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EXPERIENCIA Y PERSPECTIVAS DE MÉXICO EN POLÍTICAS TARIFARIAS Y REGULACIÓN EN EL MARCO DEL DERECHO HUMANO AL AGUA Reunión de Expertos “Políticas Tarifarias y Regulatorias en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y el derecho humano al agua y al saneamiento”

Ricardo Sandoval Minero

Santiago de Chile, 8 de julio de 2013

Contenido de la presentación 1. Contexto de México

2. Marco legal de la prestación de los servicios

3. Marco legal de la tarificación y regulación

4. Problemática y retos del subsector en el contexto del

derecho humano al agua

5. Experiencias en tarificación y regulación

6. Iniciativas en curso

7. Perspectivas y conclusiones

Experiencia y perspectivas de México en políticas tarifarias y regulación en el marco del derecho humano al agua 2

Contexto de México

• Marco geográfico

• 112 336 538 habitantes • (11° lugar mundial) • 192 247 localidades • 2 456 Municipios • 31 Estados • 1 Distrito Federal (16 delegaciones políticas)

• 78% población urbana (loc. > 2 500 hab)


Contexto de México • Marco demográfico


5.11% 4.29%

5.79%

7.99%

5.66% 5.41%

3.26%

5.71%

3.69%

5.29%

7.66%

12.35%

14.57%

13.20%

159821

13590

9264 5921 1839

882 300 304

109 86 56 39 25 11

1-249 habitantes

250-499 habitantes

500-999 habitantes

1 000-2 499 habitantes







100 000-249 999 habitantes

250 000-499 999 habitantes

500 000-999 999 habitantes

1 000 000 y más habitantes

% Población por rango Localidades por rango

• 36 loc. • 500 mil hab. • 27.8% pob.

• 181 loc. • 50 - 500 mil hab. • 25.3 % pob.

• 188 596 loc. • < 2 500 hab. • 27.8% pob.

• 3 434 loc. • 2 500 – 50 mil hab. • 23.7 % pob.

Fuente: INEGI, Censo General de Población y Vivienda 2010

Contexto de México • Usos del agua


81%

8%

4%

7%

69%

24%

5% 2%

Uso del agua en 2009 por tipo de fuente (%)

Agrícola

Abastecimiento público

Industria autoabastecida (sin hidroeléctricas) Termoeléctricas

AGUAS SUBTERRANEAS

AGUAS SUPERFICIALES

Fuente: CONAGUA. Estadísticas del Agua en México. Edición 2011.

60.6

11.1 3.1 4.1

Agrícola

Abastecim

iento público

Industria autoabastecida (sin

hidroeléctricas)

Termoeléctricas

Uso del agua 2009 (km3)

Subterráneo

Superficial

Contexto de México • Infraestructura y cobertura de los servicios


79.2

56.4

33.3 31.2

9.8

Red de agua potable

Recolección domiciliaria de

basura

Red de drenaje y alcantarillado

Limpieza de calles

Ningún servicio de agua o

saneamiento

Nota: Esta información corresponde a 30 145 localidades que tenían 50 o más viviendas, en 2010.

Porcentaje de localidades que disponen de servicios de agua y saneamiento

1 Incluye las viviendas en las cuales se acarrea el agua de otra vivienda o llave pública.

Porcentaje de viviendas que disponen de agua entubada1 y drenaje

79.4 88.8 91.5

63.6

78.1 90.3

1990 2000 2010

Agua entubada Drenaje


Contexto de México Agua potable Drenaje


68%

20%

2% 1% 2% 7% 0%

Agua entubada dentro de la vivienda Agua entubada fuera de la vivienda pero dentro del terreno Agua entubada de llave pública (o hidrante) Agua entubada que acarrean de otra vivienda Agua de pipa Agua de pozo, río, lago, arroyo u otra No especificado

79%

19% 1% 1%

Red pública Fosa séptica Tubería que va a dar a una barranca o grieta Tubería que va a dar a un río, lago o mar


Contexto en México • Inversiones totales en el sector por origen del recurso

(Millones de pesos corrientes)


