EVALUACIÓN FINAL DEL PROYECTO CONSOLIDACIÓN DEL …

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final

EVALUACIÓN FINAL DEL PROYECTO CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE

INNOVACIÓN AGRARIA (PIP1)

Entregable 5: Informe final

Preparado para:

Presentada por:

10 de marzo de 2021

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final El presente documento de evaluación ha sido liderado por el equipo clave, conformado por: Geoffrey Cannock Torero, Juan Risi Carbone, Miguel Ordinola Chapilliquen, Maria Isabel Benavides de la Puente, José Antonio Ochoa Delgado, Luz Marina Gonzáles, Rafael Galván Landavere y Raúl Andrade Ciudad.

Asimismo, contó con la colaboración de Carlos Córdova, Cristina Glave, María Andrea Gastañaduí, Franco Angulo, Luis Leyva, Alessandro Cisneros, Leonardo Gonzales, Julissa Menchola, Marisol Espinoza y Dafne Conde.

Finalmente, contó con el apoyo de un grupo de encuestadores y entrevistadores que, a lo largo del período de evaluación, contribuyeron durante el proceso de recolección de información primaria.

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final ÍNDICE Resumen ejecutivo ..................................................................................................................... 11

1. Introducción ........................................................................................................................ 32

2. Objetivos del estudio y preguntas de evaluación ................................................................. 33

3. Descripción del PIP 1 del PNIA ........................................................................................... 36

3.1 Contexto de la intervención........................................................................................... 36

3.2 Descripción general del PIP 1 ....................................................................................... 37

3.3 Descripción de los procesos del PIP 1 .......................................................................... 43

4. Marco conceptual de la evaluación ..................................................................................... 56

4.1 Marco conceptual de la evaluación: enfoque de gestión por resultados ........................ 56

4.2 Teoría del cambio ......................................................................................................... 58

5. Diseño metodológico ........................................................................................................... 67

5.1 Criterios de análisis y método de evaluación ................................................................ 67

5.2 Resumen de actores clave para la evaluación .............................................................. 74

5.3 Instrumentos ................................................................................................................. 75

5.4 Validación de instrumentos ........................................................................................... 77

6. Muestra del estudio y ejecución .......................................................................................... 79

6.1 Trabajo de campo cuantitativo ...................................................................................... 79

6.2 Trabajo de campo cualitativo ........................................................................................ 81

7. Resultados de la evaluación ................................................................................................ 88

7.1 Pertinencia .................................................................................................................... 88

7.1.1 Evidencia en intervenciones en innovación agraria ................................................ 88

7.1.2 Análisis de la problemática que sustenta el PIP 1 .................................................. 96

7.1.3 Análisis de vinculación del PIP 1 con las políticas nacionales y sectoriales ......... 101

7.1.4 Análisis de las sinergias con el PIP 2 ................................................................... 103

7.1.5 Análisis de la población objetivo y demanda del proyecto .................................... 105

7.1.6 Caracterización de la población potencial ............................................................ 107

7.2 Eficacia ....................................................................................................................... 116

7.2.1 Indicadores de la Matriz de Resultados del Banco Mundial y la Matriz de Marco Lógico del Proyecto ........................................................................................................... 116

7.2.2 Calidad de los subproyectos culminados por fondos concursables (IA, EXT, SEM, IE, CAP) ............................................................................................................................ 126

7.2.3 Análisis de procesos de los fondos concursables del PNIA (IA, EXT, SEM, IE, CAP) 128

7.2.4 Análisis de becas de postgrado y pasantías ........................................................ 152

7.2.5 Análisis de la actividad 3.1 ................................................................................... 155

7.3 Eficiencia .................................................................................................................... 160

7.3.1 Análisis de los fondos concursables .................................................................... 160

7.3.2 Análisis de becas de postgrado y pasantías ........................................................ 184

7.4 Efectos ....................................................................................................................... 191


7.4.1 Componente 1: Afianzamiento del mercado de servicios de innovación .............. 191

7.4.2 Componente 2: Impulso a la creación de Competencia Estratégica I+D+i ........... 206

7.4.3 Actividad 3.1: Fortalecimiento del INIA como ente rector del SNIA ...................... 210

7.4.4 Conclusiones ....................................................................................................... 213

7.5 Salvaguardas sociales ................................................................................................ 215

7.5.1 Plan de desarrollo social ...................................................................................... 215

7.5.2 Análisis de muestra de subproyectos ................................................................... 227

7.5.3 Balance de diseño e implementación de la salvaguarda social ............................ 229

7.6 Salvaguardas ambientales .......................................................................................... 231

7.6.1 Análisis del diseño ............................................................................................... 231

7.6.2 Matriz de Riegos Ambientales y Desempeño Ambiental ...................................... 236

7.6.3 Balance de diseño e implementación de la salvaguarda ambiental...................... 243

7.7 Sostenibilidad ............................................................................................................. 244

7.7.1 Análisis de la (auto)sostenibilidad del mercado de servicios de innovación ......... 244

7.7.2 Agenda post–PIP 1 del PNIA ............................................................................... 247

7.7.3 Consideraciones para la sostenibilidad institucional ............................................ 249

7.7.4 Consideraciones para la sostenibilidad financiera ................................................ 251

8. Conclusiones, recomendaciones y lecciones aprendidas de la evaluación ....................... 255

9. Referencias bibliográficas ................................................................................................. 265

10. Anexos ........................................................................................................................... 266

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1. Matriz de Resultados del PIP 1 del Banco Mundial .................................................... 15

Cuadro 2. Matriz de Marco Lógico del PIP 1 ............................................................................... 17

Cuadro 3. Objetivos de la evaluación y preguntas de investigación ............................................ 34

Cuadro 4. Principales instrumentos del PIP 1 ............................................................................. 41

Cuadro 5. Matriz de Marco Lógico del PIP 1 ............................................................................... 63

Cuadro 6. Actores involucrados en la evaluación ........................................................................ 74

Cuadro 5. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de productores 79

Cuadro 5. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de investigadores y becarios ................................................................................................................................... 80

Cuadro 5. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de centros de investigación ............................................................................................................................... 80

Cuadro 5. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de extensionistas ................................................................................................................................................... 80

Cuadro 6. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de actores del SNIA ................................................................................................................................................... 81

Cuadro 7. Detalle de actores del SNIA encuestados en línea final .............................................. 81

Cuadro 7. Reporte de entrevistas individuales realizadas a funcionarios .................................... 82

Cuadro 8. Reporte de entrevistas realizadas a representantes de entidades ejecutoras............. 84

Cuadro 9. Reporte de entrevistas realizadas a beneficiarios de subproyectos seleccionados .... 85

Cuadro 10. Principales enfoques y problemas atendidos en la evidencia internacional .............. 90

Cuadro 11. Resumen de análisis por criterios de inversiones en bienes públicos agrarios ......... 91

Cuadro 12. Brechas estimadas por tipo de productor: subsistencia y transición ......................... 93

Cuadro 13. Brechas estimadas por tipo de productor: consolidado y grande .............................. 93

Cuadro 14. Regresión que estima el impacto de la innovación en el ingreso agrícola por hectárea cosechada .................................................................................................................................. 95

Cuadro 15. Cobertura de las intervenciones del PIP 1 según las causas de árbol de problemas ................................................................................................................................................. 100

Cuadro 16. Caracterización de la población, total, productores agropecuarios y beneficiarios del PNIA, 2019 ............................................................................................................................... 108

Cuadro 17. Caracterización de la población de productores agropecuarios, que accede a servicios de extensión y que usa semillas certificadas, 2019 ................................................................... 113

Cuadro 18. Características productivas de productores agropecuarios, que accede a servicios de extensión y que usa semillas certificadas, 2019 ........................................................................ 113

Cuadro 19. Características producción y prácticas agropecuarias, ENA 2015 y 2019 .............. 114

Cuadro 20. Ingresos y distancias a la capital, ENA 2015 y 2019 ............................................... 114

Cuadro 21. Matriz de Resultados del PIP 1 del Banco Mundial ................................................. 117

Cuadro 22. Pequeños y medianos agricultores que adoptan tecnologías promovidas por los subproyectos ............................................................................................................................ 119

Cuadro 23. Matriz de Marco Lógico del PIP 1 ........................................................................... 124

Cuadro 24. Número de indicadores por subproyecto, según fondo concursable ....................... 127

Cuadro 25. Plazos máximos para la ejecución de subproyectos ............................................... 161

Cuadro 26. Aporte máximo de cofinanciamiento del PNIA (% del monto total del subproyecto) 167

Cuadro 27. Aporte máximo de cofinanciamiento del PNIA (S/ miles) ........................................ 168

Cuadro 28. Costo unitario del Proyecto, según fondo concursable ........................................... 175

Cuadro 29. Cálculo de beneficios sociales PIP 1 (S/ del 2014) ................................................. 179

Cuadro 30. Cálculo de costos sociales PIP 1 (S/ del 2014) ....................................................... 180

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final Cuadro 31. Flujos de beneficios sociales agregados PIP 1 (S/ del 2014) .................................. 181

Cuadro 32. Estimación del indicador beneficio/costo del componente 1 ................................... 181

Cuadro 33. Plazos máximos para la ejecución de becas .......................................................... 185

Cuadro 34. Presupuesto máximo para la ejecución de becas (S/) ............................................ 189

Cuadro 35. Test de medias, características demográficas de los productores .......................... 192

Cuadro 36. Caracterización de la población potencial y muestra tratada .................................. 193

Cuadro 37. Test de medias, características de vivienda de los productores ............................. 194

Cuadro 38. Percepción del impacto del Covid19 en controles................................................... 194

Cuadro 39. Percepción del impacto del Covid19 en tratados .................................................... 195

Cuadro 40. Categorización de las tecnologías agropecuarias analizadas ................................. 195

Cuadro 41. Test de medias, características demográficas de los productores .......................... 196

Cuadro 42. Test de medias, disposición a pagar por servicios de innovación ........................... 198

Cuadro 43. Test de medias, percepciones sobre la adopción de tecnología ............................. 199

Cuadro 44. Test de medias, características de la producción agropecuaria .............................. 200

Cuadro 45. Test de medias, rendimientos de café y papa ......................................................... 200

Cuadro 46. Test de medias, ingresos totales y agropecuarios .................................................. 201

Cuadro 47. Mínimo efecto detectable de la muestra panel, IA y EXT ........................................ 202

Cuadro 48. Impacto estimado en la adopción tecnológica ........................................................ 204

Cuadro 49. Impacto estimado en los ingresos agropecuarios ................................................... 205

Cuadro 50. Impacto estimado en los ingresos del hogar ........................................................... 205

Cuadro 51. Elementos estratégicos de las salvaguardas y conceptualización en la implementación ................................................................................................................................................. 217

Cuadro 52. Total de quejas y consultas, setiembre 2019 – febrero 2020 .................................. 221

Cuadro 59. Indicadores asociados a riesgos ambientales ......................................................... 237

Cuadro 53. Línea de base y metas por indicador ambiental ...................................................... 239

Cuadro 54. Tasas de cumplimiento de las metas ambientales1 ................................................ 240

Cuadro 55. Porcentaje de los proyectos que cumplieron con metas ambientales ..................... 240

Cuadro 56. Estadísticas por tipo de subproyecto ...................................................................... 241

Cuadro 57. Distribución regional de los proyectos que no cumplieron con metas ambientales . 242

Cuadro 64. Productores con disposición a pagar por servicios de asistencia técnica (%) ........ 245

Cuadro 65. Monto a pagar por los productores agropecuarios por servicios de asistencia técnica (S/) ............................................................................................................................................ 245

Cuadro 66. Productores que continuarán implementando actividades o métodos para mejorar en prácticas agropecuarias (%) ..................................................................................................... 246

Cuadro 67. Instrumentos de inversión en CTI para el sector agrícola ....................................... 252

Cuadro 67. Matriz de conclusiones y recomendaciones. ........................................................... 255

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1. Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso producto (v1).... 27

Figura 2. Impacto en ingresos totales anuales (S/.) .................................................................... 27

Figura 3. Impacto en ingresos agropecuarios anuales (S/.) ........................................................ 28

Figura 3. Resumen de principales resultados de la intervención del PIP 1.................................. 30

Figura 3. Componentes y actividades del PIP 1 .......................................................................... 40

Figura 4. Procesos de los fondos concursables del PNIA ........................................................... 43

Figura 5. Documentos solicitados durante la etapa de postulación, según fondo concursable .... 45

Figura 6. Vínculo entre los criterios de evaluación y la cadena de valor de intervenciones públicas ................................................................................................................................................... 57

Figura 7. Teoría de cambio del PIP 1 .......................................................................................... 61

Figura 8. Metodología de evaluación para el Componente 1 ...................................................... 69

Figura 9. Metodología de evaluación para el Componente 2 ...................................................... 70

Figura 10. Metodología de evaluación para la Actividad 3.1 ....................................................... 71

Figura 11. Árbol de causas-efectos del PNIA .............................................................................. 97

Figura 12. Árbol de causas-efectos del PIP 1 propuesto en la evaluación intermedia ................. 98

Figura 13. Árbol de causas-efectos propuesto en la política de innovación agraria ..................... 99

Figura 14. Mapa de pobreza monetaria por departamentos y distribución de los beneficiarios del PIP 1 ......................................................................................................................................... 109

Figura 15. Población objetivo del PIP 1 por departamentos ...................................................... 110

Figura 16. Distribución geográfica del acceso a los servicios de extensión y del uso de semilla certificada, 2019 ....................................................................................................................... 112

Figura 17. Progreso en la ejecución se subproyectos del Componente 1, 2015 al 2019 ........... 120

Figura 18. Progreso del total de beneficiarios de los subproyectos del Componente 1, 2015 al 2019 ................................................................................................................................................. 121

Figura 19. Nivel de cumplimiento de indicadores de resultado, según fondo concursable ........ 127

Figura 20. Nivel de cumplimiento de indicadores de propósito, según fondo concursable ........ 128

Figura 21. Procesos de los fondos concursables del PNIA ....................................................... 129

Figura 22. Principales problemas del proceso de postulación y selección ................................ 134

Figura 23. Principales problemas del proceso de arranque de subproyectos ............................ 138

Figura 24. Principales problemas del proceso de implementación de subproyectos ................. 142

Figura 25. Evolución del ratio de subproyectos por personal de las UD dedicado al seguimiento y monitoreo .................................................................................................................................. 144

Figura 26. Principales problemas del proceso de acompañamiento a subproyectos ................. 147

Figura 27. Principales problemas del proceso de cierre de subproyectos ................................. 149

Figura 28. Principales problemas por proceso .......................................................................... 150

Figura 29. Árbol de problemas de “retrasos en la implementación de subproyectos” ................ 151

Figura 30. Árbol de problemas de “riesgos en la calidad técnica de los subproyectos” ............. 152

Figura 31. Becas de postgrado otorgadas según estado (% del total de becas de postgrado) .. 153

Figura 32. Becas de pasantías otorgadas según tipo (N° de becas) ......................................... 154

Figura 33. Becas de pasantías otorgadas según estado (% del total de becas de pasantías por tipo)........................................................................................................................................... 154

Figura 34. Becas de pasantías interrumpidas según año de inicio (N° de becas) ..................... 155

Figura 35. Plazos planificados inicialmente, según fondo concursable ..................................... 160

Figura 36. Subproyectos que incorporaron los máximos plazos posibles en su planificación inicial, según fondo concursable (% de subproyectos culminados) ...................................................... 161

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final Figura 37. Subproyectos con retrasos respecto de lo planificado inicialmente, según fondo concursable (% de subproyectos culminados) .......................................................................... 162

Figura 38. Meses de retraso respecto de los plazos establecidos en el diseño de los subproyectos, según fondo concursable (% de subproyectos culminados retrasados) ................................... 163

Figura 39. Subproyectos que solicitaron adendas, según fondo concursable (% de subproyectos culminados) .............................................................................................................................. 163

Figura 40. Número de adendas solicitadas por subproyecto, según fondo concursable (% de subproyectos culminados) ........................................................................................................ 164

Figura 41. Subproyectos con retrasos respecto de lo planificado con adendas, según fondo concursable .............................................................................................................................. 165

Figura 42. Meses de retraso respecto de los plazos con adenda, según fondo concursable .... 165

Figura 43. Monto presupuestado total y número de subproyectos culminados, según fondo concursable (Millones de soles; número de subproyectos) ....................................................... 166

Figura 44. Monto total presupuestado de los subproyectos culminados por tipo de aportante, según fondo concursable ..................................................................................................................... 167

Figura 45. Distribución del presupuesto programado cofinanciado por el PNIA para IA, EXT y SEM (% de subproyectos culminados) .............................................................................................. 168

Figura 46. Distribución del presupuesto programado cofinanciado por el PNIA para CAP (% de subproyectos culminados) ........................................................................................................ 169

Figura 47. Distribución del presupuesto programado cofinanciado por el PNIA para IE 2015 (% de subproyectos culminados) ........................................................................................................ 169

Figura 48. Distribución del presupuesto programado cofinanciado por el PNIA para IE 2016 (% de subproyectos culminados) ........................................................................................................ 170

Figura 49. Dispersión de subproyectos de investigación adaptativa según número de beneficiarios y presupuesto asignado ............................................................................................................ 171

Figura 50. Dispersión de subproyectos de extensión agraria según número de beneficiarios y presupuesto asignado ............................................................................................................... 172

Figura 51. Dispersión de subproyectos de desarrollo de empresas semilleristas según número de beneficiarios y presupuesto asignado ....................................................................................... 172

Figura 52. Dispersión de subproyectos de capacitación por competencias según número de beneficiarios y presupuesto asignado ....................................................................................... 173

Figura 53. Monto ejecutado por estado del subproyecto, según fondo concursable .................. 174

Figura 54. Ejecución presupuestal de los subproyectos culminados por tipo de aportante, según fondo concursable ..................................................................................................................... 174

Figura 55. Costos unitarios, PNIA e INCAGRO ......................................................................... 176

Figura 56. Estimación del ratio B/C del Componente 1 del PNIA .............................................. 182

Figura 57. Estimación del ratio B/C del Componente 1 del PNIA, aplazamiento de beneficios.. 183

Figura 58. Comparación ratio B/C del Componente 1 del PNIA e INCAGRO ............................ 184

Figura 59. Meses adicionales solicitados a través de adendas (N° becas de postgrado culminadas) ................................................................................................................................................. 185

Figura 60. Becas que excedieron el plazo máximo establecido según bases, por convocatoria (N° becas de pasantía) ................................................................................................................... 186

Figura 61. Becas de pasantía con adenda y sin adendas, por tipo (N° becas de pasantía culminadas) .............................................................................................................................. 186

Figura 62. Meses adicionales solicitados a través de adendas (N° becas de pasantía culminadas) ................................................................................................................................................. 187

Figura 63. Becas según presupuesto asignado (N° becas de postgrado culminadas) .............. 188

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final Figura 64. Becas según rango de ejecución presupuestal (N° becas de postgrado culminadas) ................................................................................................................................................. 188

Figura 65. Becas según cumplimiento del presupuesto máximo establecido, por tipo (N° becas de pasantías culminadas) .............................................................................................................. 189

Figura 66. Ejecución presupuestal de becas de pasantía culminadas, por tipo de beca ........... 190

Figura 67. Becas según rangos de ejecución presupuestal, por modalidad de la beca (N° becas de pasantía culminadas) ........................................................................................................... 190

Figura 68. Porcentaje de investigadores cuyo trabajo de investigación culminó en una nueva tecnología, producto, patente u otra aplicación o mejora de producto existente ........................ 207

Figura 69. Porcentaje de investigadores que realizan publicaciones orientadas a generar tecnologías en temas agronómicos, pecuarios, forestales, procesos de producción y transformación .......................................................................................................................... 207

Figura 70. Porcentaje de investigadores que realizan investigación básica .............................. 208

Figura 71. Ingresos anuales de investigadores (en miles S/) .................................................... 208

Figura 72. Porcentaje de postulantes a becas de post grado y pasantías que han realizado investigación ............................................................................................................................. 209

Figura 73. Ingresos anuales de investigadores que acceden a una beca de posgrado y/o pasantía ................................................................................................................................................. 209

Figura 74. Porcentaje de actores que conocen el trabajo realizado por el INIA y el SNIA ......... 211

Figura 75. Percepción sobre el desempeño del SNIA en la consolidación de la innovación agraria – (1/2) ....................................................................................................................................... 212

Figura 76. Percepción sobre el desempeño del SNIA en la consolidación de la innovación agraria – (2/2) ....................................................................................................................................... 212

Figura 77. Percepción sobre el rol del INIA como ente rector del SNIA ..................................... 213

Figura 78. Distribución de indicadores1 por grupos2 .................................................................. 229

Figura 79. Porcentaje de cumplimiento y número de indicadores por salvaguarda ambiental ... 238

Figura 80. Principales resultados de la intervención del PIP 1 del PNIA ................................... 247

Figura 81. Factores de riesgo a la sostenibilidad de las inversiones del PIP 1 .......................... 249

Figura 82. Presupuesto Institucional Modificado del INIA, 2005-2020 ....................................... 252

Figura 83. Presupuesto asignado por gobiernos regionales a actividades y proyectos vinculados con ciencia y tecnología en el sector agropecuario, 2017-2020 ................................................ 253

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final SIGLAS Y ACRÓNIMOS

BCP Banco de Crédito del Perú

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CONICA Comisión Nacional para la Innovación y Capacitación en el Agro

FC Fondo Concursable

INCAGRO Programa de Innovación y Competitividad para el Agro

INIA Instituto Nacional de Innovación Agraria

ITF Informe Técnico-Financiero

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego

MOP Manual de Operaciones

PET Panel de Evaluación Técnica

PIP Proyecto de Inversión Pública

PNIA Programa Nacional de Innovación Agraria

RNR Recursos no Reembolsables

SISEV Sistema de Seguimiento y Evaluación del PIP 1

SLFC Sistema en Línea de Fondos Concursables

SNIA Sistema Nacional de Innovación Agraria

S&M Seguimiento y Monitoreo

TdR Términos de referencia

UD Unidad Descentralizada

UPMSI Unidad de Promoción de Mercado de Servicios de Innovación

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final RESUMEN EJECUTIVO

El presente estudio tomó como base para su diseño metodológico: (i) los criterios propuestos por la OECD para la evaluación de intervenciones y (ii) las obligaciones del PNIA con el Banco Mundial en torno a la incorporación de salvaguardas ambientales y sociales. De manera específica, los criterios evaluados fueron los siguientes:

▪ Pertinencia: Busca evaluar en qué medida los objetivos y el diseño de la intervención responden a las necesidades, políticas y prioridades de los beneficiarios. Este análisis evalúa el modelo conceptual o teoría de cambio del proyecto a partir de la revisión de documentos institucionales, información secundaria de diversa índole y evidencia empírica nacional e internacional que permita sustentar las relaciones causa-efecto que sustenta la intervención.

▪ Eficacia: Evalúa en qué medida la intervención logra —o se espera que logre— sus objetivos y resultados (OECD, 2019). Este criterio hace referencia al grado de cumplimiento de los objetivos de una determinada intervención sin considerar necesariamente los recursos asignados para alcanzarlos.

▪ Eficiencia: Evalúa en qué medida los resultados de la organización son obtenidos de manera oportuna y al menor costo posible. Este criterio busca determinar si las actividades de una intervención se ejecutaron, administraron y organizaron de tal manera que se minimizaron los costos para generar los productos y/o componentes esperados.

▪ Efectos o impactos: Evalúa —a través de la aplicación de métodos cuantitativos— el aporte atribuible a la intervención bajo análisis.

▪ Salvaguardas sociales y ambientales: Consiste en la evaluación del cumplimiento de las políticas sociales y ambientales del Banco Mundial suscritas con el Gobierno del Perú en el marco del Contrato de Préstamo N° 8331-PE.

▪ Sostenibilidad: Evalúa en qué medida los impactos y efectos de la intervención perdurarán en el largo plazo. Ello implica determinar si los efectos generados sobre la población objetivo se mantendrían incluso si la intervención dejara de implementarse.

A partir de los hallazgos de la evaluación, se considera que el proyecto ha contribuido con los objetivos de desarrollo planteado. Además, salvo algunas excepciones, ha cumplido con las metas a nivel de producto y resultado, y cuenta con una valoración positiva por parte de los actores del SNIA. Sin embargo, la evaluación ha identificado algunas oportunidades de mejora en cuanto al diseño del PIP 1 para atender de manera más efectiva a la población objetivo.

A continuación, se presentan los principales hallazgos del estudio en cada uno de los 7 criterios empleados.

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final PERTINENCIA Siguiendo la metodología estándar para el análisis, se concluye que el diseño del PIP 1 es pertinente en cuanto a la problemática identificada y los objetivos que busca:

▪ A nivel nacional e internacional existe un consenso sobre el importante rol de las innovaciones en el desarrollo del sector agrario. Evidencia reciente muestra que aquellos agricultores que adoptan diferentes innovaciones han generado ingresos superiores a aquellos que no las adoptan.

▪ La experiencia internacional en proyectos de innovación agropecuaria desarrollados por el CGIAR señala que esta inversión tiene el potencial de generar retornos con ratios de costo beneficio de 10:1 en el largo plazo (CGIAR, 2020). Asimismo, la experiencia local de programas como INCAGRO y AGROEMPRENDE sugiere que la participación de los productores agrícolas en dichos proyectos facilita la adopción de tecnologías, prácticas o conocimientos aplicados a la producción.

▪ Las intervenciones planteadas por el PIP 1 inciden sobre al menos una causa de la problemática identificada en el diseño de la intervención, destacando sobre todo la atención del problema de falta de financiamiento.

▪ El planteamiento de los fondos concursables ha sido pertinente, en la medida en que han atendido la brecha de innovación existente:

✓ El énfasis y priorización –a nivel de metas y presupuesto– a los subproyectos de extensión agraria y apoyo a semilleristas ha sido pertinente, debido a que están alineados con las brechas de innovación en estos servicios.

✓ Los subproyectos de investigación adaptativa y estratégica han sido también pertinentes para fortalecer las vinculaciones entre los actores del SNIA que participan en la cadena de valor agregado de la innovación agraria.

✓ La alta demanda por fondos concursables y becas para posgrados y pasantías ha sido un reflejo de la necesidad latente por ejecutar proyectos de innovación en búsqueda de un incremento de la competitividad en el sector.

Sin embargo, se identifican algunas oportunidades de mejora:

▪ La asimetría de información, la debilidad institucional y la poca coordinación entre actores del SNIA son algunos de los principales problemas atendidos en otros países en los cuales el PIP 1 no ha enfatizado, a pesar de las acciones planteadas en el marco de la actividad 3.1.

▪ Hay una causa de la problemática identificada en el diseño que no es directamente atendida por ninguna intervención del PIP 1: las dificultades en la adopción de algunas tecnologías debido a las características socioeconómicas de los productores. Los productores no organizados —que comúnmente son aquellos con un menor nivel socioeconómico— no han logrado acceder a los fondos concursables, a pesar de ser la población cuenta con una mayor brecha productiva y de innovación.

En cuanto a la relación con la Política Nacional de Innovación Agraria y su operacionalización en el Plan Nacional de Innovación Agraria, el diseño del PIP 1 ha estado acorde con varias de las estrategias planteadas por el marco legal. Las oportunidades de mejora se encuentran en el fortalecimiento de asociaciones público-privadas, así como en la priorización y definición de metas estratégicas del sector. Respecto del último punto, si bien el desarrollo de agendas regionales de innovación (implementadas a través de las acciones de la actividad 3.1) constituye un insumo

APOYO Consultoría Entregable 5: Informe final crítico para la ejecución de proyectos estratégicos, dichas agendas no fueron empleadas como instrumento para el financiamiento de los subproyectos desarrollados en el marco del PIP 1.

Asimismo, era necesario que en conjunto con las intervenciones de financiamiento también se avance con el fortalecimiento institucional y la gestión del conocimiento. Si bien la Actividad 3.1 tiene un diseño pertinente en cuanto a la política y los instrumentos de gestión del Estado, el desfase e inicio tardío de actividades no pudo potenciar ni consolidar las intervenciones de financiamiento. En línea con lo anterior, el PIP 1 no logró implementar la visión establecida en el diseño original del INCAGRO de contar con una etapa de consolidación de una entidad promotora y administradora de la innovación agraria que opere sostenidamente para el SNIA.

Por otro lado, el diseño de demanda del PIP 1 permitió cubrir parcialmente a la población objetivo. Si bien no se atendió a la población siguiendo las necesidades de atención por región, la implementación de los fondos concursables da indicios de que se ha contribuido al cierre de brechas de innovación. El programa financió la capacitación de 385 profesionales en cursos, maestrías y doctorados e invirtió en 150 proyectos de investigación estratégica conducidos por el INIA. Asimismo, se contrató a 46 consultores nacionales y 71 internacionales para mejorar las capacidades de recursos humanos de la institución (MIDAGRI, 2020).

En general, a nivel nacional se han podido observar incrementos en la población que accede a servicios de extensión y que realiza buenas prácticas agrarias. Cabe precisar que ello no es estrictamente atribuible al Proyecto, pero es sin duda un buen indicio de las condiciones generales del sector.

Finalmente, en cuanto al diseño de subproyectos, el análisis de pertinencia ha permitido identificar que los subproyectos por lo general guardan relación con el fondo del cual recibieron financiamiento. A pesar de ello, se observan algunas oportunidades de mejora:

▪ Los subproyectos, si bien cuentan con un componente comercial en su diseño, parecen no priorizar ni asignar recursos a actividades orientadas a la inserción a mercados.

▪ Algunos subproyectos de investigación adaptativa cuentan con componentes extra de extensión o de entrega de activos a la comunidad con la que se trabaja.

▪ Algunos subproyectos de investigación estratégica no detallan la agenda de trabajo post ejecución. ¿Quiénes son los beneficiarios potenciales? ¿Cuál es la estrategia para aplicar el conocimiento generado?

Recomendaciones ▪ Incorporar la información generada a partir de los documentos de política y agendas

regionales como insumo para el financiamiento focalizado de actividades de innovación agraria. Esto implica ajustes en el diseño de los fondos como los siguientes:

✓ Los resultados de los subproyectos de investigación estratégica deben responder a una agenda de investigación más amplia vinculada al problema o contribución final que se desea lograr.

✓ Asimismo, la convocatoria de invitación estratégica debe subdividirse en una categoría que contemple subproyectos que continúen con la investigación en base a los resultados previos alcanzados con el objeto de seguir financiando el desarrollo de la línea de investigación.

▪ Considerar intervenciones diferenciadas para atender las brechas de acceso a innovación agraria por parte de productores de subsistencia y con limitadas capacidades de asociatividad.


Las intervenciones planteadas pueden articular los resultados generados en investigación e innovación por el PNIA y apalancarse de otras intervenciones en materia agropecuaria como AGRORURAL, FONCODES (Haku Wiñay) y el propio INIA. De esta manera es posible incidir en el uso de la tecnología generada en las capacitaciones técnicas de otros programas.

En este aspecto se debe considerar que la articulación entre los actores que promueve el PNIA no se da de forma dirigida y parte de la necesidad de las entidades ejecutoras para buscar otros actores que permitan complementar sus necesidades de financiación y capacidad técnica.

▪ Emplear los sistemas de gestión del conocimiento construidos para plantear un portafolio de actividades en materia de extensión agraria e investigación adaptativa a nivel regional y por cadenas productivas. Es conveniente que, además de la Relación de Proveedores de Asistencia Técnica, la plataforma cuente con información que permita contribuir al proceso de identificación y planificación de necesidades de innovación en la práctica agrícola.

▪ Con el fin de fortalecer las vinculaciones de los actores del SNIA y la calidad técnica de los subproyectos, es conveniente que en las convocatorias y en las bases de los fondos concursables se incluya un enlace o referencias de las tecnologías ya desarrolladas, y también facilitar una relación de entidades colaboradoras de alcance nacional y regional, investigadores de la región y de las cadenas productivas, y de los proveedores de servicios de innovación. Para ello es indispensable articular esta recomendación con la plataforma de gestión de conocimiento ya diseñada e implementada.

EFICACIA Al analizar el cumplimiento de la Matriz de Resultados del Banco Mundial y la Matriz de Marco Lógico (MML) del Proyecto, se evidencia que —en líneas generales— el PIP 1 del PNIA logró alcanzar y superar la gran mayoría de metas trazadas para los indicadores de su MML. Esto indica que el PNIA tuvo una gestión orientada a resultados, lo cual permitió cumplir con los compromisos suscritos con el Banco Mundial y con el Estado peruano.


Cuadro 1. Matriz de Resultados del PIP 1 del Banco Mundial

Objetivo Indicador Unidad de medida

Meta acumulada

Avance físico 2020

% avance (meta 2020) Medio de verificación

PROPÓSITO

Adecuadas condiciones para la innovación tecnológica en el Perú

Instituciones participantes del SNIA que reportan satisfacción con la efectividad y cooperación en el sistema

Número 500 762 152% Encuesta a actores de SNIA

Pequeños y medianos agricultores que adoptan tecnologías promovidas por los subproyectos ─ Total Número 20,000 31,634 158% Encuesta a beneficiarios

Pequeños y medianos agricultores que adoptan tecnologías promovidas por los subproyectos ─ Mujeres Porcentaje 35 39 111% Encuesta a beneficiarios

Pequeños y medianos agricultores que adoptan tecnologías promovidas por los subproyectos ─ Indígenas

Porcentaje 20 42 210% Encuesta a beneficiarios

Nuevas tecnologías emergentes de proyectos de investigación demostradas en campo Número 61 111 182%

Informes de progreso semestrales

Encuestas especiales de S&E COMPONENTES

1. Afianzamiento del mercado de servicios de innovación

Subproyectos de colaboración ─ Total Número 400 541 135% SISEV

Subproyectos de colaboración ─ Servicios de extensión Número 240 367 153% SISEV

Subproyectos de colaboración ─ Investigación adaptativa Número 120 129 108% SISEV

Subproyectos de colaboración ─ Servicios de apoyo a empresas semilleristas

Número 40 45 113% SISEV

Productores participantes en subproyectos ─ Total Número 40,000 41,244 108% SISEV

Productores participantes en subproyectos ─ Mujeres Porcentaje 35 33 94% SISEV

Productores participantes en subproyectos ─ Autoidentificados como indígenas

Porcentaje 20 31 155% SISEV

2. Impulso a la creación de competencias estratégicas en I+D+i

Subproyectos de investigación estratégica cofinanciados Número 60 59 98% SISEV

Artículos presentados en revistas científicas y técnicas indexadas2/ Número No aplica1/ 137 No aplica1/ SISEV

Días de entrenamiento a profesionales agrícolas de Número No aplica1/ 76,887 No aplica1/ SISEV



Meta acumulada

Avance físico 2020


extensión a través de capacitación y becas3/ Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Profesionales agropecuarios que reciben grados de maestría, a través de programas de becas Número 31 57 184% Sistema de seguimiento

y evaluación de becas Profesionales agropecuarios que reciben grados de maestría, a través de programas de becas ─ Mujeres Número 11 25 227% Sistema de seguimiento

y evaluación de becas Profesionales agropecuarios que reciben intercambios/pasantías, a través de programas de becas Número 80 292 365% Sistema de seguimiento

y evaluación de becas Profesionales agropecuarios que reciben intercambios/pasantías, a través de programas de becas ─ Mujeres

Número 28 109 389% Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Potenciales beneficiarios de los proyectos de investigación4/ Número No aplica1/ 745,212 No aplica1/

Informes técnicos de evaluación de proyectos de

investigación estratégica

3. Fortalecimiento de la capacidad del INIA para liderar el SNIA

Documentos de políticas presentadas para aprobación por parte el MINAGRI Número 8 5 63% Informes de progreso

semestrales

Proporción del secretariado técnico del SNIA financiado por el INIA Porcentaje 75 100 133%

Informes de INIA sobre el presupuesto destinado a

CONICA

Propuestas presentadas a los programas de premios Número 100 169 169% Informes de progreso semestrales

Descargas por año de la página web de la Secretaría Técnica del SNIA Número 60,000 176,809 295%

Contador del sitio web del INIA

Acta de la última sección del Banco (ICCR)

Porcentaje de instituciones (miembros del SNIA) participantes en eventos oficiales relacionados a la investigación e innovación agraria

Porcentaje 60 88 147%


Acta de la sesión de la misión del BM (Marzo

2019)

1/ La sintaxis del cálculo de los indicadores ha sido modificado a lo largo del período de evaluación. La meta no refleja una métrica adecuada. 2/ El indicador presento cambios a lo largo del Proyecto, originalmente el indicador era “artículos aceptados en revistas científicas aceptadas” cuya meta acumulada fue de 60 artículos. 3/ El indicador presento cambios a lo largo del Proyecto, originalmente el indicador era “días de entrenamiento a profesionales agrícolas y de extensión” cuya meta acumulada fue de 7,000 días. 4/ El indicador presento cambios a lo largo del Proyecto, originalmente el indicador era “agricultores incluidos entre los potenciales beneficiarios de los subproyectos de investigación” cuya meta acumulada fue de 450,000 potenciales beneficiarios. Nota: Los indicadores de subproyectos incluyen subproyectos culminados. Fuente: Project Appraisal Document (PAD), SISEV, Sistema de seguimiento y evaluación de becas. Elaboración: APOYO Consultoría


Cuadro 2. Matriz de Marco Lógico del PIP 1


Meta acumulada

Avance físico 2020

% avance (meta 2020)

Medio de verificación


Unidad de promoción de servicios de innovación instalada y operando

Unidades operativas 11 13 118% POA 2021

Subproyectos de colaboración ─ investigación adaptativa adjudicados


Subproyectos de colaboración ─ extensión adjudicados


Subproyectos de colaboración ─ desarrollo de empresas semilleristas adjudicados



Subproyectos de colaboración ─ investigación estratégica adjudicados Número 60 60 100% SISEV

Subproyectos de colaboración ─ capacitación por competencias adjudicados


Maestrías Nacionales adjudicadas Número 84 83 99% Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Pasantías Nacionales adjudicadas Número 80 78 98% Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Pasantías Grupales Nacionales adjudicadas Número No aplica1/ 11 No aplica1/ Sistema de seguimiento y evaluación

de becas

Pasantías Internacionales adjudicadas Número 113 254 225% Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Pasantías Grupales Internacionales adjudicadas Número No aplica1/ 38 No aplica1/ Sistema de seguimiento y evaluación

de becas


Reuniones CONICA Reuniones 6 7 117% POA 2021 Propuesta de modelo de gestión del CONICA Propuesta 1 1 100% POA 2021

Fondo anual para estudios y consultorías especializadas Estudio 2 2 100% POA 2021

Diseño y Ejecución de Plataforma de Gestión del Conocimiento Consultoría 1 1 100% POA 2021

Talleres de intercambio científico y tecnológico Talleres 14 14 100% POA 2021



Meta acumulada

Avance físico 2020



Talleres de experiencias de innovación Talleres 26 37 142% POA 2021 Publicaciones de Eventos - Experiencias de Innovación e Intercambio Científico Publicación 8 20 250% POA 2021

Premio a la calidad de proyectos de innovación Evento 1 1 100% POA 2021

Estudios de prospección del SNIA (Regional, Nacional e Internacional) Estudio 1 1 100% POA 2021

Estudios especiales y apoyo a las CTI Estudio 3 3 100% POA 2021 Estudios sobre las Capacidades del SNIA (Diseño del sistema de S&E gasto en innovación agraria)

Estudio 1 1 100% POA 2021

Estudio de Línea de Base, Medio Término y Evaluación Final Estudio 3 2 67% POA 2021

Eventos del Sistema Macro regional de Innovación Agraria SMIA Evento 54 54 100% POA 2021

Mapeo e inventario de actores del SNIA Estudio 1 1 100% POA 2021

1/ Los indicadores no tienen una meta definida en la MML. Nota: Los indicadores de subproyectos incluyen subproyectos adjudicados (culminados e interrumpidos). Fuente: POA 2021, SISEV, Sistema de seguimiento y evaluación de becas. Elaboración: APOYO Consultoría


En cuanto al cumplimiento de los indicadores de las MML a nivel de subproyecto, se identifica que la gran mayoría de subproyectos de los fondos concursable efectivamente logró alcanzar las metas previstas. Sin embargo, es necesario considerar que aquellos indicadores asociados a efectos en las MML se cumplen en una menor proporción que aquellos vinculados con los productos. Así, se registra un nivel de cumplimiento del 82% de indicadores de “resultado” (en la práctica, indicadores de producto) definidos; por su parte, el cumplimiento en los indicadores de “propósito” (en la práctica, indicadores de efectos) se registró en 76%.

Por otro lado, el análisis de procesos de los fondos concursables permitió evidenciar cuellos de botellas relevantes para el desarrollo de los subproyectos. A partir de los hallazgos, se identificaron dos problemas principales: (i) retrasos en la implementación de subproyectos y (ii) riesgos en la calidad técnica de los subproyectos. Estos problemas se describen a través de los gráficos a continuación.

Árbol de problemas de “retrasos en la implementación de subproyectos”

Retrasos en la implementación de

subproyectos

Inadecuada definición del plazo de ejecución de los

subproyectos

Dificultades para el cierre del SP

Demoras en desembolsos para la implementación de

SP

Causas directas Causas indirectas

CD1

CD4

CD2

Problema principal

P1

Establecimiento de un plazo máximo para la implementación de SP por fondo concursable

Horizonte temporal del PIP no admite flexibilidad en plazos de subproyectos

Demoras en el aporte de contrapartida por parte de la AE

Fechas para desembolsos poco flexibles

Dificultades de las organizaciones para formalizarse / abrir cuentas bancarias

Limitada capacidad para rendir cuentas (ITF)

Insuficiencia del plazo establecido para el cierre

Desconocimiento del nivel de esfuerzo requerido para la elaboración del expediente técnico de cierre

Dificultades en la adquisición de insumos

CD3

Limitada oferta de insumos especializados

Altos costos de transacción para la adquisición de bienes y servicios


Árbol de problemas de “riesgos en la calidad técnica de los subproyectos”

En el caso del programa de becas de postgrado y pasantías, se identificó que el 68% becas de postgrado y el 85% becas de pasantías otorgadas registraron un cierre por culminación. Si bien se trata la mayoría de becas otorgadas, se observa que un porcentaje importante no logró culminar con el estudio de postgrado o la pasantía financiada. Al respecto, las principales razones que dificultaron el cierre por culminación del financiamiento de becas fueron los siguientes: (i) el contexto de la COVID-19 originó la paralización de actividades académicas, lo cual interrumpió un grupo significativo de becas financiadas; (ii) los procesos de titulación (sustentación de tesis) tienen un plazo más amplio del previsto por razones atribuibles a las propias universidades, lo cual (en los casos justificados) ocasionó interrupciones.

En cuanto a la actividad 3.1, se observa una correcta implementación de las acciones previstas. Estas acciones han permitido sentar las bases para que un INIA más fortalecido trabaje con un objetivo mucho más claro gracias a la mayor disponibilidad de información sectorial. A pesar de ello, en términos de planificación y fortalecimiento institucional, aún quedan aspectos pendientes por implementar en aras de promover la innovación agraria en el Perú.

A partir de los temas abordados en la sección de eficacia, se identifica que, si bien el PNIA ha logrado alcanzar y superar la gran mayoría de las metas definidas en su MML, existen importantes oportunidades de mejora en cuanto a los procesos que llevaron a cabo en el marco del PIP 1. La gran mayoría de problemas del PNIA radicó en el hecho de que varios insumos relevantes para el Proyecto se diseñaron e implementaron sobre la marcha, lo cual dificultó la entrega de los productos y servicios de la intervención.

A continuación, se detallan las recomendaciones formuladas a partir de los principales hallazgos del análisis de eficacia:

Recomendaciones ▪ Establecer tipologías de proyectos a financiar dentro de cada fondo concursable.

Esta tipología debería permitir distinguir: i) montos de financiamiento diferenciados

Riesgos en la calidad técnica de los subproyectos

Riesgo de deficiencias en el diseño de subproyectos

Débil acompañamiento técnico a los subproyectos

Rotación de funcionarios de UD

Limitada especialización para la gran variedad de temas


CD1

CD2

Problema principal

P2

Formuladores con poca experiencia para el diseño de subproyectos

Riesgos en la evaluación de subproyectos dadas las características de cada región

Sobrecarga laboral de funcionarios

Insuficiente involucramiento / articulación con

stakeholders

Limitada capacidad de gestión y liderazgo de EE para articular con AE

Limitados mecanismos para comprometer la participación de actores locales

CD3

Insuficiente participación beneficiarios del proyecto


por proyecto, ii) plazos distintos (dada la heterogeneidad en la maduración de intervenciones. Asimismo, se recomienda evaluar en dicha clasificación las variedades en los modelos de gestión empleados por las entidades ejecutoras.

▪ Conciliar los indicadores del estudio de factibilidad y del Banco Mundial en cuanto a la definición de metas, con el fin de facilitar el proceso de monitoreo de avances.

▪ Aplicar una metodología transparente y rigurosa para la definición de los indicadores y metas del Proyecto, considerando aspectos tales como (i) las actividades planificadas en el marco del Proyecto, (ii) los plazos de implementación del Proyecto y (iii) la demanda por los productos y servicios del Proyecto.

▪ Establecer tipologías de proyectos a financiar dentro de cada fondo concursable. Esta tipología debería permitir distinguir: (i) montos de financiamiento diferenciados por subproyecto, (ii) plazos distintos (dada la heterogeneidad en la maduración de intervenciones). Asimismo, se recomienda evaluar en dicha clasificación las variedades en los modelos de gestión empleados por las entidades ejecutoras

▪ Fortalecer el proceso de evaluación de fondos concursables para refinar la selección de subproyectos que contribuyan con el cierre efectivo de brechas de servicios de innovación. Ello implica:

✓ Flexibilizar los procesos de contratación de evaluadores, con el fin de brindar incentivos a la participación como evaluador de fondos concursables.

✓ Revisar los plazos establecidos para la evaluación de subproyectos (sobrecarga de subproyectos por evaluador puede ser mitigada con un mayor plazo de evaluación)

✓ Contar con un manual y procedimientos de capacitación específicos en donde se expliquen a detalle los criterios y los métodos para su aplicación.

✓ Incorporar un evaluador local / regional en el proceso de evaluación, que permita verificar que se trata de una tecnología con potencial a nivel regional y viable en cuanto a la estrategia propuesta.

✓ Incorporar los costos del subproyecto solicitado como parte de los criterios de evaluación, con el fin de verificar que se trate de costos razonables

▪ Fortalecer a las UD como unidades de seguimiento técnico y evaluación, tanto en número de UD como en cuanto al personal responsable de las actividades en dichas instancias. Tentativamente, se sugiere que un especialista de seguimiento y evaluación cuente con un máximo de 12 subproyectos a su cargo, con el objetivo de promover un correcto acompañamiento; sin embargo, este límite deberá ser flexible y tomar en consideración la lejanía de los subproyectos asignados a un mismo especialista.

▪ Articular el fortalecimiento de las UD con las EEA, con el fin de aprovechar sinergias respecto del know-how y los recursos disponibles para el seguimiento y evaluación de proyectos. Al respecto, se identifican los siguientes espacios de articulación:


✓ Generar espacios de discusión entre las EEA y las UD en torno a las estrategias adoptadas para promover la innovación agraria a nivel regional

✓ Promover espacios para el intercambio de conocimiento sobre tecnologías aplicadas en la innovación agraria a nivel regional

✓ Formalizar el intercambio de experiencias entre las labores realizadas por las EEA y las UD en una misma región

▪ Diseñar estrategias de articulación institucional con gobiernos locales y regionales, con el fin de fortalecer la Alianza Estratégica de cara al financiamiento de subproyectos en materia de innovación. Asimismo, se debe promover la contribución de estas instancias en el financiamiento de actividades de operación y mantenimiento que garanticen la sostenibilidad de las intervenciones.

▪ Establecer una clasificación de entidades ejecutoras según su capacidad de gestión. Con ello, se sugiere diseñar e implementar actividades de acompañamiento cercano a aquellas entidades con una menor capacidad de gestión.

EFICIENCIA El análisis de eficiencia ha profundizado en dos principales aspectos de la intervención del PIP 1: (i) los plazos de ejecución y (ii) la gestión de los recursos monetarios. Estos dos puntos fueron analizados tanto para los subproyectos cofinanciados como para las becas otorgadas.

En el caso de los subproyectos cofinanciados, el análisis del primer punto (plazos de ejecución) deja en evidencia que las entidades ejecutoras cuentan con una limitada capacidad para cumplir con los plazos planificados de ejecución. De acuerdo con los registros administrativos del PNIA, únicamente el 11% de subproyectos culminó en los plazos establecido en su diseño. Al analizar el exceso de meses que efectivamente tomó la culminación de los subproyectos con respecto a lo planificado inicialmente, se identifica que el 26% de los subproyectos que incumplieron con los plazos presentan retrasos mayores a 6 meses. Las razones son similares a las descritas en el análisis de eficacia: (i) diseño inadecuado de plazos para la implementación, (ii) demoras en los desembolsos de recursos monetarios, (iii) dificultades para la adquisición de bienes y servicios, y (iv) retrasos en el cierre de subproyectos.

Ante estos retrasos, se emiten adendas para la ampliación de los plazos de ejecución; sin embargo, el PNIA no contempla la figura de asignar recursos adicionales bajo ninguna circunstancia, de modo que los sobrecostos generados por la ampliación de los plazos terminan siendo asumidos por las alianzas estratégicas.

Con respecto al segundo punto (gestión de los recursos monetarios), al analizar la asignación presupuestal, se evidencia una clara tendencia de las entidades proponentes a solicitar los montos máximos de cofinanciamiento admitidos por el PNIA. Esto constituye una alerta de cara a una eficiente gestión de los recursos monetarios, pues incluso dentro de un mismo fondo concursable existe bastante heterogeneidad entre subproyectos, de modo que resulta poco probable que la gran mayoría de subproyectos efectivamente hayan requerido de montos cercanos a los topes máximos de cofinanciamiento para su ejecución. Esta hipótesis fue validada con un análisis de correlaciones entre el monto presupuestado y la cantidad de beneficiarios; en dicho análisis, no se encontró una clara relación entre ambas variables, lo cual sugiere que


los subproyectos con mayores montos presupuestados no necesariamente atendieron a una mayor cantidad de beneficiarios.

A pesar de los límites que los topes presupuestales supusieron para la implementación, se ha logrado una alta participación del sector privado en el financiamiento de servicios de innovación. Al respecto, se ha observado el compromiso de diversas empresas en el sector minero y petrolero, quienes suscribieron contratos para participar como entidades colaboradoras de subproyectos implementados en sus áreas de influencia.

En cuanto a la ejecución financiera, se identificó que el 1% del monto total ejecutado (aproximadamente S/ 1 MM) fue gastado en subproyectos que finalmente fueron interrumpidos. Por otro lado, al analizar la ejecución en subproyectos culminados, se observó que este indicador estuvo muy cercano al 100% en todos los fondos concursables.

A pesar de ello, es necesario mencionar que, si bien los indicadores de ejecución no dejan en evidencia ningún problema, durante el levantamiento de información cualitativa sí se identificaron dificultades que limitaron la correcta ejecución financiera en los subproyectos. Estas dificultades son: (i) riesgo de interrupción o retraso de los aportes de contrapartida y (ii) dificultades para la adquisición de bienes y servicios especializados.

En el caso de becas, para el primer punto (plazos de ejecución), se observa que el 95% de becas de postgrado y 48% de becas de pasantías requirieron de una adenda para su culminación. Para las becas de postgrado, el elevado porcentaje registrado se explica principalmente por una inadecuada planificación de las becas al momento de estimar los plazos requeridos para la sustentación de las tesis

En el caso del segundo punto (gestión de los recursos monetarios), se identifica una adecuada ejecución presupuestal de las becas culminadas. La ejecución de las becas de postgrado se registró en 98% del total del presupuesto asignado; mientras tanto, en las becas de pasantías este indicador ascendió a 87%.

Con respecto a los costos unitarios, se realizó un análisis comparando los costos por beneficiario del PNIA con los de INCAGRO. Al respecto, se evidenció que, en los fondos de investigación adaptativa y servicios de extensión agraria, los costos del PNIA fueron mayores en comparación a los de INCAGRO ajustados por inflación. En particular, resalta el caso de extensión agraria, en donde el costo unitario del PNIA registró un exceso del 67% con respecto al benchmark definido. Por su parte, el fondo de capacitación por competencias registró un mayor costo unitario en el caso de INCAGRO (20% adicional en comparación al PNIA).

Finalmente, el análisis beneficio costo basado en la información primaria recopilada deja en evidencia que los fondos concursables del PIP 1 presentan una elevada rentabilidad social, pues de acuerdo con las estimaciones realizadas, se obtiene un retorno de S/ 2.67 por cada sol invertido, a partir de la aplicación de los criterios de evaluación beneficio costo. Cabe resaltar que este valor es mayor tanto con respecto al estimado en el estudio de factibilidad del PIP 1 (S/ 2.15) y a la rentabilidad estimada por Días et al (2010) para el caso de INCAGRO (S/ 2.23), lo cual sugiere que el PNIA fue socialmente más rentable.

En ese sentido, si bien se identifican oportunidades de mejora en el proceso de planificación de las becas, en general se observa una adecuada gestión de las mismas.

Recomendaciones


▪ Flexibilizar los topes presupuestales, en función de la tipología de subproyectos propuesta en las recomendaciones del criterio Eficacia.

▪ Flexibilizar los plazos máximos de ejecución, en función de la tipología de subproyectos propuesta en las recomendaciones del criterio Eficacia.

▪ Establecer costos unitarios más detallados por fondo concursable, a partir de una caracterización de los costos por componente, paso crítico y partidas de gasto, a partir de los datos del SISEV y del sistema de becas. Esto permitirá:

✓ Incluir los costos unitarios como insumo en los sistemas de información del PNIA, y así servir como estándar sobre el cual activar alertas en los procesos de rendición de cuentas.

✓ Incluir los costos unitarios como insumos para la evaluación de los subproyectos postulantes a los fondos concursables. Ello tiene el fin de facilitar la verificación de que se trata de costos razonables para la tecnología/proyecto de innovación propuesto.

SALVAGUARDAS SOCIALES De acuerdo a la revisión realizada de los documentos, informes relacionados a Salvaguardas Sociales, así como a los indicadores de cumplimiento de Salvaguardas Sociales contenidos en el SISEV, todas las actividades previstas se llevaron a cabo. La mayoría de estas se realizaron según lo estipulado.

Sin embargo, en dos actividades se incurrió en demoras que generaron algunos cuellos de botella. La primera, fue la demora en la contratación de la Especialista Social, lo cual retrasó la elaboración de indicadores y estrategias para la implementación de la salvaguarda. La segunda fue el retraso para realizar el seguimiento y monitoreo, relacionada con la demora en la contratación de la Especialista Social. Dado que no se contaba con los materiales de capacitación ni los indicadores de seguimiento, estas actividades se diseñaron posteriormente.

Por otro lado, en el diseño no se contempló con precisión el personal o presupuesto requerido para llevar a cabo la implementación. Se contempló la contratación de solo una persona encargada de supervisar toda la implementación de la salvaguarda; sin embargo, para cumplir con los objetivos previstos, el presupuesto y el personal requeridos eran mayores.

Las dificultades en el diseño presentadas han tenido una serie de implicancias negativas en la implementación de salvaguardas:

▪ El diseño de indicadores de la salvaguarda social no se realizó en la etapa del diseño del PIP 1, en parte al depender de la contratación de la especialista social. Al no diseñar los indicadores en la etapa de diseño general del PIP 1, no se incluyeron en la MML. Los únicos indicadores incluidos fueron los de porcentaje mínimo de mujeres y personas autoidentificadas como indígenas participantes de subproyectos.

▪ El proyecto careció de personal y presupuesto suficiente para realizar las funciones asociadas al cumplimiento de actividades en materia de salvaguardas sociales.

▪ La demora de la contratación de la especialista social retrasó la implementación de las guías, la capacitación del personal de las UD y el desarrollo del monitoreo de las salvaguardas sociales para fines del 2016.


▪ La Especialista Social, una vez en su puesto, se encargó de desarrollar las guías, capacitar al personal de las UD y desarrollar el sistema de seguimiento y monitoreo, siguiendo el plan de pueblos indígenas. Sin embargo, previo a la contratación, no había material de capacitación ni de monitoreo para implementar la salvaguarda. Es elemental que tanto el personal del PNIA en las UD manejen estos conceptos e indicadores, así como las Entidades Ejecutoras.

▪ A pesar de que realizó un trabajo importante de inclusión de poblaciones indígenas y mujeres en el PNIA, no se han identificado suficientes mecanismos para el empoderamiento de estos grupos.

Todos los factores mencionados han limitado el impacto que pueda tener la implementación de la política de salvaguarda social. Las salvaguardas tienen como objetivo la inclusión para empoderar a todas las personas en el proceso de desarrollo y que obtengan beneficios de este. Los indicadores de participación son útiles y pueden ser importantes, pero solo cuando también se realizan otras actividades orientadas a promover el empoderamiento económico y social a las mujeres y pueblos indígenas, a fin de lograr la equidad y la superación de la pobreza.

Recomendaciones:

▪ Fortalecimiento de Salvaguardas Sociales: Por su importancia para la superación de la pobreza y el desarrollo rural, en una potencial segunda fase del PNIA se debe hacer énfasis en las Salvaguardas Sociales, logrando que este tema sea adoptado desde el nivel más alto. Así, se debe asignar un presupuesto mayor al tema, con el fin de contar con una especialista social en cada UD. Existen condicionantes socioculturales que requieren un mayor esfuerzo de capacitación, tanto para el fortalecimiento de poblaciones indígenas como para la atención de la mujer rural.

▪ Diagnóstico como punto de partida: Se requiere un análisis previo de las oportunidades y potencialidades de las cadenas de valor agropecuarias en relación al empoderamiento de la mujer.

▪ Importancia de la capacitación por competencias, La formación de extensionistas hombres y mujeres para la atención de la población indígena y la mujer rural tiene un gran potencial. Los paquetes formativos deben considerar los entornos culturales existentes y deben tomar en cuenta los retos de las extensionistas mujeres en un entorno rural donde aún se discrimina a la mujer, a fin de poder promover sus capacidades y empoderamiento tomando en cuenta sus múltiples funciones y sus necesidades específicas.

▪ La importancia del desarrollo de capacidades para la superación de la pobreza: Las innovaciones productivas, organizacionales y comerciales son de primera importancia para la población rural. La expansión de las habilidades productivas de la población indígena y de las mujeres pueden hacer una contribución importante para la superación de la pobreza ya que es la población más vulnerable. Esto fomentaría la sostenibilidad de la inversión pública.

SALVAGUARDAS AMBIENTALES En cuanto al diseño, si bien como parte de la intervención se contempló incorporar las salvaguardas ambientales, no se incluyeron indicadores en la MML. Este es un cuello de botella del diseño y que tiene repercusiones sobre la implementación. Para mejorar


la efectividad del desempeño ambiental de un proyecto, es clave que a nivel del diseño central se incorporen los indicadores para realizar el adecuado seguimiento y monitoreo.

Al igual que en el caso de las salvaguardas sociales, la contratación de la especialista ambiental fue realizada posteriormente al inicio de las actividades. Esto representó una barrera en la adecuada implementación, dado que las guías y capacitaciones solo se realizaron luego de la presencia de la especialista. Asimismo, la operacionalización de los riesgos de las salvaguardas fueron claves para el proyecto, pero diseñadas luego del inicio de actividades.

Por otro lado, se observó la ausencia de registros de un proceso de consulta previa con potenciales beneficiarios en la preparación de la Evaluación Ambiental. Se incluyen a personal del PNIA y otros funcionarios, pero se considera que hubiese resultado conveniente desarrollar un proceso de consulta más amplio.

La metodología de evaluación ambiental indica que han considerado los contenidos de las salvaguardas ambientales del Banco Mundial sobre Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01) y Manejo de Plagas (OP 4.09). También se hace referencia a las salvaguardas ambientales del BID, relacionados con la Políticas de Acceso a Información (OP-102) y Políticas de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardas (OP-703), además de otras metodologías de evaluación ambiental y la información secundaria pertinente.

En general, se ha logrado cumplir con el plan de gestión ambiental, con un nivel adecuado de cumplimiento de las salvaguardas. Los riesgos identificados fueron pertinentes y las propuestas de medidas de mitigación fueron consistentes con las prácticas ambientales nacionales y las salvaguardas. Sin embargo, se han identificado los siguientes problemas de implementación a considerar:

▪ Limitada capacidad de las Unidades de campo para efectuar seguimiento y asesoramiento oportuno.

▪ No se incorporaron suficientes recursos en los subproyectos para el seguimiento o para el cumplimiento de actividades ambiental y seguimiento en campo.

▪ Las acciones implementadas para enfrentar los riesgos ambientales no se asociaron en un grupo significativo de casos a resultados económicos (análisis beneficio/costos). Ello es importante para asegurar su sostenibilidad.

▪ Calidad de la información recogida estaba limitada por el seguimiento en campo que no fue óptimo por la baja disposición de recursos y personal

▪ Estrategias de capacitación debieron requerir acuerdos previos y técnicas apropiadas para difusión.

▪ Limitaciones para la sostenibilidad de las prácticas ambientales en especial por el tiempo limitado de las intervenciones.

Recomendaciones:

▪ Incorporar espacios de diálogo con la comunidad en el proceso de identificación de riesgos ambientales, con el fin de asegurar inclusión de la población en la apropiación de medidas.

▪ Fortalecer las UD para el seguimiento de actividades orientadas a la mitigación de riesgos ambientales. Se requiere personal específico que desde sede central pueda


fortalecer actividades de capacitación a los funcionarios y a los propios beneficiarios en la implementación de proyectos.

▪ Estandarizar los indicadores empleados para la medición de riesgos ambientales. Se identificaron oportunidades de mejora en el fraseo e interpretación de indicadores a lo largo de la revisión de ellos.

EFECTOS El desempeño del Proyecto ha sido positivo en términos del incremento de los ingresos de los productores beneficiarios. Así, a partir de las estimaciones realizadas, se ha identificado que el PIP 1 ha tenido un efecto significativo sobre el nivel de adopción tecnológica, empleando las categorías de innovación presentadas tanto en línea de base como en la línea final. Así, se considera un impacto significativo de la adopción en prácticas en materia de control biológico, producción orgánica, cosecha, poscosecha, uso de abonos y fertilizantes, análisis de suelos, entre otros.

Figura 1. Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso producto (v1)

Elaboración: APOYO Consultoría

Asimismo, se ha identificado una mejora en los ingresos totales del hogar en un rango que oscila entre 17% y 18% (significativo al 10%) atribuible al PIP1 de acuerdo con los escenarios de evaluación de impacto empleados, mediante la aplicación de la metodología diferencias en diferencias. En el caso de los ingresos por actividades agropecuarias, estos ingresos se incrementan de manera importante en un rango que oscila entre 34% y 35% (significativo al 1%).

Figura 2. Impacto en ingresos totales anuales (S/.)


1.3

1.9

0.6 0.5

0.0

0.4

0.8

1.2

1.6

2.0

Promedio de controles LF

Promedio de tratados LF

Diferencia promedio LF

Efecto promedio atribuible al Proyecto





11,159

16,148

4,9891,942

0

4,000

8,000

12,000

16,000

20,000


Figura 3. Impacto en ingresos agropecuarios anuales (S/.)


En otros efectos no esperados con respecto al componente 1, se aprecia que la formalización de los agricultores ha constituido una consecuencia relevante a raíz del diseño, ejecución y resultados del PIP1. Si bien este factor no ha sido un elemento de la teoría de cambio ni del marco lógico y de la matriz de resultados, es una consecuencia positiva, pues permite que los agricultores accedan no solo a servicios de innovación, sino también a fuentes de financiamiento, mercados, y a otros programas y servicios de programas del Estado.

En cuanto a los investigadores y becarios, es posible identificar que la situación de los investigadores participantes en las actividades del PIP 1 ha mejorado, tanto a nivel de las actividades de investigación realizadas, como a nivel de los ingresos (que han incrementado de forma significativa). Parte de esta mejora podría ser atribuible a las actividades realizadas en el marco de este Proyecto; sin embargo, no es posible definir una atribución al PIP 1, dada la ausencia de un grupo de control comparable. Ahora bien, llama la atención la mejora en las condiciones de investigadores, en la medida que ello facilita y promueve continuar con actividades de I+D+i como parte de su ejercicio profesional

En cuanto a otros actores del SNIA, se ha identificado una percepción positiva sobre el desempeño del sistema, aunque con algunas oportunidades de mejora en cuanto al fortalecimiento del rol del INIA como ente rector. Por un lado, se ha reportado un avance importante en el conocimiento de las actividades realizadas por el SNIA, las actividades de generación de espacios de discusión, los intercambios de conocimientos y recursos, la conformación de la red de innovación y el poder de convocatoria. Por otro lado, los puntos de mejora se relacionan con la articulación con instituciones de investigación y el fomento a la participación de productores. Cabe resaltar que el 60% de los encuestados afirma que la labor del INIA como líder del SNIA ha mejorado en los últimos años.

Recomendaciones ▪ Realizar una toma de información a 2-3 años de la línea final –a los beneficiarios de

fondos concursables y becas– con el fin de medir cómo evolucionan los impactos en el largo plazo. Ello permitirá verificar la duración de los impactos, y las medidas de mitigación para asegurar la sostenibilidad de ellos. Priorizar en el análisis a los beneficiarios de los fondos de apoyo a semilleristas, específicamente al caso de subproyectos vinculados con las cadenas pecuarias. Estos son los que prevén un horizonte de maduración de impactos mayor (5 años por lo menos).





8,673

12,559

3,886 2,966

0

4,000

8,000

12,000

16,000


▪ Realizar un estudio de caso a nivel de clústeres de innovación, principalmente en la sierra centro y sierra norte, con el fin de identificar efectos a nivel spillover de la intervención en los vecindarios de los nodos de desarrollo de proyectos

SOSTENIBILIDAD El análisis de sostenibilidad ha permitido identificar que existe una valoración positiva por los proyectos de innovación realizados, y existen indicios de que la disposición de pago por estos servicios existe. Así, en el caso de servicios de asistencia técnica, el porcentaje de productores con disposición a pagar por dichos servicios ha crecido en el grupo de beneficiarios de 25% en línea de base al 54% en la línea de salida. Sin embargo, este incremento ha sido proporcional en el grupo de control, y la disposición de pago en valor ha crecido a un ritmo similar en ambos casos.

Al analizar el indicador “porcentaje de productores que continuarán implementando actividades o métodos para mejorar en prácticas agropecuarias”, en el escenario más

optimista constituido por el grupo de tratamiento, se registra un valor del 44% para productores agrícolas y 21% para productores pecuarios que, si bien son porcentajes importantes, resultan insuficientes para garantizar la sostenibilidad y dinamismo del mercado de innovación agraria, pues excluye a más de la mitad del universo de productores.

Por ello, es importante continuar con la promoción y financiamiento de actividades orientadas a incentivar la demanda y fortalecer la oferta de servicios, dado que aún existen brechas por cubrir y persisten aún las fallas de mercado, de Estado, y sistémicas que justifican un financiamiento y un marco institucional público-privado adecuados. En cuanto a la demanda, por ejemplo, existen oportunidades de atender a la población que aún no ha sido atendida, y de fortalecer la continuidad de los nuevos conocimientos generados (con nuevos proyectos de extensión agraria e investigación adaptativa). En cuanto a la oferta, de otro lado, queda pendiente continuar con el fortalecimiento de proveedores de servicios de innovación (investigadores, extensionistas y otros), con el fin de facilitar la dinámica del mercado.

Asimismo, es importante considerar que el PIP 1 ha dejado resultados importantes que requieren ser puestos en valor a través de intervenciones de promoción de la innovación agraria.


Figura 4. Resumen de principales resultados de la intervención del PIP 1


De todos modos, se han identificado algunos factores de riesgo a considerar, de cara a garantizar la maximización de la rentabilidad de las inversiones realizadas en el PIP 1:

En primer lugar, en cuanto a la sostenibilidad institucional, se aprecia la necesidad de continuar en el fortalecimiento del INIA como ente rector. Ello se debe a las limitaciones que se han encontrado en el INIA en cuanto a personal, estabilidad directiva, y disponibilidad de instrumentos de priorización de actividades de innovación, limitaciones que debilitarían la capacidad de gestión de proyectos de innovación agraria en continuidad a la labor del PNIA.

En segundo lugar, en cuanto a la sostenibilidad financiera, se identifica la necesidad de articular con otras fuentes de financiamiento para la ejecución de proyectos de innovación agraria, dada la baja disponibilidad de recursos del INIA para continuar con la gestión de proyectos de innovación como el caso del PNIA. Se identifican, así, oportunidades de articulación con:

(i) Otros instrumentos disponibles en el nivel nacional de gobierno,

(ii) Los recursos asignados por gobiernos subnacionales

(iii) Los aportes del sector privado.

Recomendaciones ▪ La reforma institucional del INIA y del SNIA es una condición esencial para brindar

sostenibilidad a la innovación agraria. Para ello, se requiere un marco legal para la creación de una entidad, en el MIDAGRI, o que el propio INIA que administre los fondos concursables sobre la base de las prioridades definidas por la CONICA.

▪ Se requiere fortalecer a la DGIA con personal calificado que permita coordinar la operación de la CONICA y la gestión regional de la innovación con las EEA. De

Componente 1 Componente 2 Actividad 3.1

▪ 367 SP de extensión agraria culminados

▪ 129 SP de investigación adaptativa culminados

▪ 45 SP de apoyo a semilleristas culminados

▪ Subproyectos cuentan con impactos significativos sobre adopción tecnológica e ingresos

▪ 59 SP de investigación estratégica culminados

▪ 137 artículos presentados en revistas indexadas

▪ Becarios para posgrado y pasantías▪ Agentes de extensión con

capacidades fortalecidas▪ Se ha dinamizado la actividad de

innovación agraria a través de la mayor investigación

▪ Documentos institucionales▪ Estudios sobre mercados de

extensión, semillas, adopción tecnológica

▪ Transformación del INIA en OTE▪ CONICA reactivada▪ Desarrollo de plataforma de gestión

del conocimiento▪ Diseño de agendas regionales de

innovación▪ Creación de comisiones técnicas

regionales (CTRIA)

▪ Lineamientos para el diseño e implementación de fondos concursables▪ Know-how en gestión de innovación agraria (sede central + UD)▪ Sistema de información diseñado e implementado para la gestión futura de fondos de innovación▪ Lineamientos para la incorporación de componentes social y ambiental en el diseño▪ Promoción de la inversión privada y de otros actores públicos en actividades de innovación

Otros aspectos de alto valor que deja la intervención


continuar el PNIA, ello permitiría fortalecer las sinergias con el PIP 1 en el nivel nacional y regional.

▪ Se requiere disponer de una hoja de ruta clara para dar viabilidad a la implementación de proyectos que se desprenden del desarrollo de las agendas regionales y otros instrumentos de política diseñados en el marco de la actividad 3.1.

▪ Es relevante disponer de estrategias que permitan elevar la efectividad de la intervención para aprovechar los efectos de difusión o “spill over effects” para inducir la innovación sobre agricultores que no han participado directamente en estos. Ello implica un mayor nivel de esfuerzo en la difusión de los resultados alcanzados.


1. INTRODUCCIÓN

El Programa Nacional de Innovación Agraria (en adelante, PNIA), fue creado el 26 de junio del 2014 (R.J. Nº 00175/2014-INIA) como Unidad Ejecutora del Instituto Nacional de Innovación Agraria (en adelante, INIA), organismo técnico especializado del Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI)1 para promover el desarrollo de la investigación, desarrollo tecnológico, innovación y transferencia tecnológica en materia agraria, a fin de modernizar la competitividad del sector.

