trate sobre procedimientoparlamentario; mocin respecto el punto de orden, que trata cualquierduda o pregunta acerca del procedimiento parlamentario y es dirigido ha-cia el presidente y puede ser utilizado para corregir una decisin mal to-mada por el mismo; el derecho de rplica, que se efecta solamente en laceremonia de apertura, cuando los embajadores de cada pas presentensus discursos; mocin sobre la informacin al orador, dirigido al delega-178ELISEO MURO RUIZdo que tenga la palabra, y solo puede ser efectuada cuando el orador seabra a puntos de informacin y el presidente as lo disponga. Asimismo, existe la mocin para acotar el tiempo del debate, cuandoningn delegado pida la palabra mientras el debate aun no haya expira-do, por lo que cualquier objecin dentro de la asamblea anula la mocininmediatamente; la mocin para extender el tiempo del debate, cuandotanto el tiempo de debate a favor y en contra hayan expirado, pues estamocin se somete a votacin y requiere de una mayora simple para seraceptada; la mocin para pasar a proceso de votacin, que es un pedidopara pasar a votar sobre una resolucin, enmienda o mocin, inclusive,est fuera de orden mientras el tiempo de debate no haya expirado yexistan delegados que soliciten la palabra; la mocin para diferir la reso-lucin, que se puede hacer solamente si se tiene la palabra, y no se some-te a debate y si es secundada pasa directamente a votacin, por lo que re-quiere de una mayora de dos tercios para pasar, y si es aceptada laresolucin pasa al ltimo puesto de la agenda; la mocin para tener unreceso; la mocin para votar por lista un asunto; la mocin para enmen-dar la agenda; la mocin para adoptar un asunto sin votacin, que seaplica tanto a resoluciones como a enmiendas. La mocin al reflejarse de varias modalidades se convierte en una mo-cin principal, que es la que propone algn asunto; la mocin para en-mendar la mocin principal, para enmendar la mocin principal antes desometerlo a votacin; la mocin para posponer un asunto por cierto tiem-po o por tiempo definido; la mocin sobre cuestin previa, para plantearuna cuestin, que si se aprueba por dos terceras partes, detiene inme-diatamente el debate y hace que se traiga a discusin la mocin original; lamocin para dejar un asunto sobre la mesa, y cuando lleva tiempo discu-tindose y se carece de informacin adicional, se puede solicitar que sedeje para otra ocasin; la mocin para suspender las reglas o el regla-mento, por lo que debe ser temporal y se recurre a ello en casos excep-cionales; la mocin para retirar una mocin; mocin para dividir unasunto; mocin solicitando que se lean documentos; mocin de objecino mocin para objetar, cuando algn miembro de la asamblea entiendeque el asunto es objetable o impugnable para no discutir la misma; mo-cin para apelar, cuando algn miembro de la asamblea entienda que ladecisin de la presidencia es injusta puede recurrir al mecanismo de ape-lacin a la asamblea; mocin para solicitar que se vuelva a la orden delda, que se utiliza para regresar al orden de los asuntos o cuando el presi-ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA179dente se ha distanciado de los asuntos del da sin autorizacin de laasamblea; mocin de cuestin de privilegio, que surgen cuando algo vie-ne a afectar la eficiencia o dignidad de una organizacin o perjudica losderechos, y afecta la dignidad de los miembros que la constituyen; mo-cin para solicitar un receso, que se solicita despus de discutirse algnasunto ininterrumpidamente, se lleva a votacin despus de secundada;mocin para levantar los trabajos, que es la que solicita que se de por ter-minado los trabajos del da; mocin para clausurar los trabajos y propo-ner una asamblea o reunin para un sitio y fecha determinados, que es laque solicita concluir los trabajos y proponer hora y fecha para la prximareunin; mociones para levantar la sesin; mociones de aprobacin, co-mo decretar un informe, adoptar estatutos, reglamentos, reglas de proce-dimiento, adoptar o enmendar reglas promulgadas, estatutos, apelacin,conducta indecorosa, divisin de un asunto, establecer fecha-lugar y horade la prxima reunin, consideracin informal de un asunto, etctera. Dentro de las mociones ms usadas estn, la mocin para acortar eltiempo de debate; la mocin para extender el tiempo de debate, cuandoel tiempo se ha agotado; la mocin para pasar a votacin, cuando se ago-t el tema en debate; la mocin para diferir resolucin, cuando la mismaes deficiente; la