Experiencias de Buen Gobierno

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    o o U I

    "ANTONIO CARRILlO

    FECHA DE DEVOLUCION

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    Experiencias de BuenGobierno Municipal

    COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLTICAS YADMINISTRACIN PBLICA

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    Seleccin de TextosRicardo Espinoza Toledo

    Leticia Santn del Ro

    Alicia Ziccardi1 _

    Coordinadores EjecutivosRicardo Espinoza Toledo

    Leticia Santn del Ro

    Coordinadores AdministrativosClaudio Guzmn

    Marcela Gonzlez

    Comit AcadmicoEnrique Cabrero

    Maria del Carmen Pardo

    Ricardo UvaIle BerronesAlicia Ziccardi

    EditorEdgar J. Hemndez Garca

    (CAPEM)

    DiseoFrancisco Javier Abad

    CapturaJosefina Garca PinedaHuga Gmez Gmez

    ColaboradorAldo Muoz Ortiz

    ColegioNacional de CienciasPoliticasyAdministracinPblica, 1996.D.R.Gutirrez 33, Col.General Anaya. Mxico,O.E

    Primeraedici6n, 1996.

    ISBN

    Impresoen Mxico

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    CONTENIDO

    Presentacin

    Alfredo Bielrna Villanueva. Poltica Pblica v Gestin Municipal

    Rosaura Salgado San Juan. Los Problemas de Diseo de PolticasPblicas en el Nivel Municipal (El caso del Municipio de Naucalpande Jurez)

    Daniel Robles Torres. Anlisis del Aspecto Poltico del Ayuntamientode Ciudad Guzmn, Jalisco. 1992-1995

    Martha Elena Garca Pea. Planeacton y Desarrollo Municipal enBaja California

    Jorge Enrique Murillo Martnez. Anlisis del Sistema Nacional deCoordinacin Fiscal y Algunas Propuestas para el Estado de NuevoLen

    Gerardo Escobar Galindo. Los Dilemas de las Polticas Pblicas

    Felipe de Jess Vicencio lvarez. Jalisco: Una TransicinComprometida. La Perspectiva Municipal del Cambio

    Augusto de la Rosa Castelazo. Una Aproximacin a la Relacin de losTres Niveles de Gobierno en Mxico

    Jos de Jess Cruz Sibaja. Gestin Social: Hacia un Concepto deOrganizacin e Integracin Social para el Desarrollo Regional

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    PRESENTACIN

    Bajo el ttulo Experiencias de Buen Gobierno Municipal, los ensayos aqureunidos tienen la intencin de establecer puentes entre las reflexiones tericas,comparativas y de carcter general ofrecidas en el volumen titulado Poltica Pblica

    y Gobi er no Local y las modalidades regionales y locales del ejerciciogubernamental. En ese sentido, estos trabajos resumen, de alguna manera,conocimientos, estudios de caso y experiencias especficas de buen gobierno local, yfueron desarrollados por alumnos de la edicin anterior del Diploma Nacional enPoltica Pblica y Gobierno Local.

    Este libro forma parte del conjunto de materiales didcticos que sirven de apoyo

    a la nueva versin del Diploma, denominado Diploma de Verano, 1996. La seleccinde textos corri a cargo del Comit Acadmico, particularmente de la Dra. AliciaZiccardi, y de la coordinacin nacional del Diploma.

    Con esta base, Experiencias de Buen Gobierno Municipal es una obracolectiva que contiene los trabajos de Alfredo Bielma Villanueva, Poltica pblica ygestin municipal; Rosaura Salgado San Juan, Los problemas de diseo de

    polticas pblicas en el nivel municipal; Daniel Robles Torres, Anlisis delaspecto poltico del Ayuntamiento de Ciudad Guzmn; Martha Elena GarcaPea, Planeacion y desarrollo municipal en Baja California; Jorge EnriqueMurillo Martnez, Anlisis del sistema nacional de coordinacin fiscal y algunas

    propuestas para el estado de Nuevo Len; Gerardo Escobar Galindo, Los dilemasde las polticas pblicas; Felipe de Jess Vicencio lvarez, Jalisco: unatransicin comprometida. La perspectiva municipal del cambio; Augusto de laRosa Castelazo, Una aproximacin a la relacin de los tres niveles de gobiernoen Mxico y Jos de Jess Cruz Sibaja, Gestin Social: hacia un concepto deorganizacin e integracin social para el desarrollo regional.

    Agradecemos a la Fundacin Ford y especialmente a Kimberly Krasevac por eldecidido apoyo que brindaron para la realizacin del Diploma Nacional en sus dosversiones.

    Con esta obra, el Colegio Nacional de Ciencias Polticas y AdministracinPblica completa el conjunto de materiales didcticos -incluidos el libro demateriales de trabajo Poltica Pblica y Gobierno Local y una coleccin de quincevideograbaciones sobre temticas afines- que sirven de base a la imparticin delDiploma de Verano, 1996.

    Ricardo Espinoza ToledoCoordinador Ejecutivo

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    POLTICA PBLICA Y GESTIN MUNICIPAL

    AlfredoBielmaVillanueva

    "Es precisamente en el nivel local, en el mbito cotidiano, donde se

    ejercen los derechos ciudadanos,donde la gestin de bienes y serviciosurbanos implica una relacin directa entre la burocracia local y los

    usuarios, donde se pone a prueba la democracia territorial, donde la

    participacin social, puede incidir en el diseo e implementacin de

    las polticas pblicas".

    Alicia Ziccardi.

    La heterogeneidad municipal en Mxico es una interesante e insoslayable realidad,

    cuyo estudio constituye un reto para quienes nos interesamos por el acontecer social,poltico, econmico, financiero, ecolgico, etc., de ese mbito de gobierno, que es elsustento de nuestra organizacin poltica y administrativa, y de la divisin territorial delos estados.

    La diversidad es caracterstica relevante del municipio en el espacio nacional;sin embargo, ello no ha sido obstculo que impida el anlisis de esta institucin, tanimportante en nuestra configuracin poltica, y que se ha constituido ya en el potencialpromotor del desarrollo econmico y urbanstico del pas y, desde luego, factor crucialen el desarrollo y modernizacin del federalismo mexicano.

    Tal es la multiplicidad de las condiciones que rodean a los municipios, que resultaprcticamente imposible elaborar polticas pblicas que se apliquen en formaindiscriminada en cualesquiera de ellos, ya que en este enorme mosaico de referenciasque es nuestro pas, cada estado presenta condiciones diferentes respecto de los otros( ya sea por su grado de desarrollo econmico, ya por la distribucin de la poblacin,bien por las etnias asentadas en su territorio, por las tradiciones, por la marginalidad,etc.), y estas caractersticas son reflejo, por supuesto, de los municipios en que sedividen.

    En estas condiciones, es un error disear polticas que no se atengan a realidades,que no consideren circunstancias y desarrollo especficos, pues en algunos mbitosmunicipales sern aceptables, pero carecern de factibilidad en otros.

    Visto lo anterior, se han realizado esfuerzos para allegarse herramientas queauxilien en el anlisis y para la mejor comprensin del vasto universo que representael municipio en Mxico: as, se han elaborado tipologas municipales que sirven paraabordar el estudio del municipio, sin olvidar ciertamente que "las tipologas no puedenconstituir verdades absolutas del conocimiento municipal, su caracterstica principales que son medios para acceder a ste y no son un fin en s mismas".'

    'Luis Alberto Snchez Martnez. "Apuntes para el Estudio de las Tipologas Municipales", en Gaceta Mexicanade Administracin Pblica Estatal y Municipal. Nms. 42, 43 Y 44, INAP.

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Una de las inquietudes de todo investigador acadmico entre otros, tambin

    del politlogo, es llegar a conocer si la alternancia en el poder conlleva inmediatos

    beneficios materiales a la comunidad o si, por el contrario, significa un atraso en la

    procuracin de obras y en la prestacin y calidad de los servicios pblicos por parte

    de los ayuntamientos; o bien, si la condicin de ser alcaldes de oposicin afecta de

    alguna manera a la gestin municipal, respecto de las relaciones con los demas mbitos

    de gobierno.

    El objeto de este ensayo es conocer el resultado del diseo de polticas pblicas

    y su implementacin, consideradas las polticas pblicas como "decisiones de gobierno

    que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los

    privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes";' y la gestin de

    tres ayuntamientos, en un estado en donde el Pronasol tuvo eficiente eco, ya quedebido a este programa muchos municipios tuvieron acceso a diversos apoyos que

    mejoraron infraestructura urbana. Asimismo, se intenta conocer cmo y en qu

    medida los presidentes municipales (considerando su extraccin partidista), acertaron

    a seguir los conductos institucionales adecuados para obtener los apoyos requeridos, y

    llevar bienes y servicios a sus comunidades que, de otra manera, con sus raquticos

    recursos, no hubieran podido realizar.

    En qu medida se supo o se pudo convocar a la comunidad para que participara

    en la ejecucin de las obras, tomando en cuenta la nueva concepcin de que la

    administracin pblica ya no es slo el trabajo del sector pblico, sino tambien de la

    sociedad. 3

    Considerando que "la gestin pblica tiene que caracterizarse por su aptitud para

    atender una diversidad de pblicos que demandan al gobierno bienes y servicios. Se

    trata pues, de un asunto de gobemabilidad",? tambin es dable investigar si la gestin

    de un ayuntamiento fue positiva, y desde la perspectiva de un alcalde de oposicin,

    concluir si tal labor influy favorablemente en la eleccin de su sucesor, al margen del

    llamado voto de castigo, que tan de moda est en estos tiempos de aguda crisis

    econmica y del sistema poltico mexicano.

    Saber si en la implementacin de sus polticas los alcaldes consideraron el

    aspecto del costo-beneficio de las obras o, cuando menos, si estuvieron conscientes

    del resultado que acarreara la seleccin de sus polticas, y en qu medida analizaron

    -en la gestacin y decisin de las polticas- los costos-beneficios.

    1Luis F. Aguilar Villanueva (coord.), "Estudio Introductorio", en El Estudio de las Polticas Pblicas, Porra,

    Mxico, p. 36.3Ibidem.

    Uvalle Berrones. "E l Papel del Estado en los Procesos Actuales", en Revista Gobiernos. Agosto

    septiembre, p.

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    Ex pe ri enc ia s de Buen Gobierno Municipal

    As pues, estudiaremos tres municipios, clasificados como rurales,' dos de ellos

    gobernados por la oposicin y uno por el partido oficial. Buscaremos conocer tambin

    si la calidad de oposicin encierra algn elemento que pudiera orientarse hacia la

    aplicacin de un programa de trabajo diferente a lo rutinario o a una conducta poltica

    diferente a la mayora oficial.

    Incluimos para su estudio los Planes de Arbitrios y los Presupuestos de Egresos

    con los que trabajaron; as como la obra pblica que ralizaron.

