Expresiones territoriales de los diversos modelos socio-económicos de … · 2013-03-07 · 1...
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1 Expresiones territoriales de los diversos modelos socio-económicos de país M. Cecilia Zapata Introducción La creación del suelo urbano (y de la ciudad) es un proceso social, y como tal puede reconocerse distintas modalidades de apropiación que son producidas y legitimadas de manera colectiva (Clichevsky, 2003). Esto implica la articulación de procesos desarrollados por distintos actores sociales guiados por lógicas diferenciadas en función de sus objetivos y prioridades, así como por los distintos tipos de recursos con que cuentan cada uno de ellos. Diferentes autores (como Herzer et al., 1994; Abramo, 2003; Rodríguez, 2005) identifican tres lógicas predominantes en las modalidades de producir la ciudad. En primer lugar, la lógica del mercado -en este caso inmobiliario-, que posibilita acceder y consumir suelo urbano y/o una vivienda. La finalidad de ésta lógica es generar ganancia y realizar negocios con el suelo. Como señala Abramo (2003), existen mercados inmobiliarios formales, por estar inscriptos en determinadas normas jurídicas y urbanísticas de cada país o ciudad, y también existen mercados que no se encuadran dentro de estas normas: el mercado inmobiliario informal (fundamental en las ciudades latinoamericanas). En segundo lugar, la lógica del Estado, que a partir de normativas y el diseño e implementación de políticas urbano/habitacionales resuelve o agudiza el problema de la vivienda y el acceso a la ciudad de los sectores populares. Cuando lo resuelve, el Estado establece el modo, la localización y los destinatarios de esas políticas en un marco de interacción con otros actores sociales, con distintos niveles de fuerza para incidir en la forma y el alcance de su resolución. Y finalmente, la lógica de la necesidad, es la despliegan aquellos actores sociales que a través del mercado o a través de políticas de Estado no pueden acceder a la vivienda, por lo que deben recurrir a otras modalidades de acceso al suelo y/o a la vivienda para hacerse de suelo urbano y satisfacer sus condiciones de reproducción social. Algunos de los mecanismos que despliegan estos sectores bajo esta lógica son las ocupaciones de hecho de inmuebles o tierras, privadas o públicas, vacantes o en desuso. Ahora bien, la historia de la creación de nuestras ciudades nos fue demostrando que la producción de ciudad fue -y es- el resultado de la interacción compleja y contradictoria de las diferentes lógicas mencionadas. Rodríguez, et al. (2007: 21) argumenta que la producción de la ciudad, en su aspecto material, involucra a un conjunto de infraestructuras, soportes y equipamientos que sientan las bases para el despliegue de diversos usos y actividades: residenciales, comerciales, producción de diversos bienes y servicios, etc., que configuran un modo de vida urbana. El paisaje urbano se reestructura entonces de manera dinámica y constante, y en él se plasman espacialmente procesos sociales, económicos, políticos y culturales (de diversa escala), sustentados por actores sociales en pugna, que compiten por la apropiación y la determinación concreta que asumen los contenidos de estos usos de la ciudad. De este modo, la autora afirma que la ciudad y las condiciones sociales de su apropiación y disfrute son social y políticamente producidas.
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Expresiones territoriales de los diversos modelos socio-económicos de país
M. Cecilia Zapata
Introducción
La creación del suelo urbano (y de la ciudad) es un proceso social, y como tal puede reconocerse
distintas modalidades de apropiación que son producidas y legitimadas de manera colectiva
(Clichevsky, 2003). Esto implica la articulación de procesos desarrollados por distintos actores
sociales guiados por lógicas diferenciadas en función de sus objetivos y prioridades, así como por
los distintos tipos de recursos con que cuentan cada uno de ellos. Diferentes autores (como Herzer
et al., 1994; Abramo, 2003; Rodríguez, 2005) identifican tres lógicas predominantes en las
modalidades de producir la ciudad.
En primer lugar, la lógica del mercado -en este caso inmobiliario-, que posibilita acceder y consumir
suelo urbano y/o una vivienda. La finalidad de ésta lógica es generar ganancia y realizar negocios
con el suelo. Como señala Abramo (2003), existen mercados inmobiliarios formales, por estar
inscriptos en determinadas normas jurídicas y urbanísticas de cada país o ciudad, y también existen
mercados que no se encuadran dentro de estas normas: el mercado inmobiliario informal
(fundamental en las ciudades latinoamericanas). En segundo lugar, la lógica del Estado, que a partir
de normativas y el diseño e implementación de políticas urbano/habitacionales resuelve o agudiza
el problema de la vivienda y el acceso a la ciudad de los sectores populares. Cuando lo resuelve, el
Estado establece el modo, la localización y los destinatarios de esas políticas en un marco de
interacción con otros actores sociales, con distintos niveles de fuerza para incidir en la forma y el
alcance de su resolución. Y finalmente, la lógica de la necesidad, es la despliegan aquellos actores
sociales que a través del mercado o a través de políticas de Estado no pueden acceder a la vivienda,
por lo que deben recurrir a otras modalidades de acceso al suelo y/o a la vivienda para hacerse de
suelo urbano y satisfacer sus condiciones de reproducción social. Algunos de los mecanismos que
despliegan estos sectores bajo esta lógica son las ocupaciones de hecho de inmuebles o tierras,
privadas o públicas, vacantes o en desuso.
Ahora bien, la historia de la creación de nuestras ciudades nos fue demostrando que la producción
de ciudad fue -y es- el resultado de la interacción compleja y contradictoria de las diferentes lógicas
mencionadas.
Rodríguez, et al. (2007: 21) argumenta que la producción de la ciudad, en su aspecto material,
involucra a un conjunto de infraestructuras, soportes y equipamientos que sientan las bases para el
despliegue de diversos usos y actividades: residenciales, comerciales, producción de diversos
bienes y servicios, etc., que configuran un modo de vida urbana. El paisaje urbano se reestructura
entonces de manera dinámica y constante, y en él se plasman espacialmente procesos sociales,
económicos, políticos y culturales (de diversa escala), sustentados por actores sociales en pugna,
que compiten por la apropiación y la determinación concreta que asumen los contenidos de estos
usos de la ciudad. De este modo, la autora afirma que la ciudad y las condiciones sociales de su
apropiación y disfrute son social y políticamente producidas.
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En éste marco es que se pretende en éste artículo analizar y describir las transformaciones en la
estructura social y urbana del área metropolitana de Buenos Aires en relación a los distintos
modelos socioeconómicos que se desplegaron en el país1.
Se sostiene que cada proyecto socio-económico desplegó un modelo productivo que tuvo impactos
explícitos en el territorio mediante la readaptación de la estructura de la ciudad a los fines de cada
fase de desarrollo y en los intersticios de éste proceso los diferentes sectores sociales se
“acomodaron”, de la misma manera como lo hicieron el Estado y el mercado. Veamos cómo se
produjo a lo largo de la historia.
La matriz de una ciudad colonial-tradicional (1536-1860)
La Ciudad de Buenos Aires tuvo una primera fundación fracasada en 1536 de la mano de Pedro de
Mendoza y refundada nuevamente en 1580 por Juan de Garay, siendo en sus orígenes una ciudad
marginal y periférica, con imagen de “pequeña aldea”. En ambas ocasiones la ciudad perteneció al
Virreinato del Alto Perú del imperio español y no tenían por cometido fundiario hacer de Buenos
Aires una ciudad capital, sino que fue fundada con motivos claramente estratégicos: el Virreinato
necesitaba una salida al mar. La corona española precisaba que todo el territorio que se extendía
desde Potosí (Perú) hacia el sur del continente tenga una salida al océano Atlántico que le
permitiera transportar por agua los recursos minerales extraídos hacia el viejo continente a fin de
satisfacer las necesidades de la metrópoli.
La marginalidad de la ciudad de Buenos Aires dentro de la temprana colonia española se debió al
papel limitado que desempeñaba por aquellos tiempos el puerto de la metrópoli, alejado de las
fuentes de riqueza de la época, lo que lo mantuvo chico, escaso de recursos y sin mayor presencia
colonial (Romero, 2000: 67 citado en Timerman y Dormal, 2009: 18). El dato ineludible de los
primeros años de vida de la ciudad fue su pobreza absoluta, afirmaban las autoras, a tal punto que
la acción estatal fue casi nula. En el sector este de la plaza se instaló desde principios del siglo XVII
el fuerte de la ciudad, el cual estaba amurallado con piedras y rodeado por un foso.
Recién en 1776 la ciudad se transformó en la capital del Virreinato del Río de la Plata y se estableció
la Aduana en Buenos Aires y la sanción del Reglamento de Libre Comercio (en 1778),
configurándola como el nudo estratégico de la economía rioplatense: “la ciudad tomará más cuerpo
con la concurrencia del comercio de mar y tierra, como principal cabeza de éste virreinato, por la gran
concurrencia de gente y mayor tráfico de todas especies de ganados conducentes a los comercios y
abastecimientos…” (Borthagaray, 2009: 34). Así la ciudad comenzó a crecer hacia el sur, como
resultado de la creciente actividad del puerto del Riachuelo.
