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Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.

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EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A JORNALEROS AGRÍCOLAS.

IMPACTO EN 2001, COMPORTAMIENTO EN 2002 y UN ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE 2001 y 2002.

PRESENTACIÓN.

La evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas se diseñó y realizó

considerando los objetivos generales y particulares, es decir, mejorar las

condiciones de vida y de trabajo de los jornaleros a partir de una atención integral

y oportuna, así como de procesos de coordinación institucional con los tres

órdenes de gobierno, y de concertación social con productores, organismos

sociales y los mismos beneficiarios.

Las premisas para evaluar el Programa son:

1. El Programa juega un papel muy importante de atención a jornaleros,

particularmente en las zonas de atracción e intermedias.

2. Las acciones realizadas por el Programa han permitido, a través de la

concertación, una mayor participación de instituciones públicas

relacionadas con aspectos de salud, educación, abasto, etcétera,

enfocadas específicamente a jornaleros migrantes.

3. La permanencia del Programa en las regiones de atracción ha permitido

que la mayoría de los empleadores con grandes extensiones participen

económicamente para la atención de los jornaleros, potenciando las

acciones del Programa.

4. La atención a jornaleros descansa en cinco líneas de acción: salud y

seguridad social, alimentación y abasto, vivienda y saneamiento ambiental,

educación, cultura y recreación y procuración de justicia.

5. Cada vez más los jornaleros reclaman la atención del Programa, tanto en

las zonas de expulsión como en las de atracción.


2

Por los tiempos de la evaluación desde su convocatoria, ésta se hizo en tres

momentos: Una evaluación documental, un avance del trabajo de campo y esta

última, que incluye los resultados definitivos del impacto del Programa entre los

jornaleros agrícolas a partir de dos vertientes, la aplicación de una encuesta entre

jornaleros beneficiarios del Programa en las zonas definidas por este, así como la

revisión de los registros de gastos, a partir de una comparación del manejo del

gasto entre 2001 y 2002.

Como resultado de las entrevistas a funcionarios en campo y ante la diversidad de

problemas que enfrentan las delegaciones estatales se incluye un apartado sobre

los factores que contribuyen a la operación del Programa que le quita linealidad al

análisis de la eficacia y la eficiencia del mismo y que magnifica el papel del

Programa de Jornaleros y su impacto.


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INTRODUCCIÓN.

Los jornaleros son en la agricultura el sector más importante en la estructura del

empleo, más aun, asociados al tipo de cultivos, su importancia es relevante

cuando se trata de cultivos intensivos en mano de obra y particularmente si son de

exportación. Las jornadas de trabajo que requieren los cultivos de exportación,

llevan a la concentración de jornaleros en algunas regiones formando verdaderos

mercados de trabajo. Por ejemplo, el jitomate requiere solo para la cosecha 122

jornadas de trabajo, sin considerar el empaque, en tanto que el maíz lo más que

requiere son 27 jornadas de trabajo. De esta forma, en cultivos básicos

tradicionales algunos productores sólo emplean mano de obra familiar en tanto

que en cultivos intensivos en mano de obra, cualquiera que sea el tamaño del

predio, requieren mano de obra asalariada1.

El aumento de la superficie cosechada de cultivos intensivos en mano de obra,

asociado al deterioro en las condiciones de vida de la población proveniente del

minifundio, trajo como consecuencia modificaciones importantes en la

composición de la oferta de mano de obra que se emplea en frutas y hortalizas de

exportación, en la medida en que el minifundio no es una alternativa de

reproducción de la familia, cada vez más miembros se ven obligados a migrar a

las zonas urbanas, al extranjero o a la agricultura de exportación en México, que

es el caso que trataremos.

Con la identificación de las zonas de expulsión y de atracción de población, el

Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas tiene presencia en 17 entidades

federativas: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Guerrero,

Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí,

Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Veracruz.

1 Un buen ejemplo es la explotación de jitomate en Ixquimilpa y Actopan, en el Estado de Hidalgo donde predomina el minifundio que coexiste con la agricultura empresarial, donde independiente del tamaño del predio, siempre se ven obligados a contratar jornaleros.


4

Como regiones de atracción se identificaron aquellas entidades donde se explotan

cultivos intensivos de mano de obra, que conforman verdaderos mercados de

trabajo y atraen población de otras entidades del país. Estas son Sinaloa, Baja

California, Baja California Sur, Chihuahua, Morelos, Tamaulipas y Sonora.

Estas entidades, se caracterizan por tener zonas con elevada demanda de mano

de obra y en las que se contratan jornaleros, ya sea de la misma región, o

migrantes temporales o asentados. En estas regiones, el Programa ha

desarrollado un conjunto de estrategias de atención para mitigar y avanzar en la

solución de las necesidades que tienen los migrantes y que se magnifican con su

aglomeración temporal.

En las zonas de expulsión el programa cobra relevancia porque actúa en las áreas

más desprotegidas y su presencia es permanente. La identificación de las zonas

de expulsión las logró el Programa a través de los diagnósticos situacionales en

las zonas de atracción, y fueron principalmente Oaxaca y Guerrero. Aun cuando

existen puntualmente otras regiones donde se asientan jornaleros migrantes, no

se han considerado por el Programa por falta de recursos para operar.

Pero existe otro criterio para la operación del programa por entidad. Encontró

entidades donde existen zonas de expulsión y de atracción de población, llamadas

zonas intermedias, donde el Programa actúa con acciones para población que

llega a zonas de atracción y de población asentada en zonas de expulsión. Estas

entidades donde opera el programa son: Durango, Jalisco, Michoacán, Hidalgo,

Puebla, San Luis Potosí, Nayarit y Veracruz. Bajo este marco, la evaluación del

Programa se hizo considerando entidades de las diferentes zonas donde existe

población beneficiaria.

Esta evaluación final se estructura de la siguiente manera. Se parte de un rápido

análisis sobre el comportamiento de la agricultura en México, que determina las

expectativas de los jornaleros en materia de empleo. Posteriormente, se presenta


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un primer apartado sobre la operación del Programa a partir de la base de datos

que permite revisar como opera el Programa a partir del manejo de los gastos de

inversión, así como la operación del mismo en materia de concertación con

productores y gobiernos estatales. Se incluye además las mediciones de la

eficacia y la eficiencia. Este análisis permite explicar desde una perspectiva macro

las formas de impacto, no por los cambios observados, sino por el destino y

manejo de los recursos.

En un segundo apartado se presentan los resultados de entrevistas a funcionarios

estatales, que aportan elementos para explicar los éxitos y fracasos del Programa

en las entidades. Aquí se plantean los obstáculos que enfrentan las delegaciones

estatales del Programa de Jornaleros para la asignación y manejo de los recursos

en el marco normativo que establece la Secretaría de Hacienda y al que

contribuye la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL.

El tercer apartado se refiere a la medición del impacto entre la población

beneficiaria, para concluir con un análisis de prospectiva y terminar con las

conclusiones y recomendaciones.


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ANTECEDENTES.

1. El comportamiento de la agricultura en México.

La agricultura en México se caracteriza por mantener dos formas diferenciadas de

explotación, el minifundio que produce para la subsistencia y no siempre lo logra, y

que coexiste con el productor empresarial que produce para el mercado. Según el

censo agropecuario de 19902, el 55.8% de los predios tienen cinco hectáreas y

menos con apenas el 14.0% de la superficie de labor, frente al 44.0% de los

predios que posee 86.0% de la superficie, es decir, la agricultura enfrenta una

situación por una parte de concentración de la tierra, frente a una atomización.

Las entidades que muestran mayor predominio de predios pequeños son Chiapas,

Guerrero, Oaxaca, Hidalgo y otras entidades del centro y sur del país, como

Michoacán, Zacatecas, San Luis Potosí, en tanto que las entidades del Norte y

Noroeste del país predomina la gran explotación agrícola.

Esta desigual distribución de los recursos ha hecho no solo que se produzca una

suerte de especialización de la agricultura, en el norte y noroeste la explotación de

cultivos comerciales y en el Centro y Sur granos alimentarios principalmente maíz,

sino que algunas entidades sean expulsoras y otras de atracción de población, de

suerte que se ha establecido una relación entre ambos grupos de entidades. La

población que vive en las regiones de agricultura atrasada, necesitadas de

ingresos, emigra a las regiones de agricultura de exportación que requiere de

mano de obra para la pizca, así por ejemplo, se establece un vínculo entre la

población de las regiones de alta marginalidad del Estado de Guerrero con los

productores de hortalizas del Valle de Culiacán, Sinaloa, o entre la población

pobre de Oaxaca con los agricultores de San Quintín, Baja California.

2 Se toma el censo agropecuario de 1990 porque no se levantó el de 2000.


7

Pero el tamaño de esta relación depende del comportamiento en la producción de

frutas y hortalizas y los fenómenos asociados a este3.

1.1 Patrón de cultivos4.

El comportamiento del patrón de cultivos está asociado a las posibilidades de

empleo de los jornaleros en dos sentidos, una reducción de la producción de

básicos aumenta la población que se puede ofertar como jornalero, una reducción

o aumento de la superficie cosechada de frutas y hortalizas contrae o aumenta la

demanda de jornaleros en las regiones de agricultura de exportación.

Analizando el patrón de cultivos encontramos que entre 1990 y 2000 la frontera

agrícola aumentó en 759 mil hectáreas, sin embargo, el comportamiento por

grupos de cultivos no fue homogéneo.

Cuadro 1 Patrón de Cultivos, Nacional, 1990, 1995 y 2000.

Porcentajes Cultivo 1990 1995 2000

I. Granos 61.0 61.0 52.9

II. Oleaginosas 4.8 3.3 2.2

III. Industriales 8.2 8.9 8.9

IV. Forrajes 17.6 18.1 25.8

V. Hortalizas 2.8 2.6 3.3

VI. Frutas 4.5 5.3 6.1

VII. Otros Cultivos 1.1 0.8 0.9 Total 100 100 100 Absolutos 17,974,637 18,753,551 18,734,050

Fuente: CEA. Sistema de Información Agropecuaria de Consulta (versión 1.1)

3 Los precios internacionales, los aranceles a la exportación, la prohibición de las exportaciones de frutas y hortalizas en determinada época del año a Estados Unidos para no afectar a los productores de ese país, etcétera, son elementos que afectan inmediatamente la producción de estos cultivos, cualquier contracción en el mercado externo afecta la contratación de mano de obra en esos cultivos en México. 4 Todos los datos de este apartado fueron tomados de www.SAGARPA.gob.mx/SIACON.


8

El grupo de cultivos más beneficiado fueron los forrajes que en este período

aumentaron en 1,669,160 hectáreas, lo que significa que si este aumento fue

mayor que el total nacional, otros cultivos se vieron afectados. El crecimiento de la

superficie cosechada de forrajes, un poco hortalizas y frutas fue resultado no solo

de un relativo crecimiento de la frontera agrícola sino de la contracción de la

superficie cosechada de otros cultivos, fue el caso de los granos básicos. En este

período se perdió un millón de hectáreas de la superficie cosechada de granos,

arroz, avena, frijol y trigo, el frijol perdió 591,199 hectáreas, e inclusive de maíz se

perdieron 208 mil hectáreas. Los cultivos industriales5 aumentaron la superficie

cosechada pero en proporciones poco significativas, apenas 191 mil hectáreas de

las cuales, el café absorbió 114 mil hectáreas, sin embargo, el comportamiento de

los precios internacionales afectó fuertemente a los productores.

El segundo grupo de cultivos que se vio beneficiado en la expansión de la

superficie cosechada fueron las frutas y hortalizas las cuales aumentaron en

aproximadamente 500 mil hectáreas, que representó el 60% del crecimiento neto

de la superficie cosechada total.

1.2 La agricultura de exportación.

La agricultura de exportación se concentra en frutas y hortalizas y en menor

medida el café. Entre 1990 y 2000 la superficie cosechada de hortalizas aumentó

en 122 mil hectáreas en tanto que las frutas aumentaron 334 mil hectáreas, un

crecimiento más dinámico.

Las hortalizas más dinámicas en su crecimiento en este período fueron en primer

lugar el chile verde, tomate verde, lechuga, brócoli y calabacita, en tanto que

tomate rojo y melón cayeron de forma significativa, el tomate rojo de 81 mil

hectáreas que se cosechaban en 1990 cayó a 74 mil en el 2000. En el caso del

5 Los cultivos industriales comprenden, cacao, café, caña de azúcar, copra, henequén y tabaco.


9

melón cayó de 40 mil a 27.9 mil en el período, lo que significa una pérdida de 12

mil 400 hectáreas.

Cuadro 2 Superficie cosechada de hortalizas. Has. 1990, 1995 y 2000

Tipo de hortalizas 1990 1995 2000 Saldo 1990 /

2000 Total 499,400 487,979 621,523 122,123 AJO 5,511 6,052 7,468.95 1,958

BROCOLI 14,381 12,158 21,000.01 6,619

CALABACITA 16,598 26,289 30,087.77 13,490

CALABAZA 23,539 330 4,314.00 - 19,225

CEBOLLA 44,468 33,741 40,934.83 - 3,533

CHICHARO 10,319 9,603 9942.89 - 376

CHILE VERDE 66,368 75,876 79,590.09 13,222

ELOTE 18,038 21,497 30,644.94 12,607

ESPARRAGO 9,980 9,552 13,408.00 3,428

MELON 40,417 28,960 27,971.73 - 12,445

SANDIA 29,705 30,816 45,150.32 15,445

PEPINO 15,516 14,111 17,474.51 1,959

TOMATE ROJO (JITOMATE) 81,545 75,506 50,806.72 - 30,738

TOMATE VERDE 23,579 29,183 49,945.79 26,367

OTROS 99,436 114,305 192,782.70 93,347 Fuente: www.sagarpa.gob.mx/siacon

Los jornaleros con mayor permanencia como tales, se encuentran en la pizca de

hortalizas, con el jitomate como eje de atracción de jornaleros migrantes, en tanto

que es el cultivo que mayores jornadas por hectárea requiere, después de la

fresa6, pero si este en una década se contrajo, aun cuando haya aumentado la

6 . Tomado de Barrón Antonieta Op. Cit. para el jitomate y Emma Sifuentes O. LLooss mmeerrccaaddooss ddee ttrraabbaajjoo eenn NNaayyaarriitt eenn eell ppeerriiooddoo 11997700--11999933 yy llaa ppaarrttiicciippaacciioonn ffeemmeenniinnaa.. EEll ccaassoo ddee llaass zzoonnaass aaggrriiccoollaass ddee llaa LLllaannuurraa CCoosstteerraa yy VVaalllleess CCeennttrraalleess.. TTeessiissii ddee MMaaeessttrrííaa.. FFEE,, UUNNAAMM.. 11999999,, ppara la fresa. El jitomate requiere 122 jornadas de trabajo, en tanto que la fresa requiere 259 jornadas

http://www.sagarpa.gob.mx/siacon


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superficie cosechada en otros cultivos, la demanda de mano de obra se afectó, no

obstante el aumento de los rendimientos medios por hectárea7.

Entre 1990 y 2000 el rendimiento medio por hectárea de jitomate aumentó de 23.1

a 26.2 toneladas por hectárea, incremento poco significativo, el chile verde tiene

un rendimiento medio de 9.6 toneladas por hectárea, el tomate verde de 11.8

toneladas por hectárea en el ciclo otoño-invierno y la sandía entre 27 y 15

toneladas por hectárea, según el ciclo. Lo anterior, muestra los fuertes

requerimientos de mano de obra para recoger estas cantidades de frutas.

El rendimiento medio por hectárea del jitomate en hidroponia no tiene nada que

ver con el rendimiento promedio nacional. Comparando el rendimiento medio por

hectárea de diferentes formas de explotación encontramos rangos significativos.

Una hectárea de jitomate de exportación tiene un rendimiento medio de 32.2

toneladas por hectárea, en tanto que una hectárea en vivero tiene un rendimiento

de 104.6 toneladas, pero dada la reducida superficie cosechada en esta forma de

explotación no se puede pensar en un impacto significativo en el empleo de mano

de obra por este cultivo.

Respecto a las frutas, las que más crecieron fueron aguacate, limón, mango y

naranja. Para el aguacate, que después de más de 14 años había tenido vedado

el mercado norteamericano, se abrieron sus puertas, sin embargo el incremento

sustantivo del precio interno volvió al fruto un cultivo de mercado nacional. El

limón, el mango y la naranja son cultivos que están en manos de pequeños

productores y que enfrentan serios problemas de comercialización. Cuando el

precio se cae los productores no cosechan, por ello la contratación de mano de

obra es muy incierta.

7 La explotación de jitomate en hidroponía o invernadero ha aumentado en algunas regiones hortícolas, como los viveros que se establecieron en San Quintín.


