EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DEL FONDO DE … · CONEVAL en el Modelo de Términos de Referencia para...
105
EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DEL FONDO DE APORTACIONES MÚLTIPLES EN SU COMPONENTE DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA (FAM) 2013 EN EL ESTADO DE MORELOS INFORME FINAL AGOSTO 2014
Transcript of EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DEL FONDO DE … · CONEVAL en el Modelo de Términos de Referencia para...
EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DEL FONDO DE
APORTACIONES MÚLTIPLES EN SU COMPONENTE DE
INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA (FAM) 2013 EN EL ESTADO DE
MORELOS
INFORME FINAL
AGOSTO 2014
2
Subsecretaría de Planeación,
Secretaría de Hacienda del estado de Morelos
Col. Centro, Cuernavaca Morelos.
Precisa Consultoría Especializada, S.C.
Calle Revillagigedo núm. 18, Torre II Norte, Departamento 9K, Col. Centro,
Delegación Cuauhtémoc, CP 06050, México, Distrito Federal
Equipo Evaluador
Jogin Abreu Vera
Juan Carlos Mendoza
Erika Rivero
Rosalina Arteaga
Agosto de 2014.
3
Resumen Ejecutivo
Como resultado del proceso de descentralización de los recursos del Ramo 33 –recursos
destinados a educación básica, infraestructura social, entre otros– y derivado de los recursos
que se le proveen a los Programas y Fondos de dicho Ramo, en el Estado de Morelos surge
la necesidad de evaluar la gestión del Fondo de Aportaciones Múltiples, en su componente
de Infraestructura Educativa, para 2013.
La Evaluación del Desempeño del FAM se basa en los criterios establecidos por el
CONEVAL en el Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de Consistencia y
Resultados –i.e. diseño, planeación estratégica, cobertura, operación y resultados–. Además
de proporcionar un panorama detallado del desempeño del Fondo en cada una de estas
fases, la evaluación analiza la eficiencia y eficacia que los recursos del FAM han tenido
para el cumplimiento de sus objetivos y metas.
La valoración general del desempeño del FAM Morelos muestra la falta de sistematización
de toda la información generada para cada etapa de gestión pública. La falta de
información sistematizada impide la construcción de una Matriz de Marco Lógico (MML),
así como la construcción de indicadores estratégicos y de gestión adecuados para evaluar de
manera regular la eficiencia y eficacia de los recursos del Fondo.1
A continuación se presentan los hallazgos más relevantes de la presente evaluación:
Fase de Diseño
1) El FAM Morelos no cuenta con una definición clara del problema que quiere aten-
der, ni con un diagnóstico adecuado que permita la identificación correcta del mis-
mo.
2) A pesar de que existen indicadores de Fin y de Propósito definidos en la MIR 2012
y 2013, no se indica si estos indicadores salen del Plan Nacional de Desarrollo, del
Plan Estatal de Desarrollo o del Plan Sectorial de Educación.
3) La MIR del FAM se muestra incompleta: no cuenta con lógica vertical ni horizon-
tal y no se sustenta en la MML.
1 En el Capítulo 3, de la presente evaluación, se analiza toda la información producida durante la gestión de
los recursos del FAM Morelos y se concluye que existen herramientas suficientes –entendidas como
productos de la información generada– para generar los insumos aquí propuestos.
4
4) No se contempla en el diagnóstico de necesidades prioritarias realizadas por el
IEBEM, la matrícula registrada en cada plantel, únicamente sus condiciones físicas.
5) Derivado de la falta de sistematización de toda la información que se produce du-
rante la gestión del FAM, existen pocos indicadores de gestión en la MIR 2013.
Fase de Planeación Estratégica
1) La planeación del FAM no responde, necesariamente, a los objetivos del PND
2013-2018, ni al Plan Estatal de Desarrollo; sin embargo, sí se apega a la base nor-
mativa de la SEP y del INIFED.
2) La identificación de necesidades y la asignación de recursos para atenderlas se lleva
a cabo de manera clara y ordenada a través del IEBEM.
3) No son incorporadas todas las necesidades de infraestructura de algunos planteles,
derivado de restricciones presupuestales.
4) Las Unidades Ejecutoras del Gasto (UEG) involucradas en la operación del Fondo,
se encuentran coordinadas y existe comunicación constante entre éstas: se realizan
reuniones de seguimiento semanales en las que se revisa el estatus de avance de las
obras. Parte de los procedimientos que deben realizar para cada obra a ejecutar es
llenar los siguientes documentos: INVERS, Catálogo de Necesidades de Infraes-
tructura Física Educativa, Circular 097-2007 y un Catálogo de conceptos. Sin em-
bargo, la información arrojada por estos documentos no se traslada a indicadores de
gestión.
Fase de Cobertura
5) Para el análisis de cobertura, se requiere identificar claramente la población poten-
cial de la población objetivo, a la cual se destinan los recursos del Fondo. Aunado a
lo anterior, no existen medios de verificación para cada uno de los indicadores de la
MIR 2012 y 2013.
6) En la MIR 2013 –que es la matriz más completa para el periodo de evaluación– no
se establecen criterios estadísticos para tener una selección de muestra representati-
va ni para determinar un rango de error aceptable.
5
Fase de Operación
7) Sí se genera información sobre el estatus de determinada obra, así como informa-
ción para darle seguimiento y verificar su cumplimiento.
8) La información no está sistematizada en suficientes indicadores de Componentes y
de Actividades que contribuyan al logro del Fin y Propósito establecidos en la MIR
2013.
Fase de Resultados
9) No es posible cuantificar con la información disponible –es decir, con el indicador
de Fin y con el método de cálculo que presenta la MIR 2013– la incidencia que el
FAM tiene en la mejora del rezago educativo del estado.
10) El indicador relacionado con el Fin del Fondo no es un indicador de impacto. El
número de alumnos registrados en las escuelas no muestra directamente cómo los
recursos destinados al Fondo contribuyen a ampliar y mejorar las oportunidades
educativas. A nivel Fin se requiere utilizar un indicador de los varios indicadores
que provienen de los instrumentos de planeación del Estado de Morelos.
En términos generales, las recomendaciones de la presente evaluación van orientadas hacia
la elaboración de una Matriz de Marco Lógico consistente con los objetivos del Fondo de
Aportaciones Múltiples en su rubro de Infraestructura Educativa y, por lo tanto, con una
Matriz que contenga los indicadores necesarios que permitan medir eficazmente, el
cumplimiento de los objetivos y de las metas del FAM.
El documento profundiza en cada una de las fases planteadas por el CONEVAL y elabora
una serie de propuestas a los hallazgos identificados.
6
Índice
Introducción ………………………………………………………………………………10
Cap. 1. Marco Teórico Conceptual. Descentralización Educativa y Aportaciones Fede-
rales para Entidades Federativas y Municipios ………………………………………..22
1.1 Descentralización y Calidad Educativa……………………………………….. 22
1.1.1 El Ramo 33………………………………………………………... 25
1.2 Contexto educativo en el estado de Morelos………………………………….. 28
1.2.1 Marco Jurídico del estado de Morelos …………………………….37
1.3 Especificidades del Fondo de Aportaciones Múltiples……………………….. 38
Cap. 2. Análisis Presupuestal ……………………………………………………………43
2.1. Gasto Nacional en Educación ………………………………………………...43
2.2. Ramo 33: Fondos destinados a Educación ……………………………………44
2.3. Análisis de la Matrícula Básica Escolarizada en Morelos ……………………45
2.4. Análisis Presupuestal FAM Morelos…………………………………………. 47
Cap. 3. Análisis de gestión del Fondo de Aportaciones Múltiples ……………………..48
3.1. Fase de Diseño……………………………………………………………….. 49
3.2. Fase de Planeación Estratégica....……………………………………………..59
3.3. Fase de Cobertura ……………………………………………………………..63
3.4. Fase de Operación …………………………………………………………….65
3.5 Fase de Resultados……………………………………………………………. 72
Cap. 4. Análisis FODA del Fondo de Aportaciones Múltiples …………………………74
4.1. Hallazgos clave de la evaluación
Conclusiones y Recomendaciones………………………………………………………. 77
Referencias
Anexos
7
Lista de Acrónimos y Abreviaturas
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal ANMEB
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social CONEVAL
Dirección General de Obra Educativa DGOE
Evaluación Nacional de Logros Académicos en Centros Escolares ENLACE
Fondo de Aportaciones Múltiples
FAM
Informes de Gestión Gubernamental
IGG
Instituto de la Educación Básica del Estado de Morelos
IEBEM
Instituto Estatal de Infraestructura Educativa
INEIEM
Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa
INIFED
Ley de Coordinación Fiscal
LCF
Ley de Educación de Morelos
LEM
Ley General de Educación
LGE
Matriz de Indicadores para Resultados
MIR
Metodología de Marco Lógico
MML
Plan Operativo Anual
POA
Presupuesto de Egresos de la Federación
PEF
Secretaría de Educación Pública
SEP
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SHCP
Secretaría de Obra Pública
SOP
Sindicato Nacional de trabajadores de la educación
SNTE
Unidad Ejecutora de Gasto
UEG
8
Gráficas y Cuadros
Cuadro 1 Matriz FODA por dimensión de política pública 18
Cuadro 2 Proceso de Gestión del FAM con base en Reunión de Seguimiento 20
Cuadro 3 Diferencia en los resultados generales de la prueba ENLACE en el
estado de Morelos entre 2006 y 2013 respecto a la media nacional por
asignatura evaluada y nivel educativo.
33
Cuadro 4 Alumnos de Educación Básica Pública Escolarizada que estudian en
Morelos (en %)
36
Cuadro 5 Variación Porcentual de Alumnos en Educación Básica Escolarizada en
Morelos por ciclo escolar
37
Cuadro 6 Plan Estatal de Desarrollo de estado de Morelos 37
Cuadro 7 Composición del Gasto Nacional en Educación 2010-2013 43
Cuadro 8 Distribución de la matrícula de alumnos por sector 44
Cuadro 9 Criterios utilizados por nivel educativo para la distribución del
presupuesto FAM
46
Cuadro 10 Presupuesto Morelos asignado por destino del gasto 47
Gráfica 1 Comparativo Nacional de Resultados de prueba ENLACE 2013 por
materia y nivel educativo
32
Gráfica 2 Resultados de la prueba ENLACE por nivel de logro en educación
primaria en la asignatura de matemáticas por Municipios
34
Gráfica 3 Resultados de la prueba ENLACE por nivel de logro en educación
primaria en la asignatura de español por Municipios
35
Gráfica 4 Participación del FAM Morelos en las Aportaciones Federales (en %) 41
Gráfica 5 Participación del FAM Morelos, Infraestructura Educativa, en las
Aportaciones Federales (en %)
41
Gráfica 6 Ramo 33 – Fondos para Educación. Promedio 2011-2013 44
Gráfica 7 Gasto destinado al FAM Morelos 45
Figura 1 Fases de Investigación 18
Figura 2 Contexto Educativo del estado de Morelos 29
9
Anexos
Anexo I. Matriz de Indicadores 2013, cuarto trimestre, FAM Morelos 84
Anexo II. Matriz de Indicadores 2012, primer trimestre, FAM Morelos. Educación
Básica
91
Anexo III. Matriz de Indicadores 2012, primer trimestre, FAM Morelos. Educación
Superior
92
Anexo IV. Propuesta de Matriz de Indicadores para Resultados: Indicadores de
Gestión
93
Anexo V. Avance de las Metas de los Indicadores del FAM Morelos
98
10
Introducción
El Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación (Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Municipios) es el mecanismo presupuestario diseñado para
transferir a los estados y municipios recursos que les permitan fortalecer su capacidad de
respuesta y atender demandas de gobierno en los siguientes rubros:
Educación
Salud
Infraestructura básica
Fortalecimiento financiero y seguridad pública
Programas alimenticios y de asistencia social
Infraestructura educativa
Con tales recursos, la Federación apoya a los gobiernos locales que deben atender las
necesidades de su población, buscando además fortalecer los presupuestos de las entidades
federativas y de las regiones que conforman.
El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) es uno de los fondos que, con base a lo
establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), artículos 25 a 51,
recibe aportaciones federales derivados del Ramo 33.
Dada la relevancia de la descentralización de los recursos, surge la necesidad de evaluar el
desempeño de los recursos del FAM en el estado de Morelos, en su componente de
Infraestructura Educativa, con base en los siguientes objetivos:
Objetivo General
Contar con una valoración del desempeño de los recursos otorgados al estado mediante el
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su componente de Infraestructura Educativa,
con base en el análisis de sus principales instrumentos de Planeación Estratégica (MML y
MIR), para identificar y valorar sus fortalezas, debilidades y áreas de oportunidad a fin de
emitir recomendaciones para mejorar la eficiencia y efectividad de los recursos del Fondo.
11
Objetivos Específicos
Analizar los resultados obtenidos del Fondo mediante el análisis de los
Indicadores de Fin, Propósito, Componente y Actividad;
Examinar el avance de las metas de los indicadores de la Matriz de
Indicadores para Resultados (MIR) 2013, respecto de años anteriores y el avance en
relación con las metas establecidas;
Examinar el avance que las metas de los Indicadores sugeridos en la Matriz
de Indicadores para Resultados (MIR), para el periodo 2011-2013, han conseguido
en relación con lo establecido originalmente en el Fondo.
Identificar los principales aspectos susceptibles de mejora.
Para cumplir con los objetivos establecidos, la evaluación se apega a los criterios de
evaluación establecidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL), a partir de la información proporcionada por las Unidades Ejecutoras
del Gasto (UEG), así como a información disponible en canales públicos y de acceso a la
información para el periodo 2011-2013.
Las fuentes de información base derivan principalmente de canales participativos a través
de interlocutores clave a nivel institucional. El mecanismo de interlocución con actores
clave es parte del enfoque metodológico utilizado por PRECISA: permitir que distintos
actores representantes de los proyectos de ejecución del ejercicio presupuestal relacionados
con las dimensiones de Diseño, Planeación Estratégica, Cobertura, Operación y Resultados
de la política pública educativa aporten elementos y aproximaciones de análisis de la
gestión del recurso del FAM.
Propuesta Metodológica
La presente metodología se estructuró con base en el análisis de dos instrumentos de
planeación estratégica: la Matriz de Marco Lógico (MML) y la Matriz de Indicadores para
Resultados (MIR). La primera permitió valorar la congruencia y secuencia de sus vertientes
lógicas, sus principales supuestos normativos y su congruencia con los principales
documentos rectores en materia de educación del estado, para posteriormente identificar y
12
valorar las fortalezas, debilidades y áreas de oportunidad del Fondo de Aportaciones
Múltiples (FAM). El análisis de la Matriz de Indicadores para Resultados permitió realizar
un ejercicio comparativo sobre el avance en el cumplimiento de las metas establecidas en el
Fondo, la pertinencia y diseño de sus indicadores, así como una valoración general de sus
principales medios de verificación y su relación con el proceso presupuestario estatal.
Asimismo, los criterios metodológicos de la presente evaluación se suscribieron en el
Modelo para la Evaluación de Consistencia y Resultados diseñado por el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).2 En este sentido,
los términos de referencia establecidos por CONEVAL orientan las evaluaciones de
consistencia y resultados de los programas federales –en este caso de un fondo– en
relación con su diseño, planeación estratégica, cobertura y focalización, operación,
percepción de la población objetivo y resultados.
Finalmente, la metodología propuesta contó con un enfoque mixto (cuantitativo y
cualitativo) y se basó en cuatro fases analíticas que estuvieron, a su vez, conformadas por
distintas técnicas e instrumentos de análisis:
Fase 1. Trabajo de Gabinete y recolección de información
Esta fase tuvo como propósito estructurar y sistematizar la información cuantitativa y
cualitativa disponible, o en su caso generar información adicional que completase los
requisitos de la presente evaluación. Asimismo, se basó en la revisión de literatura,
evaluaciones, diagnósticos, reportes de auditoría, informes de seguimiento, informes
trimestrales, instrumentos normativos de planeación y presupuestación (Manuales POA,
por ejemplo), entre otros, que brindaran elementos de análisis del Fondo.
El trabajo de gabinete fue fundamental para tener un panorama general del marco de
aplicación del recurso FAM; para dar cuenta de continuidades, discontinuidades, enfoques
dominantes y complementariedades en la alineación del Fondo con los marcos normativos
generales del desarrollo educativo del estado. Asimismo, se buscó estructurar la evaluación
2 Véase CONEVAL, “Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de Consistencia y Resultados,”
en Normatividad para los Programas Federales.
http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/info_public/Normatividad.pdf
13
con base en la información disponible y sistematizable. Las principales actividades que se
llevaron a cabo en esta fase fueron:
Revisión de literatura sobre descentralización educativa, calidad en la
educación y gasto educativo para el desarrollo, entre otras áreas afines;
Revisión documental de la normatividad del desarrollo educativo a nivel
Estatal y Federal, instrumentos de planeación estratégica, marcos operativos, entre
otros (Plan Estatal de Desarrollo, Programa Sectorial de Educación, etc.);
Análisis de instrumentos jurídicos relacionados con el ejercicio del Fondo
(por ejemplo, la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Educación de Morelos,
entre otros);
Recopilación y sistematización de los informes, lineamientos, reportes,
memorias, sistemas informativos institucionales, evaluaciones y diagnósticos
previos, Informes de Gestión Gubernamental (IGG), entre otros documentos que se
hayan elaborado para analizar, evaluar o auditar la aplicación del recurso FAM en
Morelos;
Revisión de las Matrices de Marco Lógico de los proyectos estratégicos del
Fondo, así como de las matrices consolidadas por la Dirección de Planeación
Educativa del estado;
Reportes e Informes emitidos por la UEG o la Unidad Concentradora del
recurso sobre el ejercicio del mismo, con base en sus mecanismos de planeación y
programación.
Análisis Programático -Presupuestal
El análisis de la programación y presupuestación del Fondo se basó en la recolección,
tratamiento e interpretación de datos cuantitativos referentes al ejercicio presupuestal del
recurso FAM en la entidad. Se realizó un proceso de recolección y suministro de
estadísticas educativas, presupuestales y programáticas, comparadas contra tendencias a
nivel estatal y nacional sobre la situación del sector educativo. Para el caso concreto del
14
FAM, la evaluación consideró además la identificación del siguiente indicador de
desempeño para el periodo 2010-2013:
Cobertura de la educación básica y superior en planteles apoyados por el
Fondo.
Esta etapa de la evaluación contempló tres subcomponentes: (1) Contextualización del
Gasto Educativo en la Entidad (2010-2013); (2) Análisis de aplicación de presupuesto
(montos asignados, aplicación de los recursos, metas y resultados y particularidades); y (3)
Indicadores de desempeño.
La finalidad fue entender cuáles fueron los resultados del ejercicio de estos recursos en el
cumplimiento de sus objetivos particulares, de los objetivos establecidos en el Ramo 33 y
de los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo en materia educativa.
Fase 2. Grupos de Trabajo y Entrevistas con actores clave involucrados en el diseño,
implementación y evaluación del FAM
Esta segunda fase contó con dos componentes. El primero fueron los Grupos de Trabajo,
definidos como reuniones coordinadas por una agenda específica cuyo propósito fue
identificar brechas y sinergias en torno a las etapas de la evaluación del Fondo. En los
grupos de trabajo con servidores públicos responsables de la operación y administración del
FAM se identificaron aspectos clave o sensibles de la gestión y ejercicio del recurso,
siguiendo las fases metodológicas del Marco Lógico. Los Grupos de Trabajo buscaron
generar discusiones e intercambios colectivos de acuerdo con las distintas funciones
desempeñadas por los participantes para ubicar brechas operativas en la programación y el
ejercicio presupuestal.
Con base en lo anterior, se llevaron a cabo reuniones en momentos diferentes de la
evaluación: (1) Reuniones de Inmersión o de primer acercamiento, en las que se
estructuraron las principales relaciones respecto a las UEG involucradas en la gestión del
Fondo, se aclararon los objetivos y propósitos de la investigación y se realizó una primera
solicitud de información; (2) Reuniones de Seguimiento, en donde se atendieron las
solicitudes de información previa, se aclararon dudas y se llevaron a cabo preguntas y
ejercicios para la elaboración de la Matriz FODA; (3) Reuniones de Alcance o Cierre, en
15
las que se buscó dar una visión preliminar de los principales hallazgos de la evaluación para
recibir retroalimentación de los participantes.
Finalmente, se contempló la participación (aunque no exclusivamente) de los siguientes
órganos públicos y dependencias:
Secretaría de Educación Pública
Dirección de Planeación Educativa
Instituto de Educación Básica del estado de Morelos (IEBEM)
Secretaría de Hacienda del Estado de Morelos
Subdirección de Programación del IEBEM
Departamento de Programación y Presupuesto del IEBEM
Instituto Estatal de Infraestructura Educativa
Enlaces de Obra Educativa
Dirección General de Obra Educativa (DGOE)
Por otro lado, el guión para la conducción de los grupos de trabajo siguió las dimensiones
de elaboración de políticas públicas y los términos de referencia de las evaluaciones de
desempeño de CONEVAL. En este sentido, el guion contempló los siguientes criterios:
I. Preguntas generales/introductorias. Este apartado buscó generar empatía
con el grupo, de modo de aclarar cuestiones relacionadas al objeto y razón de la
evaluación.
II. Diseño. Preguntas relacionadas con la problematización del sector, su
priorización, fin y propósito de la política pública, objetivos estratégicos,
congruencia de la aplicación del recurso con los marcos de planeación. Asimismo,
se indagó sobre la lógica de los componentes y actividades de la MML, la
pertinencia y medios de verificación de los indicadores de la MIR y la justificación
y atributos de la población objetivo. También se corroboró la veracidad de la
16
información, y se analizó la complementariedad, sinergias y duplicidades con otros
programas federales o estatales.
III. Planeación Estratégica. Preguntas orientadas a indagar la existencia de
planes estratégicos, indicadores y metas, mecanismos de planeación, pertinencia de
las metas, requerimientos presupuestales, información presupuestal accesible.
IV. Cobertura. Preguntas orientadas a la cuantificación y determinación de la
población objetivo, indicadores relacionados, avances de la cobertura y alcances.