1 La ciudad metropolitana de Buenos Aires, involucra a la Ciudad de Buenos Aires y a los 24 partidos del Gran Buenos Aires, asentados en el primero, segundo y tercer cordón de urbanización: La primera corona de urbanización está integrada por los municipios de Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, Quilmes, Morón, Hurlingam, Ituzaingó, Tres de Febrero, San Martín, San Isidro y Vicente López. La segunda corona por Berazategui, Florencio Varela, Almirante Brown, Esteban Echeverría, Ezeiza, La Matanza, Merlo, Moreno, San Miguel, José C. Paz, Malvinas Argentinas, San Fernando, Tigre, y Tigre Insular. Y, finalmente, la tercera corona comprende a Ensenada, Berisso, La Plata, Brandsen, San Vicente, Cañuelas, Marcos Paz, General Las Heras, General Rodríguez, Luján, Pilar, Escobar, Escobar Insular, Campana, Exaltación de la Cruz, Zárate, San Fernando Insular, Campana Insular, Zárate Insular. Una superficie total de 13.943 km2 conforman la Región Metropolitana de Buenos Aires.
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Por aquellos años el mapa geográfico y organizativo de la Ciudad de Buenos Aires era similar al del
resto de las ciudades americanas: un trazado en cuadrícula alrededor de una plaza mayor –la
actualmente conocida Plaza de Mayo- en la que se centralizó la sede de los poderes administrativos
y de gobierno, la actividad mercantil y religiosa y se constituyó a la plaza como punto de nacimiento
de las calles que delimitarían la ciudad (Brailovsky y Foguelman, 2004: 70).
De la mano de éste proceso, la ciudad comenzó a desarrollar un endeble proceso de densificación
en los barrios en crecimiento y el valor del suelo localizado en el centro de la ciudad comenzó a ser
objeto de la especulación urbano-inmobiliaria. Alrededor de la Plaza Mayor, se asentaron los
sectores porteños de mayor poder adquisitivo. Los de menores recursos socio-económicos se
ubicaron en los barrios –por entonces- periféricos del sur y los sectores medios lo hicieron en zonas
intersticiales.
Hacia principios del siglo XIX la Ciudad de Buenos Aires ya contaba con más 40.000 habitantes.
Lentamente se fue desmembrando el Virreinato del Río de la Plata y luego de la independencia de la
corona española en 1810, Buenos Aires luchó para constituirse en el centro hegemónico de poder
del país con oligarquías provinciales que tenían sus propios proyectos económicos. Sin embargo,
como relatan Timerman y Dordal (2009: 21), Buenos Aires aún estaba lejos de ser una ciudad
moderna, pues los relatos de la época la describen como “una ciudad insalubre y pestilente, sin
diversiones, sin cloacas, sin siquiera abastecimiento de agua potable” (Lynch, 2000: 191 citado en
Timerman y Dordal, 2009: 21). Incluso la infraestructura portuaria, su fuente de riqueza, era
todavía primitiva y limitada a la estructura natural de piedras, arena y tierra.
Sólo 70 años más tarde, cuando Buenos Aires logró un acuerdo con el interior que permitió
canalizar la guerra civil interna en el exterminio del indio y la ampliación del territorio controlado,
se dieron las condiciones para la apertura a los capitales extranjeros e inmigrantes europeos que
permitieron la inserción de la Argentina en el reciente creado mercado mundial –mediante el
modelo agropecuario exportador- como proveedor de materias primas e importador de productos
manufacturados de Europa, principalmente Gran Bretaña. Como se verá en el próximo apartado,
recién con éste nuevo modelo de país se comenzaron a producir las primeras obras de
infraestructura a gran escala que impactaron en la creación de un nuevo modelo de ciudad.
La concepción colonial de la época estructuraron el territorio de la Ciudad de Buenos Aires a su
semejanza: apuntaba a mantener enormes espacios vacíos y a bloquear cualquier tipo de
crecimiento económico de la colonia de modo de impedir cualquier intento de autonomía
(Brailovsky, 2000). Este modelo de desarrollo supuso una utilización específica del territorio: sólo
se ocuparon las ciudades del virreinato y el pequeño territorio que las circunda, manteniéndolos en
la pobreza. Ahora bien, la transición hacia una fase de desarrollo con fuerte vinculación con el
extranjero europeo re-estructuró el terreno, impulsando su expansión hacia la periferia y como
consecuencia, estimulando el desarrollo de una red de transporte urbano-terrestre funcional a los
objetivos del nuevo modelo.
Los primeros años del estado argentino y los orígenes de la ciudad moderna (1860-1930)
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Esta nueva fase de desarrollo organizó al país alrededor de un modelo agroexportador de
producción, transformando a la Argentina en el granero del mundo. El país se insertó en la división
internacional del trabajo con un criterio de especialización: como productor de materias primas
derivadas de la explotación de los ecosistemas pampeanos –como proveedores de carnes, lanas y
cereales- e importador de manufacturas producidas en países europeos. Brailovsky (2000: 5)
plantea que se trató de un modelo unificador que necesitaba de un poder centralizado.
La Ciudad de Buenos Aires pasó a ser la capital del país en 1880 con la federalización -sus límites
actuales se fijaron en 1887-. La superficie de la misma se fue incrementando notoriamente. Con la
intendencia de Torcuato De Alvear en la ciudad (1883) se impulsó un conjunto de intervenciones
que apuntalaron a la ciudad en su nuevo rol capitalino: se apuntó a reforzar la centralidad
tradicional de la ciudad a través de la rectificación de algunas calles del centro, la incorporación de
parques y diagonales, la unificación de las plazas de la Victoria y 25 de Mayo en la Plaza de Mayo y
la apertura de la Avenida de Mayo, reactivación de la construcción de las redes de agua y cloacas y
el relleno de algunos de arroyos (Gutman y Hardoy, 2007 y Scobie y Ravina, 2000: 168).
La llegada constante de grandes contingentes inmigratorios europeos incidió en su densificación.
Según datos del Censo Municipal de 1887, la cantidad de habitantes ya ascendía a 433.375 y entre
ellos el 52% era extranjero –el 91% de las industrias y el 87% de los comercios pertenecían a
extranjeros–. En 1914 la población de Buenos Aires prácticamente cuadriplicaba a la de 1887,
ascendiendo a 1.575.814 habitantes. De este modo, durante las dos últimas décadas del siglo XIX y
las primeras del XX la población de la ciudad creció aceleradamente y la ciudad se expandió a un
ritmo desconocido hasta entonces (Gutman y Hardoy, 2007).
A finales de la década de 1860 e inicios de 1870, a partir de las epidemias de cólera y fiebre amarilla
que azotaron a la ciudad puerto, y bajo la influencia estatal de corrientes higienistas, las actividades
consideradas insalubres comenzaron a desplazarse hacia la periferia de la ciudad (Arqueros Mejica,
2013). También se inició un proceso de re-localización poblacional: “…los adinerados se mudaron
del Sur hacia el Norte, mientras que las nacientes clases medias –fortalecidas por la inmigración que
comenzaba a acelerarse– se instalaron, en general agrupadas por sus nacionalidades, en Monserrat,
Balvanera e incluso en los cercanos poblados de Belgrano y Flores. Los sectores más pobres ocuparon
las viejas mansiones del Sur, pero también construcciones nuevas en La Boca, Constitución y Once. Las
zonas periféricas, intermedias entre lo rural y lo urbano, eran las más deprimidas y marginales”
(Timerman y Dormal, 2009: 23). Se fue gestando en la metrópoli entonces un nuevo ordenamiento
territorial donde el eje centro-periferia cumpliría un rol estructurador del territorio y daría
nacimiento a la nueva “ciudad moderna”. Fue en la naciente fase de desarrollo en que los primeros
anillos del Conurbano comenzaron a poblarse (Scobie y Ravina, 2000: 176-179), aunque la
centralidad de la ciudad conservó, hasta hoy, su condición nuclear.
En paralelo, la aparición de nuevas vías de comunicación terrestre potenció la expansión de los
límites de la ciudad y fueron subsidiarias de las necesidades del nuevo modelo productivo. La
construcción del sistema ferroviario –que inicialmente fue diseñado para transportar mercadería
de la Provincia de Buenos Aires al puerto y luego se extendió al resto del país- complementó y
completó el impacto del puerto en el crecimiento de la ciudad (Scobie y Ravina, 2000: 20-28; 176-
178). En 1870 el tendido de las vías del ferrocarril alcanzaba una extensión de 732 km y como
suplemento de éstos, los tranvías –con un recorrido de hasta 200 km-, completaron los vacios en la
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cobertura y llegaron a los barrios más humildes y a las zonas intermedias. A partir de 1880
comenzaron a introducirse mejoras en la flota de transporte urbano, que permitieron aminorar los
tiempos de viaje: los ferrocarriles comenzaron a electrificarse y, en paralelo, se comenzó a crear
una red de autobuses. El exceso de oferta de taxis influyó en la aparición de una red de colectivos
que extendió la cobertura del sistema de transporte masivo a cada rincón de la ciudad (Scobie y
Ravina, 2000: 176-178) y posteriormente el naciente conurbano. Esto contribuyó al desarrollo de
algunos municipios, que entrado el siglo XX, integraron la conurbación de la ciudad, como San
Isidro y Tigre al norte, Moreno al oeste y Avellaneda y Quilmes al sur. Asimismo, la construcción de
puentes sobre el Riachuelo permitió el vínculo con los partidos del sur: a través del puente Barracas
era posible llegar los partidos de Avellaneda y de Quilmes y al aislado pueblo de Ensenada, línea de
ubicación de los saladeros.
