¿Excavando hacia el desarrollo?Una visión histórica de la minería

y el desarrollo económico

Un informe preparado paraOxfam América

por

Thomas Michael PowerCatedrático y Director delDepartamento deEconomía de la Universidadde Montana

Septiembre 2002

2

Índice

Prólogo 3

Resumen Ejecutivo 4

1. Introducción 6

2. Argumentos basados en analogías con las experienciasde Estados Unidos, Canadá y Australia 8

3. Una mirada al rol de la minería en el desarrollo de las economíasnacionales de Estados Unidos, Canadá y Australia 10

4. El impacto regional de la minería dentro de los Estados Unidos 19

5. La importancia para las naciones en desarrollo contemporáneasde la experiencia histórica minera de Estados Unidos,Canadá y Australia 24

6. La experiencia real de los países en desarrollocontemporáneos con la minería 29

7. Conclusiones 32

8. Recomendaciones 34

Notas 36

3

a exportación de mineralescomo oro, plata, cobre y zinces la actividad económica másimportante en muchos paísesen desarrollo. Sin embargo, apesar de su riqueza minera,

estos países tienen con frecuencia uncrecimiento económico lento y altas tasas depobreza. Como demostró el experto en cienciaspolíticas Michael Ross, en un informe deOxfam América publicado el año pasado, lospaíses en desarrollo “dependientes de laminería” parecen sufrir de una diversidad demales que incluyen atención de saluddeficiente, altas tasas de mortalidad infantil ydesigualdad en los ingresos.

A pesar de los problemas relacionados conlas exportaciones mineras en los países pobres,los gobiernos del mundo en desarrollo y lasinstituciones financieras internacionales, como elBanco Mundial, continúan promoviendo laminería como un camino para salir de lapobreza. Una de las justificaciones que se escuchacon mayor frecuencia es el aparente éxito logradopor Estados Unidos, Canadá y Australia enconvertir su considerable riqueza minera endesarrollo económico. La analogía parece obvia:esos países son ricos y tienen una dotaciónconsiderable de minerales. En algún momentodeben haber utilizado esa riqueza para sudesarrollo. Por lo tanto, los países en desarrollopueden y deben seguir un camino similar.

¿Es ésta realmente una analogía apropiada?¿Cuál fue la contribución real de la minería aldesarrollo de esos tres países ricos? ¿Pueden lospaíses pobres desarrollarse hoy en la mismamanera en que lo hicieron Estados Unidos,Canadá y Australia? La minería ha tenido ungrave impacto en el medio ambiente y lascomunidades locales –incluyendo algunas de lascomunidades que reciben apoyo de losprogramas de Oxfam América en América delSur y otras parte del mundo en desarrollo. Porlo tanto, es fundamental evaluar estos temas sise va a continuar promoviendo la minería comoun medio para el desarrollo económico y lareducción de la pobreza.

En este informe especial, encargado porOxfam América, el economista de la Universidadde Montana, Thomas Power, busca abordar estasinterrogantes. Basándose en cerca de treinta añosde experiencia en el estudio del impacto de laminería en los Estados Unidos, el profesor Poweranaliza el rol de la minería en el desarrolloeconómico de Estados Unidos, Canadá yAustralia y el potencial para replicar actualmenteeste “éxito” en los países en desarrollo. Susconclusiones representan un sólido desafío a lavisión predominante de que la minería fue unéxito en estado puro para los tres países aludidosy que puede ser fácilmente replicado.

Oxfam América no se opone a la minería oa cualquier otra actividad extractiva en general.Creemos que las decisiones sobre lo apropiadode estas actividades en los países en desarrollo sedeben tomar en procesos de consulta abiertos yjustos con las comunidades locales que seránafectadas por las operaciones extractivas –y contotal respeto a sus derechos. También creemosen el derecho de las comunidades locales arecibir toda la información sobre el impacto ylos beneficios de la extracción de recursos,incluyendo el acceso a una evaluación honestadel rol que han jugado esas industrias en elmundo desarrollado. Esperamos que el informedel profesor Power cumpla con este fin.

La industria minera global y lasinstituciones financieras internacionales que laapoyan, como el Banco Mundial, se encuentranen una encrucijada. Han reconocido que, engeneral, la minería no ha hecho unacontribución de peso al desarrollo sostenible enlos países pobres. Ambas entidades se hancomprometido a la reforma. Es nuestraesperanza que este informe contribuirá a unareflexión adicional al interior de la industria, enlas instituciones financieras internacionales y lasociedad civil global sobre el verdadero rol de laminería en la promoción del desarrolloeconómico y la reducción de la pobreza.

Keith SlackAsesor de Políticas/Oxfam AméricaSeptiembre del 2002

Prólogo

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a minería tuvo un rol muyvisible en los inicios de laindustrialización de EstadosUnidos, Canadá y Australia.Como resultado, el desarrollominero frecuentemente es

promovido como un camino obvio –inclusonecesario– para los países en desarrollocontemporáneos que buscan el crecimientoeconómico sostenido. Este “razonamiento poranalogía histórica” casi nunca es respaldado porun análisis o información en detalle. Rara vezconsigue ser algo más que una narración quetiene un carácter de historia popular repetidamuchas veces.

La narración simplista es una formapeligrosa de definir políticas de desarrolloeconómico. Por ese motivo, este informeexamina desde una perspectiva crítica lacaracterización de este “razonamiento poranalogía histórica” de la experiencia dedesarrollo de Estados Unidos, Canadá yAustralia con la minería y concluye que esequivocada en los hechos. La mineríaaisladamente nunca fue un factor estimulantesignificativo para el desarrollo económico deninguna de esas tres naciones. Durante elperíodo inicial de industrialización de esospaíses a fines del siglo diecinueve y comienzosdel siglo veinte, la minería contribuyó sólo conun pequeño porcentaje del producto económicototal y no predominó en sus exportaciones. Enesos países, el grado de dependencia en laminería no tuvo nunca, en ningún lugar, lamagnitud de la dependencia que se producehoy en las naciones en desarrollo.

Debido a que Estados Unidos, Canadá yAustralia son países con una escala continental,tienen un amplio radio de acción geográficapara descubrir y explotar recursos mineros. Estefue un factor importante para nivelar elimpacto perjudicial que la minería puede teneren las economías regionales. A medida que laminería se trasladó de un lugar a otro, dejó confrecuencia una secuela de pueblos fantasma oeconomías locales deprimidas. Sin embargo,

mientras una economía minera local quedabaen quiebra, otra se estaba expandiendo –demodo que, a nivel nacional, la experiencia fuede expansión continua. Los efectos económicoslaterales de las explotaciones mineras –bajosingresos, alto desempleo y pobreza– persistenhasta la fecha en Estados Unidos. Sin embargo,estas experiencias mineras a nivel local urgen alas naciones en desarrollo que carecen de ungigantesco radio de acción geográfica a evaluarcon precaución los argumentos sobreexagerados beneficios económicos que confrecuencia acompañan las propuestas de losproyectos mineros.

Esto no quiere decir que la minería nocumplió un rol en el desarrollo de laseconomías de Estados Unidos, Canadá yAustralia. Sin embargo, este rol fue mucho mássofisticado y complicado que el que presentanlas narraciones populares conocidas. En esospaíses, la minería estuvo relacionada a unatransformación total de la organizaciónempresarial y financiera, la educación, lainvestigación y el desarrollo de conocimientos,la acumulación de capital humano y laexpansión de la infraestructura. Se viofortalecida por instituciones políticas muydesarrolladas y estables que respetaban elcumplimiento de la ley, los mercados y laempresa privada. Los valores culturalespromovían una visión emprendedora de laoportunidad económica. Las políticas públicasalentaron una distribución amplia de la tierra ylos recursos que redujo la desigualdad en elingreso. Durante este período deindustrialización, las tres naciones tuvierongrandes mercados internos (o externosadyacentes) protegidos por el alto costo deltransporte y sus propias barreras comerciales.Los tres países eran ya naciones de altos ingresoscuando este proceso de industrialización se pusoen marcha. Eran países “pobres en mano deobra” pero “ricos en recursos naturales”. Casininguna de estas condiciones favorables escaracterística de los países en desarrollocontemporáneos, lo que hace que el

Resumen ejecutivo

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“razonamiento por analogía histórica” seaespecialmente inadecuado para evaluar estospaíses.

En realidad, en las últimas décadas, laminería no ha apoyado el desarrollo económicosostenido en las naciones en desarrollo.Mientras mayor ha sido la dependencia de estasnaciones en las exportaciones basadas enrecursos naturales, más lenta ha sido la tasa decrecimiento de su PIB per cápita. Aunque estaregla tiene algunas excepciones, la evidenciaestadística claramente resta validez a laproposición de que la inversión en la mineríapuede poner a una nación en el camino deldesarrollo sostenible.

Con las creencias populares sobre EstadosUnidos, Canadá y Australia, el “razonamientopor analogía histórica” alienta un enfoque sobreel desarrollo económico mecánico, demasiadosimplista. La historia económica de estas tresnaciones y la experiencia contemporánea de lospaíses en desarrollo no respaldan este enfoque.Las grandes inversiones en una industriaespecífica (la minería) para apoyar un sectorespecífico de la economía (las exportaciones)por sí mismas no estimularán el desarrolloeconómico sostenido.

La minería en sí no es destructiva para eldesarrollo económico o su antítesis. Sinembargo, cuando la explotación minera seproduce en un contexto con institucionessociales, políticas y económicassubdesarrolladas, las altas rentas que generallevan a que se despilfarre la riqueza del recursono renovable, al mismo tiempo que se

incrementa el conflicto social y se producedaños casi irreparables al medio ambiente. Estopuede volver a una nación en desarrollo máspobre de modo definitivo.

Para asegurar el desarrollo sostenido, lasinversiones deben ser respaldadas por cambiosinstitucionales positivos en las naciones endesarrollo –y a su vez alentarlos. Las inversionespúblicas internacionales deben concentrarse enactividades económicas que promuevan eldesarrollo del capital humano e institucional.Deben apoyar las iniciativas empresarialeslocales, oportunidades económicas variadas,instituciones cívicas, una distribución másequitativa de los ingresos y la toma dedecisiones democrática. Estas inversiones debenalentar y fortalecer los recursos primarios, lafuerza de trabajo y el medio ambiente. Esincierto que las inversiones que muchascorporaciones transnacionales quieren hacer enlos países en desarrollo cumplan con estoscriterios.

La mina de cobreBingham Canyon,ubicada cerca de SaltLake City, Utah, es lamina de tajo abiertomás grande deEstados Unidos.(Centro de PolíticasMineras)

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unque algunas naciones hanexperimentado avanceseconómicos impresionantesen los últimos cincuentaaños, muchas de lasnaciones más pobres del

mundo no han podido lograrlo. En el Áfricasubsahariana, América Latina, el Caribe y elAsia Central, el desarrollo económico ha sidoirregular, intercalando breves períodos decrecimiento con largos períodos deestancamiento y, en algunos casos, de deteriorosignificativo.

Esta situación ha llevado a una nuevabúsqueda de fórmulas que pongan a lasnaciones en desarrollo del mundo en el caminodel desarrollo sostenible. Estos países hanbuscado inyecciones estratégicas de inversionesde capital con el fin de elevar la productividad yestimular el ingreso local. Se ha estudiado lahistoria de las economías avanzadas del mundobuscando lecciones sobre las inversionesestratégicas que podrían ser efectivas. Una“lección” de este tipo de países como EstadosUnidos, Canadá y Australia, ha sido sudependencia histórica y continua en industriasbasadas en recursos naturales como la minería.

La minería1 parece haber cumplido un rolimportante en la historia del desarrollo de estastres naciones industrialmente avanzadas quelograron establecer patrones de crecimientoeconómico sostenido de un siglo de duración.Su historia sugiere que la minería tiende a atraergrandes inversiones y a generar excedentesconsiderables (rentas) que pueden financiarinversiones adicionales, estimular el desarrollode la infraestructura básica de transporte, pagarsalarios relativamente altos y apoyar eldesarrollo de la industria manufacturera localpara el procesamiento de los minerales. Esterazonamiento histórico sugiere que el énfasis enla minería puede ser potencialmente el tipo de“gran impulso” que podría permitir a los paísesen desarrollo escapar de la “trampa de los bajosingresos” que mantiene a muchos de ellos en lapobreza.

Si la minería fuera “sólo una industria más”con características positivas y negativas similaresa la mayoría de las demás actividadeseconómicas, las propuestas para concentrar laasistencia internacional en proyectos mineros enlos países en desarrollo no sería un temapolémico. Sin embargo, la minería tienecaracterísticas que plantean preocupacionessobre sus costos sociales. La minería hace usointensivo de la tierra y de los recursosambientales, conduciendo muchas veces a unadegradación ambiental significativa y duradera.Debido a que los precios de las materias primasminerales tienden a ser volátiles, el ingreso y elempleo en la minería también pueden serinestables. Los proyectos minerosnecesariamente merman o agotan losyacimientos minerales que explotan,asegurando una vida útil limitada y confrecuencia relativamente corta para cualquierproyecto. La minería tiende a requerir usointensivo de capitales, utiliza tecnologías quedisminuyen los requerimientos de fuerza detrabajo y los rápidos cambios tecnológicos hanreducido sistemáticamente las oportunidades deempleo local que proporciona. También puedegenerar enormes excedentes sobre los costos. Enlos países pobres, la lucha por el control y usode estos excedentes puede ser improductiva,incluso violenta. Los altos salarios y losexcedentes relacionados a la minería tambiénpueden exacerbar la desigualdad de ingresos enun país, incrementando el conflicto social y lainestabilidad política.

Debido a estos costos sociales potenciales,la implementación de propuestas mineraspresenta una combinación de costos ybeneficios potencialmente altos. Es necesarioevaluar cuidadosamente estos aspectos antes dellegar a una conclusión sobre la magnitud de loscostos o beneficios netos esperados. Esteinforme se concentra en los beneficiospotenciales para el desarrollo económicoasociados a la implementación de propuestasmineras porque muchas veces se dan pordescontados o se derivan de análisis muy

1. Introducción

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informales. Un análisis claro de los beneficiosde desarrollo económico sienta las bases parauna ponderación más cuidadosa de los costos ybeneficios sociales de la minería.

El informe está estructurado de la siguientemanera: Primero, examinamos las analogíashistóricas que son utilizadas con frecuencia para“documentar” el poder de la minería paraactivar el desarrollo económico sostenido: el rolhistórico de la minería en el desarrolloeconómico de los Estados Unidos, Australia yCanadá. Luego, analizamos más detallada ycuantitativamente la historia del desarrollo deestos tres países. También analizamos elimpacto económico a nivel local (regional) –diferenciándolo del impacto nacional– de laminería en estos tres países avanzados. Pasamosa considerar si los patrones históricos de laexplotación minera en los Estados Unidos,Canadá y Australia son potencialmentetransferibles hoy a los países en desarrollo,

teniendo en cuenta los cambios impresionantesen los costos de transporte, la naturaleza de laorganización empresarial, la tecnología y lamagnitud del comercio global. Presentamos lasdiferentes condiciones iniciales y los caminoshacia el desarrollo que tomaron las tres nacionesy cómo difieren de la situación que enfrentanactualmente las naciones en desarrollo. Acontinuación, analizamos las experiencias realesde desarrollo económico de los países endesarrollo que han dependido de la minería enlas últimas décadas para determinar si lasexpectativas de que las inversiones en mineríapueden proveer a las naciones el “gran impulso”hacia el desarrollo sostenido se han confirmado.Finalmente, extraemos algunas conclusionessobre la eficacia de formular estrategias dedesarrollo económico basadas en la minería enlos países en desarrollo.