El PNIA se encuentra financiado con recursos del tesoro público (US $ 97.2 millones) y con préstamo de endeudamiento externo: US$ 40 MM con el Banco Interamericano de Desarrollo (Contrato de Préstamo N° 3088/OC-PE) y US$ 40 MM con el Banco Mundial (Contrato de Préstamo N° 8331-PE), siendo el total de financiamiento US$ 177.2 millones. Asimismo, cuenta con un plazo de ejecución de 5 años.

Para alcanzar sus objetivos, el PNIA cuenta con dos Proyectos de Inversión Pública (PIP): Consolidación del Sistema Nacional de Innovación Agraria (PIP 1)— financiado con los recursos del Banco Mundial— y, Mejoramiento de los Servicios Estratégicos de Innovación Agraria (PIP 2)— financiado con los recursos de BID—.

En la actualidad, el PIP 1 ya se encuentra en su etapa de culminación, lo cual implica que, de acuerdo con lo dispuesto en el contrato de préstamo con el Banco Mundial, se debe realizar la evaluación final correspondiente al Proyecto. En ese contexto, el PNIA le ha encargado a APOYO Consultoría realizar la evaluación final del “Proyecto

Consolidación del Sistema Nacional de Innovación Agraria (PIP 1)”.

El presente informe constituye el quinto entregable de la consultoría en concordancia con los TdR, que establecen que el presente entregable corresponde al informe final de la evaluación. En este sentido, este documento contiene lo siguiente:

(i) La sección 2 presenta los objetivos del estudio y las preguntas de evaluación.

(ii) La sección 3 describe el PNIA con énfasis en su PIP 1.

(iii) La sección 4 presenta el marco conceptual del PIP 1.

(iv) La sección 5 resume el diseño metodológico para la evaluación cuantitativa y cualitativa del PIP 1.

(v) La sección 6 presenta los principales resultados del trabajo de campo cuantitativo y cualitativo.

(vi) La sección 7 presenta los resultados de la evaluación, con fuentes de información secundaria y primaria.

(vii) La sección 8 presenta las conclusiones, recomendaciones y lecciones aprendidas de la evaluación

(viii) La sección 9 presenta las referencias bibliográficas y la sección 10 presenta los anexos del presente documento.

1 Desde el 18 de noviembre del 2020, el ministerio cambió de nombre a Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI)


2. OBJETIVOS DEL ESTUDIO Y PREGUNTAS DE EVALUACIÓN

De acuerdo con los Términos de Referencia (en adelante, TdR) el objetivo del presente servicio de consultoría es realizar la evaluación final del PIP 1 del PNIA teniendo en cuenta la consecución de los resultados previstos con relación al objetivo de desarrollo del proyecto y los cambios mostrados en los beneficiarios.

En línea con el objetivo general de la consultoría, y con lo sugerido en los TdR, se plantean los siguientes objetivos específicos:2

▪ Analizar la efectividad y eficiencia del esquema de ejecución de la inversión.3

▪ Analizar los factores y/o riesgos externos e internos que hayan incidido en la implementación del PIP 1.

▪ Estimar los efectos del Proyecto en i) la adopción de innovaciones tecnológicas a nivel de los beneficiarios (implica el análisis del proceso de adaptación y generación de innovaciones tecnológicas) y ii) en el grado de fortalecimiento del SNIA teniendo en cuenta los aspectos normativos, capacidades y los actores del ecosistema.

▪ Evaluar el cumplimiento y concordancia con las salvaguardas ambientales y sociales en las actividades del Proyecto.

▪ Analizar la pertinencia del diseño del Proyecto, con miras a fortalecer el Sistema Nacional de Innovación Agraria (SNIA)

▪ Analizar el grado de sinergia y articulación entre los dos proyectos de inversión (PIP1 y PIP2 y la Actividad 3.1 Fortalecimiento del INIA como ente Rector del INIA.

▪ Realizar un análisis de la sostenibilidad financiera e institucional de las inversiones realizadas por el PNIA hasta el momento.

▪ Identificar y sistematizar las lecciones aprendidas de la ejecución del Proyecto.

Los objetivos específicos planteados se traducen en preguntas de evaluación que servirán de guía para el desarrollo del estudio. Las preguntas centrales propuestas para el estudio son las siguientes:

▪ ¿La intervención ha contribuido con los objetivos de desarrollo planteados?

▪ ¿La intervención ha sido socialmente inclusiva?

▪ ¿Se ha impulsado un crecimiento con sostenibilidad ambiental?

▪ ¿Son los resultados extrapolables al universo de la población beneficiaria?

▪ ¿Ha sido socialmente rentable la inversión?

De forma más detallada, el Cuadro 3 presenta los objetivos específicos del estudio, y preguntas asociadas con cada objetivo (en línea con las preguntas centrales).

2 Los objetivos específicos presentados en esta sección guardan consistencia con los 12 objetivos específicos definidos en la página 16 de los TdR. Se han reorganizado para alinearlos con los criterios básicos de evaluación (pertinencia, eficacia, eficiencia, impactos, sostenibilidad y salvaguardas). 3 Supone analizar: (i) Los principales logros alcanzados por el Proyecto, incluyendo el cumplimiento de los indicadores de producto y resultados establecidos en la Matriz de Resultados del Banco Mundial y la Matriz de Marco lógico del PIP 1; (ii) El grado de cumplimiento de lo establecido en el manual de operaciones, (iii) el modelo organizacional del Proyecto, y (iv) la participación y expectativa de los diferentes actores involucrados con el Proyecto


Cuadro 3. Objetivos de la evaluación y preguntas de investigación

Objetivos Preguntas Analizar la pertinencia del diseño del Proyecto, con miras a fortalecer el Sistema Nacional de Innovación Agraria (SNIA) Analizar el grado de sinergia y articulación entre los dos proyectos de inversión (PIP1 y PIP2 y la Actividad 3.1 Fortalecimiento del INIA como ente Rector del INIA

▪ ¿Qué tan pertinente fue el diseño del PIP 1 con los objetivos planteados en la intervención?

▪ ¿Cómo se enmarca la intervención del PIP 1 en las políticas y los planes sectoriales?

▪ ¿Cuál es el grado de sinergia existente entre el PIP 1 y el PIP 2?

Analizar la efectividad de la inversión en su conjunto y el esquema de ejecución. Supone analizar:

(i) Los principales logros alcanzados por el Programa incluyendo el cumplimiento de los indicadores de producto y resultados establecidos en la Matriz de Resultados del BM y el Marco lógico del PIP

(ii) El grado de cumplimiento de lo establecido en el MOP

(iii) Identificar los cuellos de botella en los procesos de la intervención (proceso de postulación y selección, arranque de subproyectos, acompañamiento, cierre y evaluación).

▪ ¿El PIP 1 ha cumplido con sus objetivos en los indicadores de producto?

▪ ¿El PIP 1 ha cumplido con los procesos principales? (difusión, selección de proyectos, y seguimiento a metas físicas)

▪ ¿Cuáles han sido las principales dificultades / cuellos de botella en la implementación del proyecto?

Analizar la eficiencia del esquema de asignación y ejecución presupuestal del Proyecto.

Analizar los costos incurridos por el PNIA para la entrega de sus bienes y servicios

Analizar los tiempos de entrega de los productos elaborados por el Proyecto

▪ ¿El PIP 1 ha cumplido con sus objetivos en los costos previstos para su implementación?

▪ ¿Los plazos efectivos de entrega de los bienes y servicios del PIP 1 fueron razonables?

▪ ¿Cuál ha sido el retorno social de la inversión expost?

Estimar los efectos del Proyecto en: (i) La adopción de innovaciones tecnológicas a nivel de los

agricultores beneficiarios (implica el análisis del proceso de generación, adaptación y generación de innovaciones tecnológicas)

Componente 1 ▪ ¿En qué medida los fondos de extensión agraria, investigación adaptativa y semilleristas

han incrementado la adopción tecnológica de los productores beneficiarios? ▪ ¿En qué medida la participación en el componente 1 ha incrementado los rendimientos

físicos de la producción de los beneficiarios? ▪ ¿En qué medida la participación en el componente 1 ha incrementado el valor agregado

de los productos agropecuarios?


Objetivos Preguntas (ii) El fortalecimiento de la oferta de servicios de innovación

agraria

(iii) En el grado de fortalecimiento del SNIA teniendo en cuenta los aspectos normativos, capacidades y los actores de todo el ecosistema.

Componente 2 ▪ ¿En qué medida el financiamiento de investigación estratégica ha incrementado el

número de investigadores que realizan investigación (básica o aplicada) y las patentes?

▪ ¿En qué medida los fondos de capacitación por competencias han incrementado el número de extensionistas que pertenecen a una red de proveedores?

▪ ¿En qué medida el financiamiento de becas de posgrado y pasantías ha incrementado los profesionales con mayor formación académica en el SNIA?

Actividad 3.1 ▪ ¿En qué medida la actividad 3.1 ha fortalecido el desempeño del SNIA?

Evaluar el cumplimiento y concordancia con las salvaguardas sociales en las actividades del Proyecto.

▪ ¿El PIP 1 ha cumplido con los procedimientos dispuestos para el cumplimiento de salvaguardas sociales?

▪ ¿El diseño y ejecución de los subproyectos ha contemplado adecuadamente las salvaguardias sociales?

▪ ¿El PIP 1 ha tenido efectos sobre el empoderamiento de mujeres y de comunidades?

Evaluar el cumplimiento y concordancia con las salvaguardas ambientales en las actividades del Proyecto.

▪ ¿El PIP 1 ha cumplido con los procedimientos dispuestos para el cumplimiento de salvaguardas ambientales?

▪ ¿El diseño y ejecución de los subproyectos ha contemplado adecuadamente los riesgos ambientales?

Realizar un análisis de la sostenibilidad financiera e institucional de las inversiones realizadas por el PNIA hasta el momento. En línea con ello, analizar los factores y/o riesgos externos e internos que hayan incidido en la implementación del PIP 1

▪ ¿Los efectos generados sobre la población objetivo por el PIP 1 se mantendrían incluso si la intervención dejara de implementarse?

Elaboración: APOYO Consultoría.


3. DESCRIPCIÓN DEL PIP 1 DEL PNIA

3.1 Contexto de la intervención4

Marco normativo del Sistema de Innovación Agropecuaria en Perú

En junio de 2008 se dicta el Decreto Legislativo N° 1060 que regula el Sistema Nacional de Innovación Agraria – SNI, un conjunto de normas mediante las cuales el Estado promueve y desarrolla las actividades de investigación, capacitación y transferencia de tecnología en materia agraria. A nivel normativo y ejecutor, los actores más importantes en el desarrollo de actividades de investigación, capacitación y transferencia son los institutos de investigación estatales, las universidades, y el sector privado (productores agrarios y empresas agrarias).

Para definir el contexto del estado de la investigación e innovación agropecuaria en Perú es posible partir de las condiciones para la innovación dadas en el país y los servicios estratégicos de investigación / transferencia agraria existentes.

Condiciones para la innovación dadas en el país

Con relación a las condiciones de innovación tecnológica se encontró que en el Perú no existen condiciones adecuadas para la innovación tecnológica. Por un lado, se observa un bajo nivel de innovación tecnológica en los productores, a nivel empresas e individuales. Este parte de un bajo conocimiento sobre experimentación y de un bajo grado de articulación entre los actores que reduce los incentivos al trabajo en conjunto. Por el lado de las instituciones públicas de investigación se identifica como problema clave la falta de financiamiento y bajo nivel de colaboración interinstitucional que permita una articulación y transferencia del conocimiento ágil en el sector.

En cuanto a las debilidades institucionales del sistema de I+D+i agrario, resalta la baja capacidad estratégica de las entidades encargadas de modelar las políticas del sector y priorizar la agenda de innovación agropecuaria. Esta debilidad, más que a limitaciones presupuestales, se atribuye a la vinculación de los objetivos de la institución y su gestión, es decir, las prioridades de política y funciones de la entidad son poco claras y existen pocos incentivos a la generación de resultados.

Servicios estratégicos de investigación / transferencia agraria existentes

En el diseño de la organización se identificó baja coordinación en el funcionamiento de las direcciones del INIA, lo cual limita la continuidad en los procesos de investigación y transferencia y también, del traslado de las tecnologías generadas a sus usuarios (Barandiaran, 2012). Asimismo es posible evidenciar inestabilidad en la estructura organizacional del INIA, lo cual introduce cambios en las funciones relacionadas a la extensión, asignaciones presupuestarias, actividades de desarrollo rural, entre otros. A esta situación se suma la ausencia de una planificación o programa estratégico por resultados, así como un registro de investigaciones y hallazgos.

Desde el punto de vista del financiamiento resalta la baja importancia que se le otorga a las actividades de investigación, capacitación y transferencia de tecnología en materia

4 Tomado del Estudio de Factibilidad del PNIA.


agraria durante el proceso de asignación del presupuesto. El presupuesto del INIA por muchos años ha sido el más bajo entre los organismos públicos adscritos al sector agricultura. Este presupuesto es destinado en su mayor parte a cubrir los salarios del personal de la entidad y actualmente en INIA no invierte en ningún área que podría darle una mayor capacidad.

En este aspecto cabe también mencionar las limitaciones de la entidad en materia de infraestructura (laboratorios y equipos), actualmente insuficiente para las actividades de investigación y capacitación. Si bien se cuenta con laboratorios operativos como el de biotecnología, la mayor parte requiere de reinversión y mejoras al programa presupuestal para poder perseguir los objetivos del programa.

Finalmente, en cuanto a los esfuerzos de cooperación internacional corresponde mencionar fondos destinados a actividades de ciencia, tecnología e innovación son el principal instrumento de política en Perú y se dan mediante programas financiados con organismos multilaterales dirigidos a promocionar la innovación empresarial. Sin embargo; aún no se ha podido pasar a una etapa de elaboración de políticas públicas que permitan el desarrollo de estas actividades como parte regular del accionar del Estado, por lo que el instrumento carece de continuidad.

3.2 Descripción general del PIP 1

Ante el contexto resumido en la sección anterior, el Programa Nacional de Innovación Agraria (PNIA) se crea con el objetivo principal de contribuir al establecimiento y consolidación de un sistema nacional moderno de ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo del sector agrario peruano. Ello con la finalidad de incrementar la rentabilidad y mejorar la competitividad del sector mediante la generación y adopción de tecnologías sostenibles y ambientalmente seguras.

Asimismo, cuenta con dos objetivos específicos:

(i) Crear las condiciones adecuadas en el SNIA para apoyar, de forma efectiva, a los actores que conforman el SNIA, promoviendo el desarrollo de innovaciones tecnológicas y el uso de tecnologías agrícolas mejoradas por medio de la implementación de fondos concursables.

(ii) Mejorar los servicios estratégicos de investigación, generación y transferencia tecnológica del INIA para disminuir las brechas de productividad existentes.

En esa línea, el PNIA se ejecuta a través del PIP 1 (Consolidación del Sistema Nacional de Innovación Agraria) y del PIP 2 (Mejoramiento de los Servicios Estratégicos e Innovación Agraria).

El objetivo del PIP 1 es proveer al SNIA de adecuadas condiciones para el desarrollo de la innovación tecnológica en el Perú. Sus objetivos específicos son: (i) promover un adecuado desarrollo del mercado de bienes y servicios tecnológicos, (ii) lograr el incremento de la innovación tecnológica de los productores, y (iii) dinamizar una adecuada investigación científica y desarrollo tecnológico.

Para alcanzar estos objetivos, se ha organizado el PIP 1 en dos componentes y una actividad, los cuales están conformados por (i) fondos concursables que apuntan a


financiar el desarrollo de capacidades y/o investigaciones en materia de innovación agraria, (ii) un programa de becas y pasantías y (iii) acciones orientadas al fortalecimiento del INIA.

La gestión del PIP 1 se encuentra a cargo de la Unidad de Promoción del Mercado de Servicios de Innovación Agraria (UPMSI), la cual cuenta con especialistas en seguimiento y evaluación, salvaguardas sociales y salvaguardas ambientales cuya principal función es brindar acompañamiento a las entidades ejecutoras responsables del desarrollo de los subproyectos.

A continuación, se presentan cada una de las intervenciones realizadas por el PNIA en el marco del PIP 1:

Componente 1: Afianzamiento del mercado de servicios de innovación

En el marco de este componente, el PNIA administra fondos concursables que permiten incentivar la investigación, innovación y transferencia de tecnología agraria. Son tipos de fondos dirigidos a organizaciones de productores formalmente constituidas para los siguientes tipos de proyectos:

▪ Investigación adaptativa: busca desarrollar nuevo conocimiento a través del financiamiento de pruebas experimentales para garantizar la validación, ajuste o acondicionamiento de tecnologías ya existentes y que hayan sido exitosamente probadas en otras latitudes o circunstancia enfocadas a resolver problemas que limitan la productividad y la competitividad de los productores agrarios. Estas pruebas experimentales permiten asimilar las tecnologías a un área geográfica determinada.

▪ Servicios de extensión: busca extender o difundir los conocimientos aplicados y/o validados por otros productores a través del financiamiento de la provisión de servicios profesionales especializados de asistencia técnica y capacitación que permitan a los beneficiarios aplicar y adoptar conocimientos y tecnologías disponibles para resolver problemas en sus procesos productivos y gerenciales, en los diferentes eslabones de la cadena del agronegocio. El servicio combina acciones de capacitación, pasantías y asistencia técnica.

▪ Apoyo a empresas semilleristas: busca consolidar la capacidad de reproducir y comercializar el simiente vegetal o animal de mayor valor y mejor adaptación a un medio específico a través del financiamiento de la provisión de bienes y servicios profesionales orientados a atender la demanda por asistencia técnica y capacitación para el desarrollo de la capacidad de oferta de semillas, plantones y reproductores de calidad. Asimismo, el producto resultante es un insumo tecnológico que ayuda a mejorar la producción de sus clientes.

Componente 2: Apoyo a la mejora de los servicios estratégicos de innovación agraria

Este componente tiene por objetivo es el fortalecimiento de la investigación y desarrollo tecnológico agrario para la innovación en áreas estratégicas de importancia nacional, contribuyendo en la formación de competencias institucionales y profesionales.


▪ Investigación estratégica: busca ampliar el conocimiento agrario que produzca a largo plazo innovaciones de mayor impacto a través del financiamiento del desarrollo de investigaciones estratégicas (básicas y aplicadas) en temas priorizados por el SNIA y la Comisión Nacional para la Innovación y Capacitación en el Agro (en adelante, CONICA) e incluidos en el Plan Nacional de Innovación Tecnológica. Los fondos son abiertos para las instituciones que participan del SNIA directa o indirectamente; pueden ser: universidades, institutos de investigación, centros experimentales, laboratorios, organismos gubernamentales, ONG, organizaciones empresariales y de productores.

▪ Capacitación por competencias: busca constituir un nexo entre las experiencias de productores que adaptaron tecnologías y los productores que forman parte de una misma cadena productiva a través del financiamiento de la formación de las competencias de los extensionistas agrarios quienes desarrollan capacidades técnicas como productores líderes, técnicos y profesionales que interactúan en el mercado de servicios agropecuarios y forestales, para transmitir conocimientos y generar habilidades y destrezas.

▪ Programas de postgrado y pasantías: financia becas de postgrado a nivel de maestría, para investigadores de las instituciones participantes en el SNIA.

Actividad 3.1: Mejoramiento de las capacidades del INIA como ente rector del SNIA

Adicionalmente, y como parte de la gestión del PNIA, se desarrollan actividades para el mejoramiento de las capacidades institucionales del INIA como ente rector del SNIA de manera que pueda asumir su conducción y de la CONICA. Entre estas actividades se pueden mencionar:

▪ Apoyo técnico y organizacional a la alta dirección del INIA en sus funciones de ente rector del SNIA

▪ Gestión y difusión de conocimiento y tecnología a través de un sistema de información que permita ordenar, clasificar y almacenar información sobre los resultados de investigación básica y adaptativa

▪ Promoción de experiencias exitosas en innovación a través de talleres de intercambio científico y tecnológico, publicaciones y ejecución de fondos concursables de premio a la calidad.

▪ Preparación de las propuestas de política de investigación e innovación, y del plan nacional de innovación agraria

▪ Formulación de estudios de contribución socioeconómica y ambiental de las tecnologías liberadas por el INIA.

▪ Realizar el seguimiento y la evaluación de las acciones de investigación e innovación de las instituciones participantes del SNIA

▪ Crear y mantener nexos sistemáticos y mecanismos de coordinación con representantes de organismos públicos y con representantes de los distintos sectores de los productores agrícolas.

▪ Definir las agendas regiones de innovación agraria y coordinar con las redes de colaboración para resolver la problemática de innovación priorizada en el territorio.


A modo de resumen, en la Figura 5 se puede apreciar una descripción del PIP 1:

Figura 5. Componentes y actividades del PIP 1


Componente 1. Afianzamiento del mercado de servicios de innovación

1. Provisión de apoyo a grupo de beneficiarios, para las siguientes actividades: (i) investigación adaptativa (ii) servicios de extensión y (iii) servicios de apoyo a semilleristas

2. Desarrollo de campañas de concientización para promover la disponibilidad de fondos concursables.

Apoyar el desarrollo de un mercado de servicios técnicos para la innovación en

todo el territorio nacional

Componente 2. Apoyo a la mejora de los servicios estratégicos de innovación

agraria

Fortalecer la investigación y el desarrollo tecnológico en áreas estratégicas de

importancia nacional

1. Provisión de apoyo para la ejecución de proyectos de investigación estratégica agraria y desarrollo de capacidades técnicas a nivel institucional

2. Financiamiento de becas, elección de estudiantes para estudios de post grado y (cursos cortos) diplomados

3. Campañas de promoción

Actividad 3.1. Mejoramiento de las capacidades del INIA como ente rector del INIA

Generar las capacidades institucionales al interior del INIA de manera que pueda asumir la conducción del SNIA y la Conica

1. Apoyo técnico y organizacional a la alta dirección del INIA en sus funciones de ente rector del SNIA

2. Gestión y difusión de conocimiento y tecnología a través de un sistema de información que permita ordenar, clasificar y almacenar información sobre los resultados de investigación básica y adaptativa

3. Promoción de experiencias exitosas en innovación a través de talleres de intercambio científico y tecnológico, publicaciones y ejecución de fondos concursables de Premio a la calidad

4. Preparación de las propuestas de política de investigación e innovación, y del plan nacional de innovación agraria

5. Formulación de estudios de contribución socioeconómica y ambiental de las tecnologíasliberadas por el PNIA.

6. Realizar el seguimiento y la evaluación de las instituciones participantes del SNIA7. Crear y mantener mecanismos de coordinación con representantes de organismos públicos y

con representantes de los distintos sectores de los productores agrícolas8. Definir las agendas regionales de innovación agraria y coordinar con las redes de

colaboración para resolver la problemática de innovación priorizada en el territorio


Para alcanzar sus objetivos, el PIP 1 utiliza como principal instrumento los fondos concursables que intervienen en distintas etapas de los procesos de innovación agraria y en múltiples agentes como asociaciones agropecuarias, los centros de investigación agraria y la empresa privada. Cabe precisar que estos fondos actúan bajo un esquema por demanda. Es decir, estos fondos responden a las demandas de intercambio científico —que incluye, transferencia de tecnologías, intercambio de productos, visitas técnicas, creación de nuevo conocimiento y capacitación de productores orientados a prácticas agropecuarias— de los distintos agentes del ecosistema económico agrario. Ello implica que, frente a una mayor demanda por parte de una región o cadena productiva, se obtendrá una mayor participación dentro de los fondos concursables. En esa línea, el PNIA posee las siguientes modalidades de participación de cada fondo concursable (Ver Cuadro 4):

Cuadro 4. Principales instrumentos del PIP 1

Fondo concursable Modalidad Cofinanciamiento PNIA Aporte EP Aporte EC

Investigación adaptativa (IA)

Alianza Estratégica

▪ Máximo RNR: S/. 196 mil.

▪ Máximo porcentaje: 70%

▪ Monetario mínimo:10%

▪ Monetario/no monetario

mínimo: 20%

Extensión Agraria (EXT) ▪ Monetario

mínimo:20% ▪ Monetario mínimo: 10% Empresas

Semilleristas (SEM)

Investigación Estratégica (IE)

Individual

EP Pública ▪ Máximo RNR:

S/. 800 mil. ▪ Máximo

porcentaje: 60%

▪ Monetario mínimo: cero

▪ Máximo no-monetario: 40%

-

EP Privada

▪ Monetario mínimo: 20%


-

Alianza Estratégica

EP Pública ▪ Máximo RNR:

S/. 800 mil. ▪ Máximo

porcentaje: 70%

▪ Monetario mínimo: cero


-

EP Privada



-

Capacitación por competencias (CAP) Alianza Estratégica

▪ Máximo RNR: S/. 140 mil.


▪ Mínimo monetario/no monetario: 10%

▪ Mínimo monetario/no

monetario: 30%

Becas de postgrado1 Individual

Internacional

▪ Máximo RNR: $ 40.5 mil - -

Nacional ▪ Máximo RNR: $ 40.5 mil - -

Becas de pasantías1

Individual

Internacional

▪ Máximo RNR: S/. 25 mil - -

Nacional ▪ Máximo RNR: S/. 70 mil - -

Grupal Internacional

▪ Máximo RNR: S/. 150 mil




-


Fondo concursable Modalidad Cofinanciamiento PNIA Aporte EP Aporte EC

Nacional

▪ Máximo RNR: S/. 98 mil


▪ Monetario mínimo: 12.5%

▪ Máximo no monetario: 12.5%

-

1/ No se clasifica directamente como fondo concursable Nota: EP: Entidad Proponente. EC: Entidad colaboradora Fuente: Bases de Fondos Concursables del 2019 (becas de pasantías). 2017 (IA, EXT, SEM, CAP, becas de postgrado) y 2016 (IE). Elaboración: APOYO Consultoría

Sobre el PIP 2 del PNIA El proyecto PIP 2, cofinanciado por el BID, se orientó básicamente a atender la debilidad institucional y operativa del INIA en el marco del SNIA. De acuerdo con el convenio de préstamo, "el objetivo del PIP 2 es incorporar mejores tecnologías a la

producción agraria para disminuir las brechas de productividad mediante el

mejoramiento de los servicios estratégicos de generación y transferencia de

tecnología del INIA".

El proyecto PIP 2 consta de dos componentes, ambos en búsqueda del fortalecimiento y modernización integral de INIA.

▪ El componente 1 se orienta a resolver problemas de gobernanza y gestión del INIA y su estructura desconcentrada de Estaciones Experimentales Agrarias (EEA).

▪ El componente 2 se orienta a mejorar las capacidades tanto humanas como de infraestructura y equipos de INIA - EEA, especialmente en materia investigación y transferencia tecnológica.

En términos de actores, el componente 1 se centra en acciones relacionadas a los órganos de dirección central del INIA, mientras el componente 2 tiene acciones con mayor peso en las EEA a nivel nacional. Las acciones del PIP 2 se orientan a fortalecer el SNIA, como también lo hacen las acciones del PIP 1.

Dentro del PIP2, el componente 2 ocupa la mayor parte del presupuesto y se diseñó como un fondo concursable al que postularon las EEA en dos ocasiones, en 2015 (en que se financiaron 100 proyectos de entre 24 y 36 meses) y en 2018 (50 proyectos de entre 9 y 12 meses).


3.3 Descripción de los procesos del PIP 1

La presente subsección tiene por objetivo detallar los principales procesos llevados a cabo por el PNIA y las alianzas estratégicas en el marco de los distintos fondos concursables que conforman el Proyecto. Para esta subsección, se ha tomado como fuente principal el Manual de Acompañamiento a Proyectos del PNIA, así como las distintas bases de los concursos convocados por el PNIA.

Los procesos que se describirán a continuación son:

Figura 6. Procesos de los fondos concursables del PNIA

Nota: La figura presenta una propuesta de clasificación de procesos realizada a partir de la revisión de los principales documentos de gestión del Proyecto. Elaboración: APOYO Consultoría

a) Postulación y selección

1. Difusión

El proceso de difusión tiene por objetivo dar a conocer el PNIA, explicar las ventajas de desarrollar un subproyecto y brindar el detalle sobre el proceso de postulación. Para ello, cada vez que se realiza una convocatoria para la presentación de solicitudes, las Unidades Desconcentradas del PNIA (en adelante, UD) organizan talleres de difusión en distintas zonas dentro de sus jurisdicciones.

Para la organización de estos talleres, las UD se apoyan en instituciones a nivel regional involucradas con el sector agricultura; por lo general, se trata de universidades y/o instancias del gobierno regional (por ejemplo, las Direcciones Regionales de Agricultura) que —por la naturaleza de sus operaciones— mantienen contacto con potenciales beneficiarios del PNIA. Estos actores apoyan a las UD comunicándose con las organizaciones de productores con las que trabajan con la finalidad de promover su participación en los talleres de difusión del PNIA.

Asimismo, otra forma como estas instituciones brindan su apoyo es por medio del préstamo de espacios para llevar a cabo los talleres. Esto resulta ventajoso para las UD dado que les permite realizar estos talleres en diversos lugares, lo cual amplía el alcance de la difusión.

2. Presentación de subproyectos

Postulación y selección

Arranque de subproyectos

Implementación de subproyectos

Acompañamiento a subproyectos

Cierre de subproyectos

b)

c)

d)

e)

a)


La presentación de subproyectos se realiza bajo un esquema de alianzas estratégicas. Una alianza estratégica es un acuerdo formal de cooperación entre dos o más entidades demandantes, con la finalidad de contribuir a la buena calidad en la ejecución de un subproyecto. La entidad que asume el liderazgo de la alianza estratégica se le denomina “entidad proponente” en la etapa concursal y “entidad ejecutora” a la firma del contrato.

El proceso de presentación de subproyectos es llevado a cabo por las alianzas estratégicas, y consiste en presentar los documentos solicitados por el PNIA —

especificados en las bases de cada concurso— para oficializar la postulación al fondo concursable seleccionado.

En el 2016, este proceso empezó a realizarse por medio del Sistema en Línea de Fondos Concursables (en adelante, SLFC). La presentación de los subproyectos se divide en dos partes:

Parte 1 – Acreditación de la entidad proponente y/o de la Alianza Estratégica: La entidad proponente debe ingresar los datos generales del subproyecto y de las entidades participantes. Asimismo, se presentan los datos de los integrantes del equipo técnico, los datos de los oferentes de servicios y demás documentos solicitados en las bases de cada concurso, según aplique.

Parte 2 – Subproyecto: La entidad proponente presenta los documentos técnicos y financieros del subproyecto, en línea con los requisitos y formatos establecidos en las bases de cada concurso. Los documentos solicitados varían según el tipo de concurso, tal como se muestra en la figura a continuación:


Figura 7. Documentos solicitados durante la etapa de postulación, según fondo concursable

Nota: En todos los casos, se ha considerado la documentación especificada para esta etapa de la postulación para las convocatorias del 2017, salvo en el caso de investigación estratégica en la que se consideró la convocatoria del 2016. Fuente: Bases de las convocatorias Elaboración: APOYO Consultoría

Documentos Investigación adaptativa

Servicios de extensión agraria

Desarrollo de empresas semilleristas

Investigación estratégica

Capacitación por competencias

Plan de servicios

Plan de negocios

Plan operativo

Memoria científica

Marco lógico

Presupuesto

✓ ✓ ✓ ✓

✓ ✓ ✓

✓

✓

✓ ✓ ✓ ✓ ✓

✓ ✓ ✓ ✓ ✓


3. Evaluación de subproyectos

Los subproyectos presentados pasan por un proceso de evaluación, el cual se ha venido modificando en cada convocatoria. A continuación, se describirá el proceso de evaluación para la convocatoria del 2017 —la última realizada— dado que esta es producto de las correcciones implementadas por el PNIA a sus anteriores procesos de evaluación. Este proceso consta de tres etapas: (i) calificación externa, (ii) acreditación técnica y (iii) definición de pasos críticos y acreditación legal.

La primera etapa (calificación externa) contiene dos fases:

▪ Fase de calificación I

Cada subproyecto es calificado por un Panel de Evaluación Técnica (PET) compuesto por tres profesionales especialistas. Para cada subproyecto, la UPMSI selecciona un PET a partir de un directorio de evaluadores del PNIA.

Durante esta fase, se evalúan seis categorías en cada subproyecto de todos los fondos concursables: relevancia del proyecto y pertinencia; relevancia respecto de los resultados esperados; claridad conceptual; viabilidad institucional del subproyecto; impacto ambiental y social; y participación de usuarios en el subproyecto. Al respecto, cabe mencionar que los criterios específicos dentro que cada categoría y sus respectivos ponderadores varían en función del fondo concursable al cual pertenece el subproyecto. Incluso, estos criterios han sido modificados a lo largo del tiempo; es decir, en las diversas convocatorias realizadas para un mismo fondo concursable.

Los miembros del PET asignados al subproyecto califican cada criterio según la escala definida en la convocatoria. La suma del promedio ponderado de los criterios constituye la calificación del subproyecto por cada evaluador. Los subproyectos que pasan a la siguiente fase de calificación son aquellos cuyo promedio simple de las tres calificaciones superan el umbral establecido para la convocatoria en cuestión.

Durante el proceso de evaluación, los miembros del PET pueden realizar observaciones al subproyecto evaluado de considerarlo necesario. Estas observaciones deben ser remitidas a la entidad proponente para su absolución.

▪ Fase de calificación II

En esta fase, la calificación del proyecto es realizada por un evaluador principal seleccionado por la UPMSI a partir del PET a cargo de la primera fase de calificación. El evaluador principal utiliza las mismas categorías y criterios aplicados en la fase calificación previa.

Para llevar a cabo la evaluación, previamente la entidad proponente debe absolver las observaciones remitidas en la primera fase de calificación, para lo cual contará con 4 días calendario. Las entidades proponentes que no cumplan con responder a las observaciones serán descalificadas. Para pasar a la siguiente etapa, los subproyectos deben obtener una calificación que supere el umbral definido en las bases de la convocatoria.

La segunda etapa (acreditación técnica) consiste en la verificación de los requisitos de acreditación técnica presentados en el Proyecto. Las UD, en un plazo máximo de 10


días calendario contados a partir del día siguiente de la comunicación de la UPMSI, lleva a cabo la verificación de los requisitos establecidos en las bases de cada concurso.

Por último, la tercera etapa (definición de pasos críticos y acreditación legal) se llevar a cabo en dos fases:

▪ Definición de pasos críticos

Esta fase consiste en las UD coordinando con la entidad proponente para definir los pasos críticos del subproyecto. La entidad proponente cuenta con un plazo máximo de 10 días calendario, contados al día siguiente de la comunicación, para elaborar y presentar vía SLFC lo siguiente:

✓ Plan operativo: Este instrumento de gestión detalla, dentro de cada paso crítico, las actividades y metas físicas por componente, los costos e indicadores correspondientes. Asimismo, el plan operativo contiene un cronograma de desembolsos y el plan de adquisiciones.

✓ Pasos críticos: Los pasos críticos son una o varias metas concurrentes que evidencian el logro de un resultado intermedio, que es condición necesaria para la continuidad del subproyecto; también se les conoce como “hitos”. En este

documento se debe incluir los indicadores de resultados intermedios y la calendarización de los desembolsos con sus respectivas contrapartidas.

Una vez definidos los pasos críticos, la entidad proponente debe enviar el subproyecto a través del SLFC. La UD enviará a la UPMSI un informe indicando si el subproyecto cumple o no cumple los requisitos para la definición de pasos críticos.

▪ Acreditación legal

La entidad proponente deberá ingresar vía SLFC, en un plazo máximo de 7 días calendarios contados a partir del día siguiente de la comunicación, los documentos que acrediten la elegibilidad del subproyecto presentado, en línea con lo especificado en las bases de la convocatoria.

De tener observaciones, la entidad proponente debe absolverlas en un plazo máximo de 7 días calendarios a través del SLFC y, en caso lo requiera, puede solicitar una reunión con el equipo legal. De no cumplir con absolver las observaciones dentro del plazo establecido, se emitirá el informe de no conformidad.

4. Selección y publicación de resultados

Culminado el proceso de evaluación, el PNIA prioriza los subproyectos en función de la calificación otorgada, considerando la cantidad máxima de subproyectos a cofinanciar definida en la convocatoria de cada concurso. Posteriormente, el PNIA —a través de la UPMSI— publicará, en los siguientes siete 7 días calendario, la lista de subproyectos seleccionados en su página web, y enviará una comunicación vía correo electrónico a las respectivas entidades proponentes.

5. Firma del contrato


Previo a la firma del contrato de adjudicación de Recursos No Reembolsables (RNR), la entidad proponente deberá garantizar la ejecución del subproyecto a través de una de las siguientes modalidades:

✓ Carta fianza: Se debe emitir a favor del PNIA por un monto equivalente al 5% del mayor desembolso de RNR, y con plazo igual a la duración del subproyecto más 120 días calendario adicionales. La carta fianza debe ser presentada a la Unidad de Administración del PNIA en un plazo no mayor a los 7 días hábiles, contados desde el día siguiente de haber recibido la comunicación de Conformidad Técnica de la UPMSI.

✓ Fondo de garantía: Consiste en la retención del 5% de cada desembolso a modo de garantía, el que es restituido en el próximo desembolso. El 5% correspondiente al último desembolso es retenido hasta la entrega de los informes finales y la rendición total de los gastos. Para acceder a la modalidad Fondo de Garantía, la entidad proponente debe solicitarlo por escrito a la Unidad de Administración del PNIA, en un plazo no mayor a los siete 7 días hábiles, contados desde el día siguiente de haber recibido la comunicación de subproyecto seleccionado.

Una vez tramitado el documento de garantía, se procede a firmar el contrato de adjudicación de RNR entre el director ejecutivo del PNIA y los representantes legales de la entidad proponente.

b) Arranque de subproyectos

1. Primer desembolso

Una vez firmado el contrato de adjudicación de RNR, se realizará el primer desembolso de recursos para poner en marcha el subproyecto. Para ello, en primer lugar, la entidad ejecutora (previamente llamada entidad proponente) deberá abrir una cuenta corriente en soles para uso exclusivo del subproyecto. La entidad ejecutora debe escoger entre realizar la apertura de la cuenta en el Banco de la Nación o en el Banco de Crédito del Perú (BCP). La entidad ejecutora deberá remitir a la entidad bancaria una autorización para que el PNIA tenga la potestad de (i) acceder a información sobre los saldos y movimientos de la cuenta y (ii) bloquear y cerrar la cuenta.

Una vez que la entidad ejecutora realice la apertura de la cuenta corriente, esta deberá depositar el primer aporte de contrapartida. El PNIA verificará la realización de este depósito y procederá a realizar el primer desembolso de los RNR.

2. Taller de capacitación del PNIA

El taller de capacitación del PNIA es convocado a través de las UD y está dirigido a las entidades ejecutoras. El objetivo del taller es explicar el aspecto administrativo y operativo de los subproyectos, por lo cual se presenta el Manual de Acompañamiento a Proyectos y otros instrumentos de gestión. Este taller debe ser realizado dentro de los 45 días calendario luego de la firma del contrato.

3. Taller de inicio y presentación pública del subproyecto


El taller de inicio es convocado y organizado por los representantes de la alianza estratégica o —en su defecto— por la entidad ejecutora, contando con el apoyo y participación de la UD a cargo. Los objetivos de este taller son:

▪ Instalación del directorio de la alianza estratégica: Instancia encargada de (i) celebrar sesiones periódicas para informar sobre el avance del subproyecto, (ii) decidir sobre cambios al subproyecto, (iii) evaluar el cumplimiento de actividades, metas y logros del subproyecto, (iv) nombrar o ratificar al coordinador del subproyecto, entre otros. Se encuentra compuesto por un representante de cada miembro de la alianza estratégica

▪ Designación de los integrantes del comité de adquisiciones: Instancia responsable de todos los procesos de adquisición de bienes y servicios. Se encuentra conformado por tres miembros titulares y dos suplentes de la alianza estratégica.

▪ Aprobar el plan de adquisiciones: Documento que incluye los precios, cantidades, método de adquisición y otras características de los procesos de adquisiciones de bienes y servicios. El plan de adquisiciones debe tener en consideración el plan operativo, a fin de relacionar las compras y contrataciones con las actividades programadas.

Por otro lado, la presentación pública del subproyecto —de manera similar al taller de inicio— es convocado y organizado por la alianza estratégica, contando con la participación de la UD. El objetivo de esta actividad es involucrar y promover la participación de la comunidad en la cual se desarrollará el subproyecto a través de la presentación y socialización de los principales aspectos del subproyecto en cuestión. En este espacio, los representantes de las organizaciones del entorno podrán (i) otorgar sus opiniones y aportes al subproyecto, y (ii) establecer un sistema de vigilancia pública.

De acuerdo con lo reportado por los funcionarios de las UD, tanto el taller de inicio y la presentación pública suelen realizarse el mismo día con la finalidad de aprovechar la presencia de los representantes de la alianza estratégica, quienes —en ocasiones— deben recorrer largas distancias para llegar al punto de reunión.

4. Elaboración de la línea de base

Cada subproyecto deberá establecer tanto una línea de base como una línea de salida. La línea de base tiene por finalidad recopilar información inicial presentada en el subproyecto, específicamente en el marco lógico, para que pueda ser comparada con la misma información tomada al final de la ejecución de sus actividades. Para ello, el manual de acompañamiento plantea el uso de técnicas como grupos focales, entrevistas, revisión de información secundaria, entre otros.

El informe de línea de base debe ser presentado a la UD a más tardar con el Informe Técnico-Financiero (ITF) del primer paso crítico. El incumplimiento de esta obligación por parte de la entidad ejecutora podrá generar la retención de los desembolsos pendientes por parte del PNIA

c) Implementación de subproyectos

1. Desarrollo de los subproyectos


El desarrollo de los subproyectos depende de lo estipulado en los documentos de gestión elaborados para cada subproyecto (plan de servicios, plan operativo, plan de negocios, etc.). La correcta ejecución de esta actividad implica el cumplimiento de los pasos críticos definidos en el plan operativo.

Esto es responsabilidad del equipo técnico de la entidad ejecutora, el cual se define en la etapa de presentación del subproyecto. Dicho equipo deberá contar con los siguientes especialistas:

✓ Coordinador general del subproyecto: Profesional con experiencia en administración y gestión de proyectos afines. Se encarga de (i) supervisar el desarrollo del subproyecto y (ii) ejercer como el principal nexo del subproyecto ante el PNIA.

✓ Coordinador administrativo: Deberá contar con experiencia en gestión de proyectos y es el responsable del monitoreo y seguimiento del subproyecto para asegurar el cumplimiento de las metas. Adicionalmente, se encargará de las labores administrativas y coordinaciones con el PNIA.

2. Manejo de la cuenta corriente y siguientes desembolsos

Los recursos financieros que aporta el PNIA solo podrán ser utilizados para financiar actividades y acciones del subproyecto materia del contrato suscrito entre PNIA y la entidad ejecutora, en concordancia con los propósitos del subproyecto y su respectivo plan operativo aprobado por el PNIA.

Los aportes y desembolsos monetarios efectuados por la alianza estratégica deberán ser depositados en la cuenta corriente del subproyecto antes de ser ejecutados. Solo de esa manera, podrán ser considerados como aportes monetarios para el subproyecto. Estos recursos serán destinados para los fines exclusivos del subproyecto y no podrán ser empleados en usos distintos a los convenidos en el contrato de adjudicación de RNR.

Para efectuar el segundo y los siguientes desembolsos, se tomará en consideración el cronograma establecido en el plan operativo, una vez aprobado el ITF del paso crítico anterior. La entidad ejecutora deberá acreditar ante la UD que los diversos miembros de la alianza estratégica han efectuado sus aportes monetarios con copia de las boletas de depósito.

En caso la entidad ejecutora requiera, dentro de un período entre pasos críticos, un desembolso adicional una vez empleado los saldos que tenía en cuenta, deberá solicitar a la UPMSI un corte financiero a un mes determinado que acredite la necesidad del desembolso complementario, antes de la presentación del siguiente ITF. El PNIA podrá disponer de cortes financieros excepcionales cuando observe un reiterado retraso en el envío de los informes o una baja ejecución del gasto previsto en sucesivos períodos.

3. Adquisiciones

Las adquisiciones de bienes y servicios por parte de los subproyectos se efectúan de acuerdo con el plan de adquisiciones. Este plan precisa las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios que se prevé efectuar incluyendo una descripción genérica, monto estimado a adjudicar y fechas aproximadas de las adquisiciones o


contratación, que de ben ser coherentes con las actividades programadas por el subproyecto. Cualquier cambio al plan de adquisiciones deberá ser adecuadamente justificado y autorizado por la UD.

En el manual de acompañamiento a proyectos se consideran tres tipos de adquisiciones: (i) mediante comparación de precios, (ii) licitación pública nacional y (iii) contratación de consultores individuales. Cada uno de estos cuenta con procedimientos debidamente definidos en el manual en cuestión.

4. Plazos de ejecución

Los plazos totales de ejecución del subproyecto, así como los plazos de ejecución por cada paso crítico, se definen en la etapa de postulación a través del plan operativo. En caso se requiera más tiempo del planificado inicialmente para finalizar el desarrollo del subproyecto, la entidad ejecutora podrá solicitar una ampliación del periodo de ejecución del subproyecto.

Para ello, la entidad ejecutora deberá presentar su solicitud, a más tardar, 30 días calendario antes de la fecha de término de vigencia del contrato de adjudicación de recursos, debidamente sustentada y acompañada con un plan de actividades y metas a alcanzar durante el período adicional requerido. Todos los gastos adicionales de extensión del subproyecto serán por cuenta de la alianza estratégica

La UD evaluará la pertinencia de la solicitud y autorizarán la extensión, justificando claramente el retraso y las razones que ameritan, las mismas que deberán ser refrendadas con una adenda al contrato de adjudicación de recursos. Para este propósito, las UD envían la solicitud a la unidad de administración para que proceda a la revisión de desembolsos, cartas fianza / fondo de garantía, y den el visto bueno a la solicitud. Posteriormente, la unidad de administración deriva a la unidad de asesoría legal del PNIA la solicitud de adenda para su elaboración

d) Acompañamiento a subproyectos

1. Elaboración, presentación y evaluación de los informes técnico-financieros (ITF) y registro de la información en el sistema en línea

Los ITF se presentan a más tardar hasta los 20 días calendario posteriores a cumplir cada paso crítico, y dan cuenta detallada de (i) el cumplimiento de los pasos críticos, (ii) las actividades y metas alcanzadas en relación a las programadas, (iii) los indicadores del plan de negocios, servicios (experimentales o de capacitación), (iv) los indicadores vinculados al plan de acción de comunidades y género, (v) los indicadores del plan de gestión ambiental y (vi) la ejecución del gasto.

Estos son elaborados por el equipo técnico del subproyecto, bajo responsabilidad de la entidad ejecutora. Deben ser aprobados y visados por el coordinador general y/o el representante legal de la entidad ejecutora antes de ser enviado a la UD.

Una vez elaborado, la entidad ejecutora debe registrar la información del ITF en el sistema en línea. La UD realiza la evaluación y, en caso el ITF cumpla con lo requerido, lo aprueba y solicita el siguiente desembolso. Para ello, deberá remitir el informe aprobatorio del ITF a la dirección de operaciones del PNIA, adjuntando el comprobante de aporte de contrapartida de la alianza estratégica.


En caso de no ser aprobado el ITF, la entidad ejecutora deberá levantar las observaciones realizadas por la UD; de no ser satisfactorio el levantamiento de observaciones del mismo ITF en una segunda oportunidad, la UD iniciará el proceso de cierre por interrupción.

Cabe mencionar que la realización de los siguientes desembolsos de los subproyectos está sujeta a la presentación del ITF. En ese sentido, la no presentación de este documento puede implicar que las UD tomen medidas tales como solicitar un corte financiero, bloquear la cuenta corriente o realizar el cierre por interrupción del subproyecto

2. Visitas de seguimiento

El personal debidamente autorizado por la Dirección Ejecutiva del PNIA (UD, UPMSI, UA, órganos de control, etc.) podrán realizar visitas inopinadas o anunciadas de seguimiento técnico y/o financiero a los subproyectos según sea requerido. En ese sentido, es obligación de la entidad ejecutora proporcionar la información solicitada, así como facilitar la verificación de datos e informes y el contacto con los demás miembros involucrados en la ejecución del subproyecto.

Las UD deberán realizar por lo menos una visita de seguimiento por cada paso crítico, contemplándose los siguientes aspectos:

▪ Revisión de los medios de verificación de los avances, reportados en el ITF anterior al paso crítico vigente

▪ Revisión de los avances obtenidos según los indicadores del Marco Lógico y los transversales

▪ Evaluación del nivel de participación de los involucrados en la ejecución de los subproyectos

▪ Identificación de desfases en la ejecución del paso crítico o el plan operativo

La UPMSI proporcionará a los jefes de las UD el formato del informe de visita para el seguimiento de los subproyectos, los mismos que deberán recoger indicadores de interés incluyendo indicadores sociales y ambientales.

3. Taller de medio término

El taller de medio término tiene por objetivo realizar una revisión a profundidad de la ejecución del plan de negocios, plan de servicios, plan de investigación o plan de capacitación. Son organizados por la entidad ejecutora, quien se encarga de convocar al resto de representantes de la alianza estratégica y de la UD. Estos talleres se llevan a cabo de manera obligatoria en el caso de subproyectos con una duración mayor a 24 meses, y a pedido de la entidad ejecutora o la UD en el caso de subproyectos con una duración menor a 24 meses.

El resultado de la evaluación de medio término determinará la continuidad o interrupción del subproyecto. La entidad ejecutora tendrá una oportunidad para levantar las observaciones expresadas en la evaluación.

e) Cierre de subproyectos


El cierre de subproyectos puede realizarse en dos escenarios: (i) en un cierre por culminación o (ii) en un cierre por interrupción.

El primer caso (cierre por culminación) se compone de los siguientes procesos:

1. Elaboración y presentación del plan de cierre técnico-financiero

Con tres meses de anticipación al término del contrato de adjudicación de RNR, las UD remitirán a la entidad ejecutora un comunicado solicitando la preparación de su plan de cierre técnico-financiero del subproyecto. A partir de la fecha de dicha comunicación, la entidad ejecutora, en representación de la alianza estratégica, deberá preparar dicho documento, el cual debe contener:

▪ Ajustes al plan de actividades para asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas establecidos en la propuesta técnica y el plan operativo en ejecución

▪ Identificación de actividades complementarias una vez que concluya en contrato y que aseguren la sostenibilidad de los logros alcanzados

▪ Aplicación de saldos proyectados de las partidas cofinanciadas para procesos de evaluación, ejecución de talleres o publicaciones

▪ Fechas y compromisos para la elaboración del estudio de línea de salida (talleres, reuniones, etc.) para la medición de efectos y primeros impactos

▪ Fecha del taller de cierre ▪ Fecha del evento de presentación pública de resultados ▪ Fecha de entrega del informe final de ejecución

El plan de cierre técnico-financiero será aprobado de manera expresa por la UD. Una vez aprobado, este deberá ser acompañado por la UD respectiva. Se puede incluir visitas durante el período de ejecución del Plan.

2. Elaboración y presentación del informe técnico-financiero de cierre

En el proceso de preparación del informe técnico-financiero, las UD en los ámbitos de su competencia, realizarán una visita al subproyecto efectuando un pre-cierre sobre la situación financiera de acuerdo con los formatos de la Directiva de Cierre del Proyecto, a más tardar 45 días antes de la culminación del subproyecto. Durante este proceso, tanto la entidad ejecutora como los miembros de la alianza estratégica podrán contar con la asesoría de la UD respectiva. El informe final debe contener los siguientes aspectos:

▪ Resultados de los estudios de línea de salida comparados con los estudios de línea de base, una sistematización y evaluación ex post del proyecto

▪ Indicadores relacionados con los planes de negocio, planes de servicio, planes de capacitación, planes de investigación, plan de gestión de comunidades, plan de gestión de género, plan de gestión del ambiente y los del marco lógico

▪ Información técnica procesada y sistematizada (incluye artículos científicos, trámites de propiedad intelectual y certificaciones que pudieran haberse gestado).

▪ En los casos de los subproyectos de servicios de extensión, desarrollo de empresas semilleristas y capacitación por competencias se presenta un informe narrativo precisando el cumplimiento de metas e indicadores. En los casos de


los subproyectos de investigación estratégica y adaptativa, se deberá presentar un informe de cierre con el formato de una publicación científica.

▪ Informe financiero con información sobre el manejo de los fondos, la ejecución de los recursos, los aportes monetarios y no monetarios, situación de las cuentes, entre otros aspectos.

3. Transferencia de bienes y devolución de saldos financieros

Al término del subproyecto, los activos adquiridos con los recursos destinados deberán ser transferidos a los miembros de la Alianza Estratégica o a los beneficiarios del proyecto, tomando como base el acuerdo establecido en el Contrato de Asociación en Participación.

Respecto de la devolución de saldos financieros, en los casos en que estos se registran por parte del aporte del PNIA, la Entidad Ejecutora deberá devolver el importe mediante un cheque de gerencia a una cuenta especial del PNIA. Además, los casos que registren este tipo de situaciones deberán ser mencionados en el acta de cierre financiero.

4. Elaboración de la línea de salida

Con el mismo formato y procedimiento de la línea de base, se recogerá información para una línea de cierre que tiene el propósito de contrastar la situación para los clientes y beneficiarios del subproyecto al final del proceso, respecto a la situación inicial. La línea de salida forma parte integrante del expediente de cierre del subproyecto.

5. Taller de cierre y presentación pública de cierre

El taller de cierre tiene como objetivo evaluar los resultados del subproyecto, presentar el informe de línea de salida y preparar los respectivos informes técnicos y/o científicos de ejecución del subproyecto. Al término del taller se realizará la suscripción de un acta de cierre que incluya los formatos financieros suscritos, el destino de los bienes adquiridos y los compromisos de cooperación posteriores al contrato de adjudicación de RNR del PNIA.

Posteriormente, se deberá efectuar una nueva presentación pública para dar testimonio de los resultados alcanzados, debiendo presentar un análisis comparativo de la línea de base y la línea de salida. Dicha presentación debe propiciar el intercambio de opiniones y lecciones que incluyan también los aspectos sociales y ambientales del subproyecto.

6. Gestión de la propiedad intelectual y derechos de autor

Finalmente, el PNIA y la Entidad Ejecutora en representación de la Alianza Estratégica, deberán acordar la suscripción de la propiedad intelectual sobre los bienes tecnológicos, conocimiento, métodos, técnicas, metodologías de servicio y cualquier otro producto que se genere durante y como resultado de la ejecución del subproyecto.

El segundo caso (cierre por interrupción) se lleva a cabo cuando se decide interrumpir un subproyecto. De acuerdo con el Manual de Acompañamiento a Proyectos, las principales causas de interrupción son:

▪ Uso de los recursos destinados a fines distinta a aquellos considerados en el Contrato de Adjudicación de Recursos,


▪ Incumplimiento de la presentación del Informe Técnico Financiero por más de 45 días después de cumplido el paso crítico

▪ Incumplimiento reiterado y flagrante con las recomendaciones efectuadas en las visitas de seguimiento

▪ Resolución del Convenio de Asociación en Participación o renuncia de alguno de los miembros

▪ Inviabilidad de los objetivos del subproyecto diagnosticados en el taller de medio término

▪ Incumplimiento del aporte de las contrapartidas durante un paso crítico ▪ Cualquier otro incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Contrato de

Adjudicación de Recursos.

Los principales procesos llevados a cabo durante el cierre por interrupción son:

1. Resolución del contrato

Una vez que el subproyecto es interrumpido por cualquiera de las diversas causales de interrupción, se ejecutará la garantía presentada por la Entidad Ejecutora y el fondo pasará a disposición del PNIA; salvo que el incumplimiento sea causado por caso fortuito o fuerza mayor. Además, en la medida en que las Entidad Ejecutora y los miembros de la Alianza Estratégica no acrediten haber cautelado el uso debido de los fondos, no podrán participar en nuevos concursos del PNIA.

2. Solicitud de información técnica-financiera del proyecto

El proceso será iniciado por los jefes de las UDS cuando la situación lo amerite y previa justificación técnica o financiera según las características del problema que se presente. Una vez la notificación se ejecute, los responsables de las UD podrán realizar la intervención correspondiente al subproyecto, a efectos de poder llevar a cabo la evaluación financiera correspondiente y la evaluación del estado de avance de las actividades del subproyecto.

3. Transferencia de bienes

En caso de cierre por interrupción con determinación de responsabilidad de la Entidad Ejecutora, se presentan las siguientes situaciones:

▪ Si los bienes son requeridos por la Entidad Ejecutora: Esta entidad reconocerá el pago financiado por el PNIA. El reconocimiento de la Entidad Ejecutora se efectuará mediante el giro de un cheque de gerencia a la orden del PNIA por el importe que figura en los informes técnicos-financieros.

▪ Si los bienes no son requeridos por la Entidad Ejecutora: El o los bienes serán entregados al PNIA mediante el Acta de Transferencia, detallando los bienes y acompañados de las facturas de compra originales.


4. MARCO CONCEPTUAL DE LA EVALUACIÓN

La presente sección tiene por objetivo discutir el marco conceptual a partir del cual se diseñó la metodología para la evaluación final del PIP 1. Para ello, se describirán (i) los lineamientos utilizados a nivel internacional para la evaluación de intervenciones públicas y (ii) la teoría de cambio y marco lógico del PIP 1 del PNIA.

4.1 Marco conceptual de la evaluación: enfoque de gestión por resultados

El enfoque de gestión por resultados se orienta a la evaluación de una determinada intervención en términos de su nivel de pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto, sostenibilidad. Esto se encuentra en línea con lo planteado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) —a través del Comité de Ayuda al Desarrollo—, quienes definen los cinco criterios mencionados de la siguiente manera:

▪ Pertinencia: Evalúa en qué medida los objetivos y el diseño de la intervención responden a las necesidades, políticas y prioridades de los beneficiarios.

▪ Eficacia: Evalúa en qué medida la intervención logra —o se espera que logre— sus objetivos y resultados.

▪ Eficiencia: Evalúa en qué medida los resultados de la organización son obtenidos de manera oportuna y al menor costo posible.

▪ Impactos: Evalúa en qué medida la intervención ha generado —o se espera que genere— efectos positivos o negativos significativos sobre su población objetivo.

▪ Sostenibilidad: Evalúa en qué medida los impactos y efectos de la organización perdurarán en el largo plazo.

Cabe mencionar que estos criterios de evaluación son coherentes con los lineamientos del MEF para la evaluación de intervenciones públicas a nivel nacional:

“La evaluación ex post de mediano plazo es una evaluación ex post integral que utiliza

cinco criterios: relevancia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad […]”

Anexo N° 12 de la Directiva Nº 001-2019-EF

Los criterios mencionados están definidos de tal manera que su inclusión permite realizar una evaluación integral de las intervenciones. El vínculo entre estos criterios y la cadena de valor de las intervenciones públicas se presenta en el siguiente gráfico:


Figura 8. Vínculo entre los criterios de evaluación y la cadena de valor de intervenciones públicas


De acuerdo con la figura anterior, la cadena de valor representa cómo los insumos, transformados en procesos y a su vez productos, generan resultados e impactos en la población. Esto, a su vez, se puede visualizar en tres momentos del ciclo de vida de una intervención pública: i) en su diseño, al identificar la necesidad de la población objetivo y definir los bienes y servicios de la intervención; ii) en la operación, etapa en la cual se implementan las acciones previstas en el diseño de la intervención; y, iii) en la etapa de cambios en la población atendida, en la cual se visibilizan los logros de la intervención y la maduración de sus efectos.

De esta manera, tomando en consideración la cadena de valor presentada, se verifica que los criterios definidos por la OECD se vinculan directamente con los distintos momentos del ciclo de vida de las intervenciones públicas:

▪ El criterio de pertinencia evalúa el diseño de la organización; en concreto, si la planificación de sus operaciones responde al cumplimiento del objetivo para el cual la organización fue creada.

▪ Los criterios de eficacia y eficiencia se enfocan en la implementación en la práctica; es decir, si las actividades llevadas a cabo por la organización se están realizando de acuerdo con lo planificado (eficacia) y de una manera costo-efectiva (eficiencia).

▪ Los criterios de impacto y sostenibilidad se centran en la etapa referida a los cambios en la población atendida; en particular, si las operaciones de la organización están teniendo impacto alguno sobre su población objetivo (impacto) y si estos impactos perdurarán en el tiempo (sostenibilidad).

Por lo general, las intervenciones públicas presentan la relación causal entre los elementos de su cadena de valor a través de una matriz de marco lógico. Esta herramienta resume las relaciones causa-efecto que sustentan la intervención a partir de la definición y organización de sus objetivos en cinco niveles jerárquicos (fin, propósito, componentes, actividades e insumos). Además, este instrumento presenta un conjunto de indicadores que permitirá monitorear el avance de cada uno de dichos

ProductosProcesosInsumos ImpactosResultados

Operación

Sistema de seguimiento y monitoreo

Cambios en la población atendida

▪ Diseño del modelo de implementación y gestión

Diseño

PertinenciaEficacia

EficienciaImpacto

Sostenibilidad

Criterios OCDE


objetivos, además de información sobre sus medios de verificación, valores de línea de base, metas e instituciones o actores responsables.

4.2 Teoría del cambio

La teoría de cambio es una herramienta —utilizada para conceptualizar la cadena causal que justifica una intervención— que permite describir una secuencia de eventos que generan los resultados previstos. En ese sentido, la teoría de cambio permite analizar las condiciones y los supuestos necesarios para que se produzca el cambio, explicitan la lógica causal y trazan el mapa de la intervención del programa a lo largo de las vías lógicas causales, pues ayudan a determinar los insumos y actividades de la intervención, los productos que generan y cuáles son los resultados finales derivados de los cambios de los beneficiarios (Gertler et al., 2017).

La teoría de cambio del PIP 15 es la que guía la evaluación pues identifica los resultados e impactos del programa. El objetivo del Proyecto es contribuir al establecimiento y consolidación de un sistema nacional moderno de ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo del sector agrario peruano. Ello con la finalidad de incrementar la rentabilidad y mejorar la competitividad del sector mediante la generación y adopción de tecnologías sostenibles y ambientalmente seguras. A continuación, se presenta una breve revisión de literatura sobre la cadena de resultados de la intervención; en ella, se analiza cómo a partir de las actividades del Proyecto se obtienen productos que, a su vez, se traducen en resultados intermedios y así en el logro del objetivo final.

Países con bajos niveles de competitividad tienen un mayor desafío para insertarse en la dinámica de la economía global. En este contexto, la importancia de la innovación y transferencia de tecnología cobran relevancia para el desarrollo de la competitividad de un país (Chang, Hauge e Irfan, 2016). La literatura destaca la necesidad de contar con un intermediario para los procesos de innovación cuyo rol es –mediante financiamiento y actividades entre diferentes actores– fomentar las sinergias para la generación de nuevos productos y conocimientos (Howells, 2006; Klerkx y Leeuwis, 2008). Particularmente, para innovaciones en el sector agrícola, los intermediarios de la innovación deben promover la formación de redes de contacto y articulación de demanda (Klerkx y Leeuwis, 2008). De esta manera, el desarrollo de un sistema de innovación en el sector agrícola lograría los objetivos planteados por el Proyecto de incremento de rentabilidad y mejora de competitividad.

El Banco Mundial (2006) define un sistema de innovación como una red de organizaciones, empresas e individuos quienes en conjunto se concentran en generar nuevos productos, procesos y formas de organización para el uso económico y social. Este concepto no sólo se refiere a la oferta sino a la totalidad de interacción de todos los actores que conforman el sistema. En este sentido, resulta importante no solo la generación de nuevos procesos, productos y formas de organización, sino la adopción de estos cambios para su uso productivo y, de esta manera, contribuya a la competitividad del sector. De la misma manera, Crespi (2011) señala que la innovación es el resultado de la interacción y retroalimentación de distintos actores. Entonces, las

5 Como parte de la evaluación, se ha reconstruido la teoría de cambio al no contar con un documento oficial que contenga esta información.


actividades que plantea el Proyecto deben estar alineados con la articulación de actores, y la generación y adopción de nuevos productos y procesos.

En este sentido, el Proyecto busca lograr sus objetivos a partir de tres actividades principales que corresponden con cada componente. El Componente 1 busca lograr el afianzamiento del mercado de servicios de innovación. La provisión de fondos concursables, el financiamiento de subproyectos en investigación adaptativa, servicios de extensión y apoyo a empresas semilleristas resultan en la generación y aplicación de nuevas tecnologías para el proceso productivo, y su adaptación para usos productivos. Esta adopción lleva a incrementos en el volumen de venta de productos, los rendimientos físicos y productividad, el valor agregado, la certificación de calidad de productos y el incremento del número de patentes registradas en el sector.

Por su parte, el Componente 2 busca generar un impulso a la creación de competencias estratégicas en I+D+i. Mediante la provisión de fondos concursables para investigación estratégica, fondos de capacitación por competencias y becas de posgrado y pasantías, se espera un incremento de investigadores que realizan investigación básica, número de extensionistas que pertenecen a una red de proveedores de asistencia técnica, y profesionales del sector que cuentan con estudios superiores. Estos resultados lograrían un incremento en las investigaciones que culminan en una nueva tecnología, producto, patente u otra aplicación o mejora de producto existente, así como un incremento en la producción científica en general.

Finalmente, la Actividad 3.1 tiene como objetivo la generación de capacidades institucionales al interior del INIA, por su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Innovación Agraria (SNIA). Las actividades ejecutadas resultan en documentos de política presentados para aprobación del MINAGRI, la culminación de una plataforma integrada de innovación y gestión del conocimiento, talleres realizados para el intercambio científico y tecnológico, organización y selección de proyectos ganadores de premio a la calidad, y eventos realizados regionalmente en el marco del SNIA. Así, el INIA estaría promoviendo el desarrollo de nuevas tecnologías, y la articulación e intercambio de conocimiento entre diferentes actores que forman parte del SNIA. Una manera de identificar la capacidad del INIA como ente rector del SNIA es analizar la percepción de los miembros del sistema sobre las actividades realizadas. Por ejemplo, la satisfacción que muestran las instituciones del SNIA con respecto a la generación de espacios de discusión, la promoción del conocimiento y recursos para la innovación, el liderazgo para articular actividades de investigación que culminen en la transferencia y adopción de tecnología y la articulación de actividades entre las diversas instituciones. Estos resultados mostrarían un fortalecimiento del INIA en su capacidad de liderar el SNIA, lo cual llevaría a un incremento del dinamismo del sistema de innovación.

De forma transversal, es necesario resaltar que, de acuerdo con los compromisos del Banco Mundial, el Proyecto busca fomentar el desarrollo de tecnologías de producción ambientalmente sostenibles. Asimismo, busca la promoción de la participación de mujeres y comunidades indígenas, con el fin de cumplir con criterios de inclusión.

La Figura 9 muestra las tres cadenas de resultados descritas. El Proyecto parte de un contexto de baja competitividad y rentabilidad en la agricultura peruana, baja inclusión social en el sector agropecuario, poca interacción entre instituciones y bajo grado de


sinergias. A partir de ello, contempla actividades orientadas al fortalecimiento de las condiciones para la innovación tecnológica.


61

Figura 9. Teoría de cambio del PIP 1

Fuente: Indicadores del Marco Lógico del Estudio de Factibilidad, Project Appraisal Document (PAD), Estudio de Línea de Base y Estudio de Evaluación Intermedia. Elaboración: APOYO Consultoría.

Condiciones Iniciales

• Baja competitividad y rentabilidad en la agricultura peruana

• Baja inclusión social en el sector agropecuario.

• Poca interacción entre instituciones y bajo grado de sinergias.

• Reducida innovación tecnológica (insuficiente financiamiento)

• Reducida investigación científica y desarrollo tecnológico/falta capacidades personal y financiamiento

• Crecimiento con riesgos ambientales.

Impactos

Adecuadas condiciones para la innovación tecnológica

• Afianzamiento del mercado de servicios de innovación

• Impulso a la creación de competencias estratégicas en I+D+i

• Fortalecimiento de la capacidad del INIA para liderar el SNIA

Impactos de largo plazo

• Aumento de la competitividad nacional

• Aumento de productividad

• Crecimiento económico y desarrollo social del sector.

• Desarrollo y dinamismo de un ecosistema innovador.

• Crecimiento ambientalmente sostenible.

Actividades (Insumos)

Componente 1. Afianzamiento del mercado de servicios de innovación

• Provisión de apoyo a grupo de beneficiarios, para las siguientes actividades: (i) investigación adaptativa, (ii) servicios de extensión, y (iii) servicios de apoyo a semilleristas

Componente 2. Impulso a la creación de competencias estratégicas I+D+i

• Fondos concursables en investigación estratégica

• Fondos de capacitación por competencias

• Becas de posgrado y pasantías

Actividad 3.1. Mejoramiento de las capacidades del INIA como ente rector del SNIA

• Elaboración de propuestas de modelo de gestión

• Seguimiento y evaluación del SNIA

Productos

Componente 1.

• Subproyectos de extensión financiados y culminados.

• Subproyectos de desarrollo de empresas semillerista financiados y culminados.

• Subproyectos de investigación adaptativa financiados y culminados.

Componente 2.

• Investigadores reciben fondos para investigación estratégica.

• Extensionistas reciben fondo para capacitación.

• Profesionales e investigadores reciben becas de posgrado y/o pasantía.

Actividad 3.1.

• Organizaciones reciben soporte para generación, captura, gestión, uso, difusión y transferencia de información generada por actores del SNIA.

• Políticas de innovación agraria diseñadas y aprobadas.

Resultados

Componente 1.

• Generación y aplicación de nuevas tecnologías en el proceso productivo.

• Adaptación de innovación para uso productivo.

• Mayor participación de productoras mujeres, autoidentificados como población indígena y jóvenes.

Componente 2.

• Investigadores fortalecen sus capacidades de investigación.

• Proveedores de asistencia técnica capacitados para innovar en nuevos productos y procesos.

• Incremento de profesionales del sector con formación académica.

Actividad 3.1.

• Extensión del conocimiento en innovación agraria.

• Incremento de las sinergias con otras instancias del sector.

Actividades transversales

• Salvaguarda ambiental: fomento de desarrollo de tecnología y producción ambientalmente sostenible.

• Salvaguarda social: promoción de la inclusión de participantes mujeres y autoidentificados indígenas.


62

Una vez identificada la teoría de cambio de una intervención, se construye la matriz de marco lógico. En el caso específico del PIP 1, se cuenta con dos herramientas de planificación relevantes: la matriz de marco lógico presentada en el Estudio de Factibilidad del PIP 1 viabilizado, y la matriz de resultados presentada en el Project

Appraisal Document (PAD) del Proyecto. Ambos documentos contienen indicadores que sirven como insumo para llevar a cabo el seguimiento y monitoreo del Proyecto. Dado que estas herramientas sirven a un mismo objetivo, el equipo evaluador consideró pertinente unificarlas en una única MML que presente de manera integrada todos los indicadores planteados.

Es importante notar que la coherencia de la MML se evalúa tanto en términos de su lógica vertical como horizontal. Por un lado, la lógica vertical hace referencia a la relación de causalidad que existe en la cadena de resultados del proyecto (primera columna). Se puede afirmar que una MML tiene una lógica vertical adecuada si, sobre la base de los supuestos planteados y la evidencia empírica, las acciones permiten alcanzar los componentes, los componentes son consistentes con el propósito, y el propósito permite lograr el fin del proyecto. Por otro lado, una lógica horizontal es adecuada si los indicadores planteados realmente reflejan los objetivos que se pretenden abordar, y si las fuentes de verificación proporcionan la información necesaria para cuantificarlos.


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Objetivo Indicador Medio de verificación Supuestos

FIN

Incremento de la competitividad de la agricultura peruana

Aumento del número y volumen de productos exportados y vendidos en mercados locales

Reportes del MINAGRI y MEF n.d. Productos agrarios con mayor valor agregado Aumento de rendimientos físicos Productos y servicios de certificación de calidad

PROPÓSITO

Adecuadas condiciones para la innovación tecnológica del Perú

Número de tecnologías desarrolladas Encuestas especiales de S&E

Activa participación pública y privada en los procesos de

innovación agropecuaria en el país.