La expansión territorial de la ciudad, las mejoras en el transporte y el crecimiento demográfico
generaron la necesidad de urbanizar los terrenos recién municipalizados mediante una fuerte
intervención estatal en grandes equipamientos urbanos (gas, electricidad, transporte urbano,
pavimentación, avenidas, parques, agua corriente y desagües, equipamiento escolar, hospitalario,
policial y militar), ya sea mediante financiación externa directa o a través de empréstitos del
Estado. Con lo cual, en éste proceso, el Estado se abocó a la inversión en grandes obras de
infraestructura urbana y a la sanción del entramado normativo y regulatorio necesario para el
crecimiento de la ciudad.
La expansión urbana se orientó hacia el norte, el sur y el oeste, siguiendo la orientación del tendido
del ferrocarril y de la incipiente actividad industrial ligada a la industria cárnica (Di Virgilio y Vio,
2009 y Chiozza, 2000: 424 en Timerman y Dormal, 2009: 26), de igual manera como lo hace una
mancha de aceite. Los progresos en la red de transporte urbano favorecieron una mayor
penetración en el territorio.
Mapa n°1: Mancha urbana del área metropolitana de Buenos Aires de 1892.
Fuente: Di Virgilio y Vio, 2009.
Ahora bien, este proceso de sub-urbanización y la llegada de grandes contingentes inmigratorios
dieron lugar a un nuevo tipo de especulación urbana por parte del mercado privado vinculado a la
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necesidad de los grupos de menores recursos y que consistió en la venta de lotes de las nuevas
áreas urbanizadas en subasta pública a pagar en gran cantidad de cuotas; zonas que se fueron
extendiendo a medida que avanzaba el tendido de la red de transporte. Ésta modalidad de
intervención delineó nítidamente el carácter subsidiario del Estado al mercado, pues parte de los
sectores populares accedían a la compra en propiedad de un lote para la construcción de su
vivienda, mediante el capital privado; y recién con posterioridad el Estado iniciaba obras de
construcción en la zona de servicios urbanos, alentando de esta manera procesos especulativos
sobre el suelo urbano (Arqueros Mejica, 2013). El movimiento de sub-urbanización se realizó
entonces sin la existencia efectiva de políticas públicas de vivienda que acotaran la especulación
inmobiliaria, contribuyendo al mecanismo básico de producción privada de suelo urbano (Cravino,
2006: 21).
Sin embargo, no todos los recién llegados accedieron a la vivienda mediante el mercado. Las
casonas que antiguamente habían pertenecido a las familias de sectores socioeconómicos altos, se
transformaron en conventillos y se ofrecieron como cuartos en alquiler a inmigrantes europeos que
llegaban al país a “hacerse la América”2 y 3. El conventillo o inquilinato ofrecía diversas ventajas a
sus inquilinos. En primer lugar, muchos de estas viviendas estaban localizadas en zonas céntricas
de la ciudad, de manera que le generaba un ahorro en tiempo y dinero a los inquilinos para el
traslado a las fuentes de trabajo; y además, porque principalmente vivían en ellos obreros y
artesanos y en muchos casos las piezas cumplían el doble rol de vivienda y talleres de trabajo (Di
Virgilio y Vio, 2009: 7). Así nacen, según Lecuona (1993: 44), los “conventillos de rezago” que
constituyeron una primera respuesta social y auto-producida al problema de la falta de vivienda,
que debido a las posibilidades laborales que habilitaba dichos lugares justificaba las pésimas
condiciones de vida que se debían que soportar. Fue una respuesta precaria y cara y los
trabajadores tuvieron que pagar sobreprecios por habitaciones en malas condiciones, pero eran los
más bajos para garantizar una cama en donde dormir cerca de las posibilidades laborales4.
Pero las malas condiciones de vida de los inmigrantes europeos sumado a la proliferación e
insalubridad de los cuartos de alquiler en conventillos e inquilinatos produjeron necesariamente
las primeras intervenciones en materia habitacional. Según Lentini (2008: 666) una de las
alternativas pioneras en construcción de vivienda para los sectores populares fue impulsada por
sectores socialistas porteños a través de la Cooperativa El Hogar Obrero que, a partir de 1905
construyó un conjunto de viviendas.
Las respuestas estatales a las problemáticas de hábitat de la época fueron tardías. Si bien se
conocen algunos esfuerzos aislados de intervención municipal para construir las primeras casa
2 A partir de 1860 el gobierno impulsa la inmigración europea: “gobernar es poblar” decía un axioma gubernamental de aquella época. Se les prometía tierras e instrumentos de labranza pero a su llegada encontraron la tierra apropiada por los terratenientes y las herramientas y semillas, en manos del almacenero de ramos generales. Como resultado un número importante de inmigrantes retornaron a sus países de origen, otros se emplearon como peón y el resto se asentaron en las grandes ciudades. 3 En general, constituyeron el primer escalón de la trayectoria habitacional de los inmigrantes europeos, pero luego sólo fueron algunos pocos los que lograron acceder a una vivienda propia. 4 En la actualidad, conventillos e inquilinatos aún siguen siendo una de las formas de hábitat popular en la ciudad.
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obreras5, el Estado liberal-oligárquico desarrolló muy pocas acciones en función de resolver el
problema habitacional.
Recién en 1915, con la creación de la Comisión Nacional de Casas Baratas -CNCB- el problema
habitacional en la ciudad alcanzó nivel público (Cravino, Fernández Wagner y Varela, 2002: 1). La
comisión se financiaba con fondos provenientes de las carreras del hipódromo y con el presupuesto
nacional. Sin embargo, su producción fue escasa debido, en parte, a su acotado presupuesto
(Yujnovsky, 1984). La acción estatal en éstos años se tradujo en 12 barrios de vivienda individual6 y
7 casas colectivas7 que representaron alrededor de 6.340 viviendas construidas; número escaso
para un largo período, pero que dejó en la ciudad ejemplos de singular calidad, como los Barrios
Butteler y Cafferata o las Casas Colectivas América, Alvear II y Martín Rodríguez (Dunowicz y
Boselli; s/d: 4). En líneas generales los conjuntos de vivienda construidos se ubicaron en los barrios
periféricos de la ciudad.
Imagen nº1: 1937, Casa Colectiva Alvear II (CNCB) 128 viviendas.
Fuente: Dunowicz y Boselli; s/d: 18.
Entonces, la dinámica del modelo de producción de la época se expresó en el territorio mediante un
proceso de consolidación de la Ciudad de Buenos Aires como núcleo de la organización territorial,
con el consecuente aggiornamiento de la metrópoli para desempeñar su nuevo rol; y ya hacia 1914
con una corona de barrios suburbanos que dejaron de ser periféricos para convertirse en el corazón
de la urbanización (Di Virgilio y Vio, 2009: 7) –proceso que fue acompañado por el desarrollo y
crecimiento de la red de trasporte urbano-. Cuando la crisis económica internacional (1929-30)
arrastró al modelo de desarrollo agroexportador imperante en nuestro país, la estructura urbana
de Buenos Aires se encontraba ya consolidada y el área metropolitana de Buenos Aires en vías de
consolidación.
5 El municipio de Buenos Aires, durante la intendencia de Torcuato de Alvear, había construido el primer conjunto de viviendas económicas en el año 1887; en 1905 se sanciona la ley 4824 que autoriza a la municipalidad a invertir en la construcción de barrios obreros (Yujnosky, 1984). 6 Las “viviendas individuales” insertas en los barrios podían ser adquiridas en propiedad mediante sistemas de créditos blandos (en cuotas a largo plazo y bajo interés) ofrecidos tanto por el sector público como por el privado sin fines de lucro. Los “barrios de vivienda individual” generaron un tejido urbano particular en la ciudad, en base a la partición de la manzana tradicional en varias tiras de manzanas alargadas (tipo “tallarín”) y calles corredor. Las viviendas, apareadas y de dos plantas, se implantaban en lotes de escasa superficie (Dunowicz y Boselli, S/d: 3). 7 Las “casas colectivas” por su parte, ofrecían la posibilidad de alquilar una vivienda incluida en un edificio, compartiendo lote y servicios con otras viviendas, a precios accesibles para la clase obrera. Las “casas colectivas”, se concretaban en general a partir de pabellones de planta baja y hasta 3 pisos altos, enmarcando patios a través de los cuales se accedía a las distintas unidades de vivienda (Dunowicz y Boselli; S/d: 4).