0

10,000

20,000

30,000

40,000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Millones de pesos

Otros Municipal Estatal Federal

Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas)

Metas del milenio • De acuerdo con estadísticas oficiales, México ha cumplido y

rebasado las metas de cobertura de los ODM • El reto es mantener la calidad del servicio en forma sostenible


Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas) – con base en INEGI, Censos de Población y Vivienda

Agua Potable Drenaje

Marco legal simplificado de la prestación del servicio Constitución Política federal • Ley de Aguas Nacionales

Art. 4°: derecho constitucional al agua Art. 27: propiedad nacional de las aguas Art. 115: responsabilidad municipal de los servicios Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), responsable de la custodia del recurso y sus bienes inherentes Art. 9 – funciones de “promoción y soporte” de la eficiencia y cobertura de los servicios

Constituciones estatales • Leyes de aguas estatales

(servicios) Marco general de la prestación de los servicios

Leyes orgánicas municipales Reglamentos municipales

Gobierno y dirección Funciones y atribuciones Obligaciones y derechos del usuario

• Reglamentos interiores Estructura y funciones específicas Marco de relación con el usuario


Modelos de organización


Ámbito Federal

CONAGUA

S Salud

SEMARNAT

PROFEPA

Ámbito Estatal

CEA’s

Organismos Operadores Estatales

Ámbito Municipal

Ayuntamientos

Organismos Operadores Intermunicipales

Organismos Operadores Municipales

Comités y Juntas

Problemática del sector Capital natural

• Degradación de cuencas y acuíferos • Variabilidad climática • Vulnerabilidad de las fuentes en calidad y disponibilidad

Capital físico • Infraestructura insuficiente por obsolescencia y crecimiento • Rezago en reposición • Gestión inadecuada de activos

Financiamiento • Excesiva dependencia de subsidios federales • Acceso a subsidios desvinculados del desempeño • Recuperación insuficiente de gastos operativos

Marco institucional

• Servicios bajo la responsabilidad autónoma de los municipios sin un marco regulatorio formal del desempeño

• Falta claridad en roles y límites de responsabilidad • Inconsistencia entre medios y fines • Alta vulnerabilidad e inestabilidad de las organizaciones

Capital humano • Dificultad para atraer y retener a personal capacitado y motivado

Capital cívico • Incumplimiento de obligaciones y ejercicio deficiente de los

derechos por parte de los ciudadanos • Corrupción e improvisación en la función pública


Problemática del sector Escasez de recursos y

costos crecientes

Administración y operación deficientes

Rezago en inversión y mantenimiento

Mal servicio

Indiferencia o rechazo social

Vulnerabilidad de directivos del Organismo

Rotación directiva


Financiamiento insuficiente y desvinculado del desempeño

Autoridad política interfiere en la dirección y operación de los

sistemas

Cuencas y acuíferos deteriorados Infraestructura obsoleta e insuficiente Personal excesivo y no calificado

Ausencia de un marco de responsabilización por el desempeño

Mecanismos insuficientes para el ejercicio efectivo de

los derechos ciudadanos

Marco legal de la tarificación y la regulación • Marco constitucional

• Art. 28 - regulación de monopolios y actividades económicas estratégicas – no hay referencia explícita a los servicios de agua

• Art. 115 – hacienda pública municipal

• Reglamentación • Ambiental (descargas): federal (CONAGUA, SEMARNAT, PROFEPA) • Sanitaria (calidad del agua servida): federal + estatal (Secretaría de Salud) • Técnica (infraestructura y calidad del servicio): según origen del recurso (reglas

de operación) / normalizada (NOM, NMX) / algunos reglamentos o manuales municipales

• Regulación económica • No existe de manera formal (sólo en contratos de concesión) • De facto: el Organismo somete un proyecto al Ayuntamiento, éste al Congreso

del Estado – se verifican condiciones de equidad y proporcionalidad • Análisis disjunto de tarifas y plan de inversiones


Problemática específica de la tarificación y regulación Marco institucional • Esfuerzos incipientes por introducir regulación del desempeño

• Ausencia de una política pública nacional en la materia • Interferencia entre funciones de gobierno, regulación, operación • Previsiones legales sobre la tarifa no se cumplen ni sancionan