La mina de oroGolden Sunlighten Montana(Centro dePolíticasMineras)

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a minería y otras industriasbasadas en los recursos naturaleshan tenido un rol muy visible alo largo de la historia económicade algunas de las economías másexitosas del mundo. Por ello,

muchos comentaristas consideran “intuitivamenteobvio” que la minería tiene el poder para activarun crecimiento económico sostenido que puedesacar a los países de la pobreza. Un informereciente del Banco Mundial presenta esteconocido argumento.2

... las actividades basadas en los recursosnaturales pueden conducir al crecimientopor largos períodos de tiempo. Esto esevidente en la historia del desarrollo depaíses desarrollados ricos en recursosnaturales como Australia, Finlandia, Suecia yEstados Unidos. La minería fue el principalimpulsor del crecimiento y laindustrialización en Australia y EstadosUnidos por más de un siglo... (p. 4)

Las pruebas más convincentes son las queofrece la historia: es imposible sostener queAustralia, Canadá, Estados Unidos, Finlandiay Suecia no basaron su desarrollo en susrecursos naturales. De hecho, inclusive hoyson exportadores netos de productos basadosen ese tipo de recursos. (p. 6)

Sin embargo, muchos de los países másdesarrollados del mundo –Australia, Canadá,los países escandinavos y Estados Unidos– sehan desarrollado con éxito en base a susrecursos y no a pesar de ellos. De hecho, ...sus exportaciones netas hacen uso intensivode esos recursos. (p. 49)

Nuestro tema de interés es la minería –no lasilvicultura ni los productos forestales, de los quese dice con frecuencia que impulsaron el

desarrollo sostenido de Suecia, Finlandia y otrospaíses escandinavos. Por lo tanto, nosconcentramos en la historia económica de losEstados Unidos, Canadá y Australia.

En una reciente crítica al documento deOxfam América sobre la relación entre la pobrezay la dependencia en la minería, voceros de laindustria minera afirmaron lo mismo:

La experiencia de Estados Unidos, Canadá yAustralia en llegar a convertirse en parte de lasnaciones más ricas del mundo basándose en laminería prueba claramente que la minería esuna base económica confiable para ayudar alas naciones a escapar de la pobreza.3

Este tipo de razonamiento por analogíahistórica es notable por el escaso análisisempírico real que realiza. El estilo es similar al dela “asociación libre” de ideas y tiene el carácter decreencias populares repetidas muchas veces. Deesta manera, en una reciente defensa del BancoMundial sobre el uso de la minería como untrampolín para el desarrollo económicosostenido, el desarrollo industrial de los EstadosUnidos es caracterizado de la siguiente manera:4

Estados Unidos fue el país más rico entérminos de recursos naturales y sutransformación en el líder manufactureroglobal, si bien se basó en la tecnología encierta medida, fue impulsada por eldescubrimiento de reservas de mineral dehierro en Minnesota que redujo el costo delos bienes manufacturados con altocontenido de hierro por debajo del de lacompetencia. Aún hoy [Estados Unidos]sigue siendo, en primer lugar, un exportadorneto de productos comestibles. (p. 49)

Se podría deducir de esta afirmación que, deno ser por los minerales de hierro de lasmontañas de Mesabi, en Minnesota, Estados

2. Argumentos basados en analogíascon las experiencias de Estados Unidos,Canadá y Australia

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Unidos no se hubiera convertido nunca en unlíder industrial y que su fuerza en el mundoeconómico está relacionada a sus exportacionesde alimentos. Como este informe demuestra, loshistoriadores económicos rigurosos presentanuna visión mucho más compleja, conconsecuencias muy diferentes para los actualespaíses en desarrollo.5

La descripción del Banco Mundial de ladependencia de Canadá en las industrias basadasen los recursos naturales para su desarrolloeconómico histórico utiliza la misma técnica de“asociación libre”:6

La experiencia evolutiva de Canadá inspiróla “teoría de los productos básicos” deldesarrollo económico. Las exportaciones debienes primarios, que comenzó con las pielesy la pesca, extendiéndose luego al sectorforestal y al trigo –a través de vínculos dedemanda o de oferta– impulsó las industriassubsiguientes en madera, pulpa de madera yrefinado de metales. Canadá sigue siendoprincipalmente un exportador neto deproductos forestales.

Nuevamente, se ha sugerido que laexportación de productos provenientes de losrecursos naturales, como pieles y pescado,condujo hacia la economía canadiensecontemporánea y describe adecuadamente susactuales bases económicas.

La siguiente es la versión sobre Australia deeste tipo de caracterización popular y de trazogrueso sobre la historia del desarrolloeconómico:7

Aunque la lana es el más famoso de losproductos básicos de Australia, el éxitoextraordinario y continuo de la minería y lasindustrias derivadas de ambas hicieron deAustralia una de las economías más ricas delmundo a principios del siglo XX, y eldescubrimiento de nuevos yacimientospuede llevar al país una vez más a un sitialpróximo a la cabeza de la lista.

La revisión del Banco Mundial sobre lahistoria económica de estos países concluye: “Lofundamental es que es imposible sostener que

estas economías no basaron su desarrollo en susrecursos naturales...”8

Es claro que las industrias basadas en losrecursos naturales, incluyendo la minería, fueronimportantes en diversas etapas del desarrolloeconómico de Estados Unidos, Canadá yAustralia. Sin embargo, no es obvio que laindustria minera fuera necesaria o suficiente paraque se produjera el desarrollo económico. Esascreencias populares tampoco nos dicen nada sobrela confiabilidad del vínculo entre la minería y eldesarrollo económico en el pasado o en elpresente. Después de que los europeos arrebataronel control de Norteamérica y de Australia a unapoblación indígena radicalmente disminuida,inicialmente tuvieron poco que hacer fuera de supropio trabajo y el entorno natural. No essorprendente que en esta colonización de fronterasse utilizara los recursos naturales provistos por latierra. Si este patrón inicial de actividades decolonización fue fundamental para el surgimientofinal de una economía moderna desarrolladaexitosa es otro asunto. Simplemente, el hecho deque un evento preceda a otro no implica que elprimero sea la causa del segundo.

La historia económica tampoco nos da unaversión única. Los historiadores económicos nohan enfatizado principalmente el éxito dealgunas naciones ricas en recursos naturales. Másinteresante para los historiadores económicos hasido el hecho de que muchas de las naciones másprósperas del mundo no son ricas en recursossino todo lo contrario. Territorios pobres enrecursos como Japón, Suiza, Irlanda, Hong Kongy Singapur son ejemplos obvios. En laclasificación de países de acuerdo a la rentanacional por persona del Banco Mundial para elaño 2002, por lo menos la mitad de las 25naciones más ricas son consideradas pobres enrecursos naturales. Del mismo modo, muchas delas naciones más pobres son consideradas ricas enrecursos.9 Es claro que el desarrollo basado en losrecursos naturales no es necesario para undesarrollo exitoso y tampoco lo asegura. Laslecciones a ser extraídas del análisis detallado demuchos países son variadas y muy complejas. Engeneral, tienden a contradecir las conclusiones deaquéllos que han utilizado la analogía históricapara abogar a favor de la minería en los países endesarrollo contemporáneos.

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a revisión histórica de laexperiencia de EstadosUnidos, Canadá y Australiacon la minería generalmentesólo indica que la minería fuesignificativa en diferentes

momentos del desarrollo histórico de esospaíses y lo sigue siendo actualmente. Estetipo de afirmaciones objetivas sobre loscomponentes de la economía de una naciónen diversos momentos de su pasado seconvierten después en afirmaciones causalesde que la minería fue el motor que impulsó eldesarrollo de la nación. Generalmente, noincluyen un análisis teórico o datos objetivosque sustenten el paso de ser sólo un sector dela economía a convertirse en la fuerzaimpulsora del crecimiento económicosostenido. Como señalamos anteriormente, laprecedencia no implica causalidad. Laesclavitud en Estados Unidos, el carácterbilingüe de Canadá y el uso de Australiacomo colonia penal no “causaron” elposterior desarrollo sostenido de esasnaciones. “Antes” no implica causalidad.

El problema de identificar la dependenciainicial de estas naciones en los recursosnaturales como la causa de su posteriordesarrollo es bastante obvio. La poblacióndebió dedicarse a algún tipo de actividadeconómica en todo momento en el pasado.Sin embargo, eso no quiere decir que cadauna de esas actividades económicas fuera elorigen de los cambios que condujeron aldesarrollo económico continuo. Algunas deellas pueden haber sido irrelevantes desde unaperspectiva evolutiva, desaparecieron amedida que la economía se desarrolló ocontinuaron pasivamente junto con laeconomía en evolución. La existencia de unsector en un período anterior de la historiano prueba su importancia causal. En Estados

Unidos y Canadá, el comercio de pieles fue laactividad de “vanguardia” con la que loseuropeos “colonizaron” la frontera. Mientrasduró, también fue un gran negocio. Sinembargo, parece muy poco convincentesostener que si no fuera por esos cazadores depieles, la colonización europea nunca sehubiera extendido más allá del litoral del estey sus sistemas fluviales. Otras oportunidadeseconómicas hubieran llevado tierra adentro alos nuevos colonizadores, y esasoportunidades económicas hubieran dadopaso a otras a medida que la economíaevolucionó. Examinar la composición de laeconomía en un momento dado en el tiempono identifica las fuerzas dinámicas queimpulsan la evolución y el desarrolloeconómicos.

Para entender la dinámica del desarrolloeconómico de una nación se requiere un análisisminucioso. En esta sección nos ocuparemosbrevemente del rol de la minería en la etapainicial del desarrollo económico de EstadosUnidos, Canadá y Australia. Nos concentramosen el período entre fines del siglo diecinueve ylos primeros años del siglo veinte porque a finesde la primera guerra mundial los tres países eranya economías prósperas y sofisticadas queexperimentaban un desarrollo económicosostenido. El gráfico 1 muestra el nivel ycrecimiento del PIB per cápita de estos paísescomparándolos con el Reino Unido y Japón. Esimportante anotar que, en 1911, EstadosUnidos, Canadá y Australia ya habíanalcanzado o superado el nivel de productividadper cápita del Reino Unido, el primer líderindustrial del mundo. En contraste, Japónqueda significativamente detrás. Nosconcentramos aquí en la importanciacuantitativa de la minería en cada país duranteeste período de industrialización. En unasección posterior –donde analizaremos la

3. Una mirada al rol de la minería en eldesarrollo de las economías nacionales deEstados Unidos, Canadá y Australia

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11

relevancia de la experiencia estadounidense,canadiense y australiana para los países endesarrollo contemporáneos- tambiénpresentaremos algunas de las característicascualitativas importantes de su experiencia con laminería. La forma en que se produjo eldesarrollo minero y se vinculó a la economíanacional e internacional fue incluso másimportante que la dimensión relativa de lossectores mineros.

Estados Unidos

La importancia de la minería para elcrecimiento estadounidense es ilustradageneralmente por las características de susexportaciones: los bienes que vendía al resto delmundo hacían uso intensivo de recursosnaturales. Esto no quiere decir que EstadosUnidos exportaba grandes cantidades deminerales en bruto, sino que los bienes

manufacturados exportados eran producidosutilizando un alto nivel de materias primaslocales, especialmente recursos no renovables.Las exportaciones agrícolas también formabanparte de este patrón de exportaciones de usointensivo de la tierra y materias primas. Estaevidencia sugiere que las exportacionesestadounidenses continuaron el uso intensivode recursos naturales hasta bien entrada lasegunda mitad del siglo veinte.10

Esta evidencia indica claramente queEstados Unidos tuvo una ventaja comparativaen los recursos naturales que explotaba para susexportaciones. Sin embargo, durante la mayorparte de su historia, el rol de las exportacionesfue bastante limitado. Por lo tanto, estacaracterística de las exportacionesestadounidenses no necesariamente nos dicequé fue lo que impulsó el desarrollo de laeconomía de Estados Unidos. Durante elperíodo de industrialización, entre 1880 y

Gráfico 1: Producto Real per cápita en Cinco Países Industrializados, 1861-1981

Australia

Reino Unido

EE.UU.

Canadá Japón

Fuente: Angus Madison, “Per Capita Output in the Long Run”, Kyklos, Vol. 32 (1979), pp. 424-29.

Año

Sal

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(197

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$ 10.000

$ 1.000

$ 1001870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970

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1929, las exportaciones representaban sólo el6.5% del ingreso nacional.11 La minería y losproductos metálicos semiacabadosrepresentaban poco más de 1% del ingresonacional.12 Entre 1929 y 1970, lasexportaciones representaron sólo cerca de 4%del ingreso nacional.13 (Ver Gráfico 2).

A fines del siglo diecinueve, EstadosUnidos tenía un enorme mercado internoprotegido por dos océanos y aranceles. Laeconomía estadounidense era una de laseconomías modernas más autosuficientes,produciendo la mayor parte de lo queconsumía, aunque dependía del capitalextranjero y, durante un período, de latecnología extranjera. Tratar de describir eldesarrollo de la economía estadounidenseconcentrándose en la naturaleza de susexportaciones corre el riesgo de confundir lacola con el perro. El producto de la minería

(incluyendo las exportaciones) aumentó deaproximadamente 1% del ingreso nacional en1860 a 3.5% entre 1900 y 1920, antes decomenzar un largo retroceso para llegarnuevamente a 1%. (Ver Gráfico 3). El empleoen la minería, como porcentaje del empleototal, siguió una trayectoria similar.

Los estudios clásicos sobre la historiaeconómica estadounidense no destacan laminería como fuerza impulsora de sudesarrollo económico. Por ejemplo, Growth &Welfare in the American Past: A New EconomicHistory, de Douglas North, no incluye laminería, los minerales o los recursos naturalesen el índice.14 La respuesta de North a lapregunta sobre por qué el producto per cápitaaumentó tan rápidamente en Estados Unidos seconcentra en el progreso tecnológico, lainversión en el capital humano y las mejoras enla eficiencia de la organización económica. Estos

Gráfico 2: Exportaciones Totales, Exportaciones de Materiales sin Refinar yExportaciones de Productos Mineros como Porcentaje del IngresoNacional de los Estados Unidos

Año

Porc

enta

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el I

ngre

so N

acio

nal d

e lo

s E

stad

os

Uni

dos Fuente: Historical Statistics of the US,

Series 201-206, 213-224.