V. Operación. Preguntas sobre las reglas de operación y los procesos de
sistematización de la información, evidencias documentales, estructuras
organizacionales, coordinación con otros programas/proyectos, sistemas de
información, indicadores de eficacia, ejercicio presupuestal, padrones de
beneficiarios y avances de actividades.
VI. Resultados. Se planteó indagar sobre la recolección veraz y oportuna de
información, así como los progresos de cada programa.
El segundo instrumento para la recolección de información cualitativa fueron las
Entrevistas a Actores Clave. Las entrevistas se realizaron con servidores públicos de nivel
directivo con la finalidad de incorporar sus opiniones, conocimientos y experiencias sobre
el objeto de la investigación.
• Para las entrevistas a actores clave se contó, también, con un guion
semiestructurado en apego a los mismos criterios de los Grupos de Trabajo.
Se definió una lista básica de servidores públicos clave de acuerdo con la estructura
organizacional de las dependencias y de la información que no había sido suficientemente
subsanada en las reuniones grupales. Dependiendo de la agenda de los actores, se elaboró
un cronograma de fechas de entrevista.
• Todas las entrevistas y reuniones grupales fueron grabadas para su posterior
sistematización, análisis e interpretación exclusivamente.
Tanto las entrevistas como las reuniones grupales fueron indispensables para recopilar
información de corte cualitativo adicional que permitiese una mejor comprensión de las
17
fortalezas, dificultades, barreras y carencias de los procesos de planeación y gestión del
recurso FAM, así como la ubicación de áreas de oportunidad de la gestión del recurso.
El número de grupos de trabajo y de entrevistas con actores clave dependió del flujo de la
información, el desahogo de los temas en las reuniones, así como de la claridad y
profundidad de sus argumentos
Fase 3. Integración de la Evaluación del FAM
Una vez sistematizada la información recabada en las dos fases previas, los resultados se
presentaron en un marco de análisis propositivo de los hallazgos y las recomendaciones
generales de la evaluación.
La información se ordenó siguiendo la Matriz FODA.
Análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas)
El análisis FODA es una herramienta que permite sistematizar la información cualitativa
bajo una matriz ordenada en cuatro criterios: fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas.3 La matriz conforma un marco de análisis que, por un lado, esbozan las
desventajas y ventajas en la gestión del FAM, y por otro, anticipa las probables
recomendaciones de mejora para cada etapa de gestión o política pública.
Los aspectos cualitativos de la presente evaluación, se presentan conforme a la siguiente
matriz de sistematización:
3
Se hacen las siguientes precisiones conceptuales. Fortalezas: son las capacidades especiales con que cuenta
la institución, y que le permite tener una posición privilegiada frente a otras instituciones. Recursos que se
controlan, capacidades y habilidades que se poseen, actividades que se desarrollan positivamente, etc.;
Oportunidades: son aquellos factores que resultan positivos, favorables, explotables, que se deben descubrir
en el entorno en el que actúa la institución, y que permiten obtener ventajas competitivas; Debilidades: son
aquellos factores que provocan una posición desfavorable, recursos de los que se carece, habilidades que no
se poseen, actividades que no se desarrollan positivamente, etc.; Amenazas: son aquellas situaciones que
provienen del entorno y que pueden llegar a atentar incluso contra la permanencia de la organización.
18
Cuadro 1. Matriz FODA por dimensión de política pública
Fuente: Elaboración propia.
Con base en cada una de las dimensiones de política pública contempladas en el
cuestionario del CONEVAL, la lógica de la matriz de evaluación permitió focalizar los
hallazgos, identificar áreas de mejora para cada dimensión de la gestión del FAM, y
establecer futuras áreas de evaluación específicas
La Figura 1 hace una síntesis de las fases de investigación previstas en la presente
metodología de evaluación:
Figura 1. Fases de Investigación
Fuente: Elaboración Propia.
Institución/Programa/Proyecto
F O D A
Diseño
Planeación Estratégica
Cobertura
Operación
Resultados (Seguimiento)
19
Avances y Restricciones metodológicas
El cumplimiento de la metodología planteada para la evaluación de los recursos del FAM,
en el estado de Morelos, presentó los siguientes avances y restricciones en su proceso.
Fase 1. Trabajo de Gabinete y recolección de información
La documentación y recopilación de información fue sustantiva y suficiente para un
correcto proceso de evaluación. Toda la información solicitada a las UEG fue entregada en
tiempo y forma: por ejemplo, Expedientes Técnicos, Bitácoras de Obra, Catálogo de
Conceptos, etc.
También se pudo realizar de manera oportuna la revisión de literatura, consulta de los
marcos jurídicos y análisis del contexto educativo del estado.
Fase 2. Grupos de Trabajo y Entrevistas con actores clave involucrados en el diseño,
implementación y evaluación del FAM
En esta fase, el proceso de evaluación de los recursos del FAM contó con dos reuniones:
reunión de primer acercamiento y reunión de seguimiento.
Reunión de primer acercamiento (1 de abril de 2014): el objetivo de esta reunión se
logró parcialmente, pues no se presentaron todas las UEG involucradas en el rubro de
infraestructura del FAM –e.g. no estuvieron presentes funcionarios del INEIEM. – Lo
anterior limitó contar con elementos sólidos sobre la estructura y coordinación de todas las
UEG vinculadas en la gestión del Fondo. Sin embargo, la reunión cumplió con un primer
objetivo: conocer ciertas fases y características de la gestión de los recursos del FAM.
Reunión de Seguimiento y de Cierre (22 de mayo de 2014): esta reunión se logró
exitosamente. Se contó con la presencia de todas las UEG involucradas en la gestión del
FAM. Lo anterior, en términos de la evaluación, permitió identificar todo el proceso de
gestión del Fondo:
20
Cuadro 2. Proceso de gestión del FAM con base en Reunión de Seguimiento
ETAPA I Estudio e identificación de necesidades: IEBEM con base en la normatividad
de la SEP y en el INIFED.
ETAPA II Planeación previa: IEBEM y Dirección General de Obra Educativa (DGOE).
Éste último brinda el proyecto ejecutivo y designa a un supervisor técnico para
supervisar la obra durante todo el proceso constructivo.
ETAPA III Ejecución/Construcción: Dirección General de Obra Educativa (DGOE)
adscrita a la Secretaría de Obras Públicas (SOP).
ETAPA IV Evaluación de resultados
Nota: Estas etapas se detectaron con base en la reunión de seguimiento. No necesariamente corresponden a lo
estipulado en los lineamientos del FAM. Sin embargo, es una herramienta que permite realizar un ejercicio
comparativo entre el funcionamiento al interior de las UEG y lo que se estipula en el FAM.
Asimismo, la reunión de seguimiento y de cierre permitió identificar algunas restricciones
metodológicas importantes que retrasan el cumplimiento de los objetivos aquí establecidos:
Rotación de personal de la Dirección General de Obra Educativa: dependencia
central en la ejecución de los recursos del FAM destinados a infraestructura
educativa. Esta rotación de personal responde al siguiente proceso de cambio: en un
inicio, era el INEIEM quien estaba a cargo de la construcción de las obras. Sin
embargo, ahora es la Dirección General de Obra Pública quien tiene la
responsabilidad de la etapa de construcción, junto con un supervisor previamente
asignado.
Proceso de capacitación en etapa inicial: el personal actual aún no cuenta con los
conocimientos suficientes sobre la asignación y ejecución de los recursos. Es
importante mencionar que el proceso de capacitación responde, en cierta parte, a los
cambios que el Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda (PASH) ha tenido, así
como a la generación de nuevos programas de información. Sin embargo, los
procesos de capacitación no han interferido en la captura trimestral de recursos, ni
en la asignación y ejecución de los mismos.
21
Las dos restricciones mencionadas han limitado la identificación de aspectos clave en la
gestión y ejercicio del recurso del FAM, a través de una Matriz de Marco Lógico, en la
construcción y rehabilitación de planteles educativos. El personal que actualmente está a
cargo de la Dirección General de Obra Ejecutiva no, necesariamente, ha estado involucrado
en todo el proceso de una obra ya terminada, lo que imposibilita tener un panorama claro y
general sobre el funcionamiento del presupuesto.4
4 Derivado de la modificación de la estructura orgánica del INEIEM, se creó la Dirección General de Obra
Educativa (DGOE), dependencia encargada de llevar a cabo la ejecución y supervisión técnica de las obras
de Construcción y Rehabilitación de la Infraestructura Física Educativa en el Estado. A partir de febrero de
2013, la DGOE ejecuta las obras en proceso –que estaban a cargo del INEIEM– de los Programas FAM 2012
niveles Básico, Medio Superior y Superior, Convenios Federales 2012, Programa de Inversión Pública Estatal
(PIPE) 2012, así como el inicio de las obras insertas en los mismos Programas en el Ejercicio 2013, de las
cuales ya se han concluido obras con la supervisión técnica desde su inicio hasta su conclusión, prueba de ello
es el expediente técnico completo que esta Dirección General de Obra Educativa (DGOE).
22
1. Marco Teórico Conceptual. Descentralización Educativa y
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios
1.1 Descentralización y Calidad Educativa
Según el observatorio de investigación del Banco Mundial (2001) en los últimos 20 años,
numerosos países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, han iniciado procesos de
modernización del Estado; uno de estos procesos clave es el de la descentralización de
acciones y funciones a los ámbitos de gobierno locales. Este proceso ha estado íntimamente
ligado al debate sobre la democratización de las estructuras políticas, a la integración de las
clases sociales de la población y de las regiones más marginadas y, en parte, a la lucha
contra la pobreza.
En términos generales, la descentralización se define como la transferencia de facultades o
atribuciones del Gobierno Central hacia otros órdenes de gobierno (regiones, estados y
municipios). El principio básico de la descentralización según Prud’homme (2001) es que:
Excepto bajo circunstancias claramente definidas donde deben ser tomadas a los más altos
niveles en la pirámide de la administración, las decisiones deben ser tomadas al más cercano
nivel posible de la población involucrada. Nos referimos a la capacidad real para tomar
decisiones, con descentralización de impuestos, reparto de recursos y flexibilidad de la
inversión (p.3-4).
En México, en materia educativa, han confluido dos tipos de descentralización: la
administrativa y la fiscal. La primera implicó una descentralización de la educación en la
que se le atribuyen a los estados la capacidad de planear, administrar y operar sus propios
servicios educativos. La segunda, por su parte, que implicó la descentralización del gasto
público en distintos sectores incluidos el educativo. A continuación se explica con más
detalle la transferencia de atribuciones educativas a nivel local con base en el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal.
En 1992 se hizo público el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica y Normal (ANMEB), firmado por el gobierno federal, los estados y el Sindicato
Nacional de trabajadores de la educación (SNTE). Los acuerdos políticos fundamentales
registrados en el ANMEB fueron fruto de la negociación del Ejecutivo Federal con el
SNTE, más que con los gobiernos estatales.
23
Los componentes del Acuerdo fueron parte de la concertación para sustentar la decisión de
fondo: transferir la operación de los servicios educativos federales a los gobiernos locales,
garantizando el carácter nacional del sistema educativo. El Acuerdo hizo coincidir este
proceso, al que denominó federalización, con un amplio programa de reforma pedagógico-
curricular de la educación básica y una reforma docente.
La descentralización educativa en México, sin embargo, tuvo características distintas a
otros países de América latina. De acuerdo con Messina (2008), una de estas características
es que:
El caso mexicano se califica como un proceso de descentralización lineal, que parte del
centro hacia la periferia, en el que la autoridad central preserva el control sobre los
elementos decisivos del sistema educativo, a saber: la responsabilidad por los planes y
programas educativos, la negociación salarial, los aspectos sustantivos de la carrera docente,
así como el control de la mayor parte de los recursos fiscales, mientras que a los gobiernos
locales se les delega los aspectos operativos y, acaso, la posibilidad de agregar contenidos
propios al currículo (p. 24-25).
De acuerdo con Fierro, Tapia y Rojas (2009), el ANMEB planteó cuatro estrategias:
1) Incrementar el gasto educativo por parte tanto del gobierno federal como de
los estatales;
2) Reorganizar el sistema educativo con base en dos ejes:
a) Federalismo educativo: traspasa a los gobiernos estatales los
establecimientos escolares, los recursos materiales y financieros de
educación básica y normal, quedando al gobierno central la responsabilidad
de la normatividad;
b) Participación social: comprende la participación de maestros, padres de
familia y autoridades para lograr una mayor vinculación de la comunidad
hacia el correcto funcionamiento de las escuelas.
3) La reformulación de los contenidos y materiales educativos: reforma de
contenidos y métodos en preescolar, programas de estudio y libros de texto de
24
primaria, reimplantación del programa por asignaturas, en lugar de áreas, en
secundaria;
4) La revaloración de la función magisterial: actualización, salario profesional,
vivienda, carrera magisterial y aprecio social por su trabajo.
En marzo de 1993 se publicó una reforma al artículo 3º constitucional y en julio del mismo
año se aprobó la Ley General de Educación (LGE). En ella se ratificó de manera precisa el
conjunto de decisiones pactadas en el ANMEB, además de que se oficializó una política de
Estado en materia de equidad para la educación básica, así como definiciones respecto a la
evaluación del sistema educativo.
La descentralización educativa se planteó como modelo universal y se aplicó de manera
generalizada y unilateral a todas las entidades federativas, con independencia de sus
diferencias. Sin embargo, la diversidad característica del país se manifestó en la forma en
que cada gobierno estatal se hizo cargo de las responsabilidades transferidas.
Según Fierro, Tapia y Rojas ( 2009) la evolución de la descentralización educativa en los
estados depende de circunstancias diversas como: "la existencia o no de sistemas
educativos estatales, la importancia atribuida a la educación, los intereses de las fuerzas
política así como las capacidades técnicas pedagógicas y administrativas locales" (p.3.)
Los servicios federales y su adopción quedaron sujetos a estas particularidades, por lo que
el resultado fue heterogéneo. Las entidades federativas adoptaron formas y estrategias
específicas para procesar la transferencia, pero dentro del marco fijado a nivel central en la
federación y ésa se reconoce como el organismo que le compete "garantizar el carácter
nacional de la educación; procurar lo que esté a su alcance para elevar su calidad y vigilar y
hacer lo posible para que el acceso a los servicios educativos sea con equidad" (Mancera,
2002).
Hoy día existen tres desafíos importantes en materia educativa en México:
1) La calidad educativa
2) La equidad educativa
3) Cobertura y retención
25
En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 se reconoce que es fundamental
que México sea un país que provea una educación de calidad que potencie el desarrollo
de las capacidades y ámbitos intelectual, afectivo, artístico y deportivo, al tiempo que
inculque los valores por los cuales se defiende la dignidad personal y la de los otros.
De acuerdo con este fundamento, en el Plan Sectorial de Educación 2013- 2018 se reconoce
que la educación de calidad tiene la mayor importancia para el desarrollo político, social,
económico y cultural de México y a nivel nacional se afirma como el camino para lograr
una convivencia respetuosa y armónica, en una sociedad democrática, justa, pacífica,
productiva y próspera.
En este contexto, se menciona que "[l]a educación de calidad debe ser un verdadero
instrumento que ayude a superar las graves desigualdades que padecen millones de
mexicanos y favorezca un panorama de oportunidades al alcance de todos"
(PSE 2013-2018).
Se reconoce como una meta de vital importancia que la nación dirija sus esfuerzos para
transitar hacia una Sociedad del Conocimiento. Esto implica según el PND basar nuestro
futuro en el aprovechamiento intensivo de nuestra capacidad intelectual.
En este sentido, un México con Educación de Calidad propone implementar políticas de
Estado que garanticen el derecho a la educación de calidad para todos; que fortalezcan la
articulación entre niveles educativos y que los vinculen con el quehacer científico, el
desarrollo tecnológico y el sector productivo, con el fin de generar un capital humano de
calidad que detone la innovación nacional.
Se contempla que la calidad educativa debe verse reflejada en una mejoría en el porcentaje
de alumnos en los niveles medios y avanzados de las pruebas nacionales e internacionales.
Respecto a la cobertura y la retención se tiene como meta para el sexenio (2012-2018)
incorporar y retener al menos 3 millones de niños y jóvenes en edad escolar en el sistema.
1.1.1 El Ramo 33
En 1998, a partir de las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, se consolidó la
descentralización del gasto; a partir de ese año se definieron estrategias en materia de
funciones concurrentes, compromisos con la población y programas que vinculan a los
26
diferentes ámbitos de gobierno en el país. Algunas de las estrategias más relevantes
incluyeron los siguientes objetivos:
Otorgar mayores ingresos
Redistribución de autoridad, responsabilidad y recursos
Ampliar el gasto
Descentralización de acciones y programas
Continuar con mecanismos compensatorios
Fortalecer los municipios
Para lograr estos objetivos se creó un mecanismo coordinador de las relaciones
intergubernamentales; los Convenios Únicos de Coordinación (CUC) que permiten
instrumentar una planeación concertada mediante compromisos recíprocos entre los
ámbitos federal y estatal.
Ante este escenario, las entidades Federativas se comprometieron a establecer el Comité de
Planeación del Desarrollo Estatal (COPLADE) y a la par se conformaron los Comités de
Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN). Estos organismos
coadyuvaron a la descentralización de funciones, facultades y recursos en distintos niveles.
Esta descentralización implicó transferencias de recursos a las entidades de la República
Mexicana.
A partir de 1998, producto de las reformas al sistema de transferencias, se incorporaron en
el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y en el Capítulo V de la LCF, los fondos
de aportaciones federales o Ramo 33.
El Ramo 33 surge de la conjunción de algunos de los programas asociados con los Ramos 4
“Gobernación”, 9 “Comunicaciones y Transportes”, 11 “Educación Pública”, 12 “Salud”,
25 “Previsiones Salariales y económicas, 25 “Previsiones y Aportaciones para los Sistemas
de Educación Básica y Normal”, y 26 “Desarrollo Social y Productivo en Regiones de
Pobreza”.
27
Por medio del Ramo 33 se empezó a transferir recursos a las entidades federativas
destinados a:
Educación básica
Servicios de salud a la población abierta
Infraestructura social
Fortalecimiento de las haciendas municipales y del Distrito Federal.
Otorgamiento de desayunos escolares
Apoyos alimenticios
Apoyos de asistencia social a población en pobreza y en desamparo
Construcción de escuelas de educación básica e infraestructura del nivel
superior en su modalidad universitaria
Los recursos destinados a estos grandes objetivos provenientes del Ramo 33 hoy se
concentran en 8 Fondos:
1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)
2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)
3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
4. que se divide en dos: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Estatal (FAISE), y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Municipal (FAISM)
5. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
6. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN)
7. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)
28
8. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito
Federal (FASP)
9. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas
(FAFEF)
Los recursos del Ramo 33 representan en promedio 37.14% del total de los ingresos de las
entidades federativas y municipios, considerando impuestos, derechos, productos,
aprovechamientos, contribuciones de mejora, participaciones federales, aportaciones
federales y financiamientos (INAP, 2010, p. 42).
1.2 Contexto educativo en el Estado de Morelos
La educación es uno de los motores que impulsan el desarrollo económico de cualquier país
y que permite, a su población, acceder a mejores niveles de bienestar, reducir la exclusión
social y fomentar la igualdad de oportunidades para sus habitantes.
En estudios realizados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) se destaca la importancia de la educación como un área clave para apoyar un
crecimiento sostenible. Ampliar la cobertura del sistema educativo e incrementar la calidad
de la educación, entre otras cosas, son piezas clave para dinamizar la productividad y
desarrollar sistemas económicos más equitativos; adicionalmente, incrementar el nivel
educativo nacional tendría un impacto positivo sobre el Producto Interno Bruto per cápita.5
De acuerdo con el Panorama sociodemográfico de Morelos elaborado por el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI),de cada 100 personas mayores de 15 años que
viven en la entidad, sólo 54.7 terminan la educación básica y 17 tienen algún grado
aprobado en educación superior (INEGI,2011). Sólo 20.6 personas concluyen la educación
media superior. De acuerdo con el segundo Censo de Población y Vivienda (2010) la
matrícula total del sistema educativo fue de 538 mil 695 alumnos, de éstos 341 mil 380
niños y jóvenes se matricularon en un plantel oficial que depende del Instituto de la
Educación Básica del Estado de Morelos (IEBEM). Para el año 2012 la matricula total
captada ascendió a 402 mil 787 alumnos.
5 OCDE, Perspectivas económicas para América Latina, 2009 y 2012.
29
De acuerdo con el CONEVAL, en 2010 el Estado de Morelos presentaba un grado medio en
materia de rezago social, ubicándose en el lugar 16 a nivel nacional con respecto a las 32
entidades federativas (CONEVAL 2012 y 2010). En materia educativa, Morelos presentó
un porcentaje de rezago educativo de 19.4 por ciento equivalente a 345 mil 9 personas.
Figura 2. Contexto educativo del estado de Morelos
Morelos, México
Área: 4 879 km2
División política: 33 municipios
(Cuernavaca 365 168, Jiutepec
196 953, Cuautla 175 207)
Población: 1,777, 227 habs.
Hombres: 858 588 habs.
Mujeres: 918 639
Tasa de crecimiento
demográfico: 2por ciento
Sector Educativo
Tasa de alfabetización: 98.8 por ciento
Alumnos egresados en preescolar:34,039 (2011)
Alumnos egresados en primaria: 34,115 (2011)
Alumnos egresados en secundaria: 25,592 (2011)
Alumnos egresados en profesional técnico: 1,215 (2011)
Alumnos egresados en bachillerato: 11,161 (2011)
Magisterio en el Estado de Morelos
Personal docente en preescolar: 4,066
30
Personal docente en primaria: 10,974
Personal docente en primaria indígena: 53
Personal docente en secundaria: 6,083
Personal docente en bachillerato: 4,455
Personal docente en profesional técnico: 941
Edad promedio del Maestro: 43.2 años**
Sueldo promedio del Maestro: $ 19,640 pesos mensuales**
Relación nómina estatal / número de alumnos: $1,480.19 pesos (8avo
lugar nacional)**
Pobreza6***
Población pobre (por ciento):45.5
Pobreza extrema:6.3por ciento
Pobreza moderada: 39.1por ciento
Población vulnerable: por carencia social:32 por ciento
Fuente. Elaboración propia con base en Censo de Población y Vivienda 2010 INEGI, Panorama
sociodemográfico del Estado de Morelos 2011. ** Datos del Instituto Mexicano para la Competitividad
(IMCO) 2014. *** Datos del Informe de Pobreza en México del CONEVAL, 2012. Cfr. p. 25
A pesar de una alta tasa de alfabetización, en Morelos, el grado promedio de escolaridad de
la población de 15 años y más es de 8.9, lo que equivale a prácticamente la secundaria
concluida (INEGI, 2014).
