Experiencias en Gobiernos Regionales - Estudio de Casos.pdf

Congreso de la RepblicaComisin de Descentralizacin, Regionalizacin,

Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado

Experiencias de Reforma Institucional

en Gobiernos Regionales. Estudio de Casos

Grupo de Trabajo Seguimiento y cumplimiento de las normas y del proceso de descentralizaciny de evaluacin de la gestin pblica de los Gobiernos Regionales y Locales

Perodo Legislativo 2009 - 2010

Experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales. Estudio de Casos

Grupo de Trabajo Seguimiento y cumplimiento de las normas y del proceso de descentralizacin, y de evaluacin de la gestin pblica de los Gobiernos Regionales y Locales

Perodo Legislativo 2009 - 2010

Congreso de la RepblicaComisin de Descentralizacin, Regionalizacin,

Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado

4Experiencias de Reforma Institucional en gobiernos Regionales. Estudio de Casos

Experiencias de Reforma Institucional en gobiernos regionales. Estudio de casos.

Primera Edicin

Octubre 2010

Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del

Estado del Congreso de la Repblica. Congreso de la Repblica.

Plaza Bolvar, Av. Abancay s/n, Lima - Perwww.congreso.gob.pe

Grupo de Trabajo Seguimiento y cumplimiento de las normas y del proceso de descentralizacin,

y de evaluacin de la gestin pblica de los Gobiernos Regionales y Locales, perodo legislativo

2009 - 2010

Integrantes del grupo de trabajo

Washington Zeballos G., Coordinador Olga Cribilleros S. Martha Moyano D.

Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin

Av. 28 de Julio N 1198 Miraflores, Lima - Perhttp://www.prodescentralizacion.org.pe

Thomas K. Reilly, Jefe de Proyecto

Elaboracin de contenidos

Ral Molina Martnez, consultor Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin

Diseo, diagramacin e impresinNeva Studio S.A.C.Av. Arequipa 4558 - Miraflores, Lima - PerFecha de impresin: Noviembre 2010Tiraje: 700 ejemplares

Hecho el Depsito Legal N 2010-14307

Octubre 2010 Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin.

La informacin contenida en esta publicacin puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se enve un ejemplar al Congreso de la Repblica y al Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin.

El Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en profundizar y consolidar el proceso de descentralizacin. Este documento ha sido posible gracias al apoyo de USAID/PER, bajo los trminos de contrato N EPP-I-03-04-00035-00. Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.

ProDescentralizacin es un proyecto de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID, implementado por ARD Inc.


Prlogo ......................................................................................... 7

Presentacin ............................................................................... 12

Resumen Ejecutivo ...................................................................... 13

Sistematizacin de Experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales ................................................................. 16

1. El Diseo Normativo de los Gobiernos Regionales............................ 17

1.1. Definiciones organizativas en el marco normativo .................... 171.2. La organizacin resultante .................................................... 241.3. Preconceptos de diseo organizacional ................................... 26

2. Limitaciones para la Gestin Regional ............................................ 31

2.1. Limitaciones relacionadas con la organizacin ......................... 312.2. Limitaciones relacionadas con los sistemas de gestin ............ 402.3. El rgimen facultativo del Decreto Legislativo N 1026 ............ 43

3. Iniciativas Regionales de Reforma Institucional ............................... 46

3.1. Casos representativos ........................................................... 473.2. Tipologa y enfoques de reforma ............................................ 623.3. Anlisis comparativo ............................................................ 693.4. Modelos de organizacin regional en formacin ....................... 773.5. Restricciones para las Reformas ............................................ 81

4. Orientaciones para la Organizacin Regional ................................... 84

4.1. El nivel regional en la organizacin del Estado ......................... 844.2. Elementos para un diseo organizacional regional ................... 874.3. La organizacin regional en el escenario de regiones efectivas ........................................................................... 1014.4. Propuestas para mejorar el marco institucional ...................... 103

Anexo 1: Propuestas de reforma del marco institucional para foralecer la gestin de los gobiernos regionales ................ 110

Anexo 2: Conclusiones y recomendaciones del Informe Final del Grupo de Trabajo de Seguimiento y cumplimiento de las normas y del proceso de descentralizacin, y de evaluacin de la gestin pblica de los Gobiernos Regionales y Locales ................................................... 112

Anexo 3: Relacin de personas entrevistadas o que aportaron informacin ................................................................. 129

Anexo 4: Relacin de participantes en reuniones tcnicas de presentacin del estudio ............................................... 131

ndice


Prlogo

El proceso de descentralizacin en el Per es la principal Reforma del Estado que busca como seala la Constitucin Poltica: el desarrollo integral del pas. La descentralizacin fue retomada el ao 2003 con la eleccin de autoridades polticas en los gobiernos regionales, modificndose la estructura del Estado, quedando constituido tres niveles de gobierno, buscando que mediante el principio de subsidariedad permitir un mayor acercamiento de las autoridades polticas a las demandas e intereses ciudadanos.

Entre los aos 2002 y 2003 se modific la Constitucin Poltica, incorporando el Captulo XIV de la Descentralizacin, se aprob la Ley de Bases de la Descentralizacin que perfila el modelo de la descentralizacin del Per y se aprob la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales en dos momentos: octubre de 2002 y enero de 2003. La formulacin del marco normativo del proceso de descentralizacin y su aprobacin fue producto de un amplio consenso entre los diversos actores polticos, sociales y econmicos.

Ese proceso de concertacin poltica opt por la descentralizacin y no por la continuidad del centralismo, como el camino que debera llevar a los peruanos a alcanzar el desarrollo y profundizar la democracia, cambiando la estructura del Estado peruano, creando gobiernos intermedios en los gobiernos regionales, y sealando que la descentralizacin se iniciaba con la constitucin de estos gobiernos en cada uno de los departamentos, pero teniendo en mira avanzar hacia el proceso de regionalizacin. Estableciendo para ello un marco normativo con plazos y cronogramas.

A partir del ao 2007 se inici la gestin del segundo perodo de autoridades regionales electas, cumplindose en el ao 2010 ocho aos del relanzamiento de la descentralizacin en el Per, inicindose el 2011 el tercer perodo de mandato de los presidentes regionales. Es un momento propicio para sistematizar la experiencia de reformas institucionales emprendidas por algunas administraciones regionales con el objetivo de alcanzar un gobierno eficaz. Es tambin una oportunidad para hacer un balance sobre los problemas de gestin con las que se han encontrado las autoridades de los gobiernos subnacionales.

A partir de este contexto, en el perodo 2009-2010 propusimos en la Comisin de Descentralizacin del Congreso de la Repblica la formacin de un Grupo de Trabajo, que tomando como referencia el marco normativo de la descentralizacin y la experiencia de gestin pblica de los gobiernos regionales, evaluara y propusiera cambios o modificaciones concordadas legalmente a las normas existentes, con el objetivo de alcanzar un buen gobierno. Dicha propuesta fue aprobada por unanimidad y el 1 de setiembre de 2009, se form el Grupo de Trabajo: Seguimiento y cumplimiento de las normas del proceso de descentralizacin y de evaluacin de la gestin pblica de los gobiernos regionales y locales, integrada por las congresistas Olga Cribilleros del Partido Aprista Peruano, Martha Moyano del Grupo Fujimorista y Washington Zeballos, por los no agrupados.

En realidad se buscaba profundizar el conocimiento y sistematizar la experiencia de la reformas institucionales emprendidas en la gestin de algunos gobiernos regionales en


cuanto a la formulacin de polticas, el planeamiento estratgico, el establecimiento de sistemas de gestin administrativo regional, as como, en lo posible, identificar las buenas prcticas gubernamentales que algunos gobiernos regionales han logrado establecer a pesar de las trabas o ausencias normativas, y que pueden servir como transferencia y desarrollo de conocimiento y capacidades.

El Proyecto USAID/PER ProDescentralizacin decidi respaldar la labor del Grupo de Trabajo de la cual fui designado por la Comisin de Descentralizacin como su coordinador, accediendo a nuestra solicitud de asistencia tcnica, siendo una de las primeras tareas fijar el mbito de la sistematizacin de las reformas institucionales realizadas en los gobiernos regionales y comprometer al arquitecto Ral Molina para que asumiera la evaluacin. Por lo que dicha asistencia tcnica se propuso identificar y analizar las experiencias de reforma institucional que hayan emprendido e implementado los gobiernos regionales; revisar y formular propuestas para actualizar el marco normativo relacionado, a fin de viabilizar la institucionalizacin de las mencionadas reformas y otras que pudieran ponerse en juego con el objeto de fortalecer la gestin pblica regional.

Esta decisin si bien tena que ver con el nmero de los gobiernos regionales, frente a los gobiernos locales, principalmente la razn tiene que ver con el papel estratgico que les toca cumplir a los gobiernos regionales como parte del Estado unitario y descentralizado. En ese sentido, le corresponde ser el articulador de procesos y de la priorizacin de polticas de carcter estratgico, razn por la cual, es imprescindible conocer si la actual estructura de los gobiernos regionales consagrado en el marco normativo permite o facilita la gestin pblica de los mismos, as como la relacin y coordinacin con los otros niveles de gobierno en la formulacin y ejecucin presupuestal, en la construccin de sistemas de informacin pblica regional y unidades de planeamiento y formulacin de polticas.