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El proceso de industrialización argentina y su expansión metropolitana (1930-1960)
El estancamiento hacia principios del siglo XX y el desorden político de la etapa anterior, provocado
por la arremetida del capitalismo del laissez faire, y la búsqueda de la superación de la recesión
mundial de los años ’30, generó una respuesta de carácter netamente estatista a escala local,
mediante la promoción a nivel productivo de un proceso de industrialización por sustitución de
importaciones (ISI) –que reemplace al modelo agropecuario exportador- y la ejecución de políticas
tendientes a la redistribución del ingresos. En éste contexto, surgió un Estado Benefactor que
estimuló la incorporación al modelo de grandes masas poblacionales (antes excluidas) y una
transformación del rol institucional del mismo: el Estado dejó de concebirse como gendarme y
exclusivo protector de los derechos individuales para convertirse en garante de los derechos
sociales (García Delgado, 1994: 47-52).
La actividad industrial pasó a ser el motor productivo del nuevo modelo de país -superando hacia
1938 por primera vez, a la actividad agrícola en niveles de productividad- y, consolidó a la Ciudad
de Buenos Aires como centro urbano, político-administrativo-financiero y, principalmente,
productivo del país (Di Virgilio y Vio, 2009: 8). Este proceso tuvo importantes consecuencias
poblacionales y territoriales, pues se produjo un cambio sustancial en la composición de la clase
obrera de Buenos Aires y su relación con el fenómeno inmigratorio. La inmigración masiva de los
países europeos del período anterior decreció hacia los años ’30, produciéndose simultáneamente
un incremento constante y sostenido de migración proveniente del interior del país hacia las
grandes ciudades, principalmente a Buenos Aires, motivados por las nuevas posibilidades laborales
que vislumbraba la industria en el área metropolitana. Torres (1975: 281-306) denomina a las
poblaciones nacidas de la crisis del ’30 como “los protagonistas de la segunda etapa de sub-
urbanización de Buenos Aires”.
Desde una perspectiva geográfica, la Ciudad de Buenos Aires se encontraba consolidada junto a la
primera corona y su engrosamiento se desarrollaba siguiendo los ejes de crecimiento de las vías del
ferrocarril hacia la segunda corona y la localización de las nuevas actividades industriales. En la
ciudad, la nueva población migrante del interior del país se asentó principalmente en la zona sur de
la ciudad y los municipios linderos del otro lado del Riachuelo, donde se asentaban estas industrias.
En los años ‘40, los habitantes con mayor poder adquisitivo prefirieron su establecimiento en la
zona norte, coincidente con el crecimiento de los municipios de Vicente López y San Isidro. Según
Di Virgilio y Vio (2009: 9) los tres vectores que guiaron el proceso de urbanización en este período
fueron: el acceso a la tierra urbana y a la vivienda, la radicación de industrias y el desarrollo de una
red de transporte. El subsidio al transporte público, la permisividad en las reglamentaciones y “el
dejar hacer” en relación a los usos del suelo, explican la forma que adoptó el proceso de expansión
metropolitana.
Mapa n°2: Mancha urbana 1947.
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Fuente: Di Virgilio y Vio; 2009.
Este proceso de urbanización metropolitano se expresó en la dinámica de la población. Entre 1935
y 1945 la ciudad metropolitana creció a una tasa media anual del 3.2% (Lattes y Zulma; 1992: 177).
Los beneficios del crecimiento industrial se distribuyeron socialmente, en especial hasta mediados
de los años ‘50. En 1947 la ciudad se acercaba a los 5 millones de habitantes y representaba el 30%
de la población total del país; en 1960, habiendo superado los 6,5 millones, concentraba el 34% de
la población nacional. Pero la población metropolitana aumentó por efecto de las migraciones
internas y su asentamiento por fuera de la Capital Federal (a una tasa media anual de 4.3%). Por lo
que entre los años 1945 y 1960, la Ciudad de Buenos Aires tuvo un crecimiento nulo, mientras que
crecieron exponencialmente los municipios de la conurbación (Pírez; 2005: 13).
En éste escenario y tras la alteración de su rol institucional, el gobierno peronista desempeñó un rol
fundamental en la conducción/planificación del proceso de desarrollo urbano a partir de la década
del ‘40 y hasta la década del ‘60. En los primeros años del período se sancionó el Código de
Edificación (1944) que pretendía incidir en el tejido urbano a partir de la regulación de las
construcciones (Gutman y Hardoy, 2006 y Ballent, 2009).
En materia de transporte, la intervención estatal se orientó hacia la nacionalización de los
ferrocarriles y subterráneos8, el abaratamiento de las tarifas vía subsidios y se dio un nuevo
impulso a los colectivos (Ballent, 2009: 43) (que unían las zonas intersticiales con las estaciones),
estableciéndose una correlación con el proceso de expansión periférica y la modificación del patrón
de sub-urbanización vigente. Así, la red suburbana de trasporte se convirtió, desde una política de
estado, en la espina dorsal de los desplazamientos cotidianos de los sectores de menores recursos
desde la corona externa de la aglomeración hacia los centros industriales y manufactureros que se
ubicaban en la Ciudad de Buenos Aires (Di Virgilio y Vio, 2009).
Las localizaciones en el Gran Buenos Aires se tornaron así más accesibles, por lo que se poblaron
rápidamente. La ausencia de control estatal en esta materia incentivó la actividad privada, en
muchas ocasiones, mediante el loteo indiscriminado de tierra rural sin servicio alguno. La forma
que asumió este proceso, si bien implicó que en los hechos el crecimiento urbano estuviera definido
8 El subterraneo se incorporó a los medios de transporte urbanos en 1913, siendo el primero del hemisferio sur, pero sólo dentro de los límites de la capital federal (Timerman y Dormal, 2009: 26).
10
por intereses privados, permitió que gran cantidad de familias obreras accedieran, mediante estos
“loteos económicos” a la propiedad legal de la tierra en el Gran Buenos Aires9.
En dicho período también se avanzó en la construcción y escrituración de 300.000 propiedades
nuevas10 y se impulsaron 13 leyes de vivienda, entre las cuáles se destacaron: la de congelamiento
de alquileres y suspensión de los desalojos, la ley Nº 13.512 de Propiedad Horizontal, que permitió
la subdivisión y venta por separado de las distintas unidades de un mismo inmueble multifamiliar y
la ley Nº 13.581 que obligó a los propietarios de inmuebles vacíos a ofrecerlos en alquiler. Estos
procesos fueron alentados a partir de la acción directa del Banco Hipotecario Nacional -que asumió
un importante rol social en ese período- y durante el primer Plan Quinquenal, el Estado se ocupó la
construcción directa de viviendas sociales11, mediante el Plan Eva Perón en la ciudad, el cual generó
una extensa producción de viviendas para familias e instituciones, asociaciones gremiales y
profesionales. En el segundo Plan Quinquenal se rediseñaron las formas de intervención estatal,
prevaleciendo la acción indirecta mediante líneas de crédito y el estímulo a la actuación de
cooperativas y organizaciones sin fines de lucro. También se implementaron políticas orientadas a
la ampliación del equipamiento urbano, tales como escuelas, edificios de la administración pública,
teatros, hospitales, entre otros (Ballent, 2009: 33-47).
Estas medidas fomentaron que vastos sectores populares accedieron a la propiedad de la vivienda:
trabajadores urbanos en el caso de los “lotes económicos” periféricos y sectores medios en el caso
de los edificios en “propiedad horizontal” centrales, conduciendo de esta manera a una notoria
expansión del suburbio de la Ciudad de Buenos Aires y su Conurbano.
Imagen nº2: 1949, Barrio Manuel Dorrego (“Los Perales”) (Plan Eva Perón-MCBA) 1.068 viviendas.
Fuente: Dunowicz y Boselli; s/d: 22.
Con la llegada de los militares al gobierno (año 1955), la idea de un Estado proveedor en materia
urbana comenzó a ser abandonada en favor de la producción de viviendas según las leyes del
mercado. Se buscó institucionalizar al gran conjunto habitacional como modelo urbano-
arquitectónico para la vivienda social, se incorporó a las empresas privadas en los concursos de
vivienda, se impulsaron renovadas técnicas industriales de producción y se trazaron
9 La ley permitió que loteadores privados llevaran adelante el fraccionamiento de terrenos para la venta. El crédito barato y la estatización del transporte ferroviario, favorecieron el asentamiento de la población aún fuera de los límites de la Ciudad de Buenos Aires. Esta política se cortó con la promulgación del decreto-ley 8912/1977. 10 Durante los diez años de gobierno peronista, las escrituraciones se triplican en relación a los sesenta años anteriores. 11 La “vivienda social” fue creciendo en importancia en la agenda pública al punto de institucionalizarse; primero con la creación de la Comisión Nacional de la Vivienda en 1955, luego con la organización del Fondo Federal de la Vivienda en 1959, hasta llegar en 1965 a la creación de la Secretaria de Estado de Vivienda -dependiente primero del Ministerio de Economía y luego del de Bienestar Social-. Este organismo, con sucesivos cambios, se mantuvo hasta los años ’90.