Los resultados de la Evaluación Nacional de Logro Académico en Centros Escolares
(prueba ENLACE)7 dan muestra del logro académico de los alumnos de las escuelas de
Morelos, tal como se muestra en la tabla 2. En 2013, el promedio de evaluación de los 6 En 2010, los 33 municipios de Morelos se distribuyeron en los estratos de rezago social de la siguiente
manera: 15 tienen un grado de rezago social muy bajo, 16 tienen un grado de rezago social bajo y 2 tienen un
grado de rezago social medio. Cfr. CONEVAL 2012. 7 ENLACE es una prueba del Sistema Educativo Nacional que se aplica a planteles públicos y privados del
País. En Educación Básica, a niñas y niños de tercero a sexto de primaria y jóvenes de primero, segundo y
tercero de secundaria, en función de los planes y programas de estudios oficiales en las asignaturas de
Español y Matemáticas. También se aplica a jóvenes que cursan el último grado de bachillerato para evaluar
las competencias disciplinarias básicas de los Campos de Comunicación (Comprensión Lectora) y
Matemáticas.
31
alumnos de primaria y secundaria en español y matemáticas del Estado de Morelos se ubicó
ligeramente por debajo de la media nacional. A nivel primaria, el porcentaje de alumnos
morelenses que se encuentran en niveles de logro bueno y excelente fue de 50.9 por ciento
en español y 45.4 por ciento en matemáticas, ligeramente por encima de la media nacional
de 48.8 y 42.8 por ciento respectivamente. En el caso de los alumnos de educación
secundaria, la entidad mostró un promedio inferior a la media nacional, con 19.3 por ciento
de los alumnos con niveles de logro bueno y excelente en matemáticas, y 17.3 por ciento en
español en comparación con el promedio nacional en español (19.7 por ciento) y
matemáticas (21.9 por ciento).
32
Gráfica 1. Comparativo Nacional de resultados de prueba ENLACE 2013 por materia
evaluada y nivel educativo*
15.2
35.5
39.1
38.6
42
45.1
44
43.2
43.2
51
48.1
43.1
43.2
46.4
49.2
54.1
48.2
50.6
51.2
50.9
48.8
54.2
52.6
51.5
50.9
55.2
50.5
51.8
53.4
56.6
62.6
61.6
57.5
8.8
31.3
33.5
35.5
40.2
40.8
42
40.7
37.5
45.8
37.7
35.8
39.9
43
40.9
45.2
41.7
46.8
44.8
45.4
42.8
44.3
44.7
42.6
46.6
44.9
44.1
43.8
51.8
48
56
55.8
46.9
4.7
20.5
18.7
20.6
16.5
15.3
15.4
16.4
18.7
14.8
21.3
25
19.6
15.5
19.8
16.4
22.4
17.4
18.4
19.3
21.9
21.8
22.4
24.8
22.3
23.8
28.7
28.3
20
28.2
24
27
46
2.9
18.8
18
20.2
18
16.4
16.5
18.2
20.1
11.3
16.5
20.1
21.6
20.8
18.4
13.7
18.6
16.2
16.9
17.3
19.7
14.9
18.2
19.4
22.4
19.6
21.8
22
23.1
17.3
19.8
21.5
34.2
Oaxaca
San Luis Potosí
Aguascalientes
Querétaro
Baja California
Estado De México
Baja California
Sur
Tamaulipas
Colima
Michoacán
Nayarit
Veracruz
Coahuila
Yucatán
Jalisco
Tlaxcala
Guanajuato
Quintana Roo
Chihuahua
Morelos
NACIONAL
Zacatecas
Durango
Puebla
Nuevo León
Sinaloa
Tabasco
Hidalgo
Distrito Federal
Guerrero
Campeche
Sonora
Chiapas
Primaria
Matemáticas
Primaria Español
Secundaria
Matemáticas
Secundaria Español
33
Cuadro 3. Diferencia en los resultados generales de la prueba ENLACE en el estado
de Morelos entre 2006 y 2013 respecto a la media nacional por asignatura evaluada y
nivel educativo
Materia / Año 2006 2013 Diferencia Ubicación respecto a la
media nacional*
Primaria
Matemáticas 19.9 50.9 31.0 Por debajo
Primaria Español 22.8 45.4 22.6 Por encima
Secundaria
Matemáticas 4.8 19.3 14.5 Por debajo
Secundaria
Español 16.6 17.3 0.7 Por debajo
Fuente. Elaboración propia, con base Secretaría de Educación Pública, ENLACE 2013 *Las medias
nacionales de diferencia a considerar son: Primaria Matemáticas 31.2, Primaria Español 21.5, Secundaria
Matemáticas 17.7 y Secundaria Español 5.0.
No obstante, como lo muestra la Gráfica 1, Morelos sólo ha crecido por encima de la media
nacional en una de las cuatro áreas consideradas (primaria español) desde 2006. A pesar de
que el Estado muestra una mejora considerable en matemáticas a nivel primaria, existen
otras entidades federativas con mayores logros, elevando la media nacional a respecto, tales
como Campeche (46.3 por ciento en diferencia), Guerrero (44.6 por ciento en diferencia) y
Chiapas (41.9 por ciento en diferencia). Los menores avances se registran en el nivel
secundaria, específicamente en la asignatura español, en donde en 8 años sólo se ha tenido
un 0.7 por ciento de avance en los resultados de la evaluación.
Al interior del estado de Morelos, los resultados son igualmente diferenciados. En 2013, los
resultados de la prueba ENLACE en el Estado arrojan un diferencial de 12.8 puntos entre el
municipio con los mejores resultados en la asignatura de español, mientras que en el área de
matemáticas los diferenciales son similares.
34
Gráfica 2. Resultados de la prueba ENLACE por nivel de logro en educación primaria
en la asignatura de matemáticas por Municipios
Fuente. Elaboración propia a partir de los resultados ENLACE 2013
0.585
0.527
0.459
0.453
0.442
0.438
0.432
0.429
0.427
0.411
0.406
0.4
0.4
0.4
0.398
0.397
0.395
0.385
0.379
0.368
0.361
0.356
0.35
0.343
0.331
0.328
0.324
0.323
0.322
0.322
0.307
0.289
Jonocatepec
Miacatlán
Jojutla
Xochitepec
Tlaltizapan
Ocuituco
Mazatepec
Tetela del Volcán
Zacualpan
Zacatepec
Yecapixtla
Yautepec
Cuautla
Axochiapán
Cuernavaca
Ayala
Temixco
Tlayacapan
Huitzilac
Jiutepec
Atlatlahucan
Puente de Ixtla
Totolapan
Tetecala
Tlanepantla
Tepalcingo
Tepoztlán
Jantetelco
Emiliano Zapata
Amacuzac
Tlaquiltenango
Coatlán del Río
35
Gráfica 3. Resultados de la prueba ENLACE por nivel de logro en educación primaria
en la asignatura de español por Municipios
Fuente. Elaboración propia a partir de los resultados ENLACE 2013
Los resultados de la prueba ENLACE al interior del estado de Morelos revelan que entre la
educación primaria y la educación secundaria existe un desfase en los modelos educativos
que ocasiona un menor aprovechamiento por parte de los alumnos que puede ser explicado
por múltiples factores. De acuerdo con los resultados de la prueba PISA (Programme for
International Student Assessment) de la Organización para la Cooperación Económica y el
Desarrollo (OCDE) de 2012, existen varias hipótesis para explicar estos diferenciales de
aprovechamiento:
• La asignación de recursos en las escuelas están asociados a la (in) equidad en las
oportunidades educativas;
• Existe una ausencia o insuficiencia en las opciones de política pública;
• Desconexión entre las funciones pedagógicas de los profesores y los alumnos;
40.81
38.47
38.31
38.27
35.77
35.44
35.34
34.82
34.57
34.56
33.73
33.34
33.05
32.87
32.82
32.64
32.6
32.48
32.42
31.85
31.7
31.24
31.2
30.96
29.67
29.62
29.29
29.26
28.57
28.51
28.5
27.82
Jonocatepec
Miacatlán
Tetela del Volcán
Zacualpan
Jojutla
Tlanepantla
Tlayacapan
Cuernavaca
Xochitepec
Ocuituco
Yecapixtla
Mazatepec
Cuautla
Jiutepec
Ayala
Puente de Ixtla
Yautepec
Temixco
Axochiapán
Amacuzac
Tetecala
Huitzilac
Zacatepec
Atlatlahucan
Tlaquiltenango
Totolapan
Tepalcingo
Tlaltizapan
Jantetelco
Emiliano Zapata
Tepoztlán
Coatlán del Río
36
• Equidad en la asignación de recursos como parte del desempeño del sistema es-
colar;
• Falta de involucramiento de otros actores y actoras clave, tales como padres y
madres de familia;
• Plantillas magisteriales poco calificadas y con poca experiencia docente;
• Disparidades de género (tanto en el alumnado como en el magisterio).8
Análisis de la Matrícula Básica Escolarizada en Morelos
Anualmente, el sistema público escolarizado atiende a poco más de 30 millones de alumnos
de los cuales, aproximadamente el 74 por ciento corresponde a educación básica. De este
porcentaje, sólo el 1.67 por ciento pertenece al estado de Morelos; es decir de un promedio
de 23, 354,447 alumnos que cursan educación básica, menos de 400 mil estudian en More-
los.
Cuadro 4. Alumnos de Educación Básica Pública Escolarizada que estudian en More-
los (%)
Ciclo
Escolar
NACIONAL
MORELOS
2009 – 2010 21,871,236 1.54%
2010 – 2011 21,937,545 1.55%
2011 – 2012 22,020,184 1.56%
2012 – 2013 22,089,209 1.56%
Fuente: Elaboración propia con datos de “Variables de cálculo, procedimiento y distribución del Fondo de
Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)”
Un punto importante que no podemos dejar pasar es que, en el Estado de Morelos, la pobla-
ción de alumnos de educación básica ha ido incrementando en menor proporción con res-
pecto a años anteriores, esto puede deberse en parte a la redistribución de la pirámide po-
blacional.
8 Cfr. OCDE (2012), PISA 2012 Results in focus. What 15-year-olds know and what they can do with what
they know. Paris, 42 p. Disponible en: http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-overview.pdf
37
Cuadro 5. Variación porcentual de Alumnos en Educación Básica Escolarizada en
Morelos por ciclo escolar
Ciclo
Escolar
Matricula
Todos los Niveles
Matricula
Educación Básica
2009 – 2010 522, 537 73.89%
2010 – 2011 533, 577 72.95%
2011 – 2012 547, 339 71.44%
2012 – 2013 548, 907 71.35%
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Educación Pública.
1.2.1 Marco jurídico del Estado de Morelos
El Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Morelos contempla distintos objetivos y
estrategias en materia educativa. A continuación se presenta el Cuadro 3 con una síntesis de
sus propuestas:
Cuadro 6. Plan Estatal de Desarrollo del estado de Morelos
Objetivo Estrategias 1. Mejorar el desem-
peño y asegurar la
permanencia de ni-
ños y jóvenes en el
sistema educativo.
- Brindar educación de calidad en todos los niveles y modalidades para
promover la mejora en el aprendizaje de los alumnos
- Coordinar las políticas públicas para hacer de los niños y jóvenes mo-
relenses el centro de atención de la política educativa estatal.
- Disminuir el rezago educativo y el analfabetismo.
- Aumentar el grado promedio de escolaridad de la población morelen-
se, hacer de las escuelas el centro de la gestión educativa, promoviendo
la equidad y la participación de la sociedad
2. Alcanzar una co-
bertura universal de
la educación media
superior
- Implementar el programa Beca-Salario Universal orientado a incre-
mentar la cobertura, reducir la deserción y mejorar la eficiencia terminal
- Desarrollar el modelo de educación media superior multimodal
- Establecer una convocatoria única de educación media superior
- Implementar programas orientados hacia la prevención de la violencia
y el fomento de la convivencia.
38
3. Incrementar la
cobertura de la edu-
cación superior con
sentido social y de
progreso
- Implementar programas de beca-salario a todo estudiante inscrito en
escuela pública, para concluir la educación básica y asegurar la perma-
nencia en educación media superior y universidad.
- Promover la oferta del servicio educativo multimodal mediante el uso
de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC), cuyas he-
rramientas permitan ser traducidas en campus virtuales, educación a
distancia y en línea
4. Incrementar la
calidad de la educa-
ción superior en
Morelos.
- Invertir recursos de forma creciente en infraestructura física que tienda
a la accesibilidad y calidad académica de estudiantes, profesores y direc-
tivos, en un marco de educación inclusiva
- Promover programas de articulación académica con la educación me-
dia superior
5. Construir una
política de Estado
para los estudios de
posgrado en Morelos.
- impulsar la implementación de programas multi-institucionales
Fuente. Elaboración propia.
Según el Artículo 82 de la Ley de Educación del estado de Morelos, el Proyecto Educativo
del estado es el instrumento que permite integrar los esfuerzos de las autoridades,
organismos e instituciones educativas públicas y privadas, orientadas al desarrollo
educativo con los siguientes elementos:
Diagnóstico de la educación en el estado
Instrumentos de planeación y control
Instrumentos de evaluación permanente
Proyectos estratégicos
Líneas de acción y Participación directa de la sociedad
1.3 El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) es uno de los ocho fondos que integran
actualmente el Ramo General 33 y se orienta al financiamiento de los programas de
asistencia social en materia alimentaria y de apoyo a la población en desamparo, así como a
la atención de las necesidades relacionadas con la creación, mantenimiento y rehabilitación
de la infraestructura física de la educación básica y superior.
39
De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), los recursos del FAM se dividen en
dos componentes:
I) Asistencia social. Las entidades federativas, en coordinación con el Sistema Nacional
para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), transfieren recursos económicos a los
programas de Raciones Alimenticias (desayunos escolares), Asistencia Social Alimentaria a
Familias Pobres, Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales, y atención a
Población en Desamparo, principalmente.
II) Infraestructura educativa. Con base en el Acuerdo Nacional para la Modernización de
la Educación Básica, se brinda atención a las necesidades de construcción, rehabilitación,
equipamiento y mantenimiento de la infraestructura para la educación básica y para el nivel
superior en lo relativo a las universidades estatales. Las obras, tanto los planteles de nivel
básico como las universidades públicas estatales, se ejecutan bajo un esquema
descentralizado. En este sentido, el Comité Administrador del Programa Federal de
Construcción de Escuelas (CAPFCE) formalizó un Convenio con todos los estados para la
Federalización de la Construcción de Escuelas en el Nivel Básico, con el objetivo de que
estos fueran los responsables de las acciones de construcción, equipamiento y rehabilitación
de escuelas de los niveles educativos de preescolar, primaria y secundaria, en todas sus
modalidades, con excepción de la educación especial.
La importancia estratégica del FAM radica en la atención que brinda a su población
objetivo -aquellos sectores de alta vulnerabilidad económica y aquellas personas con
discapacidad- mediante diversas acciones destinadas al desarrollo comunitario, proyectos
productivos, desarrollo humano, de bienestar social, así como a la construcción,
equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica y
superior, en su modalidad universitaria.9
9 Auditoría Superior de la Federación.
40
1.3.1 Objetivo e Importancia Estratégica del FAM en su componente de Infraestructura
Educativa
El objetivo principal del FAM es proporcionar instalaciones y equipamiento a los niveles de
educación básica y superior en su modalidad universitaria, para una adecuada operación de
los programas que tienen asignados conforme a la Ley General de Educación.
Los recursos del componente de Infraestructura Educativa Básica se deben destinar a la
construcción o rehabilitación de aulas, sanitarios, bibliotecas, laboratorios, talleres, áreas
deportivas, salones de usos múltiples, patios, áreas administrativas y, en el caso de
equipamiento, comprende la asignación de sillas, bancos, butacas, pizarrones, equipo de
cómputo, equipo electrónico, equipo de laboratorio, equipo para talleres, etc. En relación
con la Infraestructura Educativa Superior, se realizan “obras de consolidación” en institutos
tecnológicos, en universidades públicas, tecnológicas y politécnicas, que incluyen la
construcción de edificios con módulos de aulas, áreas administrativas, laboratorios, obras
exteriores y estacionamientos, entre otras obras y su equipamiento.
1.3.2 Criterios de Asignación de los recursos del FAM
La distribución de los recursos entre las entidades federativas se realizó de acuerdo con las
asignaciones y disposiciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación
correspondiente, el artículo 41 de la LCF y el acuerdo por el que se da a conocer a los
gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración
de los recursos correspondientes a los ramos generales 28 Participaciones a Entidades
Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios.
Las asignaciones y distribución de los recursos del FAM a las entidades federativas son
definidas por las dependencias coordinadoras de los componentes del FAM. En el caso de
asistencia social corresponde a la Secretaría de Salud y en el caso de Infraestructura
Educativa, a la SEP.
Para 2013, el flujo del FAM al estado de Morelos fue de 119.1 millones de pesos; cifra que
representó el 1.5 por ciento de las aportaciones federales. Es importante mencionar que en
41
relación con 2011 y 2012, este porcentaje federal es mucho menor: para 2011, el FAM
representó 3.2 por ciento de las aportaciones federales, mientas que para 2012, 3.4 por
ciento. De manera específica, el flujo del FAM en Infraestructura Educativa Básica, para
2012, fue de 98.2 millones de pesos; lo que equivale al 1.2 por ciento de las aportaciones
federales; cifra que se mantiene constate para 2010 y 2011. Finalmente, en 2012, para el
componente de Infraestructura Educativa Superior, las cifras fueron de 73.1 millones de
pesos –equivalente al 0.9 por ciento de las aportaciones federales.10
Es decir, para el periodo 2000-2013, el flujo del FAM al estado de Morelos presenta las
siguientes tendencias:
Gráfica 4. Participación del FAM Morelos en las
Aportaciones Federales (en %)
Gráfica 5. Participación del FAM Morelos,
Infraestructura Educativa, en las Aportaciones
Federales (en %)
Fuente: Cámara de Diputados LXII Legislatura.
Como se puede observar, la participación del FAM Morelos se ha mantenido constante para
el periodo 2000-2013. Sin embargo, su rubor de Infraestructura Educativa muestra
tendencias distintas para Educación Básica y Educación Superior; a lo largo del periodo
analizado, la participación del FAM en Educación Básica se ha mantenido por arriba del
10
Cámara de Diputados LXII Legislatura. “Distribución de los Flujos de participaciones y de aportaciones
federales para el Estado de Morelos, 2000-2013,” pp.24-26.
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
1.4
% de la participación del FAM Morelos, Educación Básica, enlas Aportaciones Federales Totales
% de la participación del FAM Morelos, Educación Superior, enlas Aportaciones Federales Totales
42
uno por ciento, mientras que para Educación Superior éste ha mostrado una participación
mucho menor –su cifra más baja fue .2 por ciento, en 2000.–
1.3.3 Marco Jurídico de la Operación del Fondo
El cumplimiento de los objetivos del FAM está regulado por los artículos 39, 40, 41, 48 y
49 de la LCF y por el Presupuesto de Egresos de la Federación del Ejercicio Fiscal 2013. El
marco jurídico considerado para sustentar los resultados de las auditorías practicadas para
los ejercicios fiscales correspondientes son los siguientes:
En el ámbito federal
• Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009 (28-11-2008).
• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
• Ley de Coordinación Fiscal (31-12-2008).
• Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
En el ámbito local
• Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la
distribución y calendarización para la ministración durante el Ejercicio Fiscal 2009, de los
recursos correspondientes a los ramos generales 28 Participaciones a Entidades Federativas
y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (19-
12-2008).
• Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la
distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2009, de los
recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones Múltiples en sus componentes de
Infraestructura Educativa Básica y Superior (26-11-2009).
• Lineamientos generales de operación para la entrega de los recursos del Ramo General 33
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (21-01-2008).
• Lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los Recursos
Federales transferidos a las entidades federativas (25-02-2008).
43
2 Análisis Programático Presupuestal
En nuestro país, a los largo de los últimos años, el Gasto Nacional en Educación ha
mostrado un incremento importante en términos reales: de 2010 al 2013 ha aumentado 16.7
puntos porcentuales, lo que equivale a poco más de 147 mil millones de pesos. Cabe
mencionar que dicho incremento tuvo sus variaciones más significativas en 2011, año en el
que el Gasto Nacional en Educación creció en un 8.3% con respecto al año anterior.
Cuadro 7. Composición del Gasto Nacional en Educación
2010-2013
Año Gasto Nacional
en Educación
(Millones de
Pesos)
Público
%
Privado
%
2010 $ 882 117.5 78.91% 21.09%
2011 $ 956 164.8 78.97% 21.03%
2012 $ 978 436.9 78.34% 21.66%
2013 $ 1 029 535.7 78.47% 21.53%
Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe de Gobierno Presidencial, 2012-2013.
Como nos muestra el cuadro anterior, el grueso del Gasto Nacional en Educación
corresponde al sector público, que en el periodo comprendido entre 2010 y 2013 aportó
aproximadamente un promedio anual del 78.67 por ciento del total del Gasto Nacional en
Educación. Tanto el Sector Público como el Privado mostraron su variación más importante
entre los años 2010 y 2011 con un incremento del 8.47 por ciento y 8.12 por ciento,
respectivamente.
Por su parte, el Sistema Educativo Nacional escolarizado para los ciclos comprendidos
entre 2011 y 2013 atendió un promedio de 34 millones 819 mil 122 alumnos; de los cuales,
el 86.99 por ciento fueron atendidos con recursos públicos. Dicho porcentaje presenta una
ligera tendencia a la baja debido al dinamismo que ha adquirido la educación privada en los
últimos años.
44
Cuadro 8. Distribución de la matrícula de alumnos por sector
Ciclo
Escolar
Matricula
Total
Público
%
Privado
%
2010-2011 34,384,971 87.07% 12.93
2011-2012 34,821,326 86.98% 13.02%
2012-2013 35,251,068 86.93% 13.07%
Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe de Gobierno Presidencial, 2012-2013.