    Los municipios seleccionados para este estudio son: Hueyapan de Ocampo, Tatatila

    y Xico. Los tres son rurales: dos sufren marginalidad alta y uno marginalidad media,

    como se ver ms adelante.

    EL ESTADO DE VERACRUZ

    Despus de Oaxaca y Puebla, el estado de Veracruz es el que tiene msmunicipios (207), mientras que los estados de Aguascalientes, Baja California Sur,

    Coahuila, Colima y Sonora "no tienen un slo municipio con marginacin alta o muy

    alta; 94 de los 111 municipios de Chiapas y 431 de los 570 de Oaxaca se ubican en

    esos grados de marginacin"." Veracruz, por su parte, tiene 132 municipios con grado

    de marginacin alta y muy alta y, adems, cuenta con el "honor" de poseer al ms

    pobre de la Repblica Mexicana( Tehuipango ).

    Veracruz ocupa el lugar nmero 5 en grado de marginacin por entidad federativa

    en la Repblica, con un ndice de 1.13030, que es muy alto.

    "Se considera marginada o no participante a la poblacin que ocupa viviendasde tamao inadecuado a sus necesidades, que carecen de condiciones materiales

    socialmente mnimas o del acceso a los servicios pblicos".'

    Se dan en el estado los siguientes ndices de marginacin:

    Poblacin analfabeta, 0.15%.

    Poblacin sin primaria completa, 1.66%.

    Ocupantes en viviendas sin drenaje ni excusado, 0.38%.

    Ocupantes de viviendas sin energa elctrica, 0.0090%.

    Ocupantes en viviendas sin agua entubada, 1.04%.

    Viviendas con piso de tierra, 0.41%.

    Poblacin ocupada con ingresos menores a dos salarios mnimos, 3.48%.

    En el contexto estatal, los municipios de nuestro estudio ocupan los siguientes

    lugares, ndice y grado de marginacin:

    los municipios rurales con escaso desarrollo econmico es donde se encuentra con mayor evidencia la

    problemtica social, polftica y administrativa del pais; sus principales actividades productivas estn relacionadas

    con el sector primario, es decir, la agricultura, ganaderia, pesca y minera. Estas actividades resultan poco

    redituables para la comunidad, por lo que en esos municipios se tienen bajos indices de ingreso per cpita y

    sufren fuertes presiones sociales". Gustavo Martnez Cabaas, La Administracin Estatal y Municipal enMxico. Mxico. 1995, INAP. 4' ed., p. 147.Indicadores Socioeconmicos e ndice de Marginacin Municipal. 1993, p. 34

    7/bdem,p. 23

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Municipio Lugar ndice GradoHueyapan de Ocampo 107 0.340 AltaTatatila 44 1.102 Alta

    Xico 166 0.415 Media

    1. Hueyapan de Ocampo.

    Extensin 824.18 Km.', que representa el 1.3% del territorio estatal; tiene 119localidades ( 13 de las cuales son congregaciones) y lo habitan 38,272 personas. Hay7,859 viviendas particulares, de las que 3,873 cuentan con agua entubada; hay 4,707viviendas con energa elctrica y 2,574 con drenaje."

    En la congregacin ms grande e importante ( ms que la cabecera municipal,inclusive ), Juan Daz Covarrubias, tiene su asiento un ingenio azucarero. La PEArepresenta el 0.56% del total del estado, de la que el 64% se dedica a la agricultura yla ganadera; el 12% a la industria manufacturera; el 5% a los servicios comunales yel resto a otras actividades.

    Su equipamiento urbano es el siguiente: cuenta con 6 dependencias del IMSS;2 de la SSA; una dependencia del ISSSTE. En el aspecto educativo existen 44 escuelasde preescolar; 60 primarias; 2 escuelas de capacitacin para trabajadores; 18

    secundarias y 2 escuelas de enseanza media tcnica, y una escuela media superior.Porotro lado, la poblacin escolar es la siguiente:alumnos de preescolar hay 1,541; deprimaria 7,310; en las escuelas de capacitacin para trabajadores estudian 176 alumnos;en secundaria asisten 1,904; a las escuelas de enseanza media tcnica van 410 Ya lamedia superior asisten 259 alumnos ( segn el censo de 1990 ).

    Sus existencias ganaderas eran: bovino: 29,464; ovino: 1,024; caprino: 364 yporcino: 16,600.

    Finanzas Municipales

    Planes de Arbitrio:

    An Imrmestoe n Tnt.1

    1992: 72,947 43,952 38,970 43,973 52,894 519,385 772,1211993: 139,983 68,477 47,715 67,551 101,703 1,198,828 1'624,2571994: 220,426 89,936 51,569 78,827 98,370 1,457,672 2'358,450"

    S e agregan concepto de "otros ingresos",

    Secretaria de Finanzas del Gobierno de Veracruz. Tomado del censo 1990,

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    Exp er ien ci as de Buen Gobierno Municipal

    Aplicacin de Recursos":

    Ao Servicios Personales Servicios Gasto Corriente Obra Pblica Gasto de Capital Deuda Pblica

    1993 616,989 504,237 258,149 144,000 9,400 8,480

    1994 772,883 575,541 403,584 412,800 36,000 157,642

    Es fcil observar la enorme dependencia que este municipio mantiene de las

    participaciones: 73.80% en el 93 y 61.80% en 1994 del total de sus ingresos. Su

    rengln de impuestos es bajsimo,debido a que la propiedad inmuebleen la congregacin

    ms importante es irregular, pues estando asentada en ejidos no poseen ttulos de

    propiedad. Esta situacin se repite en la mayora de las comunidades, sobre todo de

    la zona serrana, en donde no tienen la cultura de pago del impuesto.Si bien el incremento

    presupuestal es notable de 1992 a los dos aos subsiguientes, ello se debi

    principalmente a que las participaciones tuvieron un sustancial aumento. Baste sealar

    que en 1992 se recaudaron por concepto de impuestos slo 72,947 mil nuevos pesos-

    el 9.44% del ingreso total !- para una poblacin de casi 40 mil habitantes. En

    cuanto a la aplicacin del recurso, est ms que claro el raqutico monto destinado a

    la obra pblica, ya que mientras los servicios bsicos y personales absorbieron en

    1993 el 69 % del gasto, aqulla slo tuvo un insignificante 8.86%.

    En cuanto a la inversin en obras pblicas municipales en Fondos Municipales

    de Solidaridad yen Obra Estatal Concertada, tenemos los datos que se consignan en

    el anexo, los cuales no reflejan una obra que sobresalga.

    2. Tatatila

    Extensin 82.25 Kms.', representa el 0.11% del estado; tiene 19 localidades ( 6

    son congregaciones) y 4,788 habitantes; con 795 viviendas particulares, 324 con

    agua entubada, sin tomas domiciliarias; 270 con energa elctrica y 102 con drenaje.

    La PEA representa el 0.07% del total del estado. El 79% se dedica a la agricultura

    ya la ganadera; e14% a la construccin, e13% a la industria manufacturera y el restoa otras actividades.

    En el aspecto educativo, este municipio cuenta con dos escuelas del nivel

    preescolar a las que asisten 42 alumnos, trece primarias con 811 matriculados y una

    secundaria con 42 alumnos.

    En el sector salud cuenta con un consultorio de la SSA.

    En el sector ganadero, segn el censo, haba 2,478 reses; de ganado ovino cuenta

    con 6,603; del caprino tiene 4,044 y del porcino 1,570 ( cifras de 1990 ).

    Debido a que estos programas no existlan en 1992, s610 presentamos los egresos de 1993 y 1994. En el

    apartado de las conclusiones presentaremos brevemente el contenido de tales programas.

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    Finanzas

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    Como se ve su actividadpreponderante es la agricultura, seguidopor la ganadera;

    adems, tiene 11 unidades comerciales y tres manufactureras y de minera ( explotacin

    de mrmol).

    Planes de Arbitrios:

    Ao Impuestos Derechos Contribuciones Productos Aprovechamientos Participaciones Total

    1992 10,863 7,387 246.00

    4,908 271,412 294,026

    1993 22,000 7,985 88.00 O 10,970 465,471 506,575*

    1994 34,552 10,887 O O 14,904 663,998 769,998+

    *Se sumaron $ 61.00, por concepto de "otros ingresos".+Se sumaron $ 45,657, por concepto de "otros ingresos".

    Aplicacin de los Recursos:

    Personale Bsicos Gasto Corriente Obra Pblica Gasto de Capital D eu da P b li ca Total

    1993 122,022 61,400 104,404 218,748 O O 506,575

    1994 200,244 70,000 209.500 283,354 6,900 O 769,998

    En anexo por separado presentamos los cuadros relativos a la obra pblica

    realizada a travs de los programas de Fondos Municipales de Solidaridad y de ObraEstatal Concertada.

    Como se puede apreciar en las grficas correspondientes en el anexo queincluimos, el gasto municipal de Tatatila se orient en buena medida hacia la obra

    pblica. As lo evidencia el hecho de que en 1993 se destinara a ese concepto el43.18% del presupuesto, y para los servicios bsicos y personales un porcentaje de

    36.21. En tanto que en 1994, al incrementar su presupuesto, destin un 36.79% a laobra pblica y 35% a los servicios bsicos y personales, el resto a gasto corriente.Ahora,

    si consideramos la dimensin del aparato administrativo que compone el ayuntamiento,

    debemos concluir que los gastos personales para 1994 son muy altos, ya que integranese aparato slo 17 elementos, contando policas y secretarias -cuyos sueldos son

    muy bajos-, as como al Secretario y al Tesorero del Ayuntamiento. Las obras,

    realizadas a travs de los programas de solidaridad u obra estatal concertada, son

    ejemplo de que "la participacin ciudadana puede ser factor clave en la aceleracindel desarrollo y los gobiernos deben ver en ella una salida idnea para enfrentar sus

    lmites en la prestacin de servicios comunitarios"."

    9Jos Meja Lira. La Participacin Ciudadana en el Contexto de la Nueva Relacin Estado-Sociedad. CIDE,

    p.404.

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    3. Xico.

    Su extensin es de 176.85 KmS.2, que representa el 0.24% del estado y cuenta

    con 24,162 habitantes. Tiene 53 localidades ( 3 son congregaciones ). La PEA,

    representa el 0.41% del estatal; el 56% se dedica a la agricultura y a la ganadera; el8% a la industria manufacturera, el 7% a los servicios comunales y el resto a otras

    actividades.

    Su equipamiento es: Salud. IMSS 2 unidades; SSA 2 unidades e ISSSTE 1

    unidad. Educacin: preescolar 21, primarias 40 y secundarias 4 .