Encuestas especiales de S&E

Pequeños y medianos agricultores que adoptan tecnologías promovidas por los subproyectos ─ Total

Informes de progreso semestrales Encuestas especiales de S&E

Pequeños y medianos agricultores que adoptan tecnologías promovidas por los subproyectos ─ Mujeres




Nuevas tecnologías emergentes de proyectos de investigación demostradas en campo


COMPONENTES

Subproyectos de colaboración ─ Total Informes de progreso semestrales Existe un mayor compromiso


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Subproyectos de colaboración ─ Servicios de extensión Informes de progreso semestrales del sector privado para el

financiamiento de la innovación agropecuaria en el

país. Subproyectos de colaboración ─ investigación adaptativa Informes de progreso semestrales

Subproyectos de colaboración ─ servicios de apoyo a empresas semilleristas Informes de progreso semestrales

Productores participantes en subproyectos ─ Total Informes de progreso semestrales

Productores participantes en subproyectos ─ Mujeres Informes de progreso semestrales

Productores participantes en subproyectos ─ Autoidentificados como indígenas Informes de progreso semestrales


Subproyectos de investigación estratégica cofinanciados Informes de progreso semestrales

Artículos aceptados en revistas científicas indexadas Informes de progreso semestrales

Días de entrenamiento a profesionales agrícolas y de extensión Informes de progreso semestrales

Profesionales agropecuarios que reciben grados de maestría, a través de programas de becas


Profesionales agropecuarios que reciben grados de maestría, a través de programas de becas ─ Mujeres


Profesionales agropecuarios que reciben intercambios/pasantías, a través de programas de becas


Profesionales agropecuarios que reciben intercambios/pasantías, a través de programas de becas ─ Mujeres


Agricultores incluidos entre los potenciales beneficiarios de los proyectos de investigación



65



Documentos de políticas presentadas para aprobación por parte el MINAGRI

Documentos oficializados y enviados Informes de progreso semestrales

Proporción del secretariado técnico del SNIA financiado por el INIA

Informes de INIA sobre el presupuesto destinado a CONICA

Propuestas presentadas a los programas de premios Informes de progreso semestrales

Descargas por año de la página web de la Secretaría Técnica del SNIA Contador del sitio web del INIA



ACCIONES

1.1. Promoción del mercado de servicios de innovación

Unidad de Promoción de Servicios de Innovación instalada y operando

n.d. n.d.

1.2. Fondos concursables para investigación adaptativa

145 subproyectos de investigación adaptativa financiados

1.3. Fondos concursables para extensión

380 subproyectos de extensión financiados

1.4. Fondos concursables para desarrollo de empresas semilleristas

40 subproyectos de desarrollo de empresas semilleristas financiados

1.5. Talleres de difusión y capacitación a proponentes 256 talleres desarrollados

2.1. Ventanilla abierta para programas de investigación estratégica priorizada

60 subproyectos de investigación estratégica financiados

2.2. Fondo concursable para programas de capacitación por competencias

30 subproyectos de capacitación por competencias financiados

2.3. Programa de post grado y pasantías

5 fondos anuales para postgrados y pasantías implementadas


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2.4. Talleres de capacitación y difusión a proponentes 106 talleres desarrollados

3.1. Apoyo a la Secretaría Técnica del SNIA n.d. 3.2. Mejoramiento el sistema de gestión y difusión del conocimiento y las tecnologías

n.d.

3.3. Formulación de la política y diseño de una estrategia de seguimiento y evaluación del SNIA

n.d.

3.4. Mejoramiento de la coordinación institucional del SNIA n.d.

Fuente: Project Appraisal Document (PAD). Elaboración: APOYO Consultoría.


67

5. DISEÑO METODOLÓGICO

La presente sección tiene por objetivo describir la metodología aplicada para la ejecución del estudio. Para ello, se discuten los siguientes puntos: (i) los criterios para el análisis y método de evaluación, (ii) los actores clave para el estudio, (iii) los instrumentos de recolección de información, y (iv) la metodología para la validación de los instrumentos. Esta es una versión breve del diseño de la metodología. El detalle fue presentado en el segundo entregable de la consultoría, y se consolida en el Anexo 1: Matrices de temas,

indicadores y fuentes del diseño metodológico.

5.1 Criterios de análisis y método de evaluación

De acuerdo con los TdR, el objetivo del presente estudio es realizar la evaluación final del Proyecto. Para ello, se utilizó como marco metodológico los criterios de evaluación definidos por la OECD, los cuales son: (i) pertinencia, (ii) eficacia, (iii) eficiencia, (iv) efectos / impactos y (v) sostenibilidad. Adicionalmente, tal como está establecido en los TdR, se realizó un análisis de los salvaguardas ambientales y sociales sobre la base de los estándares definidos por el Banco Mundial en sus políticas de salvaguardas ambientales y sociales.

Cabe precisar que, para el desarrollo de la presente metodología de evaluación, se tomó como referencia los estándares el Banco Mundial para la evaluación de impacto (Gertler et al, 2017), así como los lineamientos diseñados por el MEF para la evaluación ex post de PIP (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019).

- Pertinencia

El análisis de pertinencia busca evaluar en qué medida los objetivos y el diseño de la intervención responden a las necesidades, políticas y prioridades de los beneficiarios (OECD, 2019).6 Este análisis evalúa el modelo conceptual o teoría de cambio del proyecto a partir de la revisión de documentos institucionales, información secundaria de diversa índole y evidencia empírica nacional e internacional que permita sustentar las relaciones causa-efecto que sustenta la intervención.

De manera general, este análisis contempla la evaluación de dos aspectos:

▪ La conceptualización del problema que justifica la intervención y su vínculo con las políticas y planes sectoriales del Estado peruano

▪ La adecuación del diseño de la intervención a los objetivos que esta pretende alcanzar

Otro aspecto del diseño del PNIA que se analizará es el vínculo existente entre el PIP 1 y PIP 2. Al respecto, se evaluará, desde un punto de vista conceptual, las potenciales sinergias que se generan a partir de las intervenciones de ambos PIP y en qué medida los productores se benefician de estas sinergias.

- Eficacia

El análisis de eficacia evalúa en qué medida la intervención logra —o se espera que logre— sus objetivos y resultados (OECD, 2019). Este criterio hace referencia al grado

6 OECD (2019). Better Criteria for Better Evaluation.


68

de cumplimiento de los objetivos de una determinada intervención sin considerar necesariamente los recursos asignados para alcanzarlos. En ese sentido, dado que se evalúa el cumplimiento de objetivos, este criterio también implica analizar la calidad de la intervención, lo cual se relaciona con la capacidad de responder a las necesidades, requerimientos y problemáticas de la población objetivo.

De manera más específica, se evaluaron los siguientes aspectos en el criterio de eficacia:

▪ Análisis de los indicadores de la Matriz de resultados del Banco Mundial y la Matriz de Marco Lógico del Proyecto

▪ Análisis de la calidad de los subproyectos culminados

▪ Análisis de procesos de los fondos concursables

▪ Análisis de becas de postgrado y pasantías

▪ Análisis de la actividad 3.1

El análisis del criterio de eficacia se realizó a partir de la información disponible en los sistemas de información del PIP 1 (SISEV y SLFC). Además, se empleó información primaria (entrevistas) a funcionarios del PNIA y, en menor medida, la información primaria recogida por medio de encuestas.

- Eficiencia

La eficiencia evalúa en qué medida los resultados de la organización son obtenidos de manera oportuna y al menor costo posible (OECD, 2019). Así, el análisis de eficiencia determina si las actividades de una intervención se ejecutaron, administraron y organizaron de tal manera que se minimizaron los costos para generar los productos y/o componentes esperados. Ello implica un análisis de las fuentes de financiamiento del Proyecto y los mecanismos de asignación de los recursos para la ejecución de actividades y componentes.

Cabe mencionar que este criterio se encuentra bastante relacionado con el de eficacia, pues ambos evalúan los procesos llevados a cabo para la entrega de los productos y servicios de la intervención. No obstante, a diferencia del criterio de eficacia, la eficiencia considera dos ejes temáticos clave para el análisis: (i) la gestión de los recursos (asignación y ejecución presupuestal, costos unitarios, etc.) y (ii) los plazos de ejecución.

Tomando lo anterior en consideración, el análisis de eficiencia se elaboró en torno a los siguientes ejes temáticos:

▪ Análisis de los fondos concursables

✓ Análisis de recursos monetarios: presupuesto asignado a los subproyectos, ejecución presupuestal, análisis de costos unitarios y análisis costo beneficio

✓ Análisis de plazos de los subproyectos

▪ Análisis de becas de postgrado y pasantías

✓ Análisis de recursos monetarios: Asignación y ejecución presupuestal ✓ Análisis de plazos de las becas

- Efectos e impactos


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La presente sección tiene por objetivo describir el diseño metodológico para la evaluación de los efectos e impactos del PIP1 sobre su población objetivo (OECD, 2019).

Propuesta por componente

Las metodologías de evaluación que se emplearon responden a una combinación de las planteadas en el informe 2 y a las consideraciones de muestra mínima requerida presentadas. En este acápite, se presenta la revisión del diseño de la línea de base y la propuesta realizada por APOYO Consultoría en el marco de evaluación final, a la luz de las características de la muestra y en general de la evaluación de condiciones para la aplicación de metodologías.

▪ Componente 1 El Componente 1 incluye la evaluación de 3 actividades: (i) investigación adaptativa, (ii) servicios de extensión, y (iii) servicios de apoyo a semilleristas. Las tres actividades son orientadas a productores agropecuarios como población beneficiaria. La metodología planteada en la línea de base para evaluar estos tres tipos de proyectos corresponde a la misma: regresión discontinua. Para ello se tenía previsto utilizar los puntajes utilizados para calificar cada subproyecto que participó del proceso. De esta manera, se podría identificar el puntaje correspondiente al punto de corte entre los subproyectos financiados y aquellos que no lo fueron. Sin embargo, de acuerdo con la información recopilada a través de entrevistas, se tiene conocimiento de que no se recolectó la información de estos puntajes, por lo que no es posible aplicar esta metodología.

Por tanto, se propone un conjunto de estrategias para evaluar el impacto de este componente, las cuales se encuentran resumidas en la Figura 10. Estas estrategias toman en consideración la información disponible al momento de la evaluación y la muestra requerida para identificar efectos.

Figura 10. Metodología de evaluación para el Componente 1

Fuente: Estudio de Línea de Base. Elaboración: APOYO Consultoría A la fecha de presentación del presente informe, y según el avance en ejecución de la muestra de productores para las tres actividades (o fondos), se ha desarrollado un análisis de tamaños de muestras a partir del cual se concluye que es posible aplicar la opción 2 planteada en la figura anterior, aunque con algunas restricciones detalladas en el Anexo

Actividades

Investigación adaptativa

Regresión Discontinua Difusa (RD)

• Propuesta de uso de puntaje de selección de subproyectos para este método.

RD no es posible. No se posee información sobre lospuntajes del grupo de tratamiento ni del grupo decontrol, por lo que no se puede plantear estaestrategia.

▪ Opción 1: DiD. Se debe revisar la comparabilidaddel grupo de control con respecto de los tratados. Siel primero fue bien seleccionado, se puede utilizar unenfoque de Diferencias en Diferencias.

▪ Opción 2: PSM+DiD. Si el grupo de control no fuebien seleccionado, pero existe suficiente data, sepuede realizar un Diferencias en Diferenciasaplicando previamente un PSM para seleccionar loscontroles.

▪ Opción 3: PSM. Si no se puede contactar a loscontroles necesarios (attrition) y, no se puedegarantizar la validez interna, se seleccionará unamuestra de control a partir de las bases de datosdisponibles, para el recojo de información.

Propuesta Línea de base

Propuesta Evaluación final Comentarios y acciones propuestas

1. Diferencias en diferencias (DiD)

2. Propensity Score Matching (PSM)

Servicios de extensión

Servicios de apoyo a semilleristas


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2: Análisis de muestra de productores para evaluación de efectos y en la sección correspondiente a la evaluación de efectos.

▪ Componente 2 El Componente 2 incluye la evaluación de 3 actividades: (i) investigación estratégica, (ii) capacitación por competencias, y (iii) becas para posgrados y pasantías. En el caso de las dos primeras actividades, la línea de base planteaba el uso de la técnica before-after, lo cual se mantiene para la evaluación final. En el caso de la tercera actividad, se planteó un enfoque de diferencias en diferencias. Sin embargo, además de esta metodología, se consideró posible aplicar también una regresión discontinua. En la Figura 11 se encuentran resumidas las estrategias propuestas para evaluar el impacto de este componente.

Figura 11. Metodología de evaluación para el Componente 2

Fuente: Estudio de Línea de Base. Elaboración: APOYO Consultoría

▪ Componente 3 El Componente 3 evalúa el fortalecimiento de la capacidad del INIA para liderar el SNIA. Para ello, la línea de base propone utilizar la metodología before- after sobre nivel de satisfacción de Instituciones participantes en el SNIA respecto a la efectividad y cooperación en el sistema. Asimismo, se planteó un diseño cuantitativo y cualitativo para identificar el nivel de vinculación entre los participantes del SNIA. En este caso se propone mantener esta metodología y se adicionas algunas preguntas relevantes, tal como se observa en la Figura 12.

Actividades

Investigación estratégica

Before-After

▪ Opción 1: RD. Se posee información sobre los puntajes de todos los postulantes y becarios, por lo que se puede plantear esta estrategia si existen suficientes datos alrededor del umbral.

▪ Opción 2: DiD. Se debe revisar el balance entre controles y tratados de la muestra de la LB. Si la muestra está balanceada, se puede utilizar un enfoque de Diferencias en Diferencias.

▪ Opción 3: PSM. Si no existen suficientes datos alrededor del umbral de selección de becarios, y la muestra de LB no está balanceada, se seleccionará una muestra de corte transversal aplicando un PSM.

Propuesta Línea de Base

Propuesta Evaluación Final Comentarios y acciones propuestas

1. Regresión Discontinua.

2. Diferencias en diferencias (DiD)

3. Emparejamiento (PSM)

Capacitación por competencias

Becas para posgrado y/o pasantía

Diferencias en Diferencias

Before-After▪ Técnica Before-After. Así fue planteada desde la

LB y no se cuenta con suficiente información para la identificación de un grupo de control.


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Figura 12. Metodología de evaluación para la Actividad 3.1

Fuente: Estudio de Línea de Base. Elaboración: APOYO Consultoría

- Salvaguardas ambientales y sociales

El Banco Mundial, al suscribir un contrato de préstamo, busca controlar y mitigar los posibles impactos adversos generados por el proyecto financiado. Para ello, se establecen políticas que identifican, evitan y minimizan el daño a las personas y al medio ambiente. Estas políticas requieren que los gobiernos prestatarios, en línea con sus políticas ambientales y sociales, aborden ciertos riesgos para recibir el apoyo del Banco Mundial para proyectos de inversión.

En ese sentido, el análisis de salvaguardas ambientales y sociales consiste en la evaluación del cumplimiento de las políticas del Banco Mundial suscritas con el Gobierno del Perú en el marco del PNIA.

Salvaguardas ambientales

En el caso de las salvaguardas ambientales, el documento relevante es el Plan de Gestión Ambiental, el cual establece una serie de criterios ambientales a considerar tanto para el PIP 1 como para el PIP 2. En el caso del PIP 1, estos criterios especifican (i) los parámetros que deben cumplir los subproyectos financiados con recursos de los distintos fondos concursables y (ii) las actividades que debe realizar el PNIA para minimizar los riesgos ambientales.

A partir de los criterios definidos, el Plan de Gestión Ambiental y la Matriz de Riesgo Ambiental establecen un conjunto de indicadores que el PNIA debe monitorear periódicamente para evaluar el nivel de cumplimiento del plan en cuestión. En ese sentido, el análisis de salvaguardas ambientales implicará verificar el cumplimiento de los indicadores de desempeño ambientales según la información registrada en el SISEV. Complementariamente, a partir de entrevistas con funcionarios de las UD y con entidades ejecutoras de los subproyectos del componente 1 (organizaciones de productores), se indagará sobre las razones para el cumplimiento o no cumplimiento de los indicadores de desempeño establecido.

Este análisis será complementado con una revisión de la pertinencia en la identificación de riesgos ambientales de los subproyectos financiados. Esta revisión se realizará en una muestra de subproyectos,7 donde se revisarán los informes técnicos de ejecución del subproyecto y se contrastarán con las matrices de riesgos ambientales, con lo cual se buscará definir niveles de adecuación en la identificación de dichos riesgos.

7 Se discutirá sobre la muestra desarrollada en la sección 5.5 del presente informe.

Actividades

Fortalecimiento de la capacidad del INIA para

liderar el SNIABefore-After

Propuesta Línea de base

Propuesta Evaluación final Comentarios y acciones propuestas

Before-After ▪ Técnica Before-After. Así fue planteada desde la LB y no se cuenta con suficiente información para la identificación de un grupo de control.

▪ Adición de preguntas:

▪ ¿Qué tan satisfecho está con el desempeño del INIA como el ente rector del SNIA?

▪ ¿Ha mejorado su satisfacción del INIA como ente rector del SNIA en los últimos años?


72

Además, se realizará una indagación sobre el proceso de seguimiento y monitoreo a los indicadores de desempeño ambiental llevado a cabo por las UD. En ese sentido, se planteará en las entrevistas con funcionarios de la UD preguntas orientadas a medir la efectividad de las guías y recursos para efectuar labores de seguimiento y monitoreo.

Por otro lado, este análisis se complementa con la información cuantitativa recolectada de la aplicación de encuestas a productores agrarios. En particular, se recogerá información sobre el manejo integrado de plagas, mejoramiento genético, práctica de monocultivo, uso de medicamento veterinario, entre otros.

- Salvaguardas sociales

En el caso de las salvaguardas sociales, el documento que rige el cumplimiento de lineamientos sociales es el Plan de Pueblos Indígenas del PNIA. Este propone un plan de desarrollo para los pueblos indígenas, la población afroperuana y la igualdad de género, con medidas que deben ser incorporadas en el marco de las funciones del PNIA, con la finalidad de promover la inclusión y participación de estos grupos. Estas medidas son:

▪ Especialista social: Contar con un especialista social que se encargue de la implementación de las diversas medidas y estrategias planteadas en el Marco de Gestión Social.

▪ Estrategia de comunicación: Diseñar e implementar una estrategia comunicacional acorde con la población indígena que acompañe permanentemente las diferentes acciones del PNIA.

▪ Pre-concurso: Implementar acciones en la fase previa a concursos relacionadas a una apropiada difusión y capacitación de formuladores.

▪ Concurso: Implementar acciones que garanticen la inclusión de las poblaciones mencionadas en la fase de concursos con sus diferentes etapas (acreditación, evaluación, negociación, adjudicación).

▪ Participación: Desarrollar mecanismos de consulta y participación.

▪ Seguimiento y Evaluación: Implementar acciones en la fase de ejecución de subproyectos a través de un Plan de Seguimiento y Evaluación.

Cabe destacar que cada una de las medidas se encuentra detallada en los planes de desarrollo mencionados. Como parte del análisis de salvaguardas, se evaluará cómo y en qué magnitud se han implementado las acciones contempladas en cada una de las medidas. Para ello, se hará uso de los indicadores de seguimiento y monitoreo del PIP 1,8 así como fuente de información alternativas, tales como los informes semestrales y estudios de caso realizados que evalúen el aspecto social del Proyecto de manera periódica.

Asimismo, al igual que en el caso de salvaguardas ambientales, se tomará en consideración la percepción de los funcionarios del PNIA y de los productores. Para ello, se realizarán entrevistas en profundidad a los funcionarios y encuestas a los productores.9

8 Según lo indicado en la Guía de Trabajo para el Monitoreo del Cumplimiento de la Política de Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en el PIP 1. 9 El detalle sobre la muestra para este caso será presentado en la sección 5.5


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Ahora bien, más allá del cumplimiento de salvaguardas sociales, es importante considerar los efectos que el Proyecto puede tener sobre el empoderamiento de mujeres y pueblos indígenas. El empoderamiento se entiende como el proceso mediante el cual las personas en situación de vulnerabilidad acceden paulatinamente al control sobre las decisiones que afectan su entorno, sus hogares y sus vidas. Así, el empoderamiento puede estar presente en tres dimensiones interrelacionadas e interdependientes: la económica y social.

▪ El empoderamiento económico se asocia con el uso y acceso más equitativo a medios de producción como fuente de generación de empleo y aumento de ingresos.

▪ El empoderamiento social hace referencia a la construcción de un tejido social e institucional sólido que reconozca, acepte y valore las opiniones, intereses y derechos de los diversos actores.

Con dicho fin, se realizarán entrevistas con beneficiarios del PIP 1 que permitan documentar los efectos que ha tenido el PIP 1 en el empoderamiento de mujeres y comunidades indígenas.

- Sostenibilidad

El análisis de sostenibilidad evalúa en qué medida los impactos y efectos de la organización perdurarán en el largo plazo (OECD, 2019). Ello implica determinar si los efectos generados sobre la población objetivo se mantendrían incluso si la intervención dejara de implementarse.

Para analizar la sostenibilidad del PIP 1 se evaluará en primer lugar en qué medida las innovaciones desarrolladas son adoptadas e implementadas en el proceso productivo de los productores agrarios. Para ello, se recogerá información primaria de los beneficiarios a través de encuestas acerca del nivel de adopción de las innovaciones financiadas.

Por otro lado, se evaluará el funcionamiento del mercado de servicios para la innovación agraria —es decir, la interacción entre la demanda y oferta por dichos servicios— en un escenario en donde la intervención del PNIA haya dejado de existir.

Partiendo del contexto en donde no existe el PNIA, este análisis buscará responder a las siguientes preguntas:

▪ ¿Existiría una demanda por servicios de innovación agraria por parte de los productores?

▪ En caso exista una demanda, ¿los productores podrían acceder con facilidad al mercado de innovación?

▪ ¿Qué intervenciones del PNIA requieren de un marco institucional y de políticas adecuado para sostener los procesos de innovación agraria y de fortalecimiento de capacidades de los actores del SNIA?

Para responder a estas preguntas es necesario analizar el papel del SNIA para garantizar el buen funcionamiento del mercado en cuestión. En ese sentido, se evaluará en qué medida la labor del SNIA promueve la investigación, el desarrollo tecnológico, la innovación y la transferencia tecnológica en materia agraria.


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5.2 Resumen de actores clave para la evaluación

Para la aplicación de la metodología de evaluación de los criterios definidos, es importante realizar una identificación de los actores que se desempeñarán como informantes clave a lo largo del Proyecto. Por tal motivo, se identificaron a actores categorizados en tres grupos, según su vínculo con el PIP 1: (i) entidades que financian el Proyecto, (ii) entidades a cargo de la implementación del Proyecto y (iii) beneficiarios del Proyecto.

Cuadro 6. Actores involucrados en la evaluación

Tipo de entidad Entidad Roles durante la evaluación

Entidades que financian el PIP

1

Banco Mundial

Organismo multilateral que busca reducir la pobreza en los países en vías de desarrollo a través de financiamiento, asesoría y asistencia técnica para la implementación de proyectos. Son responsables de parte del financiamiento del PIP 1 y contribuyen con el proyecto a través de asistencia técnica.

Ministerio de Economía y Finanzas

(MEF)

Instancia del Estado peruano encargada de la administración de los recursos públicos. Parte del presupuesto del PIP 1 se financia con recursos del tesoro público.

Entidades a cargo de la

implementación del Proyecto

Funcionarios del PNIA en sede central

Están a cargo de la gestión del Proyecto desde la sede del PNIA en Lima. Se encargan del monitoreo de la implementación de los procesos del proyecto. Brindan información a través de los registros administrativos disponibles para la implementación del Proyecto, y para la identificación de beneficiarios.

Funcionarios del PNIA en UD

El equipo técnico de las UD está a cargo de la difusión de los concursos, capacitación a los proponentes, ejecución del seguimiento y evaluación técnica financiera de los subproyectos, organización de eventos de innovación y establecer las relaciones con los actores de los Sistemas Regionales de Innovación

Beneficiarios del Proyecto

Asociaciones de productores

Son grupos de productores organizados. Constituyen la principal población objetivo de las intervenciones en materia de innovación agraria. Son los principales beneficiarios del PIP 1.

Productores

Son las personas cuya principal actividad económica es la agricultura, la ganadería o agroforestal. Constituyen la unidad más pequeña de la población objetivo de las intervenciones del PIP 1.

Universidades, centros de investigación e

investigadores

Son los principales generadores de producción científica en diversas materias, incluyendo innovación agraria. Llevan a cabo investigaciones que sirven de base para incrementar la productividad en temas agrarios.

Extensionistas

Son los agentes de cambio que promueven, organizan y ejecutan los servicios de extensión formal. Llevan a cabo la capacitación y asistencia técnica a otros productores de una misma cadena productiva.


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Tipo de entidad Entidad Roles durante la evaluación

Red de actores del SNIA

Son los distintos actores que promueven el desarrollo de la innovación, el desarrollo y la transferencia tecnológica sostenible en un ecosistema innovador.


5.3 Instrumentos

En función de los indicadores e informantes claves identificados anteriormente, se elaboraron diversos instrumentos para el recojo de información primaria. Estos se presentan a continuación. Trabajo de campo cuantitativo

Para el trabajo de campo cuantitativo, la metodología planteó emplear cuestionarios que tengan la misma estructura que en línea de base. Los instrumentos fueron revisados y ajustados en conjunto con la contraparte técnica del PNIA, y a partir de ese proceso se desarrollaron los siguientes instrumentos:

− Encuesta a productores

La encuesta a productores tuvo como objetivo medir indicadores de efecto y aplicar las metodologías de evaluación descritas para el caso del componente 1. Se desarrolló un cuestionario con un total de 203 preguntas (sin considerar preguntas desglosadas en matrices), distribuidas en 9 secciones.

Se presenta el cuestionario en el Anexo 3: Encuesta a productores.

− Encuesta a becarios

La encuesta a investigadores becarios tuvo como objetivo medir indicadores de efecto y aplicar las metodologías de evaluación descritas para el caso del componente 2. Así, se ha desarrollado un cuestionario con un total de 46 preguntas (sin considerar preguntas desglosadas en matrices), distribuidas en 6 secciones.

Se presenta el cuestionario en el Anexo 4: Encuesta a investigadores y becarios.

− Encuesta a centros de investigación

La encuesta a centros de investigación tuvo como objetivo medir indicadores de efecto y aplicar las metodologías de evaluación para el caso del componente 2. Para ello, se desarrolló un cuestionario con un total de 53 preguntas (sin considerar preguntas desglosadas en matrices), distribuidas en 11 secciones.

Se presenta el cuestionario en el Anexo 5: Encuesta a centros de investigación.

− Encuesta a extensionistas

La encuesta a extensionistas tuvo por objetivo medir indicadores de efecto y aplicar las metodologías de evaluación descritas para el caso del componente 2. Se ha desarrollado


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un cuestionario con un total de 35 preguntas (sin considerar preguntas desglosadas en matrices), distribuidas en 5 secciones.

Se presenta el cuestionario en el Anexo 6: Encuesta a extensionistas.

− Encuesta a actores del SNIA

La encuesta a los actores del SNIA tiene como objetivo medir indicadores de efecto y aplicar las metodologías de evaluación descritas líneas arriba para el caso de la actividad 3.1. Así, se desarrolló un cuestionario con un total de 24 preguntas (sin considerar preguntas desglosadas en matrices), distribuidas en 3 secciones.

Se presenta el cuestionario en el Anexo 7: Encuesta a actores del SNIA

Análisis cualitativo

El análisis cualitativo fue principalmente utilizado para realizar el análisis de pertinencia, eficacia, eficiencia, sostenibilidad y cumplimiento de salvaguardas del PIP 1. Para ello, se elaboraron instrumentos orientados al levantamiento de información sobre los temas y subtemas presentados en el Anexo 1 del presente documento. En resumen, se han desarrollado 10 instrumentos, que se describen a continuación:

▪ Entrevistas semiestructuradas con funcionarios del PNIA - sede central: Contiene preguntas orientadas a la medición de aspectos de pertinencia, eficacia, eficiencia, salvaguardas y sostenibilidad de la intervención. Se encuentra en el Anexo 8: Guías de entrevistas a funcionarios en sede central del PNIA

▪ Entrevistas grupales semiestructuradas con funcionarios de UD del PNIA Contiene preguntas orientadas a la medición de aspectos de eficacia, eficiencia y salvaguardas de la intervención. Esta guía se diseñó con el objetivo de generar discusión en torno a los procesos para la implementación de los fondos concursables del PIP 1. Se encuentra en el Anexo 9: Guías de entrevista grupal a funcionarios de UD del PNIA

▪ Entrevistas semiestructuradas con funcionarios de UD Contiene preguntas orientadas a la medición de aspectos de eficacia, eficiencia y salvaguardas de la intervención, específicamente vinculadas con los estudios de caso seleccionados y descritos en la sección 5.5. Se encuentra en el Anexo 10: Guías de entrevista semiestructurada a funcionarios de UD

▪ Entrevistas semiestructuradas con entidades ejecutoras de IA, EXT, y SEM Contiene preguntas orientadas a las entidades ejecutoras de subproyectos del componente 1 (principalmente organizaciones de productores) para los casos de estudio seleccionados. Se encuentra en el Anexo 11: Guía de entrevista a entidades ejecutoras de IA, EXT y SEM

▪ Entrevistas semiestructuradas con entidades ejecutoras de IE y CAP Contiene preguntas orientadas a las entidades ejecutoras de subproyectos del componente 2 (principalmente universidades y centros de investigación) para los casos de estudio seleccionados. Se encuentra en el Anexo 12: Guía de entrevistas a entidades ejecutoras de IE y CAP


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▪ Entrevistas semiestructuradas con becarios

Contiene preguntas orientadas a investigadores que recibieron becas para programas de posgrado o pasantías, según los casos de estudio seleccionados. La intención es cubrir aspectos de eficacia y eficiencia del PIP 1 en la implementación de los procesos. Se encuentra en el Anexo 13: Guía de entrevista semiestructurada a becarios

▪ Entrevistas semiestructuradas con beneficiarias de subproyectos del PNIA Contiene preguntas orientadas a mujeres productores, con el fin de medir su inclusión y empoderamiento gracias a las actividades del PIP 1. Se encuentra en el Anexo 14: Guía de entrevista semiestructurada a beneficiarias de subproyectos del PNIA

▪ Entrevistas semiestructuradas con beneficiarios de subproyectos del PNIA – comunidades Contiene preguntas orientadas a productores de comunidades campesinas, con el fin de medir su inclusión y empoderamiento gracias a las actividades del PIP 1. Se encuentra en el Anexo 15: Guía de entrevista semiestructurada a beneficiarios de subproyectos del PNIA

▪ Talleres con representantes de entidades del SNIA Contiene la dinámica de los talleres para actores del SNIA a nivel regional para medir de forma cualitativa el desempeño del sistema. Se encuentra en el Anexo 16: Guía de taller con representantes de entidades del SNIA

▪ Entrevistas semiestructuradas con oferentes de servicios de subproyectos del PNIA Contiene preguntas orientadas a personas jurídicas y/o naturales que prestaron servicios para el desarrollo de subproyectos del PNIA. Su objetivo es recoger información sobre el desarrollo de los subproyectos. Se encuentra en el Anexo 17: Guía de entrevista semiestructurada a oferentes de servicios

5.4 Validación de instrumentos

El ejercicio de validación de instrumentos es una etapa importante en todo estudio de investigación que requiere un trabajo de campo, debido a que permite verificar que el diseño del trabajo de campo es adecuado para garantizar un adecuado levantamiento de información. A continuación, se detallan los procesos realizados en cuanto al aspecto cuantitativo y el cualitativo.

Validación de instrumentos cuantitativos

En primer lugar, debido a que los instrumentos de la línea final deben ser comparables con la línea de base, estos ya pasaron una etapa de validación. Mantener las preguntas de la misma forma en cómo se llevaron a cabo en la línea de base es fundamental para reducir sesgos en la estimación de efectos. Asimismo, dado que el instrumento es el mismo, estos ya pasaron por una etapa de diseño, validación e implementación en el trabajo de campo del estudio de la línea de base. En este sentido, al usar los instrumentos de línea de base ya cuentan con un primer nivel de validez.


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En segundo lugar, otro proceso de validación se realizó en conjunto con funcionarios y especialistas del PNIA. Durante el mes de octubre se llevaron a cabo una serie de reuniones de revisión y discusión de cada instrumento. Asimismo, se tuvo una reunión especial para la discusión del capítulo 800 de innovación en el capítulo del productor. Esta fue fundamental para adecuar el capítulo a los cambios implementados con respecto al estudio de línea de base para identificar adecuadamente las innovaciones promovidas como parte de los subproyectos.

Prueba piloto

Una herramienta de validación típicamente empleada para la validación del diseño de trabajo de campo es la aplicación de una prueba piloto, que consiste en la puesta en práctica de los protocolos para el trabajo de campo. En el caso particular de la evaluación final del PIP 1, dado que los instrumentos cualitativos ya pasaron por varias etapas de validación, la prueba piloto permitirá verificar sólo sobre los cambios en el diseño del instrumento al productor y el número de preguntas incorporadas es compatible con la estrategia de levantamiento de información por vía telefónica.

Es importante destacar que, dado que los cuestionarios deben guardar similaridad con aquellos planteados en línea de base, el diseño del cuestionario ya cuenta de antemano con proceso de validación, que hace innecesario el desarrollo de pruebas piloto para cada uno de los instrumentos diseñados. En ese sentido, se estima conveniente realizar la aplicación de la prueba piloto en la encuesta a productores, que es el instrumento que más variaciones ha tenido en comparación con la línea de base.

En este caso, entonces, se propuso una prueba piloto aplicada sobre productores. El detalle de la prueba piloto se encuentra en el informe 2.

Validación de instrumentos cualitativos

Una de las técnicas comúnmente utilizadas para la validación de instrumentos cualitativos es su socialización con un panel de expertos en el tema de estudio. Los expertos en un campo específico son capaces de aportar puntos de vista relevantes en aras de modificar los instrumentos y, de esta manera, recoger información lo más pertinente posible considerando los objetivos del estudio.

En el caso de los instrumentos elaborados para el presente estudio cualitativo, se optó por solicitar la opinión técnica del equipo clave de la consultoría, el cual está compuesto por diversos profesionales sumamente calificados en sus áreas de expertise. Este proceso de validación implicó mantener diversas reuniones con los distintos integrantes del equipo clave, con quienes se determinó (i) los actores clave a entrevistar y (ii) los principales temas a considerar para el estudio. A partir de estas reuniones, el equipo de APOYO elaboró los instrumentos cualitativos, los cuales nuevamente fueron revisados y comentados por el equipo clave de la consultoría.

Por otro lado, es importante mencionar que los instrumentos cualitativos fueron validados por el equipo del PNIA a través de las observaciones remitidas. Esto, en adición a la validación realizada con el equipo clave de la consultoría, permite incorporar los puntos de vista técnicos de los diversos profesionales involucrados en la evaluación.


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6. MUESTRA DEL ESTUDIO Y EJECUCIÓN

6.1 Trabajo de campo cuantitativo

A continuación, se presenta la muestra ejecutada con el fin generar evidencia para la evaluación final del PIP 1.

Encuestas a productores (grupo de tratamiento y control)

Muestra efectiva

En este caso, se han ejecutado un total de 1,475 encuestas a productores, distribuidas entre los grupos de tratamiento (826) y control (649).

Cuadro 7. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de productores

Grupo Muestra programada

Muestra ejecutada Número %

Tratamiento 1,400 826 59%

Control 1,400 649 46%

Total 2,800 1,475 53%


El avance respecto de la muestra prevista corresponde a un 53%. Las razones por las cuales no se ha logrado el 47% de las encuestas programadas han sido presentadas en el Informe de campo del presente informe (Anexo 25); sin embargo, es posible destacar que la principal razón obedece a la dificultad de contacto telefónico de organizaciones y hogares. Ello se pudo comprobar dado que, al activar medidas de contacto presencial, la tasa de efectividad fue muy cercana al 100% en comparación con lo programado.

De todos modos, aún con las incidencias presentadas líneas arriba, se aprecia un logro equilibrado en la muestra en términos de los grupos de tratamiento y control. En la sección Anexos (Anexo 2), se presenta un detalle de los análisis de la muestra obtenida como resultado de la aplicación del trabajo de campo cuantitativo.

La base de datos con la información de esta encuesta se puede encontrar en el Anexo 26.

Encuestas a investigadores y becarios

A la fecha de presentación del informe, se han ejecutado un total de 125 encuestas a investigadores y becarios. Las encuestas obtenidas se reportan de forma desagregada en el siguiente cuadro:


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Cuadro 8. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de investigadores y becarios



Investigadores 30 22 73%

Becarios 225 106 47%


Las bases de datos de la encuesta a estos actores se pueden apreciar en el Anexo 27.

Encuestas a centros de investigación

Muestra efectiva

En total, se han ejecutado 7 encuestas a centros de investigación, cubriendo un 100% de la muestra planificada.

Cuadro 9. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de centros de investigación


Muestra ejecutada

Número % Centros de investigación 7 7 100%


La base de datos de la encuesta a centros de investigación se puede apreciar en el Anexo 28.

Encuestas a extensionistas

En el caso de las encuestas a extensionistas, en total se ejecutaron 62 encuestas, de un total de 290 previstas. Ello representa un avance equivalente al 21% de la muestra programada. Sin duda, esta es la encuesta que mayor reto en el levantamiento de información generó, principalmente debido a la falta de una base de datos de contactos de beneficiarios y de encuestados en línea de base.

Cuadro 10. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de extensionistas



Extensionistas 290 62 21%



Encuestas a actores del SNIA

En total, se han ejecutado 219 encuestas a actores del SNIA, que corresponde al 72% de la meta prevista para efectos de la presente encuesta. El listado de actores del SNIA


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obtenido se concentra principalmente en organizaciones de productores, actores del gobierno central y universidades. Esto se encuentra en línea con la distribución de línea de base.

Cuadro 11. Muestra efectiva del grupo de tratamiento y control para la encuesta de actores del SNIA



Actores del SNIA 303 219 72%


Cuadro 12. Detalle de actores del SNIA encuestados en línea final

Actor Número Porcentaje Organizaciones de productores 51 23%

Gobierno Central 43 20% Universidades y centros de investigación 28 13%

Gremios y empresas 27 12%

Gobierno Local 21 10%

Organización no gubernamental 17 8%

Gobierno Regional 7 3%

Instituto tecnológico 5 2%

Agencia de cooperación 2 1%

Otros 18 8%

Total 219 100%



6.2 Trabajo de campo cualitativo

El trabajo de campo cualitativo estaba orientado a recopilar información que permita documentar la ejecución de los procesos del PIP 1 en cada uno de sus componentes, así como identificar la satisfacción y efectos de los beneficiarios con relación a los subproyectos cofinanciados. En ese sentido, el reporte de trabajo de campo cualitativo se estructura según informante clave: i) funcionarios, y ii) beneficiarios.

Para la selección de los funcionarios, se consideró pertinente sostener entrevistas con personal del PNIA en sede central y en las UD. En sede central, la selección de los actores se basó principalmente en referencias del PNIA sobre los informantes más adecuados considerando los temas de la evaluación. En el caso de las UD, se optó por entrevistar a representantes de todas las UD para maximizar la diversidad de percepciones y experiencias en la implementación del Proyecto.


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En el caso de beneficiarios, la selección se realizó a nivel de subproyecto. Para ello, se tomó en consideración distintos criterios, con la finalidad de que la muestra sea lo más representativa posible. Los criterios incorporados fueron:

▪ Ubicación geográfica: Se consideró una muestra compuesta por subproyectos implementados en distintas regiones y bajo la jurisdicción de distintas UD.

▪ Cadena productiva: Se procuró que la muestra incluya las cadenas productivas con mayor participación en el PIP 1. Es posible que el éxito del subproyecto se vincule con la cadena productiva dado que el nivel de acceso a servicios de innovación puede depender de esta variable.

▪ Monto de cofinanciamiento del PNIA: Se procuró que la muestra cuente con variabilidad en cuanto a la proporción del cofinanciamiento del PNIA, dado que esto podría generar faltas en el cumplimiento del compromiso de cofinanciamiento de las alianzas estratégicas

▪ Ejecución presupuestal: Se ha considerado la inclusión de subproyectos con una ejecución presupuestal menor al 100%.

▪ Cantidad de beneficiarios: Se ha considerado la inclusión de subproyectos con diversidad en cuanto a la cantidad de beneficiarios. La finalidad de esto es evaluar en qué medida subproyectos de mayor escala representan un mayor reto para su implementación.

▪ Tasa de beneficiarias mujeres: Se ha considerado la inclusión de subproyectos con diversidad en cuanto al número de beneficiarias. La finalidad de esto es determinar si la participación activa de las mujeres depende de la proporción de mujeres involucradas en el subproyecto y cómo es que esto afecta la implementación de las salvaguardas sociales.

▪ Tipo de brecha: Se ha procurado que exista diversidad en cuanto al tipo de brecha atendida. Esto con la finalidad de identificar diferencias en la implementación de los subproyectos en función de la necesidad específica que se pretende satisfacer.

A continuación, se detallará la relación de actores efectivamente entrevistados:

Funcionarios

En el caso de funcionarios, se realizó un total de 16 entrevistas. Los instrumentos aplicados a estos actores se encuentran en el Anexo 8 del presente documento.

La lista completa de actores entrevistados se encuentra a continuación:

Cuadro 13. Reporte de entrevistas individuales realizadas a funcionarios

N° Nombre Cargo Técnica

1 Carlos Magallanes Coordinador Institucional del SNIA Entrevista individual

2 Carmen Hidrogo Especialista en salvaguardas sociales

Entrevista individual (3)

3 Mariel Sifuentes Especialista en salvaguardas ambientales Entrevista individual


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N° Nombre Cargo Técnica

4 Luis Lozano Funcionario UD Entrevista individual

5 Roberto Alvarez Funcionario UD Entrevista individual

6 Kilder Saldaña Funcionario UD Entrevista individual

7 Mary Luz Huamán Funcionario UD Entrevista individual

8 José Álvarez Funcionario UD Entrevista individual

9 José Velásquez Funcionario UD Entrevista individual

10 Fiorella Puccinelli Jefa de la Unidad de Promoción del Mercado de los Servicios de Innovación (UPMSI)

Entrevista individual

11 Gherson Linares Especialista UPMSI Entrevista individual

12 Cesar Berríos Director de Operaciones Entrevista individual

13 Blanca Arce Directora Ejecutiva Entrevista individual

14 Jesús Caldas Director de la Dirección de Gestión de la Innovación Agraria del INIA Entrevista individual

15 Alfonso Lizarraga Especialista de la Dirección de Gestión de la Innovación Agraria del INIA

Entrevista individual

16 Guiuliano Rojas Especialista de S&M de la UPMSI Entrevista individual Elaboración: APOYO Consultoría Adicionalmente, se sostuvieron 5 sesiones grupales con los funcionarios de UD a través de la plataforma Zoom. Estas sesiones grupales estuvieron orientadas al balance de la experiencia en la implementación de los subproyectos, y fueron divididas según los siguientes temas:

▪ Sesión 1: Proceso de postulación y selección de subproyectos

▪ Sesión 2: Arranque de subproyectos, taller de capacitación, presentación pública

▪ Sesión 3: Implementación y acompañamiento de subproyectos

▪ Sesión 4: Cierre de subproyectos.

▪ Sesión 5: Salvaguardas sociales, salvaguardas ambientas y efectos de la intervención del PNIA.

Beneficiarios

En el caso de los beneficiarios, el diseño metodológico consideró la selección de 28 estudios de caso para realizar entrevistas con entidades ejecutoras y otros actores vinculados con la cadena de ejecución de subproyectos. Al respecto, según lo presentado en el siguiente cuadro, a la fecha se ha logrado sostener la totalidad de las entrevistas planificadas.


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Cuadro 14. Reporte de entrevistas realizadas a representantes de entidades ejecutoras

UD Muestra de subproyectos planificada

Muestra efectiva a la fecha

UD I 5 5 UD II 4 4 UD III 5 5 UD IV 5 5 UD V 4 4 UD VI 5 5 Total 28 28


No obstante, es importante mencionar que, en algunos casos, se tuvo que optar por incorporar reemplazos en la muestra definida inicialmente debido a dificultades operativas para establecer el contacto con los informantes clave. En ese sentido, el siguiente cuadro presenta la relación de subproyectos que constituyeron la muestra final del estudio.


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Cuadro 15. Reporte de entrevistas realizadas a beneficiarios de subproyectos seleccionados

N° Cód. subproyecto Título de subproyecto Status Fecha de entrevista

1 035-2017-INIA-PNIA-IA

Implementación Del Sistema De Siembra De Caña En Curvas A Nivel Con Labranza Mínima Para Incrementar Los Rendimientos De Panela Orgánica En El Sector La Succha Alta De La Región Lambayeque

Completa 21/12/2020 y 29/12/2020


Tostadora De Café Con Tecnología De Infrarrojos Para Lograr Uniformidad En El Tostado De Granos De Café Para Exportación En La Asociación De Productores Yaneshas Antonio Casanto

Completa 09/01/2021

3 004-2015-INIA-PNIA-SEM

Implementación De Un Plan De Producción Para El Abastecimiento De Semilla De Papa A Través De Aeroponía Para La Provincia De Pataz Y Sánchez Carrión– Región La Libertad

Completa 08/01/2021

4 005-2015-INIA-PNIA-IE

Producción De Embriones In Vitro Con Sexo Predeterminado Para La Venta De Embriones, Preñeces Y Reproductores Con El Uso de Micromanipulación Embrionaria Y Su Aplicación Para El Incremento De La Rentabilidad De Producción Ganadera Nacional

Completa 18/01/2021

5 005-2017-INIA-PNIA-CAP

Diplomado En Innovación En Cadena De Suministros Y Manejo De Post Cosecha De Agroexportacion De Banano Orgánico. Completa 12/01/2021


Tostadora De Café Con Tecnología De Infrarrojos Para Lograr Uniformidad En El Tostado De Granos De Café Para Exportación En La Asociación De Productores Yaneshas Antonio Casanto

Completa 23/12/2020

7 123-2016-INIA-PNIA-EXT

Fortalecimiento De Los Servicios De Extensión Agropecuaria Para Incremento De La Producción Ganadera Y Transformación De Derivados Lácteos En La Comunidad De Chinche Tingo, Distrito De Yanahuanca, Provincia De Daniel Alcides Carrión, Región Pasco

Completa 08/01/2021


Mejoramiento De La Tecnología En La Producción De Semilla De Papa En El Distrito De Llata - Huánuco Completa 17/12/2020


Desarrollo De Un Sistema De Soporte De Decisiones Con El Uso De Drones Para La Gestión, Optimización Y Control De Sistemas Agrarios Altoandinos Frente Al Cambio Climático

Completa 17/12/2020


Adopcion De Nuevas Tecnologias Validadas De Produccion De Arveja Con Enfoque Organico De La Asociacion De Productores Ecologicos De Pachachaca, Distrito De Pucara, Provincia De Huancayo- Region Junin

Completa 08/12/2020


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Mejora De La Calidad De Los Quesos Frescos Pasteurizados En La Comunidad Campesina De Chavin, Distrito De Chavin, Provincia De Chincha, Región Ica. Completa 14/12/2020


Implementación De Un Núcleo Genético Élite Para El Mejoramiento De La Producción Y Productividad De Carne Y Lana Fina Ovina En La Provincia De Huanca Sancos, Región Ayacucho

Completa 08/12/2020


Estudio Del Microbioma De Plantas De Café Susceptibles Y Resistentes A La Roya Amarilla Como Fuente De Diversidad De Agentes Controladores Mediante Herramientas De Metagenómica

Completa 05/01/2021


Fortalecimiento De Las Competencias Técnico, Productivo Y Empresarial En Agentes De Extensión E Innovación De Café Y Cacao En Las Provincias De Satipo Y Chancamayo De La Región Junín.

Completa 09/12/2020


Producción De Huevos Ecológicos Aplicando El Método De Crianza Free Range, Alimentación Saludable Y Prevención Y Control De Enfermedades A Través De Bio-Controladores

Completa 14/12/2020


Fortalecimiento De Las Capacidades Productivas Y De Comercialización De Cuy De La Asociación De Animales Menores Cerro Baúl-Torata-Moquegua. Completa 19/12/2020


Centro De Producción De Reproductores De Alpaca ( Lama Pacos) De Calidad Genética Mejorada Para La Cooperativa De Servicios Especiales Yurac Qori Tisco, En El Distrito De Tisco, Provincia De Caylloma Región Arequipa.

Completa 08/12/2020


Producción Y Uso Del Biometano Presurizado Como Sustituto De Combustibles Fósiles En El Sector Agricola Completa 10/12/2020


Programa De Especialización Profesional: Extensionista En Control De Calidad Agroindustrial; En Los Distritos De Majes, Santa Rita De Siguas Y La Joya En Arequipa. Completa 15/01/2021


Adaptación de variedades mejoradas de fresas y de tecnologías adecuadas a las condiciones climatológicas de la comunidad PataCcolca-Cusipata-Quispicanchi-Cusco Completa 01/08/2021


Fortalecimiento De Las Capacidades Productivas Y De Negociación Del Cultivo De La Quinua En El Distrito De San Jerónimo – Provincia De Andahuaylas – Apurímac Completa 12/12/2020


Desarrollo De Un Núcleo Genético Élite De Ovinos Para Producción De Carne Y Lana Fina Y La Difusión De Sus Genes Para El Incremento De La Productividad Ovina En Canas, Cusco

Completa 08/12/2020


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Mejoramiento De La Producción De Cacao Por Medio De La Interpretación Y Análisis De Suelos Completa 15/12/2020


Validación Del Uso De La Manchinga (Brosimum Alicastrum Bolivarense) Para Incrementar La Productividad De Leche Y Mejorar La Competitividad De Los Hatos Ganaderos En San Martín

Completa 22/12/2020


Servicio de Asistencia Técnica y Capacitación para el Fortalecimiento Productivo, Organizacional y Comercial de Cacao de Aroma Orgánico en la provincia de Tocache-Región San Martín

Completa 19/01/2021


Generación De Un Núcleo Genético De Bovinos Élite Con La Aplicación De Biotecnologías Reproductivas De Avanzada En La Región De Amazonas. Completa 21/12/2020


Estudio De Los Principales Controladores Biológicos Para Control De Carmenta Foraseminis (Eichlin 1995) Y Carmenta Theobromae (Busk 1910) (Lepidoptera: Sessidae) En El Cultivo De Cacao, En La Región San Martín.

Completa 21/12/2020


Diseño E Implementación De Un Programa Piloto De Especialización Para Catadores De Cacao En El Departamento De San Martín Completa 22/12/2020



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7. RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN

A continuación, se presentan los resultados de la evaluación, considerando los hallazgos por cada uno de los criterios de evaluación definidos en el diseño metodológico del estudio: pertinencia, eficacia, eficiencia, efectos, salvaguardas sociales, salvaguardas ambientales y sostenibilidad.

7.1 Pertinencia

El análisis de pertinencia busca evaluar en qué medida los objetivos y el diseño de la intervención responden a las necesidades, políticas y prioridades de los beneficiarios (OECD, 2019).10 Este análisis evalúa el modelo conceptual o teoría de cambio del proyecto a partir de la revisión de documentos institucionales, información secundaria de diversa índole y evidencia empírica nacional e internacional que permita sustentar las relaciones causa-efecto que sustenta la intervención. Este análisis contempla la evaluación de los siguientes aspectos:

▪ La sección 7.1.1presenta un análisis de la evidencia en intervenciones en innovación agraria

▪ La sección 7.1.2 presenta un análisis de la problemática que sustenta el PIP 1

▪ La sección 7.1.3 presenta un análisis de la vinculación del PIP 1 con las políticas nacionales y sectoriales

▪ La sección 7.1.4 presenta un análisis de las sinergias con el PIP 2

▪ La sección 7.1.5 presenta un análisis de la población objetivo y demanda del Proyecto

▪ La sección 7.1.6 presenta una caracterización de la población potencial

A continuación, se presentan los hallazgos del análisis de pertinencia:

7.1.1 Evidencia en intervenciones en innovación agraria

Experiencia internacional

En primer lugar, la experiencia internacional en programas de innovación destaca la presencia de programas de innovación agraria como medios de organización y articulación entre los agricultores. El objetivo varía entre la planificación de la investigación, la transmisión de conocimiento y tecnología, la inserción de productos en cadenas de valor y el acceso al financiamiento. La experiencia de programas o intervenciones públicas en Uruguay, Ecuador, Bolivia, Colombia, Brasil, México, Argentina, Chile, y Australia sustentan la relevancia de la innovación agraria sobre los resultados de productividad e ingresos de los agricultores. Las experiencias en Colombia y Bolivia evidencian la importancia de la organización y planificación de la investigación en el sector agrario. En Colombia, los programas de

10 OECD (2019). Better Criteria for Better Evaluation.


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innovación a cargo del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA), se enfocaron el organizar, sistematizar y planificar la investigación agraria a través de los subsistemas de innovación, extensión y asesoramiento, y de formación y capacitación en el sector agrícola. Estos subsistemas asignaron funciones claras a los actores y capacitarlos para llevarlas a cabo. Si bien el programa entró en vigencia en el 2017, entre sus principales logros está la creación de la Agenda Dinámica Nacional, mecanismo que sirve de guía para alcanzar los objetivos y demandas de los productores, y actores involucrados. Por otro lado, en Bolivia el Sistema Boliviano de Innovación (SBI) en adición a su labor como intermediario en la diseminación de conocimiento entre los agentes de innovación y productores, coordina y orienta los esfuerzos de investigación en cadenas de productos específicas, asegurando su desarrollo. Dichos esfuerzos son acompañados por aprendizaje compartido con otros países, lo que permitió que programas como el Consorcio Latinoamericano y del Caribe de Apoyo a la Investigación y Desarrollo de la Yuca (Clayuca), el Fondo Latinoamericano para Arroz de Riego (Flar) y MasAgro (para la producción de maíz y trigo) contribuyeran a la innovación comercial, institucional y tecnológica en sus respectivos cultivos. Por último, de la experiencia en Bolivia resalta la inclusión de centros de educación superior como actores partícipes de la investigación e innovación del sector agropecuario. En Ecuador y México se destaca la intervención en innovación agraria como promotor de la competitividad en la producción agrícola. En Ecuador, el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (Iniap) cuenta con programas para fortalecer la competitividad de sus productos en el mercado nacional e internacional. Por ejemplo, el “Programa Papa Andina” es una iniciativa regional de aprendizaje articulado entre Perú,

Bolivia y Ecuador para mejorar la productividad, compartir conocimiento técnico y de estándares de calidad. En México, el soporte que brindó el Sistema Nacional de Investigación y Transferencia Tecnológica (SNITT) estuvo orientado hacia la formación de asociaciones de productores con la finalidad de integrar las demandas por recursos y tecnología en el sector. La intervención logró que se redujeran los costos de transacción y cuellos de botella en las decisiones del estado para atender dichas demandas. Los programas de innovación también permiten fortalecer las capacidades de gestión y negociación de los productores. En Chile, a partir de esfuerzos de política del Poder Ejecutivo se establecieron “Mesas Agrícolas”, un espacio para el diálogo y discusión entre

los actores del sector privado y público, para lograr un consenso sobre intereses y objetivos. En consecuencia, se logró alcanzar varios objetivos, como la Política de Estado para la Agricultura Chilena 2000 – 2010 y establecer el consenso como mecanismo para hacer política agrícola. Adicionalmente se cuenta con el Fondo del Servicio Agrícola Ganadero (SAG) y la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO), como programas que promueven la colaboración entre el sector público y privado a través del cofinanciamiento de las iniciativas que contribuyen a mejorar la condición de los recursos productivos agrarios. En Argentina y Uruguay, la política de innovación agraria logró la cooperación y asociación entre productores. Esta articulación permitió reducir los costos de transacción en la negociación y asignación de recursos, tanto por el lado del estado como por el lado de los productores. Adicionalmente, los esfuerzos por generar una identidad en el sector privado permitieron una mejor gestión del financiamiento y alianzas estratégicas. Por un


90

lado, los productores podían cumplir con mayor facilidad con los requerimientos de las entidades financieras. Por otro lado, los productores podían solicitar o financiar programas de investigación dentro del sector educativo superior. Adicionalmente a las experiencias en otros países latinoamericanos, como parte del benchmark para la Política Nacional de Innovación Agraria en Perú se evaluó el caso de Australia. El Sistema de Investigación, Desarrollo de Investigación Rural de Australia está en el marco de la Política de Investigación y Desarrollo Rural de Australia destaca por el diverso conjunto de actores y eslabones de la cadena de valor que abarca. Dentro de sus objetivos se encuentra la mejora de la productividad agrícola mediante la inversión en infraestructura innovadora, provisión de herramientas para la gestión de riesgos del cultivo, y prácticas de agricultura inteligente. Adicionalmente se invierte en la mejora de los rendimientos del comercio internacional de los productos agrícolas australianos para mejorar el retorno de los productores. Promueve la innovación mediante fondos concursables, financiamiento institucional, incentivos tributarios y subsidios. Los fondos concursables pueden ser basados en propuestas y revisados por pares o basados en objetivos predefinidos por la agencia financiadora. La población objetivo de este los fondos concursables son universidades y centros de investigación, mientras que los beneficiarios de los incentivos tributarios y subsidios son organizaciones y asociaciones de productores. El Cuadro 16 presenta los principales enfoques que cuentan los países mencionados, así como el principal problema que atienden en cuanto a la promoción y consolidación de un sistema de innovación agrario.

Cuadro 16. Principales enfoques y problemas atendidos en la evidencia internacional

Elaboración: APOYO Consultoría En 2006, el Banco Mundial llevó a cabo un estudio sobre los sistemas de fortalecimiento de la innovación agrícola, con base en intervenciones de innovación agropecuaria en Bangladesh, India, Ghana y Colombia. Dentro de los hallazgos del estudio se resalta los siguientes:

▪ La innovación permite la entrada de nuevos actores y roles en el sistema. Los actores ahora pueden ser fuentes de conocimiento, demandantes de

Argentina

Bolivia

Chile

Colombia

México

Australia

Fundación de Productores de Siembra Directa

Sistema Boliviano de Innovación

Fondo del Servicio Agrícola Ganadero

Pactos por la innovación

Programa de desarrollo INIFAP

Programa de I+D Rural para las Ganancias

Coordinación de estándares de producción

Innovación orientada por cadenas prioritarias

Cofinanciamiento público-privado para la innovación

Acuerdo para el acceso a servicios de extensión

Gestión de fondos concursables de investigación

Reducción de costos y barreras en negocios agrícolas.

Problema País Programa de trabajo Enfoque

Asimetría de información

Debilidad institucional

Poca coordinación entre actores


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conocimiento y coordinadores en la transmisión de este (Hall, 2006; Mytelka, 2004)

▪ El desarrollo de nuevas tecnologías para la producción debe darse en un entorno que permita el acceso y difusión de los actores a la misma. En este sentido, las iniciativas del Estado, relacionadas a la infraestructura y organización, contribuyen al desborde del conocimiento entre los actores.

▪ Los sistemas de innovación permiten tratar con rigideces en la transmisión de información en el mercado, pues actúan como entes centralizadores de la información para el aprendizaje, transmisión y comunicación de la misma.

▪ La innovación puede ser un mecanismo para incrementar la competitividad de los productos agrícolas en el mercado de exportación. En este aspecto destaca el establecimiento de estándares de producción, orientados al mercado de exportación, y la capacitación a los productores para alcanzar los mismos.

El BID (2010)11 ha realizado una revisión de literatura sobre los resultados de las inversiones en bienes públicos agrarios. En los que respecta a innovación agraria, identifican los siguientes temas: fondos competitivos y extensión. En el Cuadro 17 se han consolidado y sistematizado los resultados del análisis de esta publicación.

Cuadro 17. Resumen de análisis por criterios de inversiones en bienes públicos agrarios

Criterio Resultado Comentarios

Eficiencia en mayor diversificación de proveedores y participación del sector privado

No significativo

Ha aumentado diversificación, pero no mayor participación del sector privado. Responde mejor a necesidades de cliente, pero no necesariamente de los de menores ingresos. Más transparentes en fijar prioridades.

Efectividad en inducir innovación Nulos

En muestra de países financiados por el Banco Mundial, solo Perú mostró resultados positivos, y un tercio en región de EEUU. Nuevas innovaciones y nuevos productos requieren otras intervenciones.

Institucional Positivo En descentralización, educación, regulación, en aceptación del sector privado.

Desempeño del programa Mixto

Chile y Brasil: aumentó, ventas, empleo y exportaciones. No productividad. Panamá positivo en productividad. Argentina positivo en ventas. En patentes positivo en Brasil. No significativo en Chile.

Uso eficiente de recursos públicos. Positivo

En Chile y Panamá. Aumenta presupuesto total de los privados, pero no necesariamente incremental en Argentina, pero sí en Brasil.

Fuente: BID (2010), Assessing the effectiveness of agricultural investments. Respecto a las intervenciones en extensión agraria, la evidencia de los resultados de los proyectos financiados por el BID es mixta y, en ocasiones, contradictoria. Similarmente, los proyectos de extensión vía parcelas demostrativas también arrojan resultados mixtos, así como en los de visitas y asistencia directa. Los resultados en productividad y en adopción tecnológica también son mixtos dependiendo del tipo de cultivo, y período. El estudio del BID concluye que se requiere mayor investigación y analizar los canales del efecto: si es vía difusión de nuevas tecnologías, mejora en eficiencia técnica por mejor

11 BID (2010) Assessing the effectiveness of agricultural investments.


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uso de recursos disponibles del agricultor, o facilitar innovaciones al mejorar las señales de los agricultores hacia los investigadores.

Por otro lado, en lo que se refiere a investigación agropecuaria, la literatura concuerda en que los retornos económicos son muy altos en general. Como reseña Allston et al. (2009)12, estos retornos se encuentran en un amplio rango entre 19% y 56% dependiendo del horizonte de tiempo y del grado de presencia de la difusión a terceros, aunque mencionan ciertos sesgos en las estimaciones.

Asimismo, dentro de los estudios cuantitativos sobre los retornos a la inversión en investigación y desarrollo en el sector agrícola, Alston, Pardey, Rao (2020) llevaron a cabo una evaluación sobre la participación del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (CGIAR por sus siglas en inglés) en proyectos de investigación dentro del sector agropecuario. La evaluación estimó las tasas de retorno para la inversión en I+D realizada por el CGIAR bajo distintos horizontes temporales en diversos países. El resultado del análisis señala que los retornos a la investigación agrícola se acumulan en largos periodos de tiempo (décadas). Estiman que en el largo plazo el ratio de retorno de esta es 10 a 1, es decir que por cada dólar invertido es posible esperar 10 de retorno en el largo plazo. Con base en los resultados presentados, el estudio recomienda que la inversión debiese ser realizada de manera continua y sostenible. Revisión de evidencia empírica en Perú

En segundo lugar, se presenta evidencia empírica para el caso peruano. Esta sugiere que existen brechas importantes en innovación agraria identificadas en el diagnóstico del SNIA (2018). En el Cuadro 18 se identifican principalmente en servicios de transferencia tecnológica, extensión agraria, y servicios de análisis o de soporte a la actividad agraria. La brecha más importante corresponde a la innovación en servicios de análisis de soporte a la actividad agraria, seguida por la innovación en productos agrarios que contienen material genético.

Estas brechas varían según el tipo de productor y su actividad económica. De acuerdo con la metodología de Escobal y Armas (2015), para estratificar a los pequeños y medianos productores agrarios es posible identificar cuatro grupos distintos de productores: (i) productores de subsistencia, (ii) productores en transición, (iii) productores consolidados, y (iv) grandes productores y empresas agropecuarias.

En el Cuadro 18 es posible notar que los productores de subsistencia son quienes experimentan las brechas más amplias para todos los servicios de transferencia tecnológica, extensión agraria, y servicios de análisis o de soporte a la actividad agraria. Estos son los productores que dirigen unidades agropecuarias con extensiones menores a 50 hectáreas, cuyas características impiden generar ingresos menores a la línea de pobreza extrema.

12 Alston,J.M. et.al (2009) The Economics of Agricultural R&D. Annual Review of Resource Economics.


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Cuadro 18. Brechas estimadas por tipo de productor: subsistencia y transición

1/ Como análisis de agua, de suelos, y de inseminación artificial, entre otros. 2/ Como semillas, plantones y embriones certificados, entre otros. 3/ Como abonos, fertilizantes, pesticidas y vacunas. 4/ Como capacitación, asistencia técnica y provisión de información agraria. 5/ Productores que dirigen unidades agropecuarias con extensiones menores a 50 hectáreas, cuyas características impiden generar ingresos menores a la línea de pobreza extrema. 6/ Productores que dirigen unidades agropecuarias de superficie agrícola menor a 50 hectáreas con capacidad de adquirir ingresos superiores a la línea de pobreza extrema monetaria pero menor a 2.4 veces la línea de pobreza monetaria. 7/ Productores que dirigen unidades agropecuarias con superficies agropecuarias menores a las 50 hectáreas, pero cuyos ingresos son superiores a 2.4 veces la línea de pobreza monetaria. 8/ Productores y empresas que dirigen unidades agropecuarias con superficies superiores a las 50 hectáreas. Fuente: Consorcio APOYO, Diagnóstico del SNIA (2018). Elaboración: APOYO Consultoría. En cambio, los grandes productores y empresas agropecuarias perciben una menor brecha en el acceso a los servicios de innovación agraria. Es importante destacar que para los productores consolidados la innovación en servicios de transferencia tecnológica y extensión agraria cobran mayor relevancia que para los productores subsistencia y en transición.

Cuadro 19. Brechas estimadas por tipo de productor: consolidado y grande

1/ Como análisis de agua, de suelos, y de inseminación artificial, entre otros. 2/ Como semillas, plantones y embriones certificados, entre otros. 3/ Como abonos, fertilizantes, pesticidas y vacunas. 4/ Como capacitación, asistencia técnica y provisión de información agraria. 5/ Productores que dirigen unidades agropecuarias con extensiones menores a 50 hectáreas, cuyas características impiden generar ingresos menores a la línea de pobreza extrema. 6/ Productores que dirigen unidades agropecuarias de superficie agrícola menor a 50 hectáreas con capacidad de adquirir ingresos superiores a la línea de pobreza extrema monetaria pero menor a 2.4 veces la línea de pobreza monetaria. 7/ Productores que dirigen unidades agropecuarias con superficies agropecuarias menores a las 50 hectáreas, pero cuyos ingresos son superiores a 2.4 veces la línea de pobreza monetaria. 8/ Productores y empresas que dirigen unidades agropecuarias con superficies superiores a las 50 hectáreas. Fuente: Consorcio APOYO, Diagnóstico del SNIA (2018). Elaboración: APOYO Consultoría.

Variables explicativas Productores de subsistencia/5 Productores en transición/6

Demanda insatisfecha

Demanda inaccesible

Brecha total

Demanda insatisfecha

Demanda inaccesible

Brecha total

Productos agrarios que contienen material genético/1 21% 64% 85% 24% 53% 77%

Productos agrarios que mejoran el rendimiento o previenen enfermedades y plagas/2

44% 0% 44% 41% 0% 41%

Servicios de análisis de soporte a la actividad agraria/3 13% 75% 88% 12% 73% 85%

Servicios de transferencia tecnológica y extensión agraria/4 76% 0% 76% 74% 0% 74%

Variables explicativas Productores consolidados/7 Grandes productores y empresas

agropecuarias/8 Demanda

insatisfecha Demanda

inaccesible Brecha

total Demanda

insatisfecha Demanda

inaccesible Brecha

total Productos agrarios que contienen material genético/1 26% 42% 68% 27% 20% 47%

Productos agrarios que mejoran el rendimiento o previenen enfermedades y plagas/2

43% 0% 43% 31% 0% 31%

Servicios de análisis de soporte a la actividad agraria/3 26% 63% 89% 23% 27% 51%

Servicios de transferencia tecnológica y extensión agraria/4 74% 0% 74% 41% 0% 41%


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Por otro lado, empleando la información de la Encuesta Nacional Agropecuaria 2019 en el Cuadro 20 se sustenta la relevancia de innovación a través de un modelo econométrico. Se observa que, incluso luego de controlar por el nivel educativo, la lengua materna, la distancia a la capital de distrito y la región en la que se ubica, las variables vinculadas a la adopción tecnológicas tienen un impacto significativo e importante sobre los ingresos generados por hectárea cosechada. La variable más relevante es el riego tecnificado, que incrementa el ingreso por hectárea en 51% con respecto a un productor que riega por secano. Otra variable relevante es el uso de semilla certificada: incrementa los ingresos en 31%. Otras prácticas relevantes para mejorar los ingresos son el abonar la tierra y usar fertilizantes o plaguicidas.

Asimismo, es importante considerar aquellas variables de control que afectan los ingresos generados por hectárea cosechada. La autoidentificación como indígena es importante a considerar, dado que tiene un efecto negativo sobre los ingresos. De igual forma, residir más alejado de la capital distrital, también reduce los ingresos. Asimismo, la población que vive en la sierra y selva cuentan con menores ingresos que los de la costa. El efecto que tiene un año más de edad es negativo y pequeño pero significativo. En este caso la variable de género no resultó significativa.

En este sentido, la teoría de cambio que guía las intervenciones del PIP 1 se sustenta en esta evidencia. Estos datos muestran cómo a partir de innovaciones en la agricultura, se pueden mejorar los ingresos de los productores. En este sentido, al financiar a los productores para que realicen innovaciones en el sector, de adoptar estas prácticas, tienen el potencial de incrementar su bienestar.


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Cuadro 20. Regresión que estima el impacto de la innovación en el ingreso agrícola por hectárea cosechada

Variables explicativas Coeficiente Desviación estándar p-value

Usa semilla certificada (=1) 0.318 0.022 0.000

Cuenta con riego tecnificado (=1) 0.517 0.033 0.000

Riega por gravedad (=1) 0.271 0.021 0.000

Abona la tierra (=1) 0.164 0.020 0.000

Usa fertilizante o plaguicida (=1) 0.127 0.020 0.000

Superficie con título (% del total de tierras) -0.056 0.023 0.015

Jornaleros por hectárea 0.004 0.001 0.000

Distancia a la capital del distrito (horas) -0.020 0.006 0.001

Tiene primaria incompleta o completa (=1) 0.057 0.025 0.024

Tiene secundaria incompleta o completa (=1) 0.142 0.029 0.000

Tiene estudios superiores incompletos o completos (=1) 0.194 0.034 0.000

Autoidentificación como indígena (=1) -0.041 0.023 0.069

Está ubicado en la región sierra (=1) -0.401 0.029 0.000

Está ubicado en la región selva (=1) -0.197 0.052 0.000

Tiene acceso a programas de extensión (=1) 0.027 0.017 0.107

Edad (años) -0.001 0.001 0.043

Sexo (1=hombre) -0.026 0.017 0.126

Nota: La variable dependiente es el logaritmo del ingreso generado por cada hectárea cosechada. Se incluyeron efectos fijos por cada cultivo y por departamento. Número de observaciones: 14,055 (análisis a nivel de productos). R2: 25%. Estadístico F: 0.0000. Fuente: ENA 2019. Experiencia nacional

En tercer lugar, la experiencia nacional en programas de innovación también sustenta la relevancia de las innovaciones agrarias sobre los resultados de competitividad e ingresos de los agricultores. Varios programas de financiamiento a proyectos productivos con componentes de innovación han existido en el país como los del Foncodes, FIDA, los de USAID, IDRC, MINAGRI (Agroideas, Agrorural) y los financiados por el sistema del CGIAR. La experiencia previa del PIP 1 fue el programa Incagro. Según su evaluación final, entre los principales resultados se tienen: i) un aumento relativo de 62.7% en términos de superficie explotada en actividades agrícolas; ii) un impacto de 64.7% en el aumento observado en los rendimientos de las actividades agrícolas; iii) un impacto de 30,6% en el aumento observado en los costos unitarios de producción de las actividades agrícolas desarrolladas; iv) el proyecto tuvo un impacto de 30.6% en el aumento observado en los precios de mercado de las actividades agrícolas desarrolladas; v) ha tenido un impacto importante en el aumento relativo de 214.5% en el volumen de producción. Asimismo, concluye que aumentó tanto la demanda como la oferta de servicios de innovación. La tasa interna de retorno expost se estimó en 23% incluyendo a las contrapartidas de los agricultores como costo.