2.2. Ramo 33: Fondos destinados a Educación
El presupuesto asignado a los fondos del Ramo 33 ha mostrado un incremento, en términos
reales, durante la última década. De 2000 a 2009, los recursos totales pasaron de 141,827
millones de pesos a 529,441 millones de pesos.11
De manera particular, los recursos destinados al FAEB, FAM y FAETA, durante 2011 a
2013, muestran los siguientes avances, en promedio:
Gráfica 6. Ramo 33 – Fondos para Educación. Promedio 2011-2013
Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación, SHCP.
11
CONEVAL (2011). “El Ramo 33 en el desarrollo social en México: evaluación de ocho fondos de política
pública,” p. 16.
Otros Fondos $197,644,681,010
40.97%
FAEB $263,566,673,617
54.64%
FAM $16,176,928,878
3.35%
FAETA $5,020,696,87
1.04%
Fondos destinados a Educación
$284,764,299,372
59.03%
Otros Fondos FAEB FAM FAETA
45
Para 2011, los fondos destinados a educación representaron el 59.46 por ciento del gasto
total asignado al Ramo 33. Sin embargo, en los siguiente dos años se observó una redistri-
bución de dicho gasto: para 2012, los recursos destinados a estos fondos representaron,
únicamente, el 59.08 por ciento y para 2013, el 58.60 por ciento, lo que en términos nomi-
nales significó reducciones al presupuesto asignado a dichos fondos de $1,794,261,889.25
en el primer año y $2,471,801,068.99 en el segundo año.
2.3. Análisis Presupuestal FAM Morelos
En el ejercicio fiscal 2011, al FAM del Estado de Morelos se le autorizó un gasto de $247,
622,209.12
Para 2012, este monto presentó un incremento de 14.98 por ciento, uno de los
incrementos más significativos desde la creación del FAM, llegando a la cantidad de $284,
708,321. El aumento se debió a que en este año se integró el componente de Infraestructura
Educativa Media Superior13
, al apartado de Infraestructura Superior ya existente. Cabe se-
ñalar que para 2013, el presupuesto asignado se incrementó, pero en una proporción mucho
menor de sólo un 2.54 por ciento.
La siguiente gráfica nos permite observar desde otra perspectiva las variaciones que ha te-
nido el presupuesto del FAM asignado a esta entidad federativa entre 2011 y 2013.
Gráfico 7. Gasto destinado al FAM Morelos
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por el Gobierno de Morelos.
12
Presupuesto de Egresos de la Federación, SHCP. 13
Ídem
20112012
2013
1.64% 1.77%
1.69%
FAM MORELOS
FAM NACIONAL
46
En lo referente a la distribución del presupuesto del subfondo de Infraestructura Educativa
para el Estado de Morelos, éste es determinado por la Secretaria de Educación Pública con-
forme a los métodos de asignación implementados para cada tipo educativo.
La siguiente tabla nos permite observar los criterios utilizados para determinar la distribu-
ción del presupuesto asignado a cada nivel educativo.
Cuadro 9. Criterios utilizados por nivel educativo para la distribución del presupuesto
FAM
Año Básico Medio Superior Superior
2011- 2013
Se priorizan de acuerdo a los si-
guientes componentes:
-Seguridad estructural y condicio-
nes generales de funcionamiento
-Servicios sanitarios
-Mobiliario y equipo
-Áreas de servicios administrativos
-Accesibilidad
-Infraestructura para la conectividad
-Espacios de Usos Múltiples14
-Cantidad de Unidades Públi-
cas de Educación Media Su-
perior y de
-Formación para el trabajo
-Matricula Oficial Registrada
-Grado de Marginación de los
Municipios
Disponibilidad de Recursos15
Nota: Hasta el 2013 no
habían sido publicadas
las variables, las fórmu-
las ni la fuente de esta
información.
A nivel nacional, la distribución proporcional de los recursos entre los subfondos del FAM
que establece la Ley de Coordinación Fiscal se mantiene con los siguientes porcentajes: 46
por ciento para Asistencia Social y 54 por ciento para Infraestructura Educativa. A nivel
Estatal las proporciones cambian debido a las fórmulas y criterios utilizados por la Secreta-
ría de Salud (SS) y la SEP para la asignación de los montos asignados a los estados.
La siguiente tabla nos permite apreciar la distribución del presupuesto asignado al FAM del
Estado de Morelos; más específicamente al subfondo de Infraestructura Educativa y las
variaciones que este presentó entre el 2011 y 2013.
14
Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de Junio de 2013 “Lineamientos Generales para la operación,
aplicación de recursos, rendición de cuentas y transparencia del Programa Escuelas Dignas 2013.” 15
Lineamientos para la operación del programa de inversión en Infraestructura para Educación Media
Superior, 2012.
47
Cuadro 10. Presupuesto Morelos asignado por destino del gasto
FAM MORELOS Presu-
puesto Autorizado
2011
$247,622,209
2012
$284,708,321
2013
$291,944,777
Asistencia Social 43.25% 39.81% 40.81%
Infraestructura Educativa 56.75% 60.19% 59.19%
Presupuesto $140,524,494 $171,358,560 $172,802,797
Básica $ 97,205,979 39.26% $ 98,226,935 34.50% $109,834,612 37.62%
Media Superior $ 3,050,730 1.07% $ 6,604,651 2.26%
Superior $ 43,318,515 17.49% $ 70,080,895 24.61% $ 56,363,534 19.31%
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por el Gobierno de Morelos.
Como se puede observar, el incremento presupuestal otorgado en 2012 al FAM Morelos fue
en su mayoría destinado a Infraestructura Educativa Superior. Dicho presupuesto tiene co-
mo objetivo consolidar y aumentar la cobertura de este nivel educativo. Ahora bien, para el
ejercicio fiscal 2013 también se observa una importante redistribución del presupuesto lo
que nos indica que, si bien existen criterios base para la asignación de los recursos, estos
pueden cambiar de acuerdo a las necesidades de cada ejercicio fiscal.
48
3. Análisis de la Gestión del Fondo de Aportaciones Múltiples
El análisis de la gestión del FAM, en su rubro de Infraestructura Educativa, se construye
con base en los apartados sugeridos por CONEVAL; mismos que están integrados en la
matriz FODA del Fondo que se presenta en esta evaluación. En conjunto, el análisis de los
cinco apartados –i.e. diseño, planeación estratégica, cobertura, operación y resultados–
permite obtener un panorama claro y detallado de la forma en la que opera cada una de
estas fases y, por ende, de la eficiencia y eficacia de los recursos del FAM en el
cumplimiento de sus objetivos y metas.
El análisis de cada fase se estructura de la siguiente manera: primero, se define brevemente
en qué consiste cada fase; posteriormente, se presentan los principales hallazgos de la fase
correspondiente, así como un breve análisis de los mismos; finalmente, se presentan las
preguntas del CONEVAL con sus respectivas respuestas.
Un hallazgo recurrente en todas las fases que organizaron la evaluación del FAM es la falta
de sistematización de la información, que facilite la construcción de una MML para el
Fondo, con su respectiva MIR para evaluar la eficiencia y eficacia de los recursos del FAM
en el cumplimiento de sus objetivos.16
Durante todas las fases, las UEG generan la
documentación necesaria y pertinente de cada una de las obras a ejecutar: INVERS –
mismos que son verificados por la SEP– requisitos de contratación, avances de obra,
catálogo de conceptos, etc. Sin embargo, esta información no se ve traducida en indicadores
de gestión. A partir de esto, y dado que sí se cuenta con la información pertinente, se
sugieren algunos indicadores de gestión para los recursos del FAM, tales como Porcentaje
de asesorías y apoyos técnicos proporcionados, Porcentaje de proyectos de infraestructura
física educativa, Porcentaje de verificaciones físicas o documentales de obras realizadas,
Porcentaje de reportes de seguimiento operativo elaborados, entre otros. (Ver Anexo IV.
Propuesta de Matriz de Indicadores de Gestión).
16
Durante las reuniones que se llevaron a cabo con las UEG se detectaron dos limitaciones a la
sistematización y actualización de la información: por un lado, la rotación de personal que se deriva de la
modificación de la estructura orgánica del IEBEM y, por el otro, cambios técnicos y operativos en el Portal
Aplicativo de la Secretaría de Hacienda.
49
3.1 Fase de Diseño
El propósito de esta fase es identificar los objetivos de los proyectos de las dependencias
para determinar la consistencia de su diseño con los resultados obtenidos. Para hacer un
buen diseño de un programa, se requiere basarse en la Metodología de Marco Lógico. En
este sentido, y para empezar, el FAM Morelos no cuenta con una definición clara del pro-
blema que quiere atender, ni con un diagnóstico adecuado que permita la identificación
correcta del mismo. Por otro lado, a pesar de que existen indicadores de Fin y de Propósito
definidos en la MIR 2012 y 2013, no se indica si estos indicadores salen del Plan Nacional
de Desarrollo, del Plan Estatal de Desarrollo o del Plan Sectorial de Educación.
Por otro lado, a partir del análisis de la Matriz de Indicadores para Resultados 2012 y 2013
del FAM, resalta que el componente de infraestructura Educativa, no cuenta con una MML
que oriente la construcción de indicadores estratégicos y de gestión a través de la cual se
valore la consistencia de su diseño. Asimismo, la MML del FAM se muestra incompleta: no
cuenta con lógica vertical ni horizontal. Tiene muy pocos indicadores de actividad para
garantizar el cumplimiento del Propósito y Fin del Fondo. Asimismo, su lógica horizontal
carece de validación interna; no cuenta con medios de verificación que garanticen el
correcto cumplimiento de las metas establecidas y de sus alcances.
Finalmente, para conseguir un diseño correcto y eficiente es necesario definir con claridad
y precisión la población potencial y objetivo al que se destinarán los recursos de Fondo. De
lo contrario, resultará complicado evaluar si estos recursos están beneficiando, o no, a la
población correspondiente. Sin embargo, la MIR 2013 establece para sus indicadores de Fin
y Propósito el criterio poblacional al que se sujeta el método de cálculo.
50
Modelo de términos de referencia para la evaluación de consistencia y resultados
CONEVAL
Capítulo 1. Diseño
1 ¿El problema o necesidad prioritaria al que va dirigido el fondo y la aplicación de los progra-
mas está correctamente identificado y claramente definido?
No. El problema prioritario al que va dirigido el Fondo no se encuentra ni textual ni claramente
definido en ningún documento oficial. El FAM, en su componente de Infraestructura Educativa,
únicamente establece la necesidad prioritaria a la que se destinan sus recursos: construir o rehabilitar
aulas, sanitarios, bibliotecas, laboratorios, talleres, áreas deportivas, salones de usos múltiples, patios,
áreas administrativas y, en el caso de equipamiento, otorgar sillas, bancos, butacas, pizarrones, equipo
de cómputo, electrónico y de laboratorio.
2 ¿Existe un diagnóstico actualizado y adecuado, elaborado por la dependencia o entidad, sobre la
problemática detectada que sustente la razón de ser del programa a los que se destinan los re-
cursos?
Actualizado: sí.
Adecuado: no necesariamente.
A partir de 2012, el IEBEM es la instancia que detecta las necesidades prioritarias de infraestructura
física de los planteles educativos, así como la factibilidad de las obras que deben realizarse. Con base
en este proceso se genera el Catálogo de Necesidades de Infraestructura Física Educativa de
Morelos. Este catálogo considera como necesidades prioritarias la construcción de aulas didácticas,
servicios sanitarios, laboratorios, talleres y anexos, así como la construcción de planteles de nueva
creación y mantenimiento correctivo mayor (reparaciones de servicios sanitarios, reparaciones
eléctricas e impermeabilizaciones) para asegurar la operatividad física existente.
Es importante mencionar que el Catálogo indica lo siguiente: “[…] es un documento que concentra
todas las peticiones de construcción, reparaciones mayores y equipamiento, reportadas por los
Directores de los planteles educativos, Sociedad de Padres de Familia, Presidentes Municipales y
Órdenes Ejecutivas […].”
Finalmente, el catálogo contempla dos secciones: la primera es la propuesta de lo inmediato a atender
y la segunda sección, el universo de planteles que también requieren ser atendidos, pero que por
insuficiencia presupuestal no es posible atenderlos en el Ejercicio Fiscal correspondiente.
Es importante observar que en ningún momento se contempla la matrícula registrada en cada plantel,
únicamente sus condiciones físicas. Por lo tanto, debe de elaborarse un diagnóstico que también
responda a este apartado; es decir, un diagnóstico que pondere condición física del plantel y la
cobertura de la población objetivo que se verá beneficiada con la infraestructura. El número de
beneficiarios que se reporta es un resultado ex post; no forma parte del diagnóstico.
3 ¿El Fin y el Propósito del programa están claramente definidos?
Sí. Para el caso del FAM en materia de Infraestructura Educativa, en las MIR 2012 y 2013, se señala
como Fin: “Contribuir a ampliar y/o mejorar las oportunidades educativas mediante la construcción,
51
equipamiento y/o rehabilitación de infraestructura de la educación básica, media superior y superior.”
Como Propósito se indica: “[Que] los alumnos de educación básica, media superior y superior cuenten
con espacios educativos adecuados y suficientes.”
Sin embargo, ni la MIR 2012 y 2013 no se indica si estos indicadores salen del Plan Nacional de
Desarrollo, del Plan Estatal de Desarrollo o del Plan Sectorial de Educación.
4 ¿El Fin y el Propósito corresponden a la solución del problema?
No. Los indicadores de Fin y Propósito 2012 y 2013 no corresponden a la solución del problema pues
éste no se encuentra definido con claridad.
Sin embargo, los objetivos y la orientación de los recursos del FAM están vinculados, de manera tal,
que el Fin y el Propósito se alinean a la solución de los problemas que el componente de
Infraestructura Educativa considera prioritarios atender.
5 Con base en los objetivos estratégicos de la dependencia y o entidad, el ejercicio de los recursos
del fondo-programa, ¿a qué objetivo u objetivos estratégicos están vinculados o contribuye el
programa?
A nivel nacional:
Los objetivos de la MIR 2013 no están claramente alineados al Plan Nacional de Desarrollo
2013-2018. Los objetivos del PND en materia educativa son: desarrollar el potencial humano
de los mexicanos con educación de calidad y desarrollar el potencial humano de los mexicanos
con educación de calidad.
Sin embargo, la gestión del FAM se alinea a los objetivos del Instituto Nacional de Infraestructura
Física Educativa (INIFED): Liderar la mejora continua de la Infraestructura Física Educativa a través
de la investigación aplicada y de programas específicos con sentido de trascendencia. Asimismo, es
importante señalar que los proyectos, construcciones, reparaciones, supervisión técnica y
equipamiento que se atienen en el Catálogo de Necesidades de Infraestructura Física Educativa de
Morelos se realizan conforme a la Normatividad establecida por el INIFED. A nivel estatal, se alinea a
los objetivos del INEIEM y del IEBEM.
7 En caso de que los fondos o los programas que se derivan de ello, no cuenten con una Matriz de
Indicadores y Resultados con base en la Metodología de Marco Lógico, para la revisión de los
niveles de Fin y Propósito, será responsabilidad del evaluador realizar una propuesta funda-
mentada en una Matriz completa por cada fondo-programa, con base en la metodología para la
elaboración de la matriz de indicadores de los programas federales de la Administración Públi-
ca Federal, considerando los objetivos, estrategias y prioridades contenidas en el Plan Nacional
de Desarrollo y en el Plan Estatal de Desarrollo 2013-2018, así como los propios de la dependen-
cia o entidad.
El FAM, en su componente de Infraestructura Educativa, sí cuenta con MIR para 2012 y 2013. En
éstas se establecen, de manera precisa, los indicadores correspondientes para los niveles de Fin y
Propósito. Este tipo de indicadores son de impacto con dimensión de eficacia:
52
Índice de cobertura de la educación básica en escuelas apoyadas por FAEB
Porcentaje de absorción educación media superior
Porcentaje de absorción educación superior
Porcentaje de alumnos de educación básica beneficiados con construcción, equipamiento y/o
remodelación de infraestructura educativa
Sin embargo, no existen indicadores suficientes de desempeño que permitan verificar el avance y los
logros de los objetivos establecidos en el FAM.
En la MIR 2013, los únicos dos indicadores de gestión con dimensión de eficacia que se indican son:
Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación básica (indicador de economía)
Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación media superior (indicador de economía)
Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación superior (indicador de economía)
A continuación se presentan los indicadores de gestión propuestos para la MIR:
Porcentaje de acciones de apoyo proporcionadas
Porcentaje de asesorías y apoyos técnicos proporcionados
Porcentaje de verificaciones físicas o documentales de obras realizadas
Porcentaje de proyectos de infraestructura física educativa
Porcentaje de reportes de seguimiento operativo elaborados
Porcentaje de diagnóstico de la infraestructura física educativa elaborado
Porcentaje de acciones para realizar la actualización y formación técnica del personal involu-
crado en la infraestructura física educativa de Morelos
Ver Anexo IV: Propuesta de Matriz de Indicadores de Gestión.
8 ¿Las actividades de los programas que se financian con los recursos del FAM son suficientes y
necesarias para producir cada uno de los Componentes?
No. La MIR 2013 sólo señala un único componente para los tres niveles educativos:
53
Infraestructura para educación básica, media superior y superior construida
Indicador: Porcentaje de espacios educativos construidos, equipados y rehabilitados para
educación básica, media y media superior
Y señala una única actividad:
Recursos del FAM en construcción, equipamiento y/o rehabilitación de infraestructura para
educación básica, media superior y superior
Indicador: Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o
rehabilitación de infraestructura para educación básica, media y media superior
9 ¿Los componentes son necesarios y suficientes para el logro del Propósito?
Necesarios, sí.
Suficientes, no.
La MIR 2013 señala como Propósito: “[Que] los alumnos de educación básica, media superior y
superior cuenten con espacios educativos adecuados y suficientes.” E indica un único componente
para los tres niveles educativos:
Infraestructura para educación básica, media superior y superior construida
Faltan componentes que incluyan indicadores de gestión. A continuación, se presentan dos
componentes sugeridos:
Porcentaje de acciones de apoyo proporcionadas
Porcentaje de acciones de fortalecimiento realizadas
Ver Anexo IV: Propuesta de Matriz de Indicadores de Gestión.
10 ¿Es claro y lógico que el logro del Propósito contribuye al logro del Fin?
Sí. Contar con espacios educativos suficientes, y en correctas condiciones físicas, contribuye a
mejorar las oportunidades educativas del estado de Morelos.
Objetivo del Indicador de Fin: Contribuir a ampliar y/o mejorar las oportunidades educativas
mediante la construcción, equipamiento y/o rehabilitación de infraestructura de la educación básica,
media superior y superior.
Objetivo del Indicador de Propósito: Los alumnos de educación básica media superior y superior
cuentan con espacios educativos adecuados y suficientes.
11 Considerando el análisis y la evaluación realizados en este punto, ¿La lógica vertical que mues-
tra la matriz de indicadores de los programas es clara y se valida en su totalidad?
No. Ni la MIR 2012 ni la MIR 2013 se basan en una metodología de Marco Lógico para lograr que
sus actividades respondan a los componentes señalados y que éstos, a su vez, logren el cumplimiento
del Propósito y Fin de los recursos del FAM. Aunado a esto, no hay un problema previamente
identificado al cual deba de responder la gestión del FAM.
54
12 Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse en el diseño de los programas y en su
lógica interna. Estos cambios deberían reflejarse en la matriz de indicadores definitiva de los
programas.
Indicadores de Fin:
Índice de cobertura de la educación básica en escuelas apoyadas por FAEB
Porcentaje de absorción educación media superior
Porcentaje de absorción educación superior
Indicador de Propósito:
Porcentaje de alumnos de educación básica, media superior y superior beneficiados con cons-
trucción, equipamiento y/o remodelación de infraestructura educativa
Indicadores de Componente:
Porcentaje de acciones de apoyo proporcionadas
Porcentaje de acciones de fortalecimiento realizadas
Indicadores de Actividades:
Porcentaje de asesorías y apoyos técnicos proporcionados
Porcentaje de proyectos de infraestructura física educativa
Porcentaje de verificaciones físicas o documentales de obras realizadas
Porcentaje de reportes de seguimiento operativo elaborados
Porcentaje de diagnóstico de la infraestructura física educativa elaborado
Porcentaje de acciones para realizar la actualización y formación técnica del personal involu-
crado en la infraestructura física educativa de Morelos
Ver Anexo IV: Propuesta de Matriz de Indicadores de Gestión.
13 En términos de diseño, ¿existen indicadores para medir el desempeño de los programas finan-
ciados con los recursos federales, nivel de fin, propósito, componentes y actividades e insumos?
No necesariamente. Las MIR 2012 y 2013 no mencionan a qué programa federal o a qué documento
rector de planeación están alineadas; sólo indican los siguientes indicadores.
Indicadores para nivel básico, medio y medio superior:
Fin: Índice de cobertura de la educación básica en escuelas apoyadas por FAEB
Fin: Porcentaje de absorción educación media superior
Fin: Porcentaje de absorción educación superior
Propósito: Porcentaje de alumnos de educación básica beneficiados con construcción,
equipamiento y/o remodelación de infraestructura educativa
Propósito: Porcentaje de alumnos de educación media superior beneficiados con construcción,
equipamiento y/o remodelación de infraestructura educativa
55
Propósito: Porcentaje de alumnos de educación superior beneficiados con construcción, equi-
pamiento y/o remodelación de infraestructura educativa
Indicadores de Gestión:
Componente: Porcentaje de espacios educativos construidos, equipados y rehabilitados para
educación básica, media superior y superior
Actividad: Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o
rehabilitación de infraestructura para educación básica, media superior y superior
Esta lista de indicadores corresponde a la MIR 2013. El diseño de la MIR 2012 sólo contempla los
siguientes dos indicadores:
Índice de Atención Infraestructura (Educación Básica)*
Índice de Atención Infraestructura (Educación Media Superior)*
*Ese el nombre textual de los indicadores.
14 ¿Todos los indicadores son claros, relevantes, económicos, adecuados y monitoreables?