Exportaciones Totales

Materiales sin Refinar y ProductosManufacturados Semiacabados

Aproximación de los Productos Minerosy Metálicos sin Refinar y Semiacabados

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12%

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8%

6%

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2%

0%1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980

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son actualmente temas comunes para explicarpor qué algunas naciones son mucho másproductivas que otras y por qué difieren lastasas de crecimiento económico. Los avancestecnológicos en todos los sectores de la economíaestadounidense –agricultura, producciónmanufacturera, transporte, servicios, y tambiénla minería– estimularon el crecimiento continuo.Las mejoras en la infraestructura de transporte, elaumento de los ingresos, la migración, eldesarrollo de corporaciones nacionales y susestrategias de mercado, etc., hicieron posible queel mercado interno estadounidense seexpandiera tremendamente, permitiendo laexplotación de las economías de escala en lamanufactura. Como veremos más adelante, estono sólo implica que los avances en la mineríafueron irrelevantes o que no fueron partesignificativa de todos estos cambios. Encambio, enfatiza que la extracción minera en sí

no fue la fuerza dinámica. Lo que fueimportante para el crecimiento económico deEstados Unidos fue la manera en la que sedesarrolló el sector minero.

La explotación de recursos mineros en losEstados Unidos se produjo también de maneradispersa en un área geográfica muy extensa,creciendo y cayendo en oleadas a través deltiempo y desplazándose de un lugar a otro. Losdescubrimientos de oro fueron dando tumboscasi fortuitamente por todo el oeste de losEstados Unidos y Alaska. Los períodos de augefueron seguidos rápidamente por quiebras. Laproducción de carbón se desplazó de los MontesApalaches a la parte sur de los estados de losGrandes Lagos y regresó a los Montes Apalachesantes de trasladarse, a fines del siglo veinte, alnorte de las Grandes Llanuras y los estados de lasMontañas Rocosas. La producción de petróleocomenzó en Pensilvania, se desplazó a California

Gráfico 3: La Minería como Fuente del Ingreso Nacional Estadounidense (incluyendo Petróleo y Gas)

Porc

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Min

ería

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el I

ngre

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acio

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Fuente: Historical Statistics of the US, Series F216-225 y F250-261.

Año

4.0%

3.5%

3.0%

2.5%

2.0%

1.5%

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0.5%

0.0%1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980

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y luego a Texas y Oklahoma, a Louisiana y lacosta del golfo, al norte de las Grandes Llanurasy así sucesivamente. La producción de cobreempezó en la península alta de Michigan, peroluego se trasladó a Montana, Utah, Arizona yNuevo México. Estas explotaciones minerasmuchas veces tuvieron efectos positivos ynegativos muy fuertes a nivel local, pero –comoeste informe plantea- es difícil relacionar laexplotación minera local a patrones regionales dedesarrollo económico continuo en los EstadosUnidos. El desarrollo sostenido, si finalmentellegó, se produjo cuando las regionesanteriormente dependientes de la mineríadiversificaron con éxito su producción, lejos deese sector. Las regiones que no diversificaron suproducción sufrieron largos períodos dedecadencia y depresión.

Canadá

Canadá, como Estados Unidos y Australia,tiene actualmente un sector minero sofisticadoy diverso y tiene una posición de liderazgo enactividades de exploración y explotación a nivelmundial. Sin embargo, este desarrollo esrelativamente reciente y es principalmente elresultado de una expansión importante enexploración, explotación y procesamientoposterior a la segunda guerra mundial. Laproducción de hierro, uranio, cobalto,magnesio y molibdeno aumentó después de1945. La producción de cobre, zinc, plomo,níquel y platino creció después de 1920, peroexperimentó una expansión mucho mayordespués de 1945. La producción y laexportación de plata tuvieron un período deauge entre 1905 y 1915, luego colapsaron ysólo comenzaron a recuperarse después de1945. El oro fue el único metal canadiense queprosperó a comienzos del siglo veinte,alcanzando su punto más alto entre 1900 y1940.15

Como porcentaje del PIB total, la mineríaaumentó de 1% en 1880 a cerca de 3% en1900 durante el auge del oro canadiense,fluctuó entre 2.5 y 3.5% del PIB entre 1900 y1932 –cuando empezó un período de alzaprevio a la guerra– y llegó a 7% a fines de los

años treinta. Luego, disminuyó a 4% entre1940 y 1975. (Ver Gráfico 4). En 1951, lacontribución de la minería al empleo total fuede 1.6%, el mismo porcentaje que en 1901.16

La minería tampoco predominó en lasexportaciones canadienses. Entre 1890 y 1914,en promedio, la exportaciones de metalesrepresentaron 5% de la exportación nacional,equivalente a cerca de 1% del PIB. Esteporcentaje aumentó a 9% de las exportacionesentre 1918 y 1940, pero representó sólo 3% delPIB. Sólo en el período de expansión de laindustria metálica posterior a la guerra, entre1950 y 1970, las exportaciones de metalaumentaron a cerca del 17% de lasexportaciones nacionales.17

Es claro que la minería no fue el sectorpredominante de la economía canadiense entrefines del siglo diecinueve y comienzos del sigloveinte, cuando Canadá se industrializó y estableciósu patrón de crecimiento sostenido. El dinámicorol de la minería en la economía canadiensecontemporánea no debe ser considerado como unindicador de su rol en el desarrollo de la economíadurante ese período inicial.

Antes de la segunda mitad del siglo veinte,Canadá no tenía un nivel de exploración yexplotación extensiva o sistemática de sus recursosmineros similar al de Estados Unidos en elperíodo entre 1880 y 1920.18 Cuando Canadádesarrolló su economía moderna, la mineríacumplió un rol modesto. Las actividades queimpulsaron el crecimiento canadiense en losprimeros años del siglo veinte fueron laagricultura, especialmente el trigo, y la producciónmanufacturera dirigida al mercado interno y elmercado estadounidense. Un historiadoreconómico lo expresa de la siguiente manera:

Canadá empezó a destacar en estos años deprosperidad [1896-1913] como “el mejoroeste más reciente.” El aumento de lademanda de sus exportaciones,especialmente cereales, creó una atmósferafavorable para el capital interno y externo.La demanda de mano de obra y de colonosagricultores aumentó junto con la demandade capitales. La población y el ingresoaumentaron. La industrialización y la

15

urbanización estimularon aún más lainversión.19

Entre 1896 y 1914, la expansión de lasexportaciones canadienses las encabezó el trigo,que representó casi un tercio del crecimiento. Laproducción de oro y otros productos mineros ysu procesamiento representó sólo 14.5%.20

Incluso mientras la colonización y la producciónagrícola crecían rápidamente a comienzos del“período de auge del trigo” del siglo veinte, laproducción manufacturera se triplicó y elporcentaje de la población viviendo en áreasurbanas aumentó de 32 a 45%.21 El desarrollosostenido de Canadá estaba en camino, pero laminería no lideró esa expansión.

La “fiebre del oro” que se produjo en elYukón y Columbia Británica a comienzos delsiglo veinte no contribuyó significativamente aldesarrollo económico canadiense. Este tipo deexplotación minera no tuvo vínculos firmes conel resto de la economía. Debido al alto valor del

oro por unidad de peso, la expansión de laactividad minera no requirió una expansión dela infraestructura de transporte nacional. Encualquier lugar, la producción fue de cortaduración, desplazándose rápidamente de unalocación a otra –lo que redujo la lógicaeconómica de invertir en instalacionespermanentes significativas. En esa época, laproducción de oro no requería la manufacturade bienes de capital especializados. Los insumosrequeridos eran principalmente bienes desubsistencia para los mineros porque necesitabamucha mano de obra. Debido a que los centrosmineros se trasladaban constantemente, losbienes de subsistencia provenían de otroslugares en vez de producirlos en la mismalocalidad. El producto –oro en polvo o pepitasde oro– requería poco procesamiento adicional.Un estudio sobre la economía canadienseexplicó el limitado impacto para el desarrolloeconómico de la antigua producción de oro enlos siguientes términos:

Gráfico 4: El Producto Minero y las Exportaciones de Metal Canadienses comoPorcentaje del PIB

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Año

Fuentes: Historical Statistics of Canada, M.C.Urquhart, editor; MacMillan Company, Toronto,1965, Cuadros E202-244, p. 141 y E130-159, p. 138.Statistics Canada, Canadian Exports of principalmetallic minerals, 1868-1977, Series P27-58.

Toda la Minería

Exportaciones de Metales yMinerales Metálicos

8.00%

7.00%

6.00%

5.00%

4.00%

3.00%

2.00%

1.00%

0.00%1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980

16

“Por lo tanto… [la producción de oro] dejó[escasos] residuos en la forma deasentamientos permanentes o un núcleopara una economía autosostenida.”22

La primera guerra mundial dio un impulsotemporal a la minería canadiense. Entre 1913 y1918, los altos precios estimularon unaexpansión significativa de la producción decobre (54%), níquel (84%), plomo (36%) y elinicio de la producción de zinc. Los precioscolapsaron al fin de la guerra y también granparte de esa producción. En 1926, el cobre fueel único mineral entre los diez primerosproductos de exportación de Canadá. En 1956,cinco de los diez productos principales deexportación eran minerales: aluminio, níquel,cobre, mineral de hierro y asbestos.23 En 1956,Canadá era ya –por supuesto– una economíadesarrollada y próspera.

Incluso la actual actividad mineraextensiva en Canadá no se debería exageraren términos de su importancia relativa.A fines del siglo veinte, las exportaciones dehierro y mineral de hierro representabansólo el 1.4% de las exportaciones.Las exportaciones agrícolas eran cincoveces mayores y las exportacionesautomotrices casi veinte veces más.24

A lo largo de las primeras tres cuartas partesdel siglo veinte, la exportación de hierro ymineral de hierro representó sólo unasexta o sétima parte del total de lasexportaciones.25 Entre 1926 y 1975, laproducción minera y petrolera contribuyeronaproximadamente 4.5% al PIB.26

Evidentemente, la minería no fue uncomponente predominante en la economíacanadiense en los inicios de suindustrialización ni en la etapa posterior.

Gráfico 5: La Minería y la Agricultura como Porcentajes del PIB de Australia

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Año

Fuente: “Natural Resources and the Australian Economy”,John F. Hellivell, en The Australian Economy: A View from theNorth, The Brookings Institution, Washington, DC, 1984,Gráfico 3, p. 88.

Sectores Agrícola y Pastoral

Sector Minero

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%1861 1869 1877 1885 1893 1901 1909 1917 1925 1933 1941 1949 1957 1965 1973 1981

17

Australia

Históricamente, la contribución de la minería ala economía australiana ha sido irregular.Australia tuvo dos períodos de auge del oroentre sus puntos más altos de 1860 y 1905. En1861, el oro representó 16% del PIB, pero esacontribución cayó a menos del 3% en 1890. Ensu nivel más alto, el segundo período de augerepresentó sólo 8% del PIB. Para 1930, laproducción de oro era menos de 1% del PIB.Entre 1920 y 1960, su contribución al PIB fue4% o menos. (Ver Gráfico 5). En los añossesenta, la producción de petróleo, gas natural,hierro, carbón y bauxita aumentó, iniciando asíel tercer período de auge de la mineríaaustraliana.27 A comienzos de este período, lacontribución de la minería al PIB era sólo1.8%. Con el nuevo auge, aumentó a 6.6% en1984, pero a mediados de los años noventahabía caído otra vez a menos de 4%.28 (VerGráfico 6). Sin embargo, incluso en esteperíodo de alza, la minería representó sólo pocomás de 1% del empleo.

Australia se transformó en una naciónpróspera y desarrollada, capaz de mantener uncrecimiento económico de largo plazo,

principalmente entre fines del siglo diecinuevey la primera mitad del siglo veinte. Duranteeste período, los sectores agrícola y pastoralpredominaron por encima de los sectoresmineros tanto en el PIB como en lasexportaciones. (Ver Gráfico 5). Además, lainversión en minería representó sólo unapequeña parte de la inversión total(incluyendo la agricultura) en casi todos losaños entre 1861 y 1980.29 Un historiadoreconómico australiano afirmó que, después delsegundo período de auge del oro a comienzosdel siglo veinte, “las actividades basadas en losrecursos naturales se volvieron insignificantesdurante medio siglo.”30 A pesar del roldesmejorado de la minería, la economíaaustraliana continuó su desarrollo, con unaumento del PIB per cápita a un nivel similaral del Reino Unido y Canadá hasta la primeramitad del siglo veinte. (Ver Gráfico 1).Excepto durante los dos breves períodos deauge del oro, la minería no fue una partepredominante de la economía de Australiadurante su etapa de desarrollo. La producciónagrícola y la producción manufactureraprotegidas fueron el núcleo de su economía endesarrollo.31

Gráfico 6: El Sector Minero como Porcentaje del PIB Total de Australia

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Fuente: Australian National Accounts, National Income and Expenditure, (5204.0),Australian Bureau of Statistics, Canberra.

Año

7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

18

La similitud de la trayectoria dedesarrollo y crecimiento del PIB per cápita enAustralia y Nueva Zelandia durante lasegunda mitad del siglo diecinueve y laprimera mitad del siglo veinte confirma ellimitado rol de la minería en el desarrolloaustraliano. Después del descubrimiento dealgunos yacimientos modestos de oro entre1860 y 1880, Nueva Zelandia desarrolló sueconomía alrededor de la lana y –con laaparición del transporte refrigerado– de lacarne y los productos lácteos. ComoAustralia, desarrolló una base manufactureraorientada al mercado local protegida por losaltos costos de transporte y los aranceles. Laminería nunca tuvo un rol importante en laeconomía neocelandesa; sin embargo, duranteun siglo se desarrolló al mismo tiempo que laeconomía australiana.32

En la segunda mitad del siglo veinte, elsector minero de Australia se transformó enun conjunto diverso y dinámico deindustrias. Actualmente tiene alcancemundial y una posición de liderazgo en laexploración, el desarrollo y el procesamientode minerales –y también en el control yreparación ambiental. Cuando se produjo laexpansión minera, hacía tiempo ya queAustralia había ingresado en el camino deldesarrollo sostenido y era una de las nacionesmás prosperas del mundo.

Conclusión

Entre fines del siglo diecinueve y comienzosdel siglo veinte, cuando las economías deEstados Unidos, Canadá y Australia seindustrializaron y emprendieron el caminodel crecimiento económico sostenido, laminería y las exportaciones mineras norepresentaron una parte predominante de sueconomía. A lo sumo, la minería representóun pequeño porcentaje de la producción totalde esas naciones. Esto contrasta de maneradramática con la situación de muchasnaciones en desarrollo contemporáneas en lasque el componente de las exportacionesbasadas en recursos naturales representa entre10 y 85% del PIB.33 En esos tres países, la

minería en sí no fue el motor principal queimpulsó su desarrollo económico. Sinembargo, como veremos en otra sección, enla minería y el procesamiento de minerales seprodujeron una serie compleja de eventos anivel empresarial, gubernamental, educativo yde investigación que contribuyeron aldesarrollo económico de esos países. Comoen el caso de la agricultura, la producciónmanufacturera y los servicios, lo importantedesde la perspectiva de estimular elcrecimiento sostenido no fue tanto qué seproducía, sino cómo se producía.