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Cuadro 3 Superficie cosechada de frutas. 1990, 1995 y 2000

Total 812,833 994,065 1,147,437 334,604 AGUACATE 77,365 89,705 94,104.25 16,739

CIRUELA DEL PAIS 8,918 11,142 11,027.78 2,110

DURAZNO 35,019 40,726 40,866.40 5,847

JAMAICA 10,549 17,257 18,238.75 7,690

LIMON AGRIO 72,216 87,317 91,298.27 19,082

GUAYABA 13,011 16,628 19,333.87 6,323

MANZANA 57,750 61,341 54,652.21 - 3,098

MANGO 108,450 134,902 153,450.68 45,001

NARANJA 176,003 273,186 212,955.35 36,952

NUEZ ENCARCELADA 40,358 41,443 47,992.16 7,634

PLATANO 74,658 73,577 71,006.91 - 3,651

PAPAYA 9,832 13,987 17,153.25 7,321

TORONJA (POMELO) 5,943 9,386 13,174.80 7,232

TUNA 18,508 35,981 42,127.75 23,620

UVA 47,189 42,836 39,154 - 8,035

OTROS 57,064 76,190 235,638.73 178,575 Fuente: www.sagarpa.gob.mx/siacon

El problema de frutas y hortalizas es la comercialización y el comportamiento del

mercado interno y/o el mercado internacional. De un año a otro se puede reducir la

superficie cosechada de aquellas hortalizas cuyo mercado de exportación es

importante como las calabacitas, el melón y el tomate rojo. Lo mismo sucede con

las frutas, pese a ser cultivos perennes, el mango, el limón y el plátano redujeron

en un año sensiblemente la superficie cosechada8.

Los cambios en la superficie cosechada de algunas frutas y hortalizas están

asociados al comportamiento del mercado internacional. La entrada al mercado

norteamericano de mango brasileño aunado al aumento de la superficie

cosechada en México, provocó una caída en el precio del mango en el período de

8 La superficie cosechada de cultivos perennes como las frutas no se reduce inmediatamente, sino que no se registra como cosechada por diversas razones, naturales o porque se cae el precio internacional y no recogen la cosecha.


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mayor cosecha, esto es entre junio y julio; en el caso del melón mexicano en el

2002 fue acusado de tener problemas fitosanitarios por lo que se redujo su

exportación, fenómeno que provocó que se resintiera inmediatamente en la

superficie cosechada, y por lo tanto el jornalero cortador de fruta deja de trabajar.

Ante este panorama, es posible que se exacerben las contradicciones entre oferta

y demanda de mano de obra jornalera en las regiones de agricultura de

exportación. Por una parte hay una caída en la producción de básicos, por otra, la

agricultura de exportación no responde a todas las expectativas de la oferta de

mano de obra.

Lo anterior lleva a plantear una hipótesis, si la oferta supera a la demanda de

mano de obra en las regiones de agricultura de exportación, el Programa de

Jornaleros se verá en la necesidad de aumentar sus apoyos en las regiones de

expulsión.

2. Situación de los jornaleros agrícolas en el país.

La situación más precaria entre la población ocupada es la de los jornaleros.

Desde la lógica del desarrollo económico, la tendencia es que se reduzca la

población ocupada en el sector, en México en términos absolutos no se ha

reducido el número de jornaleros.

Entre 1990 y 2000 según dato censal, la población ocupada en el sector

agropecuario aumentó en 164,574 personas, de los cuales 78,571 eran jornaleros,

que representaron el 48% del incremento total. Según el XII Censo de Población,

a nivel nacional, la población ocupada en el sector agropecuario en el año 2000

representó 15.8% de la población ocupada total. De los 5.34 millones de personas

ocupadas en el sector agropecuario 1.78 millones eran jornaleros. Cinco entidades

registran la mayor proporción de jornaleros: Veracruz, Puebla, Sinaloa, Chiapas y

Michoacán, estas absorben juntas casi el 50% de los jornaleros del país.


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Según la Encuesta Nacional de Empleo, ENE, en 2000 se registraron 5,255 mil

sujetos agropecuarios, de los cuales, 2,347 mil eran jornaleros, 85% hombres y

15% mujeres, es decir, la ENE registra 25% más de jornaleros que el dato censal,

estas diferencias se deben a que en la ENE, en las áreas menos urbanizadas, se

consideran los fenómenos de estacionalidad en el campo9, de ahí que para los

trabajadores familiares no remunerados se observe una sobre-representación y

para los jornaleros una mejor representación, en tanto se amplía el período de

referencia hasta cuatro semanas.

Cuadro 4 Jornaleros y peones

Porcentajes Hombres Mujeres Rango de edad 1991 2000 1991 2000 de 12 a 14 6.7 4.9 13.6 7.9

de 15 a 19 24.6 19.1 26.5 21.5

de 20 a 24 16.7 14.4 10.8 15.1

de 25 a 30 9.5 11.4 4.2 11.3

de 31 a 34 7.9 10.4 11.8 8.6

de 35 a 39 9.8 9.4 11.5 12.0

de 40 a 44 6.2 7.5 5.7 8.5

de 45 a 49 6.8 6.3 5.7 5.1

de 50 a 54 0.0 4.9 0.0 3.0

de 55 a 59 3.5 4.0 1.8 2.6

de 60 a 64 5.7 3.2 8.4 2.3

de 65 y más 2.6 4.6 0.0 2.1

Total 100 100 100 100 Absolutos 1,676,311 1,991,726 353,335 355,355

* Corresponde a Localidades menores a 100,000 habitantes. Fuente: Elaboración propia con datos de la ENE 1991 y 2000.

Independientemente de los errores de muestreo de la ENE, que en 1991 no capta

población de 50 a 54 para ambos sexos y de mujeres para edades de 65 años y

más, se observan dos fenómenos bien definidos. Entre los jornaleros hombres hay

9 En función de estos se define el trimestre para ubicar diferentes combinaciones de roles ocupacionales y el semestre para determinar otros vínculos en la actividad agropecuaria.


14

una distribución más equilibrada por grupos de edad, además de una contracción

de la ocupación de hombres de 12 a 14 años. En el caso de las mujeres, además

de que se contrae la población ocupada de 12 a 14 y de 15 a 19 años, es decir,

las muy jóvenes, hay un incremento de mujeres de 20 a 44 años, excepto para el

grupo de 30 a 34 años, y puede ser un problema de exclusión en la muestra.

Lo anterior significa que se ha producido un incremento de la oferta de mano de

obra entre los jornaleros rurales, aunque no haya elementos probatorios directos,

que provoca que los patrones contraten a mano de obra en las edades centrales,

de 20 a 44 años, dejando de lado a los niños y viejos. El Programa de Jornaleros

Agrícolas tiene registros de la agricultura de exportación donde persiste la

contratación de jornaleros menores de edad, pero si estos van a la baja no es por

las presiones del Tratado de Libre Comercio, sino por el aumento de la oferta de

adultos, que desplazan a la mano de obra infantil.

Por otra parte, para efectos de análisis de la operación del Programa de

Jornaleros Agrícolas, particularmente en zonas de atracción, el dato censal no

sirve mucho por dos razones. En primer lugar, el censo se levanta cada 10 años y

la unidad de análisis es el hogar, y los jornaleros migrantes que llegan a las

regiones de atracción como Sinaloa o Baja California o Baja California Sur, llegan

a campamentos o albergues, no considerados en los censos, ni siquiera en la

Encuesta Nacional de Empleo por no ser hogares. En segundo lugar, la

estacionalidad de la actividad agrícola crea un obstáculo en el registro de

ocupación. No obstante estas limitaciones, el censo de población es un referente

importante, por ser el único que tiene información a nivel entidad y por municipio.

El incremento de la oferta ya lo observa el Programa, en un informe que

comprende el período de 1994 hasta el 2000, el PRONJAG registra un movimiento

importante de jornaleros. Mientras que en 1994, de los 803 municipios

considerados por el Instituto Nacional Indigenista como indígenas, el 25.40 por

ciento (204) expulsó jornaleros, para el periodo 1998-1999, el último del que se


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tienen estadísticas oficiales, los municipios expulsores constituyeron el 37.98 por

ciento del total nacional.

En tan sólo cuatro años se detectó un incremento de 12.58 puntos porcentuales

en el número de municipios de donde sale fuerza de trabajo indígena, para

alimentar las necesidades del capital agroindustrial que se desarrolla en los valles

más fértiles del país.

Sin embargo, estas cifras son conservadoras, ya que no incluyen información

sobre los procesos migratorios que se presentan en los estados del sureste del

país ni los que se registran entre regiones de una misma entidad federativa.

El análisis señala que en los últimos años, los movimientos migratorios que se

registran en las zonas rurales deprimidas son cada vez más significativos, debido

a que sus pobladores se encuentran imposibilitados para sobrevivir con los

ingresos y recursos que obtienen de la economía campesina, como ocurre con la

huasteca hidalguense.

Hace más de diez años, jornaleros de origen náhuatl, provenientes de la huasteca

hidalguense, comenzaron a trabajar en campos cañeros ubicados en las

huastecas potosina y veracruzana. En la actualidad, una proporción importante de

los jornaleros agrícolas que laboran en los campos de cultivo de Sonora y Sinaloa,

procede de la huasteca hidalguense, es decir, aumentaron los espacios

migratorios, pero no solo ellos, también los jornaleros provenientes de Chiapas y

los indígenas coras y huicholes de Nayarit que en el pasado solo migraban de la

montaña a los valles de Nayarit, desde hace varios años ya salen a Sinaloa y Baja

California.

En 1999 el Programa reconoció haber atendido al 75% de los jornaleros agrícolas

migrantes y registraba como atendidos a 741 mil jornaleros, lo que significa que si

hay en México 2.3 millones de jornaleros que registra la ENE, 1 millón de


16

jornaleros son migrantes. Es posible que en los últimos años esta proporción haya

aumentado.

En Sinaloa y Baja California la proporción de población femenina jornalera oscila

alrededor del 35% y del 40% respectivamente, en tanto que el dato censal solo

registra 9% de mujeres asalariadas. Cabe mencionar que la proporción de mujeres

varía en las regiones donde se concentran los cultivos intensivos en mano de obra

según el tipo de cultivo. En las regiones de los estados del noroeste del país,

donde se explotan hortalizas principalmente, la proporción de mujeres jornaleras

es más alta que en regiones donde se explotan cultivos cuyo proceso de trabajo

es más exigente en fuerza física. Por ejemplo, en Veracruz donde se explota la

caña de azúcar y la naranja, las mujeres jornaleras no existen.

La presencia de mujeres en las zonas de atracción, particularmente en edades

centrales, de 20 a 39 años, lleva a suponer que se trata de mujeres con familia,

entre aquellas que están en edad reproductora y con hijos aun no adultos, las

necesidades de servicios de salud y educación son mayores que si se tratara de

migración de hombres solos o con familia de hijos mayores donde los

requerimientos de salud y educación son mínimos. Por ello es importante

considerar la edad para efectos de operación del Programa.


17

CAPITULO I LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA.

1.1 La operación del Programa en 2002.

Analizar la operación del Programa es importante no solo porque aporta

elementos que explican los éxitos o fracasos sino porque contribuye con

respuestas para evaluar el impacto. Para ello, se va a analizar los siguientes

elementos: el ejercicio y distribución del presupuesto, la cobertura y la

focalización; la eficacia y la eficiencia; el costo efectividad y la complementariedad

para 2002, al final del apartado se harán algunas comparaciones entre 2001 y

2002, en los aspectos más relevantes del funcionamiento del Programa.

El análisis se hará diferenciando las zonas en que opera el Programa, zonas de

atracción, zonas de expulsión y zonas intermedias, es decir aquellas entidades

donde en algunas regiones recibe y en otras expulsa jornaleros.

1.1.1 El ejercicio del presupuesto.

Según las reglas de operación, la distribución de los recursos depende del

diagnóstico situacional. “Dada la heterogeneidad de las necesidades de los

jornaleros, así como el tipo de unidades de trabajo y el tiempo de operación del

Programa en cada entidad federativa, los montos de apoyo que se destinen a

cada uno de los ámbitos de acción serán determinados a partir de los diagnósticos

situacionales por unidad de trabajo y por la realización de talleres de planeación

participativa, en los que cada grupo de beneficiarios priorizará las necesidades

que se deberán atender”10. Estas consideraciones no cambiaron en el 2002.

El diagnóstico situacional permite recoger información estadística para la

elaboración de índices por entidad donde se miden: condiciones de vida de los

jornaleros, nivel de participación de los productores, de las instituciones y de las

10 Reglas de Operación. 2001. Apartado 2.3.2


18

autoridades. Así, se elabora un índice estatal, con este criterio se distribuyeron los

recursos.

No obstante que las reglas de operación suponen implícitamente un principio de

equidad en la distribución de los recursos, en el 2002 se observa una distribución

desequilibrada entre presupuesto ejercido y población jornalera atendida. En

general, las zonas de atracción recibieron el 38.6% de los recursos ejercidos, y

solo atendieron a 29.6% del total de jornaleros, lo mismo sucede en las zonas de

expulsión, se les asignó 17.8% del presupuesto y atendieron al 22.4% de los

jornaleros.

Cuadro 5 Presupuesto federal y jornaleros atendidos, 2002

Entidad Presupuesto

Ejercido % Jornaleros Atendidos %

Gasto Promedio por Jornalero Atendido

Zonas de Atracción 52,325.30 38.6 213,686 29.6 244.87 Baja California 5,835.21 4.3 26,442 3.7 220.68

Baja California Sur 6,598.50 4.9 13,592 1.9 485.47

Chihuahua 4,200.00 3.1 3,040 0.4 1381.58

Morelos 8,226.50 6.1 9,951 1.4 826.70

Sinaloa 19,046.94 14.1 108,660 15.0 175.29

Sonora 7,491.14 5.5 44,851 6.2 167.02

Tamaulipas 927.02 0.7 7,150 1.0 129.65

Zonas de Expulsión 24,065.13 17.8 161,581 22.4 148.94 Guerrero 10,565.13 7.8 100,116 13.8 105.53

Oaxaca 13,500.00 10.0 61,465 8.5 219.64


19

Continuación

Entidad Presupuesto

Ejercido % Jornaleros Atendidos %

Gasto Promedio por Jornalero

Atendido Zonas Intermedias 59,013.93 43.6 347,669 48.1 169.74 Durango 5,221.05 3.9 12,029 1.7 434.04

Hidalgo 5,747.76 4.2 78,186 10.8 73.51

Jalisco 5,070.28 3.7 5,807 0.8 873.13

Michoacán 5,415.50 4.0 12,870 1.8 420.78

Nayarit 11,832.87 8.7 18,665 2.6 633.96

Puebla 9,874.00 7.3 86,351 11.9 114.35

San Luis Potosí 8,923.40 6.6 65,046 9.0 137.19

Veracruz 6,929.07 5.1 68,715 9.5 100.84

Total 135,404.36 100.0 722,936 100.0 187.30 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, Cierre 2002. Miles De Pesos, Se Excluye El Presupuesto de Oficinas Centrales.

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, no hay una lógica en la distribución

de los recursos. Baja California que atiende 12,850 jornaleros más que Baja

California Sur, recibió 763 mil pesos menos; Sinaloa recibió 2.9 veces más de

presupuesto que Baja California Sur, pero atendió 8 veces más jornaleros. El caso

de Chihuahua no es comparable en este momento porque es una delegación de

reciente apertura y el Programa tuvo demandas muy específicas, incluyendo su

instalación, que elevaron significativamente su gasto.

La lógica de atención en zonas de expulsión es diferente a las de atracción, pero

al interior de la zona las pautas de comportamiento son muy similares, sin

embargo, vuelven a presentarse desigualdades en la distribución del presupuesto

en la zona de expulsión. Como perfil económico, hay una gran similitud entre

Guerrero y Oaxaca, pero el presupuesto federal es menor en Guerrero que en

Oaxaca. Guerrero recibe 22% menos de presupuesto que Oaxaca, y aunque

puede no ser factor de diferencia, atiende 38.6% más de jornaleros que Oaxaca.

En el caso de las zonas intermedias, la situación no es diferente. Persiste una

situación de inequidad en la distribución del presupuesto de forma diferenciada. Si


20

se hace un cálculo para medir el presupuesto promedio que deberían recibir cada

entidad, 7.3 millones de pesos aproximadamente, y considerando que cuando se

trabaja en comunidad se puede beneficiar a todo el pueblo, aunque algunos no

sean jornaleros, y por tanto aumentar la población beneficiada, Nayarit, que

después de Durango es el que menos población jornalera atiende, recibe 4.4

millones de pesos más que el promedio de la zona, en tanto que Veracruz que es

la entidad que más jornaleros concentra, recibe 447.7 millones menos que el

promedio de la zona y Puebla que concentra 171 mil jornaleros y ocupa el

segundo lugar en importancia, recibe 20% menos de recursos que Nayarit.