Instrumentación • Medición insuficiente • Mal registro y administración de la información

Sistema financiero • Excesiva dependencia de subsidios desvinculados de compromisos de desempeño

• Tiempos incompatibles del proceso tarifario y las gestiones de financiamiento de capital (subsidios)

• Ausencia de un sistema financiero ligado al desempeño

Capital humano • Carencia de cuadros capacitados en temas económicos y legales del agua

• Vulnerabilidad de directivos frente a interferencia política

Capital cívico • Uso político-partidista de las tarifas • Ejercicio deficiente de los derechos ciudadanos


Experiencias y lecciones adquiridas - Guanajuato

• Contexto: sistemas municipales descentralizados con órgano de gobierno ciudadano

• Desarticulación horizontal (entre operadores) y vertical (entre órdenes de gobierno) -> 2002: generar y gestionar un proyecto único estatal

• Primera prioridad: reestructurar el arancel, uniformar criterios y fortalecer simultáneamente las capacidades en los sistemas comerciales

• Finalidad inicial: Modelo tarifario más claro, orientado a lograr ingresos suficientes y estables (O&M), minimizar impactos tarifarios, propiciar acuerdos e implementar progresivamente criterios homogéneos de equidad horizontal y vertical (subsidios cruzados transparentes y optimizados)


Experiencias y lecciones adquiridas - Guanajuato (2)

• Logros: • homogeneización de la estructura y

criterios • implantación de indexación o prorrateo • incremento de tarifa vs. costo promedio • incremento de ingresos por metro cúbico • disminución de demanda por toma.


$2.89 $3.00 $3.25 $3.38 $3.49 $3.62 $3.78$4.15

$4.85$5.60

$6.22

$3.80 $3.95 $4.15 $4.38 $4.65 $4.74 $4.80 $5.10$5.70

$6.25 $6.55

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Costo total integradoPrecio promedio

Fuente: LABRA, S.A. de C.V. – CEAG, 2006 (Cifras en pesos corrientes)

Experiencias y lecciones adquiridas - Guanajuato (3) • Retos pendientes:

• desarrollar una contabilidad que permita mejorar la asignación de costos según su causación y vincular origen con aplicación de los recursos

• introducir mejores señales económicas de gestión de la demanda

• Implementar un marco formal de regulación del desempeño y el financiamiento

• Aprendizajes: • en ausencia de un marco claro, es

importante contar con una entidad vinculante e integradora

• primer paso, contar con herramientas para fortalecer el ciclo comercial y clarificar criterios y procedimientos

• negociación y gestión, fundamental


Fuente: LABRA, S.A. de C.V. , 2013

Experiencias y lecciones adquiridas – Querétaro

• Marco institucional • Entidad estatal opera en 14 de los

16 municipios • Según su marco legal (Código

Urbano), su órgano de gobierno aprueba en forma autónoma las tarifas

• No hay un ente que regule la relación entre precio y desempeño

• Alto nivel de desempeño y eficiencia física y comercial

• Modificación tarifaria 2008 • Para sufragar una nueva fuente de

abastecimiento (Acueducto II) se requería incrementar los ingresos en 18%

• Estrategia • Reequilibrar la relación entre

consumo y aportación a los ingresos

• Reducir subsidios cruzados injustificados (59% del volumen se vendía por debajo del costo de producción promedio) – sólo para los primeros 10 m3/mes y en casos justificables

• Resultados • Incremento en facturación de

24.75% sin conflictos sociales entre 2008 y 2007

• Incremento de 21.61% adicional entre 2009 y 2008


Fuente: LABRA, S.A. de C.V., 2010

Experiencias y lecciones adquiridas – Guadalajara

• Marco institucional • Organismo intermunicipal: 4

municipios • Los 4 alcaldes forman parte del

órgano de gobierno e intervienen en la operación

• Las tarifas son aprobadas por el Congreso del Estado a propuesta del operador (SIAPA)

• Modificación tarifaria (2011) • Rezago creciente: 56% de los

usuarios con costos por debajo del precio promedio; facturación 21% debajo del costo operativo