19

l considerar las lecciones quepueden ser extraídas de laexperiencia de EstadosUnidos, Canadá y Australia,es importante examinar nosolo la experiencia de cada

país a nivel nacional. Sus experiencias a nivellocal o regional pueden ser más importantes.Estos tres países, cuya historia económica esutilizada con frecuencia para mostrar laimportancia de la minería para establecer unpatrón de crecimiento económico sostenido,son naciones de dimensiones continentales. Suenorme extensión geográfica aumenta laprobabilidad de que existan diversos recursosnaturales en numerosos locaciones. Cuando seconsidera la nación como un todo es fácilignorar el carácter regional de las explotacionesmineras y el rol de la escala geográfica quefacilitó la continuidad de la actividad minera.Por ejemplo, el mineral de hierro descubiertoen Minnesota no llevó a la creación de unaindustria de acero o hierro en la zona de losyacimientos. El hierro era transportado cientosde millas hasta Pensilvania, a través de unsofisticado sistema de transporte terrestre yfluvial. El carbón también fue transportadohasta las instalaciones de las industrias de hierroy acero. En naciones más pequeñas, este tipo dedesarrollo integrado, disperso en una enormeárea geográfica, no hubiera sido posible. En vezde ello, la extracción de mineral de hierro sehubiera producido en un país, la extracción decarbón en otro y la producción de acero en untercer país. El desarrollo industrial integradobasado en el hierro no se hubiera producido enel país donde se encuentra la mina.

La minería de cobre, que se expandiórápidamente para abastecer la electrificación de laeconomía estadounidense a fines del siglodiecinueve y comienzos del siglo veinte, tuvo uncomplejo patrón geográfico similar. Cuando loscostos de producción y la capacidad limitada delos yacimientos de cobre de la península alta de

Michigan se convirtieron en un problema, laexplotación minera se trasladó a la línea divisoriacontinental en Montana, a pueblos cupríferos enel sur de Arizona, a Silver City, en la región delrío Gila en Nuevo México y a la CordilleraWasatch, en Utah. Del mismo modo, la mineríade metales preciosos recorrió el oeste de EstadosUnidos de un yacimiento a otro. Al analizar eldesarrollo de la economía estadounidense, sepuede pasar por alto estos patrones geográficos yhablar de la suma de la producción nacional decobre o de oro como si se hubiera llevado a cabode una manera regular y fluida. Sin embargo, enpaíses que no tienen una dimensión continental,las experiencias regionales estadounidenses ocanadienses equivaldrían a la experiencianacional de un país pequeño. Por ello, esimportante examinar más de cerca la forma en laque la minería afectó las economías regionales enEstados Unidos, Canadá y Australia.

El impacto económico de laminería a nivel local

El concepto “pueblo fantasma” apareció en ellenguaje estadounidense debido al carácter decorto plazo de gran parte de las explotacionesmineras. El descubrimiento de un yacimientomineral desencadenaba la afluencia de miles detrabajadores, lo que daba lugar a la aparición deun pueblo animado y bullicioso en torno a lasactividades mineras. Al agotarse el yacimiento,los mineros se trasladaban a yacimientos másprometedores en otro lugar. En pocos años,pueblos con miles de habitantes disminuían supoblación a unos cientos de personas o quedabandesiertos.34 Este patrón de impacto regionalmasivo de corto plazo seguido por el abandonototal fue usual en Canadá y Australia. De hecho,este patrón todavía persiste en muchasoperaciones de la minería de metales. A partir delos años ochenta, las compañías mineras queoperaban en Australia optaron por un sistema de

4. El impacto regional de la minería dentrode los Estados Unidos

A

20

abastecimiento aéreo que busca minimizar lainfraestructura urbana de apoyo para la fuerza detrabajo en la ubicación de la mina. A comienzosde los años noventa, Australia tenía cuarentaoperaciones mineras de este tipo.35 Operacionessimilares se realizan en Alaska y han sidopropuestas en Montana.

Incluso cuando los yacimientos minerales sontan grandes como para sostener las operacionesmineras durante muchas décadas, el impactoeconómico local con frecuencia no es del todopositivo. El cambio tecnológico en la minería hasido más rápido que en la mayoría de las grandesindustrias. Muchos de estos cambios tecnológicoshan reducido sistemáticamente la necesidad demano de obra en las operaciones mineras.36 Comoresultado, aunque las minas puedan mantenerdeterminados niveles de rendimiento o inclusoaumentar la producción, los niveles de empleohan disminuido drásticamente, provocando altastasas de desempleo y la depresión de la economíalocal. Además, la inestabilidad de los preciosinternacionales de las materias primas ha llevadomuchas veces a cierres intermitentes de lasoperaciones mineras cuando los precios de lasmaterias primas no cubren los costos variables deoperación. Esta inestabilidad en el empleo y elingreso de la minería somete a la economía local agrandes tensiones. Finalmente, los altos excedentes(utilidades) relacionados a la minería tienden aproducir enfrentamientos continuos entre losmineros y las empresas sobre la participación enesas utilidades. Esto ha llevado muchas veces ahuelgas encarnizadas y prolongadas, y a parosforzosos que también han tenido consecuenciaspara las comunidades locales.

Los patrones que siguen las operacionesayudan a explicar lo que de otra manera pareceser una anomalía: a pesar de la riqueza que laminería genera y de los salarios relativamente

altos que se paga a los mineros, muchascomunidades mineras no son prósperas. Dehecho, en Estados Unidos, las regionestradicionalmente mineras se han convertido ensinónimos de pobreza persistente, no deprosperidad: los Montes Apalaches (carbón), lasmontañas Ozarks (plomo) y las Four Corners(carbón) son las áreas más importantes.37 Losgobiernos federales han dirigido recursosconsiderables para superar la pobreza y eldesempleo existentes en estos distritos minerostradicionales. La Cordillera de Hierro enMinnesota, los pueblos cupríferos de Michigan,Montana y Arizona; Silver Valley, en Idaho, ylos pueblos mineros de Lead y Deadwood, enDakota del Sur, tampoco son comunidadesprósperas ni vitales. En las últimas décadas,algunos de estos lugares han comenzado arecuperarse como resultado de nuevasactividades económicas y una migraciónrelativamente más flexible, pero esarecuperación se basa totalmente en actividadesno relacionadas a la minería.

Los condados dependientes de laminería en Estados Unidos

Con el fin de explorar el impacto local actual dela dependencia minera en Estados Unidos,estudiamos el desempeño económico de todoslos condados en los que el 20% o más de lasremuneraciones entre 1970 y el año 2000provino de la minería (exceptuando laextracción de petróleo y gas). De los 3,100condados existentes en Estados Unidos,identificamos cien.38 Problemas con el acceso ala información impidieron la identificación dealgunos condados dependientes de la minería.39

Los condados dependientes de la mineríase encuentran dispersos en 25 estados –lamitad de los estados de la nación–, pero estángeográficamente agrupados en los estados delos Montes Apalaches (Pensilvania, Virginiaoccidental, Tennessee, Kentucky y Virginia) ylas montañas occidentales. También han sidoincluidas en la muestra las minas de cobre deun siglo de antigüedad del Alto Michigan,Montana, Utah, Arizona y Nuevo México; lasnuevas minas de oro, en Nevada, las antiguas

Fundición de plomoen Silver Valley,Idaho. (Centro dePolíticas Mineras)

21

minas de carbón en el sur de los estados delos Grandes Lagos (Illinois, Indiana y Ohio)y las nuevas minas de tajo abierto deWyoming, Montana, Utah, Colorado yNuevo México. Las minas de plomo de lasmontañas Ozarks, en Missouri, las minas demetales preciosos de Black Hills, en Dakotadel Sur y Silver Valley, en Idaho, y losyacimientos de hierro de Minnesota. Además,otras operaciones mineras ubicadas enFlorida, Alabama, Georgia, Maryland yOklahoma permitieron identificar allí por lomenos un condado minero.

La pregunta que buscábamos responder erasi el grado de dependencia de la minería permitióa estos condados superar a los condados que nodependían en gran medida de la minería. En loscondados dependientes de la minería en los añossetenta, analizamos su desempeño económico enlas siguientes décadas: 1980-1990, 1990-2000 y1980-2000. En los condados dependientes de laminería en los años ochenta, analizamos sudesempeño económico entre 1990 y el año2000. El desempeño económico fue medido entérminos del crecimiento en el total de lasremuneraciones y del ingreso per cápita de losresidentes, y la población. También se analizó elnivel de ingreso per cápita al inicio y final de losperíodos.

Los años ochenta no fueron una buenadécada para los condados dependientes de laminería. El total de las remuneracionesaumentó mucho más lentamente que en otroscondados, casi 60%. Durante los años noventa,las remuneraciones aumentaron 25 a 30% máslentamente en los condados dependientes de laminería. Durante todo el período 1980-2000,el total de las remuneraciones en los condadosdependientes de la minería aumentó a la mitadde la tasa de otros condados de EE.UU.

El ingreso per cápita también aumentóaproximadamente 30% menos durante los añosochenta en los condados dependientes de laminería. Durante los años noventa, el ingreso percápita aumentó aproximadamente a la misma tasaque en el resto del país, pero en todo el período1980-2000, el aumento se produjo 25% másdespacio. El nivel del ingreso per cápita tambiénfue menor en los condados dependientes de laminería y, dado este crecimiento más lento, labrecha en relación al resto del país aumentó. En elaño 2000, el ingreso disponible por persona en uncondado dependiente de la minería era $9,500.00menos por año que el ingreso promedio en otroscondados.40

Teniendo en cuenta este deficientedesempeño económico en los condadosdependientes de la minería en los EstadosUnidos, no es sorprendente descubrir que elcrecimiento poblacional en esos lugares fuenegativo durante los años ochenta ysignificativamente más lento que en el resto dela nación en los noventa. Entre 1980 y el 2000,el crecimiento poblacional en los condadosdependientes de la minería se produjo a unatasa entre un cuarto y un octavo del promedioen los demás condados.

Es evidente que, durante las últimasdécadas, la dependencia de la minería nopermitió que esas comunidades estadounidensestuvieran un desempeño mejor al de otrascomunidades. De hecho, las comunidadesdependientes de la minería quedaronsignificativamente por debajo del promedio delresto de la nación. Ver cuadros 1 y 2.

Estos resultados no son nuevos. El análisisdel Departamento de Agricultura de EstadosUnidos también ha señalado el crecimientoeconómico más lento y menor ingreso per cápitade los condados dependientes de la minería.41

Cuadro 1: Crecimiento en Remuneraciones e Ingreso Per Cápita en losCondados Dependientes de la Minería y otros Condados de EE.UU.

Crecimiento en los Condados Dependientes de la Minería en Relación con Otros Condados

Remuneraciones por Lugar de Residencia Por Ingreso per Cápita

80-90 90-00 80-00 80-90 90-00 80-00

Condados dependientes de la minería en los años setenta 0.41 0.75 0.49 0.71 0.97 0.77Condados dependientes de la minería en los años ochenta 0.41 0.69 0.46 0.72 0.95 0.76

Fuente: CD ROM, Regional Economic Information System. Cálculos del autor.

22

Total de todos los Condados Productores de Carbón 1.55

Fuente: Departamento del Trabajo de los EEUU. Los condados productores de carbón fueron identificados por el autor. Cálculos del autor. Ver nota 42.

El desempleo también es mayor en loscondados dependientes de la minería. Porejemplo, la tasa de desempleo en los condadosproductores de carbón42 es significativamentesuperior a la de todo el estado. Tomando elpromedio durante el período 1990-2000 entodos los condados productores de carbón, latasa de desempleo fue superior en 55% sobre elpromedio del estado. En algunos estados, comoArizona y Virginia, la tasa de desempleo en loscondados productores de carbón es dos o tresveces mayor que la tasa total del estado. (Ver elcuadro 3). Considerando la pérdida de empleoscontinua en la mayoría de condados productoresde carbón, estas altas tasas de desempleo sonprevisibles. Durante los años ochenta, porejemplo, la tasa de despidos en la industriaminera fue la más alta de todas las principalesindustrias en Estados Unidos y la tasa deeliminación de puestos en la minería de carbónfue mucho más alta que en la minería como untodo.43

Sin embargo, no es sólo la pérdida deempleos en la minería de carbón lo que explicaestas altas tasas de desempleo. Igualmenteimportante en un sentido cuantitativo es laimportancia relativa de la minería de carbón

como fuente de empleo en esos condados.44

Incluso si no se hubieran producido recientesdespidos a gran escala de mineros de carbón, latasa de desempleo en esos condados fue mayorque en cualquier otro lugar. Los economistashan estudiado este fenómeno durante muchosaños, incluyendo el análisis de las regionescarboníferas en Virginia occidental.45

La explicación principal del alto nivel dedesempleo asociado con los condados minerosde Estados Unidos –incluso sin despidos– esque los altos salarios que se paga en la mineríaatraen a trabajadores que esperan obtener unode esos puestos con salarios muy altos. Además,los mineros que son despedidos no abandonanla zona en busca de otro empleo, porque esimprobable que puedan encontrar un empleocon un salario tan bueno. El resultado es queexiste una persistente oferta de fuerza de trabajoque excede la demanda. Los trabajadores estándispuestos a aceptar largos períodos dedesempleo para aumentar la probabilidad dellegar a obtener uno de esos puestosprivilegiados. El proceso de ajuste normal frentea la pérdida del empleo y las altas tasas dedesempleo, aceptando trabajos alternativos y/omigrando a regiones en la que existe mayor

Cuadro 2: Crecimiento de la Población y Nivel del Ingreso Per Cápita en losCondados Dependientes de la Minería y otros Condados de EE.UU.

Crecimiento de la Población Nivel del Ingreso per Cápita

80-90 90-00 80-00 1980 1990 2000

Condados no dependientes de la Minería 4.5% 11.2% 18.1% $10,201 $19,622 $29,548Dependientes de la minería en los años setenta -3.0% 6.8% 4.6% $8,362 $13,595 $19,893Dependientes de la minería en los años ochenta -3.8% 5.5% 2.2% $8,390 $13,754 $20.099Diferencia entre condados dependientes y no dependientes de la minería en 1970 -7.6% -4.4% -13.5% $(1,839) $(6,027) $(9,655)Diferencia entre condados dependientes y no dependientes de la minería en 1980 -8.3% -5.6% -15.8% $(1,813) $(5,874) $(9,457)

Fuente: CD ROM, Regional Economic Information System. Cálculos del autor.