96

En la visión planteada para el Incagro, se definieron tres fases para un horizonte total de 12 años: i) un primer período de creación de los fondos similares a los del PNIA; ii) uno segundo de consolidación de los fondos con énfasis regional; y iii) uno tercero en el cual se planteaba que habría una entidad promotora y administradora de la innovación, en particular, de los fondos. Sin embargo, no se llegó a la tercera etapa, y el PIP 1, ha constituido una suerte de réplica de la segunda etapa del Incagro, y no contempló elementos de la visión de esta tercera etapa, que se ha aplicado en otros países como Chile y Colombia.

Vistos los elementos de diagnóstico que justifican las condiciones iniciales del programa, la evidencia nacional, e internacionales entre las intervenciones propuestas y los resultados esperados de la teoría de cambio, queda revisar si las políticas nacionales establecidas son consistentes con el programa para terminar de evaluar la pertinencia del programa.

A continuación, se presenta primero el árbol de problemas del programa y la conceptualización del PIP 1 según el estudio de viabilidad.

7.1.2 Análisis de la problemática que sustenta el PIP 1

El objetivo principal o propósito del PIP 1 es solucionar las “inadecuadas condiciones para la innovación tecnológica en el Perú”. En el Estudio de Factibilidad del PNIA sí se realiza un análisis de las causas y consecuencias de la problemática que el Programa busca resolver. En dicho documento, estas relaciones son esquematizadas mediante un árbol de causas-efectos, que es una herramienta de gestión que presenta gráficamente las relaciones causales detrás del problema central que un proyecto determinado busca resolver. Para ello, identifica en la vertiente inferior las causas de este problema y, en la vertiente superior, las consecuencias o efectos derivados de éste. El árbol de causas-efectos del PNIA se muestra en la Figura 13. Según el árbol de causas-efectos del PNIA, las causas asociadas con el problema central del PIP 1 son:

(i) La reducida innovación tecnológica de los productores;

(ii) El reducido desarrollo del mercado de bienes y servicios tecnológicos;

(iii) La reducida investigación científica y desarrollo tecnológico; y,

(iv) La debilidad institucional del sistema de I+D+i agrario. Sin embargo, tal como se resaltó en la evaluación intermedia no todas cumplen con ser causas apropiadas de las “inadecuadas condiciones para la innovación tecnológica en el

Perú”. La reducida innovación tecnológica de los productores y reducida investigación científica y desarrollo tecnológico son más un efecto de este problema.


97

Figura 13. Árbol de causas-efectos del PNIA

Elaboración: APOYO Consultoría. Fuente: Estudio de Factibilidad del PNIA. En la evaluación intermedia se identificó las causas directas asociadas con las inadecuadas condiciones para la innovación tecnológica en el Perú según la identificación del Banco Mundial (2008) sobre los elementos básicos de un sistema de innovación agraria: (i) la dimensión del conocimiento y la innovación; (ii) la dimensión de los negocios y empresas y (iii) las instituciones que vinculan a las dos anteriores. Así, las inadecuadas condiciones para la innovación en el sector agrario del Perú responden a debilidades en estos tres elementos del SNIA.

▪ En cuanto al primer elemento, se observa una limitada capacidad para la generación de conocimiento e innovación principalmente debido al bajo nivel del sistema educativo y del nivel del sistema de investigación agraria —del que participan el sector público, el sector privado y la sociedad civil—.

▪ En la dimensión de negocios y empresas se encuentra una escasa inversión (demanda) en servicios de innovación por parte de pequeños y medianos productores agropecuarios debido principalmente a fallas de mercado relacionadas


98

a asimetría de información y al limitado acceso a fuentes de financiamiento para los emprendimientos.

▪ Finalmente, a nivel institucional se encuentra una débil coordinación e institucionalidad para la innovación agraria. De acuerdo con Ohler et al. (2005), Banco Mundial (2008) y Rahalajti (2012), entre las causas de esta problemática se encuentran: (i) la existencia de un débil marco regulatorio para los servicios de innovación; (ii) el débil sistema de extensión agraria y (iii) la limitada capacidad de gobernanza de la entidad rectora del sistema de innovación.

A partir de estas consideraciones en la evaluación intermedia, el equipo evaluador propuso el siguiente árbol de causas-efectos (Figura 14):

Figura 14. Árbol de causas-efectos del PIP 1 propuesto en la evaluación intermedia


Es relevante comparar también el árbol de problemas que se consensuó a través de una activa participación en el estudio de la formulación de la política de innovación agraria. Tiene la ventaja que es más reciente y fue sujeta a muchas consultas con integrantes del SNIA. Se presenta en la Figura 15:

Bajo nivel de competitividad en la agricultura peruana

Escasa generación y aplicación de innovaciones tecnológicas

Inadecuadas condiciones para la innovación en el sector agrario peruano

Limitadas capacidades para actividades de I+D+i agraria

Baja inversión de productores en servicios de innovación e

investigación

Débil coordinación e institucionalidad para la

innovación agraria

Grande asimetría de información en servicios

de innovación agraria

Inadecuado sistema de financiamiento para

emprendimientos

Limitada cualificación del personal de investigación

Inadecuado sistema de financiamiento para

investigaciones

Débil marco regulatorio para los servicios de

innovación

Débil sistema de extensión agraria

Limitada institucionalidad del ente rector del

sistema


99

Figura 15. Árbol de causas-efectos propuesto en la política de innovación agraria

Fuente: Diagnóstico para la Política Nacional de Innovación Agraria Elaboración: APOYO Consultoría

La Figura 15 recoge la problemática que había propuesto el PNIA y lo planteado específicamente para el PIP 1. A su vez, se contempla una visión más amplia de las causas del bajo nivel de innovación agraria. Una principal diferencia es que se visualiza que los bajos niveles de innovación no sólo llevan a menores niveles de rendimientos y competitividad, sino que también explicita que esto se traduce en menor bienestar de los

Bajo nivel de innovación agraria

CD 1: Los productores agrarios tienen características que no favorecen su

adopción de tecnologías

CD 2: Las intervenciones públicas en investigación, transferencia y extensión se

ejecutan inadecuadamente

CD 3: Débil articulación del SNIA CD 4: Poca participación privada en el mercado de innovación agraria

CI 2.1: Poca comprensión de la demanda tecnológica actual y potencial

CI 2.2: Los actores del Estado que intervienen en investigación, transferencia y

extensión no tiene las condiciones adecuadas para su participación

CI 2.3: Inadecuada organización del Estado para la ejecución de la investigación,

transferencia y extensión agraria

CI 3.1: Débil rol rector del INIA como ente rector del SNIA

CI 3.2: Débil sistema de planificación de objetivos del país en innovación agraria y su

seguimiento y monitoreo

CI 3.3: Débiles mecanismos de gestión del conocimiento para el SNIA

CI 3.4: Confuso cumplimiento y división de funciones de los actores públicos del SNIA

CI 1.1: Las características socioeconómicas de los productores limitan su adopción de

tecnología

CI 1.2: Los productores reciben insuficientes servicios de extensión agraria

CI 4.1: Bien público e inadecuado sistema de patentes

CI 4.2: Alto costo de la innovación y la falta de financiamiento

CI 4.3: Información imperfecta y asimétrica

CI 4.4: Presencia de racionalidad económica limitada entre los productores agropecuarios

CI 2.2.1: Los recursos humanos dedicados a la innovación agraria son insuficientes y

no tienen las capacidades adecuadas

CI 2.2.2: El presupuesto dedicado a la innovación agraria es bajo y no siempre se

gasta bien

CI 2.2.3: Los recursos físicos y tecnológicos para la innovación agraria no son los

adecuados

ED 1: Bajos rendimientos e ingresos generados por la actividad agraria ED 2: Perjuicios al medio ambiente

EI 1.1: Menor bienestar de los productores

CI 4.5: Inadecuado rol subsidiario del Estado

CI 4.4: Incertidumbre y limitada cobertura de seguros


100

productores. Asimismo, de este árbol, una de las causas es también la poca capacidad del Estado para invertir y promover intervenciones eficientes que promuevan mayor innovación agraria.

En el Cuadro 21 se vinculan las intervenciones del PIP 1 con las causas de los árboles de problemas, tratando de integrar los tres árboles presentados. Este cruce ayuda a visualizar la incidencia de cada una de las intervenciones del PIP 1 y de la actividad 3.1.

Cuadro 21. Cobertura de las intervenciones del PIP 1 según las causas de árbol de problemas

Condiciones iniciales: diagnóstico de problemas IA EXT SEM IE CAP

Becas posgrado

y pasantía

Actividad 3.1

Reducida innovación tecnológica x x x x

Reducido desarrollo del mercado de bienes y servicios tecnológicos x x x x x

Reducida investigación científica y desarrollo tecnológico/falta capacidades personal y financiamiento x x x x Debilidad institucional del sistema de I+D+i agrario: ente rector, extensión agraria, intervenciones públicas inadecuadas. Débil articulación SNIA. Sector privado

x x x x x

Información asimétrica x x x

Insuficiente financiamiento en innovación tecnológica x x x x x x

Limitada capacidad de adopción de tecnologías por características socioeconómicas de los productores

Elaboración: APOYO Consultoría. A partir del análisis de los árboles de problemas y las causas atendidas por el PIP 1, es posible apreciar que, en general:

(i) Todas las intervenciones inciden sobre al menos una causa de problema. Esto indica que las intervenciones son pertinentes en la identificación de las condiciones iniciales.

(ii) El problema del financiamiento es la causa en que más inciden las intervenciones del PNIA. Principalmente, se atiende el insuficiente financiamiento en innovación tecnológica dado que los fondos concursables de inversión son la estrategia del programa. Esto podría señalar que el financiamiento es el problema principal. Sin embargo, según la evidencia internacional revisada, esto no así. Si bien el financiamiento es una barrera importante para la innovación, otros problemas son fundamentales también y han sido atendidos con mayor énfasis en otros países. Por ejemplo, la asimetría de información, la debilidad institucional y la poca coordinación entre actores son algunos de los principales problemas atendidos en otros países.

(iii) Varias de las intervenciones inciden sobre un subconjunto de los problemas. Esto se da porque atienden distintos niveles de las condiciones iniciales. Por ejemplo, una intervención que atiende el insuficiente financiamiento en innovación y la reducida investigación científica y desarrollo de capacidades para innovación, a su


101

vez va a incidir en incrementar la innovación en tecnología y el desarrollo de mercado de bienes y servicios tecnológicos.

(iv) El bajo nivel socioeconómico de mucho de los agricultores implica que cuentan con limitados recursos para invertir en mejora de procesos o productos por lo que dificulta su adopción de innovaciones. Asimismo, pueden estar poco capacitados o con otras limitaciones técnicas que representan una barrera para la innovación. Por ejemplo, si reciben muy poca extensión agraria, esto limita su capacidad para mejorar o actualizar sus prácticas o productos. En este sentido, desde los fondos del Componente 1 se estaría atendiendo a esta causa. Sin embargo, debido a las características de los fondos y los requisitos de participación no estaría atendiendo a la heterogeneidad de productores. Los de más bajo nivel socioeconómico y menor acceso a servicios de extensión que no se encuentren asociados no podrán acceder a los fondos y son ellos los que cuentan con una brecha de innovación más grande.

Es claro que no todas las intervenciones contribuyen a resolver las causas del problema principal con la misma efectividad, y no todas tienen la misma importancia, pero se desprende que son intervenciones pertinentes para las principales causas identificadas en la innovación agraria.

7.1.3 Análisis de vinculación del PIP 1 con las políticas nacionales y

sectoriales

▪ El PIP 1

El PIP 1 se desenvuelve bajo el marco legal del sector agrario. En este sentido, es importante evaluar qué tanto se adecua y es pertinente bajo el enfoque de las propuestas sobre el Política Nacional de Innovación Agraria (en adelante, la Política) y del Plan Nacional de Innovación Agraria (en adelante, el Plan).

En cuanto al objetivo principal, el PIP 1 se encuentra alineado la Política y el Plan. El objetivo principal de la Política Nacional es incrementar la innovación agraria entre los productores agrarios para contribuir con la mejora de la competitividad y sostenibilidad de recursos naturales. Asimismo, el objetivo principal del Plan es fortalecer el SNIA, además de cerrar brechas existentes de innovación agraria. En este sentido, el PIP 1 busca consolidar el SNIA y consolidar e incrementar la rentabilidad y competitividad del sector mediante la adopción de tecnologías sostenibles.

Asimismo, la Política Nacional y el Plan se encuentran alineados en cuanto a los objetivos prioritarios del programa. Estos objetivos fortalecen la gestión del programa, la articulación de sus actores, sus capacidades de investigación, adopción y transmisión de conocimientos. El PIP 1 tiene objetivos más específicos, orientados a la innovación tecnológica y mejora de la rentabilidad y competitividad del sector.

Particularmente, la Política identifica una serie de bienes o servicios que se deberían prestar bajo su marco. Dentro de los servicios de financiamiento y cofinanciamiento se encuentran las actividades que el PIP 1 ejecuta. Entre ellas, se identifican fondos concursables para financiar actividades de investigación, desarrollo tecnológico, transferencia, adopción, extensión e innovación agraria. Asimismo, incluye actividades para líneas de financiamiento directo para el fortalecimiento de capacidades específicas de instituciones del SNIA. También incluye concurso de becas, pasantías e intercambios


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para promover el acceso a estudios de pregrado o posgrado o capacitaciones en materia agraria. Estas tres actividades descritas se relacionan con los componentes y la actividad 3.1 del PIP 1. Sin embargo, existe un cuarto tipo de actividad bajo las actividades de financiamiento que no se realiza, que es la promoción de asociaciones público-privadas para promover la participación de empresas privadas en procesos de investigación y extensión agraria, o desarrollo de infraestructura. De cierta manera, financiar los fondos concursables requiriendo una contrapartida y participación con una entidad colaboradora, dentro de una alianza estratégica, iría hacia esta dirección.

En cuanto a la población objetivo, la Política y el Plan –que operacionaliza la Política–, señalan que se debe atender a los productores agrarios. Especialmente, el énfasis debe ser en los pequeños y medianos productores (que cuentan con 50 hectáreas o menos), y a aquellos con bajos nivel de ingresos. En un segundo nivel están los grandes productores y empresas. Por otro lado, los fondos concursables del PIP 1, mediante el (i) apoyo a servicios de innovación; (ii) apoyo a semilleristas; (iii) investigación estratégica, se orientan a productores organizados con capacidad de presentar un plan de negocios y asociarse con otros niveles de la cadena productiva. En este sentido, habría un vacío en la atención del PIP 1 para atender a toda la población objetivo y en necesidad de cerrar brechas de innovación.

Asimismo, la Política identifica a la población que cuenta con principales brechas en innovación agraria. Definen los productores agrarios que no acceden a servicios y productores de innovación agraria, ya sea porque no cuentan con la información, o porque, pese a requerirlos, no pueden acceder a ellos. A partir del Plan, las principales brechas de innovación se encuentran en semillas certificadas, plantones certificados, reproductores, embriones o semen certificado, abonos, fertilizantes, pesticidas o plaguicidas, vacunas, análisis foliar, análisis de semilla, análisis de agua, control biológico y caracterización de suelo. En el caso del PIP 1, se identificó trabajo específico sobre las brechas de manejo de pasturas y forrajes, manejo productivo, fertilización, gestión, manejo sanitario, mejoramiento genérico, MIPE, postcosecha, procesamiento, producción de semilla, y riego tecnificado. Se puede notar que el trabajo del PIP 1 es acorde con las brechas de innovación agraria identificadas por el Plan.

▪ La Actividad 3.1

Finalmente, la Política y el Plan detallan el rol del ente rector del SNIA. Este debería ordenar las políticas públicas para poder gestionar las fallas de mercado y proveer bienes públicos, así como determinar los incentivos para la cooperación entre los actores del SNIA. Asimismo, el rol del rector del SNIA debe marcar una priorización. Entonces, debe haber una identificación de tipos de población objetivo según capacidad de adopción de tecnologías, identificando brechas de adopción de tecnología, priorizando en agricultura de subsistencia.

Dentro de la Política se describen una serie de instrumentos o mecanismos de intervención que tiene el Estado y, por lo tanto, el rector del INIA. Entre ellos se encuentran el diseño e implementación de una política integral de innovación agraria y la reducción las asimetrías de información, necesidad de implementar una adecuada gestión del conocimiento disponible para conectar a todos los actores del sistema. Asimismo, es necesario que el ente rector pueda identificar y consolidar una mirada de mediano y largo plazo sobre el rumbo estratégico que deben tomar las inversiones e


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investigaciones para cerrar brechas y promover la competitividad. A su vez, esta mirada estratégica debe considerar la heterogeneidad de los productores y las distintas necesidades que requiere cada uno.

Un instrumento para resolver la información incompleta y asimétrica del mercado de innovación es la consolidación de una base de datos integrada. Este es un instrumento fundamental para la mejor articulación entre actores y la formación de redes de cooperación y expansión del conocimiento.

En cuanto la Actividad 3.1 y la gestión institucional, el diseño está alineado a los instrumentos institucionales del Estado. Como parte del mejoramiento de las capacidades del INIA como ente rector del SNIA, debían ejecutar reuniones con la CONICA y otros actores del SNIA, crear una plataforma integrada de innovación y gestión del conocimiento del SNIA, realizar talleres de intercambio científico y tecnológico, ejecución de fondos concursables de premio a la calidad, y eventos macro-regionales de innovación agraria. De esta manera, se contempla dentro del diseño de la Actividad 3.1 parte de las estrategias planteadas en la política.

Sin embargo, hubo un desfase en la implementación de la Actividad 3.1. Así, las actividades de fortalecimiento del INIA como ente rector del SNIA iniciaron luego de dos años de las actividades del PIP 1 de financiamiento de fondos concursables y becas o pasantías. La tardía ejecución de la Actividad 3.1, junto con la elaboración y publicación de la Política y el Plan, representan limitaciones a la ejecución del PIP 1. Esto ocurre debido a que la Actividad 3.1 apunta a resolver otras causas de la problemática en el árbol de problemas: información asimétrica, coordinación entre actores y fortalecimiento institucional. Al iniciar con los fondos concursables, no se había marcado una guía estratégica institucional, de identificación de prioridades, de consideraciones regionales o de cadenas productivas.

Tanto las actividades de financiamiento como de gestión institucional y del conocimiento van de la mano. En ese sentido, que el financiamiento haya iniciado con el diseño de formato de demanda, sin contar con una política o una institución que haya identificado objetivos estratégicos, puede resultar en menor pertinencia y eficiencia de las intervenciones; incluso pueden llevar al financiamiento en cadenas o regiones no claves. De contar con una segunda etapa del Proyecto, es positivo el avance que ya se cuenta en el fortalecimiento institucional y de gestión del conocimiento. Por lo tanto, se recomienda que se priorice continuar con estas actividades para consolidarlas y que marquen la pauta para las acciones de financiamiento u otras que se identifiquen como prioritarias o clave según cadena y región.

7.1.4 Análisis de las sinergias con el PIP 2

El PIP 1 y el PIP 2 son dos proyectos que implementados en el marco del PNIA, compartiendo el que objetivo de incrementar la innovación tecnológica —agropecuaria— en el Perú. Por ello, un aspecto clave de la pertinencia del diseño del PIP 1 es el grado de sinergia que tiene con diseño del PIP 2.

El PIP 2 tiene como objetivo el mejorar los servicios estratégicos de innovación agraria. En este sentido, su enfoque se encuentra en la mejora de la gestión de procesos para promover la investigación y transferencia, así como apoyo a servicios estratégicos como el diseño organizacional y modernización del equipamiento.


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Como se indicó la presentación del árbol de problemas del PNIA, se identificaron potenciales sinergias entre los medios fundamentales —que corresponden al nivel de componente— de cada Proyecto. Esto quiere decir que si los componentes de un Proyecto logran cumplir con sus objetivos específicos (medios fundamentales) ello generará condiciones favorables para el otro Proyecto y viceversa.

En el caso del PIP 2, se busca solucionar el insuficiente e inadecuado marco de operación de los servicios de investigación y transferencia agraria para la innovación. Si el PIP 1 logra mejorar las condiciones para la inversión y promoción de innovación tecnológica, puede potenciarse con más y mejores servicios de investigación y transferencia. Las causas asociadas a este problema central se refieren al inadecuado diseño organizacional, los inadecuados procesos de investigación e innovación, insuficientes recursos humanos de calidad y cantidad, así como el bajo acceso a tecnologías e infraestructura adecuada.

En tal sentido, la atención de las causas asociadas al problema central del PIP 1 pueden tener sinergias con aquellas del PIP 2.

En primer lugar, se identificó que el adecuado desarrollo de los mercados de servicios de innovación —mejor identificado como el incremento en las inversiones de los productores en servicios de innovación— puede beneficiar a la gestión de procesos de investigación y transferencia.

El mecanismo por el que la inversión privada en servicios de innovación beneficia a la gestión de sus procesos de investigación y transferencia es mejor visto en el contexto de un mercado. Si el PIP 1 contribuye efectivamente a la generación de demanda por servicios de innovación, esto estimulará a su oferta. Una demanda estable y creciente, en el marco de las condiciones institucionales adecuadas, es un incentivo ideal para el surgimiento de una oferta de servicios de innovación competitiva y de calidad, caracterizada por procesos bien gestionados. Sin embargo, se observó que el mecanismo de fondos concursables temporales establecido corre el riesgo de estimular la demanda solo por un período de tiempo limitado al corto plazo.

En segundo lugar, se identificó que la adecuada investigación científica y desarrollo tecnológico favorece la gestión de los procesos de investigación y transferencia, así como la provisión de infraestructura y equipamiento.

En tercer lugar, se identificó que el fortalecimiento institucional del sistema de I+D+i agrario puede generar condiciones favorables para la gestión de la innovación agraria, el apoyo en la gestión de procesos de investigación y transferencia y la gestión de resultados y recursos humanos.

Durante el proceso de implementación, se hizo uso de las estaciones experimentales (EEA) como nodos regionales para las unidades desconcentradas del PNIA. Sin embargo, había situaciones en las que incluso el director de la EEA no sabía cuántos fondos tenía en la zona. Incluso, había proyectos muy lejanos para las estaciones, entonces además de sedes, se propuso crear subsedes para poder cubrir esos proyectos. Ante ello, jefes de INIA pidieron que se haga seguimiento a los fondos desde las EEA, lo cual limitó el mejor acompañamiento. Esto se tuvo que trabajar a lo largo de la implementación para que puedan trabajar en conjunto.


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Hubo mejoras en la comunicación y coordinación entre las EEA del INIA y la gestión de los subproyectos del PNIA. Inclusive, las EEA se han podido posicionar en su respectiva región. Estas no solo mejoraron en infraestructura, sino que gracias a las mejores condiciones también cuentan con personal calificado.

En tal sentido, existen sinergias potenciales entre el PIP 1 y el PIP 2. Sin embargo, estas requieren un apoyo institucional que fomente la interacción entre las distintas actividades y servicios realizados y que los resultados de cada PIP sean sostenibles en el tiempo.

7.1.5 Análisis de la población objetivo y demanda del proyecto

Como ya se ha revisado, la principal causa del árbol de problemas para el PIP 1 es la “baja inversión de los agricultores en servicios de innovación e investigación”. Así, la

población potencial del Proyecto estaría definida por aquellos productores con un bajo nivel de inversiones en servicios de innovación e investigación; sin embargo, en el estudio de factibilidad del Proyecto no se encontró un análisis que definiera la población potencial del Proyecto. Esta fue definida en un estudio previo

La población objetivo se define como el subconjunto de la población potencial que un proyecto o programa pueda atender en el corto o mediano plazo tomando en cuenta las limitaciones financieras o institucionales existentes. Para ello se tiende a establecer ciertos criterios que la población potencial debe cumplir para acceder a la intervención. La importancia de una adecuada definición de la población objetivo radica en que brinda información clave para la determinación del alcance del proyecto, la programación de actividades de promoción, difusión y convocatoria, y la programación y asignación del presupuesto a nivel regional.

En el estudio de población objetivo se muestra el proceso que se siguió para determinar la población objetivo del proyecto tomando como población de referencia a “al conjunto

de todos los agricultores peruanos”. Para tres tipos de fondos que conforman el PIP 1 —servicios de extensión, apoyo a empresas semilleristas, e investigación estratégica— se definieron funciones probabilísticas probit que relacionaron una variable dicotómica de participación o acceso a algún conjunto de servicios con variables de características y activos estructurales de agricultores. Estas funciones se estimaron para tres tipologías de agricultores en ocho tipologías de regiones.

Por un lado, la tipificación de regiones —que sirvió para dividir la población de referencia nacional en subpoblaciones de referencia— se realizó con base en criterios geográficos, dando como resultado ocho tipologías: costa norte, central y sur; sierra norte, central y sur; y selva alta y baja.

Por otro lado, tipificación de productores se realizó utilizando criterios socioeconómicos, en particular, la capacidad de generar ingresos con base en sus características y activos productivos. Las cinco variables seleccionadas como determinantes del ingreso fueron los años de educación del jefe de hogar, la edad del jefe de hogar, la extensión de la tierra propiedad del jefe de hogar, el acceso a sistema de riego y la tenencia de ganado vacuno. Con estas variables se proyectó el ingreso de los hogares agropecuarios para el 2012 y se definieron tres categorías de productores agrupando los quintiles de ingreso generados.


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Del cruce de los dos grupos de tipología —8 categorías para regiones y 3 para productores— se obtuvieron 24 subpoblaciones de referencia, dentro de las cuales se estimó una subpoblación objetivo para cada fondo concursable del Proyecto.

De acuerdo con el documento citado el primer fondo es el “fondo de apoyo a servicios de innovación”, que según su definición abarca a los fondos de servicios de extensión y los fondos de investigación adaptativa del Componente 1.13 Para determinar la población objetivo de este fondo se tomó como criterio la probabilidad de que los agricultores formen parte de una asociación con la finalidad de acceder a servicios en el mercado, para lo cual se utilizó como base una muestra representativa de 5% del Censo Nacional Agropecuario (Cenagro) 2012.

Cabe precisar que la pregunta del Cenagro tomada para esta estimación hace mención específica a la asociación de productores con los siguientes fines: acceso a mercados nacionales y exteriores para la venta de productos, obtención de asistencia técnica y acceso a servicios financieros y/o crédito.14 Como paso final para determinar la población objetivo se tomó como línea de corte el percentil 60; es decir, se consideró dentro de la población objetivo al 60% de los agricultores con mayor probabilidad de cumplir el criterio establecido en cada una de las 24 subpoblaciones de referencia.

Para la determinación de la población objetivo del fondo de apoyo a semilleristas se tomó como criterio la probabilidad de que los agricultores compren una semilla certificada en el mercado. Para esta estimación se utilizó información proveniente de la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos (Enapres) 2011. La línea de corte de este fondo se estableció en el percentil 40; es decir, se consideró como parte de la población objetivo al 40% de los agricultores con mayor probabilidad de cumplir con el criterio establecido en cada una de las 24 subpoblaciones de referencia.

Finalmente, en el estudio se determina la población objetivo del fondo de investigación estratégica. Para la estimación de la población objetivo de este fondo se asume que la investigación será transferida a los agricultores mediante una red pública y privada de transferencia tecnológica. Para simular el acceso a esa transferencia se utilizó la pregunta del Cenagro 2012 que identifica si el productor agropecuario ha recibido algún tipo de asistencia técnica o asesoría empresarial.

Así, se consideró la probabilidad de que los productores reciban asistencia técnica o empresarial como criterio para pertenecer a la población objetivo de este fondo. La línea de corte el percentil 30; es decir, se consideró dentro de la población objetivo del fondo al 30% de los agricultores con mayor probabilidad de cumplir con el criterio establecido en cada una de las subpoblaciones de referencia.

Para obtener la población objetivo del Proyecto se realizó una agregación de las poblaciones objetivo de cada uno de los componentes en cada una de las tipologías. Como se mencionó anteriormente, la adecuada definición de la población objetivo es clave para determinar el alcance del proyecto en términos de sus actividades y

13 En el estudio se establece que los fondos de apoyo a los servicios de innovación operan a través de la investigación básica, la asistencia técnica y extensión. 14 En la estimación se excluyó la asociación con la finalidad de acceder a riego o abastecerse de insumos agrícolas y/o pecuarios.


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presupuesto a nivel regional. En el caso del PIP 1 pueden observarse las siguientes deficiencias en la determinación de la población objetivo:

▪ En la determinación de la población objetivo de fondos de extensión e investigación adaptativa se utilizó como criterio la probabilidad de que los productores se asocien con fines de acceso a servicios. Esto es adecuado, ya que la participación de una organización de productores favorece a la adopción tecnológica y comercialización. Sin embargo, la determinación de la población de referencia debió incluir un criterio vinculado al problema central que debe resolverse en la población beneficiaria: la poca inversión en innovación.

▪ En el caso del fondo de investigación estratégica —que corresponde al Componente 2 del PIP 1— se realizó una estimación de la población beneficiada indirectamente por el fondo, en lugar de una estimación de su población objetivo. El problema asociado con el Componente 2 es el inadecuado sistema de financiamiento para las investigaciones agropecuarias, esto implica que los beneficiarios directos del sistema de financiamiento planteado por PNIA (fondos de investigación estratégica) son las entidades públicas o privadas constituidas en el Perú dedicadas a la investigación y el desarrollo tecnológico.15 En este sentido, la población objetivo del fondo debió ser estimada tomando como unidades de análisis las instituciones de investigación o sus investigadores asociados. La población de productores a quienes se espera transferir las tecnologías generadas corresponde a la población potencialmente impactada en el mediano y largo plazo y, por tanto, no son imprescindibles en la determinación del alcance del fondo y su asignación presupuestal.

7.1.6 Caracterización de la población potencial

En el Cuadro 22 se compara a los beneficiarios del PNIA con otras poblaciones. Esto con el objetivo de analizar si los beneficiarios del programa tienen características distintas de la población dedicada a actividades agropecuarias. Para ello, se tomó como referencias dos fuentes de información, la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y la Encuesta Nacional Agraria (ENA) del año 2019. Específicamente en el caso de la ENAHO, es más apropiado considerar la población en el ámbito rural, pues una mayor proporción de beneficiarios se ubican en dicho ámbito.

Así, se observa que los beneficiarios del PNIA presentan una edad promedio menor a la población total y a la de los productores agropecuarios. Asimismo, los beneficiarios del PNIA presentan una proporción mayor de mujeres que los productores agropecuarios, lo cual puede estar relacionado con el cumplimiento de las salvaguardias sociales. En cuanto a la educación, los beneficiarios del PNIA presentan tasas de escolaridad mayores para el nivel secundaria que los productores agropecuarios, a niveles parecidos al total de la población peruana. En cuanto a la educación superior, presenta una tasa similar pero menor que la de los productores agropecuarios.

15 Esta definición de los beneficiarios del fondo coincide con lo establecido en los términos de referencia de la consultoría.


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Cuadro 22. Caracterización de la población, total, productores agropecuarios y beneficiarios del PNIA, 2019

Variable ENAHO 2019 ENA

2019 Beneficiarios

PNIA Total Urbano Rural Total Total

Muestra 34,565 69.31% 30.69% 15,427 45,482 Características del jefe de hogar: Edad (promedio) 54 54 54 58 50 Edad: 30 años a más 94.72% 94.55% 95.08% 98.55% 93.40% Sexo (hombre) 70.57% 66.89% 78.19% 72.23% 67.06% Lengua materna: Quechua 23.14% 16.18% 37.56% 34.52% Lengua materna: Aymara 3.66% 3.30% 4.41% 3.45% Lengua materna: Español 70.84% 79.82% 52.25% 61.48% Lengua materna: Otras nativas 2.03% 0.34% 5.53% 0.20% Lengua materna: Otros 0.33% 0.36% 0.26% 0.34% Nivel educativo alcanzado:

Primaria completa o incompleta 33.28% 23.74% 53.03% 63.93% 54.33% Secundaria completa o incompleta 35.44% 39.21% 27.62% 25.65% 36.03% Superior completa o incompleta 13.27% 18.01% 3.47% 10.42% 9.64%

Ingreso neto promedio anual 10,854.55 13,260.48 5,871.68 4,454.93 Fuente: ENAHO 2019, ENA 2019. Elaboración: APOYO Consultoría. La mayoría de los beneficiarios del PNIA se encuentran ubicados en las regiones de Piura, Cajamarca y Junín. Al comparar esta distribución con el mapa de pobreza regional en la Figura 16, se observa que existen regiones que concentran a una alta proporción de beneficiarios del PNIA y que poseen una alta tasa de pobreza. Así, se identifican 9 regiones con estas características: Amazonas, Piura, Cajamarca, Lambayeque, San Martín, Huánuco, Junín, Arequipa y Puno.

Sin embargo, también hay otras regiones con índices altos de pobreza, pero con muy poca presencia del Programa: Loreto, Pasco, Ayacucho, Huancavelica y Apurímac. Esto puede representar una brecha en cuanto a la cobertura de la población objetivo, definida en el estudio de factibilidad, donde alrededor del 40% eran de hogares pobres.


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Figura 16. Mapa de pobreza monetaria por departamentos y distribución de los beneficiarios del PIP 1

Fuente: Mapa de pobreza y SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría.


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Adicionalmente, la Figura 17 muestra la población objetivo del PNIA. Esta se concentraba en las regiones de Cajamarca, Cusco y Puno. Al comparar con el mapa de distribución de beneficiarios del PNIA, resalta la región de Cusco, la cual era una de las que poseían mayor población objetivo pero que presenta un bajo porcentaje de beneficiarios del Programa. De igual manera, las otras regiones que tenían una importante proporción de la población objetivo pero una baja atención como beneficiarios del PNIA son: Loreto, Huancavelica, y Ayacucho.

El caso de Loreto es particular. Desde la información del mapa de pobreza y la población objetivo, establecida en el 2013, esta región debería haber sido prioritaria para la atención del Proyecto. Sin embargo, es una de las regiones con menor cobertura, contando solo con la ejecución de un subproyecto. Similarmente ocurre con el caso de Cusco.

Figura 17. Población objetivo del PIP 1 por departamentos

Fuente: ENAHO, CENAGRO y ENAPRES en el Estudio de Población objetivo y demanda del Proyecto. Elaboración: APOYO Consultoría

91,365 – 121,195

52,563 – 91,365

14,867 – 52,563

3,940 – 14,867

POBLACIÓN OBJETIVO PNIA, POR DEPARTAMENTOS

Población objetivo PIP1:


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Entonces, existe una discordancia entre la población objetivo, el mapa de pobreza y la población beneficiaria del PIP 1. Particularmente preocupa las regiones con mayor población objetivo identificada pero con menor proporción de atención. La población atendida representa alrededor del 15% de los productores asociados de la población objetivo16.

Esta discordancia se puede deber a varias razones. Por un lado, desde el diseño de las intervenciones, al considerar una estrategia de fondos concursables y cofinanciamiento, así como un criterio de asociatividad, se restringe la población que puede postular a estos fondos. Asimismo, desde la implementación, no se realizó una priorización de cadenas o regiones en línea con la población objetivo identificada.

En esta línea, es importante desagregar e identificar las brechas que existen en cuanto a servicios de innovación. A primera vista, podemos observar en la Figura 18 las regiones que cuentan con población que accede a servicios de extensión a la izquierda, y aquella que usa semillas certificadas a la derecha. Las regiones que presentan un mayor acceso a servicios de extensión corresponden a Cerro de Pasco, Apurímac, Cusco, Tumbes y Tacna. En cuanto al uso de semillas certificadas, Tumbes y Lambayeque son las que presentan mayor porcentaje. Así, la distribución de los beneficiarios podría apuntar a cerrar las brechas a nivel regional.

16 Dado que uno de los requisitos de postulación fue que los productores se encuentren asociados, se consideró el 22.9% de productores asociados según CENAGRO 2012.


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Figura 18. Distribución geográfica del acceso a los servicios de extensión y del uso de semilla certificada, 2019

Fuente: ENA 2019. Elaboración: APOYO Consultoría.

AREQUIPA

81 – 100%

71 – 80%

61 – 70%

51 – 60%

0 – 50%

ENA – ACCESO A SERVICIOS DE EXTENSIÓN ENA – USO DE SEMILLA CERTIFICADA

Porcentajes:

41 – 100%

31 – 40%

15 – 30%

7 – 14%

0 – 7%

Porcentajes:


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En esta línea, es importante caracterizar a la población de productores agropecuarios. Utilizando la información de la ENA, se puede comparar a la población que accede a servicios de extensión con la población total de productores agropecuarios. Se observa que los que cuentan con acceso a servicios de extensión presentan una mayor proporción de productores que riegan por gravedad, aunque una proporción similar en cuanto a riego tecnificado. Por otro lado, los que usan semillas certificadas realizan en su mayoría riego por gravedad y una proporción más alta de los que realizan riego tecnificado. También, en general, presentan una mayor proporción de productores que realiza buenas prácticas.

Cuadro 23. Caracterización de la población de productores agropecuarios, que accede a servicios de extensión y que usa semillas certificadas, 2019

Variable Población Accede No accede Diferencia

Usa semilla

certificada

No usa semilla

certificada Diferencia

Riega por gravedad 46.8% 47.9% 44.9% 3.1%*** 82.1% 40.8% 41.3%*** Riego tecnificado 7.0% 7.0% 6.9% 0.0%*** 9.6% 6.5% 3.1%*** Realiza buenas prácticas de:

Minimizar degradación 81.7% 81.5% 82.3% -1*** 69.5% 83.9% -14*** Labranza de tierra 90.7% 89.8% 92.4% -3*** 94.6% 90.0% 5*** Riego 67.7% 67.6% 68.0% 0*** 91.9% 63.6% 28 Insumos agrícolas 90.7% 92.6% 87.4% 5*** 97.9% 89.5% 8

Fuente: ENA 2019. Elaboración: APOYO Consultoría. En cuanto a las características de la producción, aquellos que acceden a servicios de extensión presentan una mayor superficie y utilización de insumos agrícolas. Con respecto al ingreso, los que acceden y utilizan semillas certificadas presentan casi el doble del de aquellos que no lo hacen. En este sentido, es importante cerrar brechas en donde hay pocos productores que acceden a servicios de extensión.

Cuadro 24. Características productivas de productores agropecuarios, que accede a servicios de extensión y que usa semillas certificadas, 2019

Variable Población Accede No accede Diferencia

Usa semilla

certificada

No usa semilla

certificada Diferencia

Jornaleros (promedio) 5.83 5.51 6.41 -0.89*** 7.03 5.62 1.41*** Jornaleros (max) 212.12 212.12 198.02 14.1 140.08 212.12 -72.04 Ingreso (promedio) 4454.93 5491.56 2578.17 2913.4*** 14958.99 2557.93 12401.06*** Cuenta con otra fuente de ingreso 45% 47% 41% 6*** 43% 45% -3** Dist. a la capital, en horas (promedio) 0.98 0.97 1.01 -0.04** 0.46 1.07 -0.61*** Dist. a la capital, en horas (max) 12.00 12.00 8.00 4 8.00 12.00 -4 Superficie ha (promedio) 8.81 10.04 6.58 3.46*** 9.54 8.68 0.86 Superficie ha (max) 1630.00 1630.00 674.00 956 397.00 1630.00 -1233

Fuente: ENA 2019. Elaboración: APOYO Consultoría.


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La información analizada hasta el momento señala que el PIP 1 no cubrió a la población objetivo definida inicialmente. Asimismo, es importante evaluar si a nivel general se lograron cerrar brechas, particularmente, en servicios de extensión y otras buenas prácticas agropecuarias. Con este fin, se realiza una comparación de la Encuesta Nacional Agropecuaria del 2015, año de inicio de actividades, con la del año 2019. Cabe resaltar que estas son estadísticas a nivel nacional y que no controlan por los distintos factores que afectan la producción. No obstante, es relevante presentar el panorama general.

El Cuadro 25 muestra las diferencias estadísticas entre el promedio de productores agropecuarios que accedían y realizaban buenas prácticas. Para todos los casos, se puede ver que hubo un incremento en la proporción de productores que acceden a servicios de extensión, incrementando en más de 20 puntos porcentuales. Igualmente, hubo un incremento de 24 puntos porcentuales de los productores que realizan buenas prácticas de riego. Esto es un primer indicio positivo de que se ha podido cerrar brechas a lo largo de este periodo.

Cuadro 25. Características producción y prácticas agropecuarias, ENA 2015 y 2019

Variable ENA 2015 ENA 2019 Diferencia

Accede a servicios de extensión 42.66% 64.41% 21.75%*** Riega por gravedad 34.8% 46.8% 12.02%*** Riego tecnificado 4.9% 7.0% 2.03%*** Realiza buenas prácticas de:

Minimizar degradación 78.8% 81.7% 2.97%*** Labranza de tierra 88.9% 90.7% 1.85%*** Riego 42.9% 67.7% 24.81%*** Insumos agrícolas 87.5% 90.7% 3.28%***

Fuente: ENA 2015, ENA 2019. Elaboración: APOYO Consultoría.

Asimismo, a vista general se pueden sacar conclusiones positivas en cuanto a los ingresos y conectividad de los productores. A nivel nominal, parecería que los ingresos han incrementado entre el periodo del 2015 al 2019. Asimismo, el tiempo para llegar a la capital distrital se ha reducido en más de la mitad. Estos son indicios de una mejora en la conectividad, reducción de costos de transporte, y mejora general del bienestar de los productores.

Cuadro 26. Ingresos y distancias a la capital, ENA 2015 y 2019


Ingreso (promedio) 2,662.48 4,454.93 1,792.45*** Cuenta con otra fuente de ingreso 50% 45% -4.71%*** Dist. a la capital, en horas (promedio) 2.93 0.98 -1.94*** Dist. a la capital, en horas (max) 24.00 12.00 -12*** Fuente: ENA 2015, ENA 2019. Elaboración: APOYO Consultoría.

Adicionalmente, es relevante revisar las diferencias en acceso a servicios de extensión y buenas prácticas pecuarias para las regiones con mayor proporción de beneficiarios del


115

PIP 1. Específicamente en el acceso a servicios de extensión, si bien el promedio para estas regiones era menor que el promedio nacional en el 2015, para el 2019 la situación se revirtió. Nuevamente, esto es un buen indicio, pero cabe resaltar que son promedios simples y no es atribuible un impacto directo. No obstante ello, el que en estas regiones el acceso a servicios de extensión haya sido menor que el promedio nacional y hayan sido las más atendidas por el PIP 1 muestra que por a pesar de que no se priorizó según la población objetivo identificada, se atendió a regiones que contaban con una brecha significativa.

Cuadro 10. Características producción y prácticas agropecuarias, ENA 2015 y 2019, Sub Grupo Cajamarca - Junín - Piura


Accede a servicios de extensión 23.47% 68.30% 44.83%*** Riega por gravedad 27.5% 32.9% 5.47%*** Riego tecnificado 4.0% 4.8% 0.85%*** Realiza buenas prácticas de:

Minimizar degradación 78.4% 87.3% 8.98%*** Labranza de tierra 92.6% 94.9% 2.35%*** Riego 35.4% 56.5% 21.13%*** Insumos agrícolas 86.2% 91.4% 5.24%***

Fuente: ENA 2015, ENA 2019. Elaboración: APOYO Consultoría.


116

7.2 Eficacia

La eficacia hace referencia al grado de cumplimiento de los objetivos de un proyecto determinado sin considerar necesariamente los recursos asignados para alcanzarlos. La presente sección tiene como objetivo evaluar el desempeño del PIP 1 en términos de su avance en el cumplimiento de metas asociadas a su propósito, componentes y actividades. Para ello, se profundizará en cinco temas:

▪ La sección 7.2.1 presenta un análisis de los indicadores de la Matriz de resultados del Banco Mundial y la Matriz de Marco Lógico del Proyecto

▪ La sección 7.2.2 presenta un análisis de la calidad de los subproyectos culminados

▪ La sección 7.2.3 presenta un análisis de procesos de los fondos concursables

▪ La sección 7.2.4 presenta un análisis de becas de postgrado y pasantías

▪ La sección 7.2.5 presenta un análisis de la actividad 3.1

A continuación, se presentan los hallazgos del análisis de eficacia:

7.2.1 Indicadores de la Matriz de Resultados del Banco Mundial y la Matriz de

Marco Lógico del Proyecto

La presente sección tiene por objetivo analizar el cumplimiento de las metas trazadas para la intervención del PIP 1. Este análisis se realiza sobre la base de dos instrumentos clave para el seguimiento y monitoreo al avance del PIP 1: (i) la Matriz de Resultados del Banco Mundial y (ii) la Matriz de Marco Lógico del Proyecto.

7.2.1.1 Matriz de Resultados del Banco Mundial

Una forma de identificar el grado de eficacia de un proyecto es revisando el cumplimiento de las metas asociadas a los indicadores propuestos en la etapa de formulación.

Dicho esto, el siguiente cuadro presenta la medición de los indicadores de resultado del PIP 1 al 2021, tomando como referencia la Matriz de Resultados del Banco Mundial.


117

Cuadro 27. Matriz de Resultados del PIP 1 del Banco Mundial


Meta acumulada

Avance físico 2020


PROPÓSITO

Adecuadas condiciones para la innovación tecnológica en el Perú


Número 500 762 152% Encuesta a actores de SNIA

Pequeños y medianos agricultores que adoptan tecnologías promovidas por los subproyectos ─ Total Número 20,000 31,634 158% Encuesta a beneficiarios

Pequeños y medianos agricultores que adoptan tecnologías promovidas por los subproyectos ─ Mujeres Porcentaje 35 39 111% Encuesta a beneficiarios


Porcentaje 20 42 210% Encuesta a beneficiarios

Nuevas tecnologías emergentes de proyectos de investigación demostradas en campo Número 61 111 182%


Encuestas especiales de S&E COMPONENTES


Subproyectos de colaboración ─ Total Número 400 541 135% SISEV

Subproyectos de colaboración ─ Servicios de extensión Número 240 367 153% SISEV

Subproyectos de colaboración ─ Investigación adaptativa Número 120 129 108% SISEV

Subproyectos de colaboración ─ Servicios de apoyo a empresas semilleristas


Productores participantes en subproyectos ─ Total Número 40,000 41,244 108% SISEV

Productores participantes en subproyectos ─ Mujeres Porcentaje 35 33 94% SISEV

Productores participantes en subproyectos ─ Autoidentificados como indígenas

Porcentaje 20 31 155% SISEV


Subproyectos de investigación estratégica cofinanciados Número 60 59 98% SISEV

Artículos presentados en revistas científicas y técnicas indexadas2/ Número No aplica1/ 137 No aplica1/ SISEV

Días de entrenamiento a profesionales agrícolas de Número No aplica1/ 76,887 No aplica1/ SISEV


118


Meta acumulada

Avance físico 2020


extensión a través de capacitación y becas3/ Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Profesionales agropecuarios que reciben grados de maestría, a través de programas de becas Número 31 57 184% Sistema de seguimiento

y evaluación de becas Profesionales agropecuarios que reciben grados de maestría, a través de programas de becas ─ Mujeres Número 11 25 227% Sistema de seguimiento

y evaluación de becas Profesionales agropecuarios que reciben intercambios/pasantías, a través de programas de becas Número 80 292 365% Sistema de seguimiento

y evaluación de becas Profesionales agropecuarios que reciben intercambios/pasantías, a través de programas de becas ─ Mujeres

Número 28 109 389% Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Potenciales beneficiarios de los proyectos de investigación4/ Número No aplica1/ 745,212 No aplica1/

Informes técnicos de evaluación de proyectos de

investigación estratégica


Documentos de políticas presentadas para aprobación por parte el MINAGRI Número 8 5 63% Informes de progreso

semestrales

Proporción del secretariado técnico del SNIA financiado por el INIA Porcentaje 75 100 133%

Informes de INIA sobre el presupuesto destinado a

CONICA

Propuestas presentadas a los programas de premios Número 100 169 169% Informes de progreso semestrales

Descargas por año de la página web de la Secretaría Técnica del SNIA Número 60,000 176,809 295%

Contador del sitio web del INIA

Acta de la última sección del Banco (ICCR)


Porcentaje 60 88 147%


Acta de la sesión de la misión del BM (Marzo

2019) 1/ La sintaxis del cálculo de los indicadores ha sido modificado a lo largo del período de evaluación. La meta no refleja una métrica adecuada. 2/ El indicador presento cambios a lo largo del Proyecto, originalmente el indicador era “artículos aceptados en revistas científicas aceptadas” cuya meta acumulada fue de 60 artículos. 3/ El indicador presento cambios a lo largo del Proyecto, originalmente el indicador era “días de entrenamiento a profesionales agrícolas y de extensión” cuya meta acumulada fue de 7,000 días. 4/ El indicador presento cambios a lo largo del Proyecto, originalmente el indicador era “agricultores incluidos entre los potenciales beneficiarios de los subproyectos de investigación” cuya meta acumulada fue de 450,000 potenciales beneficiarios. Nota: Los indicadores de subproyectos incluyen subproyectos culminados. Fuente: Project Appraisal Document (PAD), SISEV, Sistema de seguimiento y evaluación de becas. Elaboración: APOYO Consultoría


119

A nivel de propósito, se observa un cumplimiento de la meta establecida en el caso de todos los indicadores propuestos. Al respecto, cabe mencionar que los indicadores especificados en la matriz corresponden a los valores reportados por el Banco Mundial en su matriz de resultados y monitoreo del PIP 1. Sin embargo, como parte del trabajo de campo cuantitativo realizado en el marco del presente estudio, se recogió información suficiente como para construir los indicadores de adopción de tecnologías para el total de beneficiarios, mujeres y productores autoidentificados como indígenas. El siguiente cuadro contiene dicha información:

Cuadro 28. Pequeños y medianos agricultores que adoptan tecnologías promovidas por los subproyectos

Indicador U.M Meta Banco Mundial Trabajo de campo Total Número 20,000 31,634 21,446

Mujeres Porcentaje 35 39 48 Indígenas Porcentaje 20 42 49

Elaboración: APOYO Consultoría Al analizar los indicadores presentados considerando ambas fuentes de información, se observa un adecuado cumplimiento con respecto a las metas trazadas en la matriz de marco lógico.

A nivel de indicadores de resultado del PIP 1, el componente de afianzamiento del mercado de servicios de innovación presentó resultados favorables en el número de beneficiarios y la adjudicación y culminación de subproyectos. De este modo, se logró culminar un total de 541 subproyectos al año 2020, lo cual representa un 135% de avance con respecto a la meta acumulada de 400 subproyectos al año 2020. Esta superación de la meta en términos de número de subproyectos culminados se observó para cada uno de los fondos concursables del componente 1: 153% de avance en el caso de servicios de extensión (meta: 240 subproyectos), 108% en investigación adaptativa (meta: 120 subproyectos) y 113% en servicios de apoyo a empresas semilleristas (meta: 140 subproyectos). Es relevante resaltar que se reportan los subproyectos formalmente con el proceso de cierre culminados, y no meramente financiados, lo cual fue un punto que se resaltó en la evaluación intermedia como oportunidad de mejora.

Al analizar la evolución de este indicador en el tiempo, resulta claro que la ejecución se ha encontrado muy por encima de la meta acumulada a partir del 2017. A nivel de fondo concursable, se encontró un bajo avance (40% con respecto a la meta acumulada anual) en la ejecución de subproyectos de investigación adaptativa durante el 2016; no obstante, dicha ejecución fue mejorando durante los siguientes años, alcanzando la meta acumulada planteada para los años 2017 en adelante.


120

Figura 19. Progreso en la ejecución se subproyectos del Componente 1, 2015 al 2019

(Número de subproyectos)

Fuente: Project Appraisal Document (PAD), SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría

En cuanto a la cantidad de beneficiarios del componente 1, se observa que el indicador de total de productores participantes en subproyectos cumplió la meta establecida, puesto que registró un avance del 108%. Al analizar la evolución de este indicador por año, se observa una tendencia similar a la descrita en el caso de número de subproyectos. Sin embargo, resaltan dos aspectos: (i) el alcance en términos de beneficiarios durante el primer año fue mucho menor a la esperada (56% de avance) y (ii) la meta del año 2015 asumía un número de beneficiarios a pesar de que, para dicho año, no se estableció ninguna meta a nivel de ejecución de subproyectos. Esto refleja que, por más que se logró sobrepasar considerablemente la meta a nivel de subproyectos, esto no se ha visto reflejado con la misma intensidad en el número de beneficiarios.

0

170

300

400

0

72

275

541 541

0

100

200

300

400

500

600

2015 2016 2017 2018 2019

Meta acumulada Progreso acumulado


121

Figura 20. Progreso del total de beneficiarios de los subproyectos del Componente 1, 2015 al 2019

(Número de subproyectos)

Fuente: Project Appraisal Document (PAD), SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría

Con respecto a los indicadores sociales, se encontró un destacable avance en la participación de productores autoidentificados como indígenas (155%). Sin embargo, el indicador de participación de mujeres no alcanzó a cumplir con la meta prevista, pues se registró que el 33% de beneficiarios fueron mujeres, lo cual está por debajo de la meta del 35% de participación.

Cabe resaltar que, la metodología utilizada por el PNIA para cuantificar la proporción de productores autoidentificados como indígenas no es adecuada, pues realiza el cálculo sobre la base de las organizaciones de productores clasificadas como indígenas. Este procedimiento no permite observar la presencia de productores autoidentificados como indígenas en asociaciones sin una mayoría autoidentificada como indígena. Por tal motivo, se sugiere realizar el cálculo a nivel de productor, en vez de hacerlo a nivel de organización. Bajo la metodología propuesta, la participación de productores autoidentificados como indígenas mostraría un avance del 200% respecto de la meta acumulada.

En el componente de impulso de la creación de competencias en I+D+i, se alcanzó la meta en cuanto a (i) el número de investigadores que recibieron maestrías y (ii) el número de profesionales que recibieron pasantías. Esto aplica tanto para los indicadores referidos al número total de participantes, así como para el indicador referido a la proporción de mujeres participantes con respecto al total. Salvo el indicador del número de investigadores que recibieron maestrías, los resultados superan la meta acumulada al final del proyecto en más del doble.

En cuanto a los subproyectos de investigación estratégica, si bien se cofinanció 60 subproyectos, uno de los subproyectos tuvo que ser interrumpido, razón por la cual no se alcanzó la meta establecida. Por otro lado, el indicador de artículos presentados a

2,000

20,000

30,000

40,000

-

5,624

24,230

41,244 41,244

-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

2015 2016 2017 2018 2019

Meta acumulada Progreso acumulado


122

revistas indexadas registra un avance del 228% con respecto a la meta acumulada, lo cual implica que se logró superar en más del doble la meta establecida.

Al respecto, es necesario mencionar que, la sintaxis del cálculo del indicador fue modificada a lo largo del Proyecto; la nueva fórmula de cálculo considera todos los artículos científicos y técnicos presentados a una revista indexada.17 Este cambio fue realizado debido a que el cumplimiento de esta meta era poco factible ya que las investigaciones tienen que pasar por un periodo de selección y aprobación en una revista indexada, lo cual no se encontraba previsto en los tiempos de ejecución de los subproyectos. A pesar de ello, se logró publicar 63 artículos (4 de investigación adaptativa y 59 de investigación estratégica) científicos en revistas indexadas, lo cual resulta en un cumplimiento de la meta original.

En el fondo de capacitación por competencias, de acuerdo con la información del SISEV, el Proyecto ha provisto un total de 76,887 días de capacitación a profesionales, científicos y extensionistas, lo cual implica un avance de 1,098% con respecto a la meta establecida para el final del Proyecto. Al respecto, es necesario mencionar que, la sintaxis del cálculo del indicador también fue modificado a lo largo del Proyecto; la nueva fórmula de cálculo incluye todos los días de capacitación por el fondo de capacitación por competencias, becas de postgrados y pasantías. Este cambio fue realizado debido a la dificultad para cumplir la meta considerando únicamente los días del fondo de capacitación por competencias. Considerando la sintaxis original del indicador, se realizaron 1,745 días de capacitación, lo cual implica que solo se alcanzó un 25% de la meta establecida. Esto indica que la meta fue subestimada en la planificación inicial del subproyecto.

En lo concerniente al número de beneficiarios potenciales de los subproyectos de investigación estratégica, el PNIA registra un avance del 166% con respecto a la meta acumulada planificada al inicio del Proyecto. Sin embargo, es importante mencionar que el procedimiento utilizado para estimar el número de beneficiarios potenciales como resultado de la investigación en el mediano o largo plazo no se encuentra respaldada por una metodología robusta. El procedimiento del PNIA considera el total de agricultores a nivel regional de la cadena productiva del subproyecto y un estimado de la cantidad de potenciales beneficiarios, el cual es auto reportado por las entidades ejecutoras y presenta alta variabilidad en sus resultados.18 Dada las limitaciones que existen en la estimación de beneficiarios potenciales, se sugiere formular y aplicar una metodología más robusta. En la Actividad 3.1 de fortalecimiento de la capacidad del INIA para liderar el SNIA, se encontraron avances significativos en la mayoría de los indicadores. En especial, resalta el número de descargas de la página web del INIA que registró un avance de 295% con respecto a la meta. Cabe mencionar que, según la información revisada, el

17 Algunos estados de artículos bajo la nueva fórmula de cálculo son: Publicado en revista científica indexada, en revisión por editor de revista científica, borrador de artículo científico sin presentar, publicado como artículo en resumen de congreso, publicado en revista técnica. 18 El cálculo de beneficiarios potenciales se calcula con: (i) el número de productores del producto específico en la región y (ii) cifra auto reportada del número estimado de agricultores que podrían beneficiarse directamente como resultados de la investigación. Se observa que el punto (ii) varía en un rango de 1%-100%.


123

número de documentos de políticas presentados para aprobación por parte del MINAGRI fue el único indicador cuya meta no llegó a cumplirse, ya que solo se alcanzó un 38% de la meta propuesta.

7.2.1.2 Matriz de Marco Lógico del Proyecto

Otro aspecto por considerar en el análisis de eficacia son los indicadores de la MML del Proyecto definidos en el estudio de factibilidad. En lo que respecta al PIP 1, se observa que los indicadores de la MML del Proyecto son bastante similares a los presentados para el caso de la Matriz de Resultados del Banco Mundial. A continuación, se presenta el detalle de los indicadores de la MML del Proyecto en conjunto con sus metas y valores actualizados al 2021:


124



Meta acumulada

Avance físico 2020




Unidad de promoción de servicios de innovación instalada y operando

Unidades operativas 11 13 118% POA 2021

Subproyectos de colaboración ─ investigación adaptativa adjudicados


Subproyectos de colaboración ─ extensión adjudicados


Subproyectos de colaboración ─ desarrollo de empresas semilleristas adjudicados



Subproyectos de colaboración ─ investigación estratégica adjudicados Número 60 60 100% SISEV

Subproyectos de colaboración ─ capacitación por competencias adjudicados


Maestrías Nacionales adjudicadas Número 84 83 99% Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Pasantías Nacionales adjudicadas Número 80 78 98% Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Pasantías Grupales Nacionales adjudicadas Número No aplica1/ 11 No aplica1/ Sistema de seguimiento y evaluación

de becas

Pasantías Internacionales adjudicadas Número 113 254 225% Sistema de seguimiento y evaluación de becas

Pasantías Grupales Internacionales adjudicadas Número No aplica1/ 38 No aplica1/ Sistema de seguimiento y evaluación

de becas


Reuniones CONICA Reuniones 6 7 117% POA 2021 Propuesta de modelo de gestión del CONICA Propuesta 1 1 100% POA 2021

Fondo anual para estudios y consultorías especializadas Estudio 2 2 100% POA 2021


125


Meta acumulada

Avance físico 2020



Diseño y Ejecución de Plataforma de Gestión del Conocimiento Consultoría 1 1 100% POA 2021

Talleres de intercambio científico y tecnológico Talleres 14 14 100% POA 2021

Talleres de experiencias de innovación Talleres 26 37 142% POA 2021 Publicaciones de Eventos - Experiencias de Innovación e Intercambio Científico Publicación 8 20 250% POA 2021

Premio a la calidad de proyectos de innovación Evento 1 1 100% POA 2021

Estudios de prospección del SNIA (Regional, Nacional e Internacional) Estudio 1 1 100% POA 2021

Estudios especiales y apoyo a las CTI Estudio 3 3 100% POA 2021 Estudios sobre las Capacidades del SNIA (Diseño del sistema de S&E gasto en innovación agraria)

Estudio 1 1 100% POA 2021

Estudio de Línea de Base, Medio Término y Evaluación Final Estudio 3 2 67% POA 2021

Eventos del Sistema Macro regional de Innovación Agraria SMIA Evento 54 54 100% POA 2021

Mapeo e inventario de actores del SNIA Estudio 1 1 100% POA 2021 1/ Los indicadores no tienen una meta definida en la MML. Nota: Los indicadores de subproyectos incluyen subproyectos adjudicados (culminados e interrumpidos). Fuente: POA 2021, SISEV, Sistema de seguimiento y evaluación de becas. Elaboración: APOYO Consultoría


126

Ahora bien, es importante mencionar que la matriz presentada constituye la última versión de la MML del Proyecto. Este disclaimer es necesario de hacer, pues conforme se fue implementando el PIP 1, se realizaron algunos ajustes a los indicadores y metas previstas en el diseño original de la MML del Proyecto.

A continuación, se discute a detalle sobre los principales ajustes realizados a la Matriz:

En el caso del fondo de investigación adaptativa, si bien se realizaron capacitaciones y talleres de difusión sobre sus características, estos fondos no presentaron una demanda acorde con lo planificado en el estudio de factibilidad. Según lo reportado por funcionarios del PNIA en sede central, lo anterior se debió a que —por lo general— las organizaciones de productores prefieren optar por adoptar tecnologías y no crearlas. Esto se encontró en línea con la mayor demanda percibida en los casos de los fondos concursables de servicios de extensión agraria y desarrollo de empresas semilleristas, en donde se adjudicaron una mayor cantidad de subproyectos a lo planificado a nivel de factibilidad. Como consecuencia, en coordinación con el MEF, se decidió ajustar la meta de subproyectos de investigación adaptativa a la baja (pasó de 145 subproyectos a 136) y ampliar la meta en los casos de servicios de extensión agraria (pasó de 380 subproyectos a 384) y desarrollo de empresas semilleristas (pasó de 40 subproyectos a 48).

Respecto al programa de becas de postgrado y pasantías, la MML del Proyecto diseñada inicialmente estableció como única meta la realización de 5 fondos anuales de postgrados y pasantías. Al respecto, dicho indicador presentaba limitaciones en cuanto a su capacidad para monitorear los avances del PIP 1, pues no permitía discernir cuántas becas se adjudicaban a cada uno de los fondos. Por tal motivo, se optó por contar con un indicador de “cantidad de becas adjudicadas” por cada uno de los fondos

del programa de becas.

Independientemente de los cambios a la MML del Proyecto realizados sobre la marcha, se evidencia que el PIP 1 del PNIA logró alcanzar y superar la gran mayoría de metas trazadas. Esto indica que el PNIA tuvo una gestión orientada a resultados, lo cual permitió cumplir con los compromisos suscritos con el Banco Mundial y con el Estado peruano.

7.2.2 Calidad de los subproyectos culminados por fondos concursables (IA,

EXT, SEM, IE, CAP)

Un factor complementario al cumplimiento de indicadores de la MML del PIP 1 es el análisis en la calidad en los productos entregados. A partir de la información disponible, es posible analizar la calidad de los subproyectos cofinanciados utilizando como proxy el cumplimiento de los indicadores registrados sus MML. Cada subproyecto debe definir un set de (i) indicadores de resultado, comúnmente asociados a productos específicos, e (ii) indicadores de propósito, vinculados a los objetivos que se pretende alcanzar con el subproyecto.

Los indicadores definidos tanto a nivel de resultado como de propósito son bastante heterogéneos entre subproyectos, lo cual se explica por las amplias diferencias tanto a nivel de los productos desarrollados como de los objetivos planteados. En ese sentido,


127

es importante tomar en consideración que los indicadores propuestos en las MML de los subproyectos no son comparables entre sí.

De acuerdo con los registros administrativos del PNIA, en promedio los subproyectos cuentan con 6.7 indicadores de resultado y 2.3 indicadores de propósito. A nivel de fondo concursable, los indicadores por subproyecto se distribuyen de la siguiente manera:

Cuadro 30. Número de indicadores por subproyecto, según fondo concursable

Tipo de indicador IA EXT SEM IE CAP

Indicadores de propósito 2.2 2.5 2.0 1.6 1.7

Indicadores de resultados 6.8 6.8 5.4 6.8 5.8

Total 9.1 9.3 7.3 8.3 7.4 Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría Al considerar los indicadores de resultado, se observa que el 82% de indicadores alcanzó la meta establecida. A nivel de fondo concursable, se identifica un mayor cumplimiento en el caso del fondo de investigación estratégica (93% de indicadores de resultado); mientras tanto, el resto de fondos presentan una tasa de cumplimiento de sus indicadores de resultados que oscila entre el 80% y 83%. Esto quiere decir que, aproximadamente, 1 de cada 5 indicadores de resultado de los subproyectos del componente 1 no alcanza los resultados esperados.

Figura 21. Nivel de cumplimiento de indicadores de resultado, según fondo concursable

Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría Esta diferencia en parte es atribuible a que la mayoría de los indicadores de resultado del fondo de investigación estratégica corresponden a la elaboración de informes, documentos, talleres o ensayos; mientras que, en el caso de los fondos del componente

83% 80% 81%92% 83%

17% 20% 19%8% 17%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Investigaciónadaptativa

Servicios deextensión

Agraria

Desarrollo deempresas

semilleristas

Investigaciónestratégica

Capacitaciónpor

competencias

Indicadores cumplidos Indicadores no cumplidos


128

1, los indicadores de resultado se asocian con aspectos tales como niveles de productividad, precios, implementación de herramientas tecnológicas para el cultivo (secadores, abono, etc.), costos de producción, entre otros aspectos cuyo cumplimiento es más complicado.

En el caso de los indicadores de propósito, se observa un menor nivel de cumplimiento en comparación a los indicadores de resultado. Según la información provista por el PNIA, el 76% de los indicadores alcanzaron la meta establecida, lo cual implica que aproximadamente 1 de 4 indicadores no se cumplieron según lo previsto. A nivel de fondo concursable, resalta positivamente el caso de investigación estratégica, en donde se registró que el 95% de indicadores alcanzó la meta establecida.

Figura 22. Nivel de cumplimiento de indicadores de propósito, según fondo concursable

Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría

7.2.3 Análisis de procesos de los fondos concursables del PNIA (IA, EXT,

SEM, IE, CAP)

Finalmente, para analizar la efectividad en la intervención del PIP 1, se ha realizado un análisis del cumplimiento de los procesos previstos para la implementación de actividades. La presente subsección realizar esta revisión tomando como marco general los procesos del PNIA descritos en la sección 3. Estos son los siguientes:

84%72% 75%

95%69%

16%28% 25%

5%31%

0%

20%

40%

60%

80%

100%



Agraria


semilleristas


Capacitaciónpor

competencias

Indicadores cumplidos Indicadores no cumplidos


129

Figura 23. Procesos de los fondos concursables del PNIA

Nota: La figura presenta una propuesta de clasificación de procesos realizada a partir de la revisión de los principales documentos de gestión del Proyecto. Elaboración: APOYO Consultoría

A continuación, se presentan los hallazgos identificados por cada proceso identificado:

a) Postulación y selección

▪ Difusión de las convocatorias

La difusión de las convocatorias se realizó por medio de talleres de difusión organizados por las UD en distintas zonas dentro de sus jurisdicciones. De acuerdo con los funcionarios de las mismas UD, la ventana de tiempo existente para realizar la difusión fue insuficiente.

El tiempo con el que contó cada UD para realizar actividades de difusión fue de aproximadamente 45 días19 (desde el lanzamiento de la convocatoria hasta la presentación de las solicitudes). En ese sentido, existe la percepción de que se requirió de más tiempo para realizar la difusión de las convocatorias por medio de la realización de una mayor cantidad de talleres de difusión en diversos puntos dentro de las jurisdicciones de las UD, con la finalidad de incrementar el alcance de los concursos.

“El concurso debería durar aproximadamente 90 días para poder llegar a mayor ámbito

y poderles explicar de qué trata [el concurso]. Cuando el tiempo es corto, no vamos a

poder llegar a todos los lugares. […] Sería recomendable que la etapa para el concurso

sea mayor.”

Funcionario de UD

Ante las limitaciones de tiempo para la realización de talleres de difusión, los funcionarios de las UD reconocen el importante rol ejercido por otras entidades en este proceso. En particular, se destacó el involucramiento de entidades tales como las direcciones regionales de agricultura (DRA) y universidades influyentes en el sector agricultura.

“Hemos tenido un aliado importante que ha sido la Dirección Regional de Agricultura

(DRA). Mediante la DRA se coordinaba con las agencias agrarias. Ellas nos ayudaban

a realizar las convocatorias a las organizaciones de productores dentro de su ámbito.

19 Se toma como referencia los tiempos establecidos en la convocatoria del 2017






b)

c)

d)

e)

a)


130

[…] En Amazonas, otro aliado ha sido la Universidad Toribio Rodriguez de Mendoza.

Ellos nos facilitan sus auditorios y nos apoyan en las convocatorias.”

Funcionario de UD

En las entrevistas a las entidades ejecutoras, se ha evidenciado que la manera como estos actores se enteraron de los fondos concursables del PNIA dependió del tipo de organización; es decir, si se trata de una organización de productores o una universidad / centro de investigación.

En el caso de organizaciones de productores, se identificó que los canales de difusión más importantes fueron (i) medios de comunicación, (ii) gobiernos subnacionales y (iii) el contacto con otras organizaciones de productores.

Los medios de comunicación más referidos por los entrevistados fueron la radio y redes sociales y, en menor medida, la televisión. Según lo reportado en varios casos analizados, las emisoras locales publicitaban los concursos del PNIA, llamando a la asistencia y participación en los talleres de difusión organizados por las UD.

En cuanto a los gobiernos subnacionales, se identifica que estos actores ejercieron un rol importante en el proceso de difusión. Durante el trabajo de campo, se han reportado casos de entidades ejecutoras en Lambayeque y Cusco que conocieron el PNIA y decidieron participar del proceso de postulación a raíz de actividades de difusión realizadas por gobiernos locales y regionales.

Por último, se han identificado casos de entidades ejecutoras que conocieron el PNIA gracias a referencias de otras organizaciones de productores y/o instituciones. Estos casos dejan en evidencia la utilidad de promover un sistema de coordinación entre asociaciones e instituciones.

Un ejemplo de ello fue el caso de la Cooperativa Agropecuaria San Camila La Nueva Joya, cuyo representante se enteró de los fondos concursables del PNIA a través de distintas organizaciones que ya se habían adjudicado recursos previamente. Otro ejemplo es el de la comunidad de servicios especiales Yurac Qari Turca, quienes conocieron los fondos concursables a través de una empresa minera con la que habían colaborado previamente en Agroideas.

Por su parte, en el caso de organizaciones dedicadas a la investigación o que cuentan con procesos de innovación constantes (universidades, centros de investigación y empresas), se identificó que el conocimiento sobre el PNIA partió del involucramiento de este tipo de entidades en el entorno académico y su participación en otro tipo de fondos. Según lo reportado, estas organizaciones se encuentran en constante búsqueda de oportunidades para conseguir financiamiento para investigaciones.