• Falta de equidad en la estructura

• Propuesta • Implementar estructura diferencial

ascendente con base fija para penalizar el dispendio

• Mantener precios accesibles por debajo de 10 m3/mes

• Optimizar y focalizar los precios preferenciales

• Dar al órgano de gobierno la facultad de aprobar las tarifas

• Resultados • Por la proximidad del periodo

electoral, la reforma fue rechazada • Recientemente se han aprobado

medidas similares a las propuestas


Fuente: LABRA, S.A. de C.V., 2011

Experiencias y lecciones aprendidas - caso judicial relativo al Derecho Humano al Agua (1) • Artículo 4° Constitucional

(reformado 8 feb. 2012) • “…Toda persona tiene derecho al

acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.

• El Estado garantizará este derecho y • la ley definirá las bases, apoyos y

modalidades para el acceso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo

• la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines”.

• Antecedentes del caso • Negativa de servicio por no acreditar

propiedad o posesión (reglamento del servicio) – 10 años sin servicio en Alpuyeca, Mor., adyacente a zona de fraccionamientos de lujo

• Operador deficitario en ingresos operativos y de inversión (Xochitepec)

• Cronología del caso • Nov. 2010, demanda de amparo;

sobreseída en Sep. 2011 • Nov. 2011, recurso de revisión • Feb. 2012 – reforma al Art. 4° • Abr. 2012 – sentencia favorable • Principios del 2012: red, 4 horas diarias

de servicio


Experiencias y lecciones aprendidas - caso judicial relativo al Derecho Humano al Agua (2)

• Evaluación crítica del caso • El operador carecía de los recursos y enfrentaba restricciones

reglamentarias para conceder el servicio a las demandantes • No se ha cumplido con la promulgación del marco legal que defina “las

bases, apoyos y modalidades para el acceso equitativo y sustentable” • La determinación de los criterios para calificar un servicio como

“suficiente, salubre, aceptable y asequible” quedan al arbitrio del juzgador

• La petición se resolvió parcialmente (sólo agua, 4 horas diarias) antes de la sentencia, sin proveer de drenaje, tras un proceso largo y soportado en participación de ONG’s

• No se ha establecido cómo participarán “la Federación, las entidades federativas y los municipios”; el derecho al agua es garantizado por el Estado pero sólo es exigido al operador descentralizado


Proceso de aprobación tarifaria y gestión de recursos para inversiones de capital


Aprobación interna de la propuesta tarifaria y pronóstico de ingresos Envío a Tesorería Municipal y Ayuntamiento

JULIO

Análisis de propuesta del operador en el Ayuntamiento Envío al Congreso

AGOSTO Revisión por el Congreso En su caso, retorno a Ayuntamiento para modificaciones Análisis, discusión y aprobación de tarifas / decretos Integración de expedientes y negociación de recursos CAPEX

SEPTIEMBRE - DICIEMBRE

Aplicación de la tarifa autorizada (OPEX)

ENERO Publicación de reglas de operación programas federales Firma de convenios y anexos

FEBRERO Radicación de los recursos CAPEX Inicio de obras

MARZO

Gestión de ingresos operativos (proceso tarifario)

Gestión de recursos para inversiones de capital

Comportamiento de las tarifas


0.19

1.84

1.40

1.57

4.90

1.61

2.07

6.89

2.47

0.80

3.81

2.32

5.80

2.41

2.41

5.70

5.42

2.89

1.43

3.45

2.33

11.58

4.09

2.10

2.75

11.24

6.69

1.62

1.65

1.93

3.08

2.94

5.56

0.30

3.05

3.22

0.17

1.68

4.60

6.95

3.87

6.72

6.42

3.52

7.47

7.47

1.85

0.40

7.24

12.32

10.02

11.13

4.03

5.30

15.24

12.73

6.56

11.57

0.57

0.90

0.74

0.28

1.95

1.63

1.96

0.70

3.71

2.71

2.09

1.92

1.76

1.75

1.49

1.98

1.98

4.54

7.52

3.29

1.16

1.62

7.82

0.00

2.04

1.78

7.31

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26

Oaxaca (1) Campeche

Tula de Allende Mexicali Culiacán Tlaxcala

Guadalajara Mérida

Hermosillo San Juan del … Gómez Palacio Colima (2)