El enfoque establecido para alcanzar los objetivos del Grupo de Trabajo era avanzar en forma paralela con la investigacin de la asistencia tcnica entre los funcionarios y autoridades de un grupo representativo de gobiernos regionales, y por otro lado, con las sesiones ordinarias del Grupo de Trabajo donde participaron funcionarios pblicos y tcnicos de los gobiernos regionales como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Secretara de Gestin Pblica, el Organismo Supervisar de Contrataciones Estatales, la Secretaria de Descentralizacin, el Contador General de la Nacin, la Autoridad Nacional del Servicio Pblico, entre otros; con el fin de contar con un espacio adicional que pudiera determinar los problemas y los avances en la gestin de los gobiernos regionales, y de ese modo obtener insumos para la sistematizacin de la experiencia de gestin pblica de los gobiernos regionales.

El Informe Final del Grupo de Trabajo, firmado por todos sus miembros y aprobado de manera unnime por la Comisin de Descentralizacin, propuso 25 recomendaciones, la mayora de carcter normativo y otras de cambios estructurales orgnicos en los gobiernos regionales, as como de desarrollo de capacidades, pero sobre todo pone en la agenda pblica la necesidad de dialogar sobre los problemas y ajustes que requiere el modelo de la descentralizacin a la luz de la experiencia prctica de los gobiernos subnacionales. Necesidad que amerita alcanzar un nuevo consenso nacional que vuelva a relanzar una nueva etapa de la descentralizacin en el Per.


Las principales conclusiones de la sistematizacin de la gestin de los gobiernos regionales advierte que la institucionalidad de estos fue diseada a partir de una reforma constitucional y leyes orgnicas nacionales, pero donde confluyen mltiples herencias de estructuras orgnicas, de recursos humanos y de regmenes laborales que han aportado la transferencia de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR), las transferencias de funciones y competencias de los sectores nacionales, y los proyectos especiales que provienen de INADE, que configura un espacio de conduccin gubernamental mltiple y muy complejo.

El segundo tipo de problemas est relacionado con el diseo organizativo de los gobiernos regionales y de su eficacia que depende de la normatividad de carcter nacional; de los sistemas nacionales administrativos y funcionales (planificacin, presupuesto, inversin pblica, tesorera, contabilidad, abastecimiento, recursos humanos, estadstica, informtica, cooperacin tcnica, defensa nacional), de los lineamientos establecidos donde se fija el modelo de diseo organizacional jerrquico para toda la administracin pblica basado en rganos de apoyo, asesoramiento, control, lnea y desconcentrados.

La autonoma de los gobiernos regionales forma parte de un tercer grupo de conclusiones, sobre todo con la posibilidad de que puedan crear organismos especializados en temas prioritarios que necesitan especializacin y eficacia administrativa, buscando que se superen las incongruencias del sistema de gestin de recursos humanos existente en el Estado, donde coexisten distintos regmenes de servicio, con beneficios y derechos diferenciados. Esta experiencia ha sido uno de los problemas principales que fueron identificados en la sistematizacin de las experiencias de reforma institucional de los gobiernos regionales.

Esta evaluacin de la gestin de los gobiernos regionales promovida de manera conjunta entre el Congreso de la Repblica y el Proyecto USAID Per/ProDescentralizacin cobra importancia no slo porque profundiza la mirada sobre la gestin de los mismos, sino porque permite abrir temas de discusin y anlisis; por ejemplo, no se puede perder de vista que los actuales gobiernos regionales asentados en los departamentos constituyen una institucionalidad en transicin hacia la conformacin de regiones. Por ello, la dimensin de integracin regional es un componente que no puede dejarse de lado, por lo que profundizar la mirada en el futuro sobre la gestin de los gobiernos regionales debera llevarnos a tomar en cuenta si la gestin pblica regional se plantea su accin como en trnsito a ese proceso o simplemente la deja de lado.

Existe pues una agenda externa o un entorno externo a la gestin pblica de los gobiernos regionales que debe sopesarse y que incluso apareci verbalizado por alguno de los participantes en las audiencias macroregionales de Huancayo y Cajamarca donde se valid la presente sistematizacin. Aparte de la inquietud sobre el vnculo integracin regional y gestin pblica, el tema de las transferencias de funciones y competencias a los gobiernos regionales que colisionan con las actividades de Programas Estratgicos Nacionales puede llegar a mostrar que existe en la actualidad una resistencia a la descentralizacin. Sobre la descentralizacin fiscal, existe un avance con la formacin de la Comisin Intersectorial de Descentralizacin Fiscal a la que obliga la Ley de Presupuesto Pblico 2010, pero cuyos resultados sern de conocimiento en el primer semestre de 2011. No contar con un modelo de descentralizacin fiscal hace que los presupuestos asignados a los gobiernos regionales sean slo proyecciones y por lo tanto no puedan estar sujetos a variaciones que se producen en la gestin pblica regional, configurndose una restriccin a la autonoma constitucional.

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Experiencias de Reforma Institucional en gobiernos Regionales. Estudio de Casos

De otro lado, la carencia de una Reforma del Estado integral no permite modernizar los aparatos pblicos regionales, darle movilidad y renovacin de los recursos humanos, ni adecuar los instrumentos administrativos a la descentralizacin. Junto con ello, se requiere desarrollar una cultura organizacional en el Estado peruano de carcter intergubernamental que permita no slo formular polticas nacionales y sectoriales como seala la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, sino implementar un adecuado funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental con competencias resolutivas.

La experiencia de esta sistematizacin de las reformas institucionales de los gobiernos regionales, por ltimo ha permitido sacar a la luz y reflexionar sobre los cambios y ajustes que tambin requiere el actual modelo de la descentralizacin con el fin de poder consolidar y profundizar esta reforma del Estado. No es una tarea fcil porque implica formar un consenso nacional de carcter poltico, social y econmico, pero amerita poder establecerlo en el corto plazo, con el fin de incorporarla en la agenda de las nuevas autoridades nacionales que sern elegidas el ao 2011.

Como sabemos que este proceso necesita ser continuado, hemos recomendado al Congreso de la Repblica que los resultados del estudio coordinado por este Grupo de Trabajo sean recogidos por la Comisin de Descentralizacin en el perodo 2010-2011, recomendacin que ha sido acogida y aprobada en dicha Comisin Ordinaria.

Quiero reiterar y manifestar mi agradecimiento a todo el apoyo y la colaboracin recibida del Proyecto USAID/ PER Prodescentralizacin con esta sistematizacin y en general con la asistencia tcnica al Grupo de Trabajo: Seguimiento y cumplimiento de las normas del proceso de descentralizacin y de evaluacin de la gestin pblica de los gobiernos regionales y locales; extender el agradecimiento al arquitecto Ral Molina, consultor de la evaluacin, por su disponibilidad para desarrollar el trabajo; y felicitarnos por esta publicacin que ser de mucha utilidad para profundizar la reflexin sobre la situacin del proceso de descentralizacin y regionalizacin del Per.

Lima, octubre 2010

WASHINGTON ZEBALLOS GMEZ

Coordinador del Grupo de Trabajo de la

Comisin de Descentralizacin del Congreso de la Repblica (2009-2010)

Seguimiento y cumplimiento de las normas del proceso de descentralizacin y de evaluacin de la gestin pblica de los gobiernos regionales y locales

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Presentacin

El presente estudio fue desarrollado a solicitud del Grupo de Trabajo sobre Seguimiento y cumplimiento de las normas del proceso de descentralizacin y evaluacin de la gestin pblica de los Gobiernos Regionales y Locales de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica. Esta asistencia tcnica se desarroll como parte del apoyo que el Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin brinda a la mencionada Comisin.

Los objetivos planteados para el estudio por el mencionado Grupo de Trabajo fueron: (i) identificar y analizar las experiencias de reforma institucional que hayan emprendido e implementado los gobiernos regionales; y con base en ello, (ii) revisar y formular propuestas para actualizar el marco normativo relacionado al tema, a fin de viabilizar la institucionalizacin de las mencionadas reformas y otras que pudieran ponerse en juego. Ambos objetivos buscan que, a travs de las lecciones que aporten esas experiencias y las propuestas que de ellas se deriven, se aporte a fortalecer la gestin pblica regional, para un mejor desempeo de sus gobiernos en beneficio de los ciudadanos de sus respectivos mbitos.

Con este marco, el trabajo fue realizado entre diciembre 2009 y mayo 2010. En los dos primeros meses se visit los Gobiernos Regionales de La Libertad, San Martn, Junn y Cajamarca, entrevistando a sus autoridades y principales funcionarios relacionados con los procesos de reforma institucional1. Adicionalmente, se recogi informacin o se tom contacto con otros siete gobiernos regionales para verificar sus avances en el tema2. Asimismo, se realiz una reunin de trabajo con especialistas invitados para presentarles los primeros planteamientos del encargo. Durante marzo 2010, se hicieron reuniones de trabajo en las ciudades de Huancayo y Cajamarca, convocadas por el Grupo de Trabajo de la Comisin del Congreso, con la participacin de representantes de los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Cajamarca, Junn, La Libertad, Lambayeque y representantes de instituciones locales, para presentarles los avances del estudio y recoger sus aportes. Con el mismo propsito, en mayo se realiz en una de las sedes del Congreso de la Repblica una segunda reunin con especialistas y representantes de instituciones nacionales3.