No hay respuestas aparentes a esta forma de distribución de los recursos pues

aun con el diagnóstico que hiciera el Programa por entidad federativa no puede

haber tanto desequilibrio. Sin embargo, analizando la base de datos del cierre de

2002, en algún momento por ejemplo, se registra en una entidad: “Rehabilitación

de tienda”, número de beneficiarios, 540 personas, lo que quiere decir que hay

algunas veces un sobregistro de beneficiarios, pues rehabilitar una tienda

beneficia directamente a los involucrados en su manejo, pero si se quiere ampliar

la cobertura entonces se registra a todo el pueblo como beneficiario.

Una distribución tan desequilibrada de recursos, tal vez se pueda explicar, lo que

sucede es que si hay un sobreregistro en una entidad frente a un registro correcto

o subregistro, se sobreestima, o subestima la productividad y eficiencia de una

delegación estatal. Lo que es evidente es que no hay criterios para el registro de

beneficiarios, lo que obligará al Programa en el futuro a modificar las formas de

registro.

No obstante las diferencias presupuestales, el gasto per cápita promedio por zona

no es radicalmente diferente entre zonas y las entidades que la comprenden.

Sinaloa gasta $12.01 menos que el promedio nacional del Programa, y por debajo

de Oaxaca. Lo mismo sucede con la zona intermedia, que quitando Jalisco, el

gasto promedio pasa a $127.39, es decir $17.00 menos que el promedio nacional.


21

Lo que no se explica son los rangos de desigualdad en el gasto promedio de unas

cuantas entidades, excepto Chihuahua, por las razones señaladas.

Para ubicar en su correcta dimensión la efectividad del Programa por entidad

federativa es necesario introducir dos elementos: características de la población

atendida, por su perfil demográfico y, acciones apoyadas por línea de acción.

1.1.2 Población que atiende.

De acuerdo con las reglas de operación del Programa, su operación tiene un

sentido integral, y atiende a todos los miembros de la familia jornalera, sin

embargo, el peso de uno u otro grupo de edad explicaría el énfasis de una u otra

línea de acción.

Según registros del Programa, del total de jornaleros atendidos 36.3% son

menores de edad, es decir de 14 años y menos, lo que llevaría a pensar que el

peso en educación y salud tendrían una proporción equivalente. Por entidad

federativa nada explica que las proporciones sean similares tanto en zonas de

atracción como de expulsión de población.

En estricto sentido, por las características de los apoyos, en las zonas de

expulsión la proporción de menores de edad atendidos por el Programa debería

ser nula o reducida, en tanto una familia jornalera en la comunidad, los servicios

de educación y salud los proporcionan las autoridades locales correspondientes,

sin embargo no es así.


22

Cuadro 6 Características de la población atendida

Entidad Total familiar Menores de edad

Porcentaje de menores

Zonas de Atracción 213,686 74,688 35.0 Baja California 26,442 10,048 38.0

Baja California Sur 13,592 5,436 40.0

Chihuahua 3,040 893 29.4

Morelos 9,951 4,408 44.3

Sinaloa 108,660 40,857 37.6

Sonora 44,851 10,474 23.4

Tamaulipas 7,150 2,572 36.0

Zonas de Expulsión 161,581 57,929 35.9 Guerrero 100,116 36,040 36.0

Oaxaca 61,465 21,889 35.6

Zonas Intermedias 347,669 130,039 37.4 Durango 12,029 5,109 42.5

Hidalgo 78,186 29,710 38.0

Jalisco 5,807 2,682 46.2

Michoacán 12,870 5,178 40.2

Nayarit 18,665 7,292 39.1

Puebla 86,351 31,086 36.0

San Luis Potosí 65,046 22,116 34.0

Veracruz 68,715 26,866 39.1

Total 722,936 262,656 36.3 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, Población Atendida en 2002.

La alta proporción de menores de edad atendidos en entidades de expulsión,

particularmente cuando se trata de población en la localidad, refleja una

deformación en la acción del Programa, si la asociamos con la inversión por líneas

de acción, pues como veremos más adelante, en varias delegaciones estatales la

inversión en educación o salud es o muy pequeña o nula.


23

1.1.3 Inversión por línea de acción.

La inversión por línea de acción recarga el peso a nivel nacional en vivienda y

saneamiento ambiental, en segundo lugar en educación y en tercero en

alimentación.

Cuadro 7 Inversión por línea de acción, 2002

Porcentajes

Entidad Vivienda y

Saneamiento Ambiental

Alimentación y Abasto

Salud y Seguridad

social Educación Empleo y

Capacitación Zonas de Atracción* 54.6 15.2 2.5 25.1 2.6 Baja California 39.6 13.1 0.0 41.2 6.1 Baja California Sur 22.3 67.0 1.9 5.4 3.4 Chihuahua 86.5 1.7 2.5 2.7 6.7 Morelos 35.0 18.5 12.5 34.0 0.0 Sinaloa 53.8 5.9 0.0 37.8 2.5 Sonora 96.7 0.0 0.0 3.3 0.0 Tamaulipas 84.7 4.1 5.5 0.0 5.7 Zonas de Expulsión 39.6 10.5 10.4 25.1 14.3 Guerrero 32.1 13.1 13.3 10.5 31.0 Oaxaca 45.5 8.5 8.1 36.6 1.3 Zonas Intermedias 60.5 8.9 5.1 17.8 7.8 Durango 85.7 2.8 0.0 6.0 5.4 Hidalgo 40.6 13.8 17.9 3.4 24.3 Jalisco 64.3 13.0 13.6 9.1 0.0 Michoacán 54.1 6.4 0.7 37.6 1.3 Nayarit 67.3 8.6 0.0 19.1 5.1 Puebla 38.8 18.3 2.0 26.5 14.4 San Luis Potosí 52.4 4.6 11.6 24.2 7.3 Veracruz 90.0 1.0 0.4 6.4 2.2 Total 54.5 11.6 5.0 21.9 6.9 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002. * Las sumas horizontales son 100%

Por zonas, los desequilibrios son mayores. La zona intermedia es la que más

dirige sus recursos a vivienda.


24

Dos entidades muestran una franca deformación en el manejo de los recursos,

Durango y Veracruz. Si tomamos en cuenta que Durango registra 42.5% de

menores de edad y Veracruz 39.1%, como zonas intermedias atienden a

población local y a población migrante, entonces quiere decir que se trata de

población marginalmente atendida. Durango casi no gastó nada en alimentación y

nada en salud, en tanto que Veracruz prácticamente no ejerció nada en estas dos

líneas.

De acuerdo con las reglas de operación del Programa y con las estrategias de

atención, se supone que las acciones se basan en el diagnóstico situacional de la

población, por lo que resulta incomprensible que en entidades con una

participación de niños tan importante, se destine casi todo el presupuesto a

vivienda. Sonora, aunque tiene una baja proporción de menores de edad, también

muestra una fuerte deformación en el gasto. Habrá que revisar la operación del

Programa en estas entidades por línea.

Sin embargo, los desequilibrios en la inversión se diluyen si se registran solo las

acciones de concertación.

Cuadro 8 Proyectos realizados por línea en 2002

Línea Número % Vivienda y saneamiento ambiental 3,114 22.1 Salud y seguridad social 2,822 20.0 Alimentación y abasto 2,315 16.4 Educación, cultura y recreación 2,740 19.5 Empleo, capacitación y productividad 1,283 9.1 Procuración de justicia 1,810 12.9 Total 14,084 100.0

Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, Informe Cierre de ejercicio. 2002

Como puede observarse en el cuadro anterior, por número de proyectos, con

excepción de proyectos productivos registrados en el rubro de Empleo,


25

capacitación y productividad, cuyo peso no es significativo, el resto de las

acciones mantienen cierto equilibrio.

Pero si se relaciona inversión con promoción social, se observa que no hay un

equilibrio entre acciones, en promoción social sumadas es claro el equilibrio entre

las líneas de acción, pero en materia de inversión los desajustes son muy

grandes.

Existe una base de datos estadística que lista las acciones de promoción social,

se estiman en más de sesenta y cinco mil acciones para 2002 de los proyectos

registrados, sin embargo su carácter masivo impide orientar el impacto, por ello

haremos un análisis señalando las acciones que incluye la inversión en cada línea

de acción por entidad federativa y zona, ello nos permitirá registrar claramente

como opera el programa.

1.1.4. La operación del Programa según el manejo de la inversión en 2002.

Las formas de operar del programa a partir del manejo de la inversión, no muestra

alguna lógica o líneas de conducta entre las diferentes entidades. Las cuestiones

que se notan irregulares son varias.

En primer lugar no se observa un criterio para la clasificación de un tipo de

inversión, no solo entre entidades de una misma región sino en general entre

entidades. Por ejemplo, en la línea de alimentación y abasto, en la zona de

atracción encontramos varios renglones con la leyenda “apoyo nutricional” en

algunas entidades le agregan, “a menores de 14 años” en otros “a menores en

edad escolar” y en otra entidad le agregan “ a niños de 5 años”.

En segundo lugar, no hay ningún criterio que marque los límites a la inversión per

cápita para acciones iguales, por ejemplo, el apoyo a pie de casa en una entidad

asignan $4,903.00 y en otra $6,863.00 u $8,750.00 y estamos hablando de la zona


26

de atracción, pues si hablamos de montos entre zonas pudiera decirse que se

trata de costos diferenciados y por eso la diferencia de montos.

1.1.4.1. El comportamiento de la inversión por zonas.

La operación del programa cobra importancia analizando el comportamiento de la

inversión, pues en el caso de la promotoría social, las acciones descansan en el

compromiso de las promotoras y los informes que realizan.

Para analizar el programa en su operación a partir del gasto en inversión, se hará

la división por zonas11.

1. Zona de atracción.

El comportamiento de la inversión en la zona de atracción marca diferencias por

entidad y no muestra similitudes no obstante que todas son receptoras de

población jornalera migrante.

ALIMENTACIÓN Y ABASTO.

En alimentación y abasto12, la zona absorbió 7.9 millones de pesos, de los cuales

Baja California Sur se llevó el 55.6%, Morelos el 19.1% y Sinaloa el 14.2%.

Analizando la distribución de la inversión por tipo de acción se observa que Baja

California, Baja California Sur y Morelos tienen entre los apoyos, apoyo nutricional

a menores de edad, solo que la inversión promedio es muy desigual entre

entidades, en tanto Baja California gastó $814.00 por beneficiario, Baja California

Sur gastó $1,090.00 para un grupo de niños y para otro $2,168.00, en tanto que

Morelos gastó promedio per-cápita, $13,267.00

11 Los cuadros de referencia de este apartado se adjuntan al final del documento, no se ponen en un anexo para que el lector no se pierda. 12 Ver Cuadro 1, Anexo estadístico


27

En esta línea las entidades registran construcción de obras. Morelos de la

inversión total en esta línea que ascendió a $1,521,000.00 gastó en la

construcción de infraestructura para la alimentación y abasto $1,230,000.00, es

decir el 80.9%.

Baja California Sur, registra en alimentación la compra de una aula prefabricada

con un costo de $335,418.00, aquí parece que hubo un error de colocación de la

inversión pues debería estar en la línea de educación. De este registro surgen

varias preguntas, ¿por que no se registra el tamaño de la obra?, y ¿cual es el

precio por metro cuadrado del material prefabricado? Esta entidad también

registra en alimentación ”Dotación de becas educativas”, las cuales otorgó en

promedio $1,733.00 por niño, también registra equipamiento de guardería, que no

corresponde a la línea de alimentación.

Solo Baja California, Chihuahua, Sinaloa y Tamaulipas, registran acciones que

tiene que ver con la línea señalada.

EDUCACIÓN, CULTURA Y RECREACIÓN.

En educación cultura y recreación13, el programa invirtió en la zona 13.1 millones

de pesos, de los cuales, Morelos se llevó el 21.1% y Baja California el 18.1%, el

resto en las otras entidades de la zona. Baja California distribuyó la inversión en

obras, equipo y materiales para los niños.

Aquí solo registra una desigualdad no explicable en la base de datos, al

equipamiento de un grupo infantil le asigna $2,000.00 en promedio per cápita y

atiende a solo 75 niños, en tanto que a otro grupo le asigna $240.00 per-cápita, y

el grupo es de 1,566 niños, difícil de manejar.

Baja California Sur, aunque tiene poca inversión para este rubro, esta la destina

en su totalidad a obras, una no registra monto de inversión. Morelos nuevamente 13 Ver Anexo estadístico, Cuadro 2


28

sesga su inversión, todo su presupuesto lo destina a la construcción de

infraestructuras educativas que no se sabe en que consisten, solo se señala

“equipamiento de infraestructura educativa”.

Sinaloa también destina casi toda la inversión en educación a construcción y

equipamiento de una ludoteca con un costo muy alto, $1,080,000.00, Sonora con

una muy baja inversión lo destina todo a equipamiento y Tamaulipas no destina

nada para esa acción.

SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL.

En esta línea de acción14, solo Morelos tiene una inversión importante,

$1,030,000.00 que destinó a la construcción de un módulo de servicios integrales,

sin embargo, otras entidades realizan inversiones similares con costos muy por

debajo de lo que registra Morelos, solo en Baja California Sur, Sinaloa y

Tamaulipas tienen alguna inversión toda en construcción de infraestructura y muy

baja.

VIVIENDA Y SANEAMIENTO AMBIENTAL.

Esta es la línea que más inversión tiene, se destinaron 28.6 millones de pesos, de

los cuales, Sinaloa es la que más invierte.

En esta línea se observan muchas irregularidades15 que sería muy largo de

enumerar, señalaremos las más importantes. En vivienda se registran muchas

obras que no está asociadas con la vivienda. Baja California, registra la

rehabilitación de un módulo de salud, Baja California Sur registra construcción de

guardería, equipamiento de consultorio médico y rehabilitación y equipamiento

para dispensario médico. Sinaloa registra la construcción de una guardería, cinco

aulas educativas, y la construcción de un módulo de salud, Sonora registra la

14 Ver Anexo estadístico, Cuadro 3 15 Ver Anexo estadístico, Cuadro 4.


29

construcción de una aula y de una guardería, es decir, la línea de vivienda y

saneamiento ambiental debería registrar gastos relacionados con la vivienda de

los jornaleros, o los albergues, pero las coordinaciones estatales sin ningún orden

registran cualquier cosa que tenga cuatro paredes y un techo.

En apoyo para pie de casa, Chihuahua asigna $6,863.00 por jornalero beneficiado;

Baja California con $4,900.00 y Tamaulipas con $8,626.00, en el caso de paquete

para rehabilitación de vivienda también los montos son muy variados, Baja

California Sur apoyó con $3,194.00 y Morelos con $1,985.00 pero no se dice en

que consistió el apoyo, se deduce en algunos casos, por lo detectado en trabajo

de campo, que algunas veces, el programa entrega los materiales y registra el

costo, pero esto conlleva muchos peligros por la falta de control no solo en el

gasto sino en la distribución.

EMPLEO Y CAPACITACIÓN.

En esta línea es muy baja la inversión, sin embargo, mantiene la constante de la

falta de control en el gasto. Baja California registra dos talleres de capacitación

pero no señala en que consistieron y gasta en un taller $134,000.00 y en otro

$190,000.00, esto muestra un costo muy alto para cursos de capacitación.

Baja California Sur, Chihuahua y Sinaloa registran inversiones en taller de costura,

los montos totales y per-cápita son muy desiguales. Baja California, como incluye

la construcción del taller el monto per-cápita asciende a $11,200.00, pero

Chihuahua gasta $1,667.00 y Sinaloa $2,420.00 per-cápita. En el caso de

Tamaulipas, esta registra una panadería con 498 beneficiarios, aquí se observa un

error de registro, una panadería no puede estar en manos de 498 beneficiarios y

no se registra quien tiene el control de la panadería.

En general la inversión total en las entidades de la zona no es grande, muy

reducida podríamos afirmar, sin embargo, no se percibe control en su registro,

aun suponiendo que en su uso si existe control, cada entidad registra donde


30

quiere una acción, becas puede ir en alimentación, lo mismo la construcción de

una guardería, o esta ponerla en la línea de vivienda, pero no solo eso, en la base

de datos del cierre de ejercicio de donde se pudiera rápidamente saber el estado

de la inversión, no encontramos registros de cuales son las especificaciones de

las inversiones, para saber si lo gastado tiene correspondencia con el tamaño de

la obra.

2. Zona de expulsión.

En el caso de la zona de expulsión en ambas entidades se muestra una

coherencia en la distribución de la inversión y en las acciones, lo de alimentación

está en alimentación, lo mismo salud y educación16, solo se observan algunos

desajustes, producto de la falta de reglas del Programa.


En Guerrero se registra apoyo nutricional a 16,150 personas, se supone niños,

pero un número tan grande es difícil de controlar, además $32.00 per-cápita no

son significativos. Pero a diferencia de Guerrero, en Oaxaca la misma acción le

asignó a cada niño la cantidad de $1,113.00 per-cápita, es posible que se hayan

gastado eso en cada niño, pero no hay indicaciones de cómo se distribuyó esa

cantidad.