Un ejemplo de esto fue el caso de Innovaciones Tecnológicas S.A.C, empresa dedicada al desarrollo e implementación de sistemas informáticos para la agricultura y otros rubros, quienes se enteraron del PNIA por su participación en los concursos de Concytec. Otro ejemplo es el caso de la Universidad Católica Santa María, que cuenta con un vicerrectorado de investigación que permanece en contacto con instituciones que brindan financiamiento para fines investigativos, tales como el PNIA.

▪ Elaboración de solicitudes


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En línea con lo identificado en las bases de los concursos, la elaboración de una solicitud de cofinanciamiento requiere de un esfuerzo de dos tipos: (i) administrativo y (ii) técnico

Por un lado, se encuentra el aspecto administrativo de la solicitud, el cual implica la recopilación de una serie de documentos propios de la organización y del equipo técnico del subproyecto. Comúnmente, esta labor es realizada por el coordinador administrativo del subproyecto, quien —con apoyo de la entidad proponente— se encarga de organizar los documentos solicitados en línea con lo establecido en las bases.

Al respecto, en el caso de los fondos concursables del componente 1, las autoridades de varias organizaciones de productores mencionaron que las solicitudes consisten de documentos que se actualizan recurrentemente como parte de la gestión de la organización. En ese sentido, las entidades proponentes mejor organizadas no suelen enfrentar dificultades para brindar la información requerida.

No obstante, es importante destacar que, de todos modos, algunas organizaciones de productores sí reportaron dificultades durante este proceso. En el trabajo de campo se identificó, por ejemplo, el caso de la Asociación de Productores Agropecuarios del Centro del Porvenir, en el cual se menciona que para ellos fue engorroso realizar el trámite para la constitución formal de la asociación debido al desconocimiento sobre cómo hacer el trámite y los largos plazos de la SUNAT para emitir el RUC.

Asimismo, una segunda dificultad se encuentra en las organizaciones que están pasando por cambios de directivas. Esto representa una barrera en el sentido que, al realizar este cambio, se debe pasar por un proceso de inscripción que puede durar hasta 6 meses, lo cual dificulta la disposición de la documentación de manera oportuna. En el caso de la Comunidad Campesina de Chavín, se mencionó que la principal dificultad fue el cambio de directiva ya que el proceso en la SUNARP tomó varios meses.

En el caso de los fondos concursables del componente 2, las universidades y centros de investigación —al contar con amplia experiencia en la elaboración de solicitudes de financiamiento para fondos similares al PNIA— no reportaron ninguna dificultad al momento de recopilar las acreditaciones y documentos necesarios para la postulación. Según lo mencionado, la gran mayoría de documentos solicitados se mantienen actualizados como parte de las operaciones regulares de las entidades proponentes.

Por otro lado, se encuentra el aspecto técnico, el cual consiste en la elaboración de la propuesta del subproyecto según los contenidos y formatos solicitados por el PNIA. En el caso de organizaciones de productores, esta actividad generalmente es llevada a cabo por un formulador con experiencia en la cadena productiva del subproyecto. Este actor ejerce un rol sumamente importante en este proceso, pues aporta el know how técnico que las organizaciones de productores requieren en muchos casos.

Al respecto, se han reportado casos en los que encontrar un formulador fue difícil debido a la limitada oferta local de profesionales especializados en la cadena productiva y/o tecnología aplicada en los subproyectos. Un ejemplo de ello se evidenció en el caso de la Organización de Reproductores de Ovino, quienes implementaron el subproyecto “Desarrollo de un Núcleo Genético Élite de Ovinos para Producción de Carne y Lana Fina y la Difusión de sus Genes para el Incremento de la Productividad Ovina en Canas, Cusco”; de acuerdo con lo reportado, previo a dicho subproyecto no se habían desarrollado propuestas técnicas de dicha índole debido a la falta de profesionales con conocimiento en la materia.


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No ocurre lo mismo con universidades y centros de investigación. En el caso de estos actores, se ha identificado que los mismos investigadores de la entidad proponente se involucran en el planteamiento técnico del proyecto. A diferencia de las organizaciones de productores, estos profesionales cuentan con el expertise requerido para llevar a cabo el proceso de formulación gracias a su constante participación en otros fondos concursables similares al PNIA y su amplio dominio del aspecto técnico.

En el caso particular de los subproyectos de investigación estratégica, la opinión general de los involucrados es que, a nivel de propuesta, se solicita mucho detalle para tratarse una solicitud. Esto lleva a que, en varios de los casos analizados, exista la percepción de que los plazos establecidos fueron muy cortos considerando los contenidos mínimos establecidos por el PNIA.

Ahora bien, los aspectos positivos identificados en el proceso de elaboración de solicitudes se explican en parte por dos actividades clave: (i) los talleres de difusión realizados por las UD, los cuales tienen por objetivo brindar detalle sobre el proceso de postulación; y (ii) la accesibilidad de los especialistas de la UD para realizar consultas sobre el proceso de postulación.

Como producto de estas actividades, se percibe que el acompañamiento de las UD durante esta etapa es cercano. Se resalta bastante la buena flexibilidad, disposición y cooperación de los especialistas ante las consultas realizadas.

“Los talleres de difusión fueron muy importantes porque se pudo absolver las dudas

directamente con los interesados. […] Ellos pueden tener las bases y toda la información

disponible, pero es mucho más digerible para ellos cuando uno le explica de qué trata y

qué documentos deben presentar.

Funcionario de UD

“Había la oficina del PNIA en Huánuco […] Nosotros hemos recurrido al Ing. Dennis y al

Ing. José […] Ellos nos explicaron todos los pasos de cómo se debe cumplir”

Representante de entidad ejecutora

En el caso específico de los talleres de difusión, se identifica que las entidades ejecutoras lo encuentran muy útil de cara a la elaboración de las solicitudes. Incluso las universidades y centros de investigación, que cuentan con amplia experiencia en la postulación a fondos concursables, destacan que estos talleres les permite familiarizarse con los formatos de postulación específicos del PNIA.

▪ Presentación de solicitudes

En general, la habilitación de una plataforma en línea para la presentación de solicitudes ha sido percibida como ventajosa. La implementación del SISEV en el 2016 permitió que los postulantes presenten por un medio virtual sus solicitudes, lo cual eliminó la necesidad de remitir físicamente las propuestas técnicas.

En la convocatoria del 2015, salvo en el caso del fondo concursable de investigación estratégica, la presentación de solicitudes se realizó exclusivamente de manera presencial. Esto representó una dificultad para las entidades proponentes localizadas a nivel descentralizado debido a los altos costos de transacción para coordinar el envío de las solicitudes a las oficinas del PNIA en Lima. Este problema fue aún más significativo en los casos en donde el panel de evaluadores emitió recomendaciones a


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la solicitud, pues —además de la presentación inicial— las entidades proponentes debían coordinar nuevamente el envío a Lima para presentar una versión subsanada con las observaciones incorporadas.

En ese sentido, la migración hacia una plataforma virtual ha sido calificada como un cambio positivo.

Sin embargo, en el caso de los fondos concursables del componente 1, se han identificado casos de organizaciones de productores constituidas en zonas con limitado acceso o sin acceso a internet. En dichas experiencias, la incorporación de esta plataforma no es percibida como positiva, pues esto implicó la necesidad de trasladarse a zonas con acceso a internet para ingresar al SISEV. En ese sentido, en algunos estudios de caso se señaló que lo más adecuado para la presentación de solicitudes es la presentación física, dado que no requiere conectividad a internet y ningún tipo de conocimiento sobre el manejo de la plataforma en línea.

▪ Evaluación de subproyectos

La evaluación de subproyectos se encontró a cargo de un panel de evaluadores. Para llevar a cabo el proceso de evaluación de los subproyectos, el panel de evaluadores se basó en los criterios de evaluación definidos por el PNIA en las bases de cada concurso y en las capacitaciones recibidas en torno a la aplicación de dichos criterios.

Un primer tema identificado en el proceso de evaluación radica en la sobrecarga de los evaluadores. Según lo reportado por funcionarios del PNIA en sede central, la cantidad de evaluadores en cada convocatoria fue insuficiente para la cantidad de solicitudes recibidas, de modo que cada evaluador asumió una carga muy por encima de la óptima. Si bien no se cuenta con el detalle sobre las evaluaciones en la práctica, resulta evidente que la sobrecarga es un factor de riesgo que puede afectar la calidad del proceso.

Un segundo tema identificado es la poca claridad de los criterios de evaluación definidos por el PNIA. Las bases de los concursos, si bien presentan los principales rubros de calificación, dejan abierto a interpretación la forma en cómo se aplican los criterios de evaluación. Esto genera una falta de transparencia de las bases de los concursos y advierte un riesgo sobre una posible heterogeneidad en la evaluación de solicitudes.

Por otro lado, es importante mencionar que el proceso de evaluación llevado a cabo no incorpora un análisis de la pertinencia del subproyecto a nivel regional o local. Esto resulta en un cuello de botella de cara al arranque y posterior desarrollo del subproyecto, pues ante esta situación se han reportado casos en los que las entidades ejecutoras, con apoyo de las UD, han tenido que replantear la propuesta de subproyecto, incluso luego de haber pasado por el filtro de la evaluación.

La principal causa detrás de este problema radica en el limitado conocimiento del panel de evaluadores con respecto a las características de cada cadena productiva a nivel regional. Esto constituye una limitante dado que cada cadena productiva tiene distintas necesidades en cada región; si estas necesidades no son identificadas oportunamente e incorporadas dentro de las actividades del subproyecto, la tecnología desarrollada podría resultar poco pertinente para el contexto local.

“Los evaluadores deben conocer la zona o ámbito del subproyecto que están evaluando.

Un subproyecto de una misma cadena productiva puede cambiar en ciertas cosas al


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estar ubicadas en ciertas zonas. Por ejemplo, en Chanchamayo puede que hagan unos

trabajos adicionales en café que no estén haciendo en San Martín o Amazonas.”

Funcionario de UD

A modo de ejemplo, en la UD VI se reportó un caso en el cual un subproyecto ya había pasado el filtro de la evaluación; sin embargo, cuando la UD revisó la propuesta del subproyecto, notó aspectos técnicos necesarios de corregir para garantizar su viabilidad. En este caso, se decidió anular la ejecución del subproyecto.

▪ Selección y publicación de resultados

Los funcionarios del PNIA y los representantes de las entidades ejecutoras mencionaron que la publicación de los resultados del concurso del PNIA no representó dificultad alguna. Según lo reportado, todo se realizó dentro de los plazos establecidos.

▪ Firma del contrato

Durante la firma del contrato, no se encontró dificultad alguna asociada a la obtención de las cartas fianza o fondos de garantía por parte de las entidades ejecutoras. El único caso en donde se reportó una dificultad fue en un subproyecto del fondo de investigación estratégica desarrollado por la Universidad San Martín, quienes no pudieron obtener una carta fianza debido a que la universidad no contaba con fondos para dicha actividad; ante ello, los investigadores involucrados colaboraron con un monto significativo a modo de garantía que les fue reintegrado al culminar el subproyecto.

Considerando los hallazgos descritos en el proceso de postulación y selección, la siguiente figura resume los principales problemas identificados y una valoración cualitativa sobre la magnitud del problema:

Figura 24. Principales problemas del proceso de postulación y selección

Nota: el color verde significa que no se ha identificado problema alguno con el proceso; el color ámbar significa que se han identificado dificultades en la ejecución del proceso, pero que estas dificultades no representan un riesgo importante de cara al desarrollo de los subproyectos; y, el color rojo significa que se han identificado dificultades que afectan de manera importante el desarrollo de los subproyectos Elaboración: APOYO Consultoría

b) Arranque de subproyectos

▪ Apertura de la cuenta corriente y primer desembolso


Proceso Principales problemas

Difusión

Elaboración y presentación de las solicitudes

Evaluación de subproyectos

▪ Insuficiencia de tiempo para la adecuada difusión

▪ Trámite engorroso para la formalización de organizaciones de productores▪ Limitada oferta local de profesionales especializados en ciertas cadenas productivas▪ Limitación del esquema virtual de presentación de solicitudes a zonas con cobertura a internet

▪ No se evalúa la pertinencia de los subproyectos desde un enfoque regional▪ Sobrecarga de evaluadores▪ Heterogeneidad en la aplicación de criterios de evaluación

Selección y publicación de resultados

Firma del contrato

▪ No se han identificado problemas



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Las bases de los concursos del PNIA establecieron los siguientes requisitos para poder llevar a cabo el primer desembolso:

✓ Apertura de la cuenta corriente ✓ Depósito del aporte de contrapartida

Una vez cumplidos ambos requisitos, el PNIA procedía a realizar el primer desembolso según lo establecido en el plan operativo de cada subproyecto.

Los estudios de caso analizados han dejado en evidencia una serie de dificultades para las entidades ejecutoras durante este proceso, tanto para el cumplimiento de los requisitos establecidos como para el posterior desembolso.

En el caso de la apertura de la cuenta corriente, una primera dificultad radica en las restricciones impuestas por el PNIA respecto de las entidades bancarias elegibles: únicamente se permite realizar la apertura de la cuenta en el Banco de la Nación o el Banco de Crédito del Perú (BCP). El problema se encuentra sobre todo en el caso de las entidades ejecutoras ubicadas en zonas rurales, pues en muchas ocasiones las localidades en donde se ubican se encuentran lejanas a las sedes de las entidades bancarias elegibles. Esto implica que los representantes de la alianza estratégica deben ponerse de acuerdo para trasladarse a la sede más cercana de la entidad bancaria seleccionada, lo cual representa un costo de transacción. Lo anterior genera retrasos en la apertura de la cuenta corriente y, por consecuencia, en el primer desembolso.

Una segunda dificultad encontrada en la apertura de cuentas corrientes fue la recopilación y actualización de la documentación solicitada por las entidades bancarias; en particular, la vigencia de poder. Un ejemplo fue lo ocurrido en el subproyecto desarrollado por la Cooperativa Agropecuaria San Camilo la Nueva Joya, cuyo representante se mostró insatisfecho con el servicio brindado por el BCP dado que se les exigió la actualización de la vigencia de poder, y este trámite tomó varios meses. En este caso, el informante destacó la necesidad de ampliar el portafolio de alternativas con la finalidad de permitir la selección de una entidad financiera con requisitos más flexibles para la apertura de una cuenta corriente.

Con respecto a los depósitos de contrapartida, según lo reportado por las entidades ejecutoras de subproyectos del componente 1, en ocasiones, organizar a los beneficiarios para recaudar la totalidad del primer aporte de contrapartida es un reto. En algunos casos, se mencionó que el monto se logró obtener en las fechas pactadas por los beneficiarios según lo planificado; sin embargo, en otros casos, se mencionó que el depósito de contrapartida demoró debido al incumplimiento de algunos beneficiarios con la cuota pactada inicialmente.

De igual manera, durante el trabajo de campo se identificaron demoras en el cumplimiento del aporte de la entidad colaboradora. En los casos de estudio analizados, estos retrasos ocurrieron por temas administrativos vinculados con la necesidad de contar con la aprobación institucional del desembolso. Este fue el caso de Southern Copper Corporation, quienes necesitaron la aprobación de las oficinas en Lima para realizar el desembolso para un subproyecto del fondo de servicios de extensión agraria; y, de la Dirección Regional de Educación, quienes necesitaron la aprobación de varias instancias institucionales para desembolsar el aporte al que se habían comprometido con un subproyecto del fondo de capacitación por competencias.


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Ahora bien, una vez realizados la apertura de la cuenta corriente y el primer depósito de contrapartida, el PNIA estaba facultado a realizar el primer desembolso. Al respecto, varias entidades ejecutoras coincidieron en que existieron retrasos de hasta un mes por parte del PNIA para realizar el primer desembolso.

En ese sentido, se observa que los procesos de: (i) apertura de cuenta corriente, (ii) depósito de contrapartida y (iii) primer desembolso del PNIA presentaron dificultades que generaron demoras en el arranque de los subproyectos cofinanciados. Esto resultó crítico de cara al posterior desarrollo de los subproyectos, pues los retrasos originados en esta etapa no implicaron cambios en los cronogramas de ejecución de los subproyectos, lo cual llevó a una reducción de los plazos de ejecución planificados y, consecuentemente, la necesidad de solicitar ampliaciones de plazo.

Este tema resulta especialmente importante considerando la lógica detrás de la programación de los subproyectos. En todos los casos es necesario que el calendario agrícola de la cadena productiva en la cual se está trabajando se condiga con el desarrollo de los subproyectos. Los retrasos mencionados justamente han obstaculizado esta armonía entre el calendario agrícola y la implementación del subproyecto, lo cual ha generado aún más atrasos ante la imposibilidad de cumplir con las actividades planificadas.

▪ Taller de capacitación

El taller de capacitación durante el arranque del subproyecto consiste en la presentación de los documentos de gestión del PNIA y los procesos de rendición de cuentas que las entidades ejecutoras deben llevar a cabo. En dicho taller se abordan temas tales como (i) la elaboración de los ITF, (ii) la organización de la información, (iii) la gestión del presupuesto, (iv) los procedimientos para realizar adquisiciones, (v) el registro de la información en la plataforma en línea, entre otros aspectos relevantes de cara al desarrollo del subproyecto.

Según lo reportado por las entidades ejecutoras, el taller resultó sumamente útil debido a que los ayudó a despejar dudas que tenían sobre temas administrativos. En el caso específico de universidades y centros de investigación, se destacó que este taller los ayudó a aprender sobre los procesos de rendición de cuentas del PNIA y a diferenciarlos de otros fondos en los cuales han participado.

▪ Taller de inicio y presentación pública

En la mayoría de los estudios de caso analizados, se ha evidenciado una falta de claridad sobre las diferencias entre el taller de inicio y la presentación pública. Esto se debe, en gran medida, al hecho de que ambos eventos suelen realizarse el mismo día con la finalidad de minimizar los traslados de los miembros de la alianza estratégica.

A pesar de ello, la percepción general de las entidades ejecutoras respecto de estos eventos es bastante positiva. En el caso del taller de inicio, se destaca su utilidad para alinear las expectativas del equipo técnico y del PNIA de cara al desarrollo del subproyecto. Asimismo, las entidades ejecutoras —en especial las menos experimentadas— valoraron que se les brinde detalle sobre cómo operativizar lo planteado en la propuesta técnica y cómo vincularlo con los pasos críticos previamente definidos.


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Sin embargo, es importante mencionar de igual manera que hubo entidades ejecutoras con una opinión distinta. Al respecto, el representante de Láctea S.A. comentó que el taller de inicio fue una formalidad, pues las actividades a desarrollar ya se habían coordinado y las dudas se habían absuelto. En el caso de la Universidad Agraria La Molina, se reportó que el taller de inició se llevó a cabo bastante tarde (dos meses después del primer desembolso del PNIA), pues el primer paso crítico del subproyecto debía ejecutarse a más tardar en abril.

En el caso de la presentación pública, se destaca que este evento permite transparentar información sobre los objetivos, actividades y gestión de recursos de los subproyectos a sus principales stakeholders. Esto resulta beneficioso de cara al desarrollo de los subproyectos principalmente en dos aspectos:

En primer lugar, permite que los beneficiarios se informen y se involucren con el subproyecto, lo cual fortalece su compromiso con el PNIA y con la alianza estratégica en torno al aporte de contrapartida. Asimismo, promueve la participación de los beneficiarios por medio de sus opiniones, lo cual permite realizar ajustes al diseño del subproyecto con la intención de hacerlo más pertinente y adecuado a las necesidades de los usuarios finales.

En segundo lugar, se percibe como positivo el hecho de que la presentación pública crea un espacio para que las entidades colaboradoras conozcan con mayor detalle el subproyecto. En varios casos, se ha reportado que, gracias a este evento, las entidades colaboradoras reafirmaron su compromiso con el aporte de contrapartida.

Sin embargo, un tema que se debe tomar en consideración es la importancia de garantizar los objetivos por los cuales se lleva a cabo este evento. Al respecto, se advierte el riesgo de que los beneficiarios del subproyecto no asistan a la presentación pública y, por lo tanto, este evento no esté logrando su objetivo de promover el involucramiento de los principales stakeholders.

▪ Elaboración de la línea de base

La línea de base toma como punto de partida los indicadores propuestos en la matriz de marco lógico de cada subproyecto. La medición de estos indicadores, por lo general, fue responsabilidad de un consultor o especialista, quien se encargaba de aterrizar el diseño metodológico y de organizar y ejecutar el levantamiento de información primaria necesario para construir los indicadores.

Un aspecto que se debe precisar en este proceso es que la calidad del estudio de línea de base de un subproyecto dependerá en gran medida de la calidad de su matriz de marco lógico e indicadores. Al respecto, se ha evidenciado que —en varios subproyectos— no se identifica una diferencia en la jerarquía entre los indicadores de propósito y los de resultados. En otros casos, se ha identificado que el fraseo y definición de los indicadores no resulta del todo claro, lo cual podría representar un riesgo en la interpretación de dichos indicadores y la metodología aplicada en los estudios de línea de base y línea de cierre. En conjunto, estos hallazgos evidencian una falta de acompañamiento por parte del PNIA durante la elaboración de las matrices de marco lógico de los subproyectos.

Ahora bien, durante la elaboración de la línea de base, las entidades ejecutoras han reportado un adecuado involucramiento de las UD en los casos en donde se ha


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requerido de asistencia técnica para la elaboración del estudio. Asimismo, se ha mencionado que la UD ha ejercido un rol activo de supervisión durante este proceso, pues ha mantenido una coordinación constante con el consultor a cargo de la línea de base con la finalidad de garantizar un estándar mínimo de calidad del producto entregado.

La siguiente figura resume los principales problemas identificados y una valoración cualitativa sobre la magnitud de cada problema:

Figura 25. Principales problemas del proceso de arranque de subproyectos


c) Implementación de subproyectos

▪ Desarrollo del subproyecto

El proceso de desarrollo de subproyectos hace referencia a todas las actividades llevadas a cabo en el marco de los documentos de planificación de cada subproyecto en particular. Si bien estas actividades son completamente variables caso por caso, se han identificado algunas tendencias en la gestión y manejo administrativo de los subproyectos.

A continuación, se desarrollarán los siguientes temas: (i) ajustes al diseño de los subproyectos, (ii) involucramiento del equipo técnico y (iii) coordinación entre los integrantes de la alianza estratégica.

Ajustes al diseño de los subproyectos

Según lo reportado por funcionarios de las UD y varias entidades ejecutoras, durante la ejecución de los subproyectos surgieron temas que requirieron ser incorporados a modo de actividades dentro de la planificación. Esto ocurrió principalmente por contingencias encontradas en la práctica que no fueron previstas durante la planificación de los subproyectos.

Por ejemplo, el subproyecto ejecutado por la Cooperativa Agropecuaria San Camilo La Nueva Joya Limitada tuvo un percance en la etapa inicial, pues un especialista indicó que el suelo del terreno que iban a utilizar para el subproyecto estaba contaminado y, por lo tanto, se corría el riesgo de que las gallinas que iban a utilizar como parte de la investigación se enfermaran y murieran. Ante esta situación, se logró conseguir una nueva ubicación; sin embargo, el nuevo terreno otras necesidades de infraestructura distintas al anterior, por lo cual tuvieron que hacer una reasignación del presupuesto para cubrir esta necesidad.


Primer desembolso ▪ Demoras en el aporte de contrapartida ▪ Demoras en el depósito del aporte del PNIA

Taller de capacitación ▪ No se han identificado problemas

Taller de inicio y presentación ▪ Riesgos de limitada participación de miembros de la comunidad



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Otro ejemplo se encuentra en el subproyecto ejecutado por la Organización de Reproductores de Ovino. En este caso, mencionaron que se tenía planificado utilizar como principal insumo embriones importados; sin embargo, debido al elevado costo y a la demora en la importación de embriones, en coordinación con el PNIA decidieron adoptar la técnica de inseminación artificial. Con esto no solo se agilizó el desarrollo del subproyecto, sino que —gracias a los menores costos— se logró ampliar el número de usuarios beneficiados por la innovación.

Al igual que los ejemplos anteriores, los estudios de caso analizados presentan otros ajustes al diseño original, de igual o menor magnitud. Al respecto, es importante destacar positivamente la flexibilidad otorgada por el PNIA para conservar la pertinencia de los subproyectos desarrollados. Según lo mencionado por las entidades ejecutoras, los funcionarios del PNIA en todo momento se mostraron dispuestos a cooperar y a apoyar para solucionar las distintas dificultades encontradas durante la implementación de los subproyectos.

Involucramiento del equipo técnico

Durante las rondas de entrevista con las UD, se resaltó una limitación importante de cara al desarrollo de los subproyectos: la alta rotación de los integrantes del equipo técnico. Esto constituye un cuello de botella para el desarrollo de los subproyectos debido a que se generan retrasos, los cuales se encuentran explicados principalmente por el proceso de aprendizaje y adaptación que los nuevos coordinadores contratados deben llevar a cabo.

Según lo reportado por los funcionarios de las UD, existen subproyectos que han llegado a tener hasta tres coordinadores técnicos.

“Hay subproyectos que han tenido rotación de dos, tres coordinadores […] Todo ello, ha

conllevado a atrasos en la ejecución.”

Funcionario de UD

La principal causa que origina este problema es la acotada remuneración recibida por estos actores en algunos casos. Se ha reportado que existe bastante dispersión en las remuneraciones que pueden recibir los miembros del equipo técnico, pues ello depende del presupuesto programado en cada subproyecto. De acuerdo con las bases, para la convocatoria del 2017, las entidades ejecutoras contaron con un techo del 30% de los RNR para el concepto de honorarios. La distribución de este presupuesto máximo es responsabilidad de cada entidad ejecutora, y debe alcanzar para todos los miembros del equipo técnico por la duración total del subproyecto.

Los funcionarios de las UD han reportado casos en los que esta remuneración ascendió a cifras entre S/ 400 y S/ 500, lo cual es un monto muy reducido considerando la carga de trabajo y las competencias de estos profesionales. En estos casos, se evidenció que el costo de oportunidad de estos profesionales era muy elevado para continuar ejerciendo como integrantes del equipo técnico, razón por la cual optaron por buscar otras oportunidades laborales.

“Es por el monto que tenía asignado a su remuneración. Nosotros hemos tenido

proyectos en la región Huancavelica donde la asignación del monto del pago del

coordinador técnico era S/ 500. Con S/ 500 no podíamos asegurar que el coordinador


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técnico acompañe el proyecto por dos años. […] Básicamente, ha sido porque

encontraban mejores oportunidades laborales”

Funcionario de UD

Coordinación entre los integrantes de la alianza estratégica

En las entrevistas a las entidades ejecutoras, se evidenció la importancia que tuvieron las alianzas estratégicas para la implementación de los subproyectos. Las entidades ejecutoras valoraron positivamente el aporte de las entidades colaboradoras con las cuales trabajaron.

Según lo comentado, la principal ventaja fue el aspecto monetario, pues las entidades colaboradoras contribuyeron con montos significativos a la contrapartida que de otra forma hubiese tenido que ser asumida por la entidad ejecutora. Otra ventaja mencionada fue la facilitación de contactos de profesionales relacionados al sector y/o a la cadena productiva relevante del subproyecto. Por ejemplo, en el caso del subproyecto desarrollado por la Cooperativa Agropecuaria San Camilo La Nueva Joya Limitada, la Universidad Católica Santa María —una de las entidades colaboradoras— refirió a varios especialistas de crianza de aves que terminaron encargándose de las actividades de capacitación del subproyecto.

Asimismo, la formación de alianzas fue importante particularmente para las asociaciones y cooperativas más recientes debido a uno de los requisitos exigidos por el PNIA que establecía que la alianza estratégica debía contar por lo menos con una entidad con dos años o más de existencia. Este fue el caso, nuevamente, de la Cooperativa Agropecuaria San Camilo La Nueva Joya Limitada, la cual no cumplía con el requisito de antigüedad; la alianza con la Universidad Católica Santa María fue fundamental la postulación y posterior adjudicación de los RNR.

En el caso de las universidades e institutos, se reporta que el trabajo realizado en conjunto con el resto de las integrantes de las alianzas fue muy organizado y positivo. Se destaca la complementariedad entre las entidades gracias a la formación de un equipo interdisciplinario. Este fue el caso del subproyecto desarrollado por la Universidad Católica Santa María en conjunto con el Instituto de Investigación y Desarrollo para el Sur; en el cual contaban con profesionales de farmacia, bioquímica, ingenieros biotecnólogos, ambientalistas y docentes veterinarios.

▪ Manejo de la cuenta corriente y siguientes desembolsos

De acuerdo con los documentos de diseño del PIP 1, uno de los requisitos indispensables para que el PNIA lleve a cabo el desembolso correspondiente a un paso crítico es que la alianza estratégica realice el aporte de contrapartida en línea con lo planificado. Al respecto, de acuerdo con lo reportado, un tema recurrente durante la implementación de los subproyectos son los atrasos en los aportes de contrapartida.

Los atrasos en el aporte, por lo general, se originaron debido a las dificultades en la recaudación de los recursos de los beneficiarios y/o de la entidad colaboradora. En el caso de beneficiarios, se han evidenciado dificultades en la coordinación; en ocasiones, los beneficiarios desistieron, por diversos motivos, de participar del subproyecto, lo cual generó la necesidad de encontrar otro beneficiario dispuesto a contribuir con la contrapartida. En el caso de entidades colaboradoras, los retrasos en el aporte se


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originaron por la existencia de diversas instancias de aprobación dentro de la entidad, las cuales debían dar su visto bueno para proceder con el desembolso.

Otro riesgo importante identificado durante este proceso es la interrupción total de los aportes de contrapartida. Este fue un tema sumamente sensible para el éxito de los subproyectos, pues trajo como consecuencia atrasos en el período de ejecución o, en el peor de los escenarios, la interrupción de los subproyectos.

La principal causa identificada es el incumplimiento del compromiso de las entidades colaboradoras con el subproyecto. Según lo reportado, el tipo de entidad colaboradora que ha presentado mayor incumplimiento en el tema de la contrapartida fueron los gobiernos locales. Esto ocurrió debido a que, ante el cambio de los gobiernos de turno, las nuevas autoridades —en varios casos— se desentendieron de los acuerdos realizados por el gobierno anterior en torno al aporte de contrapartida.

“Con las municipalidades se originó un inconveniente respecto al cambio de gobierno

[…]. La propuesta se había presentado con el alcalde anterior; el problema surgió

cuando cambiaron de alcalde porque el nuevo alcalde ya no quería asumir los

compromisos del anterior.”

Funcionario de UD VI

Este tipo de situaciones generó que las entidades ejecutoras busquen otras alternativas de financiamiento para cubrir el aporte de contrapartida al que se había comprometido la entidad colaboradora. En algunos casos, se logró conseguir a otra entidad colaboradora que asuma el monto inicialmente suscrito por el gobierno local.

En otros casos, la entidad ejecutora tuvo que asumir el 100% del aporte de contrapartida. De igual manera, también se reportaron casos de subproyectos que tuvieron que interrumpirse debido a la incapacidad de las entidades ejecutoras de asumir la totalidad del aporte de contrapartida.

En el otro extremo, según comentan los funcionarios de las UD, las entidades colaboradoras con mayor nivel de cumplimiento en términos del aporte de contrapartida son empresas de industrias extractivas cuyo ámbito de influencia es la localidad de procedencia de la entidad ejecutora; este es el caso, por ejemplo, de empresas mineras que han participado como entidades colaboradoras en diversos subproyectos del PNIA. En estos casos, según lo reportado por las UD, el aporte de contrapartida no ha constituido problema alguno; incluso, en algunos subproyectos, el total de la contrapartida fue cubierta por estas entidades.

▪ Adquisiciones

En los casos analizados en campo, se han identificado dificultades por parte de las entidades ejecutoras al momento de realizar la compra —a través de sus comités de adquisiciones— de un producto indispensable para el desarrollo del subproyecto. Según lo reportado, estas dificultades consisten en (i) el desconocimiento sobre posibles proveedores y (ii) la insuficiencia de los recursos presupuestados para la adquisición del bien.

Sobre el primer punto, se evidencia que —en ocasiones— los bienes y servicios requeridos por las entidades ejecutoras son muy específicos, de modo que resulta complicado conseguir un proveedor. Un ejemplo fue lo ocurrido en el subproyecto desarrollado por la Cooperativa Agropecuaria San Camilo La Nueva Joya Limitada,


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quienes necesitaron un proveedor de casas para gallinas; en su experiencia, los proveedores que contactaron no cumplieron con entregar el trabajo contratado, e incluso —según reportan— trataron de incrementar el precio del servicio por tratarse de una organización.

Con respecto al segundo punto, se ha identificado una tendencia a subestimar el tiempo y costo de traslado de los bienes o servicios requeridos; pues en la práctica, ante la limitada oferta local, las entidades ejecutoras deben desplazarse a otras zonas o coordinar el envío de los insumos, lo cual genera sobrecostos importantes para los subproyectos. Un ejemplo se encuentra en la experiencia de la Organización de Reproductores de Ovino; en este caso, tuvieron que importar embriones desde Australia, lo cual generó retrasos y representó un reto logístico para trasladar los insumos desde aduanas en Lima hasta la provincia de Canas en Cusco.

Estas dificultades, en más de una ocasión, han implicado atrasos en la ejecución de los subproyectos, lo cual finalmente repercute en la necesidad de solicitar ampliaciones de plazos.

Considerando los hallazgos descritos en el proceso de implementación de subproyectos, la siguiente figura resume los principales problemas identificados y una valoración cualitativa sobre la magnitud del problema:

Figura 26. Principales problemas del proceso de implementación de subproyectos


d) Acompañamiento a subproyectos

▪ Presentación y evaluación de los informes técnico-financieros

Según los documentos de planificación del PIP 1, los informes técnico-financieros (ITF) deben ser presentados al término de cada paso crítico. Durante el trabajo de campo, se encontró que, si bien los principales responsables de la elaboración del ITF son los coordinadores administrativos de los subproyectos, en algunos casos existió la figura de un apoyo administrativo contratado exclusivamente para este fin.

Lo anterior deja en evidencia la considerable carga que implica la organización y sistematización de la información para llevar a cabo el proceso de rendición de cuentas. En los casos en donde existió un apoyo administrativo, se mencionó que el subproyecto


Desarrollo del subproyecto▪ Rotación del equipo técnico de los subproyectos▪ Riesgos de la continuidad del aporte de contrapartida▪ Necesidad de ajustes al diseño de los subproyectos

Manejo de la cuenta corriente y siguientes desembolsos

▪ Demoras en el aporte de contrapartida▪ Demoras en los desembolsos del PNIA

Adquisiciones ▪ Limitada oferta local de productos especializados



143

no asignó presupuesto para dicho fin, de modo que la comunidad beneficiaria tuvo que organizarse para pagar el salario o propina del apoyo administrativo.

Otro tema que se identificó durante el trabajo de campo fue el constante y sistemático incumplimiento de los plazos para la presentación de los ITF. A pesar de ello, es importante mencionar que estos retrasos se ven explicados por razones ajenas a la elaboración de estos documentos; en varios casos, los retrasos en la presentación de los ITF se originaron por contingencias encontradas durante el desarrollo de los subproyectos que implicaron un retraso en el cumplimiento de los pasos críticos (por ejemplo, la apertura de la cuenta corriente, las dificultades para adquisiciones, etc.).

En cuanto a la modalidad de presentación de los ITF, se han identificado varios puntos positivos derivados de la adopción del SISEV como plataforma para la rendición de cuentas.

En el 2015, previo a la implementación del SISEV, los ITF eran presentados presencialmente, de modo que los coordinadores administrativos debían trasladarse hasta las oficinas de la UD correspondiente para presentarlo y proceder con su evaluación. Una vez que los coordinadores administrativos llegaban a la oficina de la UD, estos quedaban a la espera de los resultados de la evaluación. En caso hubiese observaciones, el ITF era subsanado ahí mismo con apoyo de los funcionarios de la UD. En algunos casos, las UD no contaban con los recursos humanos suficientes para evaluar los ITF el mismo día de su presentación, por lo cual los coordinadores administrativos debían buscar un alojamiento cercano a las oficinas de la UD hasta conseguir la aprobación del ITF, generando —de esta manera— un costo adicional al subproyecto.

A partir del 2016, se implementó el SISEV como plataforma única para la presentación de los ITF. Esto significó una mejora sustancial en el proceso de rendición de cuentas, pues eliminó toda necesidad de desplazamiento físico hacia las oficinas del PNIA, reduciendo de manera importante los costos de traslado.

Con respecto a la evaluación de los ITF, se ha identificado que —en ocasiones— la revisión y aprobación de estos documentos demoró varios días, lo cual implicó retrasos en los desembolsos del PNIA y, por lo tanto, mayores desfases con respecto a lo detallado en el plan operativo. Según los hallazgos de campo, la razón detrás de estas demoras radica en la alta carga de los funcionarios de las UD, quienes deben priorizar entre todas las actividades de acompañamiento que deben realizar.

▪ Acompañamiento de las UD

De acuerdo con los documentos de gestión del PNIA, la principal función ejercida por las UD es realizar acompañamiento tanto a nivel técnico como administrativo. Según lo reportado por las entidades ejecutoras, durante la ejecución de los subproyectos la labor de las UD fue sobre todo en el acompañamiento administrativo; es decir, en aspectos tales como la verificación del cumplimiento de los pasos críticos, talleres / presentaciones, entre otras actividades administrativas.

En esa línea, un aspecto precisado por las entidades ejecutoras fue la falta de acompañamiento técnico por parte del PNIA. En general, se percibe que existió una acotada capacidad de las UD para brindar soporte para la resolución de problemas en torno a posibles disyuntivas o dudas técnicas encontradas.


144

Al respecto, se han identificado dos principales causas: (i) la sobrecarga de subproyectos y (ii) la heterogeneidad entre subproyectos.

Con respecto a la primera causa (sobrecarga de subproyectos), se ha reportado casos en los que los especialistas de las UD contaron con una sobrecarga significativa de subproyectos, lo cual dificultó la adecuada realización de actividades de acompañamiento. Este ha sido un problema recurrente sobre todo en el caso de UD con subproyectos dispersos a lo largo de sus jurisdicciones.

“Se llegó a un extremo de tener más o menos unos 20 proyectos por cada especialista

de seguimiento. Cuando veíamos esa carga, ahí veíamos que se realizaba una visita

por paso crítico. […] El número ideal depende de la carga y dispersión de los

subproyectos […] Hay subproyectos que están bastante distantes.

Funcionario de UD

“La carga es una limitante para hacer el seguimiento y evaluación de cada uno de los

proyectos. En mi caso llegó a 17 el pico más alto por especialista. […] En mi experiencia,

una buena cantidad de proyectos por especialista son 12, aunque igual hay que tener

en cuenta la ubicación. […] Es importante analizar esto para mejorar la calidad del

seguimiento de cada uno de los proyectos.”

Funcionario de UD

De acuerdo con los registros administrativos del PNIA, en promedio existieron 11 subproyectos por cada funcionario del PNIA dedicado a actividades de seguimiento y evaluación; sin embargo, se observa que la carga sobre este personal ha llegado a niveles sumamente elevados. El pico más alto se alcanzó en enero del 2018, cuando se registró un ratio de aproximadamente 30 subproyectos por especialista. Esto se explica por el vencimiento de los contratos de varios especialistas en diciembre del 2017, cuyos puestos recién se ocuparon nuevamente en abril del 2018.

Figura 27. Evolución del ratio de subproyectos por personal de las UD dedicado al seguimiento y monitoreo

Fuente: Registros administrativos del PNIA Elaboración: APOYO Consultoría

0

5

10

15

20

25

30

35

Dic-15 Jun-16 Dic-16 Jun-17 Dic-17 Jun-18 Dic-18 Jun-19 Dic-19


145

Cabe considerar que la carga sobre el personal ha sido heterogénea entre las distintas UD debido a la variabilidad en la demanda por subproyectos. Si bien, las UD con un mayor número de subproyectos suelen tener mayor personal dedicado al seguimiento y evaluación —tanto en la sede principal como en las subsedes—, en ocasiones el personal disponible es suficiente frente a la sobrecarga de subproyectos. Como consecuencia, se ha verificado una alta carga sobre el personal de las UD I, UD III y UD VI, logrando alcanzar picos superiores a los 50 subproyectos por personal de seguimiento y evaluación.

Asimismo, otro aspecto importante al momento de analizar la sobrecarga de subproyectos es la ausencia de funcionarios que ocupen formalmente cargos relevantes que influyan en el proceso de seguimiento y evaluación de los subproyectos. Por ejemplo, resalta la ausencia en la designación formal de un jefe de la UD IV —encargado de conducir los procesos de supervisión a los subproyectos— por más de 139 días. Asimismo, es importante mencionar que también se han identificado casos de ausencia de funcionarios que ocupen formalmente cargos relevantes para el proceso de seguimiento y evaluación en sede central.20

Con respecto a la segunda causa (heterogeneidad entre subproyectos), la falta de acompañamiento técnico se vincula con la amplia variedad en términos de tecnologías aplicadas y cadenas productivas de los subproyectos cofinanciados por el PNIA. En total, se han cofinanciado subproyectos en más de 80 cadenas productivas que, a su vez, aplican distintos tipos de tecnologías para alcanzar sus objetivos. En ese sentido, las UD no cuentan con los recursos humanos necesarios para absolver la totalidad de las dudas técnicas que puedan surgir durante el desarrollo de los subproyectos.

De todos modos, es importante precisar que, a partir de la verificación de los pasos críticos, los funcionarios de las UD brindan recomendaciones de cara a la ejecución de los subproyectos; sin embargo, desde la perspectiva de las entidades ejecutoras esto no es suficiente. En este punto, es necesario destacar el rol que deben ejercer los oferentes de servicios especializados. Estos actores son fundamentales para el desarrollo de los subproyectos dado que la calidad de su trabajo es determinante para la calidad del producto final del subproyecto.

▪ Visitas de seguimiento y taller de medio término

Desde la perspectiva de las entidades ejecutoras, las visitas de seguimiento y talleres de medio término fueron realizados adecuada y oportunamente. Se destaca positivamente la presencia de la UD como ente supervisor del subproyecto, pues siempre estuvieron en constante coordinación con las entidades ejecutoras y brindaron recomendaciones y asesorías sobre temas administrativos. En ese sentido, sobre este proceso no se ha advertido problema alguno.

▪ Seguimiento en línea de los subproyectos

20 Se ha observado que los cargos de jefe de la UPMSI, coordinador de seguimiento y evaluación de proyectos, y especialista de fondos concursables de la sede central han presentado más de 6 meses sin un funcionario formalmente encargado durante el período de ejecución del PNIA. En particular, para el caso del jefe de la UPMSI —encargado de gestionar el proceso de adjudicación de recursos financieros, supervisión y monitoreo de subproyectos— se encontró que estuvo 370 días sin un encargado formal, de los cuales 366 días ocurrieron entre el 14 de febrero del 2019 y el 16 de febrero del 2020.


146

El seguimiento en línea de los subproyectos se realizó a través de la plataforma del SISEV, la cual fue oficialmente implementada en el 2016. El SISEV permitió que los funcionarios del PNIA cuenten con información sistematizada, gráficos, cuadros y otros materiales dinámicos para realizar el seguimiento a cada subproyecto de manera individual, así como a los distintos fondos concursables a nivel agregado.

El SISEV, a su vez, significó una mejora en el proceso de rendición de cuentas, pues se transitó a un esquema virtual, en el cual las entidades ejecutoras podían ingresar la información sobre sus subproyectos en línea, sin la necesidad de ir presencialmente a las oficinas de la UD. Esto generó ahorros importantes en los traslados del equipo técnico del PNIA, ante la oportunidad de hacer estos trámites online.

Sin embargo, un aspecto que se debe reconocer es la tardía implementación del SISEV. Un tema que las entidades ejecutoras de subproyectos iniciados en el 2015 comentan es que, sobre la marcha, hubo una transición del proceso de rendición de cuentas desde el esquema presencial hacia el virtual. Esto implicó que la información correspondiente a los pasos críticos ya culminados debía ser sistematizada en el SISEV. Este hecho representó una carga bastante significativa sobre los coordinadores administrativos; en algunos casos incluso se contrató personal administrativo adicional —no incluido en el presupuesto del subproyecto— para que apoyen en esta labor.

Por otro lado, a partir de la transición hacia el SISEV surgió la necesidad de diseñar y llevar a cabo capacitaciones para su uso. Esto significó un reto, pues el PNIA debía, no solo capacitar a las entidades ejecutoras de subproyectos ya iniciados, sino también al personal de las UD para que estén en capacidad de brindar asistencia a entidades ejecutoras que tuvieran dudas sobre el funcionamiento de la plataforma. En un inicio, esto fue difícil; en algunos casos, las entidades ejecutoras reportaron que los funcionarios de las UD les dieron indicaciones diferentes para una misma consulta.

Independientemente de lo anterior, en balance, la implementación del SISEV como herramienta de seguimiento fue un aspecto bastante positivo para la gestión del PIP 1, sobre todo para las convocatorias del 2016 y 2017. Esta plataforma fue producto de un esfuerzo conjunto entre los funcionarios de la UPMSI, quienes determinaron los cruces y contenido relevante para el análisis; y el equipo de sistemas del PNIA, quienes plantearon el diseño y llevaron a la práctica el SISEV.

La siguiente figura resume los principales problemas identificados en el proceso de acompañamiento a subproyectos y una valoración cualitativa sobre la magnitud de cada problema:


147

Figura 28. Principales problemas del proceso de acompañamiento a subproyectos


e) Cierre de subproyectos

▪ Cierre de la cuenta corriente

De acuerdo con los funcionarios de las UD, la pandemia generada por la Covid-19 representó una limitación importante de cara al cierre de los subproyectos. Uno de los procesos necesarios para proceder con el cierre del subproyecto es el cierre efectivo de las cuentas corrientes; para ello, las entidades ejecutoras debían acudir presencialmente a la entidad bancaria correspondiente y realizar el trámite.

Según lo reportado, las restricciones de movilización y los riesgos de contagio han representado una limitación importante para que las entidades ejecutoras lleven a cabo este proceso. Esto generó atrasos en el cierre efectivo de los subproyectos.

“Si bien es cierto, en los meses de junio y agosto se levantó la cuarentena, aún seguía

latente el miedo en la población. Las personas no querían salir a la agencia del banco

más cercana para hacer este trámite.”

Funcionario de UD

Ante esta situación, el PNIA hizo uso de los poderes otorgados por la carta de fiscalización solicitada a inicios de cada subproyecto. La carta de fiscalización indica que la entidad ejecutora autoriza al PNIA la posibilidad de bloquear o cerrar la cuenta corriente cuando el PNIA así lo estime conveniente. Esto fue pensado sobre todo para los cierres por interrupción; sin embargo, ha sido utilizado ante las contingencias descritas. De esta manera, se logró llevar a cabo el cierre de varios subproyectos que estaban pendientes.

▪ Elaboración de la línea de cierre

El proceso de elaboración de la línea de cierre presentó las mismas dificultades descritas en el proceso de elaboración de la línea de base. El único tema adicional que se evidenció en este caso es la utilidad de que el mismo consultor que realizó el estudio de línea de base se involucre en la elaboración de la línea de cierre, pues —dado que



Presentación de los informes técnico-financieros (ITF) y registro en línea de la información

▪ Retrasos en la presentación de ITF▪ Elevada carga derivada del proceso de rendición de cuentas y registro de información▪ Incumplimiento de los plazos establecidos para el desarrollo del subproyecto

Acompañamiento de las UD ▪ Limitado acompañamiento técnico por alta carga laboral y alta variedad de subproyectos

Visitas de seguimiento / taller de medio término ▪ No se han identificado problemas

Seguimiento en línea de los subproyectos ▪ No se han identificado problemas


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ya conoce el detalle del subproyecto— es capaz de elaborar el estudio en un menor plazo. Si bien este tema puede constituir un riesgo a la independencia del estudio de línea de cierre, el involucramiento de la UD es clave para garantizar la calidad y rigurosidad técnica en el recojo de la información.

▪ Elaboración y evaluación de expedientes técnicos de cierre

De acuerdo con los hallazgos de campo, la elaboración de los expedientes técnicos de cierre fue una actividad engorrosa que demandó bastante esfuerzo por parte de las entidades ejecutoras. En varios casos, se menciona que se contó con un presupuesto para contratar a un consultor para que se encargue de esta actividad.

En general, existe la percepción de que el PNIA solicita mucho detalle en el expediente de cierre. Se han encontrado casos en donde las entidades ejecutoras subestimaron el nivel de esfuerzo que requería la elaboración de este documento. Por ejemplo, en un subproyecto desarrollado por la Universidad de Piura, se reportó que se vieron en la necesidad de solicitar una adenda debido a que no sabían que el expediente de cierre requería tanto detalle.

Asimismo, la evaluación de los expedientes de cierre también constituye una carga significativa para los funcionarios de las UD. Al respecto, se reportó el caso del subproyecto desarrollado por la Asociación Unión de Cafetaleros Ecológicos, en el cual la UD responsable solicitó una adenda para el subproyecto debido a que no se contaba con los suficientes recursos humanos para llevar a cabo la revisión del expediente técnico de cierre dentro de un plazo razonable.

▪ Presentación pública de cierre

La presentación pública de cierre es organizada por el equipo técnico de los subproyectos. Para esta actividad, se extiende una invitación a autoridades locales, beneficiarios, otros stakeholders del subproyecto e, incluso, actores involucrados en otros subproyectos. Se destaca la utilidad de estos talleres para difundir las potencialidades de la innovación agraria por medio de la socialización de la experiencia y los resultados de los subproyectos.

A pesar de ello, se advierte un riesgo en cuanto a la asistencia de los principales stakeholders. Este fue el caso del subproyecto desarrollado por la Comunidad Campesina Chinche Tingo, quienes reportaron una baja tasa de asistencia al evento, el cual atribuyen a la falta de apoyo otorgado por el presidente de la comunidad. Lo contrario ocurrió en los subproyectos del fondo de capacitación por competencias, pues durante la presentación pública se entregaron los certificados de graduación, lo cual asegura una alta asistencia por parte de los beneficiarios.

▪ Gestión de la propiedad intelectual

La gestión de la propiedad intelectual consiste en la tramitación de los derechos de propiedad intelectual correspondiente a los subproyectos desarrollados. Esta actividad se ha identificado sobre todo en el caso del fondo concursable de investigación estratégica. Según lo reportado por las entidades ejecutoras, la gestión de la propiedad intelectual se ha desarrollado oportunamente. Sin embargo, es importante mencionar que la pandemia originada por la Covid-19 afectó la ejecución de esta actividad, pues paralizó completamente el avance de estos trámites.


149

La siguiente figura resume los principales problemas identificados en el proceso de cierre de subproyectos y una valoración cualitativa sobre la magnitud de cada problema:

Figura 29. Principales problemas del proceso de cierre de subproyectos


Sobre la base de los hallazgos detallados en cada proceso, la siguiente figura constituye una recopilación de todos los problemas identificados:



Cierre de la cuenta corriente ▪ No se han identificado problemas

Elaboración de la línea de cierre ▪ Riesgos en la definición de los indicadores de la MML de los subproyectos

Elaboración y presentación del expediente de cierre ▪ Alta carga para la elaboración del expediente de cierre

Presentación pública de cierre ▪ Riesgos de limitada participación de los principales stakeholders

Gestión de la propiedad intelectual ▪ No se han identificado problemas


150

Figura 30. Principales problemas por proceso




Difusión

Elaboración y presentación de las solicitudes

Evaluación de subproyectos


Primer desembolso

▪ Insuficiencia de tiempo para la adecuada difusión

▪ Trámite engorroso para la formalización de organizaciones de productores▪ Limitada oferta local de profesionales especializados en ciertas cadenas productivas▪ Limitación del esquema virtual de presentación de solicitudes a zonas con cobertura a internet

▪ No se evalúa la pertinencia de los subproyectos desde un enfoque regional▪ Sobrecarga de evaluadores▪ Heterogeneidad en la aplicación de criterios de evaluación

▪ Demoras en el aporte de contrapartida ▪ Demoras en el depósito del aporte del PNIA

Selección y publicación de resultados

Firma del contrato

Taller de capacitación ▪ No se han identificado problemas



Taller de inicio y presentación ▪ Riesgos de limitada participación de miembros de la comunidad

Elaboración de línea de base ▪ Riesgos en la definición de los indicadores de la MML de los subproyectos


Desarrollo del subproyecto▪ Rotación del equipo técnico de los subproyectos▪ Riesgos de la continuidad del aporte de contrapartida▪ Necesidad de ajustes al diseño de los subproyectos

Manejo de la cuenta corriente y siguientes desembolsos

▪ Demoras en el aporte de contrapartida▪ Demoras en los desembolsos del PNIA


Presentación de los informes técnico-financieros (ITF) y registro en línea de la información

▪ Retrasos en la presentación de ITF▪ Elevada carga derivada del proceso de rendición de cuentas y registro de información▪ Incumplimiento de los plazos establecidos para el desarrollo del subproyecto

Adquisiciones ▪ Limitada oferta local de productos especializados

Acompañamiento de las UD ▪ Limitado acompañamiento técnico por alta carga laboral y alta variedad de subproyectos

Visitas de seguimiento / taller de medio término ▪ No se han identificado problemas

Seguimiento en línea de los subproyectos ▪ No se han identificado problemas


Cierre de la cuenta corriente ▪ No se han identificado problemas

Elaboración de la línea de cierre ▪ Riesgos en la definición de los indicadores de la MML de los subproyectos

Elaboración y presentación del expediente de cierre ▪ Alta carga para la elaboración del expediente de cierre

Presentación pública de cierre ▪ Riesgos de limitada participación de los principales stakeholders

Gestión de la propiedad intelectual ▪ No se han identificado problemas


151

En función de los hallazgos anteriormente presentados, se han identificado dos principales problemas de la intervención del PIP 1: (i) retrasos en la implementación de subproyectos y (ii) riesgos en la calidad técnica de los subproyectos.

En el caso del primer problema (retrasos en la implementación de subproyectos), se han identificado cuatro causas directas. La primera causa directa se asocia con la inadecuada definición del plazo de ejecución de los subproyectos; la segunda relaciona con las demoras en los desembolsos para el desarrollo de los subproyectos; la tercera responde a las dificultades y cuellos de botella generados en el proceso de adquisición de bienes y servicios para el desarrollo del subproyecto; y, finalmente, la cuarta causa directa se vincula con las dificultades encontradas por las entidades ejecutoras al momento de realizar el cierre del subproyecto.

La siguiente figura resume las causas directas e indirectas detrás del problema principal identificado:

Figura 31. Árbol de problemas de “retrasos en la implementación de

subproyectos”


En el caso del segundo problema (riesgos en la calidad técnica de los subproyectos), se han identificado tres causas directas. La primera causa directa se asocia con los riesgos de deficiencias en el diseño de los subproyectos; la segunda se relaciona con el débil acompañamiento técnico a los subproyectos; y, por último, la tercera causa directa se vincula con el insuficiente involucramiento / articulación con los principales stakeholders.

La siguiente figura resume las causas directas e indirectas detrás del problema principal expuesto:

Retrasos en la implementación de

subproyectos

Inadecuada definición del plazo de ejecución de los

subproyectos

Dificultades para el cierre del SP

Demoras en desembolsos para la implementación de

SP


CD1

CD4

CD2

Problema principal

P1

Establecimiento de un plazo máximo para la implementación de SP por fondo concursable

Horizonte temporal del PIP no admite flexibilidad en plazos de subproyectos

Demoras en el aporte de contrapartida por parte de la AE

Fechas para desembolsos poco flexibles

Dificultades de las organizaciones para formalizarse / abrir cuentas bancarias

Limitada capacidad para rendir cuentas (ITF)

Insuficiencia del plazo establecido para el cierre

Desconocimiento del nivel de esfuerzo requerido para la elaboración del expediente técnico de cierre

Dificultades en la adquisición de insumos

CD3

Limitada oferta de insumos especializados

Altos costos de transacción para la adquisición de bienes y servicios


152

Figura 32. Árbol de problemas de “riesgos en la calidad técnica de los subproyectos”


7.2.4 Análisis de becas de postgrado y pasantías

En la presente subsección se realizará una análisis de la eficacia de las becas otorgadas por el PNIA en el marco del componente 2 del PIP 1. A continuación, se detallarán los principales hallazgos para los dos tipos de becas otorgadas: (i) becas de postgrado y (ii) becas de pasantías.

En el caso de las becas de postgrado, se realizó una única convocatoria en el 2017. Las bases de esta convocatoria establecieron la posibilidad de recibir financiamiento para estudios de maestría en universidades peruanas. Al respecto, es importante notar que, de acuerdo con las metas físicas establecidas en el estudio de factibilidad, en un inicio se tenía previsto financiar un total de 31 becas: 5 internacionales y 26 nacionales.

No obstante, el otorgamiento de becas se limitó a universidades peruanas debido a la premura de la convocatoria y los cortos plazos para la presentación de solicitudes (2 meses desde la publicación de las bases). Esto constituyó una limitación para la presentación de solicitudes de financiamiento para maestrías internacionales, pues una maestría en el extranjero se suele planificar con bastante anticipación dado el largo proceso de postulación para universidades internacionales con un alto nivel de prestigio.

Ahora bien, con respecto a la cantidad de becas otorgadas, el PNIA aprobó el financiamiento de los estudios de postgrado de 84 beneficiarios. Del total financiado, el 68% (57 beneficiarios) logró culminar exitosamente con la maestría, el 31% (26 beneficiarios) pasó por un proceso de cierre por interrupción y el 1% (1 beneficiario) no alcanzó a firmar el contrato de financiamiento con el PNIA.

Riesgos en la calidad técnica de los subproyectos

Riesgo de deficiencias en el diseño de subproyectos

Débil acompañamiento técnico a los subproyectos

Rotación de funcionarios de UD

Limitada especialización para la gran variedad de temas


CD1

CD2

Problema principal

P2

Formuladores con poca experiencia para el diseño de subproyectos

Riesgos en la evaluación de subproyectos dadas las características de cada región

Sobrecarga laboral de funcionarios

Insuficiente involucramiento / articulación con

stakeholders

Limitada capacidad de gestión y liderazgo de EE para articular con AE

Limitados mecanismos para comprometer la participación de actores locales

CD3

Insuficiente participación beneficiarios del proyecto


153

Figura 33. Becas de postgrado otorgadas según estado (% del total de becas de postgrado)

Fuente: Sistema de seguimiento y evaluación de becas Elaboración: APOYO Consultoría

Tal como se observa en la figura anterior, aproximadamente la tercera parte de las becas de postgrado otorgadas presentaron problemas que impidieron su correcta culminación. Según la información proporcionada por los funcionarios del PNIA durante las entrevistas realizadas, esto se debe a dificultades asociadas con la oportuna sustentación de la tesis de postgrado, que es condición necesaria para la culminación de la maestría. En ese sentido, si bien el becario puede haber cumplido con

En varios casos, se reportó que los procesos administrativos de las universidades fueron muy largos, lo cual inevitablemente ocasionó situaciones de cierre por interrupción debido al vencimiento de los plazos para realizar la sustentación.

En el caso de las becas de pasantías, se han realizado un total de cinco convocatorias en el período de ejecución del PNIA: una en el 2017, dos en el 2018 y dos en el 2019. En la primera convocatoria (2017 - I), únicamente se admitió el financiamiento de pasantías individuales; a partir de la cuarta convocatoria (2019 - I), se empezó a financiar pasantías grupales.

Durante este período se han otorgado un total de 341 becas de pasantías. Del total de becas, el 77% fueron en el extranjero (becas internacionales) y el 23% restante en el Perú. En cuanto a la modalidad de las becas, el 84% fueron becas individuales, mientras que el 16% fueron becas grupales.

68%

31%

0% 1%0%

20%

40%

60%

80%

100%

Cierre porculminación

Cierre porinterrupción

Resolución decontrato

Sin firma decontrato


154

Figura 34. Becas de pasantías otorgadas según tipo (N° de becas)


Al analizar la situación de las becas de pasantía otorgadas, se observa que el 85% (291 becas) logró culminar exitosamente, el 12% (41 becas) pasó por un proceso de cierre por interrupción, el 2% (7 becas) no alcanzó a cerrar el contrato con el PNIA y solamente el 1% (1 beca) pasó por una resolución de contrato. La mayor incidencia de becas interrumpidas se encuentre en el caso de pasantías nacionales grupales (tasa de interrupción del 25%), seguido de pasantías internacionales grupales (24%) y pasantías internacionales individuales (12%).

Figura 35. Becas de pasantías otorgadas según estado (% del total de becas de pasantías por tipo)


68

219

12 42

0

50

100

150

200

250

Pasantíanacional

individual

Pasantíainternacional

individual

Pasantíanacional grupal


grupal

97%

1% 1%

86%

12%1%

67%

25%

8%

67%

24%10%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Cierre porculminación

Cierre porinterrupción

Resolución decontrato

Sin firma decontrato

Pasantía nacional individual Pasantía internacional individualPasantía nacional grupal Pasantía internacional grupal


155

De acuerdo con la información provista por funcionarios de sede central, la razón detrás de la gran mayoría de interrupciones radica en las restricciones impuestas por la pandemia de Covid-19. Este hecho generó incertidumbre al interior de diversas entidades receptoras, lo cual dificultó el desarrollo de las pasantías con normalidad, ocasionando —en varios casos— su interrupción definitiva.

Evidencia de este hecho se encuentra al analizar la tasa de interrupción según el año de inicio de las pasantías. En el siguiente gráfico se puede observar que el 94% de interrupciones ocurrió en becas cuya fecha de inicio se registra en el 2020.

Figura 36. Becas de pasantías interrumpidas según año de inicio (N° de becas)


7.2.5 Análisis de la actividad 3.1

La actividad 3.1 del PNIA tuvo como objetivo generar las capacidades institucionales al interior del INIA en su calidad de ente rector, de manera tal que pueda asumir la conducción del SNIA y la CONICA. Las acciones comprendidas en esta actividad fueron: (i) apoyo a la Secretaría Técnica del SNIA; (ii) mejoramiento del sistema de gestión y difusión del conocimiento y las tecnologías; (iii) formulación de la política y diseño de una estrategia de seguimiento y evaluación del SNIA; y (iv) mejoramiento de la coordinación institucional del SNIA.

A continuación, se detallará los principales hallazgos en cada acción realizada:

En el marco de la primera acción (apoyo a la Secretaría Técnica del SNIA), el PNIA promovió y participó de reuniones de la CONICA en las que se discutieron temas relevantes asociados con la planificación del SNIA. Según los informes de progreso del 2019 y 2020, en dichos años la CONICA sostuvo un total de cuatro reuniones en las que se trataron los siguientes temas:

Primera reunión 2019:

-2

-

32

0

5

10

15

20

25

30

35

2017 2018 2019 2020


156

▪ Instalación de la CONICA para el período 2019 – 2021

▪ Reformulación del plan de trabajo de la CONICA para el período 2019 – 2021

▪ Aprobación de la propuesta del Plan Nacional de Innovación Agraria

▪ Elección de la UNALM como miembro del Consejo Directivo del INIA

▪ Aprobación del reglamento interno de la CONICA

Segunda reunión 2019: ▪ Aprobación del informe de la Secretaría Técnica sobre el estado de la Política

Nacional de Innovación Agraria

▪ Aprobación de la versión final del plan de trabajo de la CONICA para el período 2019 – 2021

Primera reunión 2020: ▪ Evaluación de avances en la ejecución del Plan de Trabajo 2019-2021

▪ Informe de la Secretaría Técnica sobre el estado situacional de la Política Nacional de Innovación Agraria

Segunda reunión 2020:

▪ Informe de avances en la elaboración de la Política Nacional de Innovación Agraria

▪ Validación del Segundo entregable de la propuesta de Política Nacional de Innovación Agraria

▪ Informe del Estudio: “Análisis del Mercado de Semillas en el Perú y Estrategia para su Desarrollo en el Marco del SNIA”

Con respecto al trabajo realizado por la CONICA, funcionarios de sede central han mencionado que los representantes de las distintas entidades que conforman esta instancia tienen voluntad e interés de reunirse para tratar los temas en agenda. Esto ocurre, especialmente, en las situaciones en las que la alta dirección del MINAGRI se ha involucrado para poner en relieve la importancia del rol ejercido por la CONICA.

No obstante, es importante mencionar que no todos los miembros de la CONICA participan en la misma magnitud. Por ejemplo, según los testimonios recogidos, los representantes del sector privado no se suelen involucrar de la misma manera que las universidades, pues existe la percepción de que el INIA no responde a sus necesidades particulares. En ese sentido, un espacio de mejora de cara a la institucionalidad de la CONICA es el involucramiento y compromiso de los representantes de todas las instancias que la conforman.

Por otro lado, el PNIA brindó apoyo a la Secretaría Técnica del SNIA por medio de la elaboración de productos en el marco del servicio “Consultor Nacional Altamente Calificado para la Gestión de la Investigación, Innovación y Transferencia de Tecnología”:

▪ Propuesta de norma legal que promueve la mejora del relacionamiento entre SINACYT y SNIA. Asimismo, se ha facilitado la conformación de una mesa de


157

trabajo conjunta entre el CONCYTEC y el INIA con el propósito de diseñar las bases para la articulación entre el SINACYT y el SNIA, la cual ha desarrollado reuniones de trabajo desde agosto de 2018.

▪ Propuesta de Programas Nacionales de Innovación y Transferencia Tecnológica del INIA

▪ Propuesta de norma legal para la conformación y operatividad del Consejo Directivo del INIA

▪ Perfeccionamiento de la propuesta de Política Nacional de Innovación Agraria

Finalmente, en el marco de la actividad 3.1, el PNIA financió estudios de apoyo para la Secretaría Técnica en aras de disponer de mayor información sobre el estado situacional de dos mercados de interés para la innovación agraria; en particular, los estudios financiados fueron: “Análisis del desarrollo del mercado de servicios de extensión en el Perú y propuesta de modelo de promoción de la extensión en el marco del SNIA”; “Análisis del desarrollo del mercado de las semillas en el Perú y propuesta de modelo de promoción del servicio de semillas en el marco del SNIA”; y, “Innovaciones

agrarias generadas por los subproyectos del Programa Nacional de Innovación Agraria”. Los resultados de estas consultorías serán utilizados para promover mejoras en la estructura institucional del INIA.

Con respecto a la segunda acción (mejoramiento del sistema de gestión y difusión del conocimiento y las tecnologías), se ha destacado la elaboración de cinco tipos de producto:

▪ Se financió el estudio “Análisis, Diseño e implementación de la plataforma de

gestión del conocimiento”, el cual tiene por objetivo dar soporte a la generación, captura y difusión de la información generada por los actores del SNIA, optimizando el uso de los recursos y el logro de los objetivos de articulación entre ellos.

▪ Se ha desarrollado 41 publicaciones de documentos sobre experiencias de innovación e intercambio científico, a fin de producir conocimientos y aprendizajes significativos desde la particularidad de las experiencias.

▪ Se realizó el Concurso de Premiación a la Innovación Caral 2020, en el cual se premió a 20 proyectos innovadores del SNIA y el INIA. Este evento contó con muy buena recepción por parte del MINAGRI e INIA, y es posible que pueda replicarse los siguientes años por la institución.

▪ Se ha desarrollado 14 talleres de intercambio tecnológico, los cuales han permitido evaluar y proponer mejoras al diseño de los Programa Nacionales de Investigación que tiene a su cargo el INIA y a actualizar los conocimientos de los investigadores del SNIA del ámbito regional. Asimismo, se ha desarrollado 37 talleres de intercambio de experiencias de innovación, las cuales han permitido conocer los resultados y/o lecciones aprendidas obtenidas por las diversas instituciones (públicas, privadas y/o alianzas), a través de sus proyectos en materia de innovación.


158

▪ Se promovió la organización de dos ediciones de la “Feria de Innovación del Sector Agrario – AGRONOVA”, la cual facilitó el intercambio de experiencias de las intervenciones del sector agrario más representativas en materia de innovación agraria de los últimos años, promoviendo el encuentro entre oferta y demanda para un funcionamiento eficiente del mercado de servicios para la innovación, así como el desarrollo de espacios de discusión e intercambio de experiencias entre investigadores y público interesado. Cabe mencionar que la tercera edición del AGRONOVA tuvo que ser cancelada debido al estado de emergencia decretado por el Gobierno a raíz de la COVID-19.

▪ Como parte de la estrategia comunicacional del PNIA, se logró:

✓ Generar 180 notas de prensa que han sido publicadas en la página web institucional del PNIA.

✓ Distribuir a más de 1,400 actores del SNIA las 63 ediciones del “Boletín Semanal”, que reúne noticias destacadas del sector, eventos, comunicados, publicaciones, entre otros

✓ Generar 27 videos institucionales sobre los subproyectos financiados (23) y las intervenciones de las EEA (04).

✓ Realizar la grabación de cinco testimonios de pasantías internacionales y la realización de tres vídeos tutoriales de postulación a pasantías, fondos concursables y el Concurso Nacional de Premiación a la Calidad de los Proyectos de Innovación

En cuanto a la tercera acción (formulación de la política y diseño de una estrategia de seguimiento y evaluación del SNIA), en línea con lo mencionado en la primera acción, el PNIA ha apoyado el trabajo de la CONICA para impulsar la Política Nacional de Innovación Agraria. La propuesta de Política fue revisada y declarada viable, de modo que —con la aprobación del MINAGRI— se envió a CEPLAN para su aprobación.

Sin embargo, el CEPLAN no aprobó la Política Nacional de Innovación Agraria debido a que identificaron puntos de traslape entra esta y la Política Nacional Agraria. Por tal motivo, el MINAGRI y el INIA han venido realizando esfuerzos por promover la aprobación de la Política Nacional de Innovación Agraria y adaptarla a lo exigido en la normativa del CEPLAN. Actualmente, la Política se encuentra formalmente en proceso de elaboración.21

Por otro lado, el PNIA ha apoyado en la elaboración de estudios que contribuirán con la implementación de la Política Nacional de Innovación Agraria. Por ejemplo, se ha desarrollado el estudio “Prospectiva de Innovación 2050”, el cual tiene por objetivo (i) identificar los riesgos y oportunidades que presentan los escenarios futuros para el sector agrario, (ii) incrementar las capacidades del INIA y de las instituciones participantes del SNIA y (iii) proponer modelos de intervención que integren a los actores del SNIA para favorecer el desarrollo sectorial.

21 Aprobado mediante R.M. N° 263-2020-MINAGRI


159

Otro ejemplo es el caso del estudio “Contribución socioeconómica de las tecnologías liberadas por el INIA: Caso de los principales cultivares de arroz, maíz, papa, quinua, y razas de cuy, Periodo de evaluación 2008-2018”, el cual plantea los siguientes objetivos:

(i) evaluar el grado de adopción de los principales cultivares de arroz, maíz, papa, quinua, y razas de cuy generados por el INIA y puestos a disposición de los productores agropecuarios del país; (ii) calcular los retornos de la inversión realizada por los programas de investigación del INIA en la generación de las principales tecnologías en los cultivos de arroz, maíz, papa, quinua, y la crianza de cuy; y, (iii) generar evidencia sólida de los efectos socioeconómicos generados a partir de la adopción de las innovaciones tecnológicas indicadas, analizando el período 2008-2018.

Finalmente, con respecto a la cuarta acción (mejoramiento de la coordinación institucional del SNIA), el PNIA promovió la formalización de los Sistemas Regionales de Innovación Agraria por medio de la suscripción de tres convenios marcos de cooperación interinstitucional con los gobiernos regionales de Cajamarca, San Martín y Amazonas. El objetivo de los convenios marco fue establecer una relación de cooperación para impulsar el desarrollo de actividades en materia de investigación, transferencia de tecnología, asistencia técnica, capacitación y conservación de recursos genéticos y actividades forestales en el sector agrario.