    Su existencia ganadera, con datos del censo de 1990, era de: bovino.9,057; ovino

    9,528; caprino 10,632 Yporcino 11531. La principalactividad econmicaes la agricultura

    y la ganadera.Existan 215 unidades comerciales, 51 de servicios y 47 manufactureras,

    as como empresas exportadoras de caf.

    Finanzas Municipales

    Planes de Arbitrios:

    Ao Impuestos Contribuciones Productos Aprovechamientos

    1992 147,115 52,433 O 30,666 61,050 443,535.82 724,799.82

    1993 239,992 66,138 O 44,590 87,069 880,828.00 1'317,989.00

    1994 404,433 71,278 O 66,095 118,842 1'083,177.00 1'900,594.00

    Se agregaron 156,759, por concepto de "otros ingresos".

    Aplicacin de Recursos:

    Ao ServiciosPersonales ServiciosBsicos Gasto Comente Pblica Gasto Deuda Pblica

    1993 540,131 160,500 414,608 151,150 51,600 O 1'3t7,989

    1994 688,256 290,250 484,584 437,504 O O 1'900,594

    La obra pblica realizada por el ayuntamiento de Xico est detallada en el anexo.

    Es una obra grande, producto de un trabajo intenso de convocatoria a la comunidad y

    de gestin ante las autoridades estatales. En ambos casos es evidente la eficacia con

    la que el municipio actu y demuestran, como afirma Mauricio Merino, que "cuando

    los gobiernos locales pueden precisar y representar las principales demandas ciudadanas

    para gestionar las respuestas ms acertadas po r parte de los otros dos niveles de

    gobierno, aunque los recursos sean muy escasos, los resultados suelen ser

    extraordnarios''.!" Dganlo si no los nmeros: con un presupuesto realmente pequeo,

    IOMauricio Mecino. En Busca de la Democracia.COLMEX, p. 297.

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    Exp er ienc ia s de Buen Gobierno Municipal

    del que se dedicaron, en 1993, tan slo en servicios personales y servicios bsicos el

    53.15% del presupuesto y para obra pblica el 11.46%; en 1994, en los mismos

    conceptos, 51.48% y 23.01% respectivamente.

    Lo que nos demuestra que la obra ejecutada fue producto del eficiente manejo

    de los programas sealados en los cuadros del anexo, e indiscutiblemente del tesn y

    capacidad de convocatoria y de gestin del ayuntamiento.

    POLTICA MUNICIPAL

    Es fundamental conocer si el hecho de que en un ayuntamiento sea electo un

    partido de oposicin garantiza una conducta poltica diferente ,y si se caracteriza por

    la aplicacin de programas de gobierno diferentes que constituyan innovaciones en el

    quehacer poltico. Igualmente importante es saber si ello implica que necesariamentesea objeto de marginacin poltica por parte de la autoridad estatal y, como consecuencia,

    esto le impida acceder con regularidad a los beneficios de programas de apoyo y a la

    entrega puntual de las participaciones federales.

    En el estado de Veracruz, desde tiempo atrs, se han dado casos de municipios

    gobernados por la oposicin y no se ha enraizado particularidad alguna que se signifique

    en la administracin municipal o en la procuracin de bienes y servicios.

    La carencia de una cultura poltica de oposicin real ha sido, entre otras razones,

    producto de la actitud abstencionista de la poblacin, derivada por la ya larga

    permanencia del partido oficial en el poder, en todos los mbitos de gobierno. Ello trajo

    como consecuencia el alejamiento ciudadano de las urnas, debido a resultados

    electorales obvios, que en no pocas ocasiones iban acompaados de la ya reconocida

    subcultura del fraude electoral. Por tal motivo, coincidimos con A. Ziccardi cuando

    dice que "en la medida en que no hay una cultura poltica que acepte la alternancia

    como un mecanismo propio de la democracia, que realmente es lo que puede garantizar

    en todo caso la competitividad poltica, si hay alternancia puede haber mayor eficienciaporque hay competencia" .11

    El clientelismo, el corporativismo, los grupos de presin local, los cacicazgos,

    etc., prohijaron conductas polticas que endurecieron los conductos que una vez fueron

    democrticos en el partido oficial y trajeron como consecuencia actitudes de imposicin

    de candidatos, marginando a prospectos cuya labor dentro y fuera del partido se haba

    hecho relevante. Cuando esto suceda -y es un hecho que an se los inconformes

    acudan y acuden a siglas partidistas de oposicin para que les otorguen el marco

    "Ma. Alicia Ziccardi. "El municipio y sus retos en la transicin democrtica". Memorias del seminario: Elmunicipio y sus retos en la transicin democrtica. Mxico, 1995, p. 130

    14

  • 7/29/2019 Experiencias de Buen Gobierno

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    Ex pe rien ci as de Buen Gobierno Municipal

    normativo que los postule, logrando de esta manera, en muchas ocasiones, acceder al

    poder

    Por ello, es muy importante el anlisis de la labor realizada por los ayuntamientos

    de nuestro estudio. Xico es un municipio con marginacin media, cercano a la capital

    del estado. Su ayuntamiento realiz un extraordinario trabajo, como lo revelan los

    datos expuestos. El alcalde supo gestionar ante las autoridades estatales la entrega de

    cientos de toneladas de cemento para la pavimentacin de calles y banquetas para el

    mejoramiento urbano; adems tuvo la suficiente capacidad de convocatoria ante la

    ciudadana para hacerla participar y ampliar el esfuerzo y eficientar los recursos

    municipales al "canalizar e impulsar la participacin social mediante el mecanismo de

    la faena como forma de organizacin comunal". 13

    Hueyapan de Ocampo es el municipio de mayor extensin territorial en nuestra

    investigacin y, al igual que Xico, estuvo gobernado por un alcalde de oposicin (PPS),cuya labor se concentr principalmente en la zona serrana del municipio, la ms

    marginada. Podemos decir que su administracin fue buena, a pesar, como l mismo

    afirma, de haber iniciado como un novato su perodo: sin conocer procedimientos ni

    tener contactos suficientes que lo encauzaran en la ruta de los apoyos estatales. Sin

    embargo, Hueyapan de Ocampo, a pesar de su medianamente aceptable equipamiento

    urbano, dista mucho de ser un municipio enfilado hacia el progreso y el mejoramiento

    de su infraestructura urbana.

    En Tatatila, como se observa por su obra, el ayuntamiento tuvo una gestinaceptable. Sobre todo si consideramos que es un municipio pequeo, aunque con muy

    alta marginacin y recursos muy escasos.

    Con estos datos pudiramos concluir, siguiendo la hiptesis del voto de castigo,

    que no lo habra en estos municipios. Es decir, siempre en la hiptesis, los partidos en

    el poder mantendran la posicin. Sin embargo y como bien lo dice Alicia Ziccardi "en

    el nivel local tiende a prevalecer la figura personal por sobre la pertenencia partidaria", 14

    pues independientemente de la labor realizada por el alcalde en funciones, la eleccin

    ciudadana tender a favorecer al candidato del partido que haya hecho la mejorseleccin, segn criterio de la mayora ciudadana. As lo manifiestan los resultados

    electorales ms recientes, que se celebraron sustituir a los ayuntamientos cuya

    labor reseamos: /

    olvidemos que el contexto es el estado de Veracruz, donde la oposicin no est realmente estructurada

    y donde histricamente las elecciones que ha perdido el PRI en contiendas municipales ha sido con contendientes

    surgidos de sus propias filas, auspiciados por otros partidos. PARM, PPS, PAN, PRO se han repartido triunfos.

    Aunque debemos sealar que el PAN logr triunfos relevantes en las elecciones municipales de 1994, an no

    se puede afirmar la consistencia a futuro de tales triunfos; ya que muchos de ellos fueron coyunturales yalgunos con ex-militantes prilstas, el Puerto de Veracruz, por ejemplo.

    "Enrique Cabrero. "La Nueva Gestin Municipal en Mxico", en Anlisis de Experiencias Innovadoras en

    Gobiernos Locales, p. 9.

    14Alicia Ziccardi. La Tarea de Gobernar: Las Ciudades y la Gobernabtlidad.tu 16.

    15

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Hueyapan de Ocampo, con ayuntamiento electo con las siglas del PPS.

    PAN PRl PPS PRD PFCRN

    2,564 5,933 920 1,781 27

    Tatatila, con ayuntamiento electo con las siglas del PRI.

    11

    PAN

    645

    PRl

    699

    PRD

    3

    PARM

    4

    Xico, con ayuntamiento electo con las siglas del PRO.

    PAN PRl PPS PRD PVEM

    131 4,591 50 3,801 79

    De estas cifras se desprende que a pesar de la obra realizada por los ayuntamientos

    de Hueyapan, Tatatila y Xico, ni el ni el PRO mantuvieron el poder, mientras que

    en Tatatila el PRI recuper el poder con muy escaso margen de votacin sobre el

    PAN.

    En Hueyapan de Ocampo, su alcalde electo por el PPS haba sido presidente delComit Municipal del PRI los tres aos anteriores, por lo que, no olvidando sus

    verdaderas races partidistas, apoy al candidato del PRI. Y en Xico, el anlisis del

    exalcalde es en el sentido de que una congregacin del municipio es la que decidi la

    votacin, porque en la cabecera municipal, la de mayor nmero de habitantes, gan el

    PRO.

    Ciertamente, como dice Mauricio Merino: "ninguno de estos movimientos se

    explicara en el contexto de una democracia consolidada"."

    De todo lo expuesto, podemos desprender las siguientes conclusiones:

    1. En el mes de diciembre de 1992, el gobierno del estado y los 207 ayuntamientos

    suscribieron el Convenio para el Fortalecimiento Municipal, que tiene como

    condicin la planeacin conjunta y la concertacin de acciones entre estos mbitos de

    gobierno para impulsar las polticas de descentralizacin de la inversin pblica estatal.

    Este convenio tiene por objeto establecer las bases del fortalecimiento municipal

    mediante la coordinacin de acciones para la realizacin de inversiones prioritarias,

    15Merino... op. cit. p. 291.

    16

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    Experiencias de Buen Gobierno Munici pal

    con la asignacin de recursos financieros estatales y/o federales y con la participacin

    de los ayuntamientos y/o los beneficiarios de los programas de inversin que se realicen.

    Las fuentes de asignacin de recursos financieros para los programas son las siguientes:

    1. Apoyo Estatal de Obra Concertada y 11. El Convenio de Desarrollo Social.

    El Apoyo Estatal en Obra Concertada se asigna en programas prioritarios, con

    aportacin tripartita: gobierno del estado, ayuntamientos y comunidad. En estefinanciamiento la aportacin de recursos del estado es del 50% del costo total de la

    obra, correspondiendo al ayuntamiento e130% y a la comunidad el 20%.

    En los programas con fondos municipales de Solidaridad, algunos aportan recursos

    federales por el 100% del costo total de la obra; en otros casos contribuyen con el

    80%, y el 20% lo aporta el municipio. Aqu encontramos la explicacin de las obras

    detalladas en el anexo, ya que sin estos programas simplemente no se hubiera realizado

    la obra reseada.