Los resultados que aqu se presentan, por lo tanto, recogen informacin y opiniones de diversos actores, particularmente de aqullos directamente involucrados en procesos de reforma institucional en gobiernos descentralizados.

Lima, octubre del 2010

1 Ver relacin de entrevistados en anexo.2 Gobiernos Regionales de Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Lambayeque y Piura. 3 Ver en anexos relaciones de participantes en las reuniones de trabajo realizadas.

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Sistematizacin de Experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales

Resumen Ejecutivo

El proceso de descentralizacin y modernizacin del Estado peruano es una poltica nacional, cuyo objetivo principal es el desarrollo integral del pas y la mejora de los servicios a la poblacin, acercando al Estado a la ciudadana. Es una poltica clave dentro del proceso de reforma del Estado porque atraviesa los tres niveles de gobierno y a todas las entidades de la administracin pblica. Dicho proceso se basa en consensos iniciales, los cuales establecieron como ejes principales la conformacin de gobiernos descentralizados con responsabilidades establecidas y definidas, la implementacin de la regionalizacin y la participacin ciudadana. Es en este marco, sobre el cual se crean estructuras institucionales y organizacionales a fin de implementar acciones que operativicen la descentralizacin y consecuentemente incentiven directamente el desarrollo de los territorios.

En este sentido, se llevaron a cabo reformas en el mbito normativo, aprobndose la Reforma del Captulo sobre Descentralizacin de la Constitucin Poltica del Estado, mediante la Ley N 27680 (2002), a travs de la cual se crean los actuales gobiernos regionales sobre la base de los departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Esta reforma establece que la misin de estas entidades es promover el desarrollo y la economa regional, y fomentar las inversiones, actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en concordancia con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo4, para ello se les otorga autonoma poltica, econmica y administrativa. Bajo este nuevo marco constitucional se eligieron las primeras autoridades regionales, las cuales inician su mandato en el ao 2003. Asimismo, la legislacin constitucional fij la estructura bsica de los gobiernos regionales, los cuales se encuentran conformados por el Consejo Regional, la Presidencia Regional y el Consejo de Coordinacin Regional.

La Constitucin Poltica es bastante general en la definicin de las competencias y la organizacin regional. Es la Ley Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, la que desarrolla las definiciones estipuladas en la Constitucin, estableciendo los principios, objetivos y etapas del proceso de descentralizacin, as como de manera general la asignacin de competencias, funciones y rentas que corresponden a los gobiernos regionales. No obstante, como puede constatarse, esta norma no desarrolla a profundidad el tema de la organizacin de los mismos, dado que slo contiene algunas disposiciones que van a marcar esa organizacin, como por ejemplo que los nuevos gobiernos regionales se instalaban sobre la base de las Consejo Transitorios de Administracin Regional - CTAR.

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), Ley N 27867, emitida en noviembre de 2002, fija el diseo de la organizacin regional; en esa medida, reafirma la estructura prevista por la Constitucin y define el ejecutivo regional, creando las gerencias regionales.

4 Constitucin Poltica del Per, Captulo XIV, De la Descentralizacin, Artculo 192. Este artculo forma parte de las reformas constitucionales relacionadas al proceso de descentralizacin, 2002.

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En el marco de estas normas, los actuales gobiernos regionales operarn bajo un esquema de organizacin homogneo compuesto por la estructura bsica definida legalmente y el antiguo esquema de los CTAR y la suma de los Proyectos Especiales transferidos. Vale decir, es una yuxtaposicin de estos tres elementos.

En ese escenario, desde el ao 2007 los propios gobiernos regionales han emprendido procesos de reforma y modernizacin institucional. Se trata de medidas adoptadas frente a la estructura estndar prevista en la LOGR, as como frente a otras limitaciones normativas que los gobiernos regionales han identificado en la gestin de sus territorios. Ello, les ha permitido advertir cuellos de botella en la gestin y adoptar reformas destinadas a atender algunos aspectos problemticos5, con el objetivo de mejorar la gestin de sus recursos y la prestacin de los servicios pblicos a su cargo, as como fortalecer su rol promotor de desarrollo regional.

La presente publicacin trabaja sobre la hiptesis que con el diseo institucional normado para los gobiernos regionales, el logro de una gestin regional exitosa, slo puede ser a costa de mltiples ineficiencias y sobre todo esfuerzos institucionales, debido a la insuficiencia claridad en su rol y competencias, restricciones relacionadas a su autonoma y limitaciones relacionadas con recursos y capacidades.

Por tal motivo, mediante la sistematizacin de algunos casos representativos de reforma institucional, el documento trata de relevar experiencias que de alguna manera muestran como la iniciativa de modernizacin de las estructuras organizacionales de algunos gobiernos regionales auguraran cambios positivos en la gestin, orientados bsicamente a la obtencin de resultados y a la mejora en la calidad de servicios brindados.

El estudio analiza los casos de los Gobiernos Regionales de Arequipa, La Libertad, Huancavelica, Cajamarca, Junn, San Martn y Apurimac, realizando un breve recuento respecto de las reformas encontradas, realiza un anlisis comparativo de estas y finalmente las clasifica. En este ltimo aspecto, se elabora una tipologa de reformas institucionales; las cuales incluyen: modificaciones de nivel gerencial y sectorial; fortalecimiento de sistemas de gestin (planificacin estratgica e inversin pblica); articulacin con los niveles locales, y; reforzamiento de sus equipos tcnicos (incorporacin de gerentes pblicos). No obstante, en general, se observan dos tendencias de evolucin en el diseo institucional regional; la primera, da nfasis a la organizacin vertical sectorial, es decir, a la implementacin de un modelo estructurado sobre la base de gerencias especializadas. En cambio, la segunda, se basa en el diseo y funcionamiento de gerencias multisectoriales, para unificar su capacidad operativa organizacional.

Es importante mencionar, que cada gobierno regional ha emprendido su propio proceso de sus reformas de acuerdo a sus necesidades y de acuerdo a la identificacin de sus problemas particulares. No obstante, el documento da cuenta de que las reformas implementadas no abordan en su conjunto la problemtica contenida en la legislacin vigente ni logran resolver la totalidad de las limitaciones que afectan la gestin regional. En esa medida, los procesos de reformas institucionales emprendidos por los gobiernos regionales, a pesar de ser piezas claves para la identificacin de la problemtica regional, todava pueden ser consideradas reformas

5 USAID/Per ProDescentralizacin, Proceso de Descentralizacin 2009, Balance y Agenda Crtica, Marzo 2010, p.27

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parciales o especficas sobre alguna dimensin particular, sin llegar a abordar las diversas aristas de la problemtica que enfrentan los gobiernos regionales respecto a la configuracin normativa de rol, su estructura y sus competencias, as como sobre la limitacin que provienen de la normativa sectorial y los limitados recursos econmicos y humanos con los que cuentan.

En ese escenario, el estudio propone reformas especficas en el marco normativo de la descentralizacin, as como en el que regula a la administracin pblica del pas, teniendo en cuenta que la organizacin regional es todava un modelo en conctitucin. Dichas propuestas tienen como objetivos: aportar a la construccin del marco institucional bsico de los gobiernos regionales (concordancia de competencias en los tres niveles de gobiernos, definicin de autonoma en un Estado descentralizado, limitacin de injerencia sectorial, entre otros); fortalecer los mecanismos de coordinacin intergubernamental y participacin ciudadana; desarticular las rigideces en la gestin y organizacin regional, e implementar algunas reformas transversales de importancia para la marcha del Estado unitarios y descentralizado (descentralizacin fiscal y sistema de recursos humanos del Estado).

Asimismo, el documento precisa la importancia del consenso a nivel poltico para implementar las reformas mencionadas y para trabajar en la construccin de instrumentos de orientacin para los procesos de reforma institucional regional, as como en la ejecucin de una serie de acciones que contribuyan a la construccin de una cultura de gestin pblica que genere confianza entre los actores nacionales y descentralizados. En suma, se trata de un documento complejo y slo las ideas bsicas se exponen en este ejecutivo.

De igual modo, es necesario mencionar que la publicacin fue consultada y desarrollada en coordinacin con diversos funcionarios de los gobiernos regionales en estudio y con especialistas vinculados al proceso de descentralizacin, durante dos sesiones de consultas descentralizadas (en Junn y Cajamarca), as como durante presentaciones en Lima. En esa medida, esperamos que las recomendaciones que contiene este estudio contribuyan para el diseo de un nuevo marco normativo y de polticas la que fortalezcan el nivel regional de gobierno. Todo ello, con la finalidad de mejorar el mbito organizacional de los gobiernos regionales y, consecuentemente, su gestin en beneficio de las personas.

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Sistematizacin de Experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales

Toda forma organizacional tiene un techo de performance y los gerentes o conductores

activos pueden mejorar un tanto el desempeo dentro del lmite de ese techo, pero

si el umbral es bajo -como en este caso-, si la estructura origina necesariamente

desempeos regulares o deficientes, ya no bastan los esfuerzos basados en la buena

disposicin del personal o en extensiones masivas de las jornadas.