Asimismo, a través de las estaciones experimentales del INIA se ha continuado apoyando los talleres regionales, con el objetivo de establecer hojas de ruta para la consolidación del SNIA a nivel regional y el establecimiento de redes regionales de innovación. A la fecha se han realizado 54 eventos y se han desarrollado 20 agendas regionales de innovación.

Al respecto, es importante destacar el involucramiento de la Dirección General de Innovación Agraria (DGIA) del INIA en la definición de las agendas regionales. Esto es importante de cara a la ejecución de estas agendas, pues la DGIA actúa como dirección encargada de promover y monitorear el cumplimiento de los cronogramas de reuniones definidos.

Finalmente, se desarrolló una plataforma web que muestra una base de datos con más de 4,100 contactos vinculados al SNIA y 380 contactos de proveedores agrarios. El origen de la información radica en bases de datos de otros sistemas de información institucionales (Becas, SISEV, Caral, entre otros) y de instituciones del Gobierno (SUNAT, RENIEC, Aduanas), los mismos que han pasado por procesos de verificación y consistencia de datos para adecuarse a la estructura del sistema.

En general, se observa una correcta implementación de las acciones previstas en la actividad 3.1 del PIP 1. Estas acciones han permitido sentar las bases para que un INIA más fortalecido trabaje con un objetivo mucho más claro gracias a la mayor disponibilidad de información sectorial. A pesar de ello, en términos de planificación y fortalecimiento institucional, aún quedan aspectos pendientes por implementar en aras de promover la innovación agraria en el Perú.


160

7.3 Eficiencia

La presente sección tiene como objetivo evaluar el desempeño del PIP 1 en términos de su gestión y uso eficiente de los recursos para generar los productos esperados. Para ello, al análisis de eficiencia se ha estructurado en función de dos subsecciones:

▪ La sección 7.3.1 presenta un análisis de plazos y recursos monetarios para los fondos concursables del PIP 1

▪ La sección 7.3.2 presenta un análisis de plazos y recursos monetarios para el programa de becas de postgrado y pasantías

7.3.1 Análisis de los fondos concursables

7.3.1.1 Análisis de plazos

El análisis de plazos consiste en evaluar en qué medida se respetaron los tiempos previstos para el desarrollo de los subproyectos. En ese sentido, se profundizará el análisis en dos puntos: (i) los plazos planificados inicialmente y (ii) los plazos efectivamente ejecutados.

Sobre el primer punto (plazos planificados inicialmente), al analizar los tiempos planificados de los subproyectos, se identifica una diferencia importante entre los distintos fondos concursables. En primer lugar, se observa que el fondo de capacitación por competencias presenta un horizonte de tiempo planificado mucho menor al resto de fondos (en promedio, 14.1 meses); en segundo lugar, se observa que los fondos del componente 1 comparten distribuciones similares (promedio: IA - 16.5 meses, EXT - 17.8 meses, SEM - 17.2 meses); finalmente, investigación estratégica cuenta con los plazos planificados más largos entre todos los fondos (en promedio, 30.8 meses).

Figura 37. Plazos planificados inicialmente, según fondo concursable


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

12 16 20 24 28 32 36 40 44 48

IA EXT SEM IE CAP


161

Al respecto, es importante mencionar que los plazos planificados por las entidades ejecutoras se vieron condicionados por los plazos máximos definidos en las bases de cada convocatoria. En ese sentido, es necesario contrastar los plazos planificados —representados en la figura anterior— con los plazos máximos establecidos para la ejecución de los subproyectos, los cuales se presentan en el cuadro a continuación:

Cuadro 31. Plazos máximos para la ejecución de subproyectos

Convocatoria IA EXT SEM IE CAP 2015 24 meses 24 meses 24 meses 36 meses n.a 2016 24 meses 24 meses 24 meses 30 meses 18 meses 2017 24 meses 24 meses 24 meses n.a 18 meses

Fuente: Bases de los concursos Elaboración: APOYO Consultoría Un primer aspecto que se debe destacar es el hecho de que todos los subproyectos, sin excepción, se planificaron respetando los plazos máximos definidos en las bases de sus respectivos concursos. Esto implica que, en términos de plazos iniciales, las bases de los concursos fueron aplicadas de manera rigurosa, sin excepciones o faltas a la norma.

A pesar de ello, un segundo aspecto que se debe poner de relieve es la considerable cantidad de entidades ejecutoras que planificaron su subproyecto incorporando los plazos máximos permitidos. Según los registros administrativos del PNIA, este fue el caso de 185 subproyectos, equivalente al 30% del total de subproyectos culminados. A nivel de fondo concursable, el caso que más llama la atención es el de investigación estratégica, en donde el 73% de los subproyectos solicitó el máximo plazo posible.

Figura 38. Subproyectos que incorporaron los máximos plazos posibles en su planificación inicial, según fondo concursable

(% de subproyectos culminados)


16%30%

18%

73%

15%

84%70%

82%

27%

85%

0%

20%

40%

60%

80%

100%



Agraria


semilleristas


Capacitaciónpor

competencias

Plazo máximo Otro plazo


162

Este hecho sugiere que los plazos máximos establecidos constituyeron un riesgo para la oportuna culminación de los subproyectos, pues una importante proporción de entidades ejecutoras consideraron dicho horizonte de tiempo para la implementación de sus subproyectos. En ese sentido, es posible que, en un escenario sin plazos máximos, estas entidades ejecutoras hayan planificado sus subproyectos considerando un mayor plazo para la ejecución.

Con respecto al segundo punto (plazos efectivamente ejecutados), la información disponible permite evidenciar un serio problema en la ejecución de los subproyectos. Al respecto, en primer lugar se observa que la proporción de subproyectos que culminaron dentro de los plazos planificados inicialmente asciende apenas al 11% del total de subproyectos culminados. A nivel de fondo concursable, investigación estratégica e investigación adaptativa son los casos más alarmantes, registrando una tasa de cumplimiento del 2% y 5% respectivamente.

Figura 39. Subproyectos con retrasos respecto de lo planificado inicialmente, según fondo concursable



Al analizar el exceso de meses que efectivamente tomó la culminación de los subproyectos con respecto a lo planificado inicialmente, se observa que el 26% de los subproyectos que incumplieron con los plazos presenta retrasos mayores a 6 meses. El caso más resaltante es el de investigación estratégica, en donde el 50% de subproyectos con retraso demoró un plazo superior a 6 meses con respecto a su planificación inicial.

5% 14% 18%2%

19%

95% 86% 82%98%

81%

0%

20%

40%

60%

80%

100%



agraria


semilleristas


Capacitaciónpor

competencias

Cumplió con los plazos No cumplió con los plazos


163

Figura 40. Meses de retraso respecto de los plazos establecidos en el diseño de los subproyectos, según fondo concursable

(% de subproyectos culminados retrasados)


El masivo incumplimiento de los plazos planificados generó una necesidad en las entidades ejecutoras por solicitar ampliaciones en el plazo de ejecución de los subproyectos. Por tal motivo, se solicitó una adenda en el 86% de subproyectos cofinanciados, siendo los fondos investigación estratégica e investigación adaptativa aquellos que —proporcionalmente— presentaron la mayor cantidad de subproyectos que requirieron adendas (98% y 95% del total de subproyectos en cada fondo respectivamente).

Figura 41. Subproyectos que solicitaron adendas, según fondo concursable (% de subproyectos culminados)


29%41% 38%

12% 18%

43%40%

22%

38%45%

22%15%

35%

28%

36%

5% 2% 5%21%

1% 2% 2%

0%

20%

40%

60%

80%

100%



agraria


semilleristas


Capacitaciónpor

competencias

1-3 4-6 7-9 10-12 13+

95%82% 82%

98%81%

5%18% 18%

2%

19%

0%

20%

40%

60%

80%

100%



agraria


semilleristas


Capacitaciónpor

competencias

Con adenda Sin adenda


164

Asimismo, se observa que en algunos subproyectos se solicitó más de una adenda. Según los registros administrativos del PNIA, aproximadamente en el 30% de subproyectos se solicitaron por lo menos dos adendas. Incluso, en el caso del fondo de investigación adaptativa, se registró un subproyecto que requirió de cinco adendas para culminar.

Figura 42. Número de adendas solicitadas por subproyecto, según fondo concursable



Ahora bien, al analizar el cumplimiento de los plazos planificados considerando la incorporación de las adendas, se observa que aún existe un 11% de subproyectos en donde el nuevo plazo establecido fue insuficiente. En este aspecto, todos los fondos concursables oscilan entre el 9% y 12% de subproyectos.

5%18% 18%

2%19%

53%

57% 56%68% 33%

35%21% 18% 22%

44%

5% 4% 7% 8% 4%2% 1% 2%

0%

20%

40%

60%

80%

100%



agraria


semilleristas


Capacitaciónpor

competencias

0 adendas 1 adenda 2 adendas 3 adendas 4 adendas o más


165

Figura 43. Subproyectos con retrasos respecto de lo planificado con adendas, según fondo concursable



Considerando el universo de subproyectos que presentan retrasos respecto de los plazos planificados con adendas, se observa que la gran mayoría registró entre 1 y 3 meses de retraso.

Figura 44. Meses de retraso respecto de los plazos con adenda, según fondo concursable



90% 89% 91% 90% 89%

10% 11% 9% 10% 11%

0%

20%

40%

60%

80%

100%



Agraria


semilleristas


Capacitaciónpor

competenciasCumplió No cumplió

92% 95% 100% 100% 100%

8% 2%2%

0%

20%

40%

60%

80%

100%



agraria


semilleristas


Capacitaciónpor

competencias

1-3 4-6 7+


166

7.3.1.2 Análisis de recursos monetarios

La presente subsección tiene por objetivo evaluar el uso de los recursos monetarios de los fondos concursables del PNIA desde su asignación hasta su ejecución. Para ello, a continuación, se profundizará el análisis en cuatro temas: (i) presupuesto asignado a los subproyectos, (ii) ejecución presupuestal, (iii) análisis de costos unitarios y (iv) análisis costo beneficio.

Con respecto al primer tema (presupuesto asignado a los subproyectos), en términos de monto presupuestado total (incluye el aporte del PNIA y el aporte de contrapartida), se observa que el fondo más representativo es el de servicios de extensión agraria (S/ 97.5 MM), seguido del fondo de investigación estratégica (S/ 83.2 MM) y, en menor medida, el fondo de investigación adaptativa (S/ 35.8 MM). En general, los montos presupuestados totales responden a la cantidad de subproyectos implementados en cada fondo concursable, salvo por el caso del fondo de investigación estratégica, en donde se observa una elevada inversión por subproyecto en comparación al resto de fondos.

Figura 45. Monto presupuestado total y número de subproyectos culminados, según fondo concursable

(Millones de soles; número de subproyectos)

Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría Al analizar la composición del presupuesto en términos de tipo de aportante, se observa que el 66% del monto total presupuestado corresponde a aportes del PNIA; mientras tanto, el 34% restante corresponde a aportes de contrapartida provenientes de la alianza estratégica. A nivel de fondo concursable, se identifica que el aporte del PNIA en los fondos del componente 1 es mayor en comparación a los subproyectos del componente 2. Esto resulta intuitivo considerando las diferencias en el perfil de las alianzas estratégicas en ambos casos: las alianzas estratégicas de subproyectos del componente 1 (compuestas por asociaciones de productores, cooperativas, comunidades campesinas / nativas, entre otros) tienden a contar con una menor

36

98

12

83

6

129

367

45 5927

0

50

100

150

200

250

300

350

400

0

20

40

60

80

100

120



Agraria


semilleristas


Capacitaciónpor

competencias

Núm

ero

de s

ubpr

oyec

tos

S/ M

M

Monto programado total Número de subproyectos culminados


167

capacidad financiera que las alianzas estratégicas en el caso de subproyectos del componente 2 (compuestas por universidades, centros de investigación, entre otros).

Figura 46. Monto total presupuestado de los subproyectos culminados por tipo

de aportante, según fondo concursable (Porcentaje respecto del total presupuestado)

Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría Asimismo, un aspecto importante que se debe tomar en consideración para entender la composición del presupuesto de los subproyectos son los montos máximos de cofinanciamiento establecidos en las bases de los concursos. Estos se definen bajo dos enfoques: (i) como porcentaje del monto total presupuestado y (ii) como valor absoluto.

Sobre el primer enfoque, el siguiente cuadro detalla los porcentajes máximos de cofinanciamiento establecidos en cada convocatoria:

Cuadro 32. Aporte máximo de cofinanciamiento del PNIA (% del monto total del subproyecto)

Convocatoria IA EXT SEM IE CAP 2015 70% 70% 70% 70% n.a 2016 70% 70% 70% 70%22 60% 2017 70% 70% 70% n.a 60%

Fuente: Bases de los concursos Elaboración: APOYO Consultoría Estos topes de financiamiento explican, en gran medida, los porcentajes de participación presentados en la Figura 46. Se observa que el fondo concursable de capacitación por competencias es el único que cuenta con un tope del 60% —10 puntos porcentuales por

22 El tope de financiamiento en el caso de postulación individual es de 60%

68% 69% 69% 62% 57%

32% 31% 31% 38% 43%

0%

20%

40%

60%

80%

100%


Servicios deextensión agraria


semilleristas


Capacitación porcompetencias

PNIA Alianza Estratégica


168

debajo del resto—, lo cual se condice con el hecho de que los aportes del PNIA en dicho fondo son los más bajos en comparación con los demás fondos del PIP 1.

Con respecto al segundo enfoque, el cuadro a continuación detalla los montos máximos de cofinanciamiento establecidos en cada convocatoria:

Cuadro 33. Aporte máximo de cofinanciamiento del PNIA (S/ miles)

Convocatoria IA EXT SEM IE CAP 2015 196 196 196 1,240 n.a 2016 196 196 196 800 140 2017 196 196 196 n.a 140

Fuente: Bases de los concursos Elaboración: APOYO Consultoría En el caso de los fondos del componente 1 (investigación adaptativa, servicios de extensión y desarrollo de empresas semilleristas), al contrastar los montos presentados en el cuadro anterior con los montos efectivamente cofinanciados por el PNIA, se observa una elevada concentración en valores cercanos al tope máximo de cofinanciamiento. Según los registros administrativos del PNIA, el 82% de subproyectos solicitó un monto entre S/ 180,000 y S/ 196,000.

Figura 47. Distribución del presupuesto programado cofinanciado por el PNIA para IA, EXT y SEM


Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría Una situación similar ocurrió en el fondo de capacitación por competencias. En este caso, se observa que el aporte del PNIA ascendió a un monto entre S/ 135,000 y S/ 140,000 en el 68% de subproyectos.

2% 1% 1% 2% 2% 2% 4% 4%11%

50%

21%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

100 110 120 130 140 150 160 170 180 190 196Miles de soles


169

Figura 48. Distribución del presupuesto programado cofinanciado por el PNIA para CAP


Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría Al analizar la convocatoria del 2015 del fondo de investigación estratégica, a pesar de que la cantidad de subproyectos que solicitan montos cercanos al tope de cofinanciamiento del PNIA continúa siendo elevada, se observa una mayor distribución del presupuesto proveniente de los aportes del PNIA. En este caso, el 44% de subproyectos requirieron de un monto de cofinanciamiento por parte del PNIA entre S/1,100,000 y S/ 1,240,000. Asimismo, cabe destacar que, a diferencia del resto de fondos, no se registró ningún caso en donde se solicitó exactamente el monto máximo de cofinanciamiento.

Figura 49. Distribución del presupuesto programado cofinanciado por el PNIA para IE 2015



5% 0% 0%

18%

0% 5% 5%

45%

23%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

100 105 110 115 120 125 130 135 140Miles de soles

0%7% 10% 7%

14%21%

28%

14%

0%0%

20%

40%

60%

80%

100%

500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1240Miles de soles


170

En el caso de la convocatoria del 2016 del fondo de investigación estratégica, se observa que el 86% de subproyectos requirieron de aportes de cofinanciamiento del PNIA entre S/ 750,000 y S/ 800,000.

Figura 50. Distribución del presupuesto programado cofinanciado por el PNIA para IE 2016


Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría En los gráficos anteriores, se evidencia una clara tendencia a solicitar los montos máximos de cofinanciamiento admitidos por el PNIA en cada convocatoria. Esto constituye una alerta de cara a una eficiente gestión de los recursos monetarios, pues incluso dentro de un mismo fondo concursable existe bastante heterogeneidad entre subproyectos. En ese sentido, resulta poco intuitivo que la gran mayoría de subproyectos efectivamente hayan requerido de montos cercanos a los topes máximos de cofinanciamiento para su ejecución.

Al respecto, un indicador que se puede evaluar para analizar de mejor manera este tema es la correlación entre los montos cofinanciados por el PNIA y el número de beneficiarios por subproyecto. En teoría, se espera que exista una correlación positiva entre estas variables, pues resulta lógico que, ante un mayor monto presupuestado se logre incorporar a una mayor cantidad de beneficiarios. Evidentemente, este indicador presenta limitaciones, pues no toma en consideración características relevantes de los subproyectos, tales como tipo de innovación o cadena productiva; sin embargo, a modo de proxy es útil para obtener un mejor panorama de la situación.

En el caso del fondo de investigación adaptativa, se identifica un coeficiente de correlación de 0.024, lo cual prácticamente indica que no se encuentra correlación alguna. Al analizar el gráfico de dispersión, se observa que existen varios subproyectos que cuentan con aportes del PNIA entre S/ 190,000 y S/ 196,000, pero que cuentan con una cantidad de beneficiarios bastante heterogénea. Asimismo, cabe mencionar que la mayor parte de subproyectos en el rango más alto de cofinanciamiento se encuentra

4% 4% 0% 4% 4%

68%

18%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

500 550 600 650 700 750 800Miles de soles


171

alrededor de 50 beneficiarios, lo cual se encuentra en niveles similares a subproyectos con menor presupuesto disponible.

Figura 51. Dispersión de subproyectos de investigación adaptativa según número de beneficiarios y presupuesto asignado

Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría En el caso del fondo de servicios de extensión agraria, se obtiene un coeficiente de correlación de 0.17, lo cual sugiere una correlación positiva leve. En el caso específico de extensión agraria, este resultado resulta intuitivo dado que los subproyectos consisten principalmente en la ejecución de actividades de capacitación y asistencia técnica, de modo son menos heterogéneos entre sí en cuanto a la composición de su presupuesto.

En ese sentido, sí se evidencia un leve incremento en el número de beneficiarios conforme va aumentado el presupuesto asignado; sin embargo, se identifican temas similares a los encontrados en el caso de investigación adaptativa. En primer lugar, se observa una importante concentración de subproyectos en el rango entre S/ 180,000 y S/ 196,000 con una cantidad de beneficiarios bastante variante. Por otro lado, mayoría de subproyectos en dicho rango cuenta con alrededor de 50-60 beneficiarios, lo cual es bastante similar a los niveles alcanzados por subproyectos con menor presupuesto.

-

50

100

150

200

250

110,000 120,000 130,000 140,000 150,000 160,000 170,000 180,000 190,000 200,000

Ben

efic

iario

s (n

úmer

o)

Presupuesto asignado (S/)


172

Figura 52. Dispersión de subproyectos de extensión agraria según número de beneficiarios y presupuesto asignado

Nota: Para fines visuales, se acotó el eje vertical hasta el valor de 250; sin embargo, existen subproyectos con una mayor cantidad de beneficiarios. Fuente: SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría En el caso del fondo de desarrollo de empresas semilleristas, se identifica un coeficiente de correlación de -0.15; sin embargo, en este caso es importante advertir que la cantidad de subproyectos es considerablemente menor al resto de fondos concursables, razón por la cual se debe tomar dicho coeficiente con cautela. Independientemente de esto, al analizar el gráfico de dispersión, se identifica la existencia de diversos subproyectos con niveles de presupuesto en el rango más alto, pero que cuentan con una menor cantidad de beneficiarios.

Figura 53. Dispersión de subproyectos de desarrollo de empresas semilleristas según número de beneficiarios y presupuesto asignado


-

50

100

150

200

250

80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 200,000

Ben

efic

iario

s (n

úmer

o)


-

20

40

60

80

100

110,000 120,000 130,000 140,000 150,000 160,000 170,000 180,000 190,000 200,000

Ben

efic

iario

s (n

úmer

o)



173

Al igual que el caso anterior, el fondo de capacitación por competencias cuenta con poca representatividad debido al acotado número de subproyectos, por lo cual su coeficiente de correlación (-0.25) debe ser tomado con las consideraciones del caso. A pesar de ello, el gráfico de dispersión es sumamente informativo, y evidencia los mismos temas descritos en los demás fondos concursables.

Figura 54. Dispersión de subproyectos de capacitación por competencias según número de beneficiarios y presupuesto asignado

Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría Considerando el análisis presentado, se identifica una alerta en la definición de topes de financiamiento en valor absoluto. Tal como se ha evidenciado, las entidades ejecutoras tienden a solicitar el máximo monto posible, independientemente de los recursos que efectivamente requieren para la implementación del subproyecto. En ese sentido, la definición de un tope máximo de financiamiento representa un riesgo para el eficiente manejo de los recursos monetarios del PNIA.

Con respecto al segundo tema (ejecución presupuestal), Al considerar la ejecución financiera según estado del subproyecto (culminados vs. interrumpidos23), se observa que hacia el cierre del Proyecto, se viene registrando un total de S/ 1.4 MM gastados en subproyectos interrumpidos, de los cuales el 67% ha sido aportado por el PNIA. Si bien es un monto significativo, es importante mencionar que la ejecución financiera en subproyectos interrumpidos representa menos del 1% del total invertido por el Proyecto.

Al analizar este indicador por fondo concursable, se observa que —proporcionalmente—

los subproyectos interrumpidos con mayor ejecución presupuestal son los de capacitación por competencias (2.6% del total ejecutado en subproyectos de dicho fondo), seguido de desarrollo de empresas semilleristas (1.4%).

23 Incluye subproyectos interrumpidos y con resolución de contrato.

0

20

40

60

80

100

110,000 115,000 120,000 125,000 130,000 135,000 140,000

Ben

efic

iario

s (n

úmer

o)



174

Figura 55. Monto ejecutado por estado del subproyecto, según fondo concursable

(Miles de soles)

Fuente: SISEV Elaboración: APOYO Consultoría Considerando el universo de subproyectos culminados, se observa que la ejecución financiera con respecto al total presupuestado en los subproyectos es cercana al 100%. Los resultados de este indicador señalan que la ejecución financiera para los aportes del PNIA en los cinco fondos concursables estuvo uno o dos puntos porcentuales por debajo del 100%. Mientras tanto, la ejecución financiera de los aportes de las alianzas estratégicas oscila entre el 97% y el 101%, siendo el fondo de investigación estratégica el que registra la mayor tasa de ejecución.

Figura 56. Ejecución presupuestal de los subproyectos culminados por tipo de aportante, según fondo concursable

(Porcentaje respecto del total presupuestado)


6,175

82,154

11,959

96,121

35,043167

172

790

291

Capacitación porcompetencias



semilleristas

Servicios deextensión agraria


Subproyectos culminados Subproyectos interrumpidos

98% 99% 99% 98% 96%97% 98% 98% 101% 100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Investigación adaptativa Servicios de extensiónagraria

Desarrollo de empresassemilleristas

Investigación estratégica Capacitación porcompetencias

PNIA-Ejecutado Alianza Estratégica


175

Si bien este indicador sugiere que la ejecución financiera no representa un problema de cara al desarrollo de los subproyectos, es necesario considerar algunos aspectos recogidos en el trabajo de campo cualitativo que revelan dificultades en este aspecto:

En primer lugar, se ha identificado que existe un importante riesgo de interrupción o retraso de los aportes de contrapartida, lo cual puede ser originado por diversas causas, tales como la falta de organización de la alianza estratégica, las barreras burocráticas para los desembolsos de la alianza estratégica o —incluso— la pérdida de interés de las entidades colaboradoras. En este último caso, la entidad ejecutora debe asumir la totalidad del aporte de contrapartida o conseguir una nueva entidad colaboradora para este fin. En el peor de los escenarios, este problema lleva a la interrupción total del subproyecto, ante la imposibilidad de cumplir con los aportes de contrapartida.

Otro aspecto evidenciado en torno a este tema son las dificultades para la adquisición de bienes y servicios. En varios casos, se han reportado problemas para encontrar proveedores locales de insumos o servicios especializados. Ante estas situaciones, las entidades ejecutoras se ven obligadas a buscar proveedores en otras zonas o, en ocasiones, optar por la importación de los bienes; en ambos casos, se generan sobrecostos importantes para el subproyecto.

En ese sentido, si bien los indicadores de ejecución no reflejan problemas en la gestión de los recursos del subproyecto, es importante considerar los aspectos mencionados de cara a las recomendaciones del presente estudio.

Con respecto al tercer tema (análisis de costos unitarios), al analizar el costo unitario por beneficiario en los distintos fondos concursables, se evidencia que los subproyectos con mayor costo por beneficiario son los de capacitación por competencias, el cual registra un valor de S/ 4,948 por beneficiario atendido; seguido de investigación adaptativa, el cual registra un monto de S/4,249.

Cuadro 34. Costo unitario del Proyecto, según fondo concursable


Servicios de extensión

agraria

Desarrollo de empresas

semilleristas Capacitación por

competencias Ejecución total

(Miles S/.) 35,043 96,121 11,959 6,175 Total de

beneficiarios 8,247 29,973 3,024 1,248 S/ por

beneficiario 4,249 3,207 3,955 4,948 Nota: Solo se ha omitido el fondo de investigación estratégica debido a que sus subproyectos no cuentan con una medida de beneficiarios directos, Fuente: SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría Ahora bien, resulta necesario evaluar estos montos a partir de un benchmark con otros fondos de financiamiento a actividades orientadas a la innovación agraria como es el caso de INCAGRO.24 Considerando que se cuenta con información de costos del año

24 INCAGRO constituyó el fondo competitivo de proyectos de I+D+i pionero en el país, introduciendo el concepto de sistemas de innovación, enfoque de demanda y cofinanciamiento.


176

2008, se optó por ajustar dichos montos por la inflación, considerando como base los precios del 2015.

Al comparar los costos por beneficiarios de los fondos análogos25 entre el PNIA e INCAGRO, se observa que los fondos de investigación adaptativa y servicios de extensión agraria presentan un costo unitario mayor en el PNIA: En el caso del primer fondo, la diferencia es de S/ 515 con respecto al valor del INCAGRO ajustado por inflación, lo cual representa un 15% de exceso; mientras tanto, en el segundo fondo mencionado, la diferencia es de S/ 1,288, y representa un exceso del 67%. Por su parte, el fondo de capacitación por competencias registra mayores costos por beneficiario en el caso del INCAGRO: la diferencia con respecto al PNIA es de S/ 1,007, lo cual representa un sobrecosto del 20%.

Figura 57. Costos unitarios, PNIA e INCAGRO (S/ por beneficiario)

Nota: El análogo del fondo de capacitación por competencias en INCAGRO, se denominó Formación de agentes de extensión. Fuente: INCAGRO (2008), SISEV, BCRP, CEPAL. Elaboración APOYO Consultoría

Con respecto al cuarto tema (análisis beneficio costo), el análisis beneficio costo es una metodología que permite estimar la rentabilidad social de un proyecto, a partir de la comparación del valor actual de los beneficios sociales con el valor actual de los costos sociales, valorizados ambos en términos monetarios. La estimación de la rentabilidad social es una medida relevante para definir si la inversión realizada es deseable desde el punto de vista del bienestar de la sociedad.

Para el análisis beneficio costo del PIP 1, se ha tomado como referencia el análisis realizado en el estudio de factibilidad del PNIA, en el cual se consideran los beneficios esperados y los costos estimados para cada uno de los proyectos del PNIA.

En cuanto a los costos, se incluyen en el análisis los siguientes tipos:

25 INCAGRO posee 4 fondos análogos a los del PNIA. Estos son: investigación adaptativa, servicios de extensión, investigación estratégica y capacitación por competencias (formación de agentes de extensión en INCAGRO).

3,207

4,2494,948

1,466

2,851

4,547

1,919

3,734

5,955

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

Servicio de extensiónagraria

Investigación adaptativa Capacitación porcompetencias

PNIA INCAGRO (Valor 2008) INCAGRO (Valor ajustado por inflación)


177

▪ Costos asociados a la inversión: Corresponden a los costos para la ejecución de los subproyectos financiados. Incluye tanto el aporte del PNIA como de la Alianza Estratégica.

▪ Costos asociados a la actividad 3.1: Corresponde a los costos previstos para la ejecución de la actividad 3.1 —mejoramiento de las capacidades del INIA como ente rector del SNIA— con la finalidad de generar fortaleza y sostenibilidad de los impactos de la inversión en subproyectos.

▪ Costo de la Unidad Ejecutora: Considera todos los costos estimados para el PNIA, correspondientes a la gestión del proyecto. Específicamente, se incluye la Dirección Ejecutiva, Unidad de Planificación y Presupuesto, Unidad de Administración y la Unidad de Asesoría Legal.

▪ Costos de operación y mantenimiento (O&M): Considera los costos previstos de ser incurridos por el INIA para otorgar financiamiento a subproyectos de investigación a los distintos actores del SNIA, así como mantener algunas de las investigaciones estratégicas, además de asumir las funciones desarrolladas dentro del PNIA.

En cuanto a los beneficios, se toma como punto de partida el marco teórico desarrollado en el estudio de factibilidad del PNIA, que indica que las mejoras en productividad –resultado de las acciones del Proyecto– derivan en una mejora significativa de los ingresos de los productores agrarios (beneficiarios directos) y por sus efectos multiplicativos en el bienestar de la comunidad, región y país. En ese sentido, se ha considerado para el análisis de los beneficios los ingresos del hogar reportados en la encuesta de línea de salida de productores. En particular, para efectos del presente análisis, se utiliza la información de ingresos de los productores agropecuarios de los subproyectos del componente 1 del PIP 1, pues no se cuenta con una métrica apropiada para los beneficios de los subproyectos del componente 2.26

Complementariamente, el procedimiento requiere el uso de parámetros que permitan transformar los beneficios y costos de los diversos subproyectos del PNIA a valores presentes considerando el costo de oportunidad de los recursos financieros. Debido a ello, se emplean parámetros planteados por el MEF para el cálculo de los beneficios y costos sociales. Así, se utiliza la tasa de descuento vigente para proyectos sociales en Perú de 8% (MEF, 2017).

Así, para la estimación de los beneficios y costos sociales, se utilizaron los siguientes supuestos considerados en la estimación de beneficios agregados del PIP 1 del estudio de factibilidad:

▪ Horizonte de análisis: 10 años

26 No se anticipa que los posibles impactos del componente 2 tengan efectos importantes sobre la estimación del ratio beneficio costo debido a que —conceptualmente— los impactos asociados a este componente son observables solo en el largo plazo. En esa línea, la estimación del estudio de factibilidad tiene como supuesto que los impactos del fondo de mayor peso del componente 2 —el fondo de investigación estratégica— se presentan una vez haya terminado la ejecución de todo el PIP 1.


178

▪ Tasa de descuento social:27 8%

▪ Inicio de los beneficios sociales: 1 año después adjudicación del subproyecto.

Como supuestos adicionales se han considerado los siguientes aspectos:

▪ Ingreso anual de los productores agropecuarios antes del proyecto:28 S/19,525

▪ Impacto de la intervención: Situación inicial de los ingresos del hogar antes del subproyecto más el impacto generado por la intervención del PNIA. Sobre la base del análisis de efectos, el impacto de la intervención en los ingresos del hogar de los beneficiarios del componente 1 es de 18.2%.29

▪ Distribución de los costos asociados a la inversión (PNIA y Alianza Estratégica) de la siguiente forma: 25% durante el año de adjudicación, 50% durante el segundo año y 25% durante el último año de ejecución.

A partir de los supuestos establecidos, se ha identificado un ratio beneficio costo de 2.67, lo que significa que para cada sol invertido en el componente 1 del PIP 1 hay un retorno a la sociedad de más de 2.67 nuevos soles. Es importante considerar que, al descontar el costo asociado con la Unidad Ejecutora, el ratio beneficio costo crece en 3.2% a 2.75. Asimismo, en base a los supuestos descritos, se alcanza una tasa interna de retorno (TIR) del 65% superior a los resultados de investigaciones sobre la inversión en investigación agrícola a nivel internacional.30

27 El estudio de factibilidad utilizó la tasa de descuento social anterior defina por el MEF (9%). A partir del año 2017, el MEF utiliza la nueva tasa de descuento social de 8%. 28 Resultado promedio obtenido de los ingresos del hogar reportados por los beneficiarios del componente 1 en la línea de base. 29 Resultado obtenido de la sección efectos en el modelo de evaluación de impacto que incluye los controles por otros fondos recibidos y variables demográficas respecto a la variable de ingresos anuales del hogar en logaritmos. Dado que no se tiene conocimiento de la tendencia del crecimiento de los ingresos del grupo de tratamiento y el grupo de control una vez terminada la intervención, se ha asumido —de forma conservadora— mantener la diferencia entre el ingreso de línea de base y el ingreso con el impacto durante los 10 años de evaluación del análisis beneficio costo. Cabe resaltar que, para los beneficios del fondo de desarrollo de empresas semilleristas se ha utilizado un período de implementación del impacto de 5 años, mayor al de investigación estratégica y servicios de extensión debido a las características del fondo que tiene una maduración de la innovación distinta según la cadena productiva. 30 Alston et al. (2000) realizaron un metaanálisis de inversiones en investigación y desarrollo agrícola, reportando una media de la tasa interna de retorno de 46%, con una mediana de 43%.


179

Cuadro 35. Cálculo de beneficios sociales PIP 1 (S/ del 2014)

Flujos 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Años 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

Asignación de SP - 101 243 283 - - - - - - - Investigación adaptativa - 8 40 81 - - - - - - -

Servicios de extensión - 55 148 164 - - - - - - - Desarrollo de empresas semilleristas - 9 15 21 - - - - - - -

Investigación estratégica - 29 30 - - - - - - - -

Capacitación por competencias - - 10 17 - - - - - - -

Asignación de SP - - 72 203 276 46 30 - - - - Investigación adaptativa - - 8 40 81 - - - - - -

Servicios de extensión - - 55 148 164 - - - - - - Desarrollo de empresas semilleristas - - 9 15 21 - - - - - - Investigación estratégica - - - - - 29 30 - - - - Capacitación por competencias - - - - 10 17 - - - - -

Productores que observan beneficios - - 5,608 21,261 41,244 41,244 41,244 41,244 41,244 41,244 41,244

Investigación adaptativa - - 511 3,069 8,247 8,247 8,247 8,247 8,247 8,247 8,247

Servicios de extensión - - 4,492 16,579 29,973 29,973 29,973 29,973 29,973 29,973 29,973 Desarrollo de empresas semilleristas - - 605 1,613 3,024 3,024 3,024 3,024 3,024 3,024 3,024

Ingresos promedio - - - - - - - - - - -

Ingreso sin proyecto - - 19,525 19,525 19,525 19,525 19,525 19,525 19,525 19,525 19,525 Ingreso con proyecto (IA+EXT) - - 20,644 21,828 23,079 23,079 23,079 23,079 23,079 23,079 23,079 Ingreso con proyecto (SEM) - - 20,189 20,876 21,586 22,320 23,079 23,079 23,079 23,079 23,079

Beneficios sociales - - - - - - - - - - -


180

Flujos 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Años 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

Ingreso sin proyecto - - 109,499,830 415,117,433 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 Ingreso con proyecto (IA+EXT) - - 109,210,895 453,447,205 882,074,379 882,074,379 882,074,379 882,074,379 882,074,379 882,074,379 882,074,379

Ingreso con proyecto (SEM) - - 12,625,710 34,813,529 67,495,189 69,790,500 69,790,500 69,790,500 69,790,500 69,790,500 69,790,500

Beneficios sin proyecto - - 109,499,830 415,117,433 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 Beneficios con proyecto - - 121,836,606 488,260,734 949,569,567 951,864,879 951,864,879 951,864,879 951,864,879 951,864,879 951,864,879

Nota: No se cuantifican beneficios asociados a los subproyectos del componente 2 del PIP 1. Impacto del PNIA: 18.2% al tercer año en los fondos de investigación adaptativa y servicios de extensión agraria y al quinto año en el fondo de desarrollo de empresas semilleristas. Fuente: Encuesta línea final productores (2020), SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría.

Cuadro 36. Cálculo de costos sociales PIP 1 (S/ del 2014)

Flujos 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Años 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Costos de inversión PIP 1 (PNIA y AE) - 16,841,114 55,903,798 80,084,736 59,822,533 18,800,481 - - - - -

Costo de inversión PIP 1 - SP 2015 - 16,841,114 33,682,227 16,841,114 - - - - - - -

Costo de inversión PIP 1 - SP 2016 - - 22,221,571 44,443,141 22,221,571 - - - - - -

Costo de inversión PIP 1 - SP 2017 - - - 18,800,481 37,600,962 18,800,481 - - - - -

Otros costos - 6,274,831 6,629,943 6,315,411 6,233,779 6,688,284 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400 Costos de inversión Actividad 3.1 - 4,077,295 4,709,687 4,401,706 4,337,657 4,743,736 - - - - - Costos de inversión UE - 2,197,536 1,920,256 1,913,705 1,896,122 1,944,548 - - - - - Costo de OyM (PIP 1 y Actividad 3.1) - - - - - - 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400

Costos adicionales - 23,115,945 62,533,741 86,400,148 66,056,312 25,488,765 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400 Nota: La participación del PIP 1 en el PNIA corresponde al 55% del total de costos de la UE, según el estudio de factibilidad Fuente: Encuesta línea final productores (2020), SISEV, estudio de factibilidad. Elaboración: APOYO Consultoría.


181

Cuadro 37. Flujos de beneficios sociales agregados PIP 1 (S/ del 2014)

Flujos 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Años 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Beneficios incrementales - - 12,336,776 73,143,302 144,269,331 146,564,643 146,564,643 146,564,643 146,564,643 146,564,643 146,564,643

Beneficios sin proyecto - - 109,499,830 415,117,433 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236 805,300,236

Beneficios con proyecto - - 121,836,606 488,260,734 949,569,567 951,864,879 951,864,879 951,864,879 951,864,879 951,864,879 951,864,879

Costos incrementales - 23,115,945 62,533,741 86,400,148 66,056,312 25,488,765 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400

Costos sin proyecto - - - - - - - - - - -

Costos con proyecto - 23,115,945 62,533,741 86,400,148 66,056,312 25,488,765 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400 15,765,400

Beneficios agregados - -23,115,945 -62,533,741 -66,471,179 9,495,060 121,075,878 130,799,243 130,799,243 130,799,243 130,799,243 130,799,243 Beneficios agregados (valor presente) - -21,403,653 -53,612,604 -52,766,965 6,979,153 82,402,208 82,425,710 76,320,102 70,666,761 65,432,186 60,585,358

Fuente: Encuesta línea final productores (2020), SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría.

Cuadro 38. Estimación del indicador beneficio/costo del componente 1

Variable Miles de S/. Valor actual de los beneficios

sociales 672,702,570

Valor actual de los costos sociales 420,358,057

TIR 65%

B/C 2.67 Fuente: Encuesta línea final productores (2020), SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría.


182

Al comparar estos resultados con la estimación realizada en el estudio de factibilidad —ajustado costos y beneficios al PIP 1— la estimación de la rentabilidad social se encuentra por encima de la estimada al replicar el estudio de factibilidad, tanto al considerar todos los costos asociados y al descontar el costo asociado con la Unidad Ejecutora. Ello se debe a que el ingreso por productor antes de la intervención en el estudio de factibilidad es de S/.6,614, mientras que, los ingresos reportados de los beneficiarios del componente 1 en la línea de base del PIP 1 alcanzan los S/19,525. Esta diferencia responde a que las características de la población efectiva del PIP 1 son distintas a las definidas en el estudio de factibilidad y dan pie un mayor retorno social. Cabe resaltar que, otras diferencias importantes —aunque con un menor peso a los ingresos iniciales en la estimación del retorno social— radican en el número de beneficiarios planificados y efectivos,31 y en el impacto de la intervención.32

Figura 58. Estimación del ratio B/C del Componente 1 del PNIA

Fuente: Encuesta línea final productores (2020), SISEV Elaboración: APOYO Consultoría.

Un aspecto relevante en la estimación del ratio beneficio costo radica en el análisis de sensibilidad frente a los supuestos vinculados al resultado, como —por ejemplo— el inicio de los beneficios sociales. Sobre la base de la evaluación de procesos, se ha evidenciado retrasos en la implementación sobre todo al inicio. Por ejemplo, se observa que los subproyectos adjudicados en las convocatorias del año 2015 recién empezaron a partir de diciembre de dicho año, debe suponerse que los beneficios recién serían

31 El estudio de factibilidad proyectaba un total de 28.250 beneficiarios del componente 1. En base a la información obtenida del SISEV, los beneficiarios efectivos —de subproyectos culminados— del componente 1 asciende a los 41,244 beneficiarios. Cabe resaltar que, la réplica del estudio de factibilidad también contempla el cálculo de beneficios de los subproyectos del componente 2, según la metodología propuesta en dicho documento. Para fines conservadores, APOYO Consultoría ha decidido no incorporar los beneficios directos del componte 2 debido a su dificultad para obtener una métrica representativa de dichos beneficios. 32 El estudio de factibilidad proyecta un impacto en los ingresos de los productores beneficiarios de 31% respecto a los productores no beneficiarios. Dicho valor es obtenido de la evaluación final del INCAGRO.

2.67 2.75

2.15 2.20

-

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

Componente 1 Componente 1 (sin costo UE)

Estimación AC Réplica Factibilidad


183

observados a finales del año 2017 y no a finales del año 2016 como se estimó en el estudio de factibilidad. Además, los subproyectos del componente 1 tienen una duración efectiva cercana a los 2 años de ejecución. Por lo tanto, es razonable pensar que los beneficios sociales podrían observarse recién a partir del segundo año de ejecución del subproyecto. En consecuencia, al analizar el resultado del indicador beneficio costo con aplazamiento de los beneficios a dos años, se observa que el indicador el cae en 16% a 2.25. Este resultado refleja — de forma más fidedigna— la dinámica durante la ejecución del PNIA. La Figura 59 muestra las estimaciones de la Figura 58 considerando el aplazamiento de los beneficios por un año adicional. Figura 59. Estimación del ratio B/C del Componente 1 del PNIA, aplazamiento de

beneficios

Fuente: Encuesta línea final productores (2020), SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría.

Por otro lado, al comparar los resultados con la estimación del ratio beneficio costo del INCAGRO cuyo retorno estimado por Días et al (2010) es de 2.23, se observa que la rentabilidad social del PNIA es mayor al de su antecesor, INCAGRO. Cabe indicar, que la comparación debe tomarse como un indicador referencial, dado que la estimación de Días et al (2010)33 contempla únicamente los resultados de las actividades de los fondos de servicios de extensión e investigación adaptativa, mientras que la estimación del beneficio costo del PNIA adiciona los beneficios del fondo de apoyo a empresas semilleristas y los costos asociados a los subproyectos del componente 2.

33 Días et al (2010) estiman el indicador beneficio costo a partir de los beneficios económicos generados en términos de ingresos adicionales percibidos por los productores y considerados resultantes de actividades apoyados por INCAGRO (servicios de extensión o investigación adaptativa). Con respecto a los costos, utilizan los costos de los desembolsos de INCAGRO y contrapartida. En base a lo anterior, utilizan una muestra de 44 proyectos para estimar el indicador.

2.25 2.32

1.89 1.94

-

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

Componente 1 Componente 1 (sin costo UE)

Estimación AC Réplica Factibilidad


184

Figura 60. Comparación ratio B/C del Componente 1 del PNIA e INCAGRO

Nota: Días et al (2010) estiman el indicador beneficio/costo a partir de los beneficios económicos generados en términos de ingresos adicionales percibidos por los productores y considerados resultantes de actividades apoyados por INCAGRO (servicios de extensión o investigación adaptativa). Utilizan una muestra de 44 proyectos para estimar el indicador. Fuente: Encuesta línea final productores (2020), SISEV, Dias et al. (2010). Elaboración: APOYO Consultoría.

7.3.2 Análisis de becas de postgrado y pasantías

7.3.2.1 Análisis de plazos

Para las becas de postgrado y pasantías, el análisis de plazos profundizará en la ejecución de las becas con respecto a su planificación inicial. A continuación se desarrollará dicho análisis para los casos de (i) becas de postgrado y (ii) becas de pasantías.

En el caso de las becas de postgrado, de acuerdo con las bases de la convocatoria del 2017, la fecha máxima para el cierre de las becas otorgadas era marzo del 2019. Tomando esta fecha como referencia, se observa que se aprobaron un total de 58 becas (69% del total de becas otorgadas) cuya culminación estuvo planificada para una fecha posterior a la permitida según las bases del concurso.

Considerando únicamente el universo de becas culminadas, se observa que 54 becas (95% del total de becas culminadas) requirieron de una adenda para su ampliar su plazo de ejecución. Esto se explica principalmente por la inadecuada planificación de las becas al momento de estimar los plazos requeridos para la sustentación de las tesis, pues se sobreestimó la agilidad de los trámites administrativos de las universidades.

Con respecto al plazo adicional otorgado a través de las adendas, se observa que el 56% de becarios solicitó entre 2 y 3 meses adicionales a lo planificado para culminar con la beca recibida.

2.67

2.23

-

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

Estimación AC INCAGRO


185

Figura 61. Meses adicionales solicitados a través de adendas (N° becas de postgrado culminadas)


Por otro lado, en el caso de las becas de pasantías, los plazos máximos de ejecución variaron en cada convocatoria realizada. Estos se encuentran detallados en el cuadro a continuación:

Cuadro 39. Plazos máximos para la ejecución de becas

Convocatoria Pasantía nacional

individual

Pasantía internacional

individual

Pasantía nacional grupal


grupal 2017 – I 12 meses 12 meses n.a n.a 2018 – I 6 meses 8 meses n.a n.a 2018 – II 6 meses 8 meses n.a n.a 2019 – I 4 meses 4 meses 4 meses 4 meses 2019 – II 4 meses 4 meses 4 meses 4 meses

Fuente: Bases de los concursos Elaboración: APOYO Consultoría Al analizar el nivel de cumplimiento de los plazos máximos en la etapa de adjudicación de los recursos, se observa que 86 becas de pasantías otorgadas (25% del total) excedían el plazo máximo establecido en las bases de los concursos. Esta cifra se ve explicada, sobre todo, por las becas otorgadas durante las convocatorias del 2019, en donde se aprobaron 83 becas con un plazo de ejecución mayor a 4 meses.

- -

4

18

12

3 4

5

1

4

-1

-2

-0

5

10

15

20

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14Meses


186

Figura 62. Becas que excedieron el plazo máximo establecido según bases, por convocatoria

(N° becas de pasantía)


Ahora bien, al considerar solamente las becas de pasantía culminadas, se observa que el 48% de becas requirieron de una adenda para su culminación. Según tipo de pasantía, las nacionales individuales fueron las que registraron una mayor necesidad de adendas (58% del total de becas de dicha categoría), seguido de internacionales individuales (52%) y nacionales grupales (25%).

Figura 63. Becas de pasantía con adenda y sin adendas, por tipo (N° becas de pasantía culminadas)


En cuanto al tiempo de ejecución añadido por medio de adendas, se observa que la mayoría de becarios (33% del total) solicitó una ampliación de entre 1 y 2 meses adicionales al plazo inicial; sin embargo, también se observa que las solicitudes entre 6

- 2 1

51

32

0

10

20

30

40

50

60

2017 - I 2018 - I 2018 - II 2019 - I 2019 - II

38

98

2 2

28

3

6

26

0

40

80

120

Pasantíanacional

individual


individual



grupal

Con adenda Sin adenda


187

y 7 meses fueron frecuentemente solicitadas, pues representan el caso del 29% de becarios.

Figura 64. Meses adicionales solicitados a través de adendas (N° becas de pasantía culminadas)


7.3.2.2 Análisis de recursos monetarios

El análisis de recursos monetarios consiste en evaluar la asignación y ejecución de los recursos administrados por el PNIA. A continuación, se profundizará en este tema para los casos de (i) becas de postgrado y (ii) becas de pasantías.

En el caso de becas de postgrado, de acuerdo con las bases de la convocatoria del 2017, se determinó que el monto máximo de financiamiento para los estudios de postgrado sería de US$ 40,500, que —considerando el tipo de cambio establecido en las bases de S/ 3.32 por dólar— asciende a S/ 134,460. En la práctica, se observa que, efectivamente, la totalidad de las becas de postgrado financiadas se encontraron por debajo de este valor, siendo los montos de financiamiento más recurrentes aquellos dentro del rango entre S/ 70,000 y S/ 90,000.

7

26

20

10

5

15

20 20

7 7

- 1 1 - 1 0

5

10

15

20

25

30

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14Meses


188

Figura 65. Becas según presupuesto asignado (N° becas de postgrado culminadas)


En cuanto a la ejecución presupuestal, se identifica que —en agregado— las becas de postgrado registraron una ejecución del 98% con respecto al total del presupuesto asignado. Al analizar individualmente las becas de postgrado culminadas, se observa que el 88% de becas cuenta con una ejecución presupuestal dentro del rango entre 90% y 100% del total del presupuesto asignado.

Figura 66. Becas según rango de ejecución presupuestal (N° becas de postgrado culminadas)


En el caso de becas de pasantías, los montos máximos de financiamiento varían según cada convocatoria. El siguiente cuadro presenta los montos máximos en cada convocatoria, según cada tipo de beca de pasantía:

-

2

8

4

6 6

12 11

3 3 2

- -0

5

10

15

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 +120Miles de soles

- - - - - - - 2 5

50

-0

20

40

60

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% +100%Ejecución presupuestal


189

Cuadro 40. Presupuesto máximo para la ejecución de becas (S/)

Convocatoria Pasantía nacional

individual


individual

Pasantía nacional grupal


grupal 2017 – I 38,512 123,000 n.a n.a 2018 – I 28,000 98,000 n.a n.a 2018 – II 28,000 98,000 n.a n.a 2019 – I 25,000 70,000 98,000 150,000 2019 – II 25,000 70,000 98,000 150,000

Fuente: Bases de los concursos Elaboración: APOYO Consultoría Al respecto, se identifican 13 becas de pasantías (4% del total) cuyo presupuesto actualizado excedió los montos máximos estipulados en las bases de las convocatorias. Cabe mencionar que 8 de estas 13 becas corresponden a pasantías internacionales individuales.

Figura 67. Becas según cumplimiento del presupuesto máximo establecido, por tipo

(N° becas de pasantías culminadas)


Con respecto a la ejecución presupuestal de las becas de pasantías culminadas, en el agregado, se observa una ejecución del 87% del total del presupuesto asignado. Los tipos de pasantía con las mayores tasas de ejecución presupuestal son las pasantías nacionales grupales (ejecución presupuestal del 99%) y las pasantías nacionales individuales (92%).

63

181

8 26

3

8

2

0

40

80

120

160

200

Pasantía nacionalindividual


individual

Pasantía nacionalgrupal


grupal

Por debajo del límite presupuestal Por encima del límite presupuestal


190

Figura 68. Ejecución presupuestal de becas de pasantía culminadas, por tipo de beca

(Porcentaje)


Al analizar de manera individual las becas de pasantía, se observa que la ejecución presupuestal de la gran mayoría se concentra en el rango entre 70% y 100%. Incluso, en el caso de becas individuales se registran 5 casos en donde la ejecución presupuestal ha sido mayor al 100%.

Figura 69. Becas según rangos de ejecución presupuestal, por modalidad de la beca

(N° becas de pasantía culminadas)


92% 85%99%

86%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Pasantíanacional

individual


individual



grupal

1 1 1 - 6 12 14 26

38

151

5 - - - - - 2 4 3 5 22

-0

40

80

120

160

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% +100%Ejecución presupuestal

Individuales Grupales


191

7.4 Efectos

A continuación, se presenta la estimación de efectos del PIP 1 a partir de la información primaria recopilada en productores, investigadores, y otros actores del SNIA. Este análisis se distribuye según cada componente:

▪ La sección 7.4.1 presenta la estimación de efectos del componente 1

▪ La sección 7.4.2 presenta la evolución de indicadores para el componente 2

▪ La sección 7.4.3 presenta la evolución de indicadores de la actividad 3.1

7.4.1 Componente 1: Afianzamiento del mercado de servicios de innovación

Para el análisis del componente 1, la fuente principal de información corresponde a las encuestas aplicadas a productores beneficiarios y de un grupo de control recopilados en el marco de la línea final.34 Este componente incluye tres fondos concursables: Investigación Adaptativa, Servicios de Extensión, y Apoyo a Empresas Semilleristas. Si bien el objetivo era poder identificar efectos para cada fondo, debido a los retos del trabajo de campo y dificultad para obtener la muestra total, los datos de esta subsección son sólo para los fondos de Investigación Adaptativa y Servicios de Extensión. Como paso previo a la estimación de impactos referidos a los fondos concursables de este componente, es necesario describir las características demográficas y socioeconómicas más relevantes de la muestra recopilada tanto en línea de base como en línea de salida. En el marco del análisis socioeconómico, también se añaden algunos indicadores asociados con la incidencia de la Covid-19 y las expectativas sobre las consecuencias de la crisis suscitada. Finalmente, se presentan los indicadores asociados a la adopción tecnológica en ambos cortes, así como la disposición de pago por servicios vinculados a la innovación.

Cabe precisar que, para este análisis descriptivo, se realizará un análisis de la comparabilidad entre el grupo de tratamiento y control obtenido a través del levantamiento de información. Para verificar si, en promedio, el grupo de control es similar al grupo de tratamiento se procedió a realizar el test de medias a cada una de las variables utilizados. Este test prueba la hipótesis de que las medias calculadas de los indicadores seleccionados son, en promedio, similares.

Características sociodemográficas de la muestra analizada

En primer lugar, se presentan variables que describen a los productores que responden la encuesta. Este análisis descriptivo es importante para identificar que en línea de base no haya diferencias significativas entre los grupos de tratamiento y control. Asimismo, en las variables demográficas observables no debe de haber diferencias en el tiempo dado que se está trabajando con una base de datos de panel, lo cual implica que se sigue a la misma persona en el tiempo.

34 Se está tomando en cuenta la muestra panel para el caso de los fondos de Investigación Adaptativa y Servicios de Extensión (IA y EXT), debido a las similares características de estos dos fondos. Se realiza esta estrategia para incrementar el número de observaciones que se obtengan en el tiempo y así mejorar el mínimo efecto detectable del modelo.


192

Al analizar la distribución del número de miembros del hogar por grupo y período, se obtiene que esta pareciera no haber variado en el tiempo.

En cuanto a las características del jefe del hogar se encuentran los siguientes hallazgos:

▪ La edad promedio de los jefes de hogar es de 48 años de edad. Si bien se identifican diferencias significativas en este nivel, al comparar la línea de base con línea final, esto es esperable dados los años transcurridos entre ambos operativos de campo.

▪ El 70% de la muestra de jefes de hogar está conformada por hombres. Las diferencias no son significativas entre el grupo de tratamiento de control, tanto en línea de base como en línea final.

▪ El 95% de los jefes de hogar sabe leer y escribir. No se encuentran diferencias significativas entre tratamiento y control en ambos periodos, ni diferencias significativas entre la línea de base y línea final.

▪ En cuanto a la educación, el 45% de la muestra cuenta con al menos secundaria completa. No se encuentran diferencias significativas entre tratamiento y control en ambos periodos.

▪ El 80% de la muestra tiene el castellano como lengua materna. Si bien este indicador varía entre la línea de base y la final, esto se debe al menor reporte de esta información en la línea de base.

Los resultados se pueden apreciar en el Cuadro 41:

Cuadro 41. Test de medias, características demográficas de los productores

Grupo N Control

N Tratamiento

Promedio Control

Promedio Tratamiento Diferencia Significancia

Edad LB 440 436 47.11 48.99 -1.88 ** LF 428 448 48.41 50.63 -2.22 **

Saber leer y escribir LB 439 436 97% 98% -1% LF 428 448 94% 96% -2%

Secundaria LB 440 436 59% 61% -2% LF 428 448 43% 46% -3%

Estudios superiores LB 440 436 15% 15% 1% LF 428 446 14% 14% 0%

Castellano como lengua materna

LB 342 343 81% 82% -1% LF 428 448 73% 82% -9% ***

Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. Adicionalmente, estos datos se pueden comparar con la población de productores agropecuarios de la ENA y con los datos agregados de la ENAHO.

Considerando los datos recopilados para los programas de Investigación Adaptativa y servicios Extensión es posible identificar a los beneficiarios promedio del PNIA como productores agrícolas con edad superior a los 30 años y en promedio 51, en su mayoría varones, y que hablan español. Esta última cifra contrasta con la caracterización de la


193

población rural de ENAHO y ENA 2019, que tiene una población en promedio dos años mayor y que habla español en menor porcentaje.

En cuanto al nivel educativo, es posible señalar que más de la mitad de los participantes de estos programas cuenta con determinado nivel de educación primaria completo, un porcentaje que disminuye a 47% para aquellos con estudios secundarios y a 16.99% para aquellos que cuentan con educación superior. Esta información contrasta con la ENA de 2019, donde el porcentaje de población con educación primaria es mayor, pero cae significativamente y es menor para los niveles de educación secundaria y superior, a los cuales solo el 26% y 10% de la población considerada en dicha encuesta accede, respectivamente.

Finalmente, en cuanto a los ingresos totales anuales es posible señalar que los ingresos de los beneficiarios del PNIA son ampliamente superiores al de los participantes en la ENA de 2019 y se acercan al nivel de los ingresos mostrados por la población urbana de la ENAHO.

Estos datos se pueden observar en el Cuadro 42.

Cuadro 42. Caracterización de la población potencial y muestra tratada

Variable ENAHO 2019 ENA 2019 Beneficiarios

PNIA1/ Total Rural Urbano Total Total

Muestra 34,565 30.69% 69.31% 15,427 45,482 Características del jefe de hogar: Edad (promedio) 54 54 54 58 51

Edad: 30 años a más 94.72% 95.08% 94.55% 98.55% 93.40%

Sexo (hombre) 70.57% 78.19% 66.89% 72.23% 67.06% Lengua materna: Español 70.84% 52.25% 79.82% 61.48% 81.50% Nivel educativo alcanzado:

Educ. primaria completa o incompleta 33.28% 53.03% 23.74% 63.93% 54.33% Educ. secundaria completa o incompleta 35.44% 27.62% 39.21% 25.65% 46.94% Educ. superior completa o incompleta 13.27% 3.47% 18.01% 10.42% 16.99%

Ingreso neto promedio anual 10,854.55 5,871.68 13,260.48 4,454.93 16,147.63 1/ La muestra seleccionada corresponde a los datos de panel de los beneficiarios de la línea final de los programas de IA + EXT. Fuente: Encuesta a productores: Línea final 2020; ENA 2019, ENAHO 2019 Elaboración: APOYO Consultoría. En cuanto a las características de la vivienda y producción que utilizan los productores, no se encuentran diferencias significativas.

▪ En promedio el acceso a agua a través de red pública incrementó de la línea de base a la línea final. En la línea final, el promedio de acceso fue 68.5% y no hay diferencias significativas entre tratamiento y control.

▪ En el material de la vivienda, en promedio el 25% de los productores cuentan con viviendas de ladrillo o cemento. No hay diferencias significativas entre el tiempo o grupos de tratamiento y control.

Los resultados se pueden apreciar en el Cuadro 43:


194

Cuadro 43. Test de medias, características de vivienda de los productores

Grupo N Control

N Tratamiento

Promedio Control


Acceso a agua a través de red pública

LB 342 343 64% 47% 17% ***

LF 428 446 68% 69% -1%

Casa de ladrillo o cemento LB 342 343 26% 29% -3%

LF 428 448 23% 27% -4%

Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. Incidencia del Covid19

La crisis del Covid19 del 2020 tuvo un fuerte impacto en el mundo. Debido a que la evaluación final fue planificada para ese año, se indagó sobre los impactos que los productores agropecuarios percibieron.

El Cuadro 44 y el Cuadro 45 presentan los impactos percibidos para los controles y tratados, respectivamente.

▪ En cuanto a la producción, en ambos grupos el 59% de los productores señalan que el Covid19 la disminuyó. La magnitud de esta disminución es en promedio 35%. Asimismo, 37.5% señalan que la pandemia no afectó su producción.

▪ Sobre los costos, 51% de los productores señalan que el Covid19 incrementó sus costos en promedio en 27%. En un cuarto de ellos, señalan que disminuyó los costos en un tercio. Finalmente, otro cuarto señala que no hubo efecto en los costos.

▪ Los ingresos se vieron afectados. 75% de los productores señalan que la pandemia disminuyó sus ingresos en promedio en 35%.

▪ En cuanto a las ventas de productos y subproductos agrícolas, un 50% señala que no se vieron afectados, mientras que un 45% señala que disminuyó en 36%.

▪ Finalmente, sobre las ventas de productos y subproductos pecuarios, 66% señala que no fueron afectados por la pandemia, mientras que un 33% señala que disminuyeron las ventas en 37%.

Cuadro 44. Percepción del impacto del Covid19 en controles

Variable % productores afectados por Covid con respecto de campaña anterior

Impacto del Covid (variación % promedio)

Aumentó Disminuyó No afectó % aumento

% disminución

Producción 4% 58% 39% 35% 34% Costos 49% 24% 27% 25% 33% Ingresos 5% 74% 22% 21% 34% Ventas de productos o subproductos agrícolas 4% 44% 52% 22% 36%

Ventas de productos o subproductos pecuarios 2% 35% 64% 29% 36%

Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría.


195

Cuadro 45. Percepción del impacto del Covid19 en tratados

Variable % productores afectados por Covid con respecto de campaña anterior

Impacto del Covid (variación % promedio)

Aumentó Disminuyó No afectó % aumento

% disminución

Producción 5% 59% 36% 25% 36% Costos 53% 24% 24% 30% 29% Ingresos 5% 76% 19% 23% 35% Ventas de productos o subproductos agrícolas 3% 47% 50% 24% 36%

Ventas de productos o subproductos pecuarios 1% 30% 69% 23% 39%


Adopción de tecnologías agropecuarias

El PIP 1 tiene por objetivo aumentar la adopción de tecnologías agropecuarias entre los productores. La lista de las tecnologías analizadas corresponde a aquellas para las cuales se recolectó información tanto en la línea de base como en la línea final. Asimismo, se relaciona cada tecnología con la categoría de innovación a la cual pertenece.

Cuadro 46. Categorización de las tecnologías agropecuarias analizadas

Tipo Actividad Tecnologías agropecuarias Categoría de

innovación Agrícola 1. Implementación de análisis de suelos Fertilización Agrícola 2. Operación y mantenimiento de sistemas de riego Riego tecnificado Agrícola 3. Sistemas de riego tecnificado Riego tecnificado Agrícola 4. Uso de abonos y fertilizantes Fertilización Agrícola 5. Uso de plaguicidas MIPE Agrícola 6. Uso de control biológico MIPE Agrícola 7. Manejo integrado de plagas Manejo productivo Agrícola 8. Prácticas agrícolas Manejo productivo Agrícola 9. Producción orgánica Manejo productivo Agrícola 10. Cosecha Manejo productivo Agrícola 11. Postcosecha Postcosecha Agrícola 12. Lavado/secado Procesamiento Agrícola 13. Envasado Procesamiento

Otros temas 14. Almacenamiento Postcosecha Agrícola 15. Comercialización Gestión

Pecuario 16. Instalación y manejo de pastos Manejo de pasturas y

forrajes

Pecuario 17. Prácticas de alimentación de los animales de crianza

Manejo productivo

Pecuario 18. Técnicas de mejoramiento genética de los animales de crianza

Mejoramiento genético

Pecuario 19. Buenas prácticas pecuarias Procesamiento Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. Para analizar si esta adopción se logró de manera exitosa, se consideran 5 indicadores:

▪ Porcentaje de productores que adoptan nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo: el porcentaje de productores que adoptan


196

nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo, siendo consideradas solo las 19 tecnologías35 por las cuales se preguntan tanto en la línea de base como en la final.

▪ Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo v1: el número de nuevas tecnologías, considerando las mismas tecnologías del acápite (i).

▪ Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo v2: el número de tecnologías específicas, sin considerar aquellas genéricas como prácticas agrícolas y pecuarias.

▪ Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo v3: el número de tecnologías más avanzadas, impulsadas con mayor énfasis por el Proyecto.36

▪ Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo v4: el número el número de tecnologías más avanzadas sin considerar las genéricas.

En cuanto a la adopción de tecnologías agropecuarias se encuentran los siguientes hallazgos, los cuales pueden observarse en el Cuadro 47:

▪ El porcentaje de productores que adoptan nuevas tecnologías aumentó de la línea de base a la final. Además, existen diferencias significativas en la línea final entre tratados y controles, mientras que en la línea de base no se observan diferencias significativas.

▪ El número de tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo incrementó al comparar la línea de base con respecto de la línea final. Asimismo, en la línea de base no existían diferencias significativas, mientras que en la línea de base sí lo son. Esto se observa para las 4 definiciones del indicador.

Cuadro 47. Test de medias, características demográficas de los productores

Grupo N Control

N Tratamiento

Promedio Control


Porcentaje de productores que adoptan nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo

LB 440 436 31% 29% 2%

LF 428 448 41% 52% -12% ***

Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo v1

LB 440 436 0.77 0.95 -0.18

LF 428 448 1.31 1.92 -0.61 ***


LB 440 436 0.68 0.86 -0.18

LF 428 448 1.17 1.74 -0.57 ***

35 Estas tecnologías corresponden a (i) implementación de análisis de suelo; (ii) operación y mantenimiento de riego; (iii) sistemas de riego tecnificado; (iv) uso de abonos y fertilizantes; (v) uso de plaguicidas; (vi) uso de control biológico; (vii) manejo integrado de plagas; (viii) prácticas agrícolas; (ix) producción orgánica; (x) cosecha; (xi) postcosecha; (xii) lavado/secado; (xiii) envasado; (xiv) almacenamiento; (xv) comercialización; (xvi) instalación y manejo de pastos; (xvii) prácticas de alimentación de los animales de crianza; (xviii) técnicas de mejoramiento genético de los animales de crianza; y (xix) prácticas pecuarias. 36 Se refiere a las tecnologías (vi) a la (xv), (xviii) y (xix).


197

Grupo N Control

N Tratamiento

Promedio Control



LB 440 436 0.45 0.53 -0.08

LF 428 448 0.75 1.22 -0.47 ***


LB 440 436 0.36 0.44 -0.08

LF 428 448 0.61 1.05 -0.43 ***

Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. Disposición a pagar por servicios de innovación

En esta línea, la disposición a pagar por servicios de innovación puede dar indicios de la sostenibilidad de las actividades de innovación.

El Cuadro 48 muestra el test de medias para la disposición a pagar por servicios de innovación en el tiempo y por grupo de intervención. Se encuentran los siguientes hallazgos:

▪ El porcentaje de productos con disposición a pagar por capacitación en prácticas agrícolas y pecuarias incrementa para la línea final. No obstante, no se encuentran diferencias significativas entre los grupos control y tratamiento.

▪ De igual forma, el monto a pagar por capacitaciones incrementa entre la línea de base y la final tanto para prácticas agrícolas y pecuarias. Nuevamente, no se encuentran diferencias significativas entre grupos excepto para el caso de las capacitaciones en prácticas pecuarias en línea de base. En este caso, el monto a pagar es mayor en controles que en tratamiento con una significancia del 10%.

▪ El porcentaje de productores dispuestos a pagar por asistencia técnica incrementa entre línea de base y línea final para prácticas agrícolas y pecuarias. No se encuentran diferencias a nivel de grupo en línea final.

▪ Finalmente, el monto a pagar por asistencia técnica en prácticas agrícolas y pecuarias entre línea de base y línea final incrementa. No obstante, no se encuentran diferencias estadísticamente significativas a entre grupos.


198

Cuadro 48. Test de medias, disposición a pagar por servicios de innovación

Grupo N Control

N Tratamiento

Promedio Control


Porcentaje de productores con disposición a pagar por capacitación en prácticas agrícolas

LB 440 436 32% 31% 2%

LF 107 139 47% 52% -5%

Porcentaje de productores con disposición a pagar por capacitación en prácticas pecuarias

LB 440 436 18% 10% 8% ***

LF 44 55 61% 64% -2%

Monto a pagar por capacitación en prácticas agrícolas (S/)

LB 139 132 32.84 29.13 3.71

LF 45 71 56.67 54.01 2.65

Monto a pagar por capacitación en prácticas pecuarias (S/)

LB 75 43 32.39 28.33 4.06

LF 25 33 74.64 44.09 30.55 *

Porcentaje de productores con disposición a pagar por asistencia técnica en prácticas agrícolas

LB 440 436 23% 25% -2%

LF 52 105 44% 54% -10%

Porcentaje de productores con disposición a pagar por asistencia técnica en prácticas pecuarias

LB 440 436 13% 8% 5% **

LF 11 34 64% 56% 8%

Monto a pagar por asistencia técnica en prácticas agrícolas (S/)

LB 98 106 38.30 31.72 6.58

LF 21 52 53.33 43.56 9.78

Monto a pagar por asistencia técnica en prácticas pecuarias (S/)

LB 54 32 33.92 28.21 5.71

LF 6 18 60.00 33.33 26.67



199

Percepciones sobre la adopción tecnológica

Si bien en la línea de base no se les preguntó sobre si continuarían implementando actividades o métodos para mejorar las prácticas agrícolas y pecuarias, en la línea final se recogió esta información para ambos grupos.

El Cuadro 49 muestra los resultados del test de medias sobre la percepción de la adopción de tecnologías.

▪ En actividades agrícolas, hay una diferencia significativa entre el porcentaje de productores del tratamiento que continuará implementando actividades o métodos para mejorar sus prácticas.

▪ No se encuentran diferencias en cuanto a las prácticas pecuarias.

Cuadro 49. Test de medias, percepciones sobre la adopción de tecnología

Grupo N Control

N Tratamiento

Promedio Control


Porcentaje de productores que continuará implementando actividades o métodos para mejorar en prácticas agrícolas

LF 428 448 33% 44% -11% ***

Porcentaje de productores que continuará implementando actividades o métodos para mejorar en prácticas pecuarias

LF 428 448 20% 21% -2%

Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. Características de la producción agropecuaria

Según la teoría de cambio, el financiamiento de actividades de innovación fomentaría mejoras en la producción. En este sentido es importante analizar las características de la producción de la muestra.

El Cuadro 50 muestra el promedio de hectáreas cosechadas y porcentaje de productores que riegan a través de gravedad. No se encuentran diferencias significativas en el número de hectáreas cosechadas entre línea de base a línea final ni a nivel de grupos.

El Cuadro 51 muestra el promedio del rendimiento para los cultivos de café y papa37. En ninguno de los casos se encuentran diferencias entre grupos control o tratamiento. Asimismo, en el caso del rendimiento de papa, no hay diferencias significativas entre la línea de base y la final. En cambio, en café se encuentra una diferencia significativa entre el rendimiento de la línea final con respecto a la línea de base.

37 Solo se muestran los rendimientos para café y papa debido a que son de los 5 cultivos más financiados en los fondos de investigación adaptativa y extensionistas, así como los cultivos con más de 100 observaciones en la muestra panel por lo cual permitiría tener estadísticos robustos.


200

Cuadro 50. Test de medias, características de la producción agropecuaria

Grupo N Control

N Tratamiento

Promedio Control


Número de hectáreas cosechadas

LB 415 417 2.87 8.21 -5.34

LF 428 448 1.85 2.30 -0.45

Riego a través del sistema de gravedad

LB 225 191 80% 74% 5%

LF 244 250 57% 60% -2%


Cuadro 51. Test de medias, rendimientos de café y papa

Grupo N Control N Tratamiento

Promedio Control


Café LB 100 156 1.50 1.41 0.09

LF 114 149 24.08 33.50 -9.42

Papa LB 105 55 61.88 31.23 30.65

LF 126 54 55.01 49.35 5.66


Características socioeconómicas de los productores

Finalmente, según la teoría de cambio, la adopción de tecnologías e innovaciones llevaría a una mejora en los ingresos de los productores. Por ello, se analizan los promedios de los ingresos totales del hogar y los exclusivos a actividades agropecuarias.