    2. En el apartado de las finanzas pblicas municipales es evidente el sustancialincremento que reflejaron los planes de arbitrios; ello se debi a la recomendacin que

    hiciera la Direccin de Glosa de la Legislatura Local a los muncipes para ajustar sus

    planes a su realidad fiscal, ya que como se ve, fue notable la diferencia de ingresos

    entre los aos de 1992 a 1993. Lo mismo ocurri con las participaciones, que se vieron

    elevadas en forma considerable.

    3. Los programas de fondos municipales de solidaridad y de obra concertada se

    iniciaron en 1993, por lo que durante su primer ao de ejercicio -1992- no lo

    ejecutaron.Fueron, sin embargo, el ms fuerte apoyo a los municipios, pues les

    permitieron multiplicar la capacidad de sus recursos a travs de la participacin

    ciudadana.

    4. Debemos poner nfasis en la participacin ciudadana convocada por los edi les,

    pues se gener una positiva interrelacin de la comunidad con el gobierno local, al

    hacer que las necesidades pblicas se incluyeran en la agenda de gobierno municipal.

    Fue a travs de la participacin inducida por los programas de referencia que la

    ciudadana colabor para ejecutar obras que mejoraron su entorno urbanstico. Por su

    parte, las autoridades municipales tuvieron el suficiente tino para convocar con xito a

    la comunidad -sobre todo en los casos de Xico y Tatatila- a participar. Es digno

    de hacer mencin la capacidad de gestin de lo s alcaldes para procurar

    (independientemente de su pertenencia partidaria) los apoyos suficientes para el logro

    de sus propsitos y el cumplimiento de su agenda. Una agenda, por cierto, hecha

    sobre la marcha. )

    5. Aqu el aparato administrativo es tan pequeo que realmente no se presenta la

    dicotoma entre la decisin de la poltica y su implementacin. Aqu la decisin,

    elaboracin e implementacin de las polticas o procesos decisorios las ejecuta directa

    y discrecionalmente el presidente municipal, apoyado en la participacin ciudadana.6. So n tantos los asuntos que contempla la agenda pblica y los recursos para

    enfrentarlos tan raquticos, que los tres aos parecen cortos y que, en la vorgine de la

    17

  • 7/29/2019 Experiencias de Buen Gobierno

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    Experiencias de Buen Gobierno

    actividad, no alcanza para meditar en la prioridad de los problemas, pues stos estn a

    la vista. Caso concreto el de Hueyapan de Ocampo: su extenso territorio, la poblacin

    tan dispersa, los escasos recursos econmicos con que cuenta, etc., lo convirtieron en

    un municipio carente de infraestructura urbana, con vas de comunicacin deficientes,

    de tal manera que el presidente municipal decidi comunicar algunas comunidadesserranas, dejando a los ncleos de poblacin ms grandes sin la atencin debida.

    7. Lo anterior nos hace reflexionar sobre los costos-beneficos de las obras. Lo

    que decidi al presidente municipal de Hueyapan a invertir recursos en la sierra es la

    situacin de marginalidad de sus habitantes y el hecho de que lo haban apoyado en su

    campaa poltico-electoral. Agregado a lo anterior, tambin inclin su decisin el que,

    en la congregacin ms grande e importante, la comunidad no respondi a la

    convocatoria de participar en las obras programadas de pavimentacin de calles y la

    construccin de un parque.

    El presidente municipal de Xico explica que su obra la realiz con el apoyo de

    casi toda la comunidad municipal que reconoci su esfuerzo, y excepto en una

    congregacin, en las dems dej constancia de su trabajo. El costo-beneficio, desde

    el punto de vista econmico, fue redituable pues logr eficientar su gasto. El costo

    beneficio poltico, sin embargo, .no tuvo la correspondencia deseada.

    El Ayuntamiento de Tatatila trabaj con eficacia, slo que su labor result

    comparativamente menor que la de su antecesor, cuya obra no podemos researaqu, pero que fue ejecutada con recursos an ms raquticos.

    8. La pluralidad poltica que se vive, impulsa a los gobiernos municipales a trabajar

    con mayor denuedo para demostrar, con obras, que el voto ciudadano fue para la

    mejor opcin, y que el electorado no se equivoc,

    18

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    ANEXO

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    22/164

    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Hueyapan de Ocampo

    Plan de Arbitrios 1992

    Total $ 772, 121.00

    Aprovechamientos

    $ 52, 894 (7%)

    Productos :"$ 43,973 (6%)

    Co ntribuciones

    $ 38, 970 (5%)$ 43, 952 (6%)

    Participaciones$ 519, 385

    (67%)

    Impuestos

    $ 72, 947 (9%)

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.

    Hueyapan de Ocampo

    Plan de Arbitrios 1993

    Total $ i: 624, 257.00

    s 47,715

    Apeo vecham iento s

    (6%)

    Derechos

    $68,477(4%) /

    P ro dueto.

    s

    hnpues to s

    s (9%)

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.

    20

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    Experiencias Buen Gobierno A1unicipal

    Hueyapan de Ocampo

    Plan de Arbitrios 1994

    Total $ 358, 450.00

    *Seagregaron $ 361,650 por concepto de otros ingresos

    1mp u e s to s

    S 220.426 (11%)

    A ro ve e h m ie 1\t o s

    98, 370

    D e re e h o s

    s (4%)

    S 78,827 (4%)e o ntrib ti e io 11e s

    . 26

    P a rt ic ip e io 11 e s

    /

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.

    Hueyapan de OcampoAplicacin de Recursos 1993

    Total $ t: 624, 257.00

    Servicios Bsicos

    s

    Gasto Corriente

    s 258,149 (16%)

    Obra P blic a

    s 144,000 (90/.)

    s 92,400 (5.5%) s (0.5%)

    Se rvic ro s

    Personales

    S

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.

  • 7/29/2019 Experiencias de Buen Gobierno

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Hueyapan de Ocampo

    Aplicacin de Recursos 1994

    Total $ 358, 450.00

    Servicios Bsicos

    $ 575,541(24%)

    Gasto Corriente

    $ 403, 584 (17%)

    Obra

    $ 412, 800 (17%)

    ServiciosPersonales

    $ 772,883 (33%)

    Deuda

    $ 157,642 (7%)

    Gasto Capital

    $ 36,000 (2%)

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.

    Inversin de Obras Pblicas Municipales

    Fondos Municipales de Solidaridad

    Municipio: Hueyapan de Ocampo

    Metas Inversin

    Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total

    Ampliacin Sistem l O 78,862.00 0.00 78,862.00

    Apoyo a productores agrcolas Has O 20 0.00 22, 380.00 22,380.00

    Conservacin Kms O 18 0.00 262,342.00 262,342.00

    Construccin Canch 26 13 421, 121.00 350, 340.00 771, 461.00

    Plazas cvicas y parques Parque O 1 0.00 100, 000.00 100, 000.00

    recreativos

    Reconstruccin Kms O 2 0.00 43,243.00 43,243.00Rehabilitacin Obras O 1 0.00 28,393.00 28,393.00

    Totales 27 55 4 99 , 9 83 .0 0 806,698.00 1'306,681.00

    Fuente: Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado.

  • 7/29/2019 Experiencias de Buen Gobierno

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Inversin en Obras Pblicas Municipales

    Obra Estatal Concertada

    Municipio: Hueyapan de Ocampo

    Metas Inversin

    Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total

    Agua potable en zonas rurales Sistem 3 O 112, 311.00 0.00 112,311.00

    Caminos rurales Km 11 O 182, 547.00 0.00 182,547.00

    Conservacin Kms O 14 0.00 166, 822.00 166, 822.00

    Construccin de calles Parque O 1 0.00 28,290.00 28, 290.00

    Totales 14 15 294, 8 58 .0 0 806, 6 98 .0 0 489, 97 0.00

    Fuente: Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado.

    Tatatila

    Plan de Arbitrios 1992

    Total s 294, 026

    Participaciones

    Productos

    SO (0'10)

    ContribUCiones/

    246 (0.1'10)

    Impuestos

    10,863 (3.7%)

    ..

    Apro vechamientos4,908 (L7'1o)

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.

    23

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    26/164

    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Tatatila

    Plan de Arbitrios 1993

    Total $ 506, 575.00

    S 4 4 71

    Pr-o duc t c s

    SO (0'/0)

    Contribuciones

    $88

    Otros

    S 22 , 000

    tAprovechamientos

    S 7, (2%)

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.

    $ 10,970

    ,/

    Tatatila

    Plan de Arbitrios 1994Total $ 769, 998.00

    P articipac io

    S 663,998 (86'1.)

    SO (0%)

    P ro duelo s

    SO(O%)

    Otros

    S

    1mpuestos

    S !ve c ham lente s

    S 14.904

    Derechos

    S

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislacin Local.

    24

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    27/164

    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Tatatila

    Aplicacin de Recursos 1993

    Total $ 506, 575.00

    Se rv icio sB s ic o s

    Gasto Corriente

    S 104.404 (21%)

    Gas to Capital

    SO (0%)

    Deuda Pblica

    S 0(0%)

    Fuente: Direccin de Glosa, Legislatura Local.

    Tatatila

    Aplicacin de Recursos 1994Total $ 769, 998.00

    Servicio s

    P ers nale s

    S 122,022 (24%)

    \Obra P bhc a

    s 218. 748

    Obra Pblica

    $ 283.354 (37%)

    Servicios

    Pe rs on a les

    $ 200.244 (26%)

    Deuda Pblica

    $ 0(0%)

    $ 6,900 (1%)

    Servicios

    Bs icos

    $ 70,000 (9%)

    Gasto Corriente

    $ 209,500 (27%)

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislatura Local.

    25

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Inversin de Obras Pblicas Municipales

    Fondos Municipales de Solidaridad

    Municipio: Tatatila

    Metas Inversin

    Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total

    Agua potable en zonas rurales Sistem 3 O 112, 311.00 0.00 112, 311.00

    Caminos rurales Km II O 182,547.00 0.00 182,547.00

    Conservacin Kms O 14 0.00 166, 822.00 166. 822.00

    Construccin de calles Parque O I 0.00 28,290.00 28,290.00

    Totales 14 15 294, 858.00 806,698.00 489,970.00

    Fuente: Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado.

    Inversin de Obras Pblicas Municipales

    Obra Estatal Concertada

    Municipio: Tatatila

    Metas Inversin

    Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total

    Agua potable en zonas rurales Sistem 3 O 112,311.00 0.00 112,311.00

    Caminos rurales Km 1I O 182,547.00 0.00 182,547.00

    Conservacin Kms O 14 0.00 166, 822.00 166, 822.00

    Construccin de calles Parque O I 0.00 28,290.00 28,290.00

    Totales 14 15 294,858.00 806,698.00 489,970.00

    Fuente: Secretaria de Finanzas del Gobierno del Estado.