Tal vez por falta de criterios en Oaxaca registraron en educación el

establecimiento de huertos familiares y el fondo para la migración, además que en

este rubro registran un apoyo de $1,000.00 per-cápita, posiblemente no les dieron

los mil pesos, pero no registra el programa el destino de este fondo. También

registra un gasto de 3.3 millones de pesos para la construcción y equipamiento de

11 aulas escolares para 27 alumnos en promedio, cada aula equipada costó

16 Ver Anexo estadístico Cuadros 6, 7, 8, 9 y 10.


31

$350,000.00, todas costaron lo mismo y las aportaciones de los jornaleros fueron

iguales para todos los casos, $70,100.00 en cada localidad.

SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL.

En este renglón, el único desajuste es el número de beneficiarios, el equipamiento

de un módulo de salud en Guerrero benefició a 5,576 personas, es decir, todos los

pueblos a la redonda.


En este rubro, la observación que se hace es que el monto para la construcción de

pie de casa en Oaxaca es de los más altos, $7,600.00, pero no compensa los

apoyos para ampliación, que significa 35.5% de un pie de casa.


En esta línea en ambas entidades, está muy dirigida a la instalación de proyectos

productivos con la esperanza de que se vuelvan rentables, lo que tiene coherencia

con las características de la zona, solo en Guerrero se registran tres talleres17 por

montos arriba de los doscientos mil pesos, uno es de carpintería, otro de costura y

otro no dice de que; los montos per-cápita no son altos y entonces uno se

pregunta, en el caso de taller de costura $1,719.00 no alcanza para una maquina

de coser recta industrial, pero como taller de capacitación solamente entonces el

costo es excesivo.

Una vez más se observa en esta zona la falta de criterios para el ejercicio del

gasto y para su registro en las líneas de acción.

17 Ver Anexo Estadístico, Cuadro 10


32

3. Zona intermedia.

En la zona intermedia, las formas de operar se repiten igual que en la zona de

atracción, estas son una constante en el Programa. A fin de no ser repetitivos solo

se marcarán los casos extremos por línea de acción.

Dada la gran cantidad de entidades que comprende esta zona, Durango, Hidalgo,

Jalisco, Nayarit, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz, el comportamiento de cada

entidad presenta muestras fehacientes de la falta de criterios para homologar

acciones, cada entidad registra una diversidad de acciones que parece obedecen

más a la voluntad de las coordinaciones estatales que a las demandas de los

beneficiarios.


En alimentación se observa una gran dispersión en el registro de acciones18, en

Hidalgo se registra la construcción de una tienda, y su equipamiento para el

beneficio de 3,510 jornaleros, el monto es reducido, solo que se presta a no saber

quien a fin de cuentas va a ser responsable de la tienda.

En apoyo nutricional para Hidalgo, Michoacán y Nayarit, los montos son muy

dispersos. Hidalgo apoya con $250.00, Michoacán con $932.00 y Nayarit con

$589.00, solo que esta última registra la atención a 1,618 niños, en tanto que

Michoacán solo registra a 200 niños.

Puebla concibe el apoyo en alimentación con dotación de ganado menor y pollos,

además de huertos familiares, solo que registra en este rubro la producción de

setas y truchas, cuando deberían ir en empleo y capacitación, pues no se pueden

comer todas las truchas o setas. San Luis Potosí registra en alimentación el apoyo

al tránsito migratorio y les da $333.00 per-cápita, a diferencia de Oaxaca que tiene

un fondo de $1,000.00 per-cápita. 18 Ver Anexo Estadístico, Cuadro 11


33


En educación se registra construcción de aula en Jalisco con un costo de

$80,000.00; en Michoacán con $300,000.00 y en Puebla con un costo de

$406,000.00. No se registra porque las diferencias, seguro que en Puebla se

llevaron los materiales a la sierra y por eso se encareció la obra.

Los equipamientos también son muy disparejos, un equipamiento de aula en

Michoacán significó $100,000.00 de gasto, en tanto que en Nayarit, registra

equipamiento de una infraestructura educativa con un monto de $483,310.00.

SALUD, Y SEGURIDAD SOCIAL.

Las acciones en esta línea son más acotadas, Durango no registra ninguna

inversión, excepto Puebla, el resto de entidades destinó la inversión en

construcción y equipamiento de espacios de atención a la salud con montos muy

desiguales para lo que parecen las mismas acciones. Un ejemplo, en

equipamiento de consultorio, Hidalgo gastó $40,000.00; Jalisco, $112,224.00 y

San Luis Potosí $70,000.00, en tanto que Nayarit no gastó nada en este rubro.


En esta línea se observa una distribución marcadamente desigual19. Hidalgo

registra la construcción de letrinas en las que invierte un millón de pesos y la

inversión per-cápita fue de $3,645.00, es decir un millón de pesos para 13 letrinas,

es un exceso.

Nayarit construyó tres viviendas transitorias con un costo de 4.47 millones de

pesos, en rehabilitación de viviendas hay también muchas diferencias en los

montos en las entidades, estas fluctúan entre $1,182.00 o $4,739.00. solo del

19 Ver Anexo estadístico, Cuadro 14


34

listado de los registros de las acciones no se puede derivar que haya algún control

y en este rubro los excesos son muy grandes.

En una localidad de Veracruz una señora reclamaba que le habían dado 18

láminas para su techo y le habían dicho que le iban a dar veinte, nos

preguntamos, ¿la señora no alcanzó las veinte o no le dieron dos? Estos riesgos

no puede correr el Programa cuando es tan eficiente en la promoción social.


Hay una constante en todas las entidades, o se apoyan proyectos productivos o se

realizan talleres de capacitación. Nayarit lleva a cabo un gasto de $14,480.00 para

apoyo a la producción y $587,720.00 para un taller de capacitación para el trabajo

y no se especifica en que consistió y que incluyó, en tanto que San Luis Potosí

realizó cuatro talleres de capacitación, los tradicionales como manualidades y

bordados gastó 20 y 28 mil pesos en cada uno, pero en herrería gastó

$121,420,.00 en 30 personas.

Puebla es la que más coherencia muestra en su gasto, excepto por la granja de

aves cuyo monto per-cápita fue de $11,068.00.

Como se puede concluir, en la inversión, que es parte de la operación del

programa hay una falta total de criterios en su manejo, que impide afirmar que hay

un correcto ejercicio del presupuesto. No se observa un orden en los registros, ni

elementos en las reglas de operación que obliguen a las delegaciones estatales a

manejar de una determinada forma los recursos de inversión, existe una relación

directa entre ejercicio de recursos de inversión y construcción de lo que sea,

desde infraestructura hasta vivienda.

La mayor deformación en el gasto está en las entidades de la zona de atracción y

en las intermedias, donde algunas inversiones no responden a un mínimo que la

lógica indica como inversión razonable.


35

1.1.6 Concertación. 1.1.6.1 La participación de los productores.

La participación de los productores está asociada con sus características, en

función del tipo de cultivo, tamaño del predio, tipo de tenencia y características de

la explotación. Por ejemplo, en el Valle de Culiacán, predominan productores

privados con predios mayores a 40 hectáreas y con tierras de riego, en tanto que

en el Río Santiago en Nayarit, predomina el pequeño productor ejidal con tierras

de temporal y predios no mayores a 5 hectáreas, de ahí que su participación sea

desigual y mayor en las zonas de atracción, que en las intermedias y de expulsión.

Cuadro 9 Aportaciones de los productores. 2001 y 2002

Zona 2001 2002* Zonas de Atracción 7,812,043.2 12,225,886.5 Baja California 1,469,491.2 224,350.00

Baja California Sur 5,428,868.0

Chihuahua 948,727.00

Morelos 913,684.0 430,975.00

Sinaloa1 8,051,969.79

Sonora1 2,569,864.70

Tamaulipas2

Zonas Intermedias 4,224,734.5 6,025,367.7 Durango 491,088.0 1,447,890.00

Jalisco 1,553,942.0 1,479,932.00

Michoacán 2,178,750.0 1,089,500.00

Nayarit 954.5 1,412,500.00

Puebla 112,566.66

San Luis Potosí 482,979.00

Total 12,036,777.7 18,251,254.2 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo, 2002.

*/ Las aportaciones de los productores podrían aumentar en la medida de que las obras aún en ejecución se concluyan. 1 No se ejecutaron proyectos de acuerdo a lo Programado, debido a problemas por parte de algunos productores para poder solventar su aportación. 2 Los recursos asignados no se ejercieron debido a que se realizó una afectación presupuestal por parte de la Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social, lo cual retrasó los procesos de autorización y aprobación de recursos, por lo que la Delegación determinó que no se tenía el tiempo suficiente para la correcta ejecución de los procesos de licitación correspondiente.


36

Como era de esperarse, la concertación con los productores es en general alta en

las zonas de atracción y menos en las zonas intermedias. Los montos ejercidos

obedecen a cuestiones de procedimiento en aspectos muy diversos. Puede ser

que el productor no aporte según lo convenido o que los procedimientos para

gastar las aportaciones rebasen los tiempos de ejecución que marca la

normatividad.

Si comparamos las aportaciones de los productores en relación al presupuesto por

entidad, considerando solo el ejercido, la concertación con productores en algunas

entidades es alta. En Sinaloa en el año 2002 las aportaciones de los productores

representaron 42.4% del presupuesto de la entidad, en Sonora el 34.7% y en

Durango y Jalisco el 28.0%. Nayarit, pese a que tiene un presupuesto dos veces

mayor que Michoacán, las diferencias relativas de las aportaciones de los

productores en términos de presupuesto ejercido, reflejan una mayor concertación

en Michoacán respecto a Nayarit.

Poco o mucho, todas las coordinaciones estatales lograron aportaciones de los

productores en proporciones crecientes entre 2001 y 2002, excepto las de

Tamaulipas, Veracruz e Hidalgo, cuya operación se basó en los recursos

asignados por el gobierno federal, excepto Hidalgo que logró una aportación del

gobierno estatal, lo que denota una falta de esfuerzos en el cumplimiento de las

reglas de operación en esta línea. En Guerrero y Oaxaca no hay participación de

productores porque todos son muy pobres.

1.1.6.2 Promoción social y coordinación Institucional.

La promoción social está asociada a la coordinación interinstitucional y solo se

puede medir por el número de acciones, esta incluye actos en los diferentes

niveles del Programa que permitan la participación de otras dependencias en

apoyo a los jornaleros. Para salud y seguridad social requieren de la participación

de todo el sector salud, como la Secretaría de Salud y el IMSS; para educación,


37

cultura y recreación, requieren principalmente de la Secretaría de Educación, en

tanto que para alimentación y abasto, las instituciones se han reducido

prácticamente al DIF.

La promoción social y coordinación institucional representan la mayor proporción

de las acciones del Programa en todas las entidades. De 15,222 proyectos

realizados en el 2002, los de promoción social fueron 13,765. es decir, el 90.4%

de las acciones Programadas.

Cuadro 10 Número de Proyectos de Promoción social, programados y

alcanzados por zona y entidad

ESTADO Proyectos Programados

Proyectos Alcanzados % Avance

Zonas de Atracción 5,738 5,292 92.2 Baja California 681 625 92.6

Baja California Sur 244 257 114.5

Chihuahua 449 296 73.5

Morelos 483 477 94.2

Sinaloa 1,929 1,871 95.2

Sonora 1,352 1,315 114.3

Tamaulipas 600 451 88.9

Zonas de Expulsión 1,079 1,047 97.0 Guerrero 548 494 108.7

Oaxaca 531 553 103.7

Zonas Intermedias 5,984 7,903 132.1 Durango 565 866 124.3

Hidalgo 452 1,072 130.7

Jalisco 455 399 90.3

Michoacán 1,218 2,343 143.9

Nayarita 998 1,026 100.7

Puebla 891 893 100.2

San Luis Potosí 655 665 100.8

Veracruz 750 639 94.8

Total 12,801 14,242 111.3 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre definitivo 2002.


38

La característica del Programa de Jornaleros Agrícolas es que casi todas sus

acciones son resultado de la concertación con productores e Instituciones,

incluyendo los gobiernos de los Estados20, pero el número de acciones de una

entidad no significan siempre más trabajo de los promotores o funcionarios sino de

las formas de registro en cada entidad.

Los resultados de las acciones del Programa se miden por el número de proyectos

que llevan a cabo a lo largo del año. Las formas de registro de las acciones

impiden saber cuales son más o menos dinámicas y si son o no significativas.

Como se observa en el cuadro anterior, por el número de proyectos, Michoacán

ocupa el primer lugar, le siguen Sinaloa, Nayarit, Puebla, Hidalgo y Durango. Sin

embargo, el registro de acciones por entidad impide saber en que entidad son

sustantivas, baste un ejemplo. En Baja California se registran 56 dotaciones a 14

niños menores de 14 años como apoyo nutricional; entonces la entidad registra

784 proyectos, en tanto que Durango registra 1,800 dotaciones para 12 niños que

les dio dotaciones durante cinco meses, y la coordinación estatal de Durango

registra 1,800 proyectos. Por ello, el elevado número de proyectos desarrollados

en algunas entidades y el total desequilibrio que no corresponde ni al número de

jornaleros atendidos ni el presupuesto asignado y ejercido, no pueden ser un

indicador de mayor eficiencia en la promoción social, por el contrario, muestra una

falta de criterio en los registros de operación.

En general, el Programa muestra una involución en el registro de sus acciones. En

el pasado se podía acceder al conocimiento de las acciones por entidad con

mucha claridad. Se registraban acciones como: alfabetización, descacharrización,

aplicación de vacunas, pie de casa, etc. De esa forma se sabía las acciones

directas del Programa y las concertadas. Los registros que ahora presentan no

significan que no sigan realizando sus actividades cotidianas, pero las formas de

agregación impiden conocer la eficiencia con la que opera cada entidad.

20 Esta situación va a cambiar ahora que se descentralice el Programa


39

Pero no obstante estos desequilibrios, el Programa lleva a cabo muchas acciones

que no se miden en su base de datos y que se trataran en el aparatado de la

promotoría social.

Respecto a la coordinación institucional puntualmente se puede señalar lo

siguiente:

Una actividad permanente es la convocatoria para la participación institucional, en

2002 el Programa coordinó, como Secretariado Técnico, el Programa Intersectorial

de Atención a Jornaleros Agrícolas, en el que participan el Consejo Nacional de

Fomento Educativo (Conafe); el Instituto Nacional para la Educación de los

Adultos (INEA); la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), la

Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo (Profedet); el Instituto Nacional

Indigenista (INI); la Secretaría de Salud (SSA); el Instituto Mexicano del Seguro

Social (IMSS); la Secretaría de Educación Pública (SEP); el Sistema Nacional

para el Desarrollo de Integral de la Familia (DIF); asimismo se invitó al Consejo

Nacional contra las Adicciones (Conadic).

Con el Consejo Nacional Contra las Adicciones (Conadic), se realizó una reunión

de trabajo, con el objeto de diseñar un proyecto piloto de acciones conjuntas en

atención a la población jornalera migrante de los estados de Oaxaca, Michoacán y

Baja California Sur.

En el marco del Programa Intersectorial, se estableció una coordinación con

representantes del Programa Migrantes “Vete Sano, Regresa Sano”.

Se efectuaron gestiones con la empresa Mover Soluciones Globales y Fomento

Ecológico S.A.. con el propósito de lograr la donación de mobiliario que apoyarían

el equipamiento de CAEI, ludotecas y aulas en que operan las representaciones

estatales. A fin de formalizar los acuerdos establecidos se elaboró y suscribió un

convenio de concertación mediante el cual se coordinará y apoyará el suministro


40

de diversos tipos de mobiliario de intemperie, fabricado con material de plástico

post industrial, para el equipamiento de espacios para la atención de hijas e hijos

de familias jornaleras agrícolas. La aportación financiera que hará la empresa se

estima en $3,300,000.00.

Durante 2002 se operó, en coordinación con la Secretaría del Trabajo y Previsión

Social, el Sistema de Apoyo Económico a la Movilidad Laboral Interna (SAEMLI),

mediante el cual se beneficia a los jornaleros agrícolas con becas y cursos de

capacitación, así como recursos monetarios para el apoyo al traslado entre zonas

de origen y de trabajo. Este Programa lo operaron totalmente los promotores del

Programa, ellos se encargaron de convocar a los jornaleros en las regiones de

expulsión e intermedias, juntarlos y trasladarlos a donde se llevaron a cabo los

cursos.

El SAEMLI inició la instrumentación de eventos de capacitación en el mes de

mayo, cubriendo 10 entidades, siendo éstas: Baja California, Guerrero, Hidalgo,

Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa y Veracruz. Para el 4

de diciembre de 2002, se habían realizado 1,478 cursos, desarrollados en diez

estados, con los que se atendió a 35,106 jornaleros, con un presupuesto de

42,806.6 miles de pesos, según información de la Dirección General de Empleo de

la STPS, al final no hubo ningún reconocimiento al trabajo de los promotores del

Programa.