Delicias San Luis Potosí

Torreón Monterrey

Toluca Acapulco Cancún

Chetumal La Paz Juárez Puebla

Ensenada Naucalpan Atizapán Distrito …

Xalapa (3) Tijuana

León Aguascalientes

Morelia

Cargo fijo total

Cuota agua menos cargo fijo

Cuota sólo drenaje y/o saneamiento

Ciudad

Pesos por metro cúbico 1) En Oaxaca se considera la tarifa residencial 2) En Colima se considera el subsidio por saneamiento 3) En Xalapa se incorpora el drenaje que el 40% del consumo de agua potable Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas)

Micromedición


Doméstica Comercial Industrial

Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas)

El operador frente al cumplimiento del derecho constitucional al agua

Proporcionar “servicio

suficiente, salubre,

aceptable y asequible”

Operar con eficacia y

eficiencia los sistemas

Estabilidad y capacidad

organizacional

Marco institucional coherente

Consistencia entre medios y fines

Separación clara de roles

Recuperación suficiente y

equitativa de OPEX

Tarifas bien estructuradas

Contabilidad correcta

Criterios claros y equitativos

Ciclo comercial eficaz

Medición y facturación correctas

Buen servicio al usuario Contar con cobertura

suficiente e infraestructura

eficiente

Gestión adecuada de los

activos

Inversiones oportunas

Financiamiento suficiente y oportuno

Subsidios a CAPEX bien asignados


Realización progresiva según características locales

Iniciativa en curso – Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento • Objetivos

• Establecer los mecanismos que lleven al Estado Mexicano a garantizar el cumplimiento pleno del derecho constitucional al agua, en favor de las personas

• Establecer las obligaciones y la coordinación entre las autoridades competentes, así como la participación social

• Establecer un marco legal con criterios homogéneos nacionales de equidad en el acceso al agua y saneamiento, calidad del servicio, eficiencia y sostenibilidad financiera.

• Apoyar una reforma estructural del subsector


Iniciativa en curso – Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (2) • Define principios de política para el subsector • Coordina la planeación del subsector con la urbana • Define bases, alcances y modalidades para ejercer el derecho

constitucional al agua • Establece corresponsabilidad en la regulación entre la Comisión

Nacional Reguladora de Agua y Saneamiento, los entes estatales de regulación y los municipios.

• Propone un Sistema Financiero del Agua Potable y Saneamiento que incluye una reforma tarifaria con criterios de suficiencia, equidad y sostenibilidad.

• Promueve la gestión metropolitana e intermunicipal de los servicios públicos

• Incluye el monitoreo social de los servicios • Promueve la profesionalización y certificación en el subsector.


Iniciativa en curso – Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (3) • Enfoque de aplicación gradual y coordinada


Primera Fase

Mejora en condiciones de la prestación del servicio. Inversión en ampliación de coberturas. Eficiencia en lo operativo y administrativo.

Segunda fase

Autosuficiencia financiera. Recuperación del costo. Eficiencia física y comercial.

Tercera fase

Eficiencia en las inversiones. Información confiable.

Comisión Nacional

Reguladora

Regulación estatal

Operación sostenible

de los servicios

Regulación municipal

Perspectivas y conclusiones • Retos crecientes del subsector: variabilidad climática,

degradación de fuentes, obsolescencia de infraestructura, debilidad e inestabilidad institucional, falta de cultura cívica.

• ODM’s: cobertura sin operación eficiente no es sostenible. • Derecho humano al agua: compromete al Estado, no sólo

al proveedor final – necesidad de iniciativas coordinadas y reforma estructural del subsector.

• Importante: acudir a la experiencia de regulación y desarrollo del subsector en América Latina.


Gracias por su atención

Reunión de Expertos “Políticas Tarifarias y Regulatorias en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y el derecho humano al agua y al saneamiento”

Santiago de Chile, 8 de julio de 2013

Ricardo Sandoval Minero [email protected]

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