    26

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    29/164

    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Xico

    Plan de Arbitrios 1992

    Total $ 724, 799.82

    P artjc jpaciones

    S 433.535.82

    (60%)

    S 52,433 (7

    I

    iAprovc:cham iento s

    S 61.050(9%)

    /pue s te sS (20%)

    P ro dueto s

    S 30.666 (4%)

    Contribuciones

    SO(0%)

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislatura Local.

    XicoPlan de Arbitrios 1993

    Total $ r: 317, 989.00

    Contnbuciones

    $0 (0%)P artjcjpa c io ne s

    s 880,200 (67%)

    Productos

    s 44,590 (3%)

    Impuestos

    $ 239,992 (18%)

    1Aprovechamientos

    $ 87,069

    Derechos$ 66, 138

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislatura Local.

    27

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    30/164

    Exp erie nc ia s de Buen Gobierno Municipal

    Xico

    Plan de Arbitrios 1994

    Total $ r: 900, 594.00

    P artic ipa e io ne s

    1,083,177(57%)Otro s jng res o s

    156,759 (8%)

    Productos

    66,095

    /Impuestos$ 404,433 (21%) Derechos

    71,278 (4%)

    Apro ve ch am iento s

    118,842 (6%)

    Contribuciones

    SO (0%)

    Fuente: Direccin de Glosa, Legislatura Local.

    Xico

    Aplicacin de Recursos 1993

    Total s t: 317, 989.00

    Gasto e apita!

    51,600 (4%)

    \Servicios Bsicos

    S 160,500 (12%)

    r

    Servicios

    Personales

    \Obra P bjic a

    S

    Deuda Pblica

    SO (0%)

    Gasto Corriente

    S 414,608

    Fuente: Direccin de Glosa, Legislatura Local.

    ..

    '

    28

  • 7/29/2019 Experiencias de Buen Gobierno

    31/164

    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Xico

    Aplicacin de Recursos 1994

    Total $ r: 900, 594.00-

    II!

    I

    i

    s e rvic io s B s ic c s

    s

    Gasto Co rriente

    s 484,

    Ga sro Capital

    S O (0%)

    Deuda Pblica

    So (0%)

    Obra Pblica

    (23%)

    S ervic s

    P e rs o na les

    (36%)

    Fuente: Direccin de Glosa. Legislatura Local.

    Inversin de Obras Pblicas Municipales

    Fondos Municipales de Solidaridad

    Municipio: Xico

    Metas Inversin

    Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total

    Adquisicin Lotes 2 2 14,870.00 23,070.00 37,940.00

    Ampliacin Postes O 13 0.00 87,722.00 87,722.00

    Anexo Anexos 10 2 80,852.00 31,024.00 111,876.00

    Apoyo a mujeres Taller 26 O 21 037.00 0.00 21,037.00Apoyo a productores pesqueros y ae. Obras 1 1 0.00 18,998.00 18,998.00

    Construccin Obras 12 7 171,616.00 358,558.00 530,174.00

    Construccin en calles M2 400 1,316 8,724.00 97,756.00 106,480.00

    Empedrado de calles M2 2,180 1,500 88,512.00 52,500.00 141,012.00

    F omento a la micro e mpresa Obras 1 O 6,305.00 0.00 6,305.00

    Guarniciones y banquetes M2 400 O 15,330.00 0.00 15,330.00

    Puentes peatonales Obras 1 O 2,968.00 0.00 2,968.00

    Puentes vehiculares Mts 6 O 2,287.00 0.00 2,287.00

    Rehabilitacin Sistem 8 13 83,899.00 406,666.00 490,565.00

    Reparacin Lotes O 2 0.00 23,616.00 23,616.00

    Urbana Colonia 1 O 3,600.00 0.00 3,600.00

    Total 3,022 2,856 500,000.00 1'099,910.00 1'599,910.00

    Fuente: Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado,

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    Ex per ie nci as de Buen Gobierno Municipal

    Inversin en Obras Pblicas Municipales

    Obra Estatal Concertada

    Municipio: Xico

    Metas Inversin

    Obras Unidad 1993 1994 1993 1994 Total

    Abasto y comercializacin Obra

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    BIBLIOGRAFA

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    Experiencias innovadoras en Gobiernos Locales.

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    Meja Lira, Jos. La Participacin Ciudadana en el Contexto de la Nueva

    relacin Estado-Sociedad. CIDE. Mxico.

    Merino, Mauricio. "En Busca de la Democracia", en La Participacin Ciudadana

    en el Gobierno Local. COLMEX, Mxico.

    Snchez Martnez, Luis Alberto. "Apuntes para el Estudio de las Tipologas

    Municipales", en Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y

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    Revista Gobiernos, Mxico, agosto-septiembre.

    Ziccardi, Ma. Alicia. "El Municipio y sus Retos en la Transicin Democrtica", enMemori a del Seminario Internacional: El Municipio y sus Retos en la

    Transicin Democrtica. 1995.

    Ziccardi, Ma. Alicia. La Tarea de Gobernar: Las Ciudades y La Gobemabtlidad.

    31

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    LOS PROBLEMAS DE DISEO DE POLTICAS PBLICAS ENEL NIVEL MUNICIPAL

    (El caso del municipio de Naucalpan de Jurez)

    Rosaura Salgado San Juan

    INTRODUCCIN

    El presente trabajo incursiona en una temtica de crucial importancia en laconsideracin del diseo de polticas pblicas a nivel municipal; para tal efecto hemospuesto como caso de estudio al municipio de Naucalpan de Jurez, Estado de Mxico.

    En esta nueva tendencia de los municipios, la planeacin del desarrollo constituyeun excelente apoyo para hacer ms gobernables las instancias de administracin locales,sean stas metropolitanas, urbanas o rurales. Se puede decir que la planeacin localconstituye el mtodo para dar conduccin a la gestin municipal, por el perodo quecorresponde al ejercicio gubernamental de los propios presidentes municipales yautoridades locales; as como el diseo de polticas pblicas, entendidas stas como elinstrumento para la accin, referidas en funcin de tcticas y estrategias del Estadoque, de acuerdo al inters general de la sociedad, elaboran planes y programas para

    alcanzar los objetivos nacionales, estatales y locales.En la primera parte se explica el entorno complejo de los municipios metropoIitanosen los mbito mundial y regional, ya que para el caso de un municipio metropolitano eldiseo de las poIticas pblicas requiere de una idea precisa de cmo impactan en losambientes estatal y local las megatendencias: la globalizacin y la regionalizacin.

    En la segunda parte se analiza el diseo de las polticas pblicas en el municipiode Naucalpan, partiendo del proyecto de gobierno nacional, especialmente del PND1995-2000, Ydel Plan Estatal 1993-1999, a los cuales deber ajustarse el Plan de

    Desarrollo Municipal 1994-1996.La tercera parte del presente trabajo seala la importancia de tomar en cuenta el

    proyecto de gobierno estatal, con el propsito de precisar acciones por seguir en tresaspectos fundamentales:

    a) La calidad de vida, medio ambiente y desarrollo social; b) la generacin de losservicios pblicos, y e) la promocin del desarrollo municipal.

    Finalmente, la cuarta parte pretende mostrar el diseo de polticas pblicas, elcual debe fundamentarse en un modelo sistmico que sea apropiado a la realidadmunicipal; este modelo deber identificar las relaciones entre el medio natural y elmedio social y de cmo ser esta relacin a travs del trabajo, conocimiento y

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    E xpe r i e n e i a s de B u e n G o b i e r n o Mun i e ip a /

    tecnologa; y cuyos componentes sern a partir del medio ambiente local, las demandas

    y recursos, procesamiento y transformacin, las polticas pblicas municipales, los

    resultados y la retroalimentacin (ver anexo 2).

    Este modelo tiene implcito un aspecto terico, que se deriva de hacer unapropuesta y una clara distincin entre lo que son diseo, formulacin, ejecucin y/o

    seguimiento de polticas pblicas municipales con respecto a lo que es el comportamiento

    de la gestin de gobierno, entendiendo que poltica y desempeo son dos categoras

    diferentes.

    En el anexo 1 se presentan los criterios en la realidad estatal, para definir los

    tipos de municipios que operan en las diferentes regiones; yen el anexo 2 se muestra

    la propuesta de modelo sistmico de las polticas pblicas municipales.

    EL ENTORNO COMPLEJO DE LOS MUNICIPIOS METROPOLITANOS

    1. El entorno mundial y regional

    Para el diseo de las polticas pblicas de un municipio metropolitano, es necesario

    tener una idea precisa de cmo impactan en los ambientes estatal y local las

    megatendencias: la globalizacin y la regionalizacin, las cuales marcan tendencias

    mundiales que sealan los comportamientos de la economa y flujos de capital, ascomo los procesos de integracin econmica a escala mundial y regional.

    Los actores principales en un proceso de desarrollo local son el gobierno y la

    comunidad local, pero aqu habr que distinguir cul es el grado de intervencin y

    control que el gobierno central puede y debe ejercer sobre la planeacin del desarrollo

    en general. Esto incluye la planeacin y administracin del desarrollo local. A medida

    que la nacin-estado se construye, y fortalece y a medida que el poder central se

    ejerce cada vez con ms fuerza sobre sus alrededores, la necesidad de descentralizar

    se hace ms evidente.La descentralizacin puede enfocarse de varias maneras: a) descentralizacin,

    b) delegacin a agencias semiautnomas o paraestatales, e) devolucin a los gobiernos

    locales y d) transferencia de funciones.

    En nuestro pas, el ms claro ejemplo de una descentralizacin regional es el

    municipio, lo cual implica autonoma econmica y poltica; lo que falta es la voluntad

    poltica para lograrlo. En el caso de municipios metropolitanos, es factor medular para

    conseguir su desarrollo y cumplimiento de su objetivo, que es la prestacin de los

    complejos "servicios pblicos".

    Ante este panorama no hay que olvidar que existen alternativas de participacin,

    de Organizaciones no Gubernamentales (ONG's), que pueden coadyuvar a eliminar

    la intervencin paternalista, de actuar para su propio desarrollo y de establecer como

    34

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    grupos organizados y con su cuota de poder en el dilogo con los gobiernos locales.

    Estas ONG's son importantes para los temas del desarrollo porque articulan y

    multiplican la capacidad de individuos aislados y sin poder, y lenta pero gradualmente

    aumentan su capacidad de negociacin como grupo.

    Procurar que el nivel de vida de los seres humanos de una sociedad sea hoy igualo mayor que al de ayer es el gran reto actual del municipio.