A fin de impulsar la creación de una propuesta técnica única de educación de

niños migrantes, se llevaron a cabo reuniones de trabajo en el que participaron

representantes del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe),

Subsecretaría de Educación Básica y Normal (SEByN-SEP), Instituto Nacional de

Educación para Adultos (INEA), Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y

Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas.


41

Las concertaciones registradas aquí tienen el propósito de informar sobre lo que

significa la coordinación institucional, difícil de medir su impacto de forma lineal,

pero que a fin de cuentas contribuye a explicar el impacto entre los jornaleros.

Como se puede observar, se presenta una contradicción en el registro de

acciones, se sobreestiman acciones simples que hacen aparecer algunas

entidades con muchas actividades, en tanto que el registro de acciones paralelas

de apoyo a otros Programas no se registran en ninguna parte, lo anterior lleva a

encubrir ineficiencias o subestimar trabajo.

1.1.6.3 La complementariedad.

En materia de complementariedad existen dos elementos, las aportaciones

estatales y las internacionales. Respecto a las primeras, no tienen que ver con la

operación del Programa, ni su eficacia ni eficiencia, sino de la voluntad del

gobernante en turno.

A ese respecto lo que encontramos es una muy baja participación de los

gobiernos de los estados, solo en cuatro entidades de diecisiete los gobiernos

estatales hicieron alguna aportación.

Cuadro 11 Aportaciones Estatales*. 2002

Entidad Comprometido Alcanzado

Chihuahua 266,600.00

Hidalgo 1,547,939.00 1,436,939.00

Nayarit 459,925.00 459,925.00

Sinaloa 5,580,000.00 5,580,000.00

Total 7,854,464.00 7,476,864.00 Fuente: PRONJAG. 2001 y 2002. *Pesos.


42

Las aportaciones de los estados no solo son reducidas sino que muy pocas

entidades reconocen la necesidad de los apoyos al programa, lo que muestra la

falta de compromiso con los jornaleros y la importancia de sus aportaciones en su

condición de jornaleros migrantes.

Oaxaca y Guerrero tienen una altísima proporción de jornaleros migrantes

respecto a los jornaleros migrantes registrados a nivel nacional, considerar que

todos son pobres y como programa no tienen obligaciones es un error, pues los

gobiernos estatales no están ajenos al conocimiento de lo que significa el traslado

de jornaleros a las zonas de atracción, sobre lo cual lo ha documentado el

Programa de Jornaleros ampliamente.

En entidades como Nayarit, Michoacán, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz, los

gobiernos estatales conocen de la concentración de jornaleros en zonas

específicas y las implicaciones que conllevan y sin embargo, no hacen ninguna

aportación para atenderlos.

En materia de complementariedad internacional esta ha sido casi fortuita, no se

encontró ninguna línea de política que fomentara la cooperación internacional,

excepto el aporte del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, que desde hace

varios años ha venido apoyando al Programa en el estado de Baja California.

El BID aportó al Programa en el año 2000 tres millones de dólares para aplicar el

Programa para Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles, MECED, en

áreas rurales en Baja California, que si bien no representó una gran aportación del

total, si se concentra en una entidad, entonces si se vuelve significativa, solo que

esta aportación le significó al Programa que la Secretaría de Hacienda se los

descontara de su presupuesto.

De los resultados exhibidos surge una hipótesis, con la propuesta de

descentralización del Programa a las entidades federativas, se corre el peligro de


43

que en los hechos desaparezca el Programa, sería conveniente no solo ponerle un

candado al ejercicio del recurso sino buscar un mecanismo para comprometer a

los gobiernos de las entidades, particularmente en las zonas de atracción e

intermedias, a que hicieran aportaciones económicas, pero sobre todo, a que vean

que el desarrollo económico de su entidad, requiere de la participación de los

jornaleros, por lo que los problemas que ellos21 enfrentan durante su estancia en

la entidad, no son de los jornaleros, sino que corresponden al entorno laboral y

asistencial de la entidad receptora y deben de ser resueltos por las autoridades

locales. Los jornaleros son iguales a cualquier trabajador que trabaja en la entidad.

1.2. El cumplimiento de las reglas de operación.

Las reglas de operación no se modificaron sustancialmente en 2002 ni las formas

de operar del Programa, sin embargo, en sus registros se encontró un

cumplimiento insatisfactorio y desigual en cuanto a la población objetivo y

focalización.

1.2.1 La cobertura.

Por cobertura se entiende a la población beneficiada del Programa respecto a la

población total con las mismas características. Dado que el Programa atiende a

jornaleros asentados o migrantes, no se puede medir la cobertura a partir de los

registros de jornaleros por entidad federativa del censo de Población, sólo en las

zonas de expulsión, con la limitación de que frecuentemente en comunidad el

jornalero no se asume como tal sino como campesino, por ello, la cobertura se

tomará de los registros del Programa.

La experiencia de años anteriores le permite a cada delegación estimar la

demanda de atención de jornaleros, si al final se atendieron más o menos de la

población programada, no es un problema de eficiencia o ineficiencia sino de

demandantes de atención, esto es particularmente incierto en las zonas de 21 Los jornaleros


44

atracción porque allí la demanda depende de la migración, si aumenta, aumenta la

demanda de atención. Lo que si sucede es que en algunas entidades las

delegaciones hacen un sobreegistro de la población atendida.

Cuadro 12 Cobertura geográfica y jornaleros por zona y entidad

Zona de Atención Población Programada

Total Población atendida

Índice de Cobertura

Zonas de Atracción 215,628 213,686 99.1 Baja California 26,442 26,442 100.0

Baja California Sur 13,282 13,592 102.3

Chihuahua 4,678 3,040 65.0

Morelos 9,182 9,951 108.4

Sinaloa 110,286 108,660 98.5

Sonora 40,269 44,851 111.4

Tamaulipas 11,489 7,150 62.2

Zonas de Expulsión 148,327 161,581 108.9 Guerrero 84,369 100,116 118.7

Oaxaca 63,958 61,465 96.1

Zonas Intermedias 375,300.00 347,669 92.6 Durango 10,223 12,029 117.7

Coahuila* n.d. n.d. 100.0

Hidalgo 78,186 78,186 100.0

Jalisco 5,918 5,807 98.1

Michoacán 13,424 12,870 95.9

Nayarit 19,852 18,665 94.0

Puebla 86,351 86,351 100.0

San Luis Potosí 77,556 65,046 83.9

Veracruz 83,790 68,715 82.0

Total 739,255 722,936 97.8 Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano. Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cobertura 2002 (Definitiva al 31 de Diciembre).

*Coahuila recién inicia operaciones por ello no tiene aun registro de jornaleros.

Las diferencias entre la población programada y población atendida obedece a

ajustes en las expectativas de las delegaciones de la población posible de

atender.


45

El registrar a la población esperada y atendida no es elemento suficiente de

cobertura, por las formas de registro y las características del patrón de cultivos en

cada entidad, se puede corroborar si existe una correcta cobertura en las

diferentes entidades.

Cuadro 13 Cobertura territorial por población beneficiada. 2002

Porcentajes

Entidad

Población Local En Zonas de

Atracción

Población Migrante en Albergue o

Campamentos

Población Migrante en

Zonas de Expulsión

Zona Atracción 31.9 68.1 0.0 Baja California 61.1 38.9 0.0

Baja California Sur 14.6 85.4 0.0

Chihuahua 33.8 66.2 0.0

Morelos 56.8 43.2 0.0

Sinaloa 33.3 66.7 0.0

Sonora 0.0 100.0 0.0

Tamaulipas 100.0 0.0 0.0

Zona Expulsión 0.0 2.2 97.8 Guerrero 0.0 3.8 96.2

Oaxaca 0.0 0.0 100.0 Zona Intermedia 31.7 13.5 54.8 Durango 24.7 39.7 35.6

Hidalgo 0.6 12.2 87.2

Jalisco 38.7 61.3 0.0

Michoacán 90.8 6.1 3.1

Nayarit 39.5 53.5 7.0

Puebla 20.1 16.3 63.5

San Luis Potosí 46.0 6.5 47.5

Veracruz 52.9 1.1 41.7

Total 25.4 27.5 47.2 Fuente: Cobertura Programada y Cierre definitivo ejercicio 2002 Porcentajes horizontales


46

Si se suma la población atendida local y migrante en zonas de atracción en

promedio el programa tiene mayor cobertura en las zonas de atracción que en las

de expulsión. En este caso no cuenta el número de unidades de trabajo que

atiende porque de forma aislada en una entidad la población puede estar muy

dispersa y entonces aumenta el número de unidades de trabajo atendidas.

Sin embargo, algunas entidades marcan coberturas desiguales por la estructura

de cultivos y características de la entidad. En Morelos la población migrante en

cultivos intensivos en mano de obra es mayor a la población local, sin embargo el

mayor peso en atención a jornaleros está entre la población local en zonas de

atracción y no entre la población migrante. En el caso de Nayarit, los jornaleros o

están en su lugar de origen que es zona de expulsión de población o están en

calidad de migrantes en la zona de atracción, del cuadro anterior se observa que

la cobertura está sesgada a la población local en la zona de atracción y no a la

migrante.

Veracruz es el caso extremo, esta entidad tiene regiones muy conocidas de zonas

de atracción de migrantes interregionales e interestatales, son jornaleros que

llegan de Puebla o Oaxaca o la misma entidad pero de otros municipios a cortar

naranja a la zona de Álamo, o mango en Actopan, o caña de azúcar con 3,000

hectáreas, naranja con 19,796 hectáreas, plátano con 3,000 hectáreas y limón

persa en Martínez de la Torre, el municipio de Isla con 7,800 hectáreas de piña y

que ocupan jornaleros migrantes casi todo el año, sin embargo, el Programa en la

entidad trabaja casi exclusivamente con población local.

Existen dos limitaciones estadísticas para medir la cobertura por entidad en el

Programa, en primer lugar el registro de población beneficiada no separa los

beneficiados por promoción social y los beneficiados con inversiones del

programa, donde se aclarara cual es la población beneficiada real.


47

Cuadro 14 Cobertura por tipo de acción descontando posibles sobreregistros

Población Beneficiaria en

Promoción social

Beneficiarios en Proyectos de Inversión

sin sobreregistro Zona de Atracción 213,686 79,084 Baja California 26,442 5,804 Baja California Sur 13,592 14,030 Chihuahua 3,040 1,607 Morelos 9,951 7,578 Sinaloa 108,660 44,729 Sonora 44,851 5,098 Tamaulipas 7,150 861 Zonas de Expulsión 161,581 44,555 Guerrero 100,116 36,125 Oaxaca 61,465 8,430 Zonas Intermedias 347,669 55,690 Durango 12,029 2,595 Hidalgo 78,186 8,112 Jalisco 5,807 4,740 Michoacán 12,870 3,016 Nayarit 18,665 8,115 Puebla 86,351 3,690 San Luis Potosí 65,046 14,434 Veracruz 68,715 11,721 Total 722,936 179,329

Fuente: Programa de Jornaleros . Cierre Definitivo 2002.

Del cuadro anterior, descontando del cierre de ejercicio a la población registrada

tantas veces como acciones se haya realizado con ella, se observa que en

algunas entidades, la población beneficiada es muy alta, cubre casi la totalidad de

beneficiarios, lo que hace poco creíble la cobertura, son los casos de Baja

California Sur, Morelos, Jalisco, Michoacán y Nayarit, parece que en Baja

California hay un error de captura.

De la revisión anterior se puede afirmar que el Programa no tiene criterios para

registrar la cobertura por entidad federativa, y ello es una ausencia muy grave


48

porque le quita trasparencia a la ejecución. Es evidente que hay criterios

diferenciados por entidad de la cobertura aun cuando las reglas de operación

señalan cual debe ser la población objetivo, persiste una indefinición para

garantizar una correcta cobertura, no basta definir a la población objetivo ni

clasificarla en migrante, local o asentado, sino, considerar su ubicación y

concentración y registrarla correctamente.

1.2.2. La Focalización.

Respecto a la focalización, el Programa define las regiones donde opera con tres

criterios, lugares donde se concentran los jornaleros, que son los mercados de

trabajo, lugares de expulsión de jornaleros y la interacción entre zona de expulsión

y zona de atracción.

Cuadro 15 Población atendida por región

Región 2001 2002 Microregiones de Atención Inmediata 36.3% 68.4% Regiones de Atención Inmediata 30.9% 0.0% Regiones de Atención Priorita 13.6% 0.0%

Otras regiones 19.2% 31.6%

Total 100.0% 100.0%

Absolutos 678,834 722,936 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. 2001 Y 2002.

Atendiendo a las regiones en que opera, se observa un cambio entre 2001 y 2002.

En 2002 el Programa concentra sus acciones en microregiones y otras regiones,

ello se debe a los cambios de criterios en la SEDESOL.

Aun con pocos elementos, en tanto el Programa no presentó registros de

condiciones de vida de jornaleros, por ejemplo, separando asalariados de

familiares y niveles de ingresos, se puede afirmar que definida por zonas, el


49

Programa tiene correctamente focalizada a la población por la forma en que la

identifica. El iniciarse el programa en Sinaloa y a través del diagnóstico situacional,

se identificaron los lugares de origen de la población migrante y en su momento,

las entidades más importantes expulsoras de mano de obra eran Oaxaca y

Guerrero.

La tarea de levantar un censo todos los años en las principales regiones de

atracción se continuó y el Programa ha venido registrando los cambios que se han

dado no solo en materia de migración sino en su composición por etnia. Según los

registros de 2001, en promedio 40% de los jornaleros son indígenas, por región

esta proporción cambia, en la Huasteca el 80% de los jornaleros son indígenas, y

en Sinaloa el 52%. También se encontró que la importancia relativa de los grupos

indígenas ha variado, los indígenas de Guerrero han aumentado su participación

por arriba de la de Oaxaca, y los indígenas de la Huasteca Hidalguense han

incrementado las migraciones a las zonas de agricultura de exportación de Sinaloa

y Sonora.

Pero asociando el tipo de unidad de trabajo con la característica de la zona si es

de expulsión o atracción, la focalización no siempre es la adecuada, en todas las

entidades. En las zonas de atracción de población y a 12 años de establecido el

Programa, allí donde se concentran jornaleros migrantes, es decir donde hay

mercados de trabajo, el peso de los albergues atendidos debería ser mayor que su

presencia en localidad, sin embargo, se requerirían mayores elementos para

constatar si hay o no una correcta focalización. Si por ejemplo, en Baja California

la población migrante se asentó, tiene sentido que el Programa tenga mayor

presencia en localidad, si la población está muy dispersa, entonces también el

espectro en localidad es muy amplio.

En estas condiciones, no hay elementos estadísticos para afirmar que hay una

correcta o incorrecta focalización, aunque del cuadro se puede derivar que por lo

menos en Veracruz no hay una correcta focalización si deja de lado importantes

zonas de concentración de jornaleros.


50

1.2.3. La eficacia y la eficiencia.

Según los cálculos del Programa, la eficacia se mide por la división entre lo

Programado y lo realizado. En las entidades se programan un conjunto de

actividades en base a la planeación anual, al final del ejercicio se miden las

acciones Programadas y las realizadas. La eficiencia mide la relación que existe

entre los productos que se entregan y los costos de los insumos.

Los registros entre lo programado y lo realizado permiten medir la eficacia, no así

la eficiencia pues el Programa en la base de datos sobre inversión realizada

señala el gasto total por acción específica pero no se cuenta con el valor del

producto total, por ello, la eficiencia se tomó de los registros que realizó el

Programa en materia de avance financiero, como único elemento de medirla.

De acuerdo con el Programa, los índices de eficacia y eficiencia son altos en

general en la mayoría de las entidades.

Cuadro 16 Eficacia y eficiencia por entidad. 2002

Eficacia Eficiencia Atracción 90.0% 82.1% Baja California 91.1% 96.0%

Baja California Sur 104.1% 98.8%

Chihuahua 65.4% 95.2%

Morelos 98.8% 100.0%

Sinaloa 97.6% 71.3%

Sonora 97.3% 89.7%

Tamaulipas 76.0% 24.0% Expulsión 99.5% 99.5% Guerrero 94.4% 99.0%

Oaxaca 104.5% 100.0%


51

Continuación

Eficacia Eficiencia Intermedia 133.0% 95.4% Durango 165.1% 100.0%

Hidalgo 233.8% 100.0%

Jalisco 87.2% 67.2%

Michoacán 187.8% 98.7%

Nayarit 102.2% 98.7%

Puebla 100.2% 100.0%

San Luis Potosí 101.1% 99.2%

Veracruz 86.2% 99.5%

Total 11.7% 92.0% Fuente: Programa de Jornaleros.