Cuadro 3: Índice de la Tasa de Desempleo en los Condados Productores de Carbónen relación con la Tasa de Desempleo Promedio del Estado, 1990-2000

Estados Índice

Alabama 1.05Arizona 2.64Colorado 1.31Dakota del Norte 1.82Illinois 1.50Indiana 1.38Kentucky 1.64Montana 1.76

Estados Índice

Nuevo México 1.38Ohio 1.75Pensilvania 1.44Texas 1.23Utah 1.73Virginia 2.95Virginia Occ. 1.27Wyoming 1.02

23

equilibrio entre la oferta y demanda deempleos, se ve retardado. En este escenario, lasaltas tasas de desempleo se mantienenindefinidamente aún cuando no se produzcandespidos adicionales.46

Desde la perspectiva del desarrolloeconómico, lo importante es que, sea cual seael impacto de la minería en el desarrolloeconómico nacional de los Estados Unidos, lasactividades mineras no han activado eldesarrollo o crecimiento sostenido en lasregiones donde se llevaron a cabo. El cierre delas minas con frecuencia dio lugar a la apariciónde pueblos fantasma y al abandono de la región.En los lugares en los que la minería se mantuvopor largos períodos, no provocó ladiversificación de la economía. En vez de ello, amedida que la tecnología que ahorra trabajoredujo las oportunidades de empleo, la regióncercana a las minas cayó en la depresión conaltas tasas de desempleo y pobreza. Este no fuesólo un problema histórico relacionado con lasexplotaciones mineras del siglo diecinueve en lafrontera. Los condados estadounidenses queactualmente dependen de la minería siguenrezagados en la economía nacional.

Una revisión reciente de las publicacionessobre las características económicas de lascomunidades rurales dependientes de la mineríaen Estados Unidos confirma estos resultados.47

De 301 conclusiones económicas cuantitativasde estudios académicos sobre el desempeño delas comunidades dependientes de la minería enrelación con otras comunidades, por cadaconclusión positiva se reportó casi dos impactosnegativos (1.87:1). La medición económica enla que las comunidades dependientes de laminería probablemente tuvieron ventajas fue elingreso promedio. A pesar de ello, menos de lamitad de los resultados sobre ingresos fueronpositivos para las comunidades dependientes dela minería, mientras que 34% fueron negativosy estadísticamente esa diferencia no fuesignificativa. Al utilizar las tasas de desempleo ypobreza para evaluar el desempeño económico,los resultados fueron predominantementenegativos. La tasa de desempleo fue más alta en59% de las conclusiones y menor sólo en 16%;esto es, un ratio de cuatro a uno entre losresultados negativos y los positivos. En

términos de tasas de pobreza, los resultadosnegativos equivalen al doble de los resultadospositivos. Las diferencias entre las comunidadesmineras y otras comunidades en relación con eldesempleo y la pobreza fueron estadísticamentesignificativas. Los resultados de largo plazofueron aún más negativos. La experiencia decorto plazo relacionada con el desarrolloenergético en el oeste de Estados Unidos inclinólos resultados hacia el lado positivo, aunquedespués de 1982 las comunidades mineras deloeste también experimentaron un impactonegativo. Si se excluye los resultados positivosde relativa corta duración relacionados con elauge de la energía en la zona durante los añossetenta, el impacto negativo de la minería tienemayor peso que los resultados positivos casi enuna proporción de tres a uno: 60% deresultados negativos, 20% de resultadospositivos, y 20% de resultados neutrales o noconcluyentes. Es evidente que la afirmación deque la dependencia de la minería ha tenido unimpacto positivo confiable en las comunidadesno metropolitanas estadounidensescontemporáneas puede ser rechazada. Siguiendola lógica de las tasas de desempleo y pobreza, laexperiencia dentro de Estados Unidos confirmala hipótesis negativa sobre “la maldición de laminería”.

Esta experiencia regional contemporáneacon la minería en una de las naciones másavanzadas del mundo constituye una advertenciaimportante para las naciones en desarrollo: laminería causa serios problemas económicos. Enpaíses en desarrollo de gran extensión puedellevar a una mayor desigualdad regional, aldesempleo y a la pobreza. En las naciones máspequeñas, el impacto a nivel nacional de ladependencia en la minería puede ser el mismo.

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a minería cumplió un rol en eldesarrollo económico deEstados Unidos, Canadá yAustralia. Sin embargo, larelación entre la minería y el

desarrollo económico difieresignificativamente de las afirmaciones del“razonamiento por analogía histórica”. Delmismo modo, no queda claro que laexperiencia histórica de estos países seaaplicable a las naciones en desarrollocontemporáneas debido a los cambios en lascaracterísticas de la economía mundial.

Los historiadores económicoscontemporáneos han documentado la estrecharelación entre el desarrollo de la industriaminera en Estados Unidos y el ascenso de lanación a una posición de preeminenciaindustrial. Sin embargo, la abundancia deminerales en Estados Unidos –esto es, lapresencia de una abundancia inusual deyacimientos minerales ricos y accesibles a bajocosto– no lideró su desarrollo industrial. Por elcontrario, el desarrollo inicial de la economíaestadounidense dio a ese país las instituciones,las organizaciones y los mercados que lepermitieron crear riqueza minera a pesar deque su dotación geológica no eraespecialmente superior a la de otras partes delmundo. Esto es, los primeros éxitos de EstadosUnidos en su desarrollo social, político yeconómico le permitieron transformarminerales inaccesibles y de calidadrelativamente inferior en minas viableseconómicamente en una forma que apoyó sudesarrollo económico continuo.48 Condicionesiniciales muy específicas influyeron en laforma en la que se produjo el desarrollominero en Estados Unidos, Canadá y

Australia. El desarrollo económico fue muy“dependiente del camino a seguir.” Debido aello, debemos ser muy cautelosos sobre extraerlecciones de estas experiencias históricas paralos países en desarrollo contemporáneos. Lassiguientes secciones presentan diversascondiciones iniciales relativamente únicas quecrearon el potencial para que la actividadminera contribuyera significativamente aldesarrollo de la economía nacional en EstadosUnidos, Canadá y Australia.

Alto nivel de capital institucional

Los tres países tienen una tradición estable derespeto al cumplimiento de la ley. Lasinstituciones legales eran muy desarrolladas yestables. Las instituciones democráticasconstituían un medio para adaptarsepolíticamente a circunstancias cambiantes.Existían instituciones financieras estables queposibilitaron la acumulación y uso productivodel capital. Los valores culturales compartidospor la población promovían la confianza, lasactitudes emprendedoras, la ambición y elrespeto a la propiedad privada y los mercados.Existían sistemas de incentivos que alentabanel desarrollo de oportunidades económicas ynuevas tecnologías. Se creó mecanismos paraproporcionar acceso a la tierra y los recursosnaturales a la ciudadanía en general. Estoalentó una distribución más igualitaria delingreso y bajos niveles de conflicto social ypolítico.49 Estas disposiciones institucionalesaseguraron que las rentas económicaspotencialmente altas de la minería nocondujeran principalmente al conflicto, lacorrupción y el despilfarro.50

5. La importancia para las naciones en desarrollocontemporáneas de la experiencia históricaminera de Estados Unidos, Canadá y Australia

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Grandes naciones continentalescon recursos naturales diversos

Como ya señalamos, las tres naciones tienendimensiones continentales con una increíblediversidad geográfica, climática y geológica.En cada caso, no se produjo sólo unaexplotación minera, sino toda una serie deexplotaciones mineras que se expandieron a lolargo del continente y durante un siglo.51

Cuando existió sólo un hallazgo importante enuna zona determinada, generalmente seprodujo un ciclo de auge y caída que tuvopoco impacto duradero en la economía local.La tendencia era la sobre explotación de losyacimientos minerales en locaciones específicasdebido a que las compañías mineras buscabanexplotar el recurso antes de que otros lohicieran.52 Aunque esto fue perjudicial y enúltima instancia llevó a la depresióneconómica al lugar donde se encontraba lamina, la capacidad de la industria minera paratrasladar sus operaciones en estas naciones degran tamaño permitió a la minería seguircontribuyendo con el desarrollo nacional apesar del impacto negativo en el ámbito local.La variedad de recursos y locaciones asegurófuentes de suministros a largo plazo desde unaperspectiva nacional en conjunto, a pesar del

agotamiento de fuentes locales específicas deabastecimiento.

El desarrollo del conocimiento, latecnología y la organizaciónempresarial

El alcance continental de las oportunidadesmineras y el potencial para el desarrollocontinuo en locaciones múltiples por un largoperíodo de tiempo, también proporcionaron lafundamentación lógica para una inversiónsubstantiva en infraestructura, conocimientos ytecnología. Los historiadores económicoscontemporáneos enfatizan el rol de los avancestecnológicos para convertir lo que eranminerales de calidad relativamente inferiorubicados en lugares de difícil acceso enyacimientos lucrativos. Los gobiernosestadounidenses, australianos y canadiensescontribuyeron al desarrollo minero a través deestudios geológicos a escala nacional, queproporcionaron información pública sobre elpotencial minero. Los acuerdos de cooperaciónentre las compañías mineras y las universidadesmás importantes de esas naciones llevaron a laintroducción de programas de ingenieríaminera, procesamiento de minerales y geología

Las minas de oroZortman yLundusky enMontana. Su pro-pietario, PegasGold, quienquedó enbancarrota en1998, destruyóSpirit Mountain,un lugar sagradopara los gruposnativosnorteamericanos.(Centro dePolíticasMineras).

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que mejoraron la calidad de la exploración, laexplotación y el procesamiento. Desde loscomienzos del período industrial estadounidense,y en momentos posteriores en Canadá yAustralia, la minería fue una industria de“conocimientos” que estuvo a la vanguardiaimpulsando el progreso de las ciencias y laingeniería. Además, debido a la necesidad demovilizar grandes sumas de capital y de integrarlos procesos de extracción, concentración delmaterial, refinamiento y otras operacionesmanufactureras, la minería impulsó también eldesarrollo de nuevas y complejas formas deorganización empresarial.53 Debido a que estasnaciones eran ya naciones desarrolladas y de altosingresos pudieron seguir este camino inicial con“alta tecnología” en vez de depender de latecnología y los conocimientos especializados deotros países para explotar sus recursos.

Mercados nacionales protegidos

Hasta mediados del siglo veinte, los altos costosde transporte constituyeron el fundamentoeconómico y la protecciónnatural para los complejos manufacturerosque se crearon cerca de los yacimientosmineros. Debido a que el costo de transporte delos minerales era muchas veces prohibitivo,éstos eran extraídos, concentrados y refinadosen la locación de la mina. Además, confrecuencia, el procesamiento incluía laproducción de bienes manufacturados comocables o productos metálicos laminados. Losaranceles también incrementaron la proteccióna estas actividades manufactureras basadasen la minería. En consecuencia, el desarrollominero estuvo vinculado a una variedad deactividades manufactureras, extendiendo suimpacto al conjunto de la economía. En vez dedesplazar a la producción local debido a lacompetencia por los recursos (“la enfermedadholandesa”), la minería estimuló la expansiónmanufacturera en los tres países. Esto fuefacilitado por la afluencia de recursos decapital y fuerza de trabajo a través de lainversión extranjera relativamente abierta ypolíticas de inmigración para personas deorigen europeo.54

Grandes mercados internosnacionales

El rol de la minería en el desarrollo económiconacional con frecuencia se concentra en lacontribución de ese rubro a las exportaciones.Sin embargo, en Estados Unidos, y en menorgrado en Canadá y Australia, un gran mercadonacional (para Canadá un gran mercadoextranjero vecino) fue aún más importante. Eldesarrollo de una infraestructura nacional parael transporte, combinada con el aislamientogeográfico natural propio de ser nacionescontinentales, creó extensos mercados internosa los que las compañías mineras locales tuvieronacceso privilegiado. Los períodos anteriores dedesarrollo económico y avances tecnológicos enla agricultura y la producción manufactureraurbana dieron a los tres países ingresos muyaltos, realzando las dimensiones de susmercados internos. Esto permitió a la minería yla producción manufacturera basada en ellaexplotar las economías de escala, elevando aúnmás la producción.55

Escasez de mano de obra,naciones ricas en tierras yrecursos

La interacción inicial entre los europeos y lospueblos indígenas en los tres países produjo unadisminución catastrófica de la poblaciónindígena. Después, los despojaron de sus tierrasde origen y de sus recursos. Los nuevoscolonizadores asumieron el control de una granmasa continental, pero tenían poca poblaciónpara trabajarla. Históricamente, EstadosUnidos, Canadá y Australia fueron nacionesricas en tierras y recursos, con escasa mano deobra. El camino para el desarrollo elegido,como sugeriría la lógica económica, enfatizómétodos de producción con uso intensivo derecursos y capital que se concentraron entécnicas para ahorrar mano de obra. Elresultado fue una alta productividad del trabajoy salarios altos, y representó una dotación derecursos a nivel nacional relativamente inusualligada a la historia de las tres naciones. Lastécnicas de producción y los productos

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estadounidenses continúan haciendo usointensivo de energía, capital y recursosnaturales.56

Dadas las condiciones iniciales en las queEstados Unidos, Canadá y Australiaexplotaron sus recursos mineros y los caminospara el desarrollo a los que los orientaron,¿pueden las naciones contemporáneas endesarrollo seguir los mismos caminos con losmismos resultados? Las personas que siguen el“razonamiento por analogía histórica”formulan este supuesto. Sin embargo, muchoshistoriadores económicos contemporáneos quepiensan que la minería cumplió un rolfundamental en el desarrollo de la economíaestadounidense, canadiense y australiana,dudan que las experiencias de los tres paísespuedan ser replicadas fácilmente en lasnaciones en desarrollo en la actualidad.57

Los países contemporáneos en desarrolloque tratan de replicar las experiencias dedesarrollo de Estados Unidos, Canadá yAustralia con la minería, probablementefracasarán porque sus circunstancias actuales nocoinciden con las características relativamenteúnicas de la historia de esas tres naciones.Algunas de las diferencias clave son lassiguientes:

a. Por muchas razones, cuando empezaron aexplotar sus recursos naturales, EstadosUnidos, Canadá y Australia eran yanaciones desarrolladas, con altos ingresos,que contaban con instituciones políticas yeconómicas estables. Fue debido a esteestatus económico e institucional previo aldesarrollo extensivo de la minería que éstapudo contribuir a su desarrollo económicocomo lo hizo. Los países en desarrollocontemporáneos, por definición, no sonnaciones de altos ingresos. Además, todavíaestán luchando para establecer lasinstituciones políticas, económicas ysociales que respalden cualquier clase dedesarrollo económico sostenido.Finalmente, es improbable que puedanconvertirse en centros de desarrollotecnológico y de conocimientos sobreminería como lo fueron Estados Unidos,Canadá y Australia.58

b. Desde mediados del siglo veinte, unareducción drástica de los costos detransporte ha eliminado la protección queel desarrollo de la producciónmanufacturera ligada a la minería tuvocincuenta años atrás. El mineral de cobreextraído en Montana puede sertransportado a Europa para ser fundido –yde hecho es así. Japón y Corea han creadoindustrias de acero de primer orden basadasen la importación del mineral de hierro y elcombustible para procesarlo. El bajo costodel transporte ha minado el tipo devínculos económicos que existieron en lostres países entre la minería y la industriamanufacturera durante la primera etapa desu desarrollo minero. También hapermitido “desintegrar” el proceso defabricación, descomponiéndolo en procesosque se realizan en diferentes partes delmundo.59 De este modo, los aspectosproductivos relacionados a un alto nivel dehabilidades y altos salarios se mantienen enlas naciones desarrolladas mientras que losprocesos con bajos salarios están ubicadosen las naciones en desarrollo.