11
modificaciones en materia legislativa que respondieron a esta nueva perspectiva (Zapata, 2012). Se
alentaba de este modo, sistemas de ejecución empresariales con financiamiento público. Como se
verá más adelante, estas tendencias se consolidaron en el próximo período.
Sin embargo, estas intervenciones estatales y privadas, beneficiaron a los sectores medios y medios
bajos, pero no así a los sectores de más escasos ingresos, que se vieron obligados a resolver su
acceso a la vivienda de manera autogestiva (Rodríguez, 2005). De ésta manera comenzaron a
consolidarse villas miseria en las proximidades de los principales centros de empleo. En general, la
villa se caracteriza por la ausencia de servicios, la precariedad de las viviendas, la alta densidad
poblacional y la falta de ordenamiento territorial. Estos barrios se formaron de manera espontánea
en terrenos vacantes de dominio público –fiscal- o privado12. Con el agotamiento del modelo ISI y la
crisis económica, la villa –inicialmente concebida por sus habitantes como vivienda transitoria- se
convirtió en una solución habitacional de carácter permanente (Merklen, 1991).
Pero las villas fueron objeto de preocupación y de intervención de los gobiernos dictatoriales que
siguieron a Perón y que insistieron en su erradicación. La primera política específica se ejecutó
durante del gobierno militar de la “Revolución Libertadora” (1955-58) bajo el criterio de
erradicación. Estas políticas fueron resistidas por las organizaciones de villas.
Sobre el final de la década del ´50, y como nueva estrategia de los sectores que no accedían de
manera formal a la vivienda, también surgieron los “hoteles-pensión” en el centro de la ciudad los
cuales son reglamentados por primera vez por una ordenanza municipal en 1960. En la misma se
define a ésta tipología como establecimientos dedicados a brindar “alojamiento temporario”. No
obstante, en la práctica se fueron convirtiendo en la única respuesta habitacional a la que accedían
muchas familias por períodos cada vez más prolongados. A partir de la legislación mencionada, este
tipo de establecimientos evitan ser considerados como un alquiler o “locación”, relación que, si bien
es la que más se ajustaba a su actividad, suponía el reconocimiento de determinados derechos para
los “locadores”, que por ese entonces eran considerados “pasajeros” (Echevarría y Gunther, 2003).
Quedó así conformado, hacia el final del período, un primer anillo de conurbación contiguo a la
Ciudad de Buenos Aires densamente poblado y con una importante actividad industrial, y un
segundo cordón, que desarrollaba un lento proceso de densificación pero que ya experimentaba
también un importante crecimiento. Además, en éste período se comenzó a visualizar claramente la
ineficiencia tanto del Estado como del mercado en las respuestas brindadas en materia habitacional
a todos los sectores de la sociedad. Ésta vacancia quedó expresada territorialmente en la diversidad
de tipología de vivienda informales a las que debieron recurrir los sectores de menores recursos en
la aglomeración para acceder a la vivienda y en los que sí lo lograron mediante el acceso a la
vivienda social, en las malas condiciones de hábitat que éstas respuestas ofrecían (hacinamiento,
exclusión y marginalidad, mala calidad de vida, entre otros factores). Pero de todas maneras el 12 En la CABA las villas se localizan en las zonas centrales (Zona Portuaria o Ferroviaria) y en el sector sur próximo al Riachuelo. Las primeras villas metropolitanas surgen a fines de la década de 1930 con las casillas que utilizaron los inmigrantes desocupados asentados en Puerto Nuevo (Villa Esperanza). Posteriormente, la construcción por parte del estado de viviendas transitorias para la población con necesidades habitacionales que llega a la ciudad da lugar a la formación de la Villa Retiro (actual Villa 31). En la década del ‘40, aparecen nuevos núcleos en los municipios aledaños. En los partidos de la primera corona, las villas de emergencia se localizan próximas a la ciudad central y en la cercanía de las zonas industriales y las cuencas inundables de los ríos Matanza-Riachuelo y Reconquista (Di Virgilio y Vio, 2009).
12
fuerte proceso de sub-urbanización desplegado en el territorio fue una clara expresión del nuevo
modelo económico-productivo que se desplegó en el país por aquella época. La aparición de la gran
industria como eje estructurador del nuevo modelo de desarrollo consolidó el desarrollo de la
centralidad de la Ciudad de Buenos Aires y su expansión hacia el área metropolitana.
Desaceleración de las políticas redistributivas y del proceso de sub-urbanización. Se inicia el
modelo de Modernización periférica (1960-1983)
A partir de los años ‘60 se comenzó a vislumbrar el agotamiento del modelo de desarrollo
característico de la década del ‘40 y ‘50. La “Revolución Argentina” (1966-1973) al mando del Gral.
Onganía dio inicio a una etapa de regímenes dictatoriales que culminó con la dictadura más nefasta
que sufrió nuestro país, el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983). Durante estos años se
produjo el agotamiento de un modelo basado en la autarquía económica, la sustitución fácil de
importaciones, la expansión del mercado interno y de las condiciones de distribución económica
(García Delgado, 1994). La última dictadura militar sedimentó lo que sería el proyecto neoliberal en
la Argentina: desarticulación del Estado de Bienestar (con la desaceleración y/o desaparición de
muchas de las políticas de Estado que beneficiaban a los sectores populares), apertura de la
economía, desregulación de los mercados y fortalecimiento del sector económico ligado al capital
financiero. La consecuente desindustrialización del país permitió, por un lado, ahogar al incipiente
sector secundario de capitales nacionales y, por otro, fragmentar y disciplinar a la fortalecida clase
trabajadora13.
La política urbana implementada por los gobiernos de facto respondió a éste objetivo de
disciplinamiento de la clase trabajadora, la idea de “ordenarlos” se asoció también con la de
“ordenar” el territorio en el que vivían y trabajaban. No obstante, el Proceso de Reorganización
Nacional marcó diferencia con los demás gobiernos de facto por la escala de radicalización de las
políticas urbanas ejecutadas (Oszlak, 1991: 71).
Durante el período bajo análisis de la mano de la implantación del modelo neoliberal a nivel
productivo y económico, se produjo una modificación del patrón de configuración territorial,
ampliando el área de localización metropolitano (con una lenta consolidación de la segunda
corona), pero también visualizándose una desaceleración del crecimiento del Área Metropolitana
de Buenos Aires (Oszlak, 1991). En los dos períodos intercensales (1960-70 y 1970-80) la tasa de
crecimiento metropolitano –respecto al período anterior- dio cuenta de una marcada disminución,
siendo inferior a la media urbana del país. Por su parte, la ciudad expulsa población hacia los
partidos del conurbano (fundamentalmente a los de la segunda corona). La culminación del
crecimiento metropolitano se entiende en función de las nuevas actividades dinámicas del modelo
(orientadas al mercado financiero) y una menor dependencia de la ciudad metropolitana para su
funcionamiento. Sin embargo, el crecimiento de algunos municipios fue marcado, como el de
Almirante Brown, Esteban Echeverría, Florencio Varela, General Sarmiento, Merlo y Moreno (todos
ubicados en el segundo cordón). Los municipios más próximos a la ciudad central (Avellaneda,
13 El proceso de disciplinamiento se completó con la reducción del poder adquisitivo de los salarios de los trabajadores, la persecución sistemática de los principales referentes de las organizaciones sociales, gremiales y políticas y la prohibición de todo tipo de reclamo o acción colectiva. Esto se logró mediante la desaparición de 30.000 personas de éstos sectores sociales.
13
Lanús, Vicente López y Tres de Febrero) de la primera corona, presentaron un crecimiento muy
débil. A pesar de la consolidación del segundo anillo de conurbación, todavía se observaban
espacios intersticiales, entre los ejes de desarrollo, imposibles de ser ocupados por falta de
infraestructura vial. En este sentido, el proceso de sub-urbanización que se dio en la etapa anterior
mostró claros signos de retroceso en ésta nueva etapa, visualizándose una desaceleración del
crecimiento de la región metropolitana (Di Virgilio y Vio, 2009: 12).
Mapa n°3: Mancha urbana 1972.
Fuente: Di Virgilio y Vio; 2009.
Las políticas ejecutadas durante la intendencia de Cacciatore –funcionario de la última dictadura-
constituyeron el punto de inflexión necesario para la introducción en el país de un modelo de
producción neoliberal que requería de un escenario territorial acorde: una nueva ciudad neoliberal.