Albert Hirschman6

En el marco de los objetivos planteados, la hiptesis de partida de este trabajo es que con el diseo institucional normado para los gobiernos regionales, lograr una gestin regional exitosa slo puede ser a costa de mltiples ineficiencias y sobreesfuerzos institucionales, debido a insuficiente claridad en su rol y competencias, restricciones normativas a la autonoma regional y limitaciones de las capacidades y recursos con los que los gobiernos regionales deben gestionar. Incluso cabe preguntarse si es aplicable referirse a un diseo institucional para los gobiernos regionales, entendiendo diseo como un proceso deliberado y orgnico con ese propsito, cuando lo que se constata es que la organizacin regional actual es resultado ms bien de la aplicacin superpuesta de un conjunto de normas no concordadas entre s, anteriores y que nacen como producto de la descentralizacin.

Al acercarnos a las experiencias reales analizadas constatamos que, con sus esfuerzos de reforma, los gobiernos regionales efectivamente estaban respondiendo a un diseo institucional que por sus mltiples inconsistencias, los limita fuertemente para actuar.

Pero tambin fuimos construyendo una conviccin creciente sobre que ninguno de los distintos enfoques de reforma puestos en juego por ellos hasta la fecha estaba logrando atacar el total de la cuestin y que los que se planteaban como enfoques distintos para un mismo objeto de reforma, eran en realidad reformas de unas u otras dimensiones de la organizacin regional, sin que ninguna haya logrado hasta ahora resolver el conjunto de las inconsistencias contenidas en la copiosa y confusa legislacin vigente.

Siendo as, si para el anlisis partamos slo de las experiencias de reforma habidas, corramos el riesgo de pasar al lado de algunos de los problemas contenidos en el marco normativo que, por una razn u otra, ningn gobierno regional habra logrado enfrentar an en sus iniciativas de reforma; o podamos caer en el sesgo de considerar unos y otros enfoques como alternativos entre si, cuando fuera posible que todos sean piezas de un modelo de organizacin regional an por construir.

Es por ello que optamos por iniciar el anlisis caracterizando primero el diseo institucional regional resultante de lo que est establecido en las normas, muy probablemente -como se ha anticipado- un diseo no previsto en todas sus partes, sino resultado de la aplicacin simultnea de diversas normas no coordinadas entre si y, porque no, en casos contradictorias en sus propsitos.

6 Hirschman, Albert, Salida, voz y lealtad. Respuestas al deterioro de empresas, organizaciones y estados. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1977.

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1. El Diseo Normativo de los Gobiernos Regionales

1.1. Defi niciones organizativas en el marco normativo

Los actuales gobiernos regionales nacen en el 2002. El 6 de marzo de ese ao se promulga la Ley N 27680 de Reforma del Captulo sobre Descentralizacin de la Constitucin Poltica del Estado (CP), mediante la cual se crean gobiernos regionales en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Bajo este nuevo marco constitucional, en noviembre de ese ao se eligen las primeras autoridades regionales, las cuales inician su mandato el primer da de enero del 2003.

El artculo 192 de esta reforma constitucional establece que la misin de los gobiernos regionales es promover el desarrollo y la economa regional, y fomentar las inversiones, actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo.

Como corresponde, el artculo 191 de la CP otorga a los gobiernos regionales, autonoma poltica, econmica y administrativa para ejercer sus competencias. Entre stas, hay que resaltar tres que son sustantivas con relacin a los objetivos de este trabajo, porque aluden a las autonomas bsicas con que debe contar un gobierno para ser cabalmente tal: (i) aprobar su organizacin interna y su presupuesto; (ii) administrar sus bienes y rentas; y (iii) dictar las normas inherentes a la gestin regional.

Con respecto a la organizacin de los gobiernos regionales, el texto constitucional se limita a fijar algunos componentes bsicos de ella, referidos a sus instancias de gobierno, sin prefijar nada con respecto a su estructura administrativa:

El Consejo Regional como rgano normativo y fiscalizador, conformado por 7 a 25 miembros, como mnimo uno por provincia;

La Presidencia Regional como rgano ejecutivo; el Presidente Regional se elige conjuntamente con un Vicepresidente;

El Consejo de Coordinacin Regional como rgano consultivo y de coordinacin con los gobiernos locales, conformado por los alcaldes provinciales, aunque se le incluyen tambin representantes de la sociedad civil.

Como corresponde, la CP es bastante genrica en la definicin de las competencias y la organizacin regionales. Las leyes de desarrollo constitucional son las que deban detallar las definiciones constitucionales, sin modificar su sentido ni, se entiende, incorporar sentidos nuevos que las contradigan.

En esa lgica, en julio del 2002 se public la Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD), la cual se concentra en los principios, objetivos y etapas que guan el proceso de

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descentralizacin y en la asignacin de competencias, funciones y rentas que corresponden a los gobiernos regionales; introduce la diferenciacin de las competencias constitucionales en exclusivas y compartidas. Como la CP, no aborda el tema de la organizacin de los gobiernos regionales; sin embargo, contiene algunas disposiciones que van a marcar dicha organizacin:

Los gobiernos regionales se instalan y organizan con base en la transferencia a ellos de los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTARs), preexistentes en cada departamento como organismos desconcentrados del nivel nacional;

A partir del ao 2003 se transferira a los gobiernos regionales los proyectos de inversin e infraestructura productiva de alcance regional, que a ese momento estaban a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) bajo la forma de Proyectos Especiales;

De acuerdo a la Quinta Disposicin Transitoria de la ley, ambas transferencias -as como cualquier otra que se haga- deban comprender el personal, acervo documentario y los recursos presupuestales correspondientes, () incluyendo la titularidad y dominio de los bienes correspondientes.;

Finalmente, la Sexta Disposicin Transitoria de la ley mand que se mantengan las subregiones preexistentes en el marco de los CTAR.

Todas estas disposiciones van a tener impactos relevantes en determinar caractersticas importantes de la organizacin de los gobiernos regionales recin creados.

Finalmente, la norma que realmente fija el diseo de la organizacin regional es la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), emitida el 16 de noviembre del 2002, justo antes de la primera eleccin regional, y prontamente modificada (en aspectos que son relevantes para este trabajo) en diciembre de ese mismo ao7.

Como no poda ser de otra manera, la LOGR retoma la estructura orgnica bsica anticipada por la CP, conformada por el Consejo Regional y la Presidencia Regional como instancias de gobierno, y por el CCR como instancia consultiva con los gobiernos locales y la sociedad civil; y la complementa desarrollando el diseo del ejecutivo regional encabezado por el Presidente Regional.

Instancias de gobierno

El Consejo Regional

Conformado por los Consejeros Regionales, elegidos por periodos de cuatro aos conjuntamente con el Presidente y el Vicepresidente Regional.

Recientemente, mediante Ley N 29470 de diciembre del 2009, el Congreso de la Repblica ha modificado el sistema de eleccin de los Consejeros Regionales. Para el prximo periodo, estos se elegirn por distritos electorales provinciales, lo que significa eliminar el premio de mayora previsto en el diseo normativo inicial. El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) deber establecer el nmero de miembros de cada Consejo Regional,

7 Mediante Ley N 27902.

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respetando el mnimo de uno por provincia y asignando los dems segn un criterio de poblacin electoral. En aquellas provincias donde se elijan dos o ms consejeros, se aplicar el mtodo de la cifra repartidora siguiendo el orden de candidatos fijado en cada lista por la agrupacin que la respalda.

Inicialmente los Consejos Regionales fueron presididos por cada Presidente Regional; a partir del 2007, por la Ley N 28968, confirmada luego por la Ley N 29053, el Presidente y el Vicepresidente Regionales dejaron de ser miembros del Consejo Regional y stos pasaron a ser presididos por un Consejero Delegado, elegido anualmente entre sus miembros, sin posibilidad de reeleccin.

Finalmente, el artculo 18 de la LOGR precisa que el Consejo Regional contar con una Secretara para apoyar su trabajo y el cumplimiento de sus funciones.

La Presidencia Regional

Personificada en el Presidente Regional, que es elegido por periodos de cuatro aos conjuntamente con un Vicepresidente. La Ley N 29470, que modific la Ley de Elecciones Regionales, ha incorporado una segunda vuelta para la eleccin del Presidente y Vicepresidente Regionales en aquellas circunscripciones donde ninguna de las candidaturas obtenga un mnimo de 30% de los votos. Ello, aunado a la eleccin de los Consejeros Regionales en distritos electorales provinciales, har que a partir del prximo proceso electoral, los resultados posibles de ambas elecciones puedan diferenciarse aunque se realicen en un mismo acto de sufragio, haciendo que los Presidentes Regionales ya no cuenten necesariamente con mayora en el Consejo Regional.

El Presidente Regional es la mxima autoridad del respectivo departamento, representante legal del Gobierno Regional y titular del respectivo Pliego Presupuestal. Tiene entre sus atribuciones: (i) designar y cesar al Gerente General Regional y a los Gerentes Regionales, as como nombrar y cesar a los funcionarios de confianza; (ii) dirigir, supervisar, coordinar y administrar las actividades y servicios pblicos a cargo del Gobierno Regional a travs de los Gerentes Regionales; y (iii) aprobar las normas reglamentarias de organizacin y funciones de las dependencias administrativas del Gobierno Regional.

Instancias consultivas

El Consejo de Coordinacin Regional (CCR)

Integrado por el Presidente Regional, quien lo preside (pudiendo delegar esta funcin en el Vicepresidente), los alcaldes provinciales del respectivo departamento y representantes de organizaciones de la sociedad civil. La proporcin entre el nmero de alcaldes y el de representantes de la sociedad civil ser respectivamente de 60% y 40% con respecto al total de miembros del CCR.