c. El bajo costo del transporte y la“desintegración” de la extracción minera ylas industrias de procesamiento deminerales han puesto a todas las minas encompetencia directa entre ellas a nivelmundial. Esto ha creado una presión paradisminuir el precio de los minerales y haintroducido una permanente inestabilidaden los precios, lo que reduce lasprobabilidades de que la minería pueda seruna base estable para el desarrolloeconómico. También expone a los países endesarrollo que dependen de la minería a lasconmociones producidas por los preciosexternos que pueden ser perjudiciales ydebilitantes.60

d. En parte debido a la reducción del costo deltransporte, la actividad empresarial se havuelto cada vez más “globalizada” en elsentido de que las grandes empresastransnacionales operan a nivel mundial.Esto es especialmente cierto para la

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minería. Se ha producido unaconsolidación continua a través de fusionesde empresas mineras y empresasprocesadoras de minerales en corporacionestransnacionales cada vez más grandes. Porejemplo, La Escondida, que es la mina másgrande de Chile, fue descubierta y operadapor BHP, el conglomerado mineroaustraliano. Compañías estadounidenses ycanadienses (cuando pueden seridentificadas como tales) realizan el mismotipo de trabajo en todo el mundo. Estascompañías transnacionales proporcionanconocimientos y tecnología para laexploración, explotación y procesamientode los minerales de los países en desarrollo.Los conocimientos y la tecnología ya no sedesarrollan más a nivel local. Este hechoelimina también un conjunto de vínculoseconómicos cruciales que fueronimportantes para el rol histórico de laminería en el desarrollo de Estados Unidos,Canadá y Australia. El aspecto de laminería relacionado a la “industria delconocimiento” sigue siendo ahora unproducto de exportación de las nacionesdesarrolladas del mundo. Existe pocoespacio para “aprender a través de lapráctica” para los ciudadanos y las empresasde las naciones en desarrollo mientras lascorporaciones transnacionales exploran susrecursos minerales.61

e. Muchos países en desarrollo son pequeñosgeográficamente comparados a las nacionescontinentales que son mostradas ante elloscomo modelos de cómo la minería puedeapoyar el desarrollo económico sostenido.Es muy probable que un áreageográficamente más pequeña tenga unconjunto menor de potenciales mineros ymenos yacimientos mineros. En vez detener la experiencia agregada “que alisa lasdiferencias” de una nación grande comoEstados Unidos, las naciones en desarrollomás pequeñas experimentarán los grandesaltibajos perjudiciales y en última instanciaempobrecedores que fueron –y todavíason– parte de la experiencia contemporáneaen Estados Unidos, Canadá y Australia. Es

difícil, como lo prueba la experiencia de lascomunidades locales en estos países,construir un desarrollo sostenidoenfrentando tales conmociones económicascontinuas.

f. A diferencia de la economíaestadounidense, canadiense o australiana defines del siglo diecinueve, los países endesarrollo no son pobres en recursoshumanos, ricos en tierras y recursosnaturales, ni están preparados para recibirlos flujos de capital internacional. Tienenuna población numerosa y creciente quepone una presión considerable sobre lastierras que son su recurso base; suinestabilidad política y económica confrecuencia expone a los inversionistasextranjeros a niveles de riesgo inaceptables.Considerando esta dotación de recursosradicalmente diferente, los principiosbásicos de economía sugerirían que tratarde imitar la experiencia de naciones quecomenzaron con recursos inicialesesencialmente diferentes sería un error.Específicamente, la extracción y elprocesamiento de minerales modernosrequieren grandes cantidades de energía ycapital, y utilizan muy poca mano de obra.Por lo tanto, estos sectores ofrecerán muypoco empleo al recurso principal que lamayoría de países en desarrollo posee enabundancia: su fuerza de trabajo. Tambiénes probable que la minería agudice ladesigualdad en la distribución del ingreso,contribuyendo a las posibilidades deconflicto social y retrasandopotencialmente un desarrollo económico debase más amplia.62

Por estas razones, las experiencias delproceso de desarrollo en Estados Unidos,Canadá y Australia con la minería no ofrecenmodelos relevantes que sustenten ladependencia de los países en desarrollocontemporáneos en la minería para su propiodesarrollo económico.

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a confiabilidad de la mineríacomo base para el crecimientoeconómico sostenido en lospaíses en desarrollocontemporáneos no necesitaespeculaciones. Simplemente,

se puede analizar las experiencias reales en esospaíses para confirmar si la especialización en laexplotación minera ha apoyado el desarrolloeconómico en los últimos treinta o cuarentaaños. Muchos investigadores empíricos lo hanhecho. Sus hallazgos confirman laspreocupaciones que ya hemos expresado:durante las últimas décadas, mientras mayor hasido la dependencia de un país en desarrollo dela actividad minera, la tasa de crecimiento de suingreso per cápita ha sido más lenta. En general,la dependencia de la minería no ha sidocoherente con el desarrollo económicosostenido.

Jeffrey Sachs y Andrew Warner, economistasde Harvard, documentaron el desempeñorelativamente deficiente de las naciones endesarrollo que tenían un alto ratio de recursosnaturales en sus exportaciones en relación con elPIB total. En un estudio que incluyó 95 paísesen el período entre 1970 y 1990, concluyeronque mientras mayor es la dependencia en laexportación de recursos naturales, más lenta es latasa de crecimiento per cápita. Un númeroconsiderable de pruebas econométricas aplicadaspara diferentes definiciones y medidas dedependencia en la exportación de recursosnaturales y la inclusión de diversas variables quepudieran dar cuenta sobre el nivel de desarrollo,el carácter de las instituciones, la ubicaciónregional, etc., mostraron que estos resultadosnegativos son muy consistentes.63 Un estudiorealizado en 1999 también analizó en detalle eldesempeño de los países latinoamericanos paradeterminar si los períodos de auge de los recursosnaturales habían constituido el “gran impulso”hacia el desarrollo sostenido. Ninguno de los

países que vivieron esos períodos de auge de losrecursos naturales tuvo después una tasa decrecimiento mayor que antes; en algunos casos,la tasa de crecimiento fue negativa después de lacaída.64 Posteriormente, Sachs y Warner pusierona prueba la posibilidad de que esta relaciónnegativa entre la dependencia de lasexportaciones mineras y el crecimientoeconómico nacional se debiera a algunascaracterísticas no medidas –diferentes a ladependencia en la minería– que hubieranretardado el desarrollo económico e impedido alos países con estas características diversificarsealejándose de la dependencia de la minería“naturalmente”. Ellos demostraron una vez másque, incluso tomando en cuenta esa posibilidad,“la maldición de los recursos naturales” persiste:mientras mayor es la dependencia en el uso derecursos naturales para las exportaciones, máslenta es la tasa de crecimiento del PIB percápita.65

El geógrafo económico Richard M. Auty,de la Universidad de Lancaster, Gran Bretaña,analizó el desempeño de 85 países en el período1960-1993 para determinar si la abundancia derecursos naturales contribuyó al desarrolloeconómico. Como parte de su análisis, él separólas naciones más pequeñas que supuso estaríanmenos diversificadas económicamente y, entreellas, a las naciones que dependían de losminerales sólidos, diferenciándolos del petróleoy el gas. Descubrió que los países pequeños conexplotaciones de minerales sólidos tuvieronun crecimiento negativo entre 1970 y 1993(-0.2 por ciento anual). Como resultado,pasaron de tener un PIB per cápita muy porencima del de los países pequeños nodependientes de la minería a uno muy pordebajo de éstos. Concluyó que los países ricosen recursos naturales y orientados a laexplotación minera se encontraban entrelos que tenían el peor desempeñoeconómico.66

6. La experiencia real de los países endesarrollo contemporáneos con la minería

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Alan Gelb, economista que trabaja comodirector de investigaciones en el BancoMundial, también realizó una comparaciónentre países exportadores de minerales sólidos,países exportadores de petróleo y otros países demedianos ingresos o pobres en dos periodos:1960-1971 y 1971-1983. Concluyó que lospaíses productores de minerales sólidos tuvieronel peor resultado en términos de crecimiento yretorno sobre la inversión después de que lostérminos de intercambio se deterioraron en elsegundo período. Incluso en el primer período,el desempeño de los países exportadores deminerales sólidos no fue mejor en relación alcrecimiento de los países de medianos ingresosque no estaban especializados en la explotaciónde recursos naturales.67

Jean-Philippe Stijns, economista de laUniversidad de California, en Berkley, confirmólas conclusiones de Sachs y Warner de que eldesempeño de las naciones dependientes de lasexportaciones de recursos naturales fue peor enlas últimas décadas que el de otras naciones.También demostró que, si en vez deconcentrarse en la exportación de recursosnaturales lo hubieran hecho en la producciónbasada en recursos naturales o para la dotaciónde recursos naturales al interior de la nación, larelación negativa desaparecía. Sin embargo, Stijsno encontró ninguna relación positiva entre ladependencia en la producción de recursosnaturales y el crecimiento económico.Concluyó que los recursos naturales y laproducción basada en los recursos naturales notienen una relación significativa con las tasas decrecimiento nacional. Sin embargo, si lasnaciones principalmente exportan sus recursosnaturales en vez de utilizarlos internamentepara apoyar a sus ciudadanos y su producciónmanufacturera, se produce un impacto negativoimportante en el crecimiento.68

El análisis realizado por el Banco Mundial yla Corporación Financiera Internacional de 51países dependientes de los minerales sólidossobre crecimiento económico en los añosnoventa produjo resultados mixtos. Incluyendoen el estudio a India y China -que noparticipan significativamente en el comerciointernacional de minerales sólidos, pero sítienen un alto nivel de producción de

minerales sólidos para uso interno– laconclusión es que los países basados en laproducción de minerales sólidos tienen unmejor desempeño que otros países en su región.Sin embargo, al compararlos con todos losdemás países en desarrollo y no sólo los de suregión, mostraron un crecimiento más lento. Sino se incluye a India y China en la muestra, laactividad mineral no aparece vinculada a undesempeño económico superior. Al medir ladependencia en relación al porcentaje deminerales sólidos en la exportación, el resultadomostró un impacto negativo en el PIB real porpersona. En realidad, los países con mineralessólidos tuvieron tasas de crecimiento negativas.Este informe concluyó que la actividad no eranecesaria ni suficiente para el crecimientoeconómico sostenido.69

Otros investigadores han tratado deexplicar el mal desempeño de las naciones ricasen recursos naturales en las últimas décadas.Auty se concentró en la poca inversión en elcapital humano y el deficiente desarrollo deinstituciones adecuadas y estables en los paísesricos en recursos naturales. También examinólos daños ambientales causados por la minería.70

Birdsall, Pinckney y Sabot han demostrado quelas naciones con recursos abundantes tienden ainvertir menos en educación.71 Gylfason yZoega concluyeron que un marcado énfasis enel desarrollo de los recursos naturales de unanación (capital natural) tendía a “desplazar” lasinversiones en capital físico y humano.72 Elanálisis del Banco Mundial al que nos hemosreferido en el párrafo anterior también concluyóque los países con minerales sólidos y peordesempeño estaban plagados de institucionespolíticas y sociales poco desarrolladas, malagestión económica e inversión insuficiente en elcapital humano y la infraestructura pública.73

Algunos han criticado estos estudiosempíricos porque se concentran en las últimasdécadas y no abarcan todo el siglo veinte. Sinembargo, como ya hemos señalado, laeconomía mundial y el contexto económico enel que las empresas mineras de los países endesarrollo tienen que operar han cambiadoradicalmente en la segunda mitad del sigloveinte. No queda claro que retroceder cincuentao cien años para encontrar historias de éxitos

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pasados proporcione información confiablepara los países en desarrollo a comienzos delsiglo veintiuno.

Es cierto que algunos países en desarrolloque enfatizaron la actividad minera lograrondisfrutar períodos extendidos de crecimientoeconómico. El análisis estadístico demuestra laregla, pero siempre hay excepciones. Chile ySudáfrica han priorizado la actividad minerapor más de un siglo y han tenido períodossignificativos de crecimiento económico.

Chile comenzó su desarrollo económicoconcentrándose en la producción de nitratoentre 1880 y 1919. Disfrutó de un casimonopolio en la producción de nitrato y fuecapaz de utilizar los ingresos de ese sector parafinanciar infraestructura y producciónmanufacturera. La industria del cobre tambiéntuvo un período de auge a fines del siglodiecinueve, pero luego quedó atrás debido a quela calidad del mineral se deterioró. Latransferencia de tecnología, conocimientosespecializados y organización corporativa deEstados Unidos, a través de las inversiones deGuggenheim y Anaconda, revitalizaron laindustria chilena cuprífera y la colocaron en elcamino para convertirse en líder mundialdespués de 1920.74 El desarrollo económico deChile se desaceleró y luego se estancó amediados del siglo veinte. En los años noventa,se reactivó nuevamente, manteniendo unénfasis significativo en la explotación minera.Durante los años noventa, la tasa decrecimiento económico de Chile estuvo porencima de las demás economíaslatinoamericanas. La explicación de estecrecimiento, sin embargo, no se encuentra en elsector minero. Una publicación del BancoMundial afirma que:

Si bien durante la década pasada losingresos generados por la minería hancontribuido a fortalecer el crecimientoeconómico, el desempeño económico totalno puede ser entendido de otra manera quea la luz de la calidad de las instituciones y lagestión económica en conjunto.75

Si este crecimiento será sostenido o no esciertamente difícil de predecir considerando los

avances y retrocesos en el desempeño de Chileen el pasado y sus largos períodos decrecimiento muy lento.

Sudáfrica comenzó a producir oro en 1867y diamantes en 1886. Estas explotacionesmineras atrajeron flujos de capital y mano deobra masivos del extranjero y produjeron unarápida expansión de la producción y lasexportaciones. Se erigió una economía“europea” basada principalmente en esos flujosde recursos y la confiscación de las tierras yrecursos de la población indígena. Estaeconomía buscó conscientemente excluir a lapoblación local de la mayoría de los beneficiosdel desarrollo económico de modo que, porejemplo, los salarios para los trabajadores negrosen la extracción de oro en 1971 no fueran másaltos que en 1911.76 La experiencia de Sudáfricaes relativamente única considerando ladominación que ejerció una minoría demigrantes europeos y sus políticas de apartheidsobre la mayoría de la población durante granparte del siglo veinte. Sin embargo, dos paísesvecinos –Botswana y Namibia– a fines del sigloveinte lograron un crecimiento económicosignificativo a pesar de su marcada dependenciaen la minería y en contraste con el pésimodesempeño de la mayoría de las economíasmineras africanas. Sobre este inusualdesempeño positivo en el Africa subsahariana,la revisión del Banco Mundial de la experienciade los países en desarrollo comentó:

...[D]ependiendo de la calidad del manejoeconómico de un país y la competencia desus instituciones, los países ricos en recursosminerales pueden lograr resultadosespectaculares o fracasar de una maneraigualmente espectacular.”77

Para la mayoría de los países en desarrollodependientes de la minería, la experiencia hasido principalmente un fracaso espectacular. Loque queda claro es que la minería por sí mismano puede activar y sostener el desarrolloeconómico.