No. A pesar de que todos los indicadores presentan un método de cálculo, éste no es necesariamente
claro y monitoreable y, sobre todo, las MIR 2012 y 2013 no presentan medios de verificación.
15 De no ser el caso, el prestador de servicios, en coordinación con la dependencia o entidad, debe-
rá proponer los indicadores faltantes y necesarios para cada ámbito de acción o las modificacio-
nes a los indicadores existentes que sean necesarias.
Ver Anexo IV: Propuesta de Matriz de Indicadores de Gestión.
16 ¿Los indicadores incluidos en la matriz de indicadores tienen identificada su línea de base y
temporalidad en la medición, programación anual, su posición en la cadena de resultados y la
dimensión precisa que miden?
Sí. Esto ocurre en 2012 y 2013.
17 ¿La dependencia o entidad ha identificado los medios de verificación para obtener cada uno de
los indicadores?
No. Ni la MIR 2012 ni la de 2013 presentan medios de verificación a partir de los cuales se puedan
obtener los indicadores.
18 Para aquellos medios de verificación que corresponda ¿El programa ha identificado el tamaño
de muestra optimo necesario para la medición del indicador, especificando sus características
estadísticas como el nivel de significancia y el error máximo de estimación?
56
No. Ni la MIR 2012 ni la de 2013 presentan medios de verificación para los indicadores establecidos
en ellas.
19 ¿De qué manera en los programas se valida la veracidad de la información obtenida a través de
los medios de verificación?
El FAM, en la MIR 2012 y en la MIR 2013, no cuenta con medios de verificación que permitan la
validación de la información señalada en ellas.
20 Considerando el análisis y evaluación realizado en este punto, ¿La lógica horizontal de la matriz
de indicadores integrada se valida en su totalidad?
No. En la MIR 2013 no cuenta con los medios de verificación que permitan su validación horizontal;
es decir, que los objetivos se vean reflejados en la manera en la que se definen los indicadores, en su
metodología de cálculo, en sus metas programadas y en sus avances.
21 Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse a la lógica horizontal de la matriz de
indicadores (indicadores, medios de verificación y supuestos)
Ver Anexo IV. Propuesta de Matriz de Indicadores de Gestión.
22 ¿En los programas se han cuantificado y caracterizado ambas poblaciones, según los atributos
pertinentes?
No. No hay una definición, y por lo tanto una cuantificación, precisa de población potencial y
población objetivo del FAM.
23 ¿Cuál es la justificación que sustenta que los beneficios que otorgan los programas se dirijan
específicamente a dicha población potencial y objetivo?
Tomando en cuenta los planteles como “población” se puede hacer el siguiente análisis:
Total de planteles que requieren reparaciones = población potencial
La meta de planteles a reparar en el año = población objetivo
El número de planteles reparados = población atendida
La cobertura es población de planteles reparados/población de planteles que requieren
reparaciones.
Ahora, conforme a la Normativa de la SEP y del INIFED, el IEBEM concentra todas las peticiones
de construcción y mantenimiento correctivo, priorizando las obras que requieren su inmediata
atención; la selección de obras con mayor urgencia se selecciona con base en los siguientes criterios:
construcción de aulas didácticas, servicios sanitarios, laboratorios, talleres y anexos, así como la
construcción de planteles de nueva creación, reparación de servicios sanitarios, reparaciones eléctricas
e impermeabilizaciones. Estos criterios tiene como propósito asegurar la operatividad de la planta
57
física existente
24 ¿La justificación es la adecuada?
Sí. En términos de la definición de “población” señalada en la pregunta 23, la justificación presentada
en el Catálogo de Necesidades de Infraestructura Física Educativa 2012 y 2013.
25 ¿Los criterios y mecanismos que utilizan los programas para determinar las unidades de aten-
ción (regiones, delegaciones, localidades) son los adecuados? (Señalar principales mecanismos)
No necesariamente. No existen criterios claros sobre las condiciones geográficas y territoriales que
más requieren ayudan de los recursos del FAM; por ejemplo, zonas rurales o urbanas del estado. Los
criterios para asignar los recursos del FAM, al estado de Morelos, consideran únicamente condiciones
físicas de los planteles educativos de nivel básico.
26 ¿Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quienes reciben los bene-
ficios de los programas (padrón de beneficiarios que no va a existir en todos los casos), cuáles
son las características socio-económicas de la población incluida en el padrón de beneficiarios y
con qué frecuencia se levanta la información?
No. El FAM en su componente de Infraestructura Educativa no cuenta con un padrón de beneficiarios
como tal. El Catálogo de Necesidades de Infraestructura Física Educativa no considera campos que
permitan deducir las condiciones socioeconómicas de la localidad y/o de la población estudiantil que
acude a los planteles atendidos. Esta información podría fácilmente vincularse a la estructura del Ca-
tálogo, el cual presenta la siguiente matriz para cada uno de sus criterios:
- Construcción de Nuevos Espacios
- Rehabilitación
Prioridad
Ubicación Nombre del
Proyecto
Justificación
del Proyecto
Costo
Total No. De
Beneficiarios
Cuenta con
Proyecto
Ejecutivo Municipio Localidad
Por lo tanto, la cantidad de beneficiarios se actualiza de manera anual con base en el catálogo. No
existen mecanismos de actualización constante de dicho listado.
27 ¿En el diseño de los programas se establecen reglas de operación, y en su caso existe congruen-
cia de estas con la normatividad aplicable?
No. El diseño del FAM no cuenta con Reglas de Operación como tal. Únicamente, existen diagramas
de flujo en el que se indican los actores responsables y las actividades correspondientes para la
gestión del recurso. Asimismo, existen, por parte de SCHP, los Lineamientos para la revisión,
actualización, calendarización y seguimiento de la Matriz de Indicadores para Resultados de los
programas presupuestados 2013 y 2014, y la elaboración de los POAs anuales.
28 Como resultado de la evaluación de diseño de los programas, ¿Su diseño es el adecuado para
alcanzar el Propósito antes definido y para atender a la población objetivo?
58
No. Para hacer un buen diseño de un programa, se requiere basarse en la Metodología de Marco
Lógico. En este sentido, y para empezar, el FAM no cuenta con una definición clara del problema que
quiere atender. Su MML se muestra incompleta: no cuenta con lógica vertical ni horizontal. Tiene
muy pocos indicadores de actividad para garantizar el cumplimiento del Propósito y Fin del Fondo.
Asimismo, su lógica horizontal carece de validación interna; no cuenta con medios de verificación
que garanticen el correcto cumplimiento de las metas establecidas y de sus alcances.
Por otro lado, es necesario definir con claridad y precisión la población potencial y objetivo al que se
destinarán los recursos de Fondo. De lo contrario, resultará complicado evaluar si estos recursos están
beneficiando, o no, a la población correspondiente. Sin embargo, la MIR 2013 establece para sus
indicadores de Fin y Propósito el criterio poblacional al que se sujeta el método de cálculo.
29 ¿Con cuáles programas federales o locales podría existir complementariedad y/o sinergia? In-
cluir metas y recursos asignados a esos programas
A nivel federal, existe coordinación y complementariedad con el Programa Escuelas Dignas, a cargo
del INIFED.
Su Fin es: “Contribuir a elevar la calidad de la educación mediante acciones para el mejoramiento de
la infraestructura física educativa del país.”
Su Propósito es: “La infraestructura educativa de nivel básico en el país es beneficiada con acciones
de mejoramiento.”
Recursos aprobados (en millones de pesos):
2011: 176.33
2012: 180.33
2013: 173.81
Recursos ejercidos (en millones de pesos):
2011: 226.91
2012: 227.39
2013: 286.16
Incluso, cierto porcentaje de los recursos del FAM deben de ser gestionados de manera concurrente
con este programa.
30 ¿Con cuáles programas federales o locales podría existir duplicidad? Incluir metas y recursos
asignados a esos programas
El FAM no tiene duplicidades con otros programas federales o locales
31 ¿Los programas cuentan con información en la que se hayan detectado dichas complementarie-
dades y/o posibles duplicidades?
Sí. El IEBEM presenta al INIFED un diagnóstico de la situación de los planteles en Morelos. Con
base en dicho diagnóstico, en apego a los siete componentes que estipula el INIFED –componentes a
los que se apegan los recursos del FAM y de Escuelas Dignas– se hace la selección de planteles a
atender.
59
3.2 Planeación Estratégica
Durante esta fase se analiza si la planeación del Fondo tiene una orientación para resulta-
dos, y si está alineada a los documentos rectores de planeación, como el Plan Nacional de
Desarrollo, el Plan Estatal de Desarrollo y el marco normativo de educación nacional y
estatal
La Planeación Estratégica de los recursos del FAM se analiza a partir de tres ejes de
acción. El primero se relaciona con el marco normativo y programático al que se adhiere; a
partir del cual se concluye que la planeación del FAM no responde, claramente, a los
objetivos del PND 2013-2018, ni al Plan Estatal de Desarrollo 2013-2018; sin embargo, sí
se atiene a la base normativa de la SEP y del INIFED.
El segundo eje tiene que ver con la identificación de necesidades y la asignación de
recursos para atenderlas. Las necesidades de construcción, reparación y equipamiento de
planteles educativos de Morelos están detectadas, pero el presupuesto no ha sido suficiente
para atender todas las necesidades de manera simultánea. En los meses de septiembre,
octubre y noviembre, la Coordinación de Infraestructura Educativa –adscrita a la Dirección
de Planeación Educativa– “concentra todas las peticiones de construcción y mantenimiento
correctivo priorizando las obras que requieren su inmediata atención con recursos
financieros del Programa Ramo XXXIII Fondo V de Aportaciones Múltiples Nivel Básico
[…]”17
Sin embargo, el IEBEM –instancia encargada de detectar y elaborar la base de
datos, a nivel municipal, de las necesidades de Construcción, Reparaciones mayores y
Equipamiento de los planteles de Morelos– reconoce que existen planteles a los que,
derivado de la falta de presupuesto, no se les contemplan todas sus necesidades de
infraestructura.
Finalmente, el tercer eje tiene que ver con la coordinación interinstitucional. En este
sentido, las UEG se encuentran coordinadas y existe comunicación constante entre éstas: se
realizan reuniones de seguimiento semanales en las que se revisa el estatus de determinada
obra. Asimismo, para cada obra a ejecutar se realizan los siguientes documentos: INVERS,
Circular 097-2007 y un Catálogo de Conceptos sobre las especificaciones de ingeniería
17
IEBEM (2013). Catálogo de Necesidades de Infraestructura Física Educativa, Programación 2013.
60
civil que requieren las obras. Sin embargo, la información arrojada por estos documentos
no se traslada a indicadores de gestión.
En síntesis, la Planeación Estratégica del FAM Morelos está bien sustentada a pesar de la
falta de recursos, la cual es una debilidad externa. Buscar más y mejores mecanismos para
obtener recursos es una tarea pendiente en esta fase. En lo que respecta específicamente a la
planeación interna, las UEG trabajan conjuntamente para elaborar información que permita
cuantificar el monto estimado a ejecutar, las necesidades prioritarias a atender, así como el
monitoreo de las obras. Sin embargo, un pendiente, que sí depende de los responsables de
la gestión del FAM, es la escaza sistematización de toda la información producida.
Modelo de términos de referencia para la evaluación de consistencia y resultados
CONEVAL
Capítulo 2. Planeación Estratégica
32 ¿Los programas cuentan con planes estratégicos actualizados?
No. La gestión de los recursos del FAM no se alinea a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
y al Plan Estatal de Desarrollo 2013-2018, el cual contempla los siguiente objetivos en materia educativa:
1. Mejorar el desempeño y asegurar la permanencia de niños y jóvenes en el sistema educativo.
2. Alcanzar una cobertura universal de la educación media superior.
3. Incrementar la cobertura de la educación superior con sentido social y de progreso.
4. Incrementar la calidad de la educación superior en Morelos.
5. Construir una política de Estado para los estudios de posgrado en Morelos.
33 ¿En los planes se establecen indicadores y metas, se definen estrategias y políticas para lograr estas me-
tas, y se desarrollan programas de trabajo detallados para asegurar la implementación de las estrategias
y así obtener los resultados esperados?
Sí. Objetivo 3.7 del Plan Sectorial de Educación 2013-2018: Intensificar y diversificar los programas para la
educación de las personas adultas y la disminución del rezago educativo.
Las líneas de acción que sostienen el fin y el propósito del programa son las siguientes:
3.7.2 Asegurar que las personas adultas que lo requieran tengan la oportunidad de alfabetizarse o concluir la
educación primaria, secundaria o del tipo medio superior y la línea de acción.
3.7.3. Crear modelos que ayuden a las personas adultas al diseño de trayectos de formación que combinen
aspectos académicos con saberes prácticos y capacitación laboral.
Sin embargo, el FAM Morelos no tiene un Plan de Trabajo orientado a alcanzar las estrategias y metas del Plan
Sectorial de Educación.
61
34 ¿Los programas tienen mecanismos para establecer y definir metas e indicadores?, ¿Estos mecanismos
son los adecuados si no es así, qué modificaciones propondría?
Sí. Se cuenta con los siguientes instrumentos:
POA’s Federales 2011,2012,2013
Informes trimestrales (PASH)
Avances físico financiero 2012,2013
35 ¿Los programas recolectan regularmente información oportuna y veraz que le permita monitorear su
desempeño?
Sí. Para cada obra a ejecutar, el FAM elabora los siguientes documentos:
INVERS
Bitácora de Obra
Expediente de Obra
Catálogo de conceptos
Catálogo de Necesidades de Infraestructura Física Educativa
36 ¿Los programas cuentan con indicadores estratégicos y de gestión que se orienten a resultados y reflejen
el Propósito de los mismos?
Sí, pero no son suficientes.
Ver Anexo IV. Propuesta de Matriz de Indicadores de Gestión.
37 ¿Los programas tienen metas pertinentes y plazos específicos para sus indicadores de gestión?
Sí. La MIR 2013 tiene Metas Programadas anuales y al periodo; mismas que responden al avance de los
indicadores propuestos y a su metodología para ser calculados.
NIVEL OBJETIVOS
INDICADORES AVANCE
Denominación
Unidad
de medi-
da
Meta Programada Realizado
al perio-
do
Avance
% al
periodo Anual
al pe-
riodo
Componente Infraestructura para educa-
ción básica construida.
Porcentaje de espacios edu-
cativos construidos, equipa-
dos y rehabilitados para
educación básica.
Porcentaje 4.15 4.15 1.09 26.27
Infraestructura para educa-
ción media superior cons-
truida.
Porcentaje de espacios edu-
cativos construidos, equipa-
dos y rehabilitados para
educación media superior.
Porcentaje 2.17 2.17 2.17 100.00
Infraestructura para educa-
ción superior construida.
Porcentaje de espacios edu-
cativos construidos, equipa-
dos y rehabilitados para
Porcentaje 100.00 100.00 0.00 0.00
62
educación superior.
Actividad Recursos del FAM en cons-
trucción, equipamiento y/o
rehabilitación de infraestruc-
tura para educación básica.
Porcentaje de recursos del
FAM destinados a construc-
ción, equipamiento y/o
rehabilitación de infraestruc-
tura para educación básica
Porcentaje 100.00 100.00 N/A N/A
Recursos del FAM en cons-
trucción, equipamiento y/o
rehabilitación de infraestruc-
tura para educación media
superior.
Porcentaje de recursos del
FAM destinados a construc-
ción, equipamiento y/o
rehabilitación de infraestruc-
tura para educación media
superior
Porcentaje 100.00 100.00 N/A N/A
Recursos del FAM en cons-
trucción, equipamiento y/o
rehabilitación de infraestruc-
tura para educación superior.
Porcentaje de recursos del
FAM destinados a construc-
ción, equipamiento y/o
rehabilitación de infraestruc-
tura para educación superior
Porcentaje 100.00 100.00 N/A N/A
Justificación, que presenta la MIR 2013, de diferencia de avances con respecto a las metas programadas:
“Estos indicadores no registraron información ni justificación, debido a que lo harán de conformidad con la
frecuencia de medición con la que programaron sus metas.”
Lo anterior refleja que el diseño y la planeación de los recursos que gestiona el FAM no se adecuan a la
metodología de MML; lo que dificulta realizar una evaluación eficiente sobre la planeación de estos recursos.
38 ¿Los indicadores de desempeño de los programas tienen línea de base (año de referencia, frecuencia de
medición, programación y dimensión precisa que miden)?
Sí. Para el caso de la MIR 2013:
Línea base: 2013
Frecuencia de medición: anual
Dimensión: eficacia y eficiencia
39 ¿Están los requerimientos de presupuesto explícitamente ligados al cumplimiento de las metas de
desempeño?
No. La asignación presupuestal no está vinculada al cumplimiento o no de las metas de desempeño
establecidas.
Se hacen estimaciones presupuestales de los recursos que se necesitan para cubrir las necesidades de
infraestructura del estado. Sin embargo, las necesidades de infraestructura de los planteles rebasan el
presupuesto autorizado. Las metas físicas se ajustan a este presupuesto, y aún existen dificultades para cumplir
con las metas de cumplimiento establecidas.
40 ¿Cuáles son las fuentes de financiamiento de los programas?
Recursos federales del FAM y recursos asignados por los municipios
63
3.3 Cobertura
El propósito de esta fase es cuantificar y determinar la población potencial y la población
objetivo que es atendida a través de los recursos del FAM. En el caso del FAM Morelos, no
se distingue claramente la población potencial de la población objetivo, a la cual se desti-
nan los recursos del Fondo. Sin embargo, con base en el Catálogo de Necesidades de Infra-
estructura Física Educativa, los recursos del Fondo se destinan hacia planteles considera-
dos con construcción y planteles consideraros para rehabilitación.
Por otro lado, la MIR 2013, en su último trimestre, reporta que 30.96 por ciento de alumnos
de educación básica fueron beneficiados con construcción, equipamiento o remodelación de
infraestructura educativa y 49 por ciento fueron alumnos de educación media superior. Lo
anterior, con base en sus metas establecidas para 2013. Asimismo, indica que 26.27 por
ciento de los planteles “programados” fueron construidos, equipados y rehabilitados para
educación básica y, en relación con los espacios para educación media superior, estos
fueron atendidos en su totalidad.
A pesar de lo anterior, el principal hallazgo de esa fase es que no se está cuantificando a la
población beneficiada por el FAM de manera correcta: no existen definiciones oficiales de
la población potencial y población objetivo. Por un lado, el Catálogo de Infraestructura
Educativa apela a que son los planteles -que con base en las necesidades detectadas por
Directores de los planteles educativos, Sociedad de Padres de Familia, Presidente
Municipal y Órdenes Ejecutivas- se señalan como prioritarios para ser atendidos, como
posible “población potencial y objetivo.” Sin embargo, no contempla la matrícula de
alumnos que asisten a esos planteles. Por su parte, la MIR 2013 establece como indicador
FIN el Índice de cobertura de la educación básica en escuelas apoyadas por FAEB.
Es decir, la evaluación de la fase de Cobertura presenta inconsistencias derivadas de la falta
de información y de las propias inconsistencias en materia de población potencial y
población objetico que reporta el FAM.
64
Modelo de términos de referencia para la evaluación de consistencia y resultados
CONEVAL
Capítulo 3. Cobertura
41 ¿Los programas cuentan con algún método para cuantificar y determinar la población potencial
y objetivo?
No. No se encuentra en ningún documento la definición de ambas poblaciones. Tampoco cuentan con
un método de cuantificación de la población potencial y objetivo.
42 En caso de que el prestador de servicios determine que los programas deben modificar los ins-
trumentos antes analizados, proponer los instrumentos y procedimientos a utilizar, así como
realizar un análisis de factibilidad de los mismos.
Población potencial: todos los alumnos inscritos en las escuelas que requieren mejoras de
infraestructura y en caso de las localidades en las que se construyan planteles nuevos, la población
potencial tendría que incluir a los niños que habitan en dicha comunidad.
Población objetivo: todos los alumnos que estudian en los planteles en los que intervendrán en
determinado año.
Población atendida: todos los alumnos que estudian en los planteles que ya han sido intervenidos,
hasta la fecha
43 Cuantificar la población atendida total por el periodo del 1 de enero del 2013 al 31 de diciembre
del 2013.
No se cuenta con información suficiente, en tanto que no existe un documento que especifique, de
manera oficial, la población potencial y la población objetivo. Sin embargo, de acuerdo con la MIR
2013, último trimestre, 30.96% de alumnos de educación básica fueron beneficiados con
construcción, equipamiento y/o remodelación de infraestructura educativa y 49% de alumnos de
educación media superior. Lo anterior, con base en sus metas establecidas para 2013.
Por otro lado, el mismo documento señala que para el último trimestre de 2013, 26.27% de espacios
educativos fueron construidos, equipados y rehabilitados para educación básica y, en relación con los
espacios para educación media superior, estos fueron atendidos en su totalidad.
44 ¿El avance de la cobertura, que a la fecha presentan los programas, es el adecuado consideran-
do su Fin y Propósito?
No se cuenta con información suficiente para estimar avances de cobertura. Sin embargo, con base en
la pregunta 43, los avances que la MIR 2013 presentó sólo suficientes para el Fin y el Propósito de la
educación de nivel medio superior, no así para educación básica.
45 ¿La estrategia adoptada para alcanzar la cobertura del programa es la adecuada? si no es así,
¿Qué modificaciones propondría?
65
No. El FAM no estima su población objetivo, sólo calcula su población atendida al término de la
intervención. En ese sentido, no realiza cálculos de avance de cobertura poblacional y mucho menos
una estrategia para llegar al 100% de cobertura al final del año.
46 En relación con la información de gabinete disponible se debe evaluar si los programas han lo-
grado llegar a la población que se deseaba atender.
Sí. El FAM ha logrado llegar a la población objetivo de los planteles definidos como prioritarios para
atender. Sin embargo, para 2012 sólo fue posible atender al 29.5% de planteles que requerían recursos
del FAM y para 2013, este porcentaje fue menor: 26.7 (ambas cifras son para planteles de nivel
básico; no es posible realizar el comparativo para nivel medio superior y superior porque no hay
información disponible).
47 ¿Se ha llegado a la población que se desea atender?