Los representantes de la sociedad civil se eligen por periodos de dos aos, entre representantes acreditados de organizaciones de la sociedad civil de representatividad regional o provincial que se hayan inscrito en el registro que el Gobierno Regional

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abrir para tal fin. Una misma organizacin o componente de ella no podr acreditarse simultneamente a nivel regional y provincial8.

Segn la ley, estas organizaciones pueden ser de muy diverso tipo: organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales, agrarios y vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de concertacin y organizaciones de mujeres y jvenes; el nico requisito es que al menos un tercio de los miembros del CCR que representan a la sociedad civil correspondan a instituciones de empresarios o productores.

El CCR no ejerce funciones ni actos de gobierno. Sus acuerdos se toman por consenso. Emite opinin consultiva sobre el Plan de Desarrollo Regional Concertado, su visin, los lineamientos estratgicos de sus programas, y sobre el Plan Anual institucional y el Presupuesto Participativo regional. Adems, puede ser convocado para opinar sobre cualquier asunto que requiera el Gobierno Regional; incluso la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada les otorga una participacin en relacin con los contratos de participacin de la inversin privada9.

El CCR tiene como secretara tcnica a la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional.

La Agencia de Fomento de la Inversin Privada (AFIP)

En agosto del 2003 se promulga la Ley N 28059, Ley Marco de Promocin de la Inversin Privada Descentralizada, la cual faculta a los gobiernos regionales y locales a crear Agencias de Fomento de la Inversin Privada (AFIP) como rganos especializados, consultivos y de coordinacin con el sector privado, integradas por representantes del gobierno respectivo y del sector privado, representado por los gremios y asociaciones de productores y empresarios de la respectiva jurisdiccin.

Se ha querido incluir a las AFIP en esta seccin no porque sea el nico rgano consultivo adems del CCR de que disponen los gobiernos regionales, sino por el nfasis que la Ley de Reforma Constitucional y dems leyes de la descentralizacin dan en la asignacin de competencias a los gobiernos regionales, al rol que les corresponde en la promocin de las actividades productivas, la competitividad territorial, la inversin privada y las exportaciones regionales. De las 14 competencias exclusivas regionales fijadas en la LBD y la LOGR, 7 estn relacionadas con estos temas10.

Para ejercer dicho rol, no hay duda que los gobiernos regionales y en particular su Presidencia deben tener una instancia institucionalizada y regular de dilogo y consulta con el sector privado de su mbito. Sin embargo, la promocin de la inversin privada es un proceso complejo y paciente, que requiere para su gestin de un equipo especializado capaz de llevar a cabo todas las operaciones requeridas durante el tiempo necesario. En

8 Para efectos de postular simultneamente al Consejo de Coordinacin Local Provincial, instancia a nivel provincial equivalente al CCR.

9 Ver arts. 6 y 20 de la Ley. Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada.10 Ver Molina, Ral: Reforma de los roles y competencias del Estado por niveles de gobierno en el Per En: Democracia,

Descentralizacin y Reforma Fiscal en Amrica Latina y Europa del Este, varios autores, Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, 2006.

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ese sentido, un rgano consultivo como las AFIP no sera suficiente para el propsito que se les pide.

As, el artculo 9 de la Ley establece como una de las atribuciones de la AFIP, proporcionar servicios econmicos no financieros y de promocin de la competitividad, informacin sobre oportunidades de exportacin, precios internacionales, programas de apoyo a pequeos productores y sectores especficos, en el marco del rol subsidiario del Estado. Sin embargo, el artculo 23 de su reglamento11incluye como restriccin que Los Gobiernos Regionales y Locales adoptarn las medidas necesarias para garantizar que la creacin y funcionamiento de las Agencias de Fomento de la Inversin Privada no generar un incremento del gasto corriente en los mismos. Con esta restriccin, cmo las AFIPs podran ejercer por ejemplo, la atribucin antes mencionada? En realidad, esa restriccin parecera ser la razn principal por la cual las AFIP fueron legisladas slo como rgano consultivo y no con la opcin de ser o contar con un rgano especializado de gestin, a lo cual alude el concepto de agencia en su denominacin.

Los artculos 4 y 22 del Reglamento ofreceran una salida aparente para esta limitacin, determinando que el gobierno regional podr designar a una de sus gerencias u otro rgano de lnea para ejercer la conduccin del proceso de promocin de inversin privada. Entonces, para qu la AFIP? Se necesitaba una ley para crear un consejo consultivo? Por otro lado, una gerencia regional, con las debilidades que las afectan que analizaremos ms adelante, podr ejercer con efectividad el papel de una agencia especializada en este tema?12

LaAdministracin Regional

Las Gerencias Regionales

La ley establece que el ejecutivo regional, encabezado por el Presidente Regional en tanto que representante legal y titular del pliego presupuestal regional, se organiza en cinco Gerencias Regionales uniformes para todos los gobiernos regionales, bajo la direccin y coordinacin de una Gerencia General Regional. A cada una de esas gerencias, la Ley N 27902 de diciembre del 2002 les asign las materias especficas de competencia que les corresponden:

Gerencias Regionales Materias asignadas

Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.

Planificacin estratgica y prospectiva, inversiones, presupuesto, tributacin, ordenamiento territorial, y administracin y adjudicacin de terrenos de propiedad del Estado.

11 Mediante Decreto Supremo N 015-2004-PCM.12 Para ms detalle sobre las limitaciones del marco normativo que regula las AFIP, ver: Governa, Informe Final: Agencias

de Fomento Productivo, elaborado por encargo de USAID-Per/Pro Descentralizacin a solicitud del Ministerio de la Produccin, noviembre 2009.

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Infraestructura. Vialidad, transportes, comunicaciones, telecomunicaciones, construccin y dems funciones establecidas por ley.

Desarrollo Econmico. Industria, comercio, turismo, artesana, pesquera, minera, energa e hidrocarburos, y agricultura.

Desarrollo Social. Educacin, cultura, ciencia y tecnologa, recreacin, deportes, salud, vivienda, trabajo, promocin del empleo, pequea y microempresa, poblacin, saneamiento, desarrollo social e igualdad de oportunidades.

Medio Ambiente y Recursos Naturales. reas protegidas, medio ambiente y defensa civil.

En el texto original de la Ley se establece que las Gerencias Regionales estn a cargo de las funciones administrativas del Gobierno Regional, lo que parecera un rol limitado considerando que involucran a los principales rganos de lnea del mismo. En la modificacin introducida en 2006 por la Ley N 28926 se matiza que las Gerencias Regionales son responsables de la gestin integrada en su mbito de jurisdiccin de las polticas regionales que tienen asignadas, concepto de articulacin de polticas que corresponde mejor con el alcance multisectorial al que aluden las denominaciones de las Gerencias.

Los Gerentes Regionales son nombrados por el Presidente Regional. El Gerente General es el responsable administrativo del Gobierno Regional y los Gerentes Regionales son responsables legal y administrativamente por los actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriban junto con el Presidente Regional.

En relacin con ello, el artculo 28 de la ley indica que el Gerente General y los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presidente Regional, y son responsables de los acuerdos que adopten en ese marco y, en cuanto corresponda, de su ejecucin. Sin embargo, el artculo no precisa bajo qu instancia se realizan esas sesiones; esto recin se precisa en el artculo 40 de la misma Ley en el que se hace mencin de un directorio de Gerentes Regionales.

Las Direcciones Regionales

Al iniciarse el proceso de descentralizacin, diez sectores tenan estructuras orgnicas desconcentradas en los departamentos, nueve de ellos con excepcin del MIMDES13 bajo el modelo de Direcciones Regionales (DIRE):

Educacin. Salud. Agricultura. Transportes y Comunicaciones. Energa y Minas. Comercio Exterior y Turismo.

13 Opera a travs de Oficinas Zonales de sus principales organismos pblicos especializados.

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Produccin. Trabajo y Promocin Social. Vivienda, Construccin y Saneamiento.

Estas Direcciones Regionales detentaban funciones que haban sido atribuidas a los gobiernos regionales y que deban ser transferidas a ellos. Hay que precisar que la LOGR estableci que los gobiernos regionales ejercen sus competencias exclusivas desde su instalacin, mientras que las compartidas deban pasar por un proceso de transferencia. Sin esperar ello, desde su creacin los gobiernos regionales debieron asumir la administracin de la planilla del personal de salud y educacin correspondiente a su jurisdiccin, aun cuando estas materias estn definidas en la ley como competencias compartidas.

Inicialmente, la LOGR estableci que los Directores Regionales estaban bajo la direccin del Sector y de la Gerencia Regional correspondiente, teniendo que dar cuenta de su gestin a ambas instancias14. Muy rpidamente, a medida que iba avanzando el proceso de descentralizacin de competencias sectoriales, qued claro que esa doble dependencia era equvoca y propiciaba que los Directores Regionales se cieran a la autoridad que les era provechosa en una u otra situacin. Frente a ello, en 2006 la Ley N 28926 estableci un rgimen transitorio que convirti a los Directores Regionales en funcionarios de confianza del Gobierno Regional, atribuyendo al Presidente Regional la facultad de nombrarlos y cesarlos, y coloc claramente a las Direcciones Regionales bajo la dependencia de alguna de las Gerencias Regionales.