mocin para enmendar la agenda, despus de que se leela agenda al comienza del da en caso de que alguien considere que unaresolucin es ms importante que otra y por eso debe estar antes; la mo-cin para adoptar sin voto, cuando una resolucin es muy buena, o cual-quier otra mocin como mocin, puesto que una mocin es una peticinsimplemente.7. La deliberacin y aprobacin en el pleno La ltima fase del proceso legislativo se centra en la aprobacin delproyecto legislativo por parte del rgano legislativo. Al respecto, se con-sideran diversos criterios y posiciones, tcnicas y polticas sobre una plu-ralidad de trmites, con el fin de formar voluntad de la cmara. La deli-beracin en el Pleno incluye ciertos requisitos de validez, que derivan desu condicin de rgano colegiado. De ah que se necesiten una coordina-cin de sus miembros para establecer una voluntad unitaria. Ello implicafijar da y hora de la sesin, determinar el orden de intervenciones, qui-nes participan y la forma de aprobacin del proyecto legislativo, de ahla relevancia del derecho de rplica, consistente en la facultad de un par-180ELISEO MURO RUIZlamentario para repreguntar a un miembro del gobierno durante su com-parecencia. La rplica forma parte de la secuencia de un debate a la pre-gunta de un legislador, sucede la respuesta del miembro de gobierno, a laque puede seguir la rplica del parlamentario. Por ejemplo, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso enMxico retorna el espritu constitucional del artculo 93, al regular lacomparecencia de los secretarios de Estado, jefes de los departamentosadministrativos, directores y administradores de los organismos descen-tralizados o empresas de participacin estatal mayoritaria, especificandoque se concede primero la palabra al funcionario compareciente para queexponga sus puntos de vista y posteriormente, se concede la palabra a losparlamentarios inscritos en la presidencia en el orden establecido, si du-rante la discusin el funcionario o funcionarios comparecientes fueraninterrogados, pueden contestar entre los debates las interrogaciones deque son objeto.A. El acta parlamentaria De las sesiones que celebren los rganos administrativos colegiadosdebe levantarse un acta, que ha de indicar las personas que hayan inter-venido, las circunstancias de lugar y tiempo en que se hayan celebrado,los puntos principales de la deliberacin (votos o criterios particulares,etctera), la forma y resultado del contenido de los acuerdos. Estas actasdeben firmarse por los titulares o las personas autorizadas del rgano ad-ministrativo. Se aprueban en la misma sesin o posteriormente. En el lenguaje de la tcnica legislativa, se denomina acta al documen-to que contiene la relacin, narracin o resea por escrito de los hechos,deliberaciones y acuerdos que tienen lugar en el cumplimiento de lasfunciones legislativas. Es el documento que hace constar y da testimoniodel orden cronolgico de los asuntos tratados. Su elaboracin es progre-siva, con narraciones sucintas, sin calificativos y con expresin literal deactos o resoluciones emitidos; requiere ser leda y aprobada y puede serobjeto de rectificaciones o declaraciones en la sesin subsecuente. En razn del valor testimonial de las actas, los reglamentos parlamen-tarios generalmente contienen disposiciones relativas a su naturaleza, ca-ractersticas y condiciones necesarias para su validacin; se establecencuestiones como, la elaboracin de un informe taquigrfico de cada unaELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA181de las sesiones y su distribucin entre los miembros de la institucin le-gislativa; la prerrogativa de que los oradores comprueben el texto de sudiscurso antes de que ste sea impreso, la prohibicin de que en la co-rreccin, el orador cambie parcial o totalmente el sentido de su discurso,la consignacin de las interrupciones orales. Aparte de las actas de lassesiones plenarias, debe elaborarse un acta oficial que contenga las reso-luciones de todas las sesiones. Estas actas son del mayor inters, en lamedida en que a travs de ellas se puede dar seguimiento al desarrollodel trabajo del Congreso, ya que acreditan o dan cuenta de lo acontecidoen cada una de las sesiones plenarias del Congreso o en las Cmaras, co-misiones y comits. La elaboracin de las actas del Pleno del Congreso,est a cargo de los secretarios de la mesa directiva o de los prosecretariosque los sustituyan, quienes deben firmarlas en unin del presidente