Algunas de las intervenciones que abonaron a éste proyecto fueron: la construcción de autopistas
(favoreciendo los medios de transporte privados); la derogación del control sobre los precios de
alquileres mediante la nueva Ley de locaciones urbanas N°21.342/76 (que, controlados en etapas
anteriores, subieron rápidamente y propiciaron desalojos y traslados a viviendas con menores
comodidades, a compartir vivienda con otra familia o a asentarse en barrios de emergencia o
villas); la sanción del decreto-ley 8912 de “Usos del suelo” en la Provincia de Buenos Aires (que si
bien tiene el acertado objetivo de regular y planificar el crecimiento urbano, los nuevos requisitos
exigidos para parcelar la tierra como urbana elevó los precios de los lotes, interrumpiendo los
loteos económicos); la aprobación de la ley de erradicación industrial de la RMBA (que desplazó la
localización de industrias de la urbe hacia el segundo cordón del Gran Bs. As.); la aplicación del
proyecto CEAMSE para la disposición de residuos (que estableció la disposición final de los
residuos de todo el AMBA en el Gran Bs. As.); la aprobación del Código de Planeamiento Urbano
para la ciudad (que cambió los usos del suelo de algunas zonas céntricas, en la que aún persistían
los inquilinatos, impulsando procesos de especulación inmobiliaria, con los consecuentes
desalojos); la reglamentación de la Circular 1050 (que indexó los créditos inmobiliarios a montos
impagables); y la erradicación de villas miseria de la Ciudad de Buenos Aires (Oszlak, 1991: 14-32).
Incluso, el transporte urbano y suburbano, que durante las décadas del ’40 y ’50, había sido
nacional y económico, incrementó sus tarifas en forma constante a partir de 1960, constituyendo
una pesada carga para las familias más pobres. Al respecto, señala Torres (1995), el aumento del
14
transporte público superó en éste período en varias veces al aumento del costo de vida y al de los
salarios: mientras en la década del ’50 representaba un promedio del 25% del ingreso de un
trabajador, entre el ’65 y el ’70 implicaba el 187.9% del salario (Vitelli, G., citado por Torres, 1995:
31).
Todas estas medidas dieron cuenta del objetivo de la política urbana: desplazar a la clase
trabajadora hacia la periferia mediante la erradicación, a la par que se pensó y proyectó la ciudad
central para los sectores que pudieran pagar por ella (por ejemplo, con la construcción de
autopistas) (Oszlak, 1991).
Ya desde la década del ’60 la política implementada hacia las villas fue la erradicación, pero la
desplegada por la dictadura militar de 1976 fue feroz, pues produjo una modificación en el enfoque
de los planes de erradicación. Este nuevo modelo de política de erradicación preveía tres etapas de
aplicación: la primera, congelamiento; la segunda, desaliento; y la tercera, erradicación; con
procedimientos característicos de un operativo militar y excluyendo cualquier tipo asistencialismo
o “promoción social” (Oszlak, 1991: 162). Con lo cual, se limitaban a expulsar a los villeros de la
ciudad. La evolución de la población en villas es un claro ejemplo del carácter recesivo y represivo
que asumió la política urbana hacia los sectores populares.
Gráfico n°1: Evolución de la población en villas en la Ciudad de Buenos Aires (1962-2010)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos del GCBA.
El gráfico precedente muestra que cuando a comienzos de 1976 vivían en villas de la ciudad
213.823 personas (cifra que venía incrementándose paulatinamente desde décadas anteriores),
cuatro años más tarde, en 1980, los habitantes de estos barrios eran apenas 34.068: el gobierno
militar había erradicado al 84% de la población villera, ya sea desalojándolos por la fuerza hacia las
provincias, con intimidaciones o directamente "desapareciéndolos". Asimismo, se desarrollaron
durante este periodo campañas publicitarias con el fin de estigmatizar y criminalizar a la población
erradicada (Oszlak, 1991: 190).
En lo que respecta al financiamiento público de vivienda del gobierno de las fuerzas armadas del
’76 hay que decir que fue la que mejor se ajustó a las características requeridas por las grandes
empresas constructoras para hacer más eficientes sus inversiones. La política de vivienda de la
época coincidió con los intereses del sector industrial más concentrado dirigidos a utilizar al Estado
como dinamizador de la economía. Hacia aquellos sectores que tenían alguna capacidad de ahorro
previo se destinó una cartera de créditos del BHN (Banco Hipotecario Nacional) que volvía a operar
como entidad bancaria; y para los sectores con recursos insuficientes para pagar el costo y
15
financiación de una vivienda económica, fueron encuadrados dentro de las operatorias del FONAVI
(Fondo Nacional de la Vivienda) reorganizado en 197714 (Yujnovsky, 1984: 223). Si bien los
fundamentos del FONAVI contemplaban su intervención en una variedad de problemáticas que
componen el déficit habitacional, sus recursos se canalizaron casi exclusivamente a la construcción
de viviendas nuevas “llave en mano” (Cuenya, 2000: 4)15. Estos grandes conjuntos habitacionales se
localizaron en barrios deprimidos de la Ciudad de Buenos Aires con terrenos vacantes, como Villa
Soldati, Villa Lugano y Villa Riachuelo, sin lograr una plena integración de sus habitantes a la
ciudad.
No obstante los lineamientos de estas políticas, en su aplicación, los destinatarios de estas viviendas
fueron sectores de ingresos bajos pero con cierta capacidad de pago; por lo que la población más
pobre no calificaba para acceder a estas viviendas. Los sectores que no accedieron a él, propiciaron
distintas formas autogestivas o de autoconstrucción, más o menos exitosas de acuerdo al grado de
organización popular y la envergadura de los emprendimiento encarados.
El resultado de la política urbana implementada en éste período fue la consolidación de un patrón
de segregación territorial a gran escala en la Región Metropolitana de Buenos Aires, delimitando un
mapa en el que la población de los sectores medios y medios altos se concentraron en el centro-
norte de Ciudad de Buenos Aires y en la periferia de la ciudad y el GBA, preferentemente el sur y el
oeste, se consolidó como hábitat de la población pobre.
Las características propias del neoliberalismo que se comenzó a gestar en esta etapa se plasmaron
con cambios radicales en el territorio. Las distintas intervenciones estatales que se impulsaron
apuntaron a acondicionar al mismo para una modificación profunda del patrón de estructuración
urbana del área metropolitana. La Ciudad de Buenos Aires fue “limpiada” de cualquier rastro del
modelo del Estado de Bienestar –y de las industrias y sus trabajadores como expresión de su
modelo productivo- para convertirse en una ciudad neoliberal, en la que no hay espacio para
aquello que no permita una valorización del capital. Se comenzó a dar un proceso de construcción
especulativa de una ciudad atractiva con la intensión de promover y atraer los flujos del capital
internacional. La ciudad dejó de ser un espacio de acceso público, a partir de ese momento había
que “merecerla”16.
14 En 1972, mediante la Ley 19.929 se creó el FONAVI con los ingresos provenientes del 1,5 % de la venta del ganado (Ley 19.876), un gravamen para los impuestos urbanos de ese año y el 2,5 % de la nómina salarial a cargo del empleador. En 1977 se reorganiza el fondo con la Ley 21.581 en la que, a través del artículo 4, se resalta el objetivo de construir viviendas para familias de escasos recursos, la ejecución de obras de urbanización, las obras de infraestructura que fueran necesarias para su cometido y los equipamientos comunitarios, entre otras cosas. Asimismo, estaba integrado por el 5% de los aportes patronales, el 20 % del aporte de los autónomos y el recupero de las inversiones (Zapata, 2012). 15 Los conjuntos habitacionales FONAVI plantearon tipologías constructivas muy similares: departamentos en torres y/o tiras de dos o tres pisos y espacios de uso colectivos. En post de obtener menores costos las viviendas ofrecían espacios que tendieron a reducirse progresivamente y sin posibilidad de ampliaciones posteriores. En general, se eligieron localizaciones periféricas con escasa demanda a nivel urbano (favoreciendo otros procesos de valorización del suelo de propiedad privada). El sistema de asignación por puntajes (lejano y percibido socialmente como arbitrario) y la desvinculación de habitantes de los conjuntos "llave en mano" respecto de su producción, favoreció una actitud de desapropiación por parte de los beneficiarios manifestada en efectos como la falta de pago y de mantenimiento edilicio, descuido de los espacios de uso común, etc. (Rodríguez, 2007: 3). 16 Expresión del Brigadier Cacciatore, intendente de la ciudad e impulsor de la política urbana de la última dictadura; que condensa la tendencia excluyente que comienza a disputar el imaginario colectivo de la población urbana.
16
Consolidación de un modelo de privatización y fragmentación del proceso de expansión
metropolitano (1983-2003).
El papel estatal en la ciudad en los primeros años de recuperación democrática no sé modificó
sustancialmente en relación al período anterior. Ninguna acción estatal ya fuera a nivel nacional o
local alteró el sentido que asumió la configuración metropolitana (Pírez, 2005). Tampoco el área
metropolitana experimentó grandes cambios en su dinámica poblacional y se mantuvo el
estancamiento del crecimiento de la población en la ciudad y la desaceleración del crecimiento en el
Gran Buenos Aires.