Los Proyectos Especiales Transferidos

La LBD fij que a partir del ao 2003 deba iniciarse la transferencia a los gobiernos regionales de los proyectos de inversin e infraestructura productiva de alcance regional. Estos correspondan con veinte proyectos de infraestructura mayor de riego y/o multisectoriales de desarrollo a cargo del INADE.

De stos, ocho proyectos fueron excluidos del proceso de transferencia por el gobierno nacional, por considerarlos multidepartamentales (5) o binacionales (3). Los doce proyectos restantes se han ido transfiriendo a once gobiernos regionales15, incluyendo, como mandaba la ley, su personal, bienes, acervo documentario y presupuesto de operacin. Justificado en ello, se transfirieron manteniendo su estructura organizativa preexistente, incorporndose a los gobiernos regionales receptores como rganos desconcentrados bajo la conduccin de un consejo directivo, compuesto por representantes del gobierno nacional (del Ministerio de Agricultura y el INADE) y del respectivo gobierno regional, bajo la conduccin de este ltimo.

Hay que decir que ya en el seno del INADE, estos proyectos venan operando con grandes limitaciones para cumplir efectivamente su mandato de origen, recibiendo en la prctica recursos slo para mantener su funcionamiento y no para financiar inversiones sustantivas.

14 Segn la Ley N 27902 que modific la LOGR el 01/01/0315 Al Gobierno Regional de San Martn le correspondieron dos.

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rganos de Apoyo, Asesoramiento y Control

La LOGR establece que la organizacin de los gobiernos regionales en gerencias se complementa con los rganos de lnea, apoyo, asesoramiento y control que establezca el Reglamento de Organizacin y Funciones de cada Gobierno Regional, conforme lo determine cada uno de ellos.

Sin embargo, la ley manda que los gobiernos regionales deban contar al menos con (i) un rgano Regional de Control Interno y (ii) un Procurador Pblico Regional.

De acuerdo a la Ley del Sistema Nacional de Control, el rgano de control interno depender orgnica y funcionalmente de la Contralora General de la Repblica y en coherencia con ello, el funcionario a cargo de su jefatura ser seleccionado y nombrado por aqulla, mediante concurso pblico de mritos. Dicho funcionario deber presentar informes anuales de control al respectivo Consejo Regional acerca del ejercicio de sus funciones y el uso de recursos y fondos pblicos por el Gobierno Regional.16

El Procurador Pblico Regional tambin es nombrado por el Presidente Regional previo concurso pblico de mritos.

1.2. La organizacin resultante

Si nos ceimos al diseo que resulta del marco legal descrito, la estructura organizativa de los gobiernos regionales, ms que el producto de un diseo institucional expreso, con determinada racionalidad de conjunto, representa la yuxtaposicin de tres diseos organizacionales distintos.

a) La nueva superestructura de gobierno regionalRepresentada por los rganos de gobiernos, los rganos consultivos y la administracin creados por la LOGR y las dems normas bsicas del proceso de descentralizacin.

b) La base de los CTARLa estructura central de la nueva administracin regional se configur sobre la base de los bienes muebles, inmuebles, acervo documentario y personal nombrado y contratado en el rgimen pblico recibidos de los CTAR al momento de su extincin; principalmente, en lo que se refiere a la implementacin de los rganos de apoyo y asesoramiento, y de las nuevas gerencias regionales.

Los CTAR eran organismos desconcentrados del Gobierno Nacional encargados fundamentalmente de la programacin, ejecucin y supervisin de proyectos de inversin pblica. No contaban con personal calificado para las nuevas funciones regionales.

Adems, para el cumplimiento de sus funciones, los CTAR haban creado instancias desconcentradas bajo la forma, segn las caractersticas de cada departamento, de gerencias subregionales u oficinas provinciales. Por mandato de la ley, stas se mantuvieron en los nuevos gobiernos regionales.17

16 Incluso, segn la norma, hasta el 25% de los jefes de control pueden ser designados de forma directa entre el personal profesional de la Contralora General de la Repblica.17 En este tema la disposicin de la LBD es confusa: extiende la vigencia de las subregiones (un mbito territorial)

disponiendo simultneamente que mantienen su estructura y competencias administrativas, las cuales no las detenta el territorio sino la instancia administrativa a su cargo (las gerencias subregionales u oficinas provinciales), con lo cual tambin extiende a stas su vigencia.

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c) Las direcciones regionales sectoriales

Las direcciones regionales sectoriales detentaban buena parte de las funciones que por la descentralizacin fueron atribuidas a los gobiernos regionales, las cuales deban ser transferidas a stos a travs de un proceso de transferencias enmarcado en un sistema de acreditacin. Tal como se ha mencionado, en el ao 2006, cuando an no se haba culminado con la transferencia de funciones, se puso a los directores regionales bajo la dependencia exclusiva de una de las gerencias regionales.

Esto desemboc en que, en lugar de que los sectores transfirieran a los gobiernos regionales las funciones que correspondan de su respectiva Direccin Regional y cumplido esto evaluaran si an requeran algn tipo de instancia desconcentrada en los departamentos, las direcciones regionales sectoriales existentes se anexaron a la organizacin regional con la organizacin interna, personal y sistemas de gestin tal cuales existan previamente a la descentralizacin.

Siendo as, en funcin de las materias especficas que la Ley N 27902 atribuy a cada una de las gerencias regionales, en general las direcciones regionales sectoriales se adscribieron a las gerencias con el siguiente esquema:

Las DIRE de Agricultura, Energa y Minas, Comercio Exterior y Turismo, y Produccin a la Gerencia Regional de Desarrollo Econmico.

Las DIRE de Educacin, Salud, y Trabajo y Promocin Social a la Gerencia Regional de Desarrollo Social.

Las DIRE de Transportes y Comunicaciones a la Gerencia Regional de Infraestructura.

Las DIRE de Vivienda, Construccin y Saneamiento a la Gerencia Regional de Desarrollo Social o a la Gerencia Regional de Infraestructura.

El resultado de la yuxtaposicin de esos tres componentes organizacionales, fue una organizacin regional frondosa, de concepcin fuertemente vertical, con mltiples niveles jerrquicos que van desde el Consejo y la Presidencia Regional, pasando por la Gerencia General, las gerencias regionales multisectoriales, las direcciones regionales sectoriales; a partir de all, se abren dos subestructuras organizacionales desconcentradas paralelas: (i) una de matriz territorial, representada por las gerencias subregionales y de ser el caso, oficinas provinciales, y (ii) otras de matriz sectorial, representadas principalmente por las UGEL de educacin, las redes y microrredes de salud y las agencias agrarias en el caso de agricultura.

Adems, tericamente para reforzar la autoridad de las gerencias regionales en la conduccin de las polticas regionales, frente a direcciones regionales en varios casos con mayor personal, presupuesto y capacidad de accin (principalmente en los casos de educacin, salud y agricultura), basados en el artculo 12 de la LOGR y recurriendo a personal nombrado proveniente del CTAR o a personal contratado, los gobiernos regionales crearon Subgerencias Regionales, en la mayora de los casos muy dbiles para lograr el propsito que anim su creacin.18

A esta estructura ya vasta y compleja, hay que adicionarle en los casos que corresponden los Proyectos Especiales transferidos desde el INADE, tal como se ha comentado en el acpite anterior.19

18 Por ejemplo, la Subgerencia de Salud del Gobierno Regional de San Martn slo cuenta con una persona, la propia Sub- Gerente.19 Vase p. 18.

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Paradjicamente, siendo fuertemente vertical, esta estructura es dbil en su articulacin a lo largo de este eje de la organizacin, principalmente entre las gerencias regionales y los niveles organizacionales que siguen en la estructura institucional: por un lado con las direcciones regionales, pero tambin con las gerencias subregionales y otros rganos desconcentrados (como los Proyectos Especiales) que en general, dependen de la Gerencia General. Pero adems, esta estructura es tambin dbil en su articulacin horizontal, porque tanto la organizacin territorial como las dependencias sectoriales operan en canales paralelos estancos, con muchas dificultades de coordinacin horizontal.

El resultado final es una estructura organizacional ya no slo frondosa, sino adems confusa, producto de la yuxtaposicin de una serie de componentes normados en forma descoordinada entre s. As, la organizacin normativa de los gobiernos regionales no resulta entonces de ningn diseo de organizacin con intencionalidad expresa de conjunto, sino que es la que sali de juntar piezas existentes y los que se fueran creando, no necesariamente las que se necesitaba. Resulta ms bien de un collage de elementos, donde cada una de las partes no tiene claro su rol, sus prerrogativas y sus limitaciones con respecto al conjunto y al resto de los componentes de la organizacin.

En ese escenario, no es extrao que los gobiernos regionales hayan debido emprender, cada uno en la medida de sus posibilidades, intentos de reforma de sus organizaciones, buscando resolver las limitaciones para la gestin originadas en el proceso de conformacin de su institucionalidad.

1.3. Preconceptos de diseo organizacional

No todos los problemas del diseo organizacional regional tienen su fuente original en las normas de descentralizacin. Hay paradigmas previos para el diseo de las organizaciones pblicas que influyeron en el diseo de los gobiernos regionales incorporado en esas normas o en el desarrollo del mismo que los propios gobiernos regionales hicieron luego en su respectivo Reglamento de Organizacin y Funciones.