    Mxico, con una poblacin mayor a los 90 millones de habitantes, enfrenta una

    crisis econmica desde el 20 de diciembre de 1994, cuyas secuelas han significado

    hasta el momento un costo social elevado en trminos de desempleo y contraccin en

    los niveles de vida. Es borrosa la frontera entre los costos de la crisis y los del ajuste

    para superarla. Est vigente un programa econmico que en estos trminos se

    demuestra costoso, aunque se sostiene que se trata de costos transitorios porque la

    crisis es, en s misma, transitoria. Sin embargo, los resultados del diagnstico revelan

    que el fenmeno, lejos de tender a desaparecer, parece agravarse y perpetuarse.

    El municipio de Naucalpan es el modelo clsico de la transicin del Mxico rural

    al Mxico urbano. Considerado polo de desarrollo en la periferia metropolitana, en

    slo 44 aos es uno de los municipios con mayor concentracin de poblacin (804,286

    habitantes) con un crecimiento anual del 38% y la edad promedio apenas alcanza los

    24 aos. Esta situacin plantea la necesidad de crear la infraestructura necesaria para

    atender las demandas de la poblacin que ingresa al mercado laboral y que est a la

    expectativa de mejores oportunidades en salud y educacin .

    Naucalpan se ha considerado un municipio industrial; en l se asienta una de las

    plantas industriales ms grandes del pas. Sin embargo, a ltimas fechas el sector

    comercio y los servicios han adquirido un papel sobresaliente en la economa local, ya

    que concentran el 60% de la poblacin ocupada, mientras que en la industria se ubica

    e139%.

    El crecimiento de Naucalpan ha rebasado todas las expectativas y previsiones,

    lo que hace inoperantes los conceptos comerciales de la planeacin urbana. I El territorio

    del municipio se urbaniz aceleradamente, la geografia accidentada no ha sido obstculo

    para la proliferacin de asentamientos humanos, carentes en su mayora de los servicios

    ms elementales. Esta es una de las razones para regular y dar forma planificada a

    este desarrollo.

    Determinada la poltica general y con la idea de enunciar un breve marco histrico

    que sirva como referencia para el desarrollo del presente trabajo, a continuacin se

    explicar de manera general en esta segunda parte qu es una poltica pblica,

    empezando por delimitar la importancia de su estudio.

    IPlan de Desarrollo Municipal 1994-1996, H. Ayuntamiento Constitucional de Naucalpan de Jurez, Estado

    de Mxico, pgs. 20-21.

    35

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    Experi enci as de Buen Gobierno Municipal

    2. El entorno nacional

    En el diseo de la poltica pblica de un municipio metropolitano' como Naucalpan,

    se tiene que tomar en cuenta aspectos claves del proyecto de gobierno nacional, muy

    especialmente el PND 1995-2000, que plantea lineamientos especficos, a los cuales

    es necesario darles congruencia y aterrizarlos en el nivel local. Particularmente aspectos

    de poltica macroeconmica que tienen relacin con la estrategia de desarrollo, de

    cmo aumentar el PIB y mantener los niveles de ingreso, de incentivar y ampliar la

    formacin de capital productivo social, y lo ms importante, de cmo estimular la

    generacin de empleos.

    El presidente municipal y sus expertos deben tomar en cuenta los aspectos

    relevantes que tienen relacin con la desregulacin administrativa, el manejo

    presupuestal y el equilibrio de las finanzas pblicas; el darle contenido en el nivel local

    a lineamientos de fomento industrial; y el cmo promover la productividad y

    competitividad, esto ltimo entendido como el fomento a la innovacin y calidad de los

    servicios pblicos.

    Esto exige una revisin del plan de desarrollo municipal, para darle un ajuste y

    adecuarlo a las nuevas condiciones del proyecto de gobierno nacional.

    Dentro de los planteamientos especficos que seala el PND 1995-2000 destaca

    por su importancia el apartado referente al "Nuevo Federalismo", el cual seala: "Elreconocimiento de los espacios de autonoma de las comunidades polticas y del respeto

    a los universos de competencia de cada uno de los rdenes gubernamentales, a fin de

    articular, armnica y eficazmente, la soberana de los estados y la libertad de los

    municipios".'

    Contempla adems una profunda redistribucin de competencia de autoridad,

    responsabilidades y recursos del gobierno federal en los dos mbitos de gobierno

    estatal y municipal. Reconociendo la plena soberana de las entidades federativas y la

    libertad municipal, descentralizar las funciones, recursos fiscales y programas pblicoshacia los estados y municipios, con criterios de eficacia y equidad. Se propone un

    Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para otorgar mayores ingresos y atribuciones

    de gasto a las entidades federativas, y reforzar el apoyo a las zonas ms atrasadas o

    de menores recursos, para el surgimiento de nuevos polos de desarrollo. Dentro del

    2La clasificacin de un municipio metropolitano es con base en el texto La Administracin Estatal y

    Municipal de Mxico, cuyo autor es Gustavo Martlnez Cabaas, editado por el JNAP-CONACYT, julio de

    1985, Mxico D.F. Pgs. 227, 228; asl como tambin en el texto Desarrollo, Administracin y PlaneacinMunicipal: la experiencia del Estado de Mxico, Julin Salazar y otros, ed. UAEM, UAM, JAPEM. 1990,

    Toluca, Mx. Cuadro No. 14, pg. 157, el cual se incluye en los anexos del presente trabajo como el cuadro

    de Nacional de Desarrollo 1995-2000, Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, mayo de 1995, pgs.

    59, 60 y 61, Mxico, 1995.

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    nuevo federalismo se reconoce la diversidad municipal del pas y la necesidad de

    promover al municipio como espacio de gobierno, vinculado a las necesidades bsicas

    de la poblacin como representante de las comunidades y con capacidad para participar

    ms activamente en la definicin de los programas.La participacin municipal en el desarrollo ser fundamental para la preparacin

    de planes y programas sectoriales y regionales. Finalmente, es importante sealar que

    el PND 1995-2000 abre el debatepara analizar con profundidad el perodo constitucional

    de los ayuntamientos, que actualmente es de 3 aos, los cuales han sido insuficientes

    para dar un cabal cumplimiento a planes y programas y su continuidad a corto, mediano

    y largo plazos, obstaculizando en muchos de los casos la eficiente y eficaz prestacin

    de los servicios pblicos.

    Los lineamientos especficos que el PND contempla son: redistribucin de

    competencias, vida municipal, participacin municipal en el desarrollo, periodo

    constitucional de los ayuntamientos, municipios indgenas y coordinacin fiscal; estos

    sern puntos a tomar en cuenta para la reorientacin de polticas pblicas, tanto en el

    plan estatal como en el plan municipal de desarrollo, para darle su justa proyeccin

    nacional.

    Estos ajustes debern partir de los planteamientos ya mencionados en el PND

    1995-2000, Ylos que se encuentran enmarcados en el plan estatal, entre los que destacan:

    las finanzas municipales, la administracin municipal, planeacin urbana y las diferencias

    sustanciales entre los municipios del Estado de Mxico (urbanos y rurales).'

    3. El entorno estatal

    En el diseo de las polticas pblicas locales es fundamental tomar en cuenta el

    proyecto de gobierno estatal, a fin de precisar las acciones por seguir en tres aspectos

    fundamentales, que son:

    a) La calidad de vida, medio ambiente y desarrollo social

    b) La generacin de los servicios pblicos municipales, y

    e) La promocin del desarrollo econmico municipal

    Estas tres acciones que dan sentido y contenido a las funciones del gobierno

    municipal, necesariamente deben tener un grado de congruencia con lo que plantea el

    plan de desarrollo estatal, el cual tambin tendr que ajustarse al plan nacional; sin

    embargo, el actual plan estatal contiene una estrategia de desarrollo en tres reas:

    poltica, econmica y social, de donde se desprenden los programas, objetivos y lneas

    4Plan de Desarrollo del Estado de Mxico 1993-1999, del Estado de Mxico, Toluca, Mxico.

    diciembre de 1993, pgs. IV-7 y V-g.

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    Experie nci as de Buen Gobierno Municipal

    de accin que el actual plan de desarrol1o municipal de Naucalpan est l1evando a

    cabo; tambin es importante sealar que dentro del diseo de polticas pblicas se

    tiene que contemplar lo difcil que resulta la interpretacin de una compleja situacin

    social y ver el impacto de una poltica pblica sobre ella.Esto implica realizar un gran esfuerzo predictivo de lo que va a suceder sobre la

    poblacin. Ah radica muchas veces la importancia de su estudio.

    Las razones principales de su estudio pueden ser de tres tipos: razonescientficas,

    profesionales y polticas.

    Las razones cientficas son las que buscan entender las causas y las

    consecuencias de la aplicacin de una poltica en funcin del entorno social; las

    razones profesionales buscanencontrarsolucionesprcticasa losproblemasde

    la sociedad; en cambio, las razones polticas van encaminadas a atender loverdaderamente relevantey trascendente.

    Las polticas pblicas, como un procesode anlisis,nos enseana entender,

    enprimerlugar, cundoesfactible queelpropiogobierno asumaunapolticapblica,

    ya que en ocasiones no es conveniente; tambin nos ensean a omitir, a definir

    tcticas y estrategias, y de esta manera comprender cules son las "causas" o

    "determinantes" que llevana formular unapolticapblica

    Esnecesario explicaralapoblacin losmotivosquellevanalgobiernomunicipala tomar dichas acciones, as como las consecuencias de los "impactos" de la

    aplicacin de una polticapblica, susefectossobrelas condiciones econmicas de

    la sociedad, elmedioambiente, la educacin, la salud,la seguridad, el transporte, el

    desarrollo urbano, la vivienda, los serviciospblicos, etc. En concreto,se puede

    sealarque una poltica pblica es un instrumentopara la accin (entendida sta

    como la tctica y la estrategia)del gobierno,que de acuerdoconel intersgeneral

    de la sociedadpreparaplanesy programas para alcanzarlos objetivosregionales y

    locales.Algunosautoreshanestablecido unatipologapara laspolticaspblicas, que

    son principios bsicos que debern tener para su funcionamiento: reguladora,

    distributiva, redistributiva, capitalizable y tica. Enel casoregulador sedebemedir,

    concertar, ajustar acciones, intereses y conductas de la sociedad y de los que

    participan; mediante la distributiva se deber repartir los bienes y servicios a la

    poblacin;la redistributivatendrque repartiry dividirlos bienesy serviciosen la

    comunidad; lacapitalizabledeberredituar, produciry rendirbeneficiosa lasociedad,

    la que se traduce en obtener el mximo de beneficios al menor costo posible; y

    finalmente la tica,en la quedebeprevalecer lamoraly lahonradez: la aplicacin de

    loscuatroprincipios anteriores implicaunacorrectaprcticao criterio al desarrollar

    y aplicaruna polticapblica.