En el programa la eficacia y la eficacia se miden por la relación entre lo

programado y lo alcanzado a lo largo del año.

Aunque por diferentes causas en algunas entidades la eficacia supera con mucho

el cien por ciento, en entrevista con funcionarios del programa, me señalan que en

los casos de Durango e Hidalgo, el alto porcentaje registrado obedece a que

apoyaron fuertemente al Programa de Empleo, SAEMLI, de la Secretaría del

Trabajo y fueron acciones de concertación que estaban fuera de su alcance

registrar y por ello se incrementaron tanto. Sin embargo, en el caso del programa

en Puebla, quienes hicieron las mismas acciones, la eficacia no se incrementa

tanto.

Respecto a la eficiencia, el cumplimiento de las metas al cien por ciento no

depende del Programa sino de los diferentes agentes que intervienen para su

cumplimiento, desde la liberación de la Secretaría de Hacienda hasta las oficinas

estatales de SEDESOL. Por ello resulta insustancial analizar de forma aislada el

índice de eficiencia.


52

Pero en una revisión global, encontramos que en materia de eficacia las entidades

de la zona intermedia tienen mayor impacto, sin embargo, parece que ello es

resultado de las formas de registro entre lo planeado y lo realizado. Aquí se reitera

la necesidad de revisar bien las formas de cálculo o de registro de acciones.

1.2.4. El costo efectividad.

En la distribución de los recursos pudo observarse cierta inequidad entre monto y

población que atienden, sin embargo, es en el análisis del costo efectividad donde

se puede medir de mejor forma el impacto. El costo efectividad se mide por la

relación entre los recursos asignados al Programa, en función de los costos y

gastos unitarios en que se incurre para la operación, sin embargo, no se tiene los

costos unitarios por la diversidad de acciones e inversiones del Programa. Sin

embargo, se puede recurrir a diferentes indicadores que den cuenta de la eficacia

en el costo-efectividad.

Para poder hacer una correcta evaluación de la efectividad del Programa por

entidad, solo se pueden comparar entidades de una misma característica, es

decir, entre las entidades de la zona de atracción o de las de expulsión. Para

medir el costo efectividad se proponen cuatro indicadores, el gasto en promoción

social por jornalero y Jornalero atendido por gasto en promoción social, así como

la relación jornalero atendido por peso gastado y la inversión per-cápita por

jornalero.


53

Cuadro 17 Índice de costo efectividad por entidad

Promoción social e inversión Promoción Social Inversión

Entidad

Promoción por jornalero

$

Jornalero en promoción

$ Inversión por

jornalero $

Jornalero por

Inversión $

Atracción 52.96 0.0189 553.73 0.0018 Baja California 77.57 0.0129 958.11 0.0010

Baja California Sur 128.08 0.0078 448.46 0.0022

Chihuahua 342.03 0.0029 1,973.89 0.0005

Morelos 114.85 0.0087 988.52 0.0010

Sinaloa 23.54 0.0425 321.23 0.0031

Sonora 38.92 0.0257 1,268.30 0.0008

Tamaulipas 145.28 0.0069 33.45 0.0299

Expulsión 29.77 0.0336 518.74 0.0019 Guerrero 22.52 0.0444 277.02 0.0036

Oaxaca 41.57 0.0241 1,601.42 0.0006

Intermedias 37.72 0.0265 685.95 0.0015 Durango 130.63 0.0077 1,803.47 0.0006

Hidalgo 20.82 0.0480 223.98 0.0045

Jalisco 245.29 0.0041 349.73 0.0029

Michoacán 122.11 0.0082 1,540.02 0.0006

Nayarit 81.43 0.0123 1,380.81 0.0007

Puebla 21.10 0.0474 2,675.76 0.0004

San Luis Potosí 26.35 0.0380 520.86 0.0019

Veracruz 27.13 0.0369 524.10 0.0019

Total 40.45 0.0250 505.97 0.0020 Fuente: Programa de Jornaleros. Cierre 2002

La primera y tercera columna señalan el gasto en promoción social e inversión por

jornalero respectivamente, en tanto que la segunda y cuarta es el número de

jornaleros atendidos por cada peso gastado por el programa en promoción social e

inversión.


54

Del cuadro anterior se puede derivar la siguiente conclusión. En la medida en que

es mayor el gasto en promoción social, menor es el costo efectividad, es decir el

número de jornaleros atendidos por peso gastado es menor y viceversa, entre

menos se gasta por jornalero más jornaleros se atienden. La misma lógica se

observa en el caso de la inversión, a mayor inversión por jornalero, menos

jornaleros se atienden.

Lo que se esperaría es una relación equivalente en el gasto, que hiciera el costo-

efectividad entre la promoción social y la inversión mantuviera una proporción

entre las entidades por tipo de zona y no es así, en tanto Baja California tienen un

gasto en inversión 12 veces más que lo gastado en promoción social, igual que

Guerrero, el costo efectividad en términos de jornaleros atendidos es mayor en

Guerrero que en Baja California, por una razón, que es lo que hace que se

marquen las mismas diferencias en las entidades, que el costo efectividad es más

alto en la medida en que se deprime el gasto per-cápita. Por esa razón, en la zona

de expulsión el costo efectividad es mayor, y menos en la de atracción, sin

embargo, las diferencias no son grandes.

El índice de inversión explica que un peso gastado atiende 0.0018 jornaleros en

promedio en la zona de atracción, en tanto que en las zonas de expulsión es de

0.0019 jornaleros.

Como puede verse en el cuadro anterior, de la zona de atracción, en promoción

social Sonora es la que muestra mayor impacto, en tanto que en la de expulsión

Guerrero muestra diferencias significativas respecto a Oaxaca, y en las zonas

intermedias Hidalgo, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz muestran mayor

efectividad, todas ellas con un bajísimo gasto por jornalero, pero recordando el

manejo de los recursos de inversión, sería muy difícil afirmar que un menor costo

efectividad hace más eficiente al Programa.


55

El costo-efectividad en inversión muestra diferencias mínimas entre regiones y

entre entidades de una misma región, no obstante la disparidad en la inversión per

cápita. Estas diferencias, se debe en lo fundamental a la integralidad de las

acciones y por tanto a su costo. En las regiones de atracción, se requiere mayor

inversión en infraestructura lo que eleva su costo22, mientras que en las zonas de

expulsión, existen núcleos importantes de población que son atendidos a partir de

una baja inversión.

1.3. La operación del programa 2001 y 2002. Una comparación.

La operación del programa y los avances que logra tiene que ver no solo con la

eficiencia de la operación sino con los recursos con que cuenta y la forma en que

los distribuye, elementos que permiten aportar elementos para la mejor operación.

Las diferencias entre lo ejercido en 2001 y 2002 se pueden observar a partir de

variables como son: presupuesto asignado y ejercido, acciones por línea de acción

y población atendida.

1.3.1. Presupuesto asignado.

Entre 2001 y 2002 se observa una contracción real y nominal del presupuesto

asignado de 13.7% a precios corrientes y de 18.3% a precios de 2001.

22 Lo que no impide revisar el manejo de esta inversión.


56

Cuadro 18 Presupuesto asignado, 2001 y 2002

Entidad 2001 2002 2002 (a precios de 2001)

TCMA 02/01 *

Zonas de Atracción 82.606,7 64.869,0 61.370,9 - 25,7 Baja California 9.275,1 8.110,2 7.672,9 - 17,3 Baja California Sur 11.373,4 8.352,5 7.902,1 - 30,5 Chihuahua 6.019,7 5.380,8 5.090,6 - 15,4 Morelos 8.797,7 9.369,4 8.864,1 0,8 Sinaloa 27.242,4 21.555,8 20.393,4 - 25,1 Sonora 15.606,5 10.016,5 9.476,4 - 39,3 Tamaulipas 4.291,8 2.083,8 1.971,4 - 54,1 Zonas de Expulsión 30.172,1 29.151,6 27.579,5 - 8,6 Guerrero 12.501,2 13.096,7 12.390,5 - 0,9

Oaxaca 17.670,9 16.054,8 15.189,1 - 14,0 Zonas Intermedias 79.547,9 72.808,2 68.881,9 - 13,4 Durango 6.582,2 6.792,5 6.426,2 - 2,4 Hidalgo 9.025,5 7.375,2 6.977,5 - 22,7 Jalisco 10.851,4 6.667,3 6.307,8 - 41,9 Michoacán 9.167,1 6.987,1 6.610,3 - 27,9 Nayarit 8.685,5 13.502,2 12.774,1 47,1 Puebla 11.462,1 11.695,9 11.065,2 - 3,5 San Luis Potosí 8.833,2 10.638,8 10.065,1 13,9 Veracruz 14.940,9 9.149,2 8.655,8 - 42,1 Total 197.761,5 170.680,7 161.476,6 - 18,3

Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2001 y 2002. * La TMCA está calculada a precios de 2001 ** Miles de pesos

Dos cuestiones se modificaron en relación a los recursos asignados entre 2001 y

2002, no solo se redujo el presupuesto sino se produjo un reacomodo en los

montos asignados.

En promedio, una contracción del presupuesto del 18.3% es muy alta, pero no

sólo eso, en términos relativos, se produjo una reducción mayor en las zonas de

atracción cuya participación pasó de 41.8% a 38.0%, en tanto que las zonas de

expulsión aumentaron de 15.3% a 17.1% y las intermedias de 40.2% a 42.7%. Por


57

las características de los registros de información, no hay elementos que

expliquen estos desequilibrios, pues como pudimos observar en el análisis del

2002, las entidades más eficientes fueron las de las zonas de atracción.

Los cambios en la distribución del presupuesto es responsabilidad de las oficinas

centrales y no hay elementos que permitan explicar los desajustes observados

entre 2001 y 2002.

A precios corrientes, cinco entidades vieron incrementado su presupuesto,

Morelos, con 571.7 mil pesos, Guerrero con 595.5 mil pesos, Nayarit con 4,816.7

mil y San Luis Potosí con 1,805.6 mil pesos. En el caso de Morelos y Guerrero los

incrementos no son significativos, no es el caso de Nayarit y SLP. Las entidades

más castigadas fueron Veracruz, Sinaloa, Sonora y Jalisco.

Sin embargo, si relacionamos crecimiento de la población atendida con

presupuesto asignado, no hay una lógica de comportamiento. En el caso de

Nayarit que es la entidad más favorecida, la población atendida aumentó en 284

personas, en tanto que Sinaloa atendió a 3,258 jornaleros más y Veracruz a

16,750 más; Sonora que le reducen en 5.59 millones su presupuesto para 2002

atiende 6,293 jornaleros más.

Las reglas de operación no marcan elementos tan específicos para la distribución

del presupuesto y el programa no ofrece elementos que expliquen esta desigual

distribución, lo que es evidente es que reducir en términos absolutos, nominales y

reales y en términos relativos el presupuesto asignado a algunas entidades,

significa un cambio en la política de atención a los jornaleros, en estricto sentido

se sacrifica la atención a los migrantes en las entidades de atracción, para dar

apoyo a los jornaleros en su comunidad, pero también lleva a que los productores

demanden más apoyos del gobierno estatal y federal.


58

1.3.2. Aportaciones de los gobiernos de los Estados y los productores.

Aún cuando la participación de los gobiernos de los Estados en el financiamiento

de las acciones del Programa no es muy importante en el presupuesto global

ejercido, esta reviste una gran importancia por entidad federativa ya que

demuestra el compromiso con las condiciones de vida de la población jornalera y

es un indicador del éxito que podría tener la ejecución descentralizada del

Programa. Como se puede observar en el siguiente cuadro, la participación de los

gobiernos estatales es muy reducida, pero sobre todo, es muy irregular. Esta

irregularidad, lo único que tiende a demostrar, es que a los gobiernos de los

estados, no les preocupa este núcleo de población, por lo que no llevan a cabo

aportaciones en su beneficio.

Cuadro 19 Aportaciones estatales, 2001 y 2002

Entidad 2001 2002

Baja California 266,424.69 -

Chihuahua 894,099.00 266,600.00

Sinaloa 850,232.00 5,580,000.00

Hidalgo 1,214,346.00 1,547,939.00

Jalisco 956,250.00 -

Nayarit 368,201.08 459,925.00

San Luis Potosí 486,843.00 -

Veracruz 2,440,951.00 -

Total 7,477,346.77 7,854,464.00 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2001y 2002.

Del cuadro anterior se puede observar dos cosas, hay una drástica caída de la

participación de los gobiernos de los Estados entre 2001 y 2002, pues si no fuera

por la relevante participación del gobierno de Sinaloa, las aportaciones estatales

hubieran caído a un tercio de lo aportado en 2001, además, de los 17 estados

donde opera el Programa, en 2001 solo en 8 aportaron los gobiernos estatales y

en el 2002 se redujo a 4, y no por falta de promoción del Programa.


59

En el caso de los productores, sí aumentaron las aportaciones en 6.2 millones de

pesos, lo que refleja el trabajo de concertación, sin embargo, el incremento no

compensa la pérdida absoluta que sufrieron las regiones de atracción.

Cuadro 20 Aportaciones de los productores. 2001 y 2002

Zonas de Atención 2001 2002* Zonas de Atracción 7.812.043,2 12.225.886,5 Baja California 1.469.491,2 224.350,00

Baja California Sur 5.428.868,0

Chihuahua 948.727,00

Morelos 913.684,0 430.975,00

Sinaloa1 8.051.969,79

Sonora1 2.569.864,70

Tamaulipas2

Zonas Intermedias 4.224.734,5 6.025.367,7 Durango 491.088,0 1.447.890,00

Jalisco 1.553.942,0 1.479.932,00

Michoacán 2.178.750,0 1.089.500,00

Nayarit 954,5 1.412.500,00

Puebla 112.566,66

San Luis Potosí 482.979,00

Total 12.036.777,7 18.251.254,2 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo, 2002 */ Las aportaciones de los productores podrían aumentar en la medida de que las obras aún en ejecución, se concluyan. 1 No se ejecutaron proyectos de acuerdo a lo Programado, debido a problemas por parte de algunos productores para poder solventar su aportación. 2 Los recursos asignados no se ejercieron debido a que se realizó una afectación presupuestal por parte de la Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social, lo cual retrasó los procesos de autorización y aprobación de recursos, por lo que la Delegación determinó que no se tenía el tiempo suficiente para la correcta ejecución de los procesos de licitación correspondiente

En tanto que las regiones de atracción perdieron en términos nominales 17.7

millones de pesos del presupuesto federal entre 2001 y 2002, considerando los

apoyos de los productores en estas regiones que aumentaron 4.4 millones de

pesos en el mismo período, y las aportaciones de los gobiernos estatales, la

región aun mantuvo un déficit de 7.46 millones de pesos para mantener el nivel de

gasto del año anterior.


60

1.3.3. Su distribución por línea de acción.

Por entidad federativa se observan dos cuestiones, en primer lugar se mantiene

un predominio de acciones asociadas con vivienda y saneamiento ambiental y en

segundo lugar, un mayor desajuste en las zonas intermedias respecto al resto de

las zonas.

Cuadro 21 Inversión Federal por línea de acción

Entidad Vivienda y



Salud y Seguridad

Social

Educación, Cultura y

Recreación

Empleo, Capacitación

y Productividad

Zonas de Atracción 2001 2002 2001 2002 2001 2002 2001 2002 2001 2002

Baja California 38.6 39.6 18.3 13.1 3.1 0.0 31.6 41.2 0.0 6.1

Baja California Sur 34.0 22.3 4.7 67.0 2.6 1.9 50.4 5.4 6.9 3.4

Chihuahua 38.5 86.5 9.3 1.7 0.0 2.5 34.8 2.7 0.0 6.7

Morelos 29.2 35.0 19.1 18.5 9.8 12.5 33.1 34.0 4.7 0.0

Sinaloa 29.8 53.8 15.6 5.9 6.3 0.0 43.3 37.8 3.6 2.5

Sonora 18.6 96.7 36.9 0.0 12.5 0.0 28.9 3.3 0.0 0.0 Tamaulipas 54.6 84.7 2.7 4.1 8.8 5.5 3.3 0.0 8.1 5.7

Zonas de Expulsión Guerrero 31.8 32.1 20.3 13.1 14.4 13.3 16.1 10.5 15.0 31.0

Oaxaca 37.4 45.5 15.1 8.5 15.3 8.1 9.6 36.6 16.9 1.3

Zonas Intermedias Durango 60.8 85.7 20.0 2.8 0.0 0.0 0.0 6.0 11.7 5.4

Jalisco 47.6 64.3 7.1 13.0 8.4 13.6 32.4 9.1 4.6 0.0 Hidalgo 60.0 40.6 11.7 13.8 0.9 17.9 0.0 3.4 26.0 24.3

Michoacán 62.0 54.1 17.6 6.4 3.6 0.7 14.8 37.6 0.0 1.3

Nayarit 31.4 67.3 13.5 8.6 0.0 0.0 51.4 19.1 0.7 5.1

San Luis Potosí 24.5 52.4 15.7 4.6 9.4 11.6 33.3 24.2 10.9 7.3

Puebla 41.4 38.8 20.3 18.3 0.0 2.0 16.9 26.5 18.8 14.4

Veracruz 68.2 90.0 3.7 1.0 7.7 0.4 2.5 6.4 15.1 2.2 Fuente: Elaboración propia con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. 2001. Nota: Principales Proyectos de Infraestructura Pública Concluidos entre Enero y Diciembre de 2001. Cifras presupuestarias en miles de pesos.