No obstante ello, la recuperación democrática supuso una mayor tolerancia hacia procesos como
tomas de tierras o repoblamiento de villas, en medio de un clima de participación (pasando a una
política de “radicación” de villas). En el plano simbólico, se instaló fuertemente el discurso de la
legitimidad de la lucha por los derechos humanos, por lo que los sectores populares no fueron
“reprimidos” en el acceso al suelo urbano como lo fueron en el período anterior, pero tampoco se
estimuló su acceso mediante el despliegue de los medios necesarios para facilitarlo, no se
desarrollaron acciones concretas ni se estableció una partida presupuestaria destinada a definir
políticas de envergadura para el sector, ni para revertir un patrón de segregación que, si bien se
había originado en las primeras épocas de la creación de la ciudad, había sido increíblemente
exacerbado durante la dictadura. En las villas porteñas se duplicó la cantidad de habitantes durante
la década del ´80, dando cuenta de un proceso de repoblamiento de villas, manteniendo el patrón de
localización de los sectores populares: preferentemente en la zona sur de la ciudad y en partidos de
la primera corona del Gran Buenos Aires. En la zona céntrica de la ciudad, se intensificó el
fenómeno, surgido en décadas anteriores, de falsos hoteles, a la vez que se mantuvieron los
inquilinatos. Paralelamente, se produjeron ocupaciones de edificios vacíos, entre ellos, de las
viviendas que habían sido expropiadas por el gobierno militar para la construcción de la Autopista
3 (que nunca se concretó) (Rodríguez, 2005). Para los sectores de menores recursos, la alternativa
casi excluyente para acceder a la propiedad de la vivienda siguió siendo el acceso a los recursos del
FONAVI. Sin embargo, la inversión pública destinada a vivienda social registró un descenso
continuo en la ciudad entre 1980 y 1992, pasando del 0.71% del PBI –producto bruto interno- en
1984 a 0.53% para los primeros años de la década del ’90 (Zapata, 2012).
Mientras tanto, en el Gran Buenos Aires, se produjeron ocupaciones de tierras (similares a la de San
Francisco Solano en 1981, que casi heroicamente resistió a la dictadura militar) en los partidos de
Quilmes, Almirante Brown (zona sur del GBA), La Matanza, Morón y Merlo (zona oeste del GBA),
adoptando una nueva forma: se pasó de las “villas miseria clásicas a los asentamientos”17. Esta
nueva estrategia de las familias pobres para acceder a un terreno, ante la imposibilidad de hacerlo a
través del mercado formal, generó una nueva geografía donde los sectores populares buscaron
organizarse para tener un lugar donde vivir18 (Zapata, 2012). Además, por otro lado, emergieron en
17 Merklen (1991) considera a los asentamientos como una estrategia de los sectores populares con la cual hacer frente a las características dominantes del proceso de urbanización en el área metropolitana de Buenos Aires. 18 Según Merklen (1991), estos nuevos asentamientos se caracterizaron por gestarse en forma masiva y organizada; por consolidarse como una barrio definido manteniendo cierto orden urbanístico, como los lotes delimitados, superficies aproximadas a las exigidas por la ley, trazados de calles, previsión de espacios comunitarios y áreas verdes, etc.; y por tener
17
la extrema periferia tendencias a una suburbanización de los grupos de más altos ingresos
cristalizado en la aparición de los llamados “countries club”.
Las nuevas necesidades estructurales del capitalismo global configuraron entonces renovadas
tendencias de metropolización, en las que el estado cumplió un rol secundario, pero donde el
mercado desempeñó un rol fundamental. De un modelo europeo de centro/periferia (un espacio
metropolitano compacto que avanza en forma de “mancha de aceite”, con una morfología y bordes
bien definidos) se pasó a un crecimiento metropolitano en red (una verdadera ciudad-región de
bordes difusos, policéntrica, formando en algunos casos verdaderas megalópolis o archipiélagos
urbanos) caracterizado por un nuevo modelo de incorporación/exclusión de áreas, en el que se dio
un proceso de fragmentación del territorio y dualidad de sus sociedades. En este sentido, las
grandes metrópolis como Buenos Aires ingresaron en una lógica privada que transformó a la
ciudad en “fragmentos” (Zapata, 2012).
Los años ´90 fueron el escenario de radical profundización de los cambios socio-políticos y
económicos iniciados por la última dictadura. El modelo productivo se caracterizó por la
producción flexible, la utilización de tecnología de avanzada y el control de grandes cantidades de
información a través de la informática. El capital se “desterritorializó”, los agentes económicos
actuaban a nivel global, separando la localización de las funciones de comando de las funciones
propiamente productivas, con la tendencia a trasladar éstas a los territorios que les ofrezcaran
mejores condiciones. Se instaló así una lógica de “competencia” entre los países y regiones por
atraer al capital financiero, flexibilizando a nivel imaginados el mercado el trabajo.
El Estado abandonó su papel redistributivo, y se relegaron al mercado la satisfacción de
necesidades básicas y la asignación de recursos. Algunas de las que aún se reconocen como
responsabilidad estatal (educación, salud, seguridad) se descentralizaron a niveles provinciales y
locales de gestión. Las políticas sociales se “focalizaron”, con el discurso de dirigirlas sólo “a quienes
menos tienen”, se dirigieron a una reducida, limitada y “bien identificada” población–meta,
desarticulando el discurso sobre los derechos sociales (García Delgado, 1994). El Estado dejó de
actuar directamente sobre el territorio para pasar a cumplir el rol de acondicionador y promotor
del espacio (respetando las necesidades del capital). Se privatizaron los medios de transporte
(subterráneos, autopistas y, especialmente, ferrocarriles -que se redujeron y casi desaparecieron en
el interior del país-), de comunicación, producción y distribución de energía (energía eléctrica, gas,
petróleo), servicios de agua y cloacas, metalurgia, etc. con un alto impacto en la estructura urbana.
La construcción de autopistas y la remodelación y ampliación de las ya existentes generaron nuevos
procesos de urbanización y metropolización, que cambiaron las condiciones de circulación y
accesibilidad hacia las periferias y privilegió el uso de automóviles particulares por sobre el
transporte público.
Estas obras fueron demandadas, entre otros, por nuevos espacios de producción, consumo y
residencia en locaciones suburbanas de las ciudades: las nuevas urbanizaciones cerradas/privadas
suburbanas (barrios cerrados, countries, marinas, etc.). Esta tipología de viviendas, característica
de los sectores de alto poder adquisitivo, se transformó en residencia permanente y se ubicó
algún nivel organizativo, que busca iniciar las gestiones para la regularización de la tierra e ir mejorando las condiciones de vivienda y el barrio.
18
invariablemente a lo largo de estas autopistas y en zonas intersticiales próximas a ellas19. Sus
viviendas suntuosas, sus parquizados cuidadosamente diseñados, sus “grandes” dimensiones y los
dispositivos de seguridad (muros, vigilancia) que los separa físicamente del tejido urbano que los
rodea (loteos económicos de los años ’50 y ’60, villas, asentamientos, viejos centros urbanos)
alteraron el paisaje urbano periférico, ya que se crearon y consolidaron situaciones de enclave20,
pero a la vez originaron conflictos sociales urbanos localizados de gran potencial.
Otra modalidad de desarrollo inmobiliario desarrollado a partir de estos años son los “countries
verticales”: edificios y conjuntos residenciales con servicios e infraestructura deportiva y de
confort, situadas en las áreas centrales de la ciudad. La localización de los mismos fue selectiva ya
que se ubicaron principalmente en barrios de alto poder adquisitivo de la ciudad. Estas nuevas
modalidades de habitación generaron un fuerte impacto en el paisaje y en la trama urbana, pero
principalmente, constituyeron un fenómeno de auto-encapsulamiento de los sectores sociales altos
y medianos (auto-segregación espacial) en función de las diversas ofertas de infraestructura y
seguridad, aumentando la desigualdad social.
Las inversiones extranjeras también se orientaron hacia los grandes equipamientos comerciales,
como los shopping centers, los centros comerciales y los hipermercados. Estas formas comerciales
concentraron en un punto específico del espacio una gran cantidad de actividades dedicadas al
consumo, provocando una fuerte desestructuración de los antiguos patrones de localización y
estructura comercial y de consumo. Además, trajo aparejado consecuencias en cuanto a la variación
de los valores del uso de suelo urbano de las zonas en que se emplazaron y a los patrones de
tránsito de la zona21.
Asimismo, Fritzsche y Vio (2005) afirman que la industria también asumió nuevas formas y
configuraciones territoriales (tecnópolos, distritos industriales y áreas-sistema, parques científicos
y tecnológicos, aglomeraciones industriales planificadas y just in time, sistemas institucionales
territoriales, clusters, etc.) que se relacionaron con el cambio en las pautas de localización
derivadas de las renovadas estrategias del capital industrial y de los sistemas productivos22. Este
fenómeno se encontró fuertemente acompañado por la instalación de hotelería internacional y
restaurantes, que no sólo se instalaron en las áreas centrales de la ciudad, sino que también se
instalaron en aquellas zonas periféricas privilegiadas donde se produjo una fuerte inversión de
capital (por ejemplo, la zona de Pilar). Estas nuevas formas de metropolización/urbanización no
sólo contribuyeron a reforzar la histórica centralidad de las áreas centrales, sino que también
generaron tendencias de policentrismo en áreas destacadas de la periferia (Zapata; 2012).