El modelo municipal implcito

En el enfoque original de diseo de los gobiernos regionales hay varios elementos que recuerdan la organizacin municipal. No slo en el recurso al premio de mayora en la eleccin de los consejeros regionales20,la inclusin de los Presidentes Regionales como presidentes tambin del Consejo Regional21o en el diseo de gerencias regionales multisectoriales que recuerdan el nmero y denominacin de algunas de las gerencias que son comunes en municipalidades medianas y grandes.

Tambin hay otras instituciones que son tpicas del diseo municipal que se trasladaron a la organizacin de los gobiernos regionales, sin que quede muy clara su pertinencia para ellos. Este es el caso por ejemplo de las Secretaras Generales.

20 Eliminado por la Ley N 29470.21 Modificado por las Leyes N 28968 y N 29053 que incorporan la separacin de poderes en los gobiernos regionales.

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En el caso de los gobiernos locales, en estricto sentido la Secretara General debera actuar como secretara del Concejo Municipal, encargada fundamentalmente del registro, salvaguarda y autentificacin de los acuerdos y produccin normativa del colegiado; ste es el modelo dominante en los pases de ms larga tradicin municipal. Como los alcaldes son tambin miembros del Concejo, en las estructuras orgnicas municipales en general, las Secretaras Generales estn ubicadas como rganos de apoyo de la Alcalda e incorporan funciones de apoyo a su propia produccin normativa (decretos y resoluciones), adems de asumir la responsabilidad del trmite documentario y en casos, de las relaciones pblicas.

En general, los gobiernos regionales heredaron este modelo. De cierto modo, ello poda justificarse cuando los presidentes regionales eran parte del Consejo Regional. A partir del 2007, con la separacin del Consejo y la Presidencia Regionales, tal vez las Secretaras Generales debieron quedarse con los Consejos Regionales para prestarles asistencia tcnica jurdica en su rol de produccin normativa.

Sin embargo, la mayor parte de los gobiernos regionales, basados en el artculo 18 de la LOGR, optaron por crear una Secretara del Consejo Regional distinta, ms con funciones de apoyo secretarial y muy dbiles como para proveerle al Consejo otro tipo de asistencia, y trasladar a la Secretara General al ejecutivo regional. En la mayor parte de los casos sta depende de la Presidencia Regional y le presta el mismo apoyo que podra proveerle al Consejo, como lo haca en el esquema anterior. Pero hay tambin casos (como el del Gobierno Regional de La Libertad) en que la Secretara General ha sido ubicada bajo dependencia de la Gerencia General Regional, privilegiando sus funciones administrativas y de gestin del trmite documentario de la entidad. Este es un rol que ni siquiera corresponde con el rol que tienen las Secretaras Generales, por ejemplo, en los ministerios, que no cuentan con una gerencia general y donde la Secretara General cumple entonces el papel de mxima instancia administrativa de la entidad.

rganos de apoyo y de asesoramiento

Estas son categoras de rganos que provienen desde el modelo de organizacin para las entidades pblicas que estableci el desactivado Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), que fueron retomadas por el Decreto Supremo N 043-2006-PCM que establece lineamientos para la formulacin de los reglamentos de organizacin y funciones de las entidades pblicas22.

Esto hace que por costumbre, casi sin preguntarnos porqu, determinadas unidades orgnicas sean consideradas de apoyo, como las de Administracin, o de asesoramiento, como las de Planificacin y Presupuesto. Esto propicia organizaciones verticales, compartimentadas, poco propensas a la coordinacin horizontal, donde los requerimientos de las unidades de lnea tienen que recorrer varias instancias para ser atendidos, sobre todo en organizaciones como los gobiernos regionales, con una sola instancia administrativa superior (la Gerencia General) como correa de transmisin entre las dems.

Esto tiene que ser necesariamente as? Son posibles otros modelos? Valdra la pena

22 Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 26 de julio de 2006.

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preguntrselo, sobre todo en un caso como el de los gobiernos regionales que son estructuras organizacionales vastas y complejas que renen dentro de s a organizaciones en s mismas, como son las direcciones regionales o los proyectos especiales, con sus propias instancias de apoyo y asesoramiento, donde las decisiones deben recorrer muchos niveles organizacionales, no suficientemente coordinados entre s, antes de llegar a quien tiene que efectivizarlas. En un escenario as, entre otros factores, no debera extraarnos tanto que los gobiernos regionales exhiban ineficiencias y dificultades de desempeo.

rganos desconcentrados y descentralizadosLos diseos organizativos de los gobiernos regionales muestran confusiones en la diferencia conceptual entre estos dos tipos de rganos, y entre ellos y las unidades de lnea del gobierno regional.

Para que una dependencia se convierta en desconcentrada o descentralizada no basta que est ubicada en la parte baja de la estructura orgnica, por debajo de las unidades de lnea; tampoco basta necesariamente que la dependencia no est ubicada fsicamente en la localidad que es sede de la entidad a la que pertenece.

Para que un rgano sea desconcentrado debe contar con un cierto grado de autonoma mayor que las unidades de lnea centrales del gobierno regional; es desconcentrado porque puede resolver dentro de s determinados procesos de gestin o fases de estos que una unidad de lnea central no puede hacer sola y para ello debe recurrir a las unidades comunes de direccin, apoyo o asesoramiento del gobierno regional. El carcter desconcentrado tiene que ver entonces con la delegacin de determinadas competencias principalmente administrativas y/o de gestin de recursos, ms all de que el rgano est adscrito bajo la dependencia de la Gerencia General o de la Presidencia Regional.

Obviamente que, cuando una dependencia no est localizada en el mismo lugar que la sede de la entidad a la que pertenece, es ms evidente que deber contar con un cierto grado de delegacin administrativa y/o de gestin presupuestal ya que en razn de la distancia, tiene menor posibilidad de pasar para todo por la sede central y requiere determinada autonoma relativa mayor en esos aspectos a fin de poder cumplir sus funciones. En ese sentido, si cuenta con esa relativa mayor autonoma de gestin, un rgano podra ser desconcentrado estando ubicado en la misma localidad sede de su gobierno regional; es decir, la distancia no es requisito indispensable para la desconcentracin.

Ahora bien, en este punto, qu diferencia a un rgano desconcentrado de uno descentralizado? Es claro que la diferencia no proviene de que, en la estructura orgnica del gobierno regional, un rgano sea desconcentrado cuando depende de la Gerencia General y descentralizado cuando lo hace de la Presidencia Regional.

Lo que est en juego para establecer la diferencia es el grado de autonoma decisoria. Para que un rgano sea descentralizado debe contar con una autonoma relativa mayor que uno desconcentrado, ya no slo administrativa o incluso, de manejo presupuestal; deber contar tambin con determinada autonoma decisoria sobre sus cursos de accin o polticas

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de gestin23,obviamente dentro de los lmites que le establezca la instancia superior a la cual pertenece. Por ello, en general los rganos descentralizados incluyen en su diseo organizacional algn tipo de instancia directiva colegiada propia (bajo la forma de directorio, consejo directivo o equivalente) que sea la depositaria de la delegacin decisoria otorgada por el mandante, en este caso el gobierno regional. En este sentido, para ser coherentes, en el diseo orgnico del gobierno regional los rganos descentralizados no deberan depender de un rgano especfico, aunque ste sea la Presidencia Regional, sino del gobierno regional en su conjunto en tanto que entidad mandante. Tal como es la relacin por ejemplo entre una empresa prestadora de servicios de saneamiento y la(s) municipalidad(es) titular(es) de la misma; o en el gobierno nacional, entre un organismo pblico especializado (antes OPD) y el ministerio al cual est adscrito.

23 En teoria, para ser cabal, esta autonoma decisional debera estar acompaada de autonoma en la orientacin del gasto y por lo tanto, en el flujo de los ingresos.

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2. LIMITACIONES PARA LA GESTION REGIONAL

Las inconsistencias retratadas del marco normativo no pasaran de formalidades de diseo si no fuera porque tienen impactos reales en la eficiencia de gestin y en el desempeo de los gobiernos regionales.

Una organizacin puede definirse en la forma ms elemental posible como: (i) una estructura que organiza las responsabilidades de sus partes, (ii) los procesos que fluyen a travs de esa estructura articulando a esas partes y (iii) el capital humano de la organizacin que gestiona esos procesos. Otras dimensiones como tecnologa o cultura organizacional pueden ser atribuidas a alguno de esos componentes.

Atendiendo a los objetivos del encargo recibido, en este captulo nos ocuparemos principalmente de las limitaciones para la gestin regional atribuibles a las definiciones establecidas en las normas relativas al diseo de la organizacin regional, porque es en definitiva en ella que adquieren formalidad la mayor parte de las experiencias identificadas de reforma institucional regional. Sin embargo, en una segunda seccin se abordar una aproximacin general a las limitaciones que afectan la gestin regional, relacionadas con los recursos humanos y los sistemas de gestin.

2.1. Limitaciones relacionadas con la organizacin

La CP y la LBD fijan claramente la autonoma que corresponde a los gobiernos regionales en los asuntos de su competencia. Esta autonoma debera expresarse particularmente en las competencias exclusivas con la limitacin sola de las normas generales que obligan a todas las entidades en el marco del Estado unitario que sanciona la CP. En el caso de las competencias compartidas, la autonoma que corresponde a cada nivel es interdependiente con la de los otros niveles involucrados en el flujo de cada funcin pblica o materia de competencia.