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Dentro de las estrategias de desarrollo,el plan estatal contemplael contexto

    internacional y nacional; el primero derivado de la creciente tendencia hacia la

    globalizacin de la economa. Las economasnacionales han ido conformando un

    solo sistema econmico mundial; se menciona tambin la formacin de grandesbloques regionales -laComunidad Europea, laCuencadel Pacfico, Norteamrica,

    etc.-, generando la interdependencia entre las naciones. Seala el plan que el

    TLC,no es en s mismouna solucin absoluta; sibienaliviar en gradosustancial la

    restriccinde recursos financieros para el desarrollo del pas,tambin demandar

    esfuerzos en materia de competencia. El aumento de la productividad deber

    realizarse con base en normas ecolgicas ms estrictas y una vigilancia en el

    cumplimiento de la legislacin laboral en Mxico. Enelmbito nacional, comoenlaentidad, la transformacin del aparato productivo ha tenido consecuencias en lo

    social. El ajuste econmico de diez aos ha repercutido en el deterioro de las

    condiciones de vidade la poblacin, disminuy su ingreso real,elempleosevolvi

    an msescasoen relacin con la dinmicademogrficay se acumularon rezagos

    en la provisinde serviciospblicos.

    Derivado de lo anterior, la estrategia de desarrollo del Estado de Mxico deber

    estar preparada para apoyar el proceso de expansin de los sectores y regiones,

    conlaresponsabilidad dedefinir, apartirdeldiagnstico delasituacin y perspectivas

    del Estadoy de las demandasde la sociedad, losobjetivos en materiade desarrollo,

    las lneasrectorasde la accin colectivay las prioridades.

    Laejecucin de la estrategia, de acuerdo conel planestatal, despus deconocer

    los retos y los avances, implica definir los objetivos, a partir de los cuales se

    determinan las principales acciones y las estrategias que son: retos poltico,

    econmico y social.

    4. El entorno y la realidad municipal

    Eldiseode polticaspblicasmunicipales debefundamentarse en un modelo

    sistmico apropiado a larealidad local, stedebeidentificar lasrelaciones queexisten

    entre el medio natural y el medio social de cmo se da esta relacina

    travs deltrabajo, conocimiento y tecnologa. Esteaspecto general noslleva a analizar

    lasrelaciones que dan sentidoy contenidoa las funciones del gobierno

    que son las polticas pblicas armonizadascon la acciny serviciosofrecidosa la

    ciudadana. En el diseo de las polticas pblicas no existenmodelosni frmulas

    pre-establecidos, siemprehay diferentes caminosparaempezarlos; sin embargo, es

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    Experi enci as de Buen Gobierno Municipal

    necesario hacerlo segn nuestras propias opciones. Unmodelo se puede definir

    como "una simple representacin de la realidad". Por lo cual se sugieren los siguientes

    aspectos:

    Sencillo, ordenado y claro, para entender sus funciones y relaciones

    Identificar los aspectos significativos y relevantes de los problemas

    Fijar una congruencia entre las partes que lo componen

    Directo, considerar que cada fenmeno sea objetivo, operable, medible y

    verificable

    Sugerir explicaciones y predecir posibles consecuencias

    Representativo de la sociedad, que sea democrtico

    Con al esquema terico presentado, se proceder en esta ltima parte del

    trabajo a considerar el diseo de polticas pblicas para el caso del municipio de

    Naucalpan de Jurez, Estado de Mxico.

    En primer lugar hay que tomar en cuenta los programas, objetivos y lneas de

    accin, mismos que se encuentran ya contenidos en el plan de desarrollo municipal,

    enmarcados dentro de lo que se ha llamado retos poltico, econmico y social.

    El reto poltico contiene siete programas: apoyo al proceso electoral y libertadde expresin; administracin, desarrollo de personal y hacienda pblica; seguridad

    pblica y trnsito; revisin y actualizacin de reglamentos; derechos humanos;

    proteccin civil y participacin ciudadana, y fortalecimiento comunitario. El reto

    econmico contempla diez programas: fomento agrcola, desarrollo de la ganadera,

    desarrollo forestal, promocin acucola, apoyo al desarrollo industrial, promocin y

    apoyo a las actividades artesanales, apoyo al desarrollo comercial, fomento al turismo;

    modernizacin de las comunicaciones, carreteras, caminos y modernizacin del

    transporte. Finalmente, el reto social contiene 18 programas prioritarios: educacin,cultura,empleo, agua potable,drenajey alcantarillado, vivienda, saludpblicay seguridad

    social, preservacin y restauracin del medio ambiente, parques yjardnes, limpia y

    disposicin de desechos slidos, alumbrado pblico y electrificacin, regulacin, uso y

    destino del suelo, embellecimiento y conservacin de los poblados y centros urbanos,

    obras pblicas y panteones, desarrollo urbano, regularizacin de la tenencia de la

    tierra, deporte y recreacin, asistencia social y atencin a grupos tnicos.

    En este contexto tambin se recogen las demandas de campaa, que el propio

    plan de desarrollo municipal desglosa de la siguiente manera: se recibieron 12,621

    demandas, las cuales se aglutinan en cuatro grupos:

    En el primer grupo destacan las demandas relacionadas con cuatro problemas:

    seguridad pblica, disposicin de desechos slidos, alumbrado pblico y pavimentacin,

    los cuales concentran el 42% del total de las demandas.

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    Ex pe rienc ias de Buen Gobierno Municipal

    El segundo grupo, constituido por aspectos relativos a cinco problemas: agua

    potable, educacin, transporte y comunicacin, deporte, administracin y gestin, que

    representan otro 27%. Y el grupo tres incluye cinco programas: caminos, drenaje,

    vivienda, salud y abasto, y representan el 16% de las demandas.Las demandas ciudadanas captadas en estas tres instancias fueron recogidas y

    formuladas como prioridades dentro del plan municipal de desarrollo en su captulo

    VI: objetivos, programas y metas.

    Como lo hemos sealado en renglones anteriores, el diseo de polticas pblicas

    municipales debe fundamentarse en un modelo sistmico, el cual debe construirse a

    partir de los componentes siguientes:

    a) El ambiente local. Constituye el medio en donde se desarrolla la actividaddel gobierno y sta se confronta con las actividades que realiza la sociedad local

    b) Las demandas y los recursos. Corresponde a las demandas de la poblacin

    y los recursos de que dispone el municipio, los cuales deben compatibilizarse a travs

    de las polticas pblicas locales

    e) Procesamiento y transformacin. Corresponde a la parte operativa y de

    procesamiento de las demandas y recursos, mediante la formulacin y ejecucin delaspolticas pblicas locales; as como la organizacin y conformacin de lasestructuras

    formales, las normas y procedimientos del gobierno municipal.

    d) Las polticas pblicas municipales . Deben definirse en funcin de los

    objetivos, metas y esquemas de prioridades fijados por el plan de desarrollo municipal.

    El sustento de las mismas lo da el proyecto de gobierno que postul en su campaa

    electoral el presidente municipal.

    e) Los resultados. Los resultados de las polticas pblicas municipales deben

    medirse tal cual, en la realidad debern presentarse al pblico o poblacin local.

    t) La retroalimentacin. Corresponde al proceso de seguimiento (control y

    evaluacin) que se realice para hacer modificaciones y corregir errores, surgidos de

    la ejecucin de las polticas pblicas municipales. La retroalimentacin es el proceso

    sustantivo que toma en cuenta la ejecucin y los resultados de las polticas en el

    contexto socioeconmico local: cmo impactan en el entorno y cmo se trasmite de

    vuelta el proceso de conversin de las mismas, en forma de nuevas demandas y

    requerimientos de recursos.

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    Experiencias de Buen Gobierno Municipal

    Lo que se plantea con este modelo sistmico, es todo un marco conceptual y

    representa un desafo para un gobierno metropolitano, que busca innovar en materia

    de gestin y ejercicio del poder local. Este modelo tiene implcito un aspecto terico

    interesante, derivado de su propuesta de hacer una clara distincin entre lo que son

    diseo, formulacin, ejecucin y seguimiento de polticas pblicas municipales, con

    respecto a lo que es comportamiento de la gestin de gobierno, entendiendo que poltica

    y desempeo son dos categoras diferentes.

    Este esquema preliminar, sobre diseo de polticas pblicas a nivel municipal,

    permitir tener una visin de la complejidad del tema y su importancia para un mejor

    gobierno del municipio metropolitano.'

    A MODO DE CONCLUSiN

    Han transcurrido ms de diez aos desde que se introdujeron reformas legales

    para trasladar competencias del gobierno federal a los gobiernos estatal y municipal.

    Tales reformas incluyen la planeacin y administracin del territorio, el suministro de

    servicios bsicos (agua potable y alcantarillado, recoleccin de basura, seguridad pblica

    y trnsito) y la capacidad de recaudar recursos propios (impuesto predial y de traslacin

    de dominio, entre otros).

    Sin embargo, los balances sobre esta desconcentracin administrativa han sido

    desiguales. En los 31 estados y en los 2,395 municipios es posible encontrar diferentes

    grados de avance en su capacidad para cumplir las competencias que les otorga la

    ley.

    Para el diseo de las polticas pblicas, sobre todo en municipios metropolitanos,

    es necesario ver el impacto en los ambientes estatal y local, sobre todo en lo referente

    a las megatendencias (globalizacin y regionalizacin).

    El municipio de Naucalpan de Jurez, Estado de Mxico, es el modelo clsico de

    la transicin del Mxico rural al Mxico urbano, que requiere de estudio, anlisis y

    regulacin para dar forma planificada a su desarrollo.El presidente municipal y sus expertos debern considerar los aspectos ms

    relevantes del manejo presupuestal y el equilibrio de las finanzas pblicas, dar los

    lineamientos en el fomento industrial y promover la productividad y competitividad;

    entendiendo esto como el fomento a la innovacin y calidad de los servicios pblicos.

    El diseo de polticas pblicas deber sustentarse en un modelo sistmico acorde

    a la realidad municipal, de cmo debe darse esta relacin a travs del trabajo, el

    conocimiento y la tecnologa.

    Debemos entender que el trmino polticas pblicas representa un instrumentoprospectivo que significa una ciencia de la accin y conduce a tener un panorama

    amplio del entorno social y las varias alternativas relacionadas entre s.

    5Ver anexos, Cuadro No. 2.

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    ANEXO

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    Experiencias de Buen Gobier no Municipal

    ANEXO 1

    El Cuadro muestra los tres criterios utilizados en la realidad estatal para definir

    los tipos de municipios que operan en las diferentes regiones.

    Anlisis de los criterios para determinar las tipologas.