Retomando a Ciccolella (1999 en Zapata, 2012) entonces, las tendencias de reestructuración
territorial de área metropolitana del modelo neoliberal de la ciudad puede resumirse en un triple
19 Esta forma de sub-urbanización dejó de lado aquellos viejos patrones que se desarrollaban exclusivamente dentro del radio de la extensa red de ferrocarriles suburbanos. 20 Entendiendo por éste concepto un territorio incluido en otro con diferentes características políticas, administrativas, geográficas, etc. 21 También produjo una fractura en el mercado de trabajo ya que se crearon nuevas formas de empleo y se destruyó parte del tejido laboral y comercial preexistente, incrementando los niveles de desempleo y marginalidad. 22 Un ejemplo de estos nuevos espacios es el distrito tecnológico que actualmente el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires está construyendo en el barrio de Parque Patricios. Para mayor información ver: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/produccion/distrito_tecno/index.php?menu_id=23680 http://www.distritotecnologico.com/buenos-aires/tag/parque-patricios/
19
proceso de evolución: se produjo una densificación del histórico distrito central de la ciudad
mediante un proceso de modernización y verticalización; una oposición al viejo distrito central
compacto mediante un proceso de derrame o extensión de esas áreas centrales; y la aparición de
sub-centros en la periferia de la aglomeración (llamadas “edge cities”). Además, el reequipamiento
de estas áreas subcentrales provocó una disminución, en términos relativos, de los flujos entre
periferia y centro, provocando una tendencia hacia la inmovilización de la población residente. Los
nuevos parques industriales, los centros comerciales y de espectáculos, los nuevos centros
universitarios y las residencias suburbanas cambiaron los trayectos de sus habitantes
reorientándolos hacia el interior del partido o región y ya no hacia el centro de la Ciudad de Buenos
Aires.
Este modelo de ciudad metropolitana neoliberal y la lógica de intervención de ésta última etapa, se
asentó legalmente en el nuevo Código de Planeamiento Urbano (Ley 449/00) y en el Plan Urbano
Ambiental (PUA). El primero fue reformulado y actualizado con el fin de ordenar las múltiples
excepciones que se sancionaron desde su promulgación inicial. Allí se constituyó a la zona sur en un
“área de desarrollo primario” y se fijaron “áreas de renovación urbana” en la ciudad (Arqueros
Mejica, 2013). El PUA (Ley 2930/08), por su parte, posiciona a la ciudad en la red de ciudades
globales, a partir de la generación de condiciones de competitividad global.
Ésta reestructuración del territorio metropolitano se expresó en términos demográficos también
(Pírez, 2005). A partir de 1990 y consolidándose a partir de 2001, el crecimiento poblacional en la
primera corona se estancó, en la segunda corona se desaceleró, mientras que aumentó en la tercera
corona. La ciudad metropolitana parece haber incrementado, no ya la velocidad de crecimiento
demográfico, sino su expansión territorial.
Mapa n°4: Evolución de la mancha urbana 1782-2001.
Fuente: Di Virgilio y Vio; 2009.
Ahora bien, ante el marcado aumento de la pobreza –como causa y consecuencia de los años
previos y posteriores a la crisis del 2001-, las formas de habitación precaria e informal también se
multiplicaron: se intensificó el fenómeno de las villas (que duplican nuevamente en la Ciudad de
Buenos Aires su población entre 1991 y el 2001) y el de los falsos hoteles y conventillos en las
zonas centrales de la ciudad (estimulados por subsidios otorgados, a partir de 1997, por la
Secretaría de Desarrollo Social del gobierno porteño). Además, se produjo una nueva serie de
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ocupaciones de tierras en el Gran Buenos Aires que asumieron formas diversas23, teniendo en
cuenta niveles de organización, características de los terrenos ocupados, dimensiones, etc. El acceso
a la vivienda continuó limitado a las posibilidades que ofrecía el mercado –mediante la propiedad
y/o el alquiler-, casi sin ofertas por parte del Estado hacia los sectores medios/medios-bajos y
menos aún para los sectores de escasos recursos.
Entonces, el proceso de configuración territorial del área metropolitana de Buenos Aires en esta
última fase de desarrollo consolidó y profundizó las características de la ciudad neoliberal
germinada en la etapa anterior. Éste nuevo modelo de país se desplegó en el territorio con una nula
orientación pública-estatal y se basó en dos tipos de operaciones (Pírez, 2005: 35): unas
mercantiles, fuertemente planificadas y destinadas a grupos de ingresos medios-altos y altos; y
otras predominantemente por fuera del mercado formal para la satisfacción directa -a través del
esfuerzo individual y/o colectivo bajo formas organizadas- de la necesidad de la población de
menores recursos. La nueva estructura urbana de la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano
expresó las características del nuevo modelo socio-económico de país: fuertes contrastes sociales
plasmados a escala territorial en enclaves tanto de riqueza como de pobreza. La
inclusión/exclusión impresa en el territorio cristalizó las características fundamentales del modelo
de desarrollo neoliberal.
Reflexiones finales
En éste artículo se pudo verificar que los distintos modelos de país que se desarrollaron a lo largo
de nuestra historia, dejaron sus huellas en el territorio metropolitano de Buenos Aires. Cada uno de
los modelos productivos llevados adelante en las distintas fases analizadas hicieron uso de la
Ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana como soporte material para su desarrollo.
Así como la colonia española necesitó de una marginal ciudad-puerto para trasladar sus mercancías
hacia Europa; la fase del modelo agropecuario exportador –y de consolidación del estado argentino
como tal- necesitó de una metrópoli moderna con una creciente centralidad territorial que ejerza su
rol de “capital”. Por su parte la fase signada por el modelo de industrialización por sustitución de
importaciones requirió de una ciudad obrera, con un fuerte desarrollo industrial desplegado en un
territorio que fue más allá de las fronteras de la ciudad –y el despliegue consecuente de
infraestructura urbana-; y el modelo neoliberal volátil y difuso se exigió desmontar esa
configuración territorial para acondicionar a la ciudad y su conurbano para la orientación
mercantil.
23 Tomas de parcelas colectivas (de más de un lote) previamente organizadas, y generalmente con el apoyo de organizaciones gremiales, políticas o pastorales; tomas de parcelas colectivas (más de un lote) en forma colectiva, pero en donde sólo un núcleo se ha reunido previamente y luego de la toma se extiende con la llegada, más o menos espontánea de nuevas familias (en esos casos, las formas organizativas se desarrollan inmediatamente después de la ocupación); tomas de parcelas colectivas (más de un lote) en forma individual, a medida que las familias “se van instalando”, aunque el control del uso del espacio se organiza en forma colectiva, se preservan espacios para calles, equipamiento, se respetan las medidas de los lotes, etc. y se desarrollan formas organizativas (con distinto nivel de formalidad) después de instaladas las familias; y tomas de parcelas individuales (o “lotes sueltos”), en forma individual y que no requiere de organización previa ni posterior, aunque muchas veces incluye formas de trabajo familiar (cooperación de familiares para ocupar el terreno).
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En ésta configuración, tanto la lógica del estado, como la del mercado, como la de la necesidad
impulsada por sectores ajenos al mercado formal y al estado, jugaron roles específicos a las
distintas fases de desarrollo. En suma, el proceso de transformación de la ciudad estuvo
encabezado, casi invariablemente, por promotores urbanos privados que al destacar como valor
esencial los usos del suelo y su valor económico, no hicieron más que expulsar y excluir a grandes
sectores de la población de la ciudad –primero con expulsiones hacia la periferia y luego mediante
el encapsulamiento en enclaves de pobreza-, convirtiendo al suelo en una mercancía escasa y
costosa, y dando lugar a la marginación, dinámicas de degradación y desequilibrio del espacio
urbano (Sánchez, s/f: 3). En este proceso, el Estado, también casi invariablemente en las distintas
fases, estuvo ausente en el desempeño de un rol planificador o contralor del desarrollo urbano,
aunque si desempeñó un rol subsidiario al mercado, al propiciar el marco-legal normativo preciso
para la producción del modelo de ciudad necesario en cada momento24. Y los sectores que no
accedieron a la ciudad vía el mercado y/o el estado no tuvieron más opción que construir su propia
ciudad mediante distintas modalidades de hábitat popular, en la mayoría de las veces, auto-
producidas.
Los resultados de la configuración territorial de las distintas fases de desarrollo dejan hoy en día
una mezcla de expansión territorial fragmentada y deterioro de la calidad urbana en la Buenos
Aires metropolitana. En la actualidad, más de un cuarto de la población porteña (Zapata, 2012), se
encuentra en situación de déficit habitacional, viviendo en situación sin techo y/o bajo algún tipo de
informalidad urbana -villas de emergencia, asentamientos precarios, casas tomadas, hoteles,
conventillos, etc.-. Los distintos modelos socio-económicos de país que se fueron sucediendo en
nuestra historia no hicieron más que aportar a la construcción de la estructura de nuestra ciudad
actual: una ciudad exclusiva, excluyente y, en definitiva, neoliberal.
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24 Siguiendo a Fritzsche F, y Vio M. (2005), un Estado que delega su función en los agentes privados para el desarrollo de la urbanización, delega también la posibilidad de incidir en la dinámica del proceso, en la configuración geográfica que asume y en los sectores sociales que incluye y excluye, a los que beneficia y a los que perjudica.
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