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as conclusiones de esteestudio sobre la relevancia dela experiencia histórica deEstados Unidos, Canadá yAustralia para las naciones endesarrollo contemporáneas

son las siguientes:

A. Los defensores de la minería han exageradoseriamente el rol de la minería en eldesarrollo económico de estos tres países.La minería cumplió un rol muy modestoen el proceso de industrialización y en ladefinición de un patrón de desarrolloeconómico sostenido. Sólo un pequeñoporcentaje del producto económiconacional provenía de la minería. En elcontexto del proceso seguido por estospaíses, la minería fue parte de un patróncomplejo de desarrollo institucional,tecnológico y corporativo que caracterizóno sólo a esta actividad, sino también a laagricultura, la producción manufacturera,el comercio minorista y los servicios.

B. El “razonamiento por analogía histórica”aplicado a las naciones desarrolladas exageraseriamente los pretendidos beneficioseconómicos de la minería por varias razones:

i. Tiende a ignorar los prerrequisitos noeconómicos para el crecimiento económicosostenido para favorecer un modelomecanicista de desarrollo económico.

ii. Tiende a sobredimensionar la dimensióne importancia del rol de una sola actividadeconómica (la minería) en un sectorespecífico (las exportaciones).

iii. Tiende a ignorar las condicionesiniciales específicas y las característicashistóricas del camino seguido en la realidadpor un país determinado.

iv. Tiende a ignorar los cambios que se hanproducido en la economía mundial, latecnología y la organización empresarialdesde esos períodos históricos iniciales.

C. El proceso del desarrollo económico es muycomplejo y se extiende más allá delmercado comercial de divisas y lasrelaciones financieras y empresariales.Incluye el desarrollo de institucionespolíticas y sociales, valores culturales,infraestructura pública y capital humano,como también la protección efectiva delmedio ambiente. Las grandes inversiones enun solo proyecto (por ejemplo, una mina)en un sector específico de la economía (porejemplo, las exportaciones), por sí mismas,rara vez tendrán un impacto sostenidosignificativo para el desarrollo.

D. Estados Unidos, Canadá y Australia eran yaeconomías desarrolladas de altos ingresoscuando empezaron la explotación industrialde sus recursos mineros a fines del siglodiecinueve y comienzos del siglo veinte. Porlo tanto, el desarrollo minero hizo usointensivo de conocimientos, tecnología yorganización empresarial. Las naciones endesarrollo contemporáneas carecen de estascondiciones.

E. La disminución de los costos de transportedesde mediados del siglo veinte ha alteradoradicalmente la posibilidad de que laminería pueda ser la base del desarrolloeconómico sostenido en los países endesarrollo. Esto se debe a varias razones:

i. La distancia y el aislamiento no protegenmás la producción manufacturera que deotra manera podría desarrollarse basándoseen los proyectos mineros. La producciónmanufacturera local no estará relacionada ala minería.

ii. El bajo costo del transporte haconducido a la “desintegración” de laindustria minera y otras industriasmanufactureras. Los minerales,combustibles y bienes manufacturadossemiacabados pueden ser transportadosalrededor del mundo para ser procesados yterminados a un costo rentable. Estos

7. Conclusiones

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cambios han destruido el enlace entre laminería y otros sectores de la economíalocal que históricamente contribuyó aldesarrollo económico extensivo.

iii. El aislamiento no constituye más unmecanismo de protección local para losaltos precios de los minerales. Actualmente,la competencia mundial entre productorestiende a disminuir el precio de losminerales y contribuye a una considerablevolatilidad de los mismos. Esto puedeproducir conmociones en los precios quedesestabilizan el desarrollo económico.

F. La formación de grandes compañíastransnacionales ha globalizado losconocimientos, la tecnología y la gestión enla minería. El aprendizaje a través de lapráctica, el desarrollo de conocimientosespecializados a nivel local y los aportes detecnología y conocimientos al resto de laeconomía no son más un producto necesariode explotaciones mineras específicas.

G. Estados Unidos, Canadá y Australia sonnaciones de dimensiones continentales, conun vasto radio de acción geográfica. Estacondición les permitió tener unaexperiencia agregada a nivel nacional másestable con la minería de lo que la mayoríade las naciones pueden esperar actualmentepor varias razones:

i. Estas naciones tenían diversosyacimientos mineros en diferentes lugares,los que permitieron que las operaciones deexplotación se desplazaran de un lugar aotro y que continuaran a través del tiempo–incluso cuando los yacimientosindividuales se convirtieron enantieconómicos y fueron abandonados.

ii. El ciclo de auge y caída y/o decadenciaque vivieron las localidades donde seprodujeron las explotaciones mineras fuecompensado en el producto agregado anivel nacional a través de la explotación denuevos yacimientos mineros en otroslugares. Los perjuicios económicos a nivellocal fueron asimilados y compensados enuna economía nacional de grandesdimensiones.

iii. Fue posible desarrollar un conjunto deactividades mineras muy diversas. Esasgrandes naciones no dependían de uno ounos cuantos productos minerales.

H. El impacto económico local de la evoluciónde la minería en Estados Unidos, Canadá yAustralia usualmente no fue positivo. Confrecuencia, la pobreza persistente o lospueblos fantasma fueron el producto de ladecadencia de la minería a nivel local. Engeneral, el desarrollo económico sostenidoque se logró a nivel local alrededor de laminería no fue un resultado de la minería.Durante las últimas décadas, lascomunidades dependientes de la minería enesos países desarrollados continúanrezagadas en relación a otras economíasregionales y a la economía nacional.

I. En las naciones en desarrollocontemporáneas, la dependencia de laminería no ha tenido un impacto positivoen el crecimiento del PIB per cápita en lasúltimas décadas. La minería no hacontribuido a sacarlas de la pobreza.Mientras más dependiente de la minería hasido un país en desarrollo, más deficienteha sido su desempeño económico.

J. Las inversiones mineras en los países endesarrollo no pueden estimular el desarrolloeconómico sostenido. Por el contrario,pueden aumentar el conflicto social,expandir la corrupción gubernamental yempresarial y desplazar la inversión en elcapital humano.

K. La minería en sí no es destructiva para eldesarrollo económico o su antítesis. Sinembargo, cuando la explotación minera seproduce en un contexto con institucionessociales, políticas y económicassubdesarrolladas, las altas rentas que generallevan a que se despilfarre la riqueza delrecurso no renovable al mismo tiempo quese incrementa el conflicto social y seproduce daños casi irreparables al medioambiente. Esto puede volver a una naciónen desarrollo más pobre de mododefinitivo.

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a experiencia real de EstadosUnidos, Canadá y Australiacon la minería deja leccionesmuy diferentes a las quepresentan las creenciaspopulares informales con la

minería sin lugar a dudas como un motor eficazy seguro para el desarrollo económicosostenido. La interpretación correcta de laexperiencia minera de estos tres países sugiereuna serie de condiciones que se deben cumplirantes de que las instituciones financierasinternacionales (IFI) apoyen proyectos minerosen los países en desarrollo.

A. Las IFI deben apoyar la minería sólo enpaíses que cuentan con institucionesdemocráticas efectivas. Aunque esto nogarantiza la gestión efectiva de la mineríapara eliminar la pobreza, los países congobiernos democráticos tienen mayoresprobabilidades de utilizar su riqueza mineracon fines productivos.

B. Las IFI sólo deben apoyar proyectosmineros en los que los países anfitrioneshan aceptado el monitoreo independientede los impactos sociales y ambientales. Laspolíticas de protección existentes confrecuencia han sido ignoradas en losproyectos financiados por las IFI y elmonitoreo profesional independiente hasido prácticamente inexistente. Singarantías sociales y ambientales, es probableque minen la salud y el potencial para eldesarrollo de las comunidades locales.

C. Se debe ofrecer apoyo a la minería sólo enpaíses que tienen un plan claramentedefinido para utilizar los ingresosresultantes para eliminar la pobreza –incluyendo promoción de la educación,salud pública e inversiones eninfraestructura que beneficien a los pobres.Las IFI deben exigir a las compañías

mineras que hagan pública toda lainformación sobre los pagos realizados a losgobiernos de los países anfitriones. Losgobiernos de los países anfitriones debenrendir cuentas con transparencia de todoslos gastos realizados con los ingresosprovenientes de la minería.

D. Las IFI deben exigir a las empresas queproporcionen beneficios a los trabajadoreslocales –incluyendo educación ycapacitación– que les permitan cubrirpuestos de trabajo en todos los niveles deresponsabilidad técnica y gerencial de laoperación minera. El plan de un proyectominero debe incluir una transferencia dehabilidades, conocimientos y tecnología alpaís en desarrollo de manera que exista uncomponente significativo para elaprendizaje en la práctica que cubra todo elespectro de habilidades.

Las recomendaciones anteriores están dirigidasa los nuevos proyectos apoyados por las IFI.Sin embargo, muchos países en desarrollo yason altamente dependientes de la minería yhan sufrido significativamente lasconsecuencias del retraso del desarrolloeconómico. Es necesario modificar el apoyo delas IFI para ayudar a esos países a romper conla “maldición de los recursos naturales” quehasta ahora ha contribuido a su subdesarrollo.Para lograrlo se requiere la diversificación desus economías alejándolas de la dependenciaprimaria en la exportación de minerales enbruto. Las políticas que presentamos acontinuación y que podrían contribuir coneste proceso también están sustentadas por laexperiencia histórica real de Estados Unidos,Canadá y Australia con la minería.

A. Las inversiones de las IFI en paísesdependientes de la minería debenconcentrarse en actividades económicas queapoyen el desarrollo del capital humano e

8. Recomendaciones

L

35

institucional. Esas inversiones deben sercoherentes con la promoción de iniciativasempresariales locales, oportunidadeseconómicas variadas, instituciones cívicas,una distribución más equitativa de losingresos y procesos democráticos de tomade decisiones.Esas inversiones deben contribuir adesarrollar y utilizar plenamente losrecursos primarios y la fuerza de trabajo delos países en desarrollo, y a proteger elmedio ambiente.

B. Las políticas actuales para el pago de ladeuda de las IFI con frecuenciacontribuyen a que los países en desarrollose concentren únicamente en la exportaciónde minerales. Muchas veces las IFI hancondicionado sus préstamos a que esospaíses incrementen la exportación deminerales. Esta ha probado ser unaestrategia contraproducente que hadesacelerado el crecimiento y el desarrollo.Las IFI deben modificar el monto y laestructura de la deuda y alentar ladiversificación de esas economías alejándosede la dependencia minera.

C. La experiencia real de Estados Unidos,Canadá y Australia implicó enlaces

significativos entre la minería, elprocesamiento de minerales y laproducción manufacturera basada en esosproductos. En los países dependientes de laminería, las IFI deben apoyar la producciónmanufacturera basada en recursos minerosque tenga valor agregado sostenible.

D. Es probable que la diversificación sea viableen los países en desarrollo sólo si laseconomías desarrolladas reducen oeliminan las barreras arancelarias y noarancelarias que discriminan los bienesmanufacturados de los países en desarrollo.Las IFI pueden cumplir un rol influyendoen las naciones de la OCDE para querealicen cambios en esta dirección.

Vista aérea de laestación debombeo de lamina de carbónPeabody enBlack Mesa,Arizona.

36

1 En este documento, el término “minería” se refiere a la extracción de minerales sólidos de la tierra;por ejemplo, carbón, mineral de metal y otros minerales sólidos. En la clasificación industrial dealgunas naciones, la extracción de petróleo y gas es considerada como parte de la “minería”. En estedocumento, la extracción de petróleo y gas no están incluidas en la “minería”.

2 From Natural Resources to the Knowledge Economy. 2002. David de Ferranti, Guillermo E. Perry,Daniel Lederman, y William F. Maloney. The World Bank, Washington, D.C. p. 4.

3 Mining Web (theminingweb.com), enviado el 3 de abril de 2002 por Tom Butler, Gary Mead yMatthew Turner. Respondían a la publicación “Extractive Sectors and the Poor” de Michael Ross,Informe de Oxfam América, Octubre de 2001.

4 Op. Cit., Ferranti et al. p. 49

5 En realidad, como también analizaremos, Ferranti et al también presentan una historia mucho máscompleja que enfatiza no tanto la existencia de yacimientos minerales, sino la manera en que fueronexplotados.

6 Op. Cit., Ferranti et al. pp. 49-50

7 Ibíd. p. 50

8 Ibíd. p. 52

9 Base de Datos de los Indicadores de Desarrollo Mundiales. Banco Mundial. Abril 2002.

10 “The Origins of American Industrial Success, 1879-1940,” Gavin Wright, American EconomicReview 80(4); 651-668, Septiembre 1990

11 Historical Statistics of the United States, Series U201-206, U.S. Bureau of the Census, 1975

12 Las exportaciones de materiales sin refinar y de productos manufacturados semiacabadosrepresentaron 2.3% del PIB durante este período. La exportación de mercancías incluía fibras comoel algodón y productos semiacabados del mismo material. Hemos establecido una aproximación dela parte de productos mineros y metales de éstos como un medio o 1.3%. Ibíd.

13 A fines del siglo veinte, la dependencia estadounidense de las exportaciones aumentó. Entre 1970 y1990 las exportaciones representaron 6.8% del PIB. En el período 1990-1999 representaron 10.4%.Bureau of Economic Analysis, U.S. Department of Commerce. Las estadísticas oficiales del gobiernosobre el ingreso nacional se remontan sólo hasta 1929.

14 Growth & Welfare in the American Past: A New Economic History, Douglas C. North, 2da. edición,1974, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, New Jersey.

15 Statistics Canada, Historical Statistics, Series P1-58.

16 The Canadian Economy: Prospect and Retrospect, Richard E. Caves y Richard H. Holton, 1959,Harvard University Press, Cambridge, MA, Cuadro 2. Concentrándose sólo en la minería se puedeobservar un crecimiento significativo en la minería durante la primera mitad del siglo veinte. Sinembargo, la economía canadiense se estaba expandiendo significativamente al mismo tiempo demanera que la importancia relativa de la minería no aumentó radicalmente. Sobre un análisisexclusivo de la minería, ver Alexander Dow, 1985, Prometheus in Canada: The Expansion of MetalMining, 1900-1950, Explorations in Canadian Economic History, Duncan Cameron, editor, Ottawa:University of Ottawa Press.

Notas

37

17 Statistics Canada, Series P27-58, y Domestic Exports, Series 381.

18 “Resource-Based Economic Growth, Past and Present,” Gavin Wright y Jesse Czelusta, StanfordUniversity, Working Paper, Junio 2002.