61

Tanto en la zona de atracción como en la de expulsión, la estructura del gasto

sufre pocas modificaciones entre 2001 y 2002 pese a los ajustes presupuestarios,

pero en la zona intermedia, las entidades que la componen muestran

modificaciones severas en este período.

Durango, Nayarit y Veracruz, modifican fuertemente la estructura de gasto lo que

supone un cambio del ejercicio de la política social en las entidades. Durango y

Nayarit, si bien mantienen en cero la inversión en salud, ambas redireccionan los

recursos a vivienda, lo mismo en el caso de Veracruz que reduce la inversión en el

resto de líneas para concentrarse en vivienda casi exclusivamente como única

opción. Esta redirección en el gasto muestra que el Programa no tiene criterios de

atención por línea y zona.

El peso de la inversión destinada a vivienda continúa alto en casi todas las

entidades, se explica en Chihuahua por ser de reciente creación y la construcción

de albergues es prioritaria, en el caso de Tamaulipas, según los reportes por

líneas de acción el sesgo a vivienda es muy marcado, explicable también por las

mismas razones que Chihuahua, el Programa inicia sus actividades en la entidad y

una forma de convocatoria es la construcción de albergues o reparación de

viviendas, en el resto de las entidades donde el peso de la vivienda es alto sugiere

una deformación del gasto.

El comportamiento de la inversión no está en relación con el número de acciones

por línea, según la cantidad de proyectos realizados por el Programa a nivel

nacional se observa un equilibrio, pero solo a nivel nacional y por acciones, pues

como se puede ver en el cuadro anterior por destino de la inversión los

desequilibrios son grandes.


62

1.3.4. Atención a Jornaleros.

Respecto a la atención a los jornaleros, según reportes del Programa, se produjo

un incremento en el número de atendidos. En el caso de las zonas de expulsión,

en Guerrero, el aumento obedeció al cambio en los registros de atención, en

ejercicios anteriores los apoyos al tránsito migratorio no se registraban, por ello

aumenta tanto la población atendida.

Lo que llama la atención es el aumento de jornaleros atendidos en las zonas de

atracción, en un año en toda la zona se atendieron 20,616 jornaleros más, lo que

supone un crecimiento de 10.7% en un año. Las entidades que mayor incremento

de jornaleros atendidos tuvieron, en orden de importancia fueron, Sonora, Sinaloa

y Tamaulipas, se trata de un incremento absoluto. Por lo menos en Sinaloa y

Sonora, los mercados de trabajo hortícolas son estables hasta ahora y los

jornaleros saben que tiene posibilidades de encontrar trabajo. El incremento de la

atención a jornaleros en zonas donde gran parte de la atención se concentra en

albergues, indica un aumento de las migraciones.

Esta evidencia contradice la forma con que opera el programa a nivel de oficinas

centrales, de castigar presupuestariamente a las zonas de atracción de población,

particularmente cuando sus acciones las basan en diagnósticos locales.


63

Cuadro 22 Población atendida por zona y entidad. 2001 y 2002

Estado 2001 % 2002 % Incremento entre 2001 y 2002

Zonas de Atracción 193,070 28.4 213,686 29.6 20,616

Baja California 24,528 3.6 26,442 3.7 1,914

Baja California Sur 11,712 1.7 13,592 1.9 1,880

Chihuahua 2,086 0.3 3,040 0.4 954

Morelos 8,282 1.2 9,951 1.4 1,669 Sinaloa 105,402 15.5 108,660 15.0 3,258

Sonora 38,558 5.7 44,851 6.2 6,293

Tamaulipas 2,502 0.4 7,150 1.0 4,648

Zonas de Expulsión 141,862 20.9 161,581 22.4 19,719

Guerrero 82,593 12.2 100,116 13.8 17,523

Oaxaca 59,269 8.7 61,465 8.5 2,196

Zonas Intermedias 343,902 50.7 347,669 48.1 3,767

Durango 17,619 2.6 12,029 1.7 - 5,590

Coahuila 2/ 1,965 0.3 n.d. - n.d.

Hidalgo 59,399 8.8 78,186 10.8 18,787

Jalisco 9,704 1.4 5,807 0.8 - 3,897

Michoacán 17,041 2.5 12,870 1.8 - 4,171

Nayarit 18,381 2.7 18,665 2.6 284

Puebla 80,987 11.9 86,351 11.9 5,364

San Luis Potosí 86,841 12.8 65,046 9.0 -21,795

Veracruz 51,965 7.7 68,715 9.5 16,750

Total 678,834 100.0 722,936 100.0 44,102 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2001 y 2002. Cobertura por región

El incremento de la población atendida en las zonas de atracción puede responder

a un aumento de las migraciones debido a un incremento en el deterioro en las

condiciones de vida de la población jornalera en sus lugares de origen, asociado a

un aumento en la demanda de mano de obra por aumentos en la superficie

cosechada aunque no en todas las entidades ni en todos los cultivos.


64

Ello es así23. En Sinaloa entre 2000 y 2001 aumentó la superficie cosechada en

100,226 hectáreas, San Luis Potosí aumentó en 55 mil hectáreas, en tanto que

Morelos, Nayarit y Michoacán no aumentaron casi nada la superficie cosechada.

Si San Luis Potosí aumenta la superficie cosechada no se justifica que el

Programa a nivel central le haya incrementado el presupuesto y este haya

reducido en tan alta proporción los jornaleros atendidos, en el caso de Nayarit, el

incremento en la población atendida es prácticamente nulo pero el incremento de

su presupuesto es el más alto.

1.3.5. El presupuesto ejercido.

El ejercicio del presupuesto no depende de la eficiencia de funcionarios solamente

sino también contribuye de manera importante la estructura burocrática, es decir

las etapas que tiene que pasar, desde la aprobación del recurso por la Secretaría

de Hacienda, hasta la entrega del recurso a la delegación estatal.

Cuadro 23 Por ciento del Presupuesto Ejercido por Entidad Federativa,

2001 y 2002 Entidad 2001 2002

Zonas de Atracción 92,0 86,7 Baja California 81,6 93,9 Baja California Sur 100,0 96,7 Chihuahua 98,3 78,3 Morelos 97,0 100,0 Sinaloa 90,4 78,5 Sonora 92,9 89,8 Tamaulipas 82,2 51,2 Zonas de Expulsión 98,7 98,7 Guerrero 99,8 97,1 Oaxaca 97,9 100,0

23 Se toma el dato de 2000 y 2001 porque SAGARPA no tiene aun registros de 2002, sin embargo, la tendencia es evidente.


65

Continuación

Entidad 2001 2002 Zonas Intermedias 94,1 95,7 Durango 94,6 100,0 Hidalgo 100,0 100,0 Jalisco 79,5 63,2 Michoacán 91,4 98,7 Nayarit 99,1 98,9 Puebla 98,8 100,0 San Luis Potosí 87,8 99,4 Veracruz 100,0 96,1 Total 94,1 92,5

Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2001 y 2002.

Doce de 17 entidades ejercieron una proporción menor de su presupuesto en el

2002 por diferentes razones entre las que podemos señalar las siguientes.

a) Procedimientos de licitación. Se requiere una normatividad más flexible en el

manejo de los recursos y en lo referente a las adquisiciones, porque los

proveedores no cuentan con la capacidad para cumplir los requisitos que se

exigen. Además de que dichos procedimientos debieran ser más claros.

b) Poco tiempo entre la disponibilidad de los recursos y el término del ejercicio.

c) Demasiado tiempo para cubrir procesos de aprobación, autorización,

radicación y liberación de los recursos, así como para la realización de

adquisiciones. Es decir, no se tienen los procedimientos para operar el

presupuesto según la temporada del fenómeno migratorio.

d) El cambio en la operación de los recursos a través de la Delegación Estatal de

SEDESOL provocó retrasos debido a un desconocimiento de los

ordenamientos normativos.

e) Trámites lentos para repuestas a cambios, transferencias y modificaciones que

se presentaron para la ejecución de los proyectos.

f) La gestión de los recursos para la aprobación en la Delegación Estatal se lleva

para su aprobación a COPLADE, lo cual lleva tiempo.


66

Los funcionarios estatales se quejan de que hace falta una normatividad más

flexible para el manejo de los recursos, especialmente en lo relativo a la

realización de adquisiciones. La ley que norma esos procedimientos no está

diseñada para su aplicación en zonas rurales e inclusive en ciudades medias, la

mayor parte de los proveedores no tienen la capacidad para cumplir con los

requisitos que marca la normatividad para presentar propuestas, el resultado es lo

contrario a lo esperado, se favorece a unos pocos grandes proveedores y se

compra a precios superiores que los que corren en el mercado.

Otra constante en el reclamo de las delegaciones estatales es el tiempo para la

liberación de los recursos. La mayoría reclama que se requiere diseñar y

desarrollar mecanismos de coordinación y de procedimiento administrativo e

informático que coadyuven a disminuir los tiempos de autorización, radicación y

liberación de los recursos presupuestales, así como tomar en cuenta las vertientes

del Programa y la movilidad de los beneficiarios para agilizar los procedimientos

para la adquisición de los insumos y materiales de los proyectos de inversión.

Revisando la entrevista a funcionarios estatales (Ver Anexo Entrevistas a

Funcionario Estatal), a la pregunta de ¿cuando se liberaron los recursos para

ejercerlos? en el caso de los recursos de inversión, estos se liberan en el mejor de

los casos en julio, en el peor en noviembre o diciembre. En Chihuahua en el 2002

se liberaron los recursos el 28 de diciembre y en Guerrero la última parte el 30 de

diciembre.

Ni la SEDESOL, ni la Secretaría de Hacienda han tomado en cuenta la

importancia que tiene que el presupuesto llegue oportunamente. En Morelos,

Guerrero o Oaxaca es necesario que lleguen los recursos antes de que migren los

jornaleros, de lo contrario no hay con quien operar el recurso. En Tamaulipas la

segunda mitad de los recursos les llegó el 14 de diciembre y el delegado estatal

de SEDESOL ya no aceptó que se ejercieran los recursos.


67

CAPÍTULO II

FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA.

Además de la responsabilidad que tiene la dirección nacional y las coordinaciones

estatales, existen otros factores que contribuyen a la operación del programa y a

que cumpla o no con las reglas de operación y atienda adecuadamente a la

población objetivo. El impacto del Programa está asociado a tres factores: el papel

de los funcionarios de las delegaciones de SEDESOL, los gobiernos estatales,

como operan y como responden a las necesidades del Programa y el papel de los

promotores.

2.1 La relación del Programa con las delegaciones estatales de SEDESOL.

Las relaciones del Programa con las delegaciones estatales son muy irregulares,

mientras unos no tienen problemas para operar, otros encuentran obstáculos

recurrentes que impiden que las acciones se lleven a cabo en forma fluida. Sin

embargo, existen algunas constantes en el comportamiento de las relaciones

Programa-Delegación estatal de SEDESOL.

2.1.1 La liberación de los recursos.

En 2001 se cambiaron casi todos los funcionarios de primer nivel en las

delegaciones estatales de SEDESOL en las entidades del país; la falta de

experiencia y el desconocimiento del funcionamiento de los Programas provocó un

gran retraso para ejercer los recursos.

Por ejemplo, para asignar una obra se define a nivel nacional cuando se hace

licitación pública, cuando se invita a participar a por lo menos tres proveedores y

cuando se hace por adjudicación directa. Pero la normativa deja un resquicio para

flexibilizar la operación para que en cada entidad se definan los rangos.


68

Con ese criterio, el Programa en las diferentes entidades desarrolló un conjunto de

estrategias para hacer eficiente el gasto y en algunos casos propuso en lugar de

licitación, invitación a cuando menos tres proveedores. Cabe decir que el

Programa de Jornaleros no ha presentado ningún problema de mal manejo de

recursos, como ha sucedido en otros Programas evaluados.

Por desconfianza o falta de experiencia en Guerrero y Veracruz la delegación

estatal resolvió que todos los proyectos propuestos y aprobados se fueran a

licitación pública. Se lanzó la licitación en las capitales de los estados, por

ejemplo, para comprar cemento y láminas para una localidad en la sierra, se licita

en la ciudad, pero resulta que el precio es para entregar en ciudad no para mandar

a la sierra, por tanto la licitación no opera pues el costo de transporte eleva el

precio inicial, se encarecen las obras y se reduce la capacidad de atención del

Programa. Los resultados de estas formas de operar es que no se ejerza el

presupuesto tan escaso, que no se realicen proyectos, se reducen las acciones de

mejoras de la población objetivo.

Cuadro 24 Presupuesto autorizado y ejercido en las entidades, 2002

Entidad Autorizado Ejercido % Ejercido Zonas de Atracción 64.868.994,87 52.325.302 80,7 Baja California 8.110.205,17 5.835.205 71,9

Baja California Sur 8.352.500,00 6.598.500 79,0

Chihuahua 5.380.775,51 4.200.000 78,1

Morelos 9.369.370,00 8.226.500 87,8

Sinaloa 21.555.802,89 19.046.936 88,4

Sonora 10.016.538,96 7.491.137 74,8

Tamaulipas 2.083.802,34 927.024 44,5 Zonas de Expulsión 29.151.560,86 24.065.134 82,6 Guerrero 13.096.734,00 10.565.134 80,7

Oaxaca 16.054.826,86 13.500.000 84,1


69

Continuación Entidad Autorizado Ejercido % Ejercido

Zonas Intermedias 72.808.172,34 59.013.927 81,1 Durango 6.792.452,00 5.221.052 76,9

Hidalgo 7.375.198,00 5.747.758 77,9

Jalisco 6.667.329,35 5.070.280 76,0

Michoacán 6.987.100,00 5.415.500 77,5

Nayarit 13.502.179,93 11.832.868 87,6

Puebla 11.695.942,06 9.874.000 84,4

San Luis Potosí 10.638.778,00 8.923.400 83,9

Veracruz 9.149.193,00 6.929.069 75,7

Subtotal 166.828.728,07 135.404.363 81,2

Total* 176.698.655,71 163.443.717,89 92,5 Fuente: PAJA, 2002. Cierre Presupuesto 2002. *Este total incluye la Coordinación central y otros gastos

Los obstáculos al ejercicio del recurso son absolutamente ajenos al Programa, lo

lamentable es que se hayan perdido 31.4 millones de pesos por limitaciones

burocráticas. Pero además de todo, estos problemas de desfase, provocan que

exista menos tiempo para el desarrollo de una atención óptima de los jornaleros,

ya que no se ha logrado armonizar los procesos de liberación de recursos, con las

necesidades regionales de atención a la población jornalera migrante.

2.1.2 La relación del Programa con los gobiernos estatales.

La relación del Programa con los gobiernos varía de una entidad a otra. En la

mayoría si bien no hay conflicto tampoco hay apoyo, en el peor de los casos el

gobierno estatal trata de ejercer el poder sobre el Programa que afortunadamente

no lo ha logrado en ningún caso, frecuentemente las relaciones entre Programa y

gobierno son mínimas, pero ello crea un problema sobre todo allí donde se

concentran jornaleros y se conforman mercados de trabajo.

La concentración de jornaleros, particularmente en las zonas de atracción como

San Quintín, Baja California, Valle de Culiacán Sinaloa, Valle de Santo Domingo,

Baja California Sur, las zonas cañeras de Nayarit, Atlatlahucan en Morelos, etc.,


70

plantean resolver necesidades específicas de los jornaleros que requiere la

participación decidida de las autoridades estatales. Como no hay ninguna

normatividad que obligue a los estados a atender a los jornaleros, entonces la

indiferencia o falta de apoyos estatales se vuelve un problema sin conflicto.

De entrevistas a funcionarios estatales, se identificaron los siguiente problemas:

Baja California

Las dificultades se centraron básicamente en los procedimientos de licitación y en

la concertación con las comunidades beneficiadas. En el primer caso varios de los

procedimientos se llevaron a cabo en dos vueltas.

Chihuahua

El principal problema es el poco tiempo entre la radicación (disponibilidad) de los

recursos y el término del ejercicio.

Durango

Falta de una normatividad más flexible para el manejo de los recursos,

especialmente en lo relativo a la realización de adquisiciones.

La ley que norma esos procedimientos no está diseñada para su aplicación en

zonas rurales e inclusive en ciudades medias, la mayor parte de los proveedores

no tienen la capacidad para cumplir con los requisitos que marca la normatividad

para presentar propuestas. Como resultado de eso, se produce lo contrario a lo

esperado, se favorece a unos pocos grandes proveedores y se compra a precios

superiores que los que corren en el mercado.