El siguiente cuadro muestra los resultados del test de medias de los ingresos.

▪ De la descripción del impacto del Covid19, se había visto que percibían que sus ingresos habían disminuido. Tanto en los ingresos totales del hogar como en los agropecuarios se ve una reducción entre la línea de base a la línea final.

▪ No obstante, la reducción de ingresos, en línea de base no había diferencias significativas entre grupos de control y tratamiento. En la línea final, se encuentran diferencias significativas y a favor del grupo de tratamiento en ambos tipos de ingresos.


201

Cuadro 52. Test de medias, ingresos totales y agropecuarios

Grupo N Control

N Tratamiento

Promedio Control


Ingresos del hogar LB 401 404 19,525.27 20,512.55 -987.28

LF 410 412 11,158.90 16,147.63 -4,988.74 ***

Ingresos agropecuarios del hogar

LB 384 393 15,445.81 14,563.80 882.01

LF 410 411 8,673.26 12,559.19 -3,885.94 ***

Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. Aplicación de modelos de estimación de impacto En esta subsección se presentarán los resultados de las estrategias econométricas aplicadas al componente 1. En primer lugar, cabe resaltar que se de forma conjunta los fondos de Investigación Adaptativa y Servicios de Extensión (IA y EXT), debido a las similares características de estos dos fondos.38 Se realiza esta estrategia para incrementar el número de observaciones que se obtengan en el tiempo y así mejorar el mínimo efecto detectable del modelo.

Se realizaron cálculos de poder con la muestra panel obtenida. Siguiendo la metodología de la línea de base, se utiliza la herramienta estadística de Djimeu & Houndolo (2016) para incorporar un coeficiente de correlación intra-cluster. Este coeficiente, 0.12, fue estimado en la línea de base con la Encuesta Nacional Agropecuaria del 2014 por “número de plantas que cosechó”.

El Cuadro 53 presenta los resultados de la estimación del efecto mínimo detectable (MDES). En línea de base, se había estimado un MDES de 0.15 para investigación adaptativa y de 0.2 para investigación adaptativa. Al unir ambos fondos, debido a sus características similares, se logra incrementar el número de observaciones que se siguen en el panel. Por ello, el resultado de la estimación del MDES de la muestra obtenida en la línea final es de 0.132.

38 En el caso de los subproyectos de Extensión Agraria e Investigación Adaptativa, la experiencia del trabajo de campo cualitativo ha permitido evidenciar que se trata de intervenciones con una teoría de cambio similar. De hecho, en los proyectos de Investigación Adaptativa analizados, se han encontrado componentes de extensión que permiten una articulación directa con la adopción tecnológica de agricultores.


202

Cuadro 53. Mínimo efecto detectable de la muestra panel, IA y EXT

Supuestos Panel de investigación adaptativa y extensión

α 0.05 β 0.8 Colas 1 t1 1.65 t2 0.84 σγ 0.5 ρ 0.12 P 0.5 n 11 δ (MDES1) 0.132 Ј (Tamaño de muestra [# clusters]) 71

Nota: 1/ MDES significa Mínimo poder detectable por sus siglas en inglés “Minimum detectable effect size”,

α corresponde al nivel de significancia, β a la potencia deseada de la prueba, Colas al número de colas de la prueba, t1 al valor T correspondiente al nivel de significancia deseada de la prueba, t2 al valor T correspondiente al nivel de potencia deseada del diseño, σγ a la desviación estándar total combinada del efecto estimado sobre la variable de resultado, ρ al coeficiente de correlación intra cluster, P a la proporción de individuos asignados al grupo de tratamiento, n al número de individuos por cluster, Ј al número de clusters en el grupo de tratamiento, y δ al MDES. Las celdas en plomo corresponden los supuestos que se modifican con respecto al primer escenario. Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría.

Se aplica un enfoque de diferencias en diferencias para la base panel de los fondos IA y EXT. Es decir, previamente se construyó la base panel filtrando a los productores encuestados en la línea base y en la línea final, de tal manera que para todos ellos se posea información de inicio y de fin. De esta manera, se puede controlar por los efectos fijos constantes en el tiempo del productor.

Para cada variable de impacto se presentan tres especificaciones.

▪ El modelo base corresponde al modelo de diferencias en diferencias robusto con efectos fijos solo considerando la variable analizada. Es decir, además del efecto conjunto del tiempo y tratamiento, incluye el efecto tiempo y del tratamiento de manera independiente.

En este caso, para estimar el impacto del proyecto en cada indicador de impacto se utilizó la siguiente regresión a partir de la cual se obtuvo el parámetro α, es decir, el efecto promedio del PIP 1 sobre los beneficiarios:

𝑌𝑖,𝑡 = 𝑋𝑖,𝑡𝛽 + 𝛼𝑇𝑖𝑡𝑡 + 𝑢𝑖𝑡

Donde: − 𝑌𝑖,𝑡 es la variable resultado o indicador de impacto: (i) número de tecnologías

generadas y aplicadas en el proceso productivo, (ii) ingresos agropecuarios y (iii) ingresos del hogar

− 𝑇𝑖 es una variable dicotómica, que es igual a uno (1) si el individuo es beneficiario del Proyecto y cero (0) si pertenece al grupo de control.


203

− 𝑡𝑡 variable dicotómica, que es igual a uno (1) si la observación proviene del período post-tratamiento.

− 𝑢𝑖,𝑡 es el término de error.

▪ La segunda especificación considera, además de los efectos mencionados en el modelo base, la variable de control de la participación en otros fondos diferentes a los del PNIA. En este caso, la ecuación corresponde a la siguiente:

𝑌𝑖,𝑡 = 𝑋𝑖,𝑡𝛽 + 𝛼𝑇𝑖𝑡𝑡 + 𝛾𝑡𝑡 + 𝑢𝑖𝑡





− 𝑋𝑖,𝑡 corresponde a una variable dicotómica que controla por la recepción de fondos diferentes a los de PNIA.


▪ En la última especificación se adiciona variables de control demográficas, las cuales buscan corregir por las diferencias que puedan existir en la línea de base y final. Para esta especificación, la ecuación utilizada corresponde a la siguiente:

𝑌𝑖,𝑡 = 𝑋𝑖,𝑡𝛽 + 𝛼𝑇𝑖𝑡𝑡 + 𝛾𝑡𝑡 + 𝑢𝑖𝑡





− 𝑋𝑖,𝑡 es un vector de características del hogar, organizaciones, comunidades o parcelas que se considera relevante incluir para controlar por sus posibles efectos en los indicadores de impacto: recepción de fondos diferentes a los del PNIA, sexo, edad, edad al cuadrado, saber leer y escribir, nivel educativo y una variable de puntaje del nivel socioeconómico.


Los detalles de las especificaciones de las estimaciones se encuentran en el Anexo 29.

Variable de impacto 1: Adopción tecnológica


204

Se estima el impacto del Proyecto en la adopción de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo. En el Cuadro 54 se presenta el resumen de los efectos estimados para las cuatro versiones del indicador de adopción tecnológica. Los efectos estimados son significativos y consistentes, encontrándose en el rango 0.374-0.489.

El efecto estimado se reduce con las definiciones del indicador, es decir, el efecto es menor cuando se considera un menor número de tecnologías. Asimismo, todos los efectos estimados poseen una significancia por encima del 95%.

Cuadro 54. Impacto estimado en la adopción tecnológica

Modelo Efecto estimado

Número de observaciones

Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo v1 Modelo base 0.489** 1,752 Controlando por otros fondos recibidos 0.502** 1,547 Controlando por otros fondos recibidos y variables demográficas 0.504** 1,544

Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo v2 Modelo base 0.446** 1,752 Controlando por otros fondos recibidos 0.428** 1,547 Controlando por otros fondos recibidos y variables demográficas 0.430** 1,544

Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo v3 Modelo base 0.436*** 1,752 Controlando por otros fondos recibidos 0.439** 1,547 Controlando por otros fondos recibidos y variables demográficas 0.448*** 1,544

Número de nuevas tecnologías generadas y aplicadas en el proceso productivo v4 Modelo base 0.393*** 1,752 Controlando por otros fondos recibidos 0.366** 1,547 Controlando por otros fondos recibidos y variables demográficas 0.374** 1,544

Nota: *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. Variable de impacto 2: Ingresos agropecuarios En el Cuadro 55 se presenta el resumen de los impactos en los ingresos anuales agropecuarios. Estos efectos poseen una significancia del 99% y se encuentran en el rango de 33.8%-34.7%. Es decir, que la participación en el Proyecto explica este porcentaje de la diferencia entre los ingresos de los controles y tratados en la línea final.

Esos resultados son consistentes entre las diferentes especificaciones, dos de las cuales controlan por la participación en otros fondos concursables. Asimismo, se controla por el efecto Covid-19 al incorporar el efecto del tiempo.


205

Cuadro 55. Impacto estimado en los ingresos agropecuarios



Logaritmo del ingreso anual agropecuario Modelo base 0.341*** 1,557 Controlando por otros fondos recibidos 0.338*** 1,377 Controlando por otros fondos recibidos y variables demográficas 0.347*** 1,375

Nota: *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. Variable de impacto 3: Ingresos del hogar Por último, se estima el impacto en los ingresos del hogar de los productores agropecuarios. Este impacto se encuentra en el rango de 16.8%-18.2%. Es decir, que la participación en el Proyecto explica ese porcentaje de la diferencia entre los ingresos de los tratados y los controles, considerando el efecto del tiempo y del grupo.

Los efectos estimados son significativos en el modelo base y en la especificación donde se controla por la participación en otros fondos diferentes a los del PNIA y por variables demográficas. Cabe resaltar que es razonable que el efecto en los ingresos del hogar sea menor que el efecto solo en los ingresos asociados a la actividad agropecuaria, ya que esta variable se encuentra más relacionada con la participación en el Proyecto.

Cuadro 56. Impacto estimado en los ingresos del hogar



Logaritmo del ingreso anual del hogar Modelo base 0.172* 1,608 Controlando por otros fondos recibidos 0.168 1,420 Controlando por otros fondos recibidos y variables demográficas 0.182* 1,418

Nota: *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Fuente: Encuesta a productores: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría.


206

7.4.2 Componente 2: Impulso a la creación de Competencia Estratégica

I+D+i

En el caso del componente 2, los resultados de la intervención están estrechamente vinculados con: i) el incremento en la oferta de actividades de I+D+i para promover tecnologías que a su vez puedan ser adoptadas por productores agropecuarios; y ii) el incremento de los ingresos producto de las actividades de investigación y extensión agraria. En ese sentido, para el análisis de efectos, se consideró contar con información pre-

post sobre las condiciones de investigadores y becarios respecto de las actividades vinculadas con innovación.39 Para ello, se emplearán 5 variables en el análisis:

▪ Investigadores cuyo trabajo culminó en una nueva tecnología, producto, patente u otra aplicación

▪ Investigadores que realizan publicaciones orientadas a generar tecnologías en temas agronómicos, pecuarios, forestales, entre otros

▪ Porcentaje de investigadores que realizan investigación básica

▪ Ingresos anuales de investigadores (en soles)

▪ Porcentaje de postulantes a becas de post grado y pasantías que han realizado investigación

▪ Ingresos anuales de investigadores que acceden a becas de posgrado y/o pasantías

En el caso de los investigadores del fondo de Investigación Estratégica, se aprecia un incremento significativo en el porcentaje de investigadores cuyo trabajo de investigación culminó en una nueva tecnología, producto, patente u otra aplicación. Así, se observa que en el período transcurrido entre la línea de base y la línea final, se ha incrementado el porcentaje de 61% a 81% de investigadores.

39 No se ha considerado presentar información referida a extensionistas participantes en el PNIA, por la limitada muestra disponible para su análisis.


207

Figura 70. Porcentaje de investigadores cuyo trabajo de investigación culminó en una nueva tecnología, producto, patente u otra aplicación o mejora de

producto existente

Fuente: Encuesta a investigadores y becarios: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría.

En el segundo caso, se aprecia asimismo un incremento significativo en el porcentaje de investigadores que realizan publicaciones orientadas a generar tecnologías en temas agronómicos, pecuarios, forestales, procesos de producción y transformación. Según la Figura 71, se observa que en el período transcurrido entre la línea de base y la línea final, se ha incrementado el porcentaje de 71% a 81% de investigadores, es decir, 10 puntos porcentuales entre los 3 años de análisis, tiempo durante el cual se ejecutaron las actividades del PIP 1. Figura 71. Porcentaje de investigadores que realizan publicaciones orientadas a generar tecnologías en temas agronómicos, pecuarios, forestales, procesos de

producción y transformación


En el tercer caso, se aprecia que el porcentaje de investigadores que realizan investigación básica. Según la siguiente figura, dicho porcentaje ha disminuido de 26%

61%

81%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Línea de base Línea final

71%

81%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%



208

a 10% durante el período de análisis. Ello da cuenta, al analizar estas cifras en conjunto con los anteriores resultados, de un posible efecto sustitución entre el tipo de investigación promovida por el Proyecto y la investigación básica.

Figura 72. Porcentaje de investigadores que realizan investigación básica


Finalmente, en el ámbito de la investigación, se aprecia que los ingresos se han incrementado significativamente entre lo reportado en línea de base y la línea final del estudio. Según lo reportado en la Figura 73, los ingresos han incrementado de los 25 mil soles anuales a los 60 mil soles anuales durante el período de evaluación (2016-2019). Cabe precisar que estos ingresos no consideran el efecto que ha tenido la crisis producto del Covid-19.

Figura 73. Ingresos anuales de investigadores (en miles S/)


En el caso de los becarios de programas de posgrado y/o pasantías, se observa una situación similar en cuanto al progreso. Ello se puede reflejar en la siguiente figura, que indica que el porcentaje de postulantes a becas que han realizado investigación ha incrementado de 58% a 72% durante todo el período de análisis. Estos resultados son

26%

10%

0%

20%

40%

60%

80%

100%


25

60

0

10

20

30

40

50

60

70


Mile

s


209

consistentes con los resultados anteriormente presentados, en la medida que refieren al incremento en la probabilidad de realizar actividades de investigación, orientadas a la promoción de la innovación agraria. Figura 74. Porcentaje de postulantes a becas de post grado y pasantías que han

realizado investigación


Finalmente, en cuanto a los ingresos de los becarios de posgrado y/o pasantía, se observa una trayectoria similar a la identificada en el caso de investigadores. Así, se aprecia que en este caso el incremento en ingresos ha pasado de 15 mil soles a 45 mil soles en el período de análisis. Ello supone una triplicación en los ingresos anuales obtenidos a partir de investigaciones.

Figura 75. Ingresos anuales de investigadores que acceden a una beca de posgrado y/o pasantía

(en miles S/)


58%

72%

0%

20%

40%

60%

80%

100%


15

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50


Mile

s


210

Como conclusión, es posible identificar que la situación de los investigadores participantes en las actividades del PIP 1 ha mejorado. Parte de esta mejora podría ser atribuible a las actividades realizadas en el marco de este Proyecto; sin embargo, no es posible definir una atribución al PIP 1, dada la ausencia de un grupo de control comparable. Ahora bien, llama la atención la mejora en las condiciones de investigadores, en la medida que ello facilita y promueve continuar con actividades de I+D+i como parte de su ejercicio profesional.

7.4.3 Actividad 3.1: Fortalecimiento del INIA como ente rector del SNIA

En el caso de la actividad 3.1, se consideró contar con información pre-post sobre el nivel de satisfacción de instituciones participantes en el SNIA respecto a la efectividad y cooperación en el sistema. Para ello, se emplearán 3 variables en el análisis:

▪ Conocimiento sobre el trabajo realizado por el INIA y el SNIA

▪ Percepción sobre el desempeño del SNIA en la consolidación de la innovación agraria

▪ Percepción sobre el rol del INIA como ente rector del SNIA

Con respecto la primera variable, la línea final, y su contraste con la línea de base, permite evidencia que ha habido una evolución positiva en el conocimiento sobre la labor del INIA y del SNIA. Así, el porcentaje de actores que manifiesta conocer las actividades realizadas por el INIA ha aumentado de 77% a 87%, entre la línea de base y la línea final. Asimismo, en cuanto al SNIA, el aumento observado es aún mayor pasando de 41% de actores que reportan conocer las actividades realizadas por el SNIA a 70%, entre la línea de base y la línea de salida. Estos resultados indican que las actividades realizadas en el marco de la Actividad 3.1 han sido efectivas para esparcir el conocimiento sobre el SNIA. Si bien hubo un desfase en el inicio de actividades, las actividades realizadas tuvieron un efecto positivo para presentar al SNIA.


211

Figura 76. Porcentaje de actores que conocen el trabajo realizado por el INIA y el SNIA

Fuente: Encuesta a actores del SNIA: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría.

En segundo lugar, la encuesta de satisfacción muestra que las instituciones participantes se encuentran en su mayoría satisfechas o muy satisfechas con la SNIA. El mayor nivel de satisfacción se encuentra en la manera en que la SNIA genera espacios de discusión para los temas relacionados con innovación y el desarrollo tecnológico agrario (74% de aprobación). Mientras que la menor satisfacción se registró en la articulación con instituciones de investigación que promuevan la transferencia y adopción de tecnologías y/o de producción agraria (59% de aprobación). Al comparar los resultados de la línea de salida con la línea de base, se observa que los actores participantes del SNIA reportan una mayor satisfacción con respecto a la indicada en la línea de base. Es así como, existe un incremento de mayor al 15% de los actores del SNIA en las actividades de generación de espacios de discusión, intercambio de conocimientos y recursos, conformación de la red de innovación y poder de convocatoria. En cambio, la actividad de fomento a participación de productores muestra un leve avance con respecto a lo reportado en la línea de base (incremento de solo 6 pp.). Estos resultados son importantes para demostrar que las actividades realizadas han sido favorables. Como ya se ha mencionado, la Actividad 3.1 se encuentra alineada con las necesidades de fortalecimiento institucional propuesto por la Política, sin embargo, hubo un desfase con la implementación a la par del PIP 1. No obstante, más allá del retraso, una vez iniciadas estas actividades han sido efectivas en generar más espacios de discusión, intercambio de conocimientos, articular instituciones, etc.

77%

41%

87%

70%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Conocimiento del INIA Conocimiento del SNIA

Línea de base Línea de salida


212

Figura 77. Percepción sobre el desempeño del SNIA en la consolidación de la innovación agraria – (1/2)

(expresado como el porcentaje de actores que reportan están de acuerdo o muy de acuerdo con el rol del SNIA en las siguientes actividades)

Fuente: Encuesta a actores del SNIA: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría.

Figura 78. Percepción sobre el desempeño del SNIA en la consolidación de la innovación agraria – (2/2)

(expresado como el porcentaje de actores que reportan están de acuerdo o muy de acuerdo con el rol del SNIA en las siguientes actividades)

Fuente: Encuesta a actores del SNIA: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. Finalmente, resulta importante analizar el fortalecimiento de la capacidad del INIA para ejercer su rol como ente rector del SNIA a partir de la percepción de los actores del SNIA. En esa línea, el 57% de los actores encuestados se encuentra satisfecho o totalmente satisfecho con el desempeño del INIA para asumir el rol como ente rector del SNIA. Además, el 60% de los actores encuestados afirma que —a comparación de hace unos años— la labor del INIA como líder del Sistema ha mejorado.

55% 50% 45%51%

74%67%

61%66%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Generación deespacios de discusión

Intercambio deconocimientos y

recursos

Conformación de redde innovación

Promoción deacuerdos, convenios y

alianzas


58%49% 50% 48%

64% 59% 60% 64%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Fomento aparticipación de

productores

Articulación coninstituciones de

investigación

Promoción detecnologías,integrando

comunidades nativas

Poder de convocatoria



213

Figura 79. Percepción sobre el rol del INIA como ente rector del SNIA (Porcentaje de encuestados, según satisfacción con el rol del INIA)

Fuente: Encuesta a actores del SNIA: Estudio de Línea de base 2017, Línea final 2020 Elaboración: APOYO Consultoría. En conclusión, los resultados reflejan que la Actividad 3.1 ha mostrado avances relevantes en el mejoramiento de las capacidades del INIA para cumplir con su rol como ente rector, aunque todavía no ha alcanzado todas las capacidades suficientes para poder dirigir de forma satisfactoria el sistema.

7.4.4 Conclusiones

El desempeño del Proyecto ha sido positivo en términos del incremento de los ingresos de los productores beneficiarios. Así, a partir de las estimaciones realizadas, se ha identificado que el PIP 1 ha tenido un efecto significativo sobre el nivel de adopción tecnológica, empleando las categorías de innovación presentadas tanto en línea de base como en la línea final. Así, se considera un impacto significativo de la adopción en prácticas en materia de control biológico, producción orgánica, cosecha, postcosecha, uso de abonos y fertilizantes, análisis de suelos, entre otros.

Asimismo, se ha identificado una mejora en los ingresos totales del hogar en un rango que oscila entre 17% y 18% (significativo al 10%) atribuible al PIP1 de acuerdo con los escenarios de evaluación de impacto empleados, mediante la aplicación de la metodología diferencias en diferencias. En el caso de los ingresos por actividades agropecuarias, estos ingresos se incrementan de manera importante en un rango que oscila entre 33% y 35% (significativo al 1%).

En cuanto a los investigadores y becarios, es posible identificar que la situación de los investigadores participantes en las actividades del PIP 1 ha mejorado, tanto a nivel de las actividades de investigación realizadas, como a nivel de los ingresos (que han incrementado de forma significativa). Parte de esta mejora podría ser atribuible a las actividades realizadas en el marco de este Proyecto; sin embargo, no es posible definir

7%

7%

29%

50%

7%

Totalmente insatisfecho

Insatisfecho

Ni satisfecho ni insatisfecho

Satisfecho

Totalmente satisfecho

El 60% de los actores encuestados afirma que, a comparación de hace unos años, la labor del INIA como líder del SNIA ha mejorado


214

una atribución al PIP 1, dada la ausencia de un grupo de control comparable. Ahora bien, llama la atención la mejora en las condiciones de investigadores, en la medida que ello facilita y promueve continuar con actividades de I+D+i como parte de su ejercicio profesional

En cuanto a otros actores del SNIA, se ha identificado una percepción positiva sobre el desempeño del sistema, aunque con algunas oportunidades de mejora en cuanto al fortalecimiento del rol del INIA como ente rector. Por un lado, se ha reportado un avance importante en el conocimiento de las actividades realizadas por el SNIA, las actividades de generación de espacios de discusión, los intercambios de conocimientos y recursos, la conformación de la red de innovación y el poder de convocatoria. Por otro lado, los puntos de mejora se relacionan con la articulación con instituciones de investigación y el fomento a la participación de productores. Cabe resaltar que el 60% de los encuestados afirma que la labor del INIA como líder del SNIA ha mejorado en los últimos años.


215

7.5 Salvaguardas sociales

El análisis de salvaguardas sociales tiene por objetivo determinar el grado de cumplimiento de la intervención del PIP 1 con respecto a los compromisos de salvaguardas sociales suscritos con el Banco Mundial.

La presente sección se estructura de la siguiente manera:

▪ La sección 7.5.1 presenta un análisis del cumplimiento del plan de desarrollo social

▪ La sección 7.5.2 presenta un análisis de la implementación de las salvaguardas sociales en una muestra de subproyectos

▪ La sección 7.5.3 presenta un balance del diseño e implementación de las salvaguardas sociales

7.5.1 Plan de desarrollo social

En primer lugar, se analiza el cumplimiento de las acciones del plan de desarrollo social. Esta subsección presenta el análisis del cumplimiento e identificación de cuellos de botella en la implementación del plan de desarrollo social.

▪ Especialista social. Actividades de implementación del marco de gestión social

El Plan De Pueblos Indígenas El documento “Análisis Social, Pueblo Indígenas, Afroperuanos y Equidad de Género

para el Programa Nacional de Innovación Agraria – PNIA, (Plan Social de Pueblos Indígenas y Equidad de Género) elaborado en septiembre del 2013 por Laura Alvarado, es el documento base para el desarrollo de las Salvaguardas Sociales de acuerdo con los requerimientos del Banco Mundial. Este documento contiene, entre otros elementos, un plan detallado del proceso y los indicadores para incorporar las salvaguardas del BM.

Previo a la formulación del PNIA, para la elaboración del Plan de Pueblos Indígenas, PIP1 se realizó un proceso extensivo de consultas. Estas se realizaron a dos niveles, macro y regional con representantes de Comunidades Campesinas y Nativas, así como con representantes de organizaciones privadas involucradas en el tema.

En la consulta a nivel macro realizada en Lima, se incluyó la participación de líderes nacionales de Pueblos Indígenas (andinos y amazónicos) y de organizaciones de mujeres. La consulta regional se realizó en la Comunidad Nativa de Santa Cruz, del distrito de San José de Sisa, provincia El Dorado de la Región de San Martin y en la Comunidad Campesina de Accora (distrito de Accora) en la Región de Puno. El resultado de la consulta fue la generación de una Evaluación Social y un Plan de Pueblos Indígenas ambos divulgados en la página web del PNIA y del Banco Mundial. El instrumento denominado Plan de Pueblos Indígenas se elaboró con el objetivo de establecer las medidas que se adoptaran para asegurar que; (a) los pueblos indígenas reciban beneficios sociales y económicos culturalmente apropiados; y en caso de que (b) se identifiquen aspectos adversos, estos se reduzcan al máximo y/o sean mitigados.


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El Plan de Pueblos Indígenas orientó la implementación de las Salvaguardas Sociales, tanto en su diseño estratégico, así como en su operacionalización a través del diseño de los instrumentos de gestión del monitoreo y de los indicadores diseñados para ello.

Contratación y actividades especialista social En el 2016 se contrata a la especialista social, encargada de la implementación y monitoreo de las salvaguardas sociales. De acuerdo con lo señalado por ella, el inicio del trabajo de salvaguardas no fue sencillo, dada la poca comprensión del tema en el PNIA, y la falta de una contraparte en el Banco Mundial inicialmente, que pudiera respaldar las acciones en salvaguardas sociales.

En el 2016, se publica el documento: “Conceptualizando la Salvaguarda Social y el Enfoque de Género en el PIP 1: Consolidación del Sistema Nacional de Innovación Agraria (SNIA)”40. Este documento presenta el marco internacional y nacional para la aplicación de las salvaguardas sociales, establece claramente los conceptos de pueblos indígenas y de género, y se operacionaliza las medidas y resultados esperados tanto en cuanto a inclusión de pueblos indígenas como en relación con equidad de género. En relación con el monitoreo y evaluación, este documento, señala los instrumentos para la gestión del monitoreo.

En noviembre del 2016, se desarrolla el “Plan de Monitoreo del Proceso de Aplicación

de la Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en Proyectos de Extensión, Investigación Adaptativa y Desarrollo de Empresas de Semilleristas (PIP 1)”41. Con este documento se inicia la capacitación a los miembros de las UD en las Salvaguardas Sociales.

En noviembre del 2016 se publica la “Guía de Trabajo para el Monitoreo del Cumplimiento de la Política de Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en el PIP 1.42 Se desarrollan los objetivos, los indicadores de largo plazo y la metodología para el Monitoreo de las Salvaguardas Sociales, se especifica los responsables del registro de la información y los instructivos y formatos para el registro de los indicadores de salvaguardas sociales por tipo de subproyecto.

En las bases del 2016, tal como se constata en el punto 8 del presente documento, se integra como criterio de evaluación la participación de mujeres y se solicita información sobre la autoidentificación como indígena. A partir del 2017 se incorpora más formalmente en las bases los temas de género y pueblos indígenas.

El Plan de Capacitación se ejecutó en el año 2017, en coordinación con cada UD. Este Plan se ejecutó en cada una de las sedes y subsedes de las unidades descentralizadas con una duración de 08 horas en cada UD. Se realizaron reuniones de campo con los beneficiarios, a fin de que los Especialistas de Seguimiento y Monitoreo de las UD entiendan los conceptos de género y pueblos indígenas. Los especialistas de

40 PNIA, “Conceptualizando la Salvaguarda Social y el Enfoque de Género en el PIP 1: Consolidación del Sistema Nacional de Innovación Agraria (SNIA)”,2016 41 Carmen R. Hidrogo Contreras, “Plan de Monitoreo del Proceso de Aplicación de la Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en Proyectos de Extensión, Investigación Adaptativa y Desarrollo de Empresas de Semilleristas (PIP 1) noviembre 2016 42 Carmen R. Hidrogo Contreras, Guía de Trabajo para el Monitoreo del Cumplimiento de la Política de Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en el PIP 1. noviembre 2016


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seguimiento y monitoreo de las UD recolectaron los indicadores y lo cargaron en el SISEV, lo que fue un logro para las UD, y se logró la felicitación del BM.

En enero del 2018 se elabora la “Guía para el Registro de Información en el SISEV de la Implementación de la Estrategia de Equidad de Género en el PIP 1”43, dirigida a orientar el registro de los indicadores de corto plazo de poblaciones indígenas y equidad de género en el SISEV. Este instrumento dispone el llenado de información sobre los indicadores de las Salvaguardas Sociales por los Coordinadores Técnico-Financieros de los subproyectos, tanto en sus Informes Técnico-Financieros, como en el Informe de Cierre. Así mismo, esta Guía orientó la supervisión a ser realizada por los Especialistas de Seguimiento y Monitoreo de las UDES. En consecuencia, la Guía antes señalada, permitió operacionalizar los indicadores de las Salvaguardas Sociales, en la presentación de los Informes Técnico – Financieros (ITF) presentados por los Coordinadores de los Subproyectos, la Evaluación de los ITF por los Especialistas de Seguimiento y Evaluación de las UD, su registro en el SISEV y consecuentemente su cuantificación.

La especialista social estuvo un tiempo encargada de la revisión de los ITF para hacer los desembolsos, de esa manera, ella revisaba la calidad de la inclusión de los indicadores de las salvaguardas sociales en los ITF.

Las guías, antes señaladas, fueron instrumentos fundamentales para la inclusión y operacionalización de las salvaguardas sociales en el sistema de monitoreo, permitieron, asimismo, la capacitación del personal de las UD en temas de inclusión de pueblos indígenas y género. Esta labor de capacitación fue realizada por la especialista social. Ello resultó especialmente importante si consideramos que el personal de las UD estaba conformado en su mayoría por especialistas con un perfil agronómico.

En el 2019 se implementaron los mecanismos de consulta a través de la página web, mail o celular.

▪ Estrategia comunicacional acorde con la población indígena que acompañe permanentemente las acciones del PNIA

En el 2016, se publica el documento: “Conceptualizando la Salvaguarda Social y el Enfoque de Género en el PIP 1: Consolidación del Sistema Nacional de Innovación Agraria (SNIA)”, que presenta los siguientes Elementos Estratégicos de la Salvaguardas

de Pueblos Indígenas en los que se incluye las medidas de información, participación y comunicación para la aplicación de las salvaguardas sociales.

Cuadro 57. Elementos estratégicos de las salvaguardas y conceptualización en la implementación

43 Carmen R. Hidrogo Contreras. Guía para el Registro de Información en el SISEV de la Implementación de la Estrategia de Equidad de Género en el PIP 1, enero 2018


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Elementos estratégicos de la Salvaguarda de Pueblos Indígenas Conceptualización de cada elemento en la ejecución del PIP 1

Consulta a los productores indígenas y no indígenas (presencial, propositiva, oportuna, sencilla)

Es la implementación de espacios de decisión oportunos, sencillos y que facilite el diálogo con y entre los productores indígenas y no indígenas. Estos espacios estarán a cargo del programa y de cada proyecto donde estos productores identifican y analizan sus demandas por el programa.

Acceso a la información a los productores indígenas y no indígenas y a sus representantes (con equidad y oportunamente)

Es el acceso equitativo y oportuno de información por parte de todos los productores indígenas y no indígenas, mediante diversos medios y espacios de comunicación. El programa presentara en forma clara y sencilla las bases de los fondos concursables, modalidad de intervención, contrapartida, resultados de evaluación de las propuestas.

Participación de los productores indígenas y no indígenas (presencial y propositiva) (espacios de reflexión, de formulación, de toma de decisiones y aporte de recursos)

Es la presencia (asistencia) propositiva (propuestas) de los productores indígenas y no indígenas en los diversos espacios que convoca el programa y en cada uno de los proyectos que cofinancia. El programa establecerá diversos mecanismos de convocatoria para estas poblaciones, especialmente los medios radiales y utilizando el idioma de dichos ámbitos.

Medios de comunicación dirigidos a los productores indígenas y no indígenas, así como sus organizaciones (sencillos y oportunos)

Es la implementación de diversos medios de comunicación oportunos y sencillos por parte del programa y por cada uno de los proyectos. El programa implementara diversos medios teniendo en cuenta el nivel socio cultural del ámbito del programa. Los proyectos implementaran diversos medios teniendo en cuenta el nivel socio cultural de la población beneficiada de cada proyecto.

Participación de otros involucrados (establecimiento de alianzas estratégicas y cumplimiento de acuerdos)

Es la presencia propositiva de las instituciones u organizaciones públicas y privadas relacionadas al sector agrario que intervienen en el ámbito del programa, y que han constituido alianzas y convenios y han concretizado acuerdos. Se elaborará un listado de las alianzas en funcionamiento.

Involucramiento de las Comunidades Campesinas y Nativas (Presencial y propositiva)

Es la presencia propositiva de las Comunidades Campesinas y Nativas en los proyectos que cofinancia el programa. El programa elaborara un listado de estas Comunidades Campesinas y Nativas ubicadas en el ámbito del programa para identificar su nivel de participación, de funcionamiento, de coordinación y aporte en los proyectos.

Elaboración: APOYO Consultoría. En el Informe de cierre de la especialista social (Hidrogo, 2020: pp 12) se indica que las estrategias que permitieron mejorar la calidad de participación de las productoras, y que fueron implementadas por las Entidades Ejecutoras con la finalidad de mejorar el acceso y participación en especial de las mujeres fueron las siguientes:

▪ “Ejecución de diagnóstico de roles en el proceso productivo familiar que permitió identificar el papel que desempeña la mujer y sus horarios disponibles para participar en los beneficios del proyecto.

▪ Valorar la participación de las mujeres en su rol productor y como dirigente que ha permitido mejorar la autoestima de la mujer y considere importante su participación en la capacitación y asistencia técnica.

▪ La motivación personal e institucional a través de mensajes de aliento y de reconocer el rol de las mujeres a nivel organizacional de parte de los directivos ha permitido que muchas mujeres se integren a los diversos espacios de cada proyecto.


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▪ La diversidad de medios de convocatoria como la radio local, carta de invitación, ha permitido que las mujeres tengan acceso fácil y oportuno sobre la ejecución de los eventos y pueda disponer de tiempo para participar.

▪ Facilitar la representación, como en algunas asociaciones y/o cooperativas, que, aunque informalmente está permitiendo que las esposas e hijas representan a los esposos y padres en los espacios de capacitación y de decisión como asambleas. También que las mujeres puedan participar a través de sus hijos, pero con la condición de que sean comunicadas sobre las acciones ejecutadas.

▪ Facilitar desplazamiento, que significa que los diversos espacios se ejecuten en forma descentralizada debido a la ubicación dispersa de los predios/vivienda. Esta estrategia ha facilitado que más mujeres se integren a los proyectos.”

▪ Acciones en la fase previa al concurso para la apropiada difusión y capacitación a formuladores

El PNIA ejecutó tres concursos públicos en tres años consecutivos (2015, 2016 y 2017), con los cuales se logró adjudicar y cofinanciar 566 subproyectos (beneficiando a 27,887 hombres y 13,239 mujeres productoras). El 71% corresponde a la actividad agrícola, el 27% a la actividad pecuaria y el 2% a la actividad forestal. La fase previa a los concursos comprendía la convocatoria y difusión. El informe de cierre de la especialista social concluye que los materiales de difusión fueron adecuados y tomaron en consideración el contexto del público objetivo (campesinos, líderes comunales, autoridades comunales y presidentes de asociaciones). Se utilizaron diversos medios de difusión, esto permite la inclusión y llegada a más población. Asimismo, el lenguaje de los mensajes de difusión y convocatoria fue inclusivo, al igual que los talleres de difusión masivos de cada región y capital de provincia. Esto permite que tanto hombres como mujeres participen de ellos. Adicionalmente, la capacitación a formuladores enfatizó que los proyectos deben ser propuestos por la población; es decir, debe atender demandas de la población beneficiaria potencial. Como parte de la evaluación de las propuestas se realizaron dos acciones. Por un lado, para la fase del concurso, se verificó que haya una participación activa de integrantes de ambos géneros en la presentación de la propuesta. Por otro lado, en cuanto a las poblaciones indígenas, se incluyó un puntaje adicional a las propuestas que consideren como beneficiarios directos a los que integren una comunidad campesina o nativa, y hablen un idioma nativo. Esto se comprobó mediante actas de reuniones o talleres que los participantes eran efectivamente priorizados, y que sean propuestas que demandaba la población. El PNIA logró convocar subproyectos de asociaciones ubicadas en puntos lejanos de las capitales y principales ciudades de las regiones. Sin embargo, la complejidad geográfica del territorio peruano exige un gran esfuerzo para llegar a lugares alejados aún dentro de una misma región, por lo que con el desarrollo de una segunda fase del PNIA, se podría incluir a un porcentaje mayor de la población rural que aún no accede a servicios de innovación. Las condiciones puestas en las guías de monitoreo para la participación de las mujeres y las poblaciones indígenas han facilitado el acceso de esta población a los subproyectos.


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Para la identificación de pueblos indígenas y nativos se utilizó la autoidentificación. En una sociedad que se caracteriza por la discriminación y subvaloración del ser nativo o indígena, la autoidentificación conduce a una apreciación del ser indígena o nativo y a un cambio progresivo de valores. A junio 2020, de los 202 subproyectos ejecutados y que benefician a poblaciones indígenas, 145 cuentan con resolución de cierre por culminación, lo que significa que han cumplido con todos los procedimientos establecidos por PNIA. El mandato de la necesaria incorporación de productoras mujeres para la presentación de los proyectos, facilitó su inclusión y participación, a pesar de los diversos tipos de discriminación que experimentan las mujeres rurales a diversos niveles y sus restricciones de tiempo, al ser responsables de las tareas del hogar y el cuidado de los niños, además de otras labores del campo. A junio del 2020, los subproyectos han beneficiado a 41,756 productores, de los cuales 28,563 son hombres y 13,816 mujeres. La proporción de mujeres beneficiarias equivale a un 32.60% de la población beneficiaria.

▪ Mecanismos de consulta y participación

El PNIA estableció formalmente mecanismos de participación que aseguren un nivel de intervención activa de los actores en los procesos de toma de decisiones como los talleres de inicio, talleres de cierre, talleres de medio término, presentaciones públicas.

Los talleres de inicio y de cierre y los talleres de presentación pública, en los que debían participar las mujeres y las poblaciones indígenas facilitaron la inclusión de este tipo de población en los subproyectos. A su vez, ratificaron la importancia que el PNIA daba a la inclusión de la población indígena y de las mujeres productoras en los proyectos, facilitando así una revalorización social.

En base a la información reportada por el PNIA, es posible constatar que la mayor participación de la población indígena beneficiaria de los subproyectos de extensión se dio en los talleres de presentación pública de resultados. En los subproyectos de investigación adaptativa y de empresas semilleristas, la mayor participación de la población indígena o nativa se dio en los talleres de inicio.

Respecto a la participación de las mujeres en los diversos talleres de información, es posible constatar que la mayor participación de las mujeres beneficiarias de los subproyectos de extensión y de investigación adaptativa, se dio en los talleres de presentación pública de resultados. En el caso de los subproyectos de empresas semilleristas, la mayor participación se dio en los talleres de inicio.

En setiembre del 2019 se implementó el Sistema de Atención de Quejas y Consultas (SIAQC). Este sistema, se desarrolló a través de 3 mecanismos: en la página web del PNIA, celulares y email. Fue implementado en todas las UD y subsedes44. En el período setiembre 2019-febrero 2020 las oficinas de las UD recibieron un total de 503 comunicaciones de personas que presentaron sus quejas y consultas sobre la marcha de los subproyectos. En el Cuadro 58 se identifican las quejas y consultas recibidas, en este periodo de tiempo.

44INFORME N° UPMSI-SS-003-2020-CHC. Informe sobre Resultado del Sistema de Atención de Quejas y Consultas desde Setiembre 2019 hasta febrero 2020, marzo 2020, página 3


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Cuadro 58. Total de quejas y consultas, setiembre 2019 – febrero 2020

Mes N° quejas N° consultas Total

Septiembre 18 18 Octubre 10 45 55 Noviembre 1 63 64 Diciembre 6 113 119 Enero 115 115 Febrero 132 132 Total 35 468 503

Fuente: INFORME N° UPMSI-SS-003-2020-CHC.

Las quejas manifestadas de setiembre a diciembre del 2019 están referidas a la devolución de garantías, situación de cierres y resolución de cierre de contrato por culminación, dado que este periodo coincidió con el cierre de subproyectos. Las consultas se incrementaron a partir de diciembre del 2019, posterior a la reunión ejecutada por cada una de las unidades descentralizadas y donde los involucrados de los subproyectos percibieron con mayor claridad, los requisitos preestablecidos en los diversos manuales y guías entregadas y socializadas como por ejemplo accedan a la devolución de su garantía, aprobación de los últimos informes técnico financiero de los subproyectos y los informes de cierre por culminación. Las consultas más frecuentes están referidas a los informes técnico financiero-ITF, situación de cierres y devolución de garantía45.

En relación con los mecanismos de consulta, consideramos que los talleres de inicio y cierre, así como los de presentación de resultados, no solo fueron un espacio de información, sino también un espacio de revalorización social y autoafirmación de poblaciones indígenas y nativas, y de las mujeres productoras en las zonas rurales.

En relación con el sistema de quejas y consultas, consideramos que normalmente estas quejas y consultas se canalizan a través de los monitores encargados. Sin embargo, frente a una cantidad tan importante de proyectos, un sistema virtual de quejas y consultas puede agilizar de manera importante su atención.

▪ Contratos de financiamiento incluye compromisos de salvaguardas y mecanismos de supervisión

Se revisó el modelo de contrato incluido en las bases integradas para los subproyectos de investigación adaptativa correspondientes a la convocatoria 2 del PNIA de Julio del 2016. Estas incluyen a las salvaguardas.

▪ En la Parte II de las Bases, acápite 018 se señala que pueden presentar proyectos las comunidades nativas o indígenas.

▪ El acápite 068 de las Bases está referido a las Salvaguardas y señala lo siguiente: “Para el presente concurso los Proyectos deberán cumplir con las políticas de salvaguardas ambientales y sociales del Banco Mundial, incluyendo dentro de sus actividades la implementación de medidas preventivas de mitigación ante posibles efectos (Ver Anexo – 9).”

45 INFORME N° UPMSI-SS-003-2020-CHC. Informe sobre Resultado del Sistema de atención de Quejas y Consultas desde Setiembre 2019 hasta febrero 2020, Marzo 2020, página 12


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▪ El Anexo 2 de las Bases: criterios de evaluación del proyecto de investigación adaptativa, integra como criterios de evaluación en la categoría 1. Relevancia y Pertinencia del Proyecto, el siguiente criterio: “Promueve la participación de género en el proceso de la investigación, así como en los usuarios finales del Proyecto”, criterio evaluado con un factor de conversión de 0.4. sobre 1.

▪ El Anexo 7 de las Bases: padrón de productores demandantes de los servicios de investigación adaptativa (por cada organización de productores) solicita el registro de todos los integrantes de la asociación de productores que demandan el subproyecto, y dentro de la información solicitada a cada posible beneficiario, plantea si se identifica como indígena y solicita el nombre del pueblo o comunidad.

▪ El Anexo 9B de las Bases: salvaguarda social solicita el registro del número de postulantes hombres y mujeres para distintos ítems. Por ejemplo: número de productores(as) que integran las organizaciones y accederán a los servicios que brinde el proyecto; número de productores(as) que forman parte de cargos directivos de la organización; número que pertenece a comunidades campesinas o nativas; número que habla lengua nativa; y, número de integrantes de organizaciones menores de 30 años.

De esta forma, el análisis de estas bases resulta en una evaluación positiva de la composición por género y se demuestra que registran la participación de la población indígena a través de una autoevaluación. Posteriormente se formalizó aún más la inclusión de las salvaguardas sociales en las bases.

▪ Reglamentos para fondos incluye salvaguardas

A lo largo de la implementación del Proyecto, se desarrollaron varias guías y materiales para guiar la inclusión de las salvaguardas. Específicamente sobre la salvaguarda social, se desarrollaron los siguientes materiales:

1. Folleto Conceptualizando la Salvaguarda Social y el Enfoque de Género en el PIP 1: Consolidación del Sistema Nacional de Innovación Agraria.

2. Guía de Trabajo para el Monitoreo del Cumplimiento de la Política de Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en el PIP 1.

3. Plan de Monitoreo del Proceso de Aplicación de la Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en Proyectos de Extensión, Investigación Adaptativa y Desarrollo de Empresas de Semilleristas.

4. Guía para el registro de información en el SISEV de la implementación de la Política de Pueblos indígenas.

5. Guía para el registro de información en el SISEV de la implementación de la Estrategia de Equidad de Género.

▪ Sistema de seguimiento y monitoreo incorpora tema de género e inclusión de pueblos indígenas.

A continuación, se presenta el análisis de la documentación para el seguimiento y monitoreo de la salvaguarda social.


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Definición de contribuciones

A partir del Plan de Pueblos Indígenas se definieron las contribuciones que se esperaban de los subproyectos del PNIA para la población indígena o nativa y las mujeres productoras. Las contribuciones identificadas fueron las siguientes:

En el caso de Pueblos Indígenas:

▪ Contribuir a mejorar el acceso y la adopción de tecnologías e innovaciones de las poblaciones indígenas.

▪ Contribuir a mejorar la capacidad económica de las poblaciones indígenas. ▪ Contribuir a mejorar las condiciones de accesibilidad al mercado y de gestión

empresarial de las poblaciones indígenas. ▪ Contribuir a fortalecer la organización y la asociatividad de las poblaciones

indígenas. ▪ Contribuir a incrementar las capacidades de las poblaciones indígenas, así como

su liderazgo en la organización.

En el tema de Género:

▪ Contribuir a mejorar el acceso y la adopción de tecnologías e innovaciones de las poblaciones indígenas.

▪ Contribuir a mejorar la capacidad económica de las poblaciones indígenas. ▪ Contribuir a mejorar las condiciones de accesibilidad al mercado y de gestión

empresarial de las poblaciones indígenas. ▪ Contribuir a fortalecer la organización y la asociatividad de las poblaciones

indígenas. ▪ Contribuir a incrementar las capacidades de las poblaciones indígenas, así como

su liderazgo en la organización.

Operacionalización de las contribuciones de indicadores por tipo de subproyecto

Estas contribuciones tanto para poblaciones indígenas como para mujeres productoras se operacionalizaron a través de los indicadores de mediano y largo plazo, que se formularon según tipo de subproyecto de la siguiente manera:

Subproyectos de extensión

▪ Número de productores y productoras que acceden a servicios de extensión ▪ Número de productores y productoras que adoptan tecnología agrícolas

mejoradas y promovidas por los proyectos ▪ Número de productores y productoras que acceden a cargo directivos en la

organización ▪ Número de productores y productoras que acceden a nuevos mercados ▪ Número de productores y productoras beneficiarios que son miembros de una

asociación ▪ Número de productores y productoras beneficiarios que son miembros de una

asociación de productores que se identifican como indígenas ▪ Número de productores y productoras beneficiarios que pertenecen a una

comunidad Campesina Productores y productoras beneficiarios que pertenecen a una comunidad Nativa


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▪ Número de productores y productoras integrantes de organizaciones menores de 30 años

Subproyectos de semilleristas

▪ Número de hombres y mujeres beneficiarios de los proyectos de desarrollo de empresas semilleristas

▪ Número de hombres y mujeres beneficiados del desarrollo de empresas semilleristas que integran Comunidades Campesinas

▪ Número de hombres y mujeres beneficiados del desarrollo de empresas semilleristas que integran Comunidades Nativas

▪ Número de investigadores hombres y mujeres que usan tecnologías mejoradas


▪ Número de hombres y mujeres beneficiados de la investigación adaptativa (validación de tecnología)

▪ Número de hombres y mujeres beneficiados de la investigación adaptativa que integran comunidades Campesinas

▪ Número de hombres y mujeres beneficiados de la investigación adaptativa (validación de tecnología) que integran Comunidades Nativas

▪ Número de hombres y mujeres involucrados en la investigación adaptativa ▪ Capacitación por competencias ▪ Número de extensionistas capacitadas ▪ Número de extensionistas certificadas ▪ Número de extensionistas que acceden al mercado laboral.

A partir de los indicadores de mediano y largo plazo se elaboraron los indicadores de corto plazo incluidos en el SISEV.

Desarrollo del plan de monitoreo y guías de monitoreo

En noviembre del 2016, se desarrolla “Plan de Monitoreo del Proceso de Aplicación de

la Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en Proyectos de Extensión, Investigación Adaptativa y Desarrollo de Empresas de Semilleristas (PIP 1)”. Este plan tenía como objetivo registrar los avances y logros en la aplicación de

salvaguarda de pueblos indígenas y el enfoque de equidad de género en el proceso de ejecución de los proyectos adjudicados por el PNIA, durante el periodo que se inicia en el año 2015 hasta el cierre del programa en el año 2019.

Los objetivos específicos del Plan de Monitoreo fueron los siguientes:

▪ Cuantificar y documentar los cambios generados con el proyecto en el desarrollo de las capacidades de los productores, adopción de tecnologías, acceso a la información y fortalecimiento de la asociatividad en el ámbito de Pueblos Indígenas y no indígenas.

▪ Garantizar la aplicación de las Salvaguardas de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en cada uno de sus proyectos adjudicados por el PNIA.


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▪ Contar con insumos para elaborar los Informes periódicos que permita identificar avances y acciones correctivas para mejorar la aplicación de la Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género.

Igualmente, en el mismo periodo de tiempo se desarrolla la “Guía de Trabajo para el

Monitoreo del Cumplimiento de la Política de Salvaguarda de Pueblos Indígenas y el Enfoque de Equidad de Género en el PIP 1”. En esta se detallan los objetivos los indicadores de largo plazo y la metodología para el monitoreo de las salvaguardas sociales, los responsables del registro de la información y los instructivos y formatos para el registro de los indicadores de salvaguardas sociales por tipo de subproyecto.

El objetivo central de ejecutar el monitoreo del cumplimiento de la Política de Salvaguardas de Pueblos Indígenas fue:

▪ Registrar los resultados del cumplimiento de las Salvaguardas de Pueblos Indígenas en el PNIA y en los proyectos que cofinancia el PNIA-PIP 1 durante el periodo que se inicia en el año 2015 hasta el cierre del programa en el año 2019.

Los objetivos específicos del monitoreo fueron los siguientes:

▪ Demostrar el cumplimiento efectivo de la Política de Salvaguardas de Pueblos Indígenas en el PNIA-PIP 1.

▪ Plantear propuestas para mejorar aplicación de las Salvaguardas de Pueblos Indígenas.

Asimismo, esta guía presenta los instructivos para el llenado de la información sobre la participación de hombres y mujeres en el taller de inicio y el taller de cierre y la percepción de la participación de las poblaciones indígenas y mujeres en los proyectos. esta guía debía ser llenada por los especialistas de seguimiento y evaluación de las UD.

En enero del 2018 se elabora la “Guía para el Registro de Información en el SISEV de la Implementación de la Estrategia de Equidad de Género en el PIP 1”, dirigida a orientar

el registro de los indicadores de corto plazo de poblaciones indígenas y equidad de género en el SISEV. De acuerdo con esta guía es el coordinador técnico administrativo de los subproyectos quien tiene la responsabilidad de registrar la información en el sistema, de los avances de las actividades y de los pasos críticos. El ITF en cada paso crítico debe evidenciar la implementación de la estrategia de equidad de género. La guía integra los formatos para ser llenados por el coordinador técnico administrativo de cada subproyecto según los indicadores predefinidos en los temas de salvaguardas según tipo de subproyecto.

Los subproyectos de extensión integran los siguientes indicadores:

▪ Desarrollo de capacidades de productores(as) ▪ Empoderamiento de jóvenes menores de 30 años (mujeres y hombres) ▪ Fortalecimiento organizacional ▪ Mejora de acceso al mercado ▪ Mejora de acceso a la información del proyecto ▪ Mejora de la capacidad económica.

Los subproyectos de investigación adaptativa integran los siguientes indicadores:


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▪ Desarrollo de capacidades de productores(as) ▪ Empoderamiento de jóvenes menores de 30 años ▪ Fortalecimiento organizacional ▪ Mejora de acceso al mercado ▪ Mejora de acceso a la información del proyecto ▪ Mejora de la capacidad económica

Los subproyectos de empresas semilleristas integran los siguientes indicadores:

▪ Desarrollo de capacidades de productores(as) ▪ Empoderamiento de jóvenes menores de 30 años ▪ Fortalecimiento organizacional ▪ Mejora de acceso al mercado ▪ Mejora de acceso a la información del proyecto ▪ Mejora de la capacidad económica

Los subproyectos de capacitación por competencias integran los siguientes indicadores:

▪ Desarrollo de capacidades de profesionales, técnicos y líderes en extensión ▪ Empoderamiento de mujeres y hombres profesionales, técnicos y líderes.

Cada uno de los indicadores antes señalados por el coordinador técnico administrativo de cada subproyecto, debe incorporar las acciones realizadas para el cumplimiento de estos indicadores. El ITF debe incluir los indicadores y acciones de las salvaguardas sociales. Este pasa a ser revisado por el especialista de seguimiento y evaluación de la UD quienes monitorean el cumplimiento de los pasos críticos. En este sentido, los especialistas de las UD son los responsables de verificar el cumplimiento de la guía. La especialista de seguimiento y evaluación y salvaguarda social de la sede central era la responsable de sintetizar la información y elaborar los reportes que evidencien el cumplimiento de la implementación de la estrategia de equidad de género.

Sistema de seguimiento y monitoreo

El sistema de seguimiento y monitoreo era gestionado por las UD. De esta forma, los especialistas de seguimiento y evaluación debían hacer por lo menos una visita para la revisión de cada paso crítico y evaluar el ITF presentado. Estas visitas podían ser inopinadas y debían velar por el cumplimiento de diversos indicadores, incluyendo los indicadores y acciones de la salvaguarda social.

Es posible que, dada la formación de los especialistas de seguimiento y evaluación, y las múltiples actividades a su cargo, la revisión de los indicadores y acciones de las salvaguardas sociales no haya tenido la misma calidad en todos los casos. Sin embargo, la revisión de algunos informes de subproyectos evidencia la inclusión de las salvaguardas sociales en cada paso crítico.

Asimismo, es preciso señalar que el SISEV es un sistema flexible que permite revisar los indicadores y acciones relativas a las salvaguardas sociales incluidos en los ITF preparados por los coordinadores técnico- administrativos de los subproyectos, lo que puede dar mayores luces sobre la calidad del cumplimiento de los indicadores y las acciones correspondientes. También, el SISEV permite la revisión de la evaluación de los ITF desarrollada por los especialistas de seguimiento y evaluación de las UD y


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permite seleccionar los indicadores y acciones realizadas por los subproyectos en torno a las salvaguardas sociales.

Balance de las actividades del plan de desarrollo social Como se ha revisado, todas las actividades previstas se llevaron a cabo. La mayoría de estas se realizaron de manera oportuna y de acuerdo a lo estipulado. Sin embargo, hubo algunos retrasos que perjudicaron la implementación.

Se cumplió con la elaboración de un Plan de Pueblos Indígenas y una estrategia de equidad de género el cual incorporó mecanismos de consulta y participación. Asimismo, se llevaron a cabo acciones para la difusión en diversos medios para lograr llegar a zonas remotas. Las presentaciones públicas de inicio y cierre generaron espacios de mayor participación de pueblos indígenas y mueres. El sistema de quejas y consultas fue implementado tardíamente, pero se canalizaron mediante el monitor encargado. Asimismo, se desarrollaron contratos y reglamentos para los fondos que incluyeron la salvaguarda social.

Sin embargo, en dos actividades se incurrieron en demoras y algunos cuellos de botella. El primero fue la demora en la contratación de la especialista social, lo cual retrasó la elaboración de indicadores y estrategias para la implementación de la salvaguarda. Una vez contratada, se realizaron estas acciones de manera satisfactoria. La especialista se encargó de desarrollar materiales de capacitación y diseñar un sistema de seguimiento de indicadores para incluirlo en el SISEV. El segundo, fue el retraso para realizar el seguimiento y monitoreo. Relacionado a la demora en la contratación, dado que no se contaban con los materiales de capacitación ni los indicadores de seguimiento, estas actividades se diseñaron posteriormente.

7.5.2 Análisis de muestra de subproyectos

Se realizó un análisis factorial para agrupar a los subproyectos de la muestra cualitativa. Como se ha explicado, la muestra cualitativa fue seleccionada con el objetivo que pueda ser representativa del universo de subproyectos. Así, se consideró el tipo de fondo, la UD, y la cadena productiva.

El análisis factorial consiste en encontrar una combinación lineal o grupo de coeficientes a11, a12, …, a1n, de manera que su combinación lineal 𝐶1 = 𝛼11𝑥1 + 𝛼12𝑥2 + ⋯ + 𝛼1𝑛𝑥𝑛 tiene la mayor varianza (𝑣1), es decir, que 𝑣1 ≥ 1. Se mantiene el factor con aquel vector que explique la mayor variabilidad entre las variables introducidas al modelo.

A partir de la información de la ficha técnica de cada subproyecto se sistematizó los indicadores correspondientes a la salvaguarda social. Se estimó cuatro indicadores:

▪ Promedio cumplimiento: Se refiere al promedio del avance del indicador con respecto a la meta establecida.

▪ Promedio porcentaje de cumplimiento: Se refiere a la proporción de indicadores que cumplieron o superaron la meta establecida para todos los indicadores propuestos por los subproyectos.


228

▪ Promedio incluye indicadores de empoderamiento: Se refiere al promedio de indicadores marcados específicamente hacia número de mujeres que son líderes o parte de la junta directiva, participaron de pasantías, participan en la comercialización, y reciben capacitación.

▪ Promedio porcentaje mujeres: Proporción de mujeres que participan de las actividades en relación al total de mujeres miembro de la organización.

Con la información de estos indicadores, se procedió a estimar un factor que explique la mayor variabilidad de la información recogida. A partir de este factor, se dividió en tres grupos de subproyectos que comparten características.

En la Figura 80 se observa la distribución de los indicadores para cada grupo identificado en el análisis factorial. El primer grupo, es el que cuenta con un mayor nivel de cumplimiento: 146% de la proporción del avance con respecto a la meta, y 98% de la proporción de indicadores que cumplen la meta con respecto al total de indicadores por subproyecto. Asimismo, es el grupo que cuenta con una mayor cantidad de indicadores que reflejan un mayor nivel de empoderamiento (48%). Finalmente, este primer grupo es también aquel donde hay una mayor participación de mujeres con respecto al total de mujeres miembros de la organización (76%).

El segundo y tercer grupo se diferencian del primero en los niveles de sus indicadores. El segundo grupo es uno intermedio. En cuanto al cumplimiento es un poco menor al promedio del primer grupo, pero redondea el 100%. La principal diferencia es una menor proporción de inclusión de indicadores de cumplimiento (28%) y proporción de mujeres que participa (60%). En cambio, el tercer grupo cuenta con bajos niveles para todos los indicadores. En cumplimiento se aproxima a 70%, mientras que en inclusión de indicadores de empoderamiento e inclusión de mujeres es alrededor de un tercio.


229

Figura 80. Distribución de indicadores1 por grupos2 (Porcentaje)

1/ Promedio cumplimiento: proporción del avance con relación a la meta; promedio porcentaje de cumplimiento: proporción de indicadores que cumplen la meta con respecto al total de indicadores del subproyecto; promedio incluye indicadores de empoderamiento: proporción de indicadores que muestran más empoderamiento con respecto al total de indicadores; promedio porcentaje de mujeres: proporción de mujeres que participan de las actividades con respecto al total de mujeres miembros de la organización. 2/ Grupos elaborados a partir del análisis factorial considerando los indicadores especificados. Fuente: Fichas técnicas y SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría.

Un aspecto para resaltar es que para los subproyectos que lograron cumplir el 100% de sus indicadores, el nivel de cumplimiento superó la meta establecida en 1.5 veces. Incluso para los del grupo 2, donde cumplieron el 90% de sus indicadores, la proporción de cumplimiento fue 114%. Esto puede señalar que las metas establecidas fueron poco retadoras. Particularmente, el foco de esta salvaguarda fue en incluir cierto número de mujeres o población indígena, pero no se promovió con el mismo énfasis el empoderamiento económico y social de esta población. Esto se refleja también en la menor inclusión de indicadores que reflejan un poco más de empoderamiento: miembros de juntas directivas, participación de pasantías, participación activa en la comercialización, y participación en capacitaciones.

En la misma línea, otro factor que explica estos distintos grupos de cumplimiento se relaciona con la cadena productiva. Ciertas cadenas, como el café, cacao, vacuno de leche, o papa, son cadenas que ya contaban con más participación de mujeres que otras. Los subproyectos que cuentan con mayor cumplimiento y participación se agrupan en estas cadenas.

7.5.3 Balance de diseño e implementación de la salvaguarda social

El diseño de indicadores de la salvaguarda no se realizó en el diseño del PIP 1. Este dependía de la contratación de la especialista social. Esto desencadena otros cuellos de botella. Al no diseñar los indicadores en la etapa de diseño general del PIP 1, no se

146%

114%

75%

98%91%

65%

76%

60%

32%

48%

28%37%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

160%

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3Promedio Cumplimiento Promedio % cumplimientoPromedio Incluye Indicadores de Empoderamiento Promedio Porcentaje de Mujeres


230

incluyen en el marco lógico y no se contempla con precisión el personal o presupuesto requerido para llevar a cabo la implementación.

Es así como el diseño contempló la contratación de solo una persona encargada de supervisar toda la implementación de la salvaguarda. Sumado a que en la MML no se incluyeron todos los indicadores propuestos por la especialista, por razones ya explicadas, el presupuesto asignado y el personal requerido era mayor del indicado. El único indicador que se incluyó en la MML fue el del porcentaje de participación mínimo.

Adicionalmente, durante el proceso de implementación hubo otros cuellos de botella. Por un lado, se encuentran los problemas derivados del diseño: falta de indicadores complementarios para promover empoderamiento. Por otro lado, la demora de la contratación de la especialista social fue otra pieza clave. La especialista se encargó de desarrolla el sistema de seguimiento y monitoreo, siguiendo el plan de desarrollo social. Sin embargo, previo a la contratación, no había material de capacitación ni de monitoreo para implementar la salvaguarda. Es elemental que tanto el personal del PNIA en las UD manejen estos conceptos e indicadores, así como las Entidades Ejecutoras.

Todos los factores mencionados limitan el impacto que pueda tener seguir la política de salvaguarda social. Las salvaguardas tienen como objetivo la inclusión para empoderar a todas las personas en el proceso de desarrollo y que obtengan beneficios de este46. Los indicadores de participación son útiles y pueden ser importantes, pero solo cuando también se promueven otras actividades que busquen promover justamente ese empoderamiento económico y social para incluir en el aspecto productivo y comercial a las mujeres y pueblos indígenas.

46 Banco Mundial (2017). Marco Ambiental y Social.


231

7.6 Salvaguardas ambientales

El análisis de salvaguardas sociales tiene por objetivo determinar el grado de cumplimiento de la intervención del PIP 1 con respecto a los compromisos de salvaguardas ambientales suscritos con el Banco Mundial.

La presente sección se estructura de la siguiente manera:

▪ La sección 7.6.1 presenta un análisis del diseño de las salvaguardas ambientales

▪ La sección 7.6.2 presenta un análisis de la matriz de riesgos ambientales y desempeño ambiental

▪ La sección 7.6.3 presenta un balance del diseño e implementación de las salvaguardas ambientales

7.6.1 Análisis del diseño

▪ Diseño institucional

El Banco Mundial cuenta con 4 categorías según el potencial impacto negativo que podría generar la intervención que financian. El Proyecto para el Banco Mundial, se encuentra en calificación diseño institucional, como categoría B. Esto implica que posee algunos riesgos y requiere una evaluación ambiental para su implementación. En la revisión de las salvaguardas se efectuó inicialmente una revisión de los documentos requeridos para identificar los instrumentos a aplicarse.

Para el proyecto se preparó un estudio de Evaluación Ambiental, y a partir del cual se acordó un Marco de Gestión Ambiental donde se identifican las políticas operacionales del Banco Mundial que resultan de aplicación y que forman parte de los compromisos del proyecto. Debe indicarse que el estudio también consideró políticas ambientales del BID. Así mismo en forma específica se desarrolló una matriz de riesgos ambientales como instrumentos de gestión que resultó el documento de identificación y monitoreo de efectos ambientales en cada intervención del proyecto.

Como parte de la evaluación, se observa que existió un limitado análisis de aspectos de capacidad institucional previa de INIA para soportar los compromisos ambientales a asumirse como consecuencia de la implementación del proyecto.

En ese sentido, y de acuerdo con lo indicado en el Estudio de Evaluación Ambiental, no se identificó en un estudio previo de las capacidades institucionales. Este estudio debió revisar las necesidades y eventuales limitaciones para desarrollar las recomendaciones y los mecanismos ambientales para fortalecimiento de la Institución, tanto para cumplirlas como para extender las capacidades a desarrollarse. Esta evaluación hubiera resultado de particular interés para mejorar aspectos del propio proyecto, así como facilitar un desarrollo de la calidad del manejo ambiental en el INIA que debería reflejarse en su rol en el SNIA.

Al momento de implementarse el proyecto, el INIA se encontraba en un proceso de reorganización y fortalecimiento institucional como ente rector del SNIA. Esto involucró una serie de cambios en el organigrama de la Institución y la incorporación también de las funciones de Secretaria Técnica de la Comisión Nacional de Innovación y


232

Capacitación Agraria (CONICA). A estas se le añadieron las de la Unidad Ejecutora del PNIA, como un órgano temporal de implementación. Como consecuencia, se plantearon una serie de cambios para mejorar la naturaleza propia del INIA y su rol como ente rector del SNIA, implicando diversas reformas regulatorias, administrativas y técnicas, modificando su estructura orgánica, programática y de recursos humanos.

Los cambios afectaron la incorporación oportuna en la Institución de políticas ambientales transversales que podrían haberse diseminado en sus propios organismos de línea. Siguiendo el esquema de Manual de Operaciones, las actividades de Manejo Ambiental estuvieron encargadas directamente a la Unidad Ejecutora del PNIA. No se observa un enlace para compartir los mecanismos ambientales con otras instancias tanto internas como externas involucradas en la innovación agraria que podrían haberse beneficiado del fortalecimiento en acciones ambientales.

Para efectos del cumplimiento de las salvaguardas resultaba conveniente conocer las capacidades del INIA para desarrollar, como Institución las acciones y mecanismos de gestión ambiental asociados al Proyecto tanto en términos de administración como de recursos financieros. Por ese motivo, hubiese resultado recomendable disponer de una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Esto permitiría disponer de un análisis que incorporara otros sectores involucrados en la innovación, e integrar una visión articulada de lineamientos ambientales, siguiendo la Política Nacional del Ambiente, así como una serie de instrumentos de estrategia a nivel nacional que se encuentran en vigencia.

En el estudio de evaluación ambiental (EA) se recomienda diversas medidas para fortalecer el manejo ambiental en el INIA a nivel transversal y que incluye la incorporación de un representante del Ministerio del Ambiente en la Comisión Nacional de Innovación y Capacitación Agraria (CONICA). También considerar un representante de las organizaciones de desarrollo ambientalistas. Específicamente recomiendan, crear una Unidad de Gestión Ambiental dependiente de la Secretaria Técnica, para efectuar el seguimiento y monitoreo del programa y de los subproyectos que serán apoyados a través de los fondos concursables.

Se considera que esta última recomendación es necesaria para incorporar el trabajo de la Unidad Ejecutora en materia ambiental a los organismos de línea del INIA. No se encontró evidencia de la implementación de esta propuesta, aun cuando la misma formaba parte de los compromisos del Marco de Gestión Ambiental.

▪ Revisión del análisis de los instrumentos de planificación, gestión y monitoreo ambiental

Los instrumentos desarrollados implicaron el estudio de Evaluación Ambiental (EA) que incluye el Plan de Gestión y la Matriz de Riesgos. Estos instrumentos no se encontraron incorporados en la Matriz de Marco Lógico.

Los instrumentos monitoreo y seguimiento fueron diseñados, pero se considera que se requiere consideraciones presupuestales y administrativas para el cumpliendo y registro apropiado de la información de campo.

Plan de Gestión Ambiental

El Plan de Gestión Ambiental se sustenta en la evaluación ambiental (EA) que se ha realizado a partir del análisis detallado de las acciones establecidas en cada uno de los


233

componentes de los dos perfiles de proyectos de inversión del PNIA (PIP 1 y PIP 2). El EA describe los siguientes pasos:

1. Elaboración una línea de base referidas a los impactos de la investigación adaptativa, los servicios de extensión, los proyectos estratégicos y la promoción de la producción de semillas de calidad y aspectos críticos de carácter ambiental.

2. Identificación de los principales impactos ambientales de ambos proyectos y un análisis y evaluación de estos según su calificación mediante criterios establecidos para su ponderación.

3. Identificación de las medidas de mitigación y las acciones de monitoreo.

4. Preparación del Plan de Gestión Ambiental que debe implementarse para ambos proyectos.

Para efectos del EA, se considera que los proyectos relacionados con investigación e innovación agraria implicarán efectos (positivos o negativos) sobre los diferentes recursos agua, aire, suelo y componentes de la biodiversidad. Sin embargo, se indica que los posibles efectos se generan a partir de la implementación de las actividades del programa a nivel de laboratorio, invernadero, pruebas confinadas, campo, ecosistemas naturales, entre otras, dada la dinámica de los recursos naturales y cómo estas pueden verse condicionadas por el manejo dado por la investigación misma. No se consideraron impactos negativos a gran escala, considerables o irreversibles vinculados al proyecto.

Se contempló que el proyecto tendrá impactos ambientales positivos a través del financiamiento de planes que promuevan la gestión sostenible de los recursos naturales, la protección de las cuencas hidrográficas y la conservación del suelo. Como resultado de las actividades de los planes, se prevé que el proyecto permitirá i) conservar el suelo, ii) mantener o mejorar las funciones hidrológicas y iii) contribuir a conservar los ecosistemas de alta montaña y su biodiversidad.

Dado que durante la elaboración no se ha determinado la ubicación y naturaleza específicas de subproyectos, aun cuando se efectuó una caracterización de efectos ambientales potenciales a nivel de la intervención general, se establecieron condiciones para desarrollar planes ambientales concretos. Esto siguiendo el esquema y las experiencias obtenidas por Incagro. Para efectos del PNIA, se consideró desarrollar una matriz de riesgo ambiental que fue incorporada posteriormente para a su vez cumplir con los requerimientos de la legislación nacional (D.S019- 2012-AG).

La metodología de evaluación ambiental ha considerado los contenidos de las salvaguardas ambientales del Banco Mundial sobre Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01) y Manejo de Plagas (OP 4.09) y las salvaguardas ambientales del BID, relacionados con la Políticas de Acceso a Información (OP-102) y Políticas de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardas (OP-703), además de otras metodologías de evaluación ambiental y la información secundaria pertinente.

Políticas de salvaguardas ambientales del BM activadas para el PNIA en el EA y en el Manual de Operaciones del PIP 1:

▪ OP/BP 4.01: Evaluación Ambiental


234

▪ OP/BP 4.04: Hábitat Naturales

▪ OP/BP 4.09: Control de Plagas

▪ OP/BP 4.36: Bosques.