19 Canada in the World Economy, John A. Stovel, 1959, Harvard University Press, Cambridge, MA. p. 212.

20 Ibíd. pp. 109 y 113, y Cuadro 7.

21 Ibíd. p. 210.

22 Ibíd. p. 42.

23 The Canadian Economy: Prospect and Retrospect, Richard E. Caves y Richard H. Holton, 1959,Harvard University Press, Cambridge, MA. pp. 37 y 467.

24 Statistics Canada.

25 Entre 1890 y 1920 las exportaciones de metales eran 15% del total de las exportaciones nacionales,17% entre 1920 y 1945 y 18% de 1945 a 1975. Statistics Canada. Algunas de las exportaciones demetales no estaban relacionadas con la minería canadiense. Canadá importó con regularidad mineralde metal para procesarlo. Por ejemplo, el aluminio canadiense es producido totalmente en base amineral de bauxita importado. Otros minerales que se extraen en Canadá también se importan.

26 Statistics Canada. La información histórica sobre el PIB se remonta sólo hasta 1926.

27 John F. Helliwell, “Natural Resources and the Australian Economy,” en The Australian Economy:A View from the North, Richard Caves y Lawrence Krause, editores., The Brookings Institution,Washington, DC, 1984, p. 96, Gráfico 7.

28 Glyn Wittwer y Melissa Bright, “The Effects of Mining Expansion on Regional Economies inAustralia”, Australasian Journal of Regional Studies 3(1):71-84, 1997, p. 74.

29 Op. cit. Helliwell, Gráfico 5, p. 92, y Gráfico 4, p. 90.

30 Australian Growth: A California Perspective, Ian W. McLean and Alan M. Taylor, National Bureau ofEconomic Research Working Paper W8408. August 2001. http://www.econ.ucdavis.edu/faculty/amtaylor/papers/w8408.pdf. El resurgimiento de un sector minero diversificado que empezó en los añossesenta ha llevado a algunas personas a ver una continuidad en la historia minera de Australia que,aunque real, fue irregular y durante largos períodos de tiempo no tuvo mucha importancia económica.Sobre esta visión de la continuidad minera, ver G. Blainey’s The Rush That Never Ended: A History ofAustralian Mining (1993, Melbourne University Press: Melbourne), que tiene ya cuatro ediciones.

31 Ibíd.

32 En la segunda mitad del siglo veinte, Nueva Zelandia también vivió una expansión de su actividadminera cuando se descubrió y se explotó yacimientos de arenas de hierro, petróleo, gas natural yotros recursos mineros. G.R. Hawke, The Making of New Zealand: An Economic History: AnEconomic History, Cambridge University Press: Cambridge, UK, 1985.

33 Treasure or Trouble? Mining in Developing Countries, 2002, World Bank and InternationalFinance Corporation, Anexo C, p. 18. Ver también, “The Curse of Natural Resources,” 2001,Jeffrey D. Sachs and Andrew M. Warner, European Economic Review, 45(2001): 827-838, Gráfico1 y pp. 832-33 and 837.

34 La capital territorial de Montana se trasladó de un pueblo minero a otro siguiendo los auges y caídasde la explotación de oro. La primera capital fue Bannock, se trasladó luego a Virginia City y despuésa Helena. Después del período de auge en Helena, se propuso trasladar la capital a Butte. Bannock yVirginia City son ahora pueblos fantasma que aún existen como monumentos históricos.

38

35 The Australian Mining Industry: From Settlement to 2000, Australian Bureau of Statistics, Octubre2000, ABS Catalogue No. 8414.0, http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Lookup/NT00017CF2.

36 U.S. Dept. of Labor, Bureau of Labor Statistics, Productivity Measures for Selected Industries,Bulletin 2421, 1993.

37 Fuera de las zonas rurales del sureste de Estados Unidos, donde una larga historia de desigualdadracial ha producido una pobreza persistente, los condados que dependen de la minería y otrosrecursos naturales se destacan entre los condados no metropolitanos persistentemente pobres.“Mining the Data: Analyzing the Economic Implications of Mining for Non-metropolitan Regions”,William R. Freudenburg y Lisa J. Wilson, Sociological Inquiry (forthcoming). Ver también TheRevised ERS County Typology: An Overview, 1994, Peggy J. Cook y Karen L. Mizer, EconomicResearch Service, Rural Development Research Report Number 89, U.S. Department ofAgriculture. Compara los condados mineros con los condados persistentemente pobres, pp. 8 y 24.

38 El CD ROM del REIS (Regional Economic Information System) para el período 1969-2000 fue lafuente de datos (Bureau of Economic Analysis, U.S. Department of Commerce). Se ha identificadoa un condado como “dependiente de la minería” si la información indicaba que por lo menosdurante un año en el período entre 1970-1979 o 1980-1989, las remuneraciones por actividadesmineras –excluyendo petróleo y gas –representaron 20% o más de las remuneraciones por lugar detrabajo.

39 En los casos en los que pocas empresas dominaron la minería local, las disposiciones federalesimpiden el publicación de la información sobre minería de ese condado. Este es un problema conrespecto a un año específico, pero no lo es tanto cuando se analiza información de veinte añosporque es frecuente que exista datos disponibles por lo menos para un año. Se desconoce cuál seríael número de condados que hubieran sido identificados como dependientes de la minería si sehubiera contado con esta información. Sin embargo, nuestro análisis identificó un número decondados dependientes de la minería similar al de otros estudios: aproximadamente 100 condadosdependientes de minerales sólidos y 100 condados dependientes de la extracción de petróleo y gas.En un estudio realizado en 1985, Kenneth Deavers y David Brown identificaron un total de 199condados en ambas categorías (Natural Resource Dependence, Rural Development, and RuralPoverty, Economic Research Service, U.S. Department of Agriculture. Rural Development ResearchReport No. 48). Un estudio de 1994 identificó sólo 146 condados dependientes de la minería –incluyendo la explotación de petróleo y gas (Peggy Cook y Karen Mizer, The Revised ERS CountyTypology, Economic Research Service, Rural Development Research Report Number 89, U.S.Department of Agriculture).

40 La mayoría de las operaciones mineras están ubicadas en zonas no metropolitanas donde el ingresopromedio, en general, es más bajo. Si se compara a los condados mineros sólo con otras zonas nometropolitanas, el resultado sigue siendo que estos condados tienen un ingreso per cápita menor yque han perdido terreno en relación a otros condados no metropolitanos en las tres últimas décadas.Esto también se aplica a la mayoría de regiones mineras, incluso si se compara a los condadosdependientes de la minería con otros condados no metropolitanos en el mismo estado. De los 25estados que tienen condados dependientes de la minería, sólo 4 (Montana, Minnesota, Michigan yGeorgia) tienen un ingreso per cápita superior al promedio no metropolitano del estado y eseingreso fue sólo entre 3 y 11% mayor. De los 25 estados, en 19 de ellos el ingreso per cápita de loscondados dependientes de la minería se deterioró en relación al promedio no metropolitano delestado entre 1980 y el año 2000.

41 Ver los estudios citados en la nota 37.

42 Un condado de Estados Unidos fue identificado como “condado productor de carbón” si incluía200 o más mineros de carbón en su fuerza de trabajo. De los 3,100 condados de EE.UU., 99cumplen esta condición. El REIS (Regional Economic Information System - U.S. Bureau ofEconomic Analysis) fue la fuente de información sobre empleo. La información sobre desempleo enel período 1990-2000 fue tomada del Ministerio de Trabajo (U.S. Department of Labor).

39

43 “The Industrial structure of job displacement, 1979-88, Monthly Labor Review, Septiembre 1992,pp. 17-25.

44 La regresión de la tasa de desempleo en relación al promedio del estado sobre el porcentaje deempleo del condado en la minería de carbón, y la pérdida de empleos en la minería de carbón entre1989 y 1998 expresada como porcentaje del empleo total muestra que cada una de estas variablestiene casi el mismo impacto en la tasa de desempleo relativa. Ambas variables son estadísticamentesignificativas: R. múltiple = 0.37, R2 ajustada = 0.117.

45 Stephan Weiler, “Industrial Structure and Unemployment in Regional Labor Markets,” IndustrialRelations 39(2):336-359, Abril, 2000.

46 Ibíd.

47 “Mining the Data: Analyzing the Economic Implications of Mining for Non-metropolitanRegions,” William R. Freudenburg y Lisa J. Wilson, Sociological Inquiry (de próxima publicación).Aquí, el término “rural” es utilizado con bastante flexibilidad para referirse a las zonas nometropolitanas que pueden incluir áreas urbanas con una población de más de 50,000 personas.

48 Gavin Wright, 1990, “The Origins of American Industrial Success 1870-1940,” American EconomicReview, 80(4):651-68. Increasing Returns and the Genesis of American Resource Abundance, PaulA. David and Gavin Wright, Industrial and Corporate Change, 6(2):203-245, 1997.

49 Sin embargo, en los tres países la población indígena no compartió el acceso a esa tierra y susrecursos naturales. Los pueblos indígenas muchas veces fueron expulsados por la fuerza de losterritorios con potencial minero. La pérdida de esos territorios contribuyó a la pobreza que esospueblos continúan sufriendo. Los pueblos indígenas también han sufrido los efectos de losperjuicios ambientales producidos por la minería cerca o dentro de sus territorios tradicionales.

50 Resource Abundance and Economic Development: Improving the Performance of Resource-RichCountries, Richard M. Auty, UNU/WIDNER, Research for Action 44, 1998.

51 “Australian Growth: A California Perspective,” Ian W. McLean y Alan M. Taylor, National Bureauof Economic Research Working Paper W8408. August 2001. http://www.econ.ucdavis.edu/faculty/amtaylor/papers/w8408.pdf.

52 Gavin Wright y Jesse Czelusta, 2002, Resource-Based Economic Growth, Past and Present, StanfordUniversity Working Paper, http://www-econ.stanford.edu/faculty/workp/swp02008.html, Ponenciapresentada en el evento 2002 World Congress of Environmental and Resource Economists.

53 Gavin Wright y Jesse Czelusta, 2002, Resource-Based Economic Growth, Past and Present, StanfordUniversity Working Paper. “The Rise and Fall of American Technological Leadership: The Post-warEra in Historical Perspective,” Richard R. Nelson y Gavin Wright, 1992, J. of Economic Literature30:1931-1964. “Resource-Based Economic Growth, Past and Present,” Junio 2002, Gavin Wright yJesse Czelusta, Stanford University.

54 Australia aplicó una política de inmigración “sólo para blancos”. La política de Estados Unidos semodificó a través del tiempo, pero favoreció explícitamente la inmigración de ciertos paíseseuropeos, aunque se utilizó ampliamente esclavos africanos y jornaleros asiáticos. Canadá, por lomenos en las últimas décadas, ha mantenido la política de inmigración más liberal.

55 Auty, Op. Cit.

56 Gavin Wright, 1990, Op. Cit.

57 Ver en el informe del Banco Mundial, Ferranti et al. Op. Cit. pp. 70-73, argumentos sobre elproblema de replicar la experiencia histórica de esos países.

58 Wright y Czelusta, Op. Cit.

59 Resource-Led Growth–A Long-Term Perspective, The Relevance of the 1870-1914 Experiencefor Today’s Developing Economies, Ronald Findlay y Mats Lundahl, Working Papers No. 162,

40

Julio 1999, United Nations University, World Institute for Development Economics Research(UNU/WIDER), Helsinki, Finland. Sachs, Jeffrey D. y Andrew M. Warner. 1995. NaturalResource Abundance and Economic Growth. NBER Working Paper Series, Working Paper 5398.Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.

60 Wright, Op. Cit.

61 Ferranti et al. op. cit. Noruega, una nación desarrollada, negoció con las corporacionestransnacionales que inicialmente explotaron su petróleo en el Mar del Norte para asegurar que setransfiriera conocimientos y tecnología a los ciudadanos y las empresas nacionales. Noruega pudotrasladar su experiencia y habilidades en la construcción de barcos y otros procesos manufacturerosavanzados a proyectos petroleros como la construcción de plataformas de perforación en aguasprofundas. Wright y Czelusta, Op. Cit.

62 Findlay and Lundahl, Op.Cit. Auty, Op. Cit. Wright, Op. Cit. Oil Windfalls: Blessing or Curse?Alan Gelb y asociados, publicado para el Banco Mundial por Oxford University Press, New York,1988.

63 Sachs, Jeffrey D. y Andrew M. Warner. 1997. “Natural Resource Abundance and EconomicGrowth.” Versión aumentada y actualizada de NBER Working Paper 5398 (October 1995).Harvard University. Harvard Institute for International Development, Cambridge, MA.

64 “The big push, natural resource booms and growth”, Jeffrey D. Sachs y Andrew M. Warner, J. ofDevelopment Economics 59(1999):43-76, 1999.

65 “The Curse of Natural Resources”, Jeffrey D. Sachs and Andrew M. Warner, European EconomicReview, 45(2001):827-838, 2001

66 Resource Abundance and Economic Development: Improving the Performance of Resource-RichCountries, Richard M. Auty, UNU/WIDNER, Research for Action 44, 1998.

67 Oil Windfalls: Blessing or Curse? Alan Gelb y asociados, publicado para el Banco Mundial por byOxford University Press, New York, 1988

68 Natural Resource Abundance and Economic Growth Revisited, Jean-Philippe C. Stijns, Universityof California en Berkeley, Primera versión preliminar: May 1999; Ultima versión preliminar: March2001.

69 Treasure or Trouble? Mining in Developing Countries, 2002, Mining Department, World BankGroup, World Bank and International Finance Corporation, Washington, DC.

70 Auty, Op. Cit.

71 Birdsall, Nancy, Thomas Pinckney y Richard Sabot. 2000. “Natural Resources, Human Capital, andGrowth.” Carnegie Endowment Working Papers, Global Policy Program No. 9, CarnegieEndowment for International Peace, Washington, D.C.

72 Gylfason, Thorvaldur y Gylfi Zoega. 2001. “Natural Resources and Economic Growth: The Role ofInvestment.” University of Iceland, Reykjavik, Iceland. Manuscrito no publicado.

73 World Bank and International Finance Corporation, Op. Cit.

74 Wright y Czelusta, Op. Cit. pp. 10-11.

75 World Bank and International Finance Corporation, Op. Cit. p. 11.

76 Merle Lipton, 1985, Capitalism and Apartheid: South Africa, 1910-84, Aldershot: Gower, p. 388.

77 World Bank and International Finance Corporation, Op. Cit. p. 10

41

La mina Flambeau en Wisconsin (Centro de Políticas Mineras)

Carátula: Bisbee, Arizona.Fotografía: Nicholas DeVore III/Network Aspen

Nota: Este informe fue preparado bajo

contrato con Oxfam América y no es una

publicación oficial de la Universidad de

Montana. El autor investigó y elaboró el

informe en su calidad de especialista

independiente. Oxfam América no ha

ejercido control sobre la investigación ni la

redacción. Por lo tanto, las conclusiones de

este informe no necesariamente reflejan los

puntos de vista de Oxfam América, la

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de Economía de la Universidad de Montana.

¿Excavando hacia el desarrollo?Una visión histórica de la minería

y el desarrollo económico