de laAsamblea y asentarlas en el libro correspondiente. En el acta deben asen-tarse los nombres de los legisladores participantes, as como sus manifes-taciones o declaraciones en el orden en que tuvieron lugar. Deben conte-ner todos los datos necesarios para su identificacin, tales como fecha,hora, lugar, clase de sesin, nmero de periodo y nombre del legisladorque preside la sesin. Como auxiliar de gran valor en la localizacin delos asuntos tratados, al margen de las actas se consigna una indicacinconcisa de cada asunto, misma que al insertarse en el Diario de los De-bates se convierte en un captulo. Estas actas son registradas y publica-das en un volumen con ndice analtico. A ms de las actas de las sesio-nes, existen otros tipos de actas en el mbito legislativo mexicano, comolas constitutivas y las especiales. Las actas primeras registran la decisinde un grupo de diputados, que deben ser al menos cinco, para constituir-se en un grupo o fraccin; las especiales se forman a peticin del presi-dente de la Asamblea, para consignar expresiones o intervenciones con-sideradas fuera de lugar por parte de alguno de los legisladores, quepueden servir de base para proceder legalmente en contra.B. Decreto legislativo Con el trmino decreto-legislativo, se hace referencia a aquella resolu-cin103 de carcter legislativo, proveniente de una institucin del Estado, A manera de ilustracin, es oportuno resear que, mucho tiempo antes de que hu-biera divisin de poderes y que los estados tuvieran diversos sistemas de gobierno, la pa-labra del rey o emperador era ley. Sin embargo, en algunas ocasiones no poda decidir de103182ELISEO MURO RUIZque contempla un precepto o disposiciones de carcter particular, es de-cir, que el mismo o las mismas se refieren a situaciones particulares,determinados lugares, tiempos, corporaciones o establecimientos. Eldecreto es una resolucin de carcter legislativo, expedida por el titularmanera rpida en razn a la importancia de la decisin y sus posibles consecuencias so-bre el reino; de tal manera que se cabildeaba para tratar de resolver el problema, hasta elpunto en que crea tener la solucin. Cuando se crearon los cuerpos legislativos, stos sereunan para resolver como mejor conviniera a los intereses de la mayora social. La dife-rencia es de forma, no de fondo; el rey resolva para s, la Asamblea resuelve para la ma-yora y por ello se le llama resolucin, por que el rgano legislativo resuelve una y otravez. Entonces, la resolucin es todo imperativo categrico, as como toda normatividadjurdica que emite el Congreso, ya sea para observancia general o para regularse en lo in-terno. Entre los diversos sentidos en que se utiliza la voz en materia parlamentaria sepueden mencionar, cuando se refiere a una declaracin formal o determinacin adoptadapor alguna de las cmaras, o por ambas cuando se refiere a expresiones formales de opi-nin de un cuerpo legislativo; tambin, cuando la resolucin contiene la expresin del r-gano parlamentario, con referencia a alguna materia o una declaracin, que contiene elpropsito de hacer alguna cosa. En el marco del derecho comparado, en la Cmara de losComunes ciertas medidas pueden tomarse a travs de resoluciones; adems, las resolu-ciones tomadas en sesiones relacionadas con el procedimiento, son presentadas por laCmara de los Comunes. Estas resoluciones proveen las bases para la prctica parlamen-taria. En la India existen tres tipos de resoluciones promovidas en el parlamento, particu-larmente las resoluciones que son expresin de opinin de la Cmara Baja; las resolucio-nes estatutarias y las resoluciones concernientes a los asuntos de procedimiento de lapropia Cmara. Algunos ejemplos de las condiciones requeridas para su admisibilidadson: que sea expresada con claridad y precisin; que sea erigida sustancialmente sobre unsolo tema; que no contenga ofensas imputaciones o declaraciones difamatorias; que no serefiera a la conducta o carcter de personas excepto cuando sea a la capacidad pblica ode servicio. El parlamento hind legisla resoluciones estatutarias que son resolucionesdiscutidas con respecto a una disposicin en la Constitucin o el Acta Parlamentaria. Lanotificacin de la resolucin puede ser dada por un ministro o por un miembro asignado,normalmente el periodo de notificacin es provedo por la Constitucin o la legislatura.Adems estn las resoluciones gubernamentales, que en la Cmara de los Comunes sonpresentadas por un ministro enviado de la