En la salvaguarda de EA del Proyecto, se considera que es necesario realizar la EA de cada una de las actividades que se efectuarán y que se encuentren adecuados a la legislación ambiental nacional como con la Política sobre Evaluación Ambiental del Banco Mundial.

Respecto a la salvaguarda ambiental de control las plagas que afectan a la agricultura o a la salud pública, en el marco de esta salvaguarda debería dar especial atención en el seguimiento y apoyo al plan de Manejo Integrado de Cultivos (MIC) y al Plan de Manejo Integrado de Plagas (MIP). Las líneas de acción estratégicas del MIC pretenden: a) Impulsar la organización y la coordinación interinstitucional; b) Capacitar a técnicos y productores, c) fortalecer las capacidades con parcelas demostrativas y d) Aplicar la tecnología para el Manejo Integrado de Cultivos. Además, se debe prestar atención a la aplicación de plaguicidas registrados en el SENASA y excluir los referidos en las listas de prohibiciones de uso que han sido aprobadas y que se pueden tomar como referencia de la lista de la EPA y la Unión Europea.

La política de salvaguardas sobre bosques tiene la finalidad de asistir a los prestatarios a aprovechar el potencial de los bosques para reducir la pobreza en forma sostenible. También se espera que el proyecto considere ayudar a los prestatarios en actividades de restauración forestal, que contribuyan a mantener o fomentar la funcionalidad de los ecosistemas. Asimismo, el Banco proporciona asistencia a los prestatarios en el establecimiento y manejo sostenible de plantaciones, ecológicamente apropiadas, socialmente beneficiosas y económicamente viables.

Con relación a la salvaguarda ambiental sobre Hábitats Naturales se indica que las acciones del PNIA no deben impactar en los ecosistemas donde se tiene una alta concentración de agrobiodiversidad.

En el estudio en adición al análisis legal de políticas y estrategias, en el EA se consideraron instrumentos regulatorios que se presentan a continuación:

1. Gestión ambiental en el Sector Agrario

Los impactos del cambio climático en la agricultura, tanto positivos como negativos identificados en el EA son:

▪ Disminución de la floración y fructificación en los cultivos, muerte de órganos florales y frutos difíciles de ser controlados.

▪ Pérdidas de tierras agrícolas por derrumbes, deslizamientos e inundaciones, especialmente en la costa.

▪ Aparición de plagas y enfermedades en los cultivos que son típicas de las regiones involucradas, como es el caso del gusano de la papa en las comunidades agrícolas de Canchis (Cusco) o la proliferación de la enfermedad


235

del tizón tardío que afecta al cultivo de papas nativas en la región de Huancavelica.

▪ El incremento de la temperatura del aire en algunas zonas del territorio nacional puede traducirse en la ampliación de cultivos a mayores altitudes, aunque acompañada de migración de plagas y enfermedades de los cultivos a pisos ecológicos de mayor altitud.

▪ Las lluvias en la costa norte contribuyen a la regeneración natural del bosque seco, recargan el acuífero y las represas naturales.

2. Control de plagas y uso de plaguicidas

El uso indiscriminado de plaguicidas en el país está estrechamente relacionado con la pequeña y mediana agricultura, el cual está generando serios problemas ambientales y sociales, desequilibrio de los agroecosistemas, contaminación ambiental difusa, resurgencia y resistencia de plagas y altos costos de producción. Esta situación, tiene que ser enfrentado por ambos proyectos del PNIA a través de los servicios de extensión, para reducir los riesgos ambientales, tales como:

▪ La ejecución de los proyectos de investigación adaptativa, de extensión y de investigación estratégica, contribuyen a reducir los riesgos del uso de los plaguicidas a nivel de los pequeños productores y en los cultivos priorizados.

▪ Las acciones de los servicios de extensión, capacitación y difusión de los proyectos PP1 y PP2 reducen el riesgo de incremento de tasas de intoxicaciones por el uso de plaguicidas extremada y altamente peligrosos.

▪ El manejo integrado de las plagas que el PNIA promueve a través de los proyectos contribuye a reducir los problemas de resistencia y resurgencia de plagas en los cultivos, generado por el uso frecuente y calendarizado de los plaguicidas.

▪ El riesgo de contaminación en el suelo, agua y aire por el uso de plaguicidas se reduce por el menor uso de estas sustancias y por la promoción de métodos alternativos para el control de plagas.

Se considera que se contribuye a reducir los riesgos ambientales por el abandono de los envases de los plaguicidas, por las acciones de MIP que promueve y ejecuta ambos proyectos.

3. Biotecnología y Bioseguridad

El posible impacto se debe a que la introducción de un transgénico no es precisamente un proceso controlado, y puede tener varios resultados derivados de su integración al sistema, respecto a su expresión y estabilidad en el mismo huésped, situación que define el comportamiento integral de la capacidad productiva de un cultivo de origen transgénico. Por ello los posibles riesgos ambientales a considerar son:

▪ Los posibles efectos de la liberación de organismos vivos modificados (OVM) a los ecosistemas, provocando contaminación genética en variedades locales y sus parientes silvestres, por el flujo génico; situación que hasta el momento no ha sido resuelto científicamente respecto a la evolución que puedan tener las plantas con esta carga genética a nivel de los ecosistemas.


236

▪ Los cultivos más sensibles a una posible introducción de OVM en el país serían la papa, el algodón y el maíz. En estos cultivos el Perú es considerado centro de diversidad y cuenta con una cadena de producción que responde a valores culturales, a la seguridad alimentaria y de comercio interno. La posible introducción o liberación de estos cultivos tendría un efecto directo sobre las variedades locales.

▪ Otro posible riesgo de la presencia de los OVM en los ecosistemas agrícolas es la dificultad de convivencia con los sistemas de producción orgánicos, presencia que explícitamente prohíbe la norma técnica de la producción orgánica

4. Conservación de la agrobiodiversidad, promoción de uso de semillas certificadas y producción orgánica

Dentro de los posibles riesgos ambientales de promover semillas mejoradas de calidad, en especial para la agrobiodiversidad son:

▪ El posible desplazamiento de las semillas mejoradas y certificadas a las variedades locales de los diversos cultivos, por efectos de competitividad y mayor articulación al mercado que obliga al productor a un nivel de especialización y homogenización de los sistemas de producción, además del comportamiento propio de la oferta y la demanda.

▪ Otro posible impacto de la promoción de las semillas mejoradas es que el incremento de las áreas sembradas afecte la conservación in situ que realizan los propios productores en sus localidades, situación que debe ser evaluada en cada cultivo, región y localidad donde se implemente el proyecto en cuestión.

▪ La promoción comercial de las empresas semilleristas, en especial en los andes representa un riesgo al sistema de intercambio de semillas que las comunidades nativas realizan como parte de su práctica de conservación, selección y adaptación de sus semillas.

▪ También puede existir el riesgo de que las empresas dedicadas a la producción de semillas mejoradas hagan uso intensivo de paquetes tecnológicos convencionales, generando una mayor dependencia al uso de agroquímicos.

▪ El apoyo a la mejora de la calidad de las semillas de las especies nativas en los cultivos priorizados tendrá un efecto positivo en la mejora de la productividad de muchas variedades que ahora se están articulando a los mercados alternativos.

7.6.2 Matriz de Riegos Ambientales y Desempeño Ambiental

A continuación, se realiza un análisis de los indicadores de la matriz de riesgo ambiental, elaborada por la especialista ambiental, y los indicadores de desempeño ambiental, presentados en el Plan de Gestión Ambiental.

Análisis de los indicadores de la matriz de riesgo

La matriz de riesgo ambiental fue preparada e integrada asociando las políticas de salvaguardas con la legislación nacional ambiental. Este mecanismo se aplicó durante


237

la gestión del proyecto. Se aplica para cada uno de los cuatros (4) políticas operacionales del BM consideradas.

Se observó la ausencia de registros de un proceso de consulta con potenciales beneficiarios en la preparación del EA. Se incluyen a personal del INIA y otros funcionarios, pero se considera que hubiese resultado conveniente desarrollar un proceso de consulta más amplio. Se entiende posibles limitaciones en la aplicación en terreno desde que los subproyectos y las áreas podrían no estar alineadas con una muestra previa, pero es necesario recolectar información las potenciales áreas.

Se establecieron 36 efectos ambientales repartidos entre las cuatro salvaguardas de las políticas operacionales del Banco Mundial. Cada subproyecto debía identificar sobre qué efecto serían evaluados y monitoreados y proponer acciones a implementar para mitigar los efectos.

Los indicadores son los siguientes:

Cuadro 59. Indicadores asociados a riesgos ambientales Salvaguarda Riesgo

Bosques

Construcción de infraestructura (e.g. camino) al interior de bosques Instalaciones en áreas colindantes a bosques La extracción de flora y fauna de bosques Plantaciones de especies forestales exóticas en zonas de bosques nativos Practicas extractivas y/o tala y/o quema Uso de áreas al interior de bosques

Evaluación Ambiental

Afectación a ecosistemas naturales Alteración en los paisajes agropecuarios Aporte de material particulado Cambios en la calidad del agua Contaminación con desechos sólidos a cuerpos de agua Contaminación con tóxicos e hidrocarburos Contaminación cruzada Contaminación por desechos sólidos al suelo Efectos erosivos en el suelo En zonas o áreas naturales protegidas Generación de emisiones Instalaciones nuevas o existentes que representan un riesgo a la salud y seguridad de las personas (reservorios no cercados, equipos mecánicos y plantas de beneficio, etc.) Introducción de especies exóticas - desarrollo e introducción de organismos vivos modificados - OVM La afectación de la estructura de los suelos Pérdida de fertilidad de suelo Pérdida de la agrobiodiversidad Perdida del recurso agua Pérdidas de materia orgánica en el suelo Riesgos a la salud por uso de equipos Uso de agroquímicos Uso de medicamento veterinario Vertimientos de residuos químicos y metales pesados a cuerpos de agua

Hábitats Naturales

Desbroce vegetación o remoción de árboles al interior de áreas naturales protegidas La extracción de flora y fauna de hábitats naturales (e.g. con fines comerciales, subsistencia, etc.)


238

Salvaguarda Riesgo Remodelación o construcción de instalaciones en áreas colindantes a, o al interior de, hábitats naturales críticos Uso de áreas al interior de hábitats naturales

Manejo de Plagas

El ingreso de plagas por la introducción de nuevas especies/variedades/razas El uso de plaguicidas Prácticas de monocultivo Uso de fuego para controlar plagas


La Figura 81 muestra el porcentaje de cumplimiento y número de indicadores por salvaguarda. Se observa que en general hubo un adecuado cumplimiento de todas las salvaguardas. La que tuvo un cumplimiento más bajo fue la que identificada en el mayor número de subproyectos.

Figura 81. Porcentaje de cumplimiento y número de indicadores por salvaguarda ambiental

No se consideran los SP del fondo de Investigación Estratégica. Este fondo no fue monitoreado por la especialista por lo establecido en el diseño Fuente: SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría.

Las cadenas de café, vacuno de leche, cacao, cuy, papa, banano y caña de azúcar, son las que en total cuentan con más indicadores ambientales47 dado que tuvieron más subproyectos asociados a esas cadenas. De estas, el promedio de cumplimiento fue de 88%.

Análisis de los indicadores de desempeño ambiental

Se establecieron 15 indicadores de desempeño ambiental del Plan de Gestión Ambiental para los cuales se realizó seguimiento a través de la plataforma SISEV. De esta manera, para cada subproyecto se determinó el impacto que deberían esperar para los indicadores que le correspondían. Por otro lado, estos subproyectos pertenecen a

47 En total, cuentan con más de 100 indicadores. La mayoría cuenta entre 100 a 200. En el caso del café, tienen 1000 indicadores; vacuno de leche tiene 396 y cacao 262.

88%

91%

97%

100%

2914

449

33 40

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

80%

82%

84%

86%

88%

90%

92%

94%

96%

98%

100%

Evaluación ambiental Manejo de plagas Bosques Hábitats naturales

Porcentaje cumplimiento Indicadores


239

investigación adaptativa, servicios de extensión agraria, desarrollo de empresas semilleristas o investigación estratégica.

Cuadro 60. Línea de base y metas por indicador ambiental

Indicadores de desempeño ambiental Unidad Línea de base Meta

Agricultores que aplican manejo integrado de plagas y enfermedades # agricultores 1,812 12,763

Agricultores que hacen uso de semilla certificada # agricultores 340 3,314

Agricultores que realizan conservación in situ en el marco del subproyecto # agricultores 1,010 8,035

Áreas donde se implementan prácticas de manejo integrado de plagas y enfermedades # áreas 5,822 15,534

Centros de agrobiodiversidad identificados # centros 1 19 Costos de producción destinados a la compra de plaguicidas S/ 6,895 3,185

Empresas semilleristas que rescatan, revaloran y producen semillas # empresas 5 77

Incremento de áreas con producción orgánica # hectáreas 24,884 36,165 Planes de negocio en ejecución # planes 19 325 Productores orgánicos # productores 10,810 19,985 Reducción del uso de plaguicidas a nivel de cultivo # hectáreas 953 902

Rendimiento de nuevas variedades, ecotipos o razas adaptadas

Kg 178,650 790,361 # hectáreas 738,790 1,656,839

Técnicas y productos articulados al mercado # técnicas y productos 236 744

Variedades, ecotipos, líneas o razas adaptadas a los cambios climáticos

# variedades, ecotipos, líneas o razas

261 1,157

Volumen de ventas de productos orgánicos Kg 37,889,945 60,709,579 Fuente: SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría De manera agregada, para cada indicador, se puede estimar las tasas de cumplimiento de las metas físicas establecidas. Esta medida corresponde al ratio de la línea final de cada indicador con respecto de la meta establecida y se presentan en Cuadro 61.

Así, se observa que pocos indicadores llegaron a sus respectivas metas físicas establecidas. Es más, nueve de estos indicadores presentan un alcance menor al 50% de la meta. De estos, los indicadores con menores tasas de cumplimiento son los relacionados al número de centros de agrobiodiversidad identificados y el número de variedades, ecotipos, líneas o razas adaptadas a los cambios climáticos. Cabe resaltar que no se consideran algunos subproyectos para los cuales no se indica el valor de la medición final en el SISEV. En cuanto al cumplimiento de los indicadores, se observa que la reducción del uso de plaguicidas a nivel de cultivo presenta una alta tasa. Esto se asocia a que el indicador es medido como el número de hectáreas en las que se redujo el uso de plaguicidas. Los indicadores resaltados son los que presentan un porcentaje de proyectos que cumplieron con la meta menor al 50%.


240

Cuadro 61. Tasas de cumplimiento de las metas ambientales1

Indicadores de desempeño ambiental Cumplimiento del valor agregado de

la meta (%) Agricultores que aplican manejo integrado de plagas y enfermedades 35% Agricultores que hacen uso de semilla certificada 61% Agricultores que realizan conservación in situ en el marco del subproyecto 45%

Áreas donde se implementan prácticas de manejo integrado de plagas y enfermedades 43%

Centros de agrobiodiversidad identificados 5% Costos de producción destinados a la compra de plaguicidas 105% Empresas semilleristas que rescatan, revaloran y producen semillas 67% Incremento de áreas con producción orgánica 75% Planes de negocio en ejecución 30% Productores orgánicos 69% Reducción del uso de plaguicidas a nivel de cultivo 843% Rendimiento de nuevas variedades, ecotipos o razas adaptadas 192% Técnicas y productos articulados al mercado 27% Variedades, ecotipos, líneas o razas adaptadas a los cambios climáticos 18%

Volumen de ventas de productos orgánicos 95% Nota: 1/ Esta tasa corresponde al ratio de la línea final con respecto del valor de la meta establecida para cada indicador. Los indicadores resaltados son los que presentan un porcentaje de proyectos que cumplieron con la meta menor al 50%. Fuente: SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría

Por otro lado, para cada indicador, se puede medir también el número de proyectos que cumplió con las metas ambientales establecidas para ese proyecto. Así, se observa que los indicadores más preocupantes corresponden al número de agricultores que aplican manejo integrado de plagas y enfermedades, los planes de negocio en ejecución, las técnicas y productos articulados al mercado y las áreas donde se implementan prácticas de manejo integrado de plagas y enfermedades.

Cuadro 62. Porcentaje de los proyectos que cumplieron con metas ambientales

Indicadores de desempeño ambiental Porcentaje de proyectos que

cumplieron metas (%) Agricultores que aplican manejo integrado de plagas y enfermedades 25%

Agricultores que hacen uso de semilla certificada 44% Agricultores que realizan conservación in situ en el marco del subproyecto 43%

Áreas donde se implementan prácticas de manejo integrado de plagas y enfermedades 31%

Centros de agrobiodiversidad identificados 0% Costos de producción destinados a la compra de plaguicidas 100% Empresas semilleristas que rescatan, revaloran y producen semillas 65%

Incremento de áreas con producción orgánica 46%


241

Indicadores de desempeño ambiental Porcentaje de proyectos que

cumplieron metas (%) Planes de negocio en ejecución 30% Productores orgánicos 50% Reducción del uso de plaguicidas a nivel de cultivo 100% Rendimiento de nuevas variedades, ecotipos o razas adaptadas 58% Técnicas y productos articulados al mercado 32% Variedades, ecotipos, líneas o razas adaptadas a los cambios climáticos 33%

Volumen de ventas de productos orgánicos 49% Nota: Los indicadores resaltados son los que presentan un porcentaje de proyectos que cumplieron con la meta menor al 50%. Fuente: SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría Según la naturaleza de cada subproyecto, se establecieron metas para los indicadores ambientales relevantes. En promedio, para los subproyectos de servicios de extensión se asocian casi 5 indicadores ambientales; para los de empresas semilleristas 3.5 indicadores; para los de investigación adaptativa; y para los de investigación estratégica, 0.1 indicadores. Este último fondo, debido a su naturaleza, no posee metas para casi ningún indicador ambiental, dado que no le aplican.

El 36% de los subproyectos no alcanzaron ninguna de las metas de desempeño ambiental establecidas. La mayor parte de estos corresponde a servicios de extensión o de investigación adaptativa. Ello no implica que estos proyectos no hayan realizado esfuerzos ambientales, sino que no alcanzaron el total de las metas propuestas. Cabe resaltar que, con respecto del total de subproyectos de cada fondo, los de investigación estratégica son los que presentan un mayor incumplimiento. Esto puede estar relacionado a la naturaleza de estos subproyectos, para los cuales no resulta tan relevante el componente ambiental. Por otro lado, el 19% de los proyectos pertenecen a la región Piura, el 9% a Junín y otro 9% a Lima.

Cuadro 63. Estadísticas por tipo de subproyecto

Tipo de subproyectos

Promedio de indicadores ambientales asociados

Número de proyectos que no cumplieron con ninguna

meta

Proporción de no cumplimiento para cada fondo

Investigación adaptativa 3.2 52 48% Servicios de extensión agraria 4.7 82 26% Desarrollo de empresas semilleristas 3.5 14 36% Investigación estratégica 0.1 27 93% Total 4.0 175 36%

Fuente: SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría Del análisis previo, existen cuatro indicadores de desempeño ambiental que presentan un menor cumplimiento de las metas: (i) agricultores que no aplican manejo integrado de plagas y enfermedades, (ii) áreas donde no se implementan prácticas de manejo integrado de plagas y enfermedades, (iii) planes de negocio sin ejecución, y (iv) técnicas y productos no articulados al mercado. Al analizar la distribución regional de los proyectos que no cumplieron las metas de estos indicadores, se observa que existen una gran varianza. Sin embargo, se pueden identificar algunas regiones que presentan


242

un considerable porcentaje de los proyectos que no cumplieron. Estas regiones corresponden a Cajamarca, Junín, Piura y San Martín.

Cuadro 64. Distribución regional de los proyectos que no cumplieron con metas ambientales

Región

Agricultores que no aplican

manejo integrado de

plagas y enfermedades

Áreas donde no se implementan

prácticas de manejo

integrado de plagas y

enfermedades

Planes de negocio sin ejecución

Técnicas y productos no articulados al

mercado

Amazonas 1% 1% 1% 1% Áncash 3% 1% 3% 1% Apurímac 0% 0% 0% 1% Arequipa 3% 4% 6% 6% Ayacucho 0% 1% 4% 4% Cajamarca 29% 29% 18% 19% Cusco 2% 0% 3% 3% Huancavelica 2% 1% 0% 0% Huánuco 3% 3% 3% 3% Ica 3% 2% 0% 1% Junín 13% 7% 11% 9% La Libertad 2% 6% 2% 3% Lambayeque 8% 7% 7% 9% Lima 4% 4% 1% 3% Loreto 0% 0% 0% 0% Madre de Dios 0% 0% 0% 0% Moquegua 0% 0% 0% 1% Pasco 2% 2% 2% 2% Piura 9% 12% 18% 18% Puno 0% 0% 6% 5% San Martín 9% 10% 4% 5% Tacna 6% 7% 6% 6% Tumbes 1% 1% 1% 2% Perú 100% 100% 100% 100%

Nota: Las regiones resaltadas son las que presentan un porcentaje de proyectos que no cumplieron con la meta mayor al 10%. Fuente: SISEV. Elaboración: APOYO Consultoría

Análisis de los indicadores de la matriz de riesgo

El Plan de Gestión Ambiental tuvo como objetivo sentar las bases para manejo adecuado de las actividades del PIP 1, reduciendo el impacto y fomentando la sostenibilidad ambiental. En este sentido, los indicadores de desempeño ambiental, que se desprenden de este plan, buscan mostrar mejoras ambientales en relación con la adopción de prácticas sostenibles y con oportunidades de mercado.

En cambio, los indicadores de la matriz de riesgo ambiental fueron operacionalizados a partir de las tecnologías y prácticas que se realizan en los subproyectos. Estos se desprenden directamente de las políticas operacionales del Bando Mundial.

En este sentido, se identifica un mejor cumplimiento de los indicadores de la matriz de riesgo ambiental que aquellos de desempeño ambiental. Esto reflejaría que en las


243

actividades específicas para minimizar riesgos específicos a la ejecución del subproyecto se logró cumplir con la meta. No obstante ello, en cuanto a los comportamientos de adopción de prácticas sostenibles no fue suficiente para lograr el mismo nivel de logro.

7.6.3 Balance de diseño e implementación de la salvaguarda ambiental

En cuanto al diseño, si bien como parte de la intervención se contempló incorporar las salvaguardas ambientales, no se incluyeron indicadores en la MML. Este es un cuello de botella del diseño y que tiene repercusiones sobre la implementación. Para mejorar la efectividad del desempeño ambiental de un proyecto, es clave que a nivel del diseño central se incorporen los indicadores para realizar el adecuado seguimiento y monitoreo.

La contratación de la especialista fue realizada posterior al inicio de las actividades. Esto representa una barrera en la adecuada implementación dado que las guías y capacitaciones solo se realizaron luego de la presencia de la especialista. Asimismo, la operacionalización de los riesgos de las salvaguardas fueron claves para el Proyecto pero diseñadas luego del inicio de actividades.

En general, se ha logrado cumplir con el plan de gestión ambiental, con un nivel adecuado de cumplimiento de las salvaguardas.


244

7.7 Sostenibilidad

A continuación, se presenta el análisis de sostenibilidad de la intervención, a partir de los hallazgos de las secciones anteriores, así como la revisión de evidencia complementaria. Estos insumos permitirán responder si las condiciones actuales permitirán que los beneficios identificados en la intervención perduren en el mediano y plazo. Para ello, la presente sección se estructura como sigue:

▪ La sección 7.7.1 presenta los principales hallazgos referidos a la factibilidad de que el mercado de servicios de innovación sea autosostenible

▪ La sección 7.7.2 discute la agenda de actividades que se recomienda implementar, culminada la intervención del PIP 1

▪ La sección 7.7.3 presenta las consideraciones a tomar en cuenta en el análisis de sostenibilidad institucional

▪ La sección 7.7.4 presenta las consideraciones a tomar en cuenta en el análisis de sostenibilidad financiera de la intervención.

A continuación se presentan los hallazgos del análisis de sostenibilidad.

7.7.1 Análisis de la (auto)sostenibilidad del mercado de servicios de

innovación

De acuerdo con los documentos de diseño, el PIP 1 busca generar adecuadas condiciones para que la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación en el sector agrario prosperen y se retroalimenten. Para que esto ocurra, es indispensable que el mercado de servicios para la innovación funcione. Un mercado con bajos costos de transacción es la condición necesaria y suficiente para el desarrollo.

En ese sentido, para que el mercado en cuestión funcione debe haber suficiente densidad en la demanda, entendida como la disposición del usuario a pagar. Esta disposición se hace efectiva cuando los demandantes perciben que conocen el servicio y perciben que les es útil y necesario y, entonces, están dispuestos a manifestar su preferencia e incorporarla como una inversión o costo en su producción. Sin embargo, esto no es independiente de la existencia de una oferta de calidad. Este mercado funciona tanto porque los demandantes tienen la necesidad de resolver problemas como porque los oferentes son capaces de motivarlos a innovar, es decir: hacer cosas nuevas y diferentes que les sean útiles y por lo tanto las incorporan.

Si estos mercados presentan dificultades en la consolidación (son mercados incompletos o fallidos) es por desconocimiento, atomización de la demanda y elevados riesgos con respecto a los proyectos de innovación. Estos aspectos justifican la intervención del Estado subvencionando la demanda y la oferta, creando condiciones institucionales favorables, difundiendo el conocimiento y la información para ayudarlos precisamente a su consolidación. En esa línea, el PIP 1 busca, por medio de sus componentes y actividades, promover el desarrollo del mercado de servicios de innovación interviniendo tanto por el lado de la demanda y oferta de estos servicios como en el marco institucional.


245

Las actividades del Componente 1 se orientaron a la subvención condicionada (cofinanciamiento) de iniciativas que incluyeran la contratación de servicios de innovación agraria con el fin difundir dichos servicios y estimular su demanda. En este sentido, para afirmar que los resultados del componente son sostenibles, la demanda, —entendida como la disposición a pagar por servicios iguales o similares a los inicialmente subvencionados, — debería continuar cubriendo los costos de la oferta, una vez culminados los subproyectos adjudicados.

Al respecto, a partir de información primaria recogida en campo, en el caso de servicios de asistencia técnica, el porcentaje de productores agrícolas con disposición a pagar por dichos servicios ha crecido en el grupo de beneficiarios de 25% en línea de base a 54% en la línea de salida; mientras tanto, en el caso de productores pecuarios, este indicador pasó de 8% a 56%. No obstante, es importante notar que la magnitud de este incremento ha sido proporcional para los productores agropecuarios en el grupo de control.

Cuadro 65. Productores con disposición a pagar por servicios de asistencia técnica

(%)

Indicador Control Tratamiento LB LF LB LF

Agrícola Valor 23% 44% 25% 54%

N 440 52 436 105

Pecuario Valor 13% 64% 8% 56%

N 440 11 436 34 Elaboración: APOYO Consultoría

Asimismo, se observa que la disposición de pago en valor ha crecido a un ritmo similar. En el caso de los productores agrícolas pertenecientes al grupo de control, este valor pasó de S/38.30 a S/53.33; mientras tanto, los del grupo de tratamiento registraron un valor de S/31.72 en línea de base y S/43.56 en línea de salida. En cuanto a los productores agropecuarios, el incremento para los del grupo de control fue mayor, registrando un valor inicial de S/33.92 y un valor final de S/60, mientras que para el grupo de tratamiento el valor de línea de base se registró en S/28.21 y en línea de salida S/33.33.

Cuadro 66. Monto a pagar por los productores agropecuarios por servicios de asistencia técnica

(S/)

Indicador Control Tratamiento LB LF LB LF

Agrícola Valor 38.30 53.33 31.72 43.56

N 98 21 106 52

Pecuario Valor 33.92 60 28.21 33.33

N 54 6 32 18 Elaboración: APOYO Consultoría

Al respecto, es importante poner de relieve, en primer lugar, el tamaño de la muestra considerado para los cálculos presentados en los cuadros anteriores. En el caso de la


246

línea de salida, el tamaño muestral no resulta suficiente como para afirmar la existencia de una representatividad estadística de estos resultados. Sin embargo, sí constituyen un buen indicio de la situación actual en cuanto a la factibilidad de la existencia de un mercado de innovación funcional. En ese sentido, si bien las estadísticas presentadas muestran un importante incremento en la demanda por asistencia técnica, resulta altamente probable que esta demanda aún no sea suficiente como para hacer sostenible un mercado dinámico de innovación agraria.

Evidencia de lo anterior se encuentra al analizar el indicador “porcentaje de productores

que continuarán implementando actividades o métodos para mejorar en prácticas agropecuarias”. En dicho indicador, en el escenario más optimista constituido por el grupo de tratamiento, se registra un valor del 44% para productores agrícolas y 21% para productores pecuarios que, si bien son porcentajes importantes, resultan insuficientes para garantizar la sostenibilidad y dinamismo del mercado de innovación agraria, pues excluye a más de la mitad del universo de productores.

Cuadro 67. Productores que continuarán implementando actividades o métodos para mejorar en prácticas agropecuarias

(%)

Indicador Control Tratamiento

Agrícola Valor 33% 44% N 428 448

Pecuario Valor 20% 21%

N 428 448 Nota: Los cálculos presentados corresponden a los resultados de línea de salida dado que no se contaban con resultados de línea de base. Elaboración: APOYO Consultoría

Asimismo, a lo largo de la implementación de los subproyectos, se han identificado algunas restricciones que podrían brindar señales de que el mercado de servicios de innovación aún no se ha consolidado, y requiere fortalecer sus intervenciones. Estas restricciones se resumen a continuación:

▪ Dificultad de contratación de oferentes de servicio y proveedores de bienes especializados para la ejecución de proyectos de innovación: En la evaluación de procesos presentada en la dimensión de eficacia, se reporta que en ocasiones, resulta altamente engorroso acceder a servicios especializados de calidad, lo cual incide en retrasos y dificultades en la ejecución de fondos. Esto denota que, a pesar de los incentivos a la demanda, existen aún limitaciones por el lado de la oferta a tomar en consideración.

▪ Dificultades de coordinación con la Alianza Estratégica para la consolidación de la contrapartida monetaria: El limitado y heterogéneo compromiso de los actores vinculados con la ejecución de subproyectos de innovación agraria ha generado retrasos en los desembolsos del PNIA, y por ende, en la implementación de subproyectos. Detrás de ello, definitivamente, se encuentra la aún débil disposición de pago por algunos contextos, y la poca estabilidad en el apoyo por parte de instancias del sector público vinculadas a la innovación.

Las restricciones destacadas implican que aún existen limitaciones, por parte de la demanda y la oferta, que ameritan la necesidad de continuar con actividades que


247

contribuyan a consolidar los mercados de servicios de innovación, con el objetivo de que estos sean sostenibles.

Complementariamente, es posible afirmar que las brechas de innovación agraria aún persisten. El análisis de la población objetivo realizado en el marco del diseño del PIP 1, y la distribución de la población atendida permiten reflejar que aún existe una población no atendida que requiere servicios de innovación.

7.7.2 Agenda post–PIP 1 del PNIA

A partir de la discusión presentada en el acápite anterior, el equipo evaluador considera que es importante dar continuidad a la gestión y ejecución de proyectos de innovación agraria, más allá de la participación del PNIA.

Al respecto, es necesario destacar que el PNIA, a través del PIP 1, ha dejado sentadas las bases para dar continuidad a la promoción de actividades de innovación agraria. En particular, la Figura 82 presenta, a modo de resumen, los principales resultados de la intervención del PIP 1 del PNIA. Como se puede apreciar, se resaltan aspectos a valorar por cada uno de los componentes del PIP, así como aspectos transversales, como el know-how adquirido en el diseño y gestión de servicios de innovación agraria.

Figura 82. Principales resultados de la intervención del PIP 1 del PNIA


En ese sentido, los aspectos que se identifican a continuación constituyen parte de una agenda más específica a tener en cuenta luego de la intervención del PIP1.

Componente 1 Componente 2 Actividad 3.1

▪ 367 SP de extensión agraria culminados

▪ 129 SP de investigación adaptativa culminados

▪ 45 SP de apoyo a semilleristas culminados

▪ Subproyectos cuentan con impactos significativos sobre adopción tecnológica e ingresos

▪ 59 SP de investigación estratégica culminados

▪ 137 artículos presentados en revistas indexadas

▪ Becarios para posgrado y pasantías▪ Agentes de extensión con

capacidades fortalecidas▪ Se ha dinamizado la actividad de

innovación agraria a través de la mayor investigación

▪ Documentos institucionales▪ Estudios sobre mercados de

extensión, semillas, adopción tecnológica

▪ Transformación del INIA en OTE▪ CONICA reactivada▪ Desarrollo de plataforma de gestión

del conocimiento▪ Diseño de agendas regionales de

innovación▪ Creación de comisiones técnicas

regionales (CTRIA)

▪ Lineamientos para el diseño e implementación de fondos concursables▪ Know-how en gestión de innovación agraria (sede central + UD)▪ Sistema de información diseñado e implementado para la gestión futura de fondos de innovación▪ Lineamientos para la incorporación de componentes social y ambiental en el diseño▪ Promoción de la inversión privada y de otros actores públicos en actividades de innovación

Otros aspectos de alto valor que deja la intervención


248

▪ Agenda post PIP 1 en el Componente 1: Afianzamiento del mercado de servicios de innovación

En el caso del componente 1, es importante continuar con el escalamiento de tecnologías difundidas a través de los subproyectos de Extensión Agraria. Existe, al respecto, la oportunidad de articular los esfuerzos que realice el actor a cargo de la promoción de innovación agraria con otros programas de desarrollo productivo. Algunos ejemplos serían programas como Agrorural o Agroideas (ambos del MINAGRI), o Haku Wiñay (del MIDIS). Estos programas brindan asistencia técnica y capacitaciones a productores agropecuarios, con lo cual existe una posibilidad de sinergia con estas intervenciones, con el fin de ampliar la población atendida.

Además, resulta importante dar continuidad a nuevas tecnologías validadas en subproyectos de Investigación Adaptativa, a través de la promoción de nuevas actividades de extensión agraria. Si bien se espera que las actividades de extensión agraria se realicen orgánicamente como producto de la validación en campo de nuevas tecnologías, es importante brindar un impulso por parte del Estado en estas actividades, para resolver las asimetrías de información existentes y descritas en la sección de pertinencia del presente documento.

En el caso de los subproyectos de apoyo a semilleristas, es relevante desarrollar alternativas de articulación a mercados más sostenibles, pues es la manera en la cual se puede asegurar que la oferta de semillas efectivamente se dinamice en las zonas de intervención. Complementariamente, en los subproyectos de apoyo a semilleristas de cadenas productivas pecuarias, será relevante continuar con el monitoreo de los efectos de la intervención, con el fin de identificar las oportunidades de poner en valor y escalar los beneficios de las nuevas especies fomentadas a partir del PIP 1.

Finalmente, es necesario prestar mayor atención a resto de población sin cobertura de servicios de innovación. Ello implica desarrollar estrategias para atender al resto de la población objetivo para el cierre de brechas. Esto podría implicar, por ejemplo, intervenciones más focalizadas para agricultores de subsistencia, cuyas bajas capacidades de asociatividad les impiden ser beneficiarios del PIP 1 tal cual ha sido diseñado.

▪ Agenda post PIP 1 en el Componente 2: Impulso a la creación de competencias estratégicas I+D+i

En el caso del Componente 2, es necesario continuar con el fortalecimiento de la cadena de proveedores, a través de programas que continúen en la formación de extensionistas, en cadenas priorizadas. Potencialmente, sería posible priorizar cadenas con mayores incentivos a la demanda, que permitan que efectivamente el fortalecimiento de la oferta maximice los retornos y se convierta en una actividad autosostenible.

En cuanto a los subproyectos de Investigación Estratégica culminados, como siguientes pasos se requiere dar continuidad a los conocimientos generados a través de subproyectos de Investigación Adaptativa, Extensión Agraria o apoyo a semilleristas, según aplique. Es importante, para ello, que a nivel regional se cuente con información oportunamente sobre los resultados de los proyectos de investigación, esfuerzo que vino realizando el PNIA a través de las ferias y talleres realizados a nivel nacional.


249

▪ Agenda post PIP 1 en la actividad 3.1: Mejoramiento de las capacidades del INIA como ente rector del SNIA

En el caso de la actividad 3.1, es importante continuar con la consolidación de las instancias de promoción y gestión de servicios de innovación agraria a nivel nacional y regional. Ello implica:

o Consolidar Comisiones Técnicas Regionales (CTRIA) y desarrollar planes de innovación regionales, a partir de las agendas

o Continuar con pilotos de articulación público-privado a partir de los lineamientos dispuestos en agendas

o Implementar actividades orientadas a establecer al INIA como OTE.

Ahora bien, para dar continuidad a las actividades descritas líneas arriba, en la situación actual, se identifican algunos factores de riesgo a considerar, que se resumen en la siguiente figura:

Figura 83. Factores de riesgo a la sostenibilidad de las inversiones del PIP 1


A continuación, se describen los riesgos asociados a cada dimensión de sostenibilidad identificada: i) sostenibilidad institucional, y ii) sostenibilidad financiera.

7.7.3 Consideraciones para la sostenibilidad institucional

Con respecto a la sostenibilidad institucional, se aprecia, en primer lugar, que a pesar de los esfuerzos de fortalecer al INIA, se considera que la entidad no cuenta aún con los recursos necesarios para ejercer un rol de rectoría y gestión de la innovación agraria.

Al respecto, la inestabilidad institucional del INIA no garantiza la continuidad de políticas a largo plazo. Las diversas reformas y cambios de mando que ha experimentado la institución son muestra de ello. A pesar de haber intentado mitigar dicha inestabilidad a través de la modificación de su naturaleza a un Organismo Técnico Especializado (OTE), por el momento no existen garantías de estabilidad en la medida que el orden

Riesgos en la sostenibilidad de las inversiones del PIP 1

Sostenibilidad institucionalDebilidad institucional del INIA

para ejecutar proyectos de innovación agraria

Debilidad el INIA como rector del sistema

No se cuenta con un instrumento de priorización de cadenas/regiones en materia de innovación agraria.

Sostenibilidad financieraLimitadas alternativas de

financiamiento para proyectos en materia de innovación

agraria Existen otras oportunidades de financiamiento (FIDECOM, Procompite) pero con baja articulación y sin esquema de priorización articulado al INIA.

Dimensiones Factores de riesgo

Limitados recursos humanos para la gestión de proyectos de innovación y del sistema

El INIA cuenta con escasos recursos para el financiamiento de proyectos de innovación.


250

normativo actual no asegura la continuidad ni del jefe de la institución ni de los miembros del Consejo Directivo.

Como manifestación de los puntos anteriormente descritos, uno de los principales hallazgos de la evaluación es que no se ha identificado suficiente articulación del PNIA con el INIA durante la implementación del PIP, a pesar de que el PNIA es una entidad ejecutora del INIA. A ello, se le añade el hecho de que el INIA ha tenido seis jefes a lo largo del período de ejecución del PNIA.

En ese sentido, resulta altamente relevante un cambio de organización del INIA hacia un organismo técnico especializado (OTE) que conlleva a que el periodo de ejercicio del jefe de INIA cuente con la estabilidad conveniente para sostener políticas de innovación y no afectar su implementación

Complementariamente, tampoco se ha identificado suficiente articulación con la CONICA, que de hecho ha fortalecido sus actividades en los últimos años, de acuerdo con las entrevistas realizadas. Al respecto, el rol de la CONICA, en la medida que representa a los diversos actores del SNIA, requiere fortalecerse al interior del sistema, y de forma articulada con otras instancias en materia agraria a nivel nacional. Ello implica, por ejemplo, fortalecer la vinculación de la CONICA con mesas nacionales que promueve el MINAGRI, lo cual puede propiciar la generación de redes de colaboración importantes a futuro. Al respecto, existen casos de éxito como en la cadena productiva de maracuyá (convenio INIA-Adex) y cadenas tradicionales como café, cacao, ganadería, entre otros.

En línea con el punto anterior, es importante considerar el rol que puede asumir el INIA en dar continuidad a actividades de relacionamiento institucional, sobre todo con la contratación de gestores de innovación que operarán en las EEA (actividad promovida por la actividad 3.1 de forma previa a la emergencia sanitaria).

Otro actor que pone en riesgo la sostenibilidad institucional es la ausencia de un mecanismo que permita priorizar las actividades de innovación agraria a ser desarrolladas, el cual debe ser diseñado por el INIA en su rol de ente rector del SNIA. De todos modos, es importante destacar que, como parte de la actividad 3.1, se elaboraron y aprobaron los siguientes documentos:

▪ Diagnóstico SNIA

▪ Propuesta de Plan Nacional de Innovación Agraria,

▪ Propuesta de Política Nacional de Innovación Agraria

▪ Estudio de prospectiva de la innovación agraria al 2050.

A ello se suman los esfuerzos, realizados de forma articulada con el INIA, para el desarrollo de agendas regionales de innovación que, si bien aún no se están implementando, sí son importantes para sentar las bases para el desarrollo regional de la innovación agraria.

En ese sentido, es posible advertir que se cuenta con los insumos muy valiosos para definir lineamientos de priorización de cadenas y programas en materia de innovación agraria. Sin embargo, esta herramienta de priorización no está disponible, y pone en riesgo el uso de recursos que antemano son escasos.


251

En la práctica, de hecho, una de las implicancias de no haber contado con un instrumento de priorización es la diferencia en la magnitud de subproyectos implementados de cada componente a nivel regional. Así, por ejemplo, regiones como Cajamarca, donde se han financiado y culminado 73 subproyectos del componente 1, solo han ejecutado 1 subproyecto del componente 2, y cuentan con 20 becarios. Casos similares se observan en otras regiones como Junín, Piura y Lambayeque.

Finalmente, es importante destacar los problemas del INIA para contar con suficiente personal que permita liderar las acciones de innovación a nivel nacional. El diagnóstico realizado en el marco de la Política Nacional de Innovación Agraria revela hallazgos como los siguientes:

▪ El 60% de trabajadores no tiene un régimen de contratación adecuado (CAS o terceros), tomando en cuenta que la Ley N° 29849 establece la eliminación progresiva del régimen CAS.

▪ Los trabajadores (salvo los reincorporados), enfrentan una inestabilidad laboral que da fragilidad al cumplimiento de los objetivos de la institución.

▪ Dentro de las direcciones de línea y en las EEA existe la percepción de que se cuenta con insuficiente personal para cumplir con sus funciones.

▪ Considerando los trabajadores CAP y excluyendo a los Administrativos y Técnicos, se tiene que, de los directivos, transferencistas e investigadores (en total 156), solo el 6% tiene estudios de doctorado y 25% estudios de maestría. Al comparar con el nivel educativo de los investigadores en otros países de Latinoamérica y el promedio de países de la OECD, el INIA tiene limitaciones en cuanto a la calificación de su personal especializado (en los países de la OECD, el 43% de investigadores tienen estudios de post grado equivalentes a un doctorado).

Los aspectos presentados anteriormente reflejan que, con el objetivo de que el INIA asuma un rol rector y en la gestión del SNIA, es importante que la Jefatura del INIA ejerza un liderazgo y al mismo tiempo presión en las autoridades del sector para que permitan al INIA actuar sin interferencia política, que lo apoyen en la gestión del personal, y que contribuyan a una imagen positiva de la institución.

7.7.4 Consideraciones para la sostenibilidad financiera

En cuanto a la sostenibilidad financiera, es necesario partir de la premisa de que, ante las brechas aún existentes en servicios de innovación,48 se requiere contar con fuentes de financiamiento similares al PNIA en los siguientes años, para dar continuidad a los proyectos de innovación desarrollados, y garantizar una escalabilidad de proyectos que maximice la rentabilidad de la inversión realizada.

La gestión presupuestal del INIA resulta hasta cierto punto preocupante por distintos motivos. Por un lado, en los últimos años se ha mostrado una elevada dependencia

48 Complementariamente, es necesario destacar que, como se describió en el análisis de pertinencia, la existencia de fallas de mercado en la provisión de servicios de innovación e investigación implica la intervención necesaria del Estado, sea de manera directa, al proveer bienes y servicios, o de manera indirecta al establecer mecanismos regulatorios o de incentivos que conlleven a solucionar dichas fallas. En el mercado de innovación agraria, existen fallas como la asimetría de información, incertidumbre en cuanto al éxito de las innovaciones, entre otras. Por lo tanto, se justifica la intervención del Estado a nivel de rector en investigación, transferencia y extensión agraria.


252

presupuestal del PNIA,49 llegando al 56% en 2017. El presupuesto del INIA por sí solo resulta ciertamente limitado, y, según lo que se puede apreciar en la Figura 84, presenta una reducción en el último año (2020). Complementariamente, si bien el presupuesto del INIA (sin contar PNIA) es escaso, este se encuentra asignado de manera inadecuada, ya que existe una mayor concentración presupuestal en funciones de apoyo que en aquellas relacionadas a innovación.

Figura 84. Presupuesto Institucional Modificado del INIA, 2005-2020 (millones de soles corrientes)

Fuente: SIAF Elaboración: APOYO Consultoría Los puntos descritos anteriormente confirman que el INIA no cuenta con los recursos suficientes para continuar con el financiamiento de proyectos orientados a la innovación agraria y, por lo tanto, para continuar con la atención de brechas no cubiertas a la fecha. Resulta, entonces, necesaria la evaluación de otras alternativas de financiamiento para continuar con la implementación de proyectos orientados al cierre de brechas. Una alternativa, además de los recursos disponibles por parte del INIA, consiste en otros instrumentos vinculados —en mayor o menor medida— a la innovación agraria en el mismo sector y en otros del nivel nacional de gobierno que, de articularse podrían permitir incrementar los recursos disponibles para financiamiento de proyectos. El siguiente cuadro resume algunos de los instrumentos disponibles. Queda el reto, entonces, de articular hacia ejes prioritarios comunes estos fondos, con el fin de maximizar el retorno de los proyectos ejecutados.

Cuadro 68. Instrumentos de inversión en CTI para el sector agrícola

Institución Instrumento Actividades Instituto

Nacional de Innovación

Agraria

Programa Nacional de Innovación Agraria

Capacitación, pasantías, investigación adaptativa, becas, proyectos de investigación

y transferencia tecnológica, servicios de extensión

Instituto Nacional de Innovación

Agraria

Estaciones Experimentales Agrarias (24 estaciones

distribuidas nivel nacional)

Conservación de recursos genéticos, investigación tecnológica, transferencia

tecnológica, producción de semillas, plantones, reproductores de alta calidad

49 Con financiamiento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.

48 48 56 61 82 80

59 51 63

81

135 158

186 192 203

159

0

50

100

150

200

250

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020


253

Institución Instrumento Actividades genética, desarrollo de servicios tecnológicos

agrarios

Ministerio de Agricultura

Programa de compensación para la Competitividad

(Agroideas)

Desarrollo de capacidades sociales y económicas, transferencia tecnológica,

incentivos para la adopción de tecnología, asesoría en gestión y financiamiento

Servicio Nacional

Forestal y de Fauna

Silvestre

Programa de Desarrollo Forestal Sostenible, Inclusivo

y Competitivo en la Amazonía Peruana

Fortalecimiento de capacidades de gestión forestal de manera productiva y sostenible;

generación de una mayor articulación interinstitucional entre el nivel nacional,

regional y local

Ministerio de la Producción

Fondo de Investigación y Desarrollo para la

Competitividad (FIDECOM)

Promoción de la investigación y el desarrollo de proyectos de innovación productiva de

utilización práctica para las empresas

Ministerio de la Producción

Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica Agroindustrial

(CITE Agroindustrial

Apoyo en el fortalecimiento de cadenas agroindustriales, a través de la investigación, la transferencia tecnológica, la capacitación, el desarrollo de productos y la optimización

de procesos Fuente: Rogers (2020), FIDECOM (2021), CITE Agroindustrial (2021) Elaboración: APOYO Consultoría La segunda alternativa supone la articulación con otros niveles de gobierno. La labor de los gobiernos subnacionales ha sido importante como contrapartida en un número significativo de proyectos, y el marco del desarrollo de agendas regionales de innovación, se ha tenido un involucramiento positivo de gobiernos regionales y locales. Ello da pie, entonces, a la oportunidad de aprovechar recursos que ya asignan los gobiernos subnacionales a actividades de innovación, y de articularlas con las acciones desarrolladas desde el INIA. A continuación, como ejemplo, se muestra que el presupuesto de los gobiernos regionales en la función de ciencia y tecnología se ha mantenido en 28 millones de soles entre los años 2019 y 2020.

Figura 85. Presupuesto asignado por gobiernos regionales a actividades y proyectos vinculados con ciencia y tecnología en el sector agropecuario, 2017-

2020 (en millones de soles corrientes)

Fuente: SIAF Elaboración: APOYO Consultoría

20 23

28 28

0

5

10

15

20

25

30

2017 2018 2019 2020


254

Finalmente, la tercera alternativa implica la articulación con el sector privado. Existen cadenas productivas en las cuales la participación de universidades privadas, empresas agroindustriales y otras organizaciones podría contribuir a continuar con la cadena de financiamiento de proyectos de cara a escalar las intervenciones realizadas por el PNIA.

En conclusión, como parte del análisis de sostenibilidad se han identificado diversos factores de riesgo que son importantes de tener en cuenta, con el fin de asegurar que la inversión realizada permita mantener los beneficios evidenciados a lo largo del tiempo. En esa línea, tanto en el aspecto institucional como presupuestal, se han identificado oportunidades de mejora que permitirían seguir avanzando en la agenda pendiente identificada para el PIP 1 del PNIA.


255

8. CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y LECCIONES APRENDIDAS DE LA EVALUACIÓN

A partir de los hallazgos de la evaluación, se considera que el proyecto ha contribuido con los objetivos de desarrollo planteado. Además, salvo algunas excepciones, ha cumplido con las metas a nivel de producto y resultado, y cuenta con una valoración positiva por parte de los actores del SNIA. Sin embargo, la evaluación ha identificado algunas oportunidades de mejora en cuanto al diseño del PIP 1 para atender de manera más efectiva a la población objetivo.

A continuación se presentan las principales conclusiones y recomendaciones del estudio en cuanto los 7 criterios empleados.

Cuadro 69. Matriz de conclusiones y recomendaciones. Criterio Conclusión Recomendación

Pertinencia

El diseño del PIP 1 ha estado acorde con varias de las estrategias planteadas en la Política Nacional de Innovación Agraria. Al respecto, una oportunidad de mejora se encuentra en la priorización y definición de metas estratégicas del sector. Respecto del último punto, si bien el desarrollo de agendas regionales de innovación (implementadas a través de las acciones de la actividad 3.1) constituye un insumo crítico para la ejecución de proyectos estratégicos, dichas agendas no fueron empleadas como instrumento para el financiamiento de los subproyectos desarrollados en el marco del PIP 1.

R1: Incorporar la información generada a partir de los documentos de política y agendas regionales como insumo para el financiamiento focalizado de actividades de innovación agraria. Esto implica ajustes en el diseño de los fondos como los siguientes:

▪ Los resultados de los subproyectos de investigación estratégica deben responder a una agenda de investigación más amplia vinculada al problema o contribución final que se desea lograr.

▪ Las convocatorias de investigación aplicada y adaptativa deben subdividirse, contemplando una categoría que financie de forma prioritaria subproyectos que continúen con la investigación en base a los resultados previos alcanzados. Ello con el objeto de seguir financiando el desarrollo de la línea de investigación.

▪ Se deben considerar los esfuerzos desarrollados en torno a la plataforma de gestión del conocimiento, con el fin de difundir las tecnologías y conocimientos adquiridos a lo largo de los


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Criterio Conclusión Recomendación últimos años, y que estas tecnologías sean efectivamente el punto de partida para el escalamiento de innovaciones.

Hay una causa de la problemática identificada en el diseño que no es directamente atendida por ninguna intervención del PIP 1: las dificultades en la adopción de algunas tecnologías debido a las características socioeconómicas de los productores. Los productores no organizados —que comúnmente son aquellos con un menor nivel socioeconómico— no han logrado acceder a los fondos concursables, a pesar de ser la población cuenta con una mayor brecha productiva y de innovación.

R1: Considerar intervenciones diferenciadas para atender las brechas de acceso a innovación agraria por parte de productores de subsistencia y con limitadas capacidades de asociatividad. Las intervenciones planteadas pueden apalancarse de otras intervenciones en materia de agropecuaria como AGRORURAL, FONCODES (Haku Wiñay) y el propio INIA y hacer uso de las nuevas tecnologías validadas por PNIA e INIA.

Si bien los resultados en la implementación de los fondos concursables dan indicios de que se ha contribuido al cierre de brechas de innovación, se evidencia que no necesariamente se atendió a la población objetivo siguiendo las necesidades de atención por región.

R1: Emplear los sistemas de gestión del conocimiento construidos para plantear un portafolio de actividades en materia de extensión agraria e investigación adaptativa a nivel regional y por cadenas productivas.

La asimetría de información, la debilidad institucional y la poca coordinación entre actores del SNIA son algunos de los principales problemas atendidos en otros países en los cuales el PIP 1 no ha enfatizado, a pesar de las acciones planteadas en el marco de la actividad 3.1.

R1: Con el fin de fortalecer las vinculaciones de los actores del SNIA y la calidad técnica de los subproyectos, es conveniente que en las convocatorias y en las bases de los fondos concursables se incluya un enlace o referencias de las tecnologías ya desarrolladas, y también facilitar una relación de entidades colaboradoras de alcance nacional y regional, investigadores de la región y de las cadenas productivas, y de los proveedores de servicios de innovación. El enlace de referencia deberá incluir información para el mapeo de necesidades de los actores del SNIA y las tecnologías


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Criterio Conclusión Recomendación validadas por PNIA e INIA, y deberá considerar la plataforma de gestión de conocimiento ya diseñada e implementada por el INIA.

Eficacia

Al analizar la Matriz de Resultados del Banco Mundial y la Matriz de Marco Lógico del estudio de factibilidad, se observa que a lo largo del proceso de implementación del Proyecto existieron importantes cambios en cuanto a la definición de los indicadores y las metas planificadas. Estos cambios, aunado al hecho de que existen dos distintas matrices de indicadores, representan limitaciones para el correcto análisis de la MML. Independientemente de ello, considerando la versión final de ambas matrices, se observa que se cumplió con la gran mayoría de las metas en el marco del PIP 1. Esto, por sí solo, evidencia una gestión orientada al cumplimiento de los compromisos con el Estado peruano y con el Banco Mundial.

R1: Conciliar los indicadores del estudio de factibilidad y del Banco Mundial en cuanto a la definición de metas, con el fin de facilitar el proceso de monitoreo de avances. R2: Aplicar una metodología transparente y rigurosa para la definición de los indicadores y metas del Proyecto, considerando aspectos tales como (i) las actividades planificadas en el marco del Proyecto, (ii) los plazos de implementación del Proyecto y (iii) la demanda por los productos y servicios del Proyecto.

Existen heterogeneidades importantes entre subproyectos que no son abordadas oportunamente para garantizar su correcta implementación. Algunas de estas heterogeneidades se originan por factores tales como: ▪ Cadena productiva ▪ Tecnología aplicada ▪ Capacidad de gestión de la entidad ejecutora

R1: Establecer tipologías de proyectos a financiar dentro de cada fondo concursable. Esta tipología debería permitir distinguir: (i) montos de financiamiento diferenciados por subproyecto, (ii) plazos distintos (dada la heterogeneidad en la maduración de intervenciones). Asimismo, se recomienda evaluar en dicha clasificación las variedades en los modelos de gestión empleados por las entidades ejecutoras


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Criterio Conclusión Recomendación Existen dificultades en el proceso de evaluación de los subproyectos que acarrearon riesgos en la calidad de los subproyectos aceptados. Estas dificultades son: ▪ Sobrecarga de los evaluadores: La cantidad de

evaluadores en cada convocatoria fue insuficiente para la cantidad de solicitudes recibidas, de modo que cada evaluador asumió una carga muy por encima de la óptima.

▪ Poca claridad de los criterios de evaluación: Las bases de los concursos, si bien presentan los principales rubros de calificación, dejan abierto a interpretación la forma en cómo se aplican los criterios de evaluación. Esto genera una falta de transparencia de las bases de los concursos y advierte un riesgo sobre una posible heterogeneidad en la evaluación de solicitudes.

▪ El proceso de evaluación no incorpora un análisis de la pertinencia del subproyecto a nivel regional o local: Esto resulta en un cuello de botella de cara al arranque y posterior desarrollo del subproyecto, pues ante esta situación se han reportado casos en los que las entidades ejecutoras, con apoyo de las UD, han tenido que replantear la propuesta de subproyecto, incluso luego de haber pasado por el filtro de la evaluación.

R1: Fortalecer el proceso de evaluación de fondos concursables para refinar la selección de subproyectos que contribuyan con el cierre efectivo de brechas de servicios de innovación. Ello implica:

▪ Flexibilizar los procesos de contratación de evaluadores, con el fin de brindar incentivos a la participación como evaluador de fondos concursables.

▪ Revisar los plazos establecidos para la evaluación de subproyectos (sobrecarga de subproyectos por evaluador puede ser mitigada con un mayor plazo de evaluación)

▪ Contar con un manual y procedimientos de capacitación específicos en donde se expliquen a detalle los criterios y los métodos para su aplicación.

▪ Incorporar un evaluador local / regional en el proceso de evaluación, que permita verificar que se trata de una tecnología con potencial a nivel regional y viable en cuanto a la estrategia propuesta.

▪ Incorporar los costos del subproyecto solicitado como parte de los criterios de evaluación, con el fin de verificar que se trate de costos razonables

Existe un débil acompañamiento técnico a los subproyectos producto de (i) la alta rotación de

R1: Fortalecer a las UD como unidades de seguimiento técnico y evaluación, tanto en número de UD como en cuanto al personal


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Criterio Conclusión Recomendación funcionarios de las UD; (ii) la gran variedad de temas abordados en los subproyectos (en términos de cadena productiva y tecnologías), lo cual limita la capacidad de especialización del personal de las UD; y, (iii) la sobrecarga laboral debido al elevado número de subproyectos por especialista.

responsable de las actividades en dichas instancias. Tentativamente, se sugiere que un especialista de seguimiento y evaluación cuente con un máximo de 12 subproyectos a su cargo, con el objetivo de promover un correcto acompañamiento; sin embargo, este límite deberá ser flexible y tomar en consideración la lejanía de los subproyectos asignados a un mismo especialista. R2: Articular el fortalecimiento de las UD con las EEA, con el fin de aprovechar sinergias respecto del know-how y los recursos disponibles para el seguimiento y evaluación de proyectos. Al respecto, se identifican los siguientes espacios de articulación:

▪ Generar espacios de discusión entre las EEA y las UD en torno a las estrategias adoptadas para promover la innovación agraria a nivel regional

▪ Promover espacios para el intercambio de conocimiento sobre tecnologías aplicadas en la innovación agraria a nivel regional

▪ Formalizar el intercambio de experiencias entre las labores realizadas por las EEA y las UD en una misma región

Se han identificado casos con un insuficiente involucramiento con stakeholders debido a los limitados mecanismos para comprometer la participación de actores locales y beneficiarios del proyecto.

R1: Diseñar estrategias de articulación institucional con gobiernos locales y regionales, con el fin de fortalecer la Alianza Estratégica de cara al financiamiento de subproyectos en materia de innovación. Asimismo, se debe promover la contribución de estas instancias en el financiamiento de actividades de operación y mantenimiento que garanticen la sostenibilidad de las intervenciones.


260

Criterio Conclusión Recomendación

Existen riesgos de debilidades técnicas en el diseño de los subproyectos debido a la poca experiencia de formuladores de las Entidades Ejecutoras

R1: Establecer una clasificación de entidades ejecutoras según su capacidad de gestión. Con ello, se sugiere diseñar e implementar actividades de acompañamiento cercano a aquellas entidades con una menor capacidad de gestión.

Eficiencia

Los plazos y montos máximos de cofinanciamiento establecidos en las bases de los fondos concursables representaron una limitación para la correcta implementación de los subproyectos, pues generaron dificultades en el cumplimiento de metas. Esto se debe a que dentro de un mismo fondo concursable existen subproyectos heterogéneos entre sí. Algunos ejemplos de factores que generan esta heterogeneidad son: ▪ Cadena productiva ▪ Tecnología aplicada ▪ Capacidad de gestión de la entidad ejecutora Estos factores generan que se pueda requerir de distintos montos de financiamiento y/o plazos de implementación, incluso mayores a los establecidos en las bases de los concursos.

R1: Flexibilizar los topes presupuestales, en función de la tipología de subproyectos propuesta en las recomendaciones del criterio Eficacia. R2: Flexibilizar los plazos máximos de ejecución, en función de la tipología de subproyectos propuesta en las recomendaciones del criterio Eficacia.

Se evidencia una clara tendencia de las entidades proponentes a solicitar los montos máximos de cofinanciamiento admitidos por el PNIA. Esto constituye una alerta de cara a una eficiente gestión de los recursos monetarios, pues incluso dentro de un mismo fondo concursable existe bastante heterogeneidad entre subproyectos, de modo que resulta poco probable que la

R1: Establecer costos unitarios más detallados por fondo concursable, a partir de una caracterización de los costos por componente, paso crítico y partidas de gasto, a partir de los datos del SISEV y del sistema de becas. Esto permitirá:


261

Criterio Conclusión Recomendación gran mayoría de subproyectos efectivamente hayan requerido de montos cercanos a los topes máximos de cofinanciamiento para su ejecución.

▪ Incluir los costos unitarios como insumo en los sistemas de información del PNIA, y así servir como estándar sobre el cual activar alertas en los procesos de rendición de cuentas.

▪ Incluir los costos unitarios como insumos para la evaluación de los subproyectos postulantes a los fondos concursables. Ello tiene el fin de facilitar la verificación de que se trata de costos razonables para la tecnología/proyecto de innovación propuesto.

Salvaguardas sociales

Existe limitada información de diagnóstico inicial sobre los temas vinculados al cumplimiento de salvaguardas sociales. Esto limitó la capacidad del PNIA por diseñar e implementar suficientes mecanismos para el empoderamiento de las mujeres y poblaciones indígenas.

R1: Realizar una línea de base respecto del involucramiento y empoderamiento de mujeres y comunidades indígenas en el ámbito de la población objetivo. En una eventual segunda fase, podrían tomarse los hallazgos de los subproyectos como base para el diagnóstico R2: Diseñar e implementar intervenciones específicas a nivel de subproyecto que promuevan el empoderamiento de las mujeres y poblaciones indígenas. Estas intervenciones deben ser flexibles, con la finalidad de que se puedan adaptar a las distintas realidades socioculturales encontradas a nivel nacional.

Se contó con insuficiente personal para implementar las actividades vinculadas con el cumplimiento de salvaguardas sociales. Se contempló la contratación de solo una persona encargada de supervisar toda la implementación de la salvaguarda; sin embargo, para cumplir con los objetivos previstos, el presupuesto y el personal requeridos eran mayores.

R1: Incorporar mayor personal con experiencia en la temática social. En específico, se recomienda: ▪ Incorporar especialistas en las UD encargados de la

implementación de las salvaguardas sociales en sus jurisdicciones.

▪ Incorporar especialistas en sede central a cargo de la capacitación de funcionarios y entidades ejecutoras en cuanto a inclusión de mujeres y comunidades indígenas.


262

Criterio Conclusión Recomendación

Salvaguardas ambientales

Las principales actividades referidas al cumplimiento de salvaguardas ambientales se cumplieron. Sin embargo, como se realizaron en paralelo a la implementación del Proyecto, no se lograron implementar algunas buenas prácticas referidas a: ▪ El desarrollo de mecanismos participativos para la

identificación de riesgos ▪ La vinculación de los indicadores de riesgos

ambientales con las MML de los subproyectos financiados.

R1: Incorporar espacios de diálogo con la comunidad en el proceso de identificación de riesgos ambientales, con el fin de asegurar inclusión de la población en la apropiación de medidas. R2: Asegurar la incorporación de indicadores ambientales en las MML de los SP financiados, así como el correspondiente presupuesto asignado.

Si bien se cumplieron en gran medida los indicadores asociados a riesgos ambientales y salvaguardas, existieron oportunidades de mejora en cuanto al seguimiento y verificación de la calidad de la información empleada.

R1: Fortalecer las UD para el seguimiento de actividades orientadas a la mitigación de riesgos ambientales. R2: Incorporar especialistas en sede central a cargo de la capacitación de funcionarios y entidades ejecutoras en cuanto a la identificación de riesgos ambientales, y su aterrizaje sobre indicadores específicos y metas.

Efectos

En el caso del componente 1 del PIP 1, se han identificado efectos positivos y significativos a nivel de adopción tecnológica e ingresos agropecuarios e ingresos totales del hogar, a partir de la intervención de los subproyectos de investigación adaptativa y extensión agraria. Sin embargo, por razones operativas no se ha considerado el análisis de efectos de los subproyectos de apoyo a semilleristas. Asimismo, en el caso del componente 2, no ha sido posible estimar impactos de los

R1: Realizar una toma de información a 2-3 años de la línea final –a los beneficiarios de fondos concursables y becas– con el fin de medir cómo evolucionan los impactos en el largo plazo. Ello permitirá verificar la duración de los impactos, y las medidas de mitigación para asegurar la sostenibilidad de ellos. Priorizar en el análisis a los beneficiarios de los fondos de apoyo a semilleristas, específicamente al caso de subproyectos vinculados con las cadenas pecuarias. Estos son los que prevén un horizonte de maduración de impactos mayor (5 años por lo menos).


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Criterio Conclusión Recomendación programas de becas, dado el alto rechazo a proporcionar información de los actores entrevistados en línea de base. De todos modos, existen motivos conceptuales para sustentar que los efectos de proyectos en el caso de programas de posgrado, investigación estratégica y apoyo a semilleristas, no se podrían apreciar en esta etapa tan temprana de la intervención.

Las limitaciones de muestra, a su vez, ocasionaron que no sea posible analizar los efectos diferenciados por cadena productiva.

R1: Realizar un estudio de caso a nivel de clústeres de innovación, principalmente en la sierra centro y sierra norte, con el fin de identificar efectos a nivel spillover de la intervención en los vecindarios de los nodos de desarrollo de proyectos.

Sostenibilidad

Se ha identificado que aún existe una debilidad institucional del INIA para gestionar y promover el desarrollo de servicios de innovación a nivel nacional. Este aspecto es crítico para dar continuidad a las actividades de innovación agraria implementadas por el PNIA, específicamente en el marco de los fondos concursables y becas.

R1: La reforma institucional del INIA y del SNIA es una condición esencial para brindar sostenibilidad a la innovación agraria. Para ello, se requiere un marco legal para la creación de una entidad, en el MINAGRI, o que el propio INIA administre los fondos concursables sobre la base de las prioridades definidas por la CONICA.

Se han identificado importantes limitaciones en el INIA en cuanto a personal, estabilidad directiva, y disponibilidad de instrumentos de priorización de actividades de innovación, las cuales debilitan su capacidad de gestión en su rol como ente rector del SNIA.

R1: Se requiere fortalecer a la DGIA con personal calificado que permita coordinar la operación de la CONICA y la gestión regional de la innovación con las EEA. De continuar el PNIA, ello permitiría fortalecer las sinergias con el PIP 1 en el nivel nacional y regional.

En el marco de la actividad 3.1, se han desarrollado diversos instrumentos que serán utilizados por el INIA y otros actores del SNIA con el objetivo de promover la

R1: Se requiere disponer de una hoja de ruta clara para dar viabilidad a la implementación de proyectos que se desprenden


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Criterio Conclusión Recomendación innovación agraria a nivel nacional. Sin embargo, varios de estos insumos —como por ejemplo, las agendas regionales—, si bien ya se encuentran formuladas, aún no se están implementando.

del desarrollo de las agendas regionales y otros instrumentos de política diseñados en el marco de la actividad 3.1.

El PIP 1 ha dejado valiosos resultados en cuanto a actividades de innovación impulsadas, así como un know-

how importante en gestión de actividades de innovación. En ese sentido, es necesario contemplar actividades post PIP 1 que permitan maximizar los retornos a la inversión realizada, así permitan escalar los beneficios a la mayor cantidad de la población objetivo de la intervención.

R1: Es relevante disponer de estrategias que permitan elevar la efectividad de la intervención para aprovechar los efectos de difusión o “spill over effects” para inducir la innovación sobre agricultores que no han participado directamente en estos. Ello implica un mayor nivel de esfuerzo en la difusión de los resultados alcanzados. Para incrementar la probabilidad de replicar las tecnologías, se recomienda hacer uso de la plataforma de gestión del conocimiento del SNIA bajo conducción del INIA para su mejor aprovechamiento, considerando potencialidad de la adopción de prácticas exitosas.



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9. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Gertler, P., Martinez, S., Premand, P., Rawlings, L., & Vermeersch, C. (2017). La evaluación de impacto en la práctica. Grupo Banco Mundial.

INCAGRO. (2008). INCAGRO: Socio y amigo del agricultor. Testimonios de los beneficiarios de los proyectos ejecutados.

INIA. (2013). Estudio de Preinversión a nivel de Factibilidad. INIA. (2019). Plan Operativo Anual 2020. Ministerio de Economía y Finanzas. (2019). Anexo 12: Contenidos mínimos para la

evaluación ex post de inversiones. Obtenido de https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/anexos/anexo12_directiva001_2019EF6301.pdf

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10. ANEXOS

Anexo 1: Matrices de temas, indicadores y fuentes del diseño metodológico

Anexo 2: Análisis de muestra de productores para evaluación de efectos

Anexo 3: Encuesta a productores

Anexo 4: Encuesta a investigadores y becarios

Anexo 5: Encuesta a centros de investigación

Anexo 6: Encuesta a extensionistas

Anexo 7: Encuesta a actores del SNIA

Anexo 8: Guías de entrevistas a funcionarios en sede central del PNIA

Anexo 9: Guías de entrevista grupal a funcionarios de UD del PNIA

Anexo 10: Guías de entrevista semiestructurada a funcionarios de UD

Anexo 11: Guía de entrevista a entidades ejecutoras de IA, EA y SEM

Anexo 12: Guía de entrevistas a entidades ejecutoras de IE y CC

Anexo 13: Guía de entrevista semiestructurada a becarios

Anexo 14: Guía de entrevista semiestructurada a beneficiarias de subproyectos

del PNIA

Anexo 15: Guía de entrevista semiestructurada a beneficiarios de subproyectos

del PNIA

Anexo 16: Guía de taller con representantes de entidades del SNIA

Anexo 17: Guía de entrevista semiestructurada a oferentes de servicios

Anexo 18: Plan de capacitaciones

Anexo 19: Manual del encuestador (productores)

Anexo 20: Manual del encuestador (investigadores y becarios)

Anexo 21: Manual del encuestador (extensionistas)

Anexo 22: Manual del encuestador (actores del SNIA)

Anexo 23: Manual de supervisión

Anexo 24: Guía de instalación de programa de ingreso de datos

Anexo 25: Informe de trabajo de campo

Anexo 26: Base de datos y código de procesamiento de datos (productores)

Anexo 27: Base de datos y código de procesamiento de datos (investigadores

y becarios)

Anexo 28: Base de datos y código de procesamiento de datos (centros de

investigación)

Anexo 29: Base de datos y código de procesamiento de datos (extensionistas)

Anexo 30: Base de datos y código de procesamiento de datos (actores del

SNIA)


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Anexo 31: Archivos de análisis

Anexo 32: Hallazgos en la experiencia internacional

Anexo 33: Metodología de cálculo de la brecha de innovación agraria

Anexo 34: Guía de procesamiento de datos mediante tablet

Anexo 35: Descriptivos de indicadores de marco lógico y variables de control

Anexo 36: Modelos para la estimación del impacto del Programa

Anexo 37: Indicadores de fin de la MML

Anexo 38: Fichas técnicas de los indicadores de impacto

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