No se cuenta con información suficiente para responder cuantitativamente. Sin embargo, la MIR 2013
indica que únicamente 26.7% de los planteles plan, de nivel básico, fueron construidos, rehabilitados
o equipados con recursos del FAM. Sin embargo, no se cuenta con la información suficiente para
estimar el % de alumnos que habitan los planteles potenciales a recibir recursos del FAM y que no
resultaron beneficiados. El indicador Fin de la MIR 2013 es: Índice de cobertura de la educación
básica en escuelas apoyadas por FAEB.
3.4 Operación
En esta fase se analiza la eficiencia, eficacia y economía operativa de los programas de
cada dependencia y el cumplimiento y avance en los indicadores de gestión.
Para 2013 el presupuesto ejercido del FAM representó el 31.63 por ciento del presupuesto
asignado a infraestructura educativa; la mayoría de las obras a ejecutar se reportaron en el
cuarto trimestre de 2013, por lo que el 68.37% de los recursos asignados aún no eran
ejecutados a finales de 2013.18
La fase de Operación del FAM cuenta con documentos que permiten dar seguimiento
oportuno a la ejecución de las obras. Se elaboran Catálogo de Necesidades de
Infraestructura Física Educativa, Catálogo de conceptos, Bitácora de Obra, Documento
normativo: Póliza de Garantía de Vicios Ocultos de la empresa contratada para la
rehabilitación o mejora del plantel. Asimismo, al finalizar la ejecución de una obra se
18
Un análisis más completo del avance de los indicadores para 2012 y 2013 se presentan en el Anexo I de la
presente evaluación.
66
elabora el Expediente de Obra.19
Sin embargo, esta información no se traduce en
indicadores estratégicos ni de gestión; sólo existe un indicador a nivel Componente y de
Actividad en la MIR 2013. Finalmente, como mecanismo de rendición de cuentas se
elaboran Informes Trimestrales que contienen el avance financiero y el avance técnico de
las obras que están siendo ejecutadas.
Modelo de términos de referencia para la evaluación de consistencia y resultados
CONEVAL
Capítulo 4. Operación
48 ¿Se tiene información sistematizada que permita dar seguimiento oportuno a la ejecución de
obras y/o acciones?
Sí. En el caso de Infraestructura Básica se cuenta con un contrato previamente firmado por ambas
partes, contratista y las UEG, así como con un catálogo de conceptos, avance de obra, fianza de vicios
ocultos, actas de entrega y expedientes técnicos que permiten el seguimiento oportuno de la ejecución
y avance de determinada obra. Además, durante todo el proceso de la obra –desde planeación,
presupuestación, ejecución, equipamiento y evaluación– la Dirección General de Obra Educativa
designa a un supervisor técnico durante todo el proceso constructivo.
El IEBEM –en conjunto con la Dirección de Planeación Educativa y la Coordinación de
Infraestructura Educativa– prepara un Catálogo de Infraestructura Física en el que se establecen las
acciones para desarrollar en el ejercicio fiscal correspondiente. Por ejemplo: i) detectar necesidades
urgentes de Infraestructura Física Educativa; ii) priorizar necesidades con base en componentes del
INIFED; iii) realizar propuesta económica para el ejercicio fiscal correspondiente; iv) dar seguimiento
a la ejecución de las obras autorizadas mediante un monitoreo bimestral.
Sin embargo, esta información sistematizada no se traduce en indicadores de gestión.
49 ¿Existe evidencia documental de que los programas cumplen con los procesos de ejecución esta-
blecidos en la normatividad aplicable (avance físico-financiero, actas de entrega-recepción, cie-
rre de ejercicio, recursos no devengados)?
Sí. En el caso de Infraestructura Básica se cuenta con un contrato previamente firmado por ambas
partes, contratista y las UEG, así como con un catálogo de conceptos, avance de obra, fianza de
vicios ocultos, actas de entrega y expedientes técnicos que permiten el seguimiento oportuno de la
ejecución y avance de determinada obra.
50 ¿En 2013 se implementaron normas internas, políticas, acciones o estrategias institucionales con
el fin de lograr una mejora y simplificación de procesos en de los programas y en el ejercicio de
los recursos asignados?
Sí. En 2013 se desarrolló, por segundo año consecutivo, el Catálogo de Necesidades de Infraestructu-
19
Para revisar la información que contiene el Expediente de Obra pasar a la pregunta 55.
67
ra Física Educativa. Este catálogo sistematiza los planteles educativos prioritarios para ser atendidos -
con base en sus necesidades de construcción, rehabilitación y equipamiento- con recursos del FAM.
Este catálogo es elaborado por el IEBEM y se apega a la normativa de la SEP y del INIFED.
51 ¿Los programas cuentan con una estructura organizacional que les permita entregar y o produ-
cir los Componentes y alcanzar el logro del Propósito? El análisis deber incluir las diferentes
instancias relacionadas con la operación de los programas. (Incluye la revisión pertinente de
Misión, Visión, Objetivos Estratégicos, Valores de la Organización y mecanismos de Monitoreo
en el cumplimiento de Metas y Manuales de Organización y Procedimientos, así como su pro-
puesta de mejora).
No. No existe un documento estructurado en el que se incluya de manera clara y precisa Misión,
Visión, Objetivos Estratégicos, mecanismos de monitoreo, etc. El FAM cuenta con alguna de esta
información en documentos desagregados –e.g. INVERS, Catálogo de Necesidades de Infraestructura
Física Educativa, etc.– Es decir, el FAM debe, a través de alguna UEG, concentrar toda la información
disponible y elaborar un documento que estructure dicha información y que la sistematice.
52 ¿Los mecanismos de transferencias de recursos operan eficaz y eficientemente?
No. Con base en el Informe de la Auditoría Superior de la Federación 2012, en ocasiones hay retraso
en la asignación de recursos por parte de la Secretaría de Finanzas. Además, los recursos otorgados no
son suficientes para la demanda de necesidades de los planteles; lo anterior deriva en que las UEG, en
ocasiones, presenten retrasos en los niveles de ejecución de las obras.
53 Considerando las complementariedades de los programas, ¿Tienen una colaboración y coordi-
nación efectiva con los programas federales con los cuales se relaciona y se complementa?
Sí. El FAM, en el rubro de Infraestructura Educativa, se complementa con el Programa Federal
Escuelas Dignas.
54 ¿Existe evidencia de que los programas utilizan prácticas de administración financiera que pro-
porcionen información oportuna y confiable para la toma de decisiones de los responsables de la
administración de los recursos y de los programas?
Sí. Toda la información generada se sube al PASH. Sin embargo, debido a la rotación y recorte de
personal, la información no se actualiza de manera frecuente. No obstante, según integrantes de la
DGOE, se les está capacitando para poder cumplir con esta obligación de manera puntual.
55 ¿Existe una integración entre los distintos sistemas de información que conforman la adminis-
tración financiera?
Sí. Es el Expediente de Obra. Este Expediente integra los siguientes documentos:
Expediente Técnico
Fianzas de Cumplimiento y Anticipo
68
Contrato
Anticipo
Estimaciones
Fianza de Vicios Ocultos
Además, se hace uso de PASH de la SHCP.
56 Presentar el avance de los indicadores a nivel de Componente de los programas, ¿Este avance es
el adecuado para el logro del propósito? ¿Es el adecuado conforme a la programación que el
programa estableció?
Para el último trimestre de 2013, la MIR presenta el siguiente avance:
Meta Programada (en %) Avance
Anual Al periodo Realizado al
periodo
Avance % al
periodo
Porcentaje de espacios
educativos construidos,
equipados y
rehabilitados para
educación básica
4,15 4,15 1,09 26.27%
Porcentaje de espacios
educativos construidos,
equipados y
rehabilitados para
educación media
superior
2,17 2,17 2,17 100%
Porcentaje de espacios
educativos construidos,
equipados y
rehabilitados para
educación superior.
2,17 2,17 2,17 100%
La MIR no proporciona justificaciones aceptables para el no cumplimiento de la meta programa del
Componente de a nivel básico.
57 ¿Se identifica algún componente o actividad que no es producido en la actualidad y que podría
mejorar la eficacia de los programas?
Sí. Ver Anexo IV: Propuesta de Matriz de Indicadores de Gestión.
58 ¿Existen indicadores de eficacia en la operación de los programas? Presentar un listado de estos
indicadores.
69
Sí. La MIR 2013 presenta los siguientes Indicadores:
Porcentaje de alumnos de educación básica beneficiados con construcción, equipamiento y/o
remodelación de infraestructura educativa
Porcentaje de alumnos de educación media superior beneficiados con construcción, equipa-
miento y/o remodelación de infraestructura educativa
Porcentaje de alumnos de educación superior beneficiados con construcción, equipamiento y/o
remodelación de infraestructura educativa
Porcentaje de espacios educativos construidos, equipados y rehabilitados para educación bási-
ca
Porcentaje de espacios educativos construidos, equipados y rehabilitados para educación me-
dia superior
Porcentaje de espacios educativos construidos, equipados y rehabilitados para educación supe-
rior
59 ¿Los programas han identificado y cuantificado costos de operación y costos unitarios depen-
diendo del Propósito y de sus Componentes? Si fuera el caso, presentar dichos costos.
Sí. Ver los siguientes ejemplos:
Documento: Expediente Técnico de Aprobación de la Primaria Benito Juárez.
Documento: Resumen de Necesidades de Infraestructura Física Educativa Registrada en el IEBEM e
INEIEM programada para atenderse en el Ejercicio 2013.
60 ¿Existen indicadores de eficiencia en la operación de los programas? Presentar un listado de
estos indicadores.
Sí. La MIR 2013 presenta los siguientes Indicadores:
Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación básica
Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación media
Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación media superior
Sin embargo, no presenta indicadores de tiempo de construcción de la obra, ni indicadores de costo-
beneficio.
61 Cuantificar el presupuesto ejercido al término del ejercicio fiscal 2013 en relación al presupues-
to asignado y sus modificaciones durante el ejercicio. ¿Cuáles son las razones de la situación que
se observa? Ubicar los indicadores de economía que utiliza el programa, así como de ejecución a
nivel de las actividades institucionales asociadas al presupuesto asignado a cada uno de ellas.
Este análisis se deberá realizar por cada una de las unidades responsables del gasto responsable
del ejercicio de los recursos y de la operación de los programas.
70
Presupuesto Asignado 2013: 124 millones 773 mil 113 pesos.
Presupuesto Ejercido 2013: 39 millones 471 mil 368 pesos (31.63 por ciento del presupuesto
asignado).
La mayoría de las obras a ejecutar se reportaron en el cuarto trimestre de 2013, por lo que el 68.37%
de los recursos asignados no eran ejecutados a finales de 2013.
62 ¿Existe una sistematización adecuada en la administración y operación de los programas?
No. El resultado está en que el FAM Morelos no cuenta con una MML ni con una MIR que se valide
vertical y horizontalmente.
63 En caso de que los programas cuenten con un padrón de beneficiarios, ¿Existen mecanismos de
actualización y depuración del padrón de beneficiarios o listado de beneficiarios?
El FAM en su componente de Infraestructura Educativa no cuenta con un padrón de beneficiarios
como tal que se actualice y depure regularmente. Sin embargo, en el Catálogo de Necesidades de
Infraestructura Física Educativa se presenta la siguiente matriz para cada uno de sus componentes:
- Construcción de Nuevos Espacios
- Rehabilitación
Prioridad
Ubicación Nombre del
Proyecto
Justificación
del Proyecto
Costo
Total No. De
Beneficiarios
Cuenta con
Proyecto
Ejecutivo Municipio Localidad
Por lo tanto, las estadísticas del número de beneficiarios se actualizan de manera anual, con base en el
catálogo.
64 Con base en los indicadores de gestión a nivel de Componente y productos de los programas,
¿Los programas mostraron progreso en la realización de sus Actividades y en la entrega de sus
Componentes en 2013?
Para el cuarto trimestre de 2013:
Meta Programada en %
(Componente) Avance (en %)
Anual Al periodo Realizado al
periodo Avance al periodo
Infraestructura para
educación básica
construida.
4,15 4,15 1,09 26.27%
Infraestructura para
educación media
superior construida.
2,17 2,17 2,17 100%
71
Infraestructura para
educación superior
construida.
2,17 2,17 2,17 100%
Meta Programada en %
(Actividad) Avance en %
Anual Al periodo Realizado al
periodo Avance % al periodo
Recursos del FAM
en construcción,
equipamiento y/o
rehabilitación de
infraestructura para
educación básica.
100 100 N/A N/A
Recursos del FAM
en construcción,
equipamiento y/o
rehabilitación de
infraestructura para
educación media
superior.
100 100 N/A N/A
Recursos del FAM
en construcción,
equipamiento y/o
rehabilitación de
infraestructura para
educación superior.
100 100 N/A N/A
No se presentan avances en los indicadores de gestión, correspondiente a la Actividad mencionada
para cada nivel educativo, para el periodo mencionado. Lo mismo sucede con el primer trimestre de
2013.
65 ¿Existe un Sistema de Rendición de Cuentas y Transparencia de la administración de los fondos
que financian los programas?
Sí. La entrega de Informes Trimestrales.
Estos informes contienen la siguiente información:
Clave del Proyecto
Nombre del Proyecto
Número del Proyecto
Entidad
Municipio
Localidad
Ámbito (rural o urbano)
Tipo de Recurso
Programa/Fondo
Avance Financiero:
Ciclo recurso
Presupuesto
Modificado
Recaudado
Devengado
Ejercido
Pagado
% de Avance
Avance Físico:
Unidad de medida
Población
Avance anual
% de avance acumulado
72
Tipo de Proyecto
Estatus
3.5 Resultados
Esta fase permite analizar la manera en la que el FAM, en su componente de Infraestructura
Educativa, contribuye en la ampliación y mejoramiento de oportunidades educativas
derivadas de la construcción, equipamiento o rehabilitación de infraestructura de la
educación básica, media superior y superior en el estado de Morelos. Asimismo, permite
identificar si los alumnos de educación básica, media superior y superior cuentan con
espacios educativos adecuados y suficientes.
Es difícil evaluar los resultados del FAM si partimos de la carencia de una definición de
población potencial y población objetivo. Sin embargo, atendiendo a la información
disponible, a partir de 2013 se ha recolectado información oportuna y veraz sobre los
indicadores de Propósito y Fin de este Fondo; para el último trimestre de 2013, el
porcentaje de meta alcanzado para nivel básico fue de 86.4 por ciento, mientras que para
nivel medio superior fue de 94.44 por ciento. Sin embargo, estos porcentajes no son
información suficiente para medir y analizar el valor público que generan los recursos
destinados al FAM. El indicador relacionado con el Fin del Fondo no es un indicador de
impacto. El número de alumnos registrados en las escuelas no muestra directamente cómo
los recursos destinados al Fondo contribuyen a ampliar y mejorar las oportunidades
educativas. A nivel Fin se requiere utilizar un indicador de los varios indicadores que
provienen de los instrumentos de planeación del Estado de Morelos.
Con estos indicadores se está en dificulta medir la incidencia del FAM en la mejora de la
calidad educativa en Morelos. En primer lugar, las cifras que se tienen para este indicador –
rezago educativo- a nivel estatal están para 2010 y 2012. Por otro lado, no es posible aislar
el efecto que otros factores tienen en la disminución o en el incremento del rezago
educativo en el estado; por lo menos, no con la información y con los indicadores
disponibles.
73
Modelo de términos de referencia para la evaluación de consistencia y resultados
CONEVAL
Capítulo 5. Resultados
66 ¿Los programas recolectan regularmente información veraz y oportuna sobre sus indicadores
de Propósito y Fin?
Sí. A partir de 2013 se ha recolectado información oportuna y veraz sobre los indicadores de Propósito
y Fin del FAM. Sin embargo, no es información suficiente para elaborar un ejercicio de impacto de los
recursos destinados al FAM. En otras palabras, los indicadores para estos dos niveles de objetivos no
miden los resultados e impacto del FAM.
67 Con base en la información obtenida de los distintos instrumentos, ¿Los programas han demos-
trado adecuado progreso en alcanzar su Propósito y Fin? Especificar los principales resultados.
El FAM tiene definido como Fin:
Índice de cobertura de la educación básica en escuelas apoyadas por FAEB.
Porcentaje de absorción educación media superior
Porcentaje de absorción educación superior
Y como Propósito:
Porcentaje de alumnos de educación básica, media superior y superior beneficiados con cons-
trucción, equipamiento y/o remodelación de infraestructura educativa
El rezago educativo ha mostrado una disminución en los últimos años: para 2008, 21.6 por ciento
(376 mil personas) de la población presentaba rezago educativo, para 2010 esta cifra fue de 19.4 por
ciento (346 mil personas)20
, mientras que para 2012 fue de 19.2% (356 mil personas)21
. Sin embargo,
no contamos con información sobre el nivel de rezago educativo de 2013 para poder atribuirle cierta
incidencia al FAM sobre su posible disminución. Sin embargo, si nos sujetamos a los avances en el
cumplimiento de las metas que se reflejan en la MIR 2013, los indicadores de Fin y de Propósito
mostraron un avance sustancial para los tres niveles de educación que comprende el FAM.22
A partir del análisis de cada una de las fases que comprende la gestión de los recursos del
FAM con la información disponible, se han identificado debilidades en la operación del
FAM, tanto al interior de las UEG como con las instancias encargadas de asignar los
recursos. Las limitaciones organizacionales inciden en el desempeño del Fondo y como
consecuencia en sus resultados educativos para Morelos.
20
CONEVAL, 2010. “Rezago y Pobreza Social en Morelos.” 21
CONEVAL, 2012. “Informe Anual sobre la situación de pobreza y rezago social en Morelos.” 22
Véase Anexo II de la presente evaluación.
74
4. Análisis FODA del Fondo de Aportaciones Múltiples
A partir del análisis FODA –herramienta metodológica que permite sistematizar la infor-
mación cualitativa sobre las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas del Fon-
do– se identifican posibles áreas de mejora y sugerencias para la gestión de los recursos del
FAM. La matriz FODA que se utiliza toma como criterios de análisis los propuestos por el
Modelo de términos de referencia para la evaluación de consistencia y resultados del CO-
NEVAL.
A continuación, se presentan los resultados obtenidos de la presente evaluación
FAM: Infraestructura Educativa
F O D A
Diseño
Claridad en los criterios
de planeación, así como
en la etapa previa de
diagnóstico de
necesidades.23
Reuniones semanales de
seguimiento con todas
las UEG vinculadas en
la gestión de los
recursos del FAM.
Elaborar una Matriz de
Marco Lógico Interna
que incluya los objetivos
de todas las UEG
(IEBEM, INEIEM,
DGOE, SEP).
El proceso de diagnóstico
y de planeación no
considera el número de
matrícula, por plantel,
como criterio urgente para
la asignación de recursos.
No existe una definición
de clara de la población
potencial ni población
objetivo.
La fase de Diseño no se
sustenta en la metodología
de MML.
La MIR 2012 y 2013 no
cuenta con lógica vertical
y horizontal.
---
Planeación
Estratégica
Reuniones semanales de
seguimiento con todas
las UEG vinculadas en
la gestión de los
recursos del FAM. El
objetivo de estas
reuniones es dar
seguimiento a la
asignación de recursos
Derivado de las reuniones
semanales de
seguimiento, se pueden
detectar áreas de mejora
en el proceso de gestión
de los recursos del FAM:
hacer más eficiente la
coordinación
interinstitucional; definir
La planeación del FAM no
responde, claramente, a
los objetivos del PND
2013-2018, ni al Plan
Estatal de Desarrollo
2013-2018.
Presupuesto no ha sido
suficiente para atender
---
23
Los siete componentes que estipula el INIFED y sobre los que se jerarquizan las necesidades prioritarias de
los planteles urgentes a atender, son: seguridad estructural y condiciones generales de funcionamiento,
servicios sanitarios, mobiliario y equipo, áreas de servicios administrativos, accesibilidad, infraestructura para
la conectividad y espacios de usos múltiples.
75
presupuestados y al
avance de obras
asignadas para
ejecución.
Elaboración de
INBERS, Catálogo de
Conceptos, Bitácoras de
obra, Catálogo de
Necesidades de
Infraestructura Física
Educativa.
objetivos y metas con
base en las necesidades
detectadas por todos los
actores clave; proponer
indicadores que permitan
evaluar el cumplimiento
de dichas metas.
todas las necesidades de
manera simultánea.
Cobertura
Infraestructura
educativa suficiente para
atender las solicitudes
los planteles de nivel
básico, medio superior y
superior.
Fortalecimiento de la
relación existente entre la
cobertura y los resultados
alcanzados.
Falta de una definición
clara de la población
objetivo y potencial del
recurso del FAM.
Ausencia de un
diagnóstico de las
necesidades prioritarias de
los planteles educativos
que incluya la matrícula
educativa.
---
Operación
Reuniones semanales de
seguimiento con todas
las UEG vinculadas en
la gestión de los
recursos del FAM
Existencia de Avances
de Obra
Elaboración de Informes
Trimestrales que
contienen el avance
financiero y el avance
técnico de las obras que
están siendo ejecutadas.
Que la coordinación y
comunicación
interinstitucional
(IEBEM, INEIEM,
DGOE, SEP) que tiene la
gestión del FAM vincule
más a la Secretaría de
Obras Públicas en el
proceso de Ejecución de
Obra.
Generar indicadores de
gestión y estratégicos con
base en la información
generada en esta fase.
Externa. Recesión de
contratos: falta de
cumplimiento por parte de
los contratistas.
Retraso en la asignación
de recursos por parte de la
Secretaría de Finanzas, o
su equivalente.*
Falta de información, a los
órganos de control y
fiscalización, sobre la
administración de los
recursos del Fondo.
La información generada
no se traduce en
indicadores estratégicos ni
de gestión; sólo existe un
indicador a nivel
Componente y de
Actividad en la MIR 2013
Que programas
complementarios al
FAM reciban
mayores recursos en
el estado. (Ej.
Escuelas Dignas)
Resultados
Bajos índices de
analfabetismo.
- Disponibilidad de la
-Generación de espacios
educativos –planteles-
que cuenten con las
condiciones físicas
necesarias y suficientes
Indicadores de impacto o
de gestión que incorporen
elementos detallados sobre
la calidad de la obra
ejecutada en la MIR.