    Estos criterios son muy generales y sealan un perfil de los mUnICIpIOS

    metropolitanos, urbanos, semiurbanos y rurales. Para el caso del Estado de Mxico,

    habra que pensar en simplificar estos criterios y tomar nicamente tres variables

    claves y relacionarlas entre s. Estas variables seran:

    i) Poblacin

    ii) Presupuesto

    iii) Superficie territorial

    variable demogrfica

    variable financiera

    variable geogrfica

    Estas tres variables, al relacionarlas, proporcionaran el presupuesto percpita

    y el nmero de habitantes por Km 2 para cada municipio. Otra solucin puede ser el

    adoptar nuevos criterios, combinando los ya utilizados en el estado en el sentido de

    mantener la tipologa ya establecida, conservando nicamente la de los semi-urbanos

    y no tomando en cuenta el criterio que define a estos municipios como en transicin, lo

    cual confunde y no es preciso. Habra que buscar nuevos perfiles, mediante la

    introduccin de ms variables mencionadas ---demogrfica, financiera y geogrfica-

    y con ellas construir una matriz ms simplificada, como la que se presenta en el anexo

    1 y 2.

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    Cuadro 1 (cont.)Ms d e 3 00 ,00 0 Comercio . In du st ri a. Universidades. Grandes Todos los Ms de No considera la

    Turismo. Agricultura Pos tgr ad os. c on ce nt ra ci one s servicios pblicos 15,000 parte de la salud,

    y Ganadera Bibliotecas, etc. de asentamientos comunicaciones y

    tecnificada humanos y transporte

    poblaciones

    importantes

    No tiene criterio No se tiene unaexplicacindel cambio

    de criterio en la

    Secretaria deAdministracin delGobierno del Estadode Mxicoen 1988

    Urbanos Entre 60,000 y Comercio. Industria. Nivel bsico hasta Colonias. Todos los De Todos los Todos los

    3 00 ,0 00 T ur is mo . A gr ic ul tu ra e d uc ac i n t c nic a Fraccionamientos. servicios pblicos 200,000 a servicios servicios

    Puebl os . E ji do s en la cab ecera y 4 99 ,0 00 m d ic os n ec es ar io s

    en algunas

    localidades

    Entre 60,000 y Industria. Comercio. Escuelas tcnicas. Ms de 2 Todos los De 2,000 No se considera la

    300,000 Turismo. Agricultura. Preparatorias. comunidades servicios pblicos a 15,000 parte de salud.

    Ganadera tecnificada U ni ve rs id ad es . i mp or ta nt es y en la cabecera y comunicaciones y

    B ibliote ca s poblados regulares en algunas transportes

    poblaciones

    Mayor de 100,000 Industria. Comercio. Instituciones educativas Crecimiento Servicio en todos Ms de No se considera la

    d e t od os l os n iv el es : d emog rfi co l os municipios 100,000 parte de salud,

    Ganaderiatecnificada bsico, medio acelerado. Gran aunque irregular en comunicaciones y

    medio superior, concentracin algunospoblados transportes

    superior., posgrado, y poblacional. Polosescuela tcnica. Museos deatraccin

    y Bibliotecas

    Menos de Agricultura. Ganaderia. Escuelas primarias y Baja densidad de Servicios en la Entre

    Pesca. Silvicultura. secundarias p ob laci n . cab ecera mun icip al 300,000 y

    Mineria. Comercio. D is pers i n (defi ci en tes e 500,000

    poblacional. irregulares)

    Poblacin rural

    mavoria

    Fuente: Salazar Medina, Julian; Saamuel Espejel y Luis Inostroza F. Desarrollo, Administraciny Planeacin Municipal: La experie ncia del Estado de Mxico.UAEM, UAM, IAPEM, primera edicin, diciembre de 1990. Toluca, Mxico.

    a) Criterio de la Secreta ria de Administracin. Gobierno del Estado de Mxico 1984.

    b) Criterio del Lic. Ignacio Pichardo Pagaza. Introduccin a la Administracin Pblica en Mxico. 1984.

    c) Criterio de la Secretaria de Administracin. Direccin de Organizacin y Documentacin. Gobierno del Estado de Mxico. 1988.

    (*) Variable usada por la Direccin de Organizacin y Documentacin. 1988.

    (**) Criterio usado por la Secretara de Administracin. Tipifica a los municipios rurales, 1984.

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    uaaro

    Combinacin de criterios para definir las caractersticas y tipos de municipios del Estado de Mxico

    Tipos de Servidos Pblicos del Salud Comunlcadones y

    T No. presupuesto transporte

    anual (mlUones

    pesos 1989)

    Metropolitanos Ms de 400,000 Industrial Escuelas Ciudad Todos los servicios Ms de 20,000 Todos los Todos los servicios

    Servicios Preescolar Colonias pblicos en zonas se rvic ios m dicos en centros, c iuda d y

    Comercio Primaras habitadas por en todas las zonas zonas residenciales( ba ja S ec un da ri as Z on as r es id en ci al es f am il ia s de a lt os de familias de de alto ingreso

    produccin) Tcnicas Fraccionamientos ingresos altos ingresos

    P re pa ra to ri as C ol on ia s p op ul ar es Insuficiencia en las

    Universidades Ase nta mie ntos Insuficiencias en Insuficiencias en colonia s popula re s y

    Ins t. d e Capaci taci n i rreg ul ares col on ias p op ul ares y colonias asentamientos

    Posgrados asentamientos populares y irregulares

    Museos irregulares asentamientosCasas de Cultura irregulares

    Bibliotecas

    Urbanos De 6 0,00 0 a In du st ri a Nivel bsico Ciudad Servicios pblicos De 1 9, 999 a Tod os los Todos los servicios

    399,000 Servicios Nivel medio Colonias en centro, ciudad y 6,000 servicios mdicos en centro ciudad y

    Turismo Nivel medio superior Zonas residenciales algunas localidades en centro ciudad y algunas localidades

    en Bibliotecas Fraccionamientos importantes algunas importantes

    localidades Casas de cultura Colonias populares. localidades

    Asentamientos Insuficiencias en importantes Insuticiencias serias

    irregulares colonias populares Insuficiencias en en colonias

    P la nt el es de e du ca ci n P ue bl os A se nt am ie nt os colonias

    superior (limitados) Localidades irregulares populares Asentamientos

    Pueblos y Asentamientos irregulares

    localidades irr egula res P ue bl os y

    P ue blos y loca lidades

    localidades

    Semiurbanos De 3 0, 00 0 a Industria mediana y Nivel bsico Ciu dad p eq ue a Servi ci os b s icos en D e 5 ,9 99 a Ho sp it ale s S er vi ci os en la

    59,999 pequea Nivel medio Colonias cabecera y algunas 1,200 Clnicas cabecera y algunas

    S er vicio s Nivel m edio supe rior Fraccionamientos localidades Sanatorios comunidades

    Turismo (limitados) Pueblos Insuficiencias en Consultorios Insuficiencias en

    Cas as d e cul tu ra A sent ami en to s asentamientos pueblos y

    G an ad er a B ib li ot ec as p eq ue a s ir re gul ar es ir re gul ar es localidades

    Barrios v eiidos Barrios v eiidos

    e-

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    Cuadro 2 (cont.)

    Rurales 29,999 a Microindustrias Nivel bs ico Pueblos Servicios bsicos De 1,999 a 889 Casas de salud Servicios en la

    2,300 familiares Colonias con limitaciones en Consultorios cabecera

    Talleres Nivel medio Rancheras cabecera Dispensarios Insuficiencias

    Turismo en pequea Nivel medio superior Ejidos Insuficiencias en serias en

    escala muy limitado colonias comunidades y

    Casas de cultura Comunidades comunidades y localidades

    Ganadera Bibliotecas pequeas agrarias localidades aisladas aisladas

    Acuaeultura Pequeas

    Silvicultura comunidades

    Minera dispersas

    Fuente: Salazar Medina, Julin; Samuel Espejel y Luis Inostroza F.Desarrollo, Administ raciny Planeacin Municipal: La experiencia del Estado de Mxico.UAEM, UAM, IAPEM, primera edicin, diciembre de 1990, Toluca, Mxico.

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    Ex pe ri enc ia s de Buen Gobierno Municipal

    BIBLIOGRAFA

    Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las polticas pblicas. Porra Eds., Colee.

    Antologas, Mxico, 1992.

    Cernea, Michel. "Organizaciones no gubernamentales y desarrollo local", en

    Documentos para la Discusin del Banco Mundial. Washington, D C.

    Martnez Cabaas, Gustavo. La Administracin Estatal y Municipal de Mxico.

    INAP-CONACYT, Mxico, 1985.

    Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica. Tomo I1, INAP,

    Mxico, 1984.

    Quijano, Manuel. La formacin de una poltica gubernamental. Colegio Nacional

    de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mxico, mayo-agosto, 1987.

    Salazar Medina, Julian; Espejel, Samuel e Inostroza F., Luis.

    Administracin y Planeacin Municipal: La experiencia del Estado de Mxico.

    UAEM, UAM, IAPEM, Toluca, Mxico, 1990.

    Uvalle Herrones, Ricardo. Los nuevos derroteros de la vida estatal. IAPEM, Mxico,

    1994.

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    Exp eri en cia s de Buen Gobierno Municipal

    ANLISIS DEL ASPECTO POLTICO DEL AYUNTAMIENTO DECIUDAD GUZMN, JALISCO. 1992-1995

    Daniel Robles Torres

    PRLOGO

    Este ensayo no pretende ser exhaustivo ni mucho menos una investigacin aprofundidad, sino un anlisis somero de lo que en materia poltica hay que destacar dela buena administracin pblica del Ing. Alberto Crdenas Jimnez. Tomando enconsideracin un punto de vista muy particular de lo bueno que logr hacer en elmunicipio a base de no pocas dificultades, personalizadas por los grupos tradicionalesde poder e incluso por su propia gente de cabildo. Mxico, y en especial Jalisco, seencuentran en la ya tan trajeada y mencionada "transicin a la democracia", pero loque ya no es tan fcil decir es cundo va a terminar. El tiempo se est agotando y sepuede ver que la gente empieza a dar sntomas de una nueva cultura poltica, ya no depaternalismo o de c1ientelismo, sino de exigencia de sus derechos y la bsqueda deespacios de participacin poltica ms abiertos y cercanos a las decisiones.

    Animado con esa inquietud va encaminado el siguiente trabajo, para hacer cadada ms conscientes a los prximos gobernantes de lo que el Ing. Alberto CrdenasJimnez consideraba nuestra meta: "No es gobernar para con el Pueblo, queremosgobernar con l", a travs de no confundir "tomar mi parte, idea obsoleta de la poltica,a poner mi parte, accin que habr de perdurar el buen destino de nuestro pueblo".

    INTRODUCCiN

    El presente anlisis est enfocado al aspecto poltico de la administracin municipaldel Ayuntamiento de Ciudad Guzmn, durante el periodo comprendido entre el31 demarzo de 1992 hasta el 15 de abril de 1995. Para aclarar posibles confusiones, seentender por aspecto poltico, el gobernar mediante consensos en la toma de decisionesy, siguiendo a Norbert Lechner, se e