Entre las competencias exclusivas, destacamos en este punto la que se refiere a aprobar su organizacin interna y su presupuesto, claramente establecida en el texto constitucional y luego retomada tanto en la LBD como en la LOGR. Sin embargo, en la prctica la legislacin nacional no ha asumido dicha autonoma y ha buscado imponer a los gobiernos regionales una serie de rigideces en el diseo institucional.

Siendo ms preciso, esa autonoma tambin debera incluir la de organizarse para ejecutar su presupuesto; as como para establecer la estructura de Unidades Ejecutoras (UE) presupuestales que ms le conviene a cada gobierno regional para ejecutar su presupuesto, en el marco de normas tcnicas generales aplicables a todo el Estado. En este sentido, el numeral 19.2 de la LBD fija claramente que El Ministerio de Economa y Finanzas dictar en forma anual las directivas que regulan la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y control de los presupuestos, respetando las competencias de cada nivel de gobierno (los resaltados son nuestros).

Sin embargo, parecera que en el gobierno nacional se considerara a los gobiernos

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descentralizados discapacitados por defecto o peor an, deshonestos por regla, por lo cual se sobrereglamentan las normas, atentando con ello contra la autonoma y las competencias que constitucionalmente les corresponden.

Las limitaciones para la gestin regional que se desarrollan seguidamente, relacionadas con la organizacin de los gobiernos regionales, son las siguientes:

(i) Una separacin de poderes desbalanceada, con un Consejo Regional dbil.(ii) CCR que por limitaciones de diseo, no pueden cumplir su rol.(iii) Una estructura directiva con fuertes desequilibrios.(iv) Una estructura operativa (de prestacin de servicios) opaca.

Separacin de poderes con Consejo Regional dbil

El supuesto al introducir la separacin de poderes en los gobiernos regionales fue reducir el poder de los presidentes regionales, en tanto titulares del ejecutivo regional y a la vez presidentes del Consejo Regional, y en contrapartida fortalecer el poder de este ltimo colegiado.

Sin embargo, esta reforma se hace en forma suelta y aislada, simplemente retirando al Presidente Regional del respectivo Consejo, sin corregir las debilidades que los Consejos Regionales presentan desde el diseo original:

Los consejeros se elegan por lista, en el orden que los present la agrupacin que respaldaba la lista. La lista ganadora obtena la representacin de las provincias a las que atribuy al menos la primera mitad ms uno de sus candidatos; las listas que seguan iban ocupando, en funcin de la cifra repartidora, las representaciones de las provincias que iban quedando disponibles, siempre en el orden que propusieron las agrupaciones que las respaldaban. Esto haca que las representaciones provinciales no quedaran necesariamente en manos de aquel(los) candidato(s) que desde la perspectiva de la poblacin de cada provincia, habra(n) representado mejor sus intereses, sino de la ubicacin de las provincias en las listas que lograron representacin, limitando la representacin y rendicin de cuentas efectivas de cada consejero para con la provincia a la que tericamente representaba.

El supuesto implcito en este sistema, que es reforzar las organizaciones polticas y las propuestas programticas en contra de las representaciones individuales, no siempre se verifica porque la debilidad de dichas organizaciones hace que en muchos casos, por una razn u otra, los consejeros abandonen su filiacin con la lista original.

La Ley N29470 ha modificado esta situacin estableciendo la eleccin de los consejeros regionales por distritos electorales provinciales. Presumiblemente, ello debe incrementar la rendicin de cuentas de cada consejero para con el electorado de la provincia a la que representa. Sin embargo, los reales efectos de esta modificacin slo podrn constatarse durante el siguiente periodo de gestin regional.

Consejos formados por 7 a 20 miembros24son en la prctica pequeos para lograr

24 Aunque la CP permite que el Consejo Regional pueda tener hasta 25 miembros, actualmente el Consejo Regional que tiene mayor nmero de miembros es el de Ancash, con 20 consejeros, uno por cada provincia.

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convertirse en colegiados con capacidad efectiva de debate y produccin de la normatividad que requiere el ejercicio de las competencias regionales.

En general, los consejeros no necesariamente tienen un conocimiento suficiente de la administracin del Estado para lograr ser realmente eficaces en sus roles normativo y fiscalizador.

Ante las limitaciones enunciadas, los Consejos Regionales no cuentan con una instancia de apoyo tcnico y administrativo que los pueda fortalecer en sus roles normativo y fiscalizador. Aunque la ley les da la posibilidad de contar con una Secretara para apoyar su trabajo y el cumplimiento de sus funciones, dependen para este propsito del apoyo que les brinde el ejecutivo regional, el cual ms all de las intenciones, tiene restricciones para asignar recursos con ese fin.

Ahora bien, estas limitaciones ya las tenan los Consejos Regionales antes de la separacin de poderes Qu cambi entonces con la introduccin de esta reforma?

Los Presidentes Regionales consultados coinciden en que no mucho. Por un lado, resaltan que ya no tienen que asistir a las sesiones del Consejo Regional, pudiendo dedicar ese tiempo a otras tareas, y el diseo presidencialista del rgimen regional les otorga suficientes poderes y prerrogativas para decidir las polticas regionales y conducir la marcha del gobierno regional.

Pero tambin admiten que ahora es ms difcil inducir las decisiones del Consejo; hay que negociar ms. El Consejero Delegado de Junn hasta diciembre 2009 reconoce que ahora el Consejo Regional es ms independiente de la Presidencia, pero tiene la debilidad de no contar con su propia asignacin presupuestal.

Frente a estas percepciones cabe preguntarse entonces por el modelo de gobierno regional al que aspiramos: una agencia de ejecucin de inversiones y prestacin de servicios en la que predomine el criterio de eficacia y por lo tanto, tenga sentido optar por un ejecutivo que ejecute con rapidez y el menor nmero de controles posible? Si esto fuera as, tal vez sera mejor optar claramente por ello y no imponernos una gestin regional de controles recprocos que en la prctica no es tal. El riesgo de esa alternativa es que as como ganamos en eficacia, tambin podemos perder en transparencia, ms an si es previsible que los gobiernos regionales irn teniendo una participacin creciente en el conjunto de la accin del Estado, particularmente en la inversin pblica.

En este mismo sentido, si los gobiernos regionales tendrn un rol creciente en el conjunto de la accin del Estado, no resulta insuficiente el concepto de una agencia eficaz de ejecucin de inversiones y prestacin de servicios? No necesitamos ms bien efectivos gobiernos, capaces de establecer y ejecutar polticas que respondan a las necesidades ciudadanas y del desarrollo descentralizado, y para ello requerimos de un marco institucional deliberativo, an con los costos en tiempo y aprendizaje que esto implique?

Con relacin a ello, amerita resaltar que la LBD establece en su artculo 31 que El gobierno regional es ejercido por el rgano ejecutivo de la regin. Frente a ello surge la pregunta es: acaso el Consejo Regional no forma parte del gobierno regional? Ser la instancia normativa del gobierno regional lo convierte sin duda en parte de ste. Ms an, en el diseo institucional inicial establecido en el ao 2002 cuando se emite la LBD, el Consejo Regional era la mxima instancia del gobierno regional, reuniendo en su seno al Presidente Regional, titular

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del ejecutivo regional, al Vicepresidente Regional y a los consejeros regionales; por lo tanto co-responsable, desde su rol normativo, del gobierno regional, tanto como la Presidencia desde su rol ejecutivo.

Consejos de Coordinacin Regional que no pueden cumplir su rol

Son rganos consultivos del gobierno regional con las mismas limitaciones de rol y diseo que sus similares municipales. La ley los define como rganos consultivos y de coordinacin con las municipalidades; sin embargo, tambin incluyen representantes de la sociedad civil Ser acaso que en la intencin de los legisladores los alcaldes representan los intereses de escala subdepartamental y los representantes de la sociedad civil los de escala departamental?

En ese sentido, la restriccin a que una misma organizacin o componente de ella pueda acreditarse simultneamente a nivel provincial y regional, supone la existencia de organizaciones representativas a nivel regional diferentes a aqullas de escala provincial, lo cual no resulta evidente. En general, en los departamentos del pas son contados los actores sociales que efectivamente representaran intereses agregados de escala departamental.

Ahora bien, la creacin de un rgano de coordinacin con los alcaldes y representantes de la sociedad civil no elimina ni se contradice con la necesidad de una instancia de coordinacin y articulacin entre niveles de gobierno, que en lo que va de la descentralizacin est mostrndose como una fuerte limitacin de relacin entre gobiernos regionales y locales.

Por otro lado, a diferencia de los CCL de los cuales forman parte los regidores municipales, en los CCR no participan los consejeros regionales, con lo cual el Consejo Regional no dispone ni siquiera de este canal colegiado e institucional de comunicacin con alcaldes y representantes de la sociedad civil.

Ms bien, a nivel regional han resultado ms dinmicas otras instancias de concertacin ms especializadas (tales como los Consejos Regionales de Salud, de Educacin o similares) que muestran ser mejor reconocidas por los actores que los CCRs. Sin embargo esas instancias no estn articuladas a stos.

Una estructura directiva desequilibrada

Las Gerencias y las Direcciones Regionales constituyen el equipo directivo de los Gobiernos Regionales. Ambos niveles son responsables de la conduccin de las polticas regionales de desarrollo y provisin de bienes y servicios pblicos en su campo de responsabilidad; unas, las gerencias, con un enfoque multisectorial implcito

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