No cumplir con las
metas establecidas en
relación con la
calidad y cobertura
de la Educación en el
76
información, y
generación de Matrices
de Indicadores para
Resultados.
Apego a marco jurídico
federal y estatal.
para el desarrollo
educativo en el nivel
básico, medio superior y
superior.
No es posible cuantificar,
con la información
disponible, la incidencia
de los recursos del FAM
en el rezago educativo del
estado.
estado de Morelos.
Nota: * con base en informe de la Auditoría Superior de la Federación para 2012.
77
Conclusiones y Recomendaciones
A partir de las reformas federales implementadas desde 2000 –cuyo objetivo es regular
acciones de evaluación de la política pública y de ejercicio de recursos federales– las
entidades federativas han generado esfuerzos en el avance y en el monitoreo de las políticas
públicas implementadas, sumándose de esta manera al proceso de institucionalización de
esquemas con enfoque de resultados.
Según el diagnóstico del CONEVAL sobre el avance en monitoreo y evaluación de las
entidades federativas, llevado a cabo en 2011, Morelos se encontraba con un avance de 30.6
por ciento respecto a la media Nacional de 44.4 por ciento. Para ese mismo año, el estado
de Morelos ocupó el lugar 30, de la lista de entidades federativas, en materia de avance en
monitoreo y evaluación.
A partir del diagnóstico anterior, el CONEVAL determinó que el principal reto que afronta
Morelos es el de estructurar elementos de monitoreo y evaluación que permitan obtener
información oportuna de todas las intervenciones sociales para la toma de decisiones
basada en los resultados alcanzados. Este proyecto de evaluación es un ejemplo de los
esfuerzos del estado de Morelos por tomar en consideración las recomendaciones del
organismo facultado para normar y coordinar la evaluación de la política y los programas
de desarrollo social. A continuación, se presentan los principales hallazgos derivados de la
presente evaluación, así como recomendaciones para obtener resultados veraces que se
procuren el cumplimiento eficiente de las metas y de los objetivos del FAM en su
componente de Infraestructura Educativa.
78
Diseño
Hallazgo I. El FAM Morelos no cuenta con una definición clara del problema
que quiere atender, ni con un diagnóstico adecuado que permita la
identificación correcta del mismo.
II. A pesar de que existen indicadores de Fin y de Propósito definidos
en la MIR 2012 y 2013, no se indica si estos indicadores salen del
Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Estatal de Desarrollo o del
Plan Sectorial de Educación.
III. La MIR del FAM se muestra incompleta: no cuenta con lógica ver-
tical ni horizontal y no se sustenta en la MML. IV. No se contempla en el diagnóstico de necesidades prioritarias rea-
lizadas por el IEBEM, la matrícula registrada en cada plantel, úni-
camente sus condiciones físicas.
V. Derivado de la falta de sistematización de toda la información que
se produce durante la gestión del FAM, existen pocos indicadores
de gestión en la MIR 2013.
VI. No hay una definición de la población potencial y población obje-
tivo a quienes beneficiaría el uso de los recursos del FAM.
Recomendación I. Elaborar un diagnóstico que también responda a este apartado; es
decir, un diagnóstico que pondere condición física del plantel y
número de alumnos inscritos en éste.
II. Ver Anexo I. Propuesta de Matriz de Indicadores de Gestión. Se
propone una MIR basada en la MML.
III. Definir cuál es la población potencial y población objetivo del
FAM Morelos.
MML Hallazgo I. No existe una MML para el Fondo de Aportaciones Múltiples en
su componente de Infraestructura Educativa.
Recomendación I. Generar, a partir del flujo de información que se produce en las
Reuniones Semanales de Seguimiento, una sistematización de di-
cha información y alinear objetivos y metas de las UEG y elaborar
una MML del Fondo.
Planeación
Estratégica Hallazgo I. La planeación del FAM no responde, en su totalidad, a los objetivos
del PND 2013-2018, al Plan Estatal de Desarrollo y a la base normati-
va de la SEP y del INIFED.
II. La identificación de necesidades y la asignación de recursos para aten-
derlas se lleva a cabo de manera clara y ordenada a través del IEBEM.
III. Existen planteles a los que, derivado de la falta de presupuesto, no se
les contemplan todas sus necesidades de infraestructura.
IV. Las UEG se encuentran coordinadas y existe comunicación constante
entre éstas: se realizan reuniones de seguimiento semanales en las que
se revisa el estatus de determinada obra. Asimismo, para cada obra a
ejecutar se realizan los siguientes documentos: INVERS, Catálogo de
Necesidades de Infraestructura Física Educativa, Circular 097-2007 y
79
un Catálogo de conceptos. Sin embargo, la información arrojada por
estos documentos no se traslada a indicadores de gestión ni de impac-
to.
Recomendación I. Generar una MML que alinee los objetivos y metas de las UEG que
coordinan la gestión del FAM.
II. Buscar y promover canales más eficientes para la asignación de mayo-
res recursos que permitan cumplir con las metas establecidas para cada
Ejercicio Fiscal.
Cobertura Hallazgo No se está cuantificando a la población beneficiada por el FAM de manera
correcta: no existen definiciones oficiales de la población potencial y
población objetivo. Por un lado, el Catálogo de Infraestructura Educativa
apela a que son los planteles -que con base en las necesidades detectadas por
Directores de los planteles educativos, Sociedad de Padres de Familia,
Presidente Municipal y Órdenes Ejecutivas- se señalan como prioritarios para
ser atendidos, como posible “población potencial y objetivo.” Sin embargo, no
contempla la matrícula de alumnos que asisten a esos planteles. Por su parte,
la MIR 2013 establece como indicador FIN el Índice de cobertura de la
educación básica en escuelas apoyadas por FAEB.
Recomendación Es indispensable, entonces, aclarar si el criterio para medir estos indicadores
–sobre todo de Fin y Propósito– corresponden a la población objetivo del
FAM. De lo contrario, resulta ambigua una evaluación del nivel de cobertura
que tienen los recursos del fondo.
Operación Hallazgo I. Sí se genera información sobre el estatus de determinada obra, así
como información para darle seguimiento y verificar su cumpli-
miento.
II. La información no está sistematizada en indicadores de Compo-
nentes y de Actividades que contribuyan al logro del Fin y Propó-
sito establecidos en la MIR. Recomendación Diseñar indicadores de gestión y estratégicos con base en la información con
base en la información derivada del proceso operativo del FAM.
Resultados Hallazgo No es posible cuantificar con la información disponible, la incidencia que el
FAM tiene en la mejora del rezago educativo del estado. Sin embargo, los
indicadores de Fin y de Propósito que se presentan en la MIR 2013 muestran
un avance sustancial en el cumplimiento de sus metas para el último trimestre
de 2013. Recomendación Diseñar una metodología clara y consistente que permita generar informa-
ción relacionada con el objetivo de los recursos del FAM y, entonces, generar
estadísticas que permitan evaluar el cumplimiento de las metas del FAM.
80
Referencias
Amador, J. (2008). Fiscalización y evaluación del gasto público descentralizado en México.
Centro de estudios sociales y de opinión pública. Documento de trabajo número 47.
Auditoría Superior de la Federación (2012). Informe para 2012.
Braña, F. (2006). Descentralización y eficiencia, los límites del Federalismo económico.
Mediterráneo económico. Obtenido el 4 de Julio de 2014 desde
http://www.publicacionescajamar.es/pdf/publicaciones-periodicas/mediterraneo-
economico/10/10-145.pdf
Cámara de Diputados LXII Legislatura. “Distribución de los Flujos de participaciones y de
aportaciones federales para el Estado de Morelos, 2000-2013.”
CONEVAL (2010). “Rezago y Pobreza Social en Morelos.”
CONEVAL (2012). “Informe Anual sobre la situación de pobreza y rezago social en
Morelos.”
CONEVAL, “Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de Consistencia y
Resultados,” en Normatividad para los Programas Federales.
CONEVAL (2011). “El Ramo 33 en el desarrollo social en México: evaluación de ocho
fondos de política pública.”
CONEVAL y SEDESOL (2010). “Informe Anual sobre la Situación de Pobreza y Rezago
Social. Morelos
CONEVAL, SHCP y SFP (2011). “Guía para la construcción de la matriz de indicadores de
resultados.”
Diagnóstico del avance del avance en monitoreo y evaluación en las entidades federativas
2011. CONEVAL. Obtenido el 4 de agosto de 2014 desde
http://www.coneval.gob.mx/Informes/Coordinacion/Entidades_Federativas/Diagnos
tico_del_avance_en_monitoreo_y_evaluacion_de_las_entidades_federativas_%202
011.pdf
Diario Oficial de la Federación. “Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria.” 30 de marzo de 2006. Última reforma 31 de diciembre
de 2008.
Diario Oficial de la Federación. “Lineamientos Generales para la operación, aplicación de
recursos, rendición de cuentas y transparencia del Programa Escuelas Dignas 2013.”
26 de junio de 2013.
Estadísticas (2010). RAMO 33.- Aportaciones federales para entidades federativas y
municipios: calendario 2010.
Feinsten O y Hernández G (2008). El papel de la evaluación en México: logros, desafíos y
oportunidades. Obtenido el 12 de Junio de 2014 desde
http://www.publicacionescajamar.es/pdf/publicaciones-periodicas/mediterraneo-economico/10/10-145.pdf
81
http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/med_pobreza/Banco_mundial/Not
a2.pdf
Fierro, C y Col. (2009). “Descentralización educativa en México, un recuento analítico.
Proyecto de Cooperación entre México y la OCDE para la Mejora de la Calidad de
las Escuelas en México 2008-2010.” Obtenido el 4 de Julio desde
www.oecd.org/mexico/44906363.pdf
IEBEM-INEIEM (2013). “Catálogo de Necesidades de Infraestructura Física Educativa.
Programación 2013.”
IEBEM-INEIEM (2012). “Catálogo de Infraestructura Física Educativa 2012.”
Ley de coordinación fiscal. Capítulo V de los fondos de aportaciones federales. Obtenido el
5 de Agosto de 2014 desde http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/39/59.htm?s=
Ley de Educación de Morelos
Manual de programación y presupuesto (2012). Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
Unidad de política y control presupuestario
Messina, G. (2008). “Descentralización y reforma educativa en la ciudad de México.
Secretaría de educación del Distrito federal.” Gobierno del Distrito Federal
obtenido el 2 de Julio de 2014 desde http://cippec.org/mapeal/wp-
content/uploads/2014/05/SEC-EDUC-MEXICO-Descentralizaci%C3%B3n-y-
reforma-educativa-en-la-ciudad-de-M%C3%A9xico.pdf
Nota metodológica del Modelo sintético de evaluación de desempeño. Secretaría de
hacienda y Crédito Público. (2011). Obtenido el 4 de Junio de 2014 desde
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/MSD.pdf
Normatividad para la evaluación de programas Federales (2007). Consejo Nacional de
evaluación de la Política de Desarrollo Social. Obtenido el 3 de Julio de 2014 desde
http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/info_public/Normatividad.pdf
OCDE (2012). “Perspectivas económicas para América Latina.” Obtenido el 11 de Julio
desde www.oecd.org/dev/americas/48966240.pdf
Ortegón ,E; Pacheco, F; Roura, H (2005) Metodología general de identificación,
preparación y evaluación de proyectos de inversión pública. Publicación de las
Naciones Unidas. Chile.
Ortegón, E; Pacheco, J; Prieto, A. (2005) Metodología del marco lógico para la planifica-
ción, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. Instituto Latinoa-
mericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). CEPAL. Chile
Pérez , R. (2002). La evaluación de programas en el marco de la educación de calidad.
Revista educación. Universidad de Huelva. España. Obtenido el 12 de Junio de
2014 desde file:///C:/Users/isabel/Downloads/620-2411-1-PB.pdf
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
82
Programa Sectorial de Educación
Leyes y otros ordenamientos jurídicos
Decreto que crea el Instituto de la Educación Básica del Estado de Morelos. Consejería
Jurídica del Gobierno del Estado de Morelos.
Ley de Coordinación Fiscal. H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión
Ley de Educación del Estado de Morelos. Consejería Jurídica del Gobierno del Estado de
Morelos.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos. Consejería
Jurídica del Gobierno del Estado de Morelos.
Ley General de Hacienda del Estado de Morelos. Consejería Jurídica del Gobierno del
Estado de Morelos.
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos. Consejería Jurídica del
Gobierno del Estado de Morelos.
83
A N E X O S
Anexo I. Matriz de Indicadores 2013, cuarto trimestre, FAM Morelos
Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas
Públicas y la Deuda Pública
Cuarto Trimestre
2013
DATOS DEL PROGRAMA
Programa
presupues-
tario
I-
007
FAM Infraestructura
Educativa Básica
Ramo 33 Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Muni-
cipios
Dependen-
cia Coordi-
nadora del
Fondo
416 - Dirección
General de Pro-
gramación y
Presupuesto "A"
Enfoques
transver-
sales
Ninguno
Clasificación Funcional
Finalidad 2 - Desarrollo Social Fun-
ción
5 - Educación Subfun-
ción
1 - Educación Actividad
Institucio-
nal
7 - Fondo de Aportaciones
Múltiples
RESULTADOS
NIVEL OBJETIVOS
INDICADORES AVANCE
Responsa-
ble del
Registro
del Avance Denominación Método de cálculo
Unidad de
medida
Tipo-
Dimen-
sión-
Frecuen-
cia
Meta Programada
Reali-
zado al
periodo
Avan-
ce %
al
perio-
do
Anua
l al periodo
Fin Contribuir a ampliar y/o mejo-
rar las oportunidades educativas
mediante la construcción, equi-
pamiento y/o rehabilitación de
infraestructura de la educación
básica, media superior y supe-
rior.
Índice de cobertura de
la educación básica en
escuelas apoyadas por
FAEB
(Número de alumnos registra-
dos en escuelas apoyadas por
FAEB en el ciclo escolar del
año N / Población de 3 a 14
años de edad en el año N) X
100
Porcentaje Estratégi-
co-
Eficacia-
Anual
93.91 93.91 86.40 92.00 Estatal
17-MORELOS
85
93.91 93.91 86.40 92.00
0 - COBER-TURA
ESTATAL
Fin Porcentaje de absorción
educación media supe-
rior
(Número de alumnos matricu-
lados de nuevo ingreso en
educación media superior de la
entidad federativa en el ciclo
escolar N / Total de egresados
de educación básica de la
entidad federativa en el ciclo
escolar N-1) X 100
Porcentaje Estratégi-
co-
Eficacia-
Anual
100.0
0
100.00 94.44 94.44 Estatal
17-MORELOS
100.0
0 100.00 94.44 94.44
0 - COBER-
TURA
ESTATAL
Fin Porcentaje de absorción
educación superior
(Número de alumnos matricu-
lados de nuevo ingreso en
licenciatura y técnico universi-
tario de la entidad federativa
en el ciclo escolar N / Total de
egresados de educación media
superior que de acuerdo con su
curricula son candidatos a
cursar educación superior de la
entidad federativa en el ciclo
escolar N-1) X 100
Porcentaje Estratégi-
co-
Eficacia-
Anual
N/A N/A N/A N/A Estatal
17-MORELOS -- Sin Información --
Propósito Los alumnos de educación
básica media superior y supe-
rior cuentan con espacios edu-
cativos adecuados y suficientes.
Porcentaje de alumnos
de educación básica
beneficiados con cons-
trucción, equipamiento
y/o remodelación de
infraestructura educati-
va
(Alumnos de educación básica
beneficiados con la construc-
ción, rehabilitación y/o equi-
pamiento de espacios educati-
vos en el año N / Total de
alumnos en los espacios edu-
cativos de educación básica
identificados por la entidad
federativa que requieren de
construcción, rehabilitación
y/o equipamiento en el año N)
X 100
Porcentaje Estratégi-
co-
Eficacia-
Anual
7.30 7.30 2.26 30.96 Estatal
86
17-MORELOS
7.30 7.30 2.26 30.96
0 - CO-
BERTURA
ESTATAL
Propósito Porcentaje de alumnos
de educación media
superior beneficiados
con construcción, equi-
pamiento y/o remodela-
ción de infraestructura
educativa
(Alumnos de educación media
superior beneficiados con la
construcción, rehabilitación
y/o equipamiento de espacios
educativos en el año N / Total
de alumnos en los espacios
educativos de educación media
superior identificados por la
entidad federativa que requie-
ren de construcción, rehabili-
tación y/o equipamiento en el
año N) X 100
Porcentaje Estratégi-
co-
Eficacia-
Anual
3.49 3.49 1.71 49.00 Estatal
17-MORELOS
3.49 3.49 1.71 49.00
0 - CO-
BERTURA
ESTATAL
Propósito Porcentaje de alumnos
de educación superior
beneficiados con cons-
trucción, equipamiento
y/o remodelación de
infraestructura educati-
va
(Alumnos de educación supe-
rior beneficiados con la cons-
trucción, rehabilitación y/o
equipamiento de espacios
educativos en el año N / Total
de alumnos en los espacios
educativos de educación supe-
rior identificados por la enti-
dad federativa que requieren
de construcción, rehabilitación
y/o equipamiento en el año N)
X 100
Porcentaje Estratégi-
co-
Eficacia-
Anual
25.64 25.64 0.00 0.00 Estatal
17-MORELOS
25.64 25.64 0.00 0.00
0 - CO-
BERTURA
ESTATAL
87
Componente Infraestructura para educación
básica construida.
Porcentaje de espacios
educativos construidos,
equipados y rehabilita-
dos para educación
básica.
(Sumatoria de espacios educa-
tivos de educación básica
construidos, equipados y
rehabilitados en el año N/
Total de espacios educativos
de educación básica necesarios
identificados por la entidad
federativa en el año N) X 100
Porcentaje Estratégi-
co-
Eficacia-
Anual
4.15 4.15 1.09 26.27 Estatal
17-MORELOS
4.15 4.15 1.09 26.27
0 - CO-
BERTURA ESTATAL
Infraestructura para educación
media superior construida.
Porcentaje de espacios
educativos construidos,
equipados y rehabilita-
dos para educación
media superior.
(Sumatoria de espacios educa-
tivos de educación media
superior construidos, equipa-
dos y rehabilitados en el año
N/ Total de espacios educati-
vos de educación media supe-
rior necesarios identificados
por la entidad federativa en el
año N) X 100
Porcentaje Estratégi-
co-
Eficacia-
Anual
2.17 2.17 2.17 100.00 Estatal
17-MORELOS
2.17 2.17 2.17 100.00
0 - CO-
BERTURA
ESTATAL
Infraestructura para educación
superior construida.
Porcentaje de espacios
educativos construidos,
equipados y rehabilita-
dos para educación
superior.
(Sumatoria de espacios educa-
tivos de educación superior
construidos, equipados y
rehabilitados en el año N/
Total de espacios educativos
de educación superior necesa-
rios identificados por la enti-
dad federativa en el año N) X
100
Porcentaje Estratégi-
co-
Eficacia-
Anual
100.0
0
100.00 0.00 0.00 Estatal
17-MORELOS
100.0
0 100.00 0.00 0.00
0 - COBER-
TURA ESTATAL
88
Actividad Recursos del FAM en construc-
ción, equipamiento y/o rehabili-
tación de infraestructura para
educación básica.
Porcentaje de recursos
del FAM destinados a
construcción, equipa-
miento y/o rehabilita-
ción de infraestructura
para educación básica
(Sumatoria de recursos desti-
nados a construcción, equipa-
miento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación
básica en el año N/ Total de
recursos del FAM asignados a
la entidad federativa en el año
N) X 100
Porcentaje Gestión-
Eficien-
cia-Anual
100.0
0
100.00 N/A N/A Estatal
17-MORELOS
100.0
0 100.00
N/A
0 - COBER-
TURA
ESTATAL
Recursos del FAM en construc-
ción, equipamiento y/o rehabili-
tación de infraestructura para
educación media superior.
Porcentaje de recursos
del FAM destinados a
construcción, equipa-
miento y/o rehabilita-
ción de infraestructura
para educación media
superior
(Sumatoria de recursos desti-
nados a construcción, equipa-
miento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación
media superior en el año N/
Total de recursos del FAM
asignados a la entidad federa-
tiva en el año N) X 100
Porcentaje Gestión-
Eficien-
cia-Anual
100.0
0
100.00 N/A N/A Estatal
17-MORELOS
100.0
0 100.00
N/A
0 - COBER-TURA
ESTATAL
Recursos del FAM en construc-
ción, equipamiento y/o rehabili-
tación de infraestructura para
educación superior.
Porcentaje de recursos
del FAM destinados a
construcción, equipa-
miento y/o rehabilita-
ción de infraestructura
para educación superior
(Sumatoria de recursos desti-
nados a construcción, equipa-
miento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación
superior en el año N/ Total de
recursos del FAM asignados a
la entidad federativa en el año
N) X 100
Porcentaje Gestión-
Eficien-
cia-Anual
100.0
0
100.00 N/A N/A Estatal
17-MORELOS
100.0
0 100.00
N/A
0 - CO-
BERTURA ESTATAL
89
Justificación de diferencia de avances con respecto a las metas pro-
gramadas
Indicadores con frecuencia de medición cuatrimestral, semestral, anual o con un periodo mayor de tiempo.
Estos indicadores no registraron información ni justificación, debido a que lo harán de conformidad con la frecuencia de medición con la que programaron sus metas.
Índice de cobertura de la educación básica en escuelas apoyadas por FAEB
0 - COBERTURA ESTATAL La meta alcanzada fue del 86.40
Porcentaje de absorción educación media superior
0 - COBERTURA ESTATAL El El método de cálculo se basa en la forma que se calcularon los indicadores en el Estado, debido a la disponibilidad de información
Porcentaje de absorción educación superior
Porcentaje de alumnos de educación básica beneficiados con construcción, equipamiento y/o remodelación de infraestructura educativa
0 - COBERTURA ESTATAL La meta alcanzada representa el total de los alumnos beneficiados con las obras concluidas al 31 de Diciembre del 2013.
Porcentaje de alumnos de educación media superior beneficiados con construcción, equipamiento y/o remodelación de infraestructura educativa
0 - COBERTURA ESTATAL Se estan considerando los alumnos beneficiados de las Obras Concluidas al 31 de Diciembre del 2013.
Porcentaje de alumnos de educación superior beneficiados con construcción, equipamiento y/o remodelación de infraestructura educativa
0 - COBERTURA ESTATAL Obras en Proceso de Inicio
Porcentaje de espacios educativos construidos, equipados y rehabilitados para educación básica.
0 - COBERTURA ESTATAL Meta sobre las obras concluidas.
Porcentaje de espacios educativos construidos, equipados y rehabilitados para educación media superior.
0 - COBERTURA ESTATAL Meta sobre la obras concluidas
Porcentaje de espacios educativos construidos, equipados y rehabilitados para educación superior.
0 - COBERTURA ESTATAL Meta sobre las obras concluidas.
Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o rehabilitación de infraestructura para educación básica
0 - COBERTURA ESTATAL
90
Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o rehabilitación de infraestructura para educación media superior
0 - COBERTURA ESTATAL
Porcentaje de recursos del FAM destinados a construcción, equipamiento y/o rehabilitación de infraestructura para educación superior
0 - COBERTURA ESTATAL
91
Anexo II. Matriz de Indicadores 2012, primer trimestre, FAM Morelos. Educación Básica
EJERCICIO FISCAL: 2012 PERIODO QUE SE REPORTA:
Primer Periodo
Folio Revi-sado
Datos de Identificación Programa, Fondo, Conve-
nio
Depen-dencia Federal
que coordina
el Pro-grama o
Convenio
Componentes de la Ficha Técnica de Indicadores
Dimen-sión
Tipo Método de
Cálculo
Tipo de
Valor de la Meta
Uni-dad de
Me-dida
Especi-fique
Fre-cuencia
de Medi-ción
Línea Base Metas Trimestrales
Meta Acumu-
lable
Comporta-miento del Indicador
Año
Valor Pla-
neada Real
Justificación
17-MORELOS
APORTACIONES FEDERALES
FAM
INFRAESTRUCTURA EN EDUCACIÓN BÁSICA
0-COBERTURA ESTATAL
Propó-sito
El artículo 38 de la LCF señala el cálculo de las aportaciones federales que, con cargo al FAM, reciban las entidades federativas, mismas que se destinan exclusivamente a la construc-ción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica.
63172 Índice de Atención Infraes-tructura (Educación Básica)
Eficacia Estraté-gico
ATEB i = (RAFAMB i,_n / RRQ i,_n) * ABEBas i,_n
Rela-tiva
Otra Anual Si 2012
98,226,935.00
0.00 0.00
Se reporta en 0 debido a que el recurso fue autoriza-do a finales del 1er trimestre.
92
Anexo III. Matriz de Indicadores 2012, primer trimestre, FAM Morelos. Educación Superior
EJERCICIO FISCAL: 2012 PERIODO QUE SE REPORTA:
Primer Periodo
Folio Revi-sado
Datos de Identificación Programa, Fondo, Conve-
nio
Depen-dencia Federal
que coordina
el Pro-grama o
Convenio
Componentes de la Ficha Técnica de Indicadores
Dimen-sión
Tipo Método de
Cálculo
Tipo de
Valor de la Meta
Uni-dad de
Me-dida
Especi-fique
Fre-cuencia
de Medi-ción
Línea Base Metas Trimestrales
Meta Acumu-
lable
Comporta-miento del Indicador
Año
Valor Pla-
neada Real
Justificación
17-MORELOS
APORTACIONES FEDERALES
FAM
INFRAESTRUCTURA EN EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA
0-COBERTURA ESTATAL
Propó-sito
El artículo 38 de la LCF señala el cálculo de las aportaciones federales que, con cargo al FAM, reciban las entidades federativas, mismas que se destinan exclusivamente a la construc-ción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación superior en su modalidad universitaria.
63172 Índice de Atención Infraes-tructura (Educación Superior)
Eficacia Estraté-gico
ATESup_ i = (RAFAMS_ i,n / RRQ _i,n ) * ABESup_ i,n
Rela-tiva
Pesos Anual Si 2012
70,080,895.00
0.00 0.00
Se reporta en 0 debido a que el recurso se autoriza a finales del 1er trimes-tre.
Anexo IV. Propuesta de Matriz de Indicadores para Resultados: Indicadores de Gestión
INDICADORES ENFOCADOS EN LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS
FONDO DE APORTACIONES MÚLTIPLES EN SU COMPONENTE DE INFRAESTRUCTURA BÁSICA
ALINEACIÓN AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2013-2018
VI.3 MÉXICO CON EDUCACIÓN INTEGRAL
OBJETIVO 3.1 Desarrollar el potencial humano de los mexicanos con educación de calidad
OBJETIVO 3.2 Garantizar la inclusión y la equidad en el sistema educativo.
PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIÓN 2013-2018
OBJETIVO 1 Asegurar la calidad de los aprendizajes en la educación básica y la formación integral de todos los grupos de la población OBJETIVO 2 Fortalecer la calidad y pertinencia de la educación media superior, superior y formación para el trabajo, a fin de que contribuyan al desarrollo de México OBJETIVO 3 Asegurar mayor cobertura, inclusión y equidad educativa entre todos los grupos de la población para la construcción de una sociedad más justa
Objetivo Nombre del
Indicador Tipo de
indicador
Frecuencia de Medi-
ción
Unidad de Medida
Método de Cálculo Medios de veri-
ficación Mata Anual
Avance realizado al periodo
Fin
Asegurar la calidad de los aprendizajes en la educa-ción básica y la formación integral de todos los gru-
pos de la población y forta-lecer la calidad y pertinen-cia de la educación media
superior y superior a fin de contribuir al desarrollo de
México.
Índice de cober-tura de la edu-
cación básica en escuelas apoya-das por recur-sos del FAM
Impacto-Eficacia
Anual Porcentaje
(Número de alumnos registrados en escuelas apoyadas por FAEB y
FAM en el ciclo escolar del año N / Población de 3 a 14 años de edad en
el año N) X 100
SEP de More-los (Matrícula de alumnos) e INEGI (Censo poblacional)
** **
94
Índice de cober-tura de la edu-cación media superior en
escuelas apoya-das por recur-sos del FAM
Impacto-Eficacia
Anual Porcentaje
(Número de alumnos matriculados de nuevo ingreso en educación
media superior, en plan-teles apoyados por el
FAM, en el ciclo escolar N / Total de egresados de educación básica de la entidad federativa en
el ciclo escolar N-1) X 100
SEP de More-los (Matrícula de alumnos)
** **
.
Índice de cober-tura de la edu-cación superior
en escuelas apoyadas por recursos del
FAM
Impacto-Eficacia
Anual Porcentaje
(Número de alumnos matriculados de nuevo
ingreso en licenciatura y técnico universitario en planteles apoyados por el FAM en el ciclo esco-lar N / Total de egresa-
dos de educación media superior que de acuerdo
con su curricula son candidatos a cursar
educación superior de la entidad federativa en el ciclo escolar N-1) X 100
SEP de More-los (Matrícula de alumnos)
** **
95
Propósito
Alumnos de educación básica, media y superior
cuentan con mejores condiciones
para su aprovechamiento
escolar y para desarrollar su potencial humano.
Porcentaje de alumnos de
educación bási-ca, media supe-rior y superior beneficiados con construc-ción, equipa-miento y/o
remodelación de infraestruc-tura educativa
Impacto-Eficacia
Anual Porcentaje
(Alumnos de educación básica, media superior y
superior beneficiados con la construcción,
rehabilitación y/o equi-pamiento de espacios
educativos en el año N / Total de alumnos en los espacios educativos de
educación básica identi-ficados por la entidad federativa que requie-ren de construcción,
rehabilitación y/o equi-pamiento en el año N) X
100
SEP de More-los (Matrícula de alumnos) y Expedientes Técnicos ela-
borados por la DGOE
** **
Componente 1 Infraestructura para edu-
cación básica, media supe-rior y superior construida.
Porcentaje de acciones de
apoyo propor-cionadas
Gestión-Eficacia
Anual Porcentaje
(Acciones de apoyo realizadas / Acciones de
apoyo programadas para su atención en el
año) X 100
Expedientes Técnicos
(DGOE), POAs y Catálogo de
Infraestructura Educativa.
** **
Componente 2 Infraestructura para edu-
cación básica, media supe-rior y superior construida.
Porcentaje de acciones de
fortalecimiento realizadas
Gestión-Eficacia
Anual
Porcentaje
(Acciones de fortaleci-miento realizadas /
Acciones de fortaleci-miento programadas en
el año)X100
Expedientes Técnicos
(DGOE), POAs y Catálogo de
Infraestructura Educativa.
** **
96
Actividad
Hacer más eficiente el avance y los logros en los procesos de gestión del
FAM en su componente de infraestructura educativa en los niveles básico, me-dio superior y superior.
Porcentaje de asesorías y
apoyos técnicos proporcionados.
Gestión-Eficacia
Anual Porcentaje
(Asesorías y apoyos técnicos realiza-
dos/Asesorías y apoyos técnicos programados
en el año) x 100
Expedientes Técnicos
(DGOE), Bitá-coras de Obra
** **
Actividad
Hacer más eficiente el avance y los logros en los procesos de gestión del
FAM en su componente de infraestructura educativa en los niveles básico, me-dio superior y superior.
Porcentaje de proyectos de
infraestructura física educativa.
Gestión-Eficacia
Anual Porcentaje
(Proyectos elabora-dos/Proyectos progra-
mados para su atención en el año) x 100
Expedientes Técnicos
(DGOE), POAs y Catálogo de
Infraestructura Educativa.
** **
Actividad
Hacer más eficiente el avance y los logros en los procesos de gestión del
FAM en su componente de infraestructura educativa en los niveles básico, me-dio superior y superior.
Porcentaje de verificaciones físicas o docu-mentales de
obras realizadas
Gestión-Eficacia
Anual Porcentaje
(Verificaciones de obras realizadas/Verificaciones programadas en el año)
x 100.
Expedientes Técnicos
(DGOE), POAs, Catálogo de
Infraestructura Educativa y Bitácoras de
Obra
** **
Actividad
Hacer más eficiente el avance y los logros en los procesos de gestión del
FAM en su componente de infraestructura educativa en los niveles básico, me-dio superior y superior.
Porcentaje de reportes de seguimiento
operativo ela-borados
Gestión-Eficacia
Anual Porcentaje
(Reportes de seguimien-to operativo realiza-
dos/Reportes de segui-miento programados en
el año) x 100
POAs, Catálo-go de Infraes-tructura Edu-cativa y Bitá-
coras de Obra
** **
97
Actividad
Hacer más eficiente el avance y los logros en los procesos de gestión del
FAM en su componente de infraestructura educativa en los niveles básico, me-dio superior y superior.
Porcentaje de diagnóstico de
la infraestructu-ra física educa-tiva elaborado
Gestión-Eficacia
Anual Porcentaje
(Diagnósticos realiza-dos/Diagnósticos pro-gramados en el año) x
100
Catálogo de Infraestructura
Educativa
** **
*Los indicadores sugeridos en la presente matriz forman parte de la MIR de dos programas del INIFED: Escuelas Dignas del Ramo 11 y Diseño, Construcción,
Certificación y Evaluación de la Infraestructura Física Educativa del Ramo 11. Dada la presente evaluación, se considera que la gestión del FAM Morelos cuenta con
todos los elementos e información necesaria para generar los indicadores sugeridos.
Anexo V. Avance de las Metas de los Indicadores del FAM Morelos
Ejercicio Fiscal: 2012
INDICADOR : Índice de Atención Infraestructura24
Unidad de Medida: Pesos Meta: Acumulable
Infraestructura Educación Básica y Superior Universitaria
Cobertura: Estatal
Tipo:
Estratégico Dimensión:
Eficacia
Frecuencia de Medición:
Anual
Meta Programada
Anual
Básica
$98, 226,935.00
Superior
$70,080,895.00
Primer Trimestre
Segundo Trimestre
Tercer Trimestre
Cuarto Trimestre
PLANEADO
$0.00
$20,000,000.00
$45,000,000.00
$98, 226,935.00
REAL
$0.00
$20,782,608.00
$73,567,381.23
$83,991,447.31
PLANEADO
$0.00
$15,000,000.00
$35,000,000.00
$70,080,895.00
REAL
$0.00
$0.00
$43,444,388.15
$50,351,464.50
De acuerdo con los informes trimestrales se observa un desfase en la entrega de los
recursos, ya que éste es autorizado a finales del primer trimestre lo que dificulta su correcta
planeación y aplicación. Lo anterior provoca que los proyectos de ese ejercicio se
concluyan hasta el siguiente ejercicio fiscal. Es importante recalcar que en algunos casos el
desfase en la entrega de los recursos retrasa desde la licitación del proyecto hasta la
conclusión del mismo.
Los reportes trimestrales también nos permiten ver que en pocas ocasiones las cantidades
planeadas concuerdan con las que se ejercen realmente, esto puede ser consecuencias de las
una mala planeación por parte de las instituciones.
Por otro lado, este indicador es parcialmente de utilidad ya que, aparte de proporcionar
información trimestral, se mide en pesos, lo que nos permite observar el estatus de los
recursos otorgados al subfondo de infraestructura educativa. Sin embargo, es importante
que los encargados de su elaboración proporcionen más información sobre la justificación
del recurso en sus informes.
Nota: Debido a que no se cuenta con información de este indicador en otros ejercicios
24
Marco de Referencia: El artículo 38 de la LCF señala el cálculo de las aportaciones federales que, con cargo
al FAM, reciban las entidades federativas, mismas que se destinan exclusivamente a la construcción,
equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica.
99
fiscales no es posible examinar los avances ni las metas en relación a otros años.
Ejercicio Fiscal: 2013
INDICADOR DE FIN
OBJETIVOS: Contribuir a ampliar y/o mejorar las oportunidades educativas mediante la
construcción, equipamiento y/o rehabilitación de infraestructura de la educación básica,
media superior y superior.
Unidad de Medida: Porcentaje
Infraestructura Educación Básica Media Superior y Superior
Cobertura: Estatal
Frecuencia de Medición:
Anual Dimensión:
Eficacia Tipo:
Estratégico
Meta Programada
Anual Básica
93.91%
Media Superior
100%
Superior
100%
Primer Trimestre
Porcentaje Realizado
Cuarto Trimestre
Porcentaje Realizado
N/A
86.40%
N/A
94.44%
N/A
N/A
Este indicador es de poca utilidad debido a que sus objetivos no tienen una relación directa
con el método de cálculo, ya que el número de alumnos registrados en las escuelas no
muestra directamente como los recursos destinados a este fondo contribuyen a ampliar y
mejorar las oportunidades educativas.
INDICADOR DE PROPÓSITO
OBJETIVOS: Los alumnos de educación básica media superior y superior cuentan con
espacios educativos adecuados y suficientes.
Unidad de Medida: Porcentaje
Infraestructura Educación Básica Media Superior y Superior
Cobertura: Estatal
Tipo:
Estratégico Dimensión:
Eficacia
Frecuencia de Medición:
Anual
Meta Programada
Anual Básica
7.3%
Media Superior
3.49%
Superior
25.64%
Primer Trimestre
Porcentaje Realizado
Cuarto Trimestre
Porcentaje Realizado
N/A
2.26%
N/A
1.71%
N/A
0.0%
Debido a la poca información con la que se cuenta no es posible analizar este indicador.
100
INDICADOR DE COMPONENTE
OBJETIVOS: Infraestructura para educación construida.
Unidad de Medida: Porcentaje
Infraestructura Educación Básica Media Superior y Superior
Cobertura: Estatal
Tipo:
Estratégico Dimensión:
Eficacia
Frecuencia de Medición:
Anual
Meta Programada
Anual Básica
4.15%
Media Superior
2.17%
Superior
100%
Primer Trimestre
Porcentaje al Periodo
Cuarto Trimestre
Porcentaje al Periodo
N/A
1.09%
N/A
2.17%
N/A
0.0%
Debido a la poca información con la que se cuenta no es posible analizar este indicador.
INDICADOR DE ACTIVIDAD
OBJETIVOS: Recursos del FAM en construcción, equipamiento y/o rehabilitación de
infraestructura para educación.
Unidad de Medida: Porcentaje
Infraestructura Educación Básica Media Superior y Superior
Cobertura: Estatal
Tipo: Gestión Dimensión: Eficiencia
Frecuencia de Medición:
Anual
Meta Programada
Anual Básica
100%
Media Superior
100%
Superior
100%
Primer Trimestre
Porcentaje al Periodo
Cuarto Trimestre
Porcentaje al Periodo
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
Debido a que no se cuenta con información no es posible analizar este indicador.
Nota: No es posible hacer un análisis de los avances de las metas de los indicadores de la
MIR 2013 ya que sólo se cuenta con información correspondiente al primer y cuarto
trimestre y en dicha información no existe justificación de los datos presentados que nos
pueda dar una idea del estatus de los mismos. Cabe señalar que tampoco fue posible
contrastar los avances de las metas con años anteriores debido a que no se proporcionó la
101
información de los otros ejercicios.
Es importante mencionar que para su correcto análisis se deben de contar con las bases de
datos que fueron utilizados para la elaboración de los mismos, los criterios de que fueron
utilizados para la elaboración de dichos indicadores.
Es importante señalar que tampoco fue posible contrastar los avances de las metas con años
anteriores debido a que no se proporcionó la información de los otros ejercicios.
102
Glosario de Términos
(MML) Actividad Actividades principales que implican uso de recursos, que el ejecutor
debe llevar a cabo para producir cada Componente. Se colocan, para
cada Componente, en orden cronológico.
(MML)
Componente
Son los bienes y servicios que debe producir el ejecutor del
programa para poder lograr el Propósito (entregables del Programa
Presupuestario).
(MML) Fin Indica cómo el programa contribuirá al logro de un objetivo
estratégico de orden superior (Objetivo de la Dependencia, del
Sector o del PND).
(MML) Propósito Describe el impacto directo o resultado directo obtenido de la
utilización de los Componentes.
Absorción escolar Este indicador permite conocer el porcentaje de alumnos de la
cohorte de egresados en determinado nivel educativo que se
matriculan al siguiente nivel sin interrumpir la continuidad de sus
estudios.
Aprovechamiento
escolar*
Resultados obtenidos en pruebas o exámenes normalizados que
miden los conocimientos o competencias en una materia específica.
Esta expresión se utiliza a veces como indicación de la calidad de la
educación en un sistema educativo, o para efectuar comparaciones
entre varios centros docentes.
Diagnóstico Proceso sistemático que sirve para reconocer determinada situación y
el porqué de su existencia.
Educación
básica*
Conjunto de actividades educativas realizadas en contextos
diferentes (formal, no formal e informal) y destinadas a satisfacer las
103
necesidades educativas básicas. En el Marco de Acción de Dakar,
esta expresión es sinónimo del programa general de la EPT.
Asimismo, las clasificaciones normalizadas del CAD de la OCDE y
de la ayuda utilizan una definición que engloba la educación de la
primera infancia, la enseñanza primaria y los programas destinados a
los jóvenes y adultos a fin de que adquieran competencias básicas
para la vida diaria, incluida la alfabetización.
Evaluación Análisis sistemático y objetivo de una intervención pública cuya
finalidad es determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y
metas, así como eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y
sostenibilidad.
Evaluación de
procesos
Determina la medida en que los componentes de un proyecto
contribuyen o no a los fines perseguidos. Detecta dificultades, genera
información, corrige, revisa.
Evaluación de
resultados
Determina en qué medida un proyecto alcanzó sus objetivos y cuáles
han sido sus efectos secundarios.
Gasto público en
educación*
Total del gasto ordinario y en capital dedicado a la educación por las
administraciones locales, regionales y nacionales, comprendidos los
municipios. Las contribuciones de las familias no se incluyen. Este
término incluye el gasto público efectuado para los centros docentes
tanto públicos como privados.
Indicador de
gestión
Herramienta cuantitativa o cualitativa que permite mostrar aspectos
relacionados con la gestión de una intervención pública tales como la
entrega de bienes y servicios a la población y procesos.
Indicador de
resultados
Herramienta cuantitativa o cualitativa que permite mostrar el
resultado o cambio en las condiciones de vida de la población
derivados de la implementación de una intervención pública.
104
Instrumento
normativo
Cualquier norma, ordenamiento o documento legal que genera
obligaciones o acciones para los servidores públicos, los
ciudadanos/particulares, las unidades administrativas o las
instituciones.
Intervención
pública
Cualquier tipo de acción llevada a cabo por la administración pública
caracterizada por ser un conjunto de bienes y servicios articulados
entre sí y vinculados al logro de un objetivo, ya sea un proyecto,
programa, estrategia y política pública.
Línea base Valor del indicador que se establece como punto de partida para
evaluar y dar seguimiento al mismo.
Matriz de Marco
Lógico o Matriz
de Indicadores
Resumen de un programa en la estructura de una matriz de cuatro
filas por cuatro columnas mediante la cual se describe el fin,
propósito, componentes y actividades, así como los indicadores,
metas, medios de verificación y supuestos para cada uno de los
objetivos.
Meta Objetivo cuantitativo que se compromete alcanzar en un periodo
determinado.
Padrón de
beneficiarios
Relación oficial de las personas, instituciones, organismos, etc.
según corresponda, que reciben beneficios de una intervención
pública y cuyo perfil socioeconómico se establece en la normativa
correspondiente.
Población
objetivo
Población que un programa tiene planeado o programado atender
para cubrir la población potencial y que cumple con los criterios de
elegibilidad establecidos en su normativa.
Reglas de
operación
Conjunto de disposiciones que precisan la forma de operar una
intervención pública.
105
Resultado Logro a conseguir para satisfacer las demandas y necesidades de una
población objetivo, refleja el impacto del conjunto de las acciones
institucionales.
Rezago escolar Es la condición de atraso en la que se encuentran las personas que,
teniendo 15 años o más de edad, no han alcanzado el nivel educativo
que se considera básico, que en México son los estudios de
secundaria.
Seguimiento Examen continuo o periódico de la manera en que se ejecuta una
actividad. Actividad gerencial interna de monitoreo.
Tasa de cobertura Muestra la cobertura educativa respecto a la población que, de
acuerdo a su edad, debiera estar en el nivel educativo
correspondiente.
*Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (2011). Informe de Seguimiento de la Educación para
Todos en el Mundo. UNESCO, Paris, 394 p.