71

Guerrero

Los principales problemas son los tiempos que se invierten para cubrir los

procesos de aprobación, autorización, radicación y liberación de los recursos.

Específicamente, para el ejercicio 2002, la autorización de los recursos de obtuvo

en el mes de junio; esta situación fue derivada de las imprecisiones en los

lineamientos establecidos por la Delegación Estatal de la SEDESOL en relación

con la elaboración de los anexos técnicos respectivos.

Adicionalmente, se presentaron serios retrasos para obtener la autorización del

Comité de Adquisiciones de la Delegación Estatal de SEDESOL que rechazó la

propuesta de la Coordinación Estatal de conformar comités regionales de

adquisiciones, estableció la emisión de convocatorias públicas de licitación para la

adquisición de materiales de vivienda a pesar de que los montos no obligan a

realizar este procedimiento, y considerando que la Coordinación Estatal carece de

personalidad jurídica para acceder al Programa de COMPRANET, se les impuso

la dinámica de ajustarse a los tiempos del personal de la Delegación para cubrir

con este requisito.

Considerando que la población objetivo es migrante y permanece en el estado

solamente durante los meses de mayo a septiembre, reviste especial importancia

contar con los recursos de inversión en tiempo y forma para iniciar la ejecución de

las obras y acciones y concluirlos antes del inicio de la temporada alta de

migración que inicia en el mes de noviembre.

Hidalgo

La tardía opinión del comité de adquisiciones para realizar las compras y ejecutar

los proyectos es el principal problema. El desfase de la radicación del recurso

generó desconcierto en los grupos beneficiarios repercutiendo, por momentos, en

pérdida de credibilidad hacia el Programa provocando que formularan escritos


72

dirigidos al Delegado de la SEDESOL y a la Secretaría así como al Gobernador

del Estado.

Nayarit

En el caso de proyectos de inversión, para los proyectos a ejecutar a través de la

modalidad de contrato no se tenía claridad por parte de la delegación si debían ser

a través de adjudicación directa, invitación a cuando menos tres personas o

licitación pública nacional. Por ello. el procedimiento se inicia como adjudicación

directa para los tres primeros proyectos aprobados y posterior a la entrega de

bases a los contratistas. Se nos pidió detener el procedimiento para reiniciarlo

como licitación pública al considerar que el monto para su definición era el

presupuesto asignado al Programa en el estado y no a la delegación de la

SEDESOL.

Oaxaca

La gestión de los recursos para su aprobación a nivel de la Delegación exige la

validación del COPLADE. Esta validación del COPLADE se resolvió hasta que

hubo una intervención directa de la Coordinación General del Programa de

Atención a Jornaleros Agrícolas.

Puebla

El principal problema es el desfase de las liberaciones del recurso debido tanto a

la falta de liquidez en línea de crédito como por la lenta identificación de los

recursos para cada Programa. Esto último se debe a que a la línea de crédito

llegaba una masa de recursos y se tenía que esperar a que la delegación

identificara los montos por Programa y hasta entonces se podían retirar.


73

Un elemento que se debe tener presente es la supuesta falta de personal en las

áreas de competencia dentro de la SEDESOL, aduciendo cargas de trabajo ya

existentes.

En términos generales el hecho de que las radicaciones se hagan en el segundo

semestre del año implica que hasta ese momento se puedan iniciar trámites de

aprobación y posteriormente procedimientos de licitación pública que

habitualmente se llevan hasta tres meses. En resumidas cuentas los proyectos se

emprenden –si bien les va- en el último trimestre del año lo cual presiona

enormemente la ejecución ya que los jornaleros se desplazan a la cosecha de

hortalizas de Sonora y Sinaloa a partir de septiembre, al corte de café después del

dos de noviembre y a la zafra cañera a mediados de diciembre. Si a lo anterior

agregamos que el límite de comprobación se estipula hasta mediados de

diciembre, realmente es una incongruencia y obliga a la Coordinación de

Jornaleros a actuar de manera precipitada en ocasiones.

San Luis Potosí

Solicitar el apoyo del Comité de Adquisiciones de la Delegación Estatal de la

SEDESOL para efectuar el proceso de Adquisiciones de Bienes, Servicios y

Contrataciones de Obra Pública es lento. Al igual que los Oficios de Autorización,

Aprobación, Revisión de Expedientes Técnicos y Validación de la Normativa lleva

mucho tiempo.

Sinaloa

La coordinación estatal enfrentó un problema específico. El Gobierno del Estado

aprobó transferir $6’000,000.00 para que fueran ejercidos por este último

(mediante un acuerdo de complementariedad de acciones) en obras de

infraestructura en campos agrícolas. Por carecer la Delegación estatal de

SEDESOL de capacidad operativa, se dejaron de ejercer $3’179,568.00, por el


74

excesivo trámite burocrático entre autorización, validación, aprobación y liberación

de recursos, impactando fuertemente al desarrollo del Programa de trabajo

establecido. Resolver el problema, estaba fuera del alcance de la Representación

Estatal del Programa para que se ejerciera al 100% el recurso, por tratarse de

asuntos que solo le corresponden a los titulares de las Dependencias.

Veracruz

Homologar los criterios de validación del POA 2002 entre Coordinación Estatal y

Oficinas Centrales. La definición en la modalidad de ejecución con la Delegación

Estatal.

2.1.3 La red de promotoría y el Programa Intersectorial.

Además de la inversión que realiza el Programa, este no se entiende sin la

operación de la promotoría social. De acuerdo con los reportes del Programa, la

composición por escolaridad es la siguiente.

Cuadro 25 Nivel de Escolaridad de los Promotores

Escolaridad Porcentaje

Licenciatura 22.6

Ingeniería y Arquitectura 7.8

Técnico 41.3

Bachillerato O Preparatoria 20.2

Secundaria 3.9

Primaria 0.7

Otro 3.5

Total 100.0

Total 460 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2002.

Los promotores en general tienen un nivel alto para las actividades que realizan.

En Sinaloa, todas las promotoras son trabajadoras sociales porque su actividad no


75

requiere mayor calificación, pero en las zonas de expulsión e intermedias,

predominan promotores con licenciatura, porque tienen que enfrentar una

diversidad de problemas de orden técnico o jurídico que una trabajadora social no

podría resolver.

El peso de los jornaleros atendidos por promotor en cada período de trabajo es

enorme en todas las zonas, tanto de atracción como de expulsión o intermedias.

En las zonas de atracción se atiende a los jornaleros por períodos de tres a seis

meses, en el pasado, se cerraban los albergues y los promotores se dedicaban a

otras actividades en localidad. Sin embargo, al pasar el tiempo y aumentar la

permanencia de los jornaleros en los albergues aunado a la ampliación de los

tiempos de cosecha en entidades como Sinaloa y Baja California, lleva a los

promotores a trabajar todo el año con los jornaleros.

Cuadro 26 Promedio de Jornaleros Atendidos por los Promotores por zona

2001 2002 Zonas de Atención Promotores Promedio Promotores Promedio

Zonas de Atracción Baja California 22 1,114.9 22 1,201.9

Baja California Sur 13 900.9 12 1,132.7

Chihuahua 8 260.8 12 253.3

Morelos 22 376.5 16 621.9

Sinaloa 100 1,054.0 94 1,156.0

Sonora 20 1,927.9 24 1,868.8

Tamaulipas 8 312.8 12 595.8

Subtotal 193 1,000.4 192 1,112.9


76

Continuación

2001 2002 Zonas de Atención Promotores Promedio Promotores Promedio

Zonas Intermedias Durango 26 677.7 20 601.5

Hidalgo 17 3,494.1 17 4,599.2

Jalisco 22 441.1 13 446.7

Michoacán 16 1,065.1 20 643.5

Nayarit 40 459.5 30 622.2

Puebla 38 2,131.2 29 2,977.6

San Luis Potosí 18 4,824.5 22 2,956.6

Veracruz 29 1,791.9 29 2,369.5

Subtotal 206 1,669.4 180 1,931.5

Zonas de Expulsión Guerrero 24 3,441.4 23 4,352.9

Oaxaca 36 1,646.4 28 2,195.2

Subtotal 60 2,364.4 51 3,168.3 Total 459 2,878.9 423 1,709.1

Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. 2001 y 2002.

Aunque en las zonas de atracción el número de jornaleros es menor, la carga de

trabajo es mayor que lo que realiza un promotor en zona de expulsión o localidad.

Por ejemplo en un albergue, una promotora llega a atender a 40 niños o más, a los

cuales hay que bañar, peinar, vestir dar sus tres alimentos y jugar con ellos.

En tanto que en comunidad, aunque no atiende directamente a los jornaleros y su

familia, los apoya en decisiones especificas para que les den animales, hacer una

gestión ante instituciones, los convoca y organiza para recibir una ayuda, etcétera,

y también apoya a todos los programas que pasan por las localidades donde

opera el programa.

Si la Secretaría de Salud, va a vacunar, se apoya en los promotores del Programa,

hasta los programas de SEDESOL como Pueblos y Comunidades Indígenas,


77

Crédito a la Palabra, Oportunidades Productivas se apoyan de diferentes maneras

de los promotores del Programa de Jornaleros.

Trabajan en condiciones muy precarias y con salarios bajos, entre $1,200.00 y

$1,500.00 quincenales, monto del cual toman para trasladarse a su trabajo, con la

exigencia de entregar comprobantes cuando tienen acceso a los viáticos, según

disposiciones lineales de la Secretaría de Hacienda en zonas donde no es posible

conseguir un recibo.

Mediante el trabajo de la promoción social, se fomenta en cada ámbito de acción

la organización de los jornaleros y la construcción de infraestructura en obras

como mejoramiento y equipamiento de vivienda familiar, albergues y módulos de

servicios integrales; letrinas, módulos sanitarios, aulas escolares, guarderías,

consultorios, centros y casas de salud, tiendas comunitarias, cocinas y comedores

comunitarios, lecherías, panaderías, tortillerías, talleres de diferentes oficios,

canchas deportivas y salones de usos múltiples, entre otros, pero de los cuales no

tiene opinión ni control del gasto.

La precariedad en las condiciones de trabajo de los promotores provoca que en la

mayoría de las entidades el índice de rotación de personal sea muy alto y con el

tiempo puede suceder que se concentre la promotoría a zonas de fácil acceso,

desvirtuando los objetivos del Programa.

Las modificaciones del Programa tienen necesariamente que pasar por una

reconsideración del papel de la promotoría social, modificando sus condiciones de

trabajo, pues en algunas entidades, la tasa de sustitución de promotores es muy

alta, sobre todo en aquellas entidades donde el mercado de trabajo es amplio, o

significativa la maquila.


78

CAPÍTULO III

EL IMPACTO DEL PROGRAMA.

3.1 El impacto del Programa entre la población beneficiada.

Para medir el impacto entre la población beneficiada se aplicó una encuesta a 601

beneficiarios en cinco entidades del país; la selección de la muestra incluyó, dos

de la zona de atracción, Sinaloa y Baja California, dos de la región intermedia,

Puebla y Veracruz y una de la zona de expulsión, Oaxaca; las cuales comprende

370 personas en localidad y 231 en albergue.

Cabe aclarar que existe una percepción diferente del impacto del Programa en las

diferentes zonas. En las zonas de expulsión, particularmente, cuando los

jornaleros son indígenas el concepto de beneficio se vuelve relativo, no solo por el

tipo de apoyos que reciben sino por el carácter compensatorio que tiene el

Programa, como otros Programas sociales. El apoyo en vivienda le beneficia, pero

recibir borregos o pollos les parece de mayor utilidad.

En las zonas intermedias y de atracción de población, el impacto es diferente

según se trate de localidad o albergue, en albergue, sobre todo en lugares donde

el Programa tiene presencia desde hace mucho tiempo, un jornalero no percibe ya

los cambios, en tanto que en localidad como las acciones son directas, la

respuesta es inmediata.

3.1.1 Características de la población entrevistada.

Si bien la población objetivo del Programa son los jornaleros y sus familiares ya

sea en condición de migrantes o en su localidad además de ser jornaleros la

constante es que viven en condiciones de pobreza, por diferentes razones que

rebasan el concepto de pobreza por ingresos. En localidad o en albergue la

mayoría vive en cuartos redondos, con pisos de tierra, sin luz, usan leña para


79

cocinar, no cuentan con drenaje y agua entubada en la vivienda, por lo que la

presencia de cualquier Programa Social tienen respuesta favorable aunque no

impacte de forma permanente.

Para efectos de análisis se tomó en cuenta solamente la respuesta del

entrevistado, cualquiera que sea su condición de parentesco, el único requisito es

que fuera mayor de edad, o más exactamente no niño24, de esta forma, se

encuestaron 601 jornaleros, de los cuales 50.7% fueron hombres y 49.3%

mujeres.

La mayoría de los entrevistados, tanto como hombres como mujeres, es población

adulta joven, el 82.6% de los hombres y el 79.1% de las mujeres entrevistadas

tienen entre 20 y 49 años. También hay mas hombres que mujeres viejas, 5.6% de

los hombres y 2.7% de las mujeres tienen 60 años y más, pero a diferencia de los

viejos, hay más mujeres que hombres jóvenes; 3.9% de los hombres frente al

8.4% de las mujeres tienen entre 15 y 19 años.

Cuadro 27 Población entrevistada por grupos de edad y sexo

Edad Hombres Mujeres de 12 a 14 años 0.3 0.3 de 15 a 19 años 3.9 8.4 de 20 a 24 años 10.8 17.2 de 25 a 29 años 15.1 16.2 de 30 a 34 años 18.0 11.8 de 35 a 39 años 16.7 10.8 de 40 a 44 años 12.5 12.2 de 45 a 49 años 9.5 10.8 de 50 a 54 años 5.9 7.1 de 55 a 59 años 1.6 2.4 de 60 a 64 años 3.6 0.3 de 65 a 69 años 1.0 1.4

24 Los niños y niñas registradas de 12 a 14 años, fueron traductores de población monolingüe.


80

Continuación

Edad Hombres Mujeres de 70 a 74 años 0.7 0.0 de 75 años y más 0.3 1.0 Total 100 100 Absolutos 305 296

Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.

Dos cosas llaman la atención entre la población beneficiada entrevistada por

unidad de trabajo. En tanto la edad media en localidad de los entrevistados es de

38.10 años, en albergue es de 31.16 años, siete años de diferencia a favor de la

población de localidad, es decir se van los más jóvenes de jornaleros migrantes,

pues siete años son mucho,s si estamos hablando de edad promedio.

La atención a jornaleros migrantes varía según la permanencia en su condición de

jornaleros.

Cuadro 28 Número de meses en que el encuestado trabaja como jornalero

Localidad - Albergue Porcentajes

Localidad Albergue Número de

meses Hombres Mujeres Hombres Mujeres 0.5 0.5 0.0

1 3.4 1.4 2.2 3.8 2 6.8 1.4 2.2 4.8 3 11.2 8.5 1.1 1.0 4 16.5 13.5 7.6 7.7 5 9.7 14.9 5.4 4.8 6 28.2 30.5 17.4 21.2 7 1.9 3.5 5.4 8.7 8 6.3 9.9 21.7 12.5


81

Continuación

Número de meses Hombres Mujeres Hombres Mujeres

9 3.4 2.8 8.7 13.5 10 1.5 2.1 0.0 2.9 11 1.5 0.7 1.1 0.0 12 9.2 10.6 272 19.2

Total 100 100 100 100 Absolutos 206 141 92 104 No contestaron 3 20 4 31 Total 209 161 96 135


Tanto en localidad como en albergue el tiempo de permanencia como jornalero

lleva a probar que, migre o no, es la actividad principal y por tanto la fuerza básica

de reproducción. Si cerca del 30% de los hombres y 20% de las mujeres es

jornalera los 12 meses del año, en la misma proporción requieren de la atención

del Programa.

3.2 Conocimiento del programa.

El impacto del programa está básicamente en la forma en que opera a través de la

promotoría social que acompaña a los jornaleros en sus acciones y en menor

medida por la inversión que realiza, sin embargo, cuando se les pregunta si

conocen el Programa, la proporción de los que sí lo conocen es más alta en

localidad que en albergue.

Cuadro 29 Conocimiento del Programa de Jornaleros

Porcentajes Localidad Albergue Sí 95.2 74.0

No 4.8 26.0 Total 100 100 Absoluto 353 227



82

En comunidad los promotores son los únicos que operan y los acompañan no sólo

para impulsar las acciones del Programa sino de otros programas. Por ejemplo, en

las zonas de expulsión e intermedias, se instrumentó un programa de capacitación

para el trabajo que requería la convocatoria de los jornaleros para capacitarse,

fueron los promotores del Programa quienes llamaron a los jornaleros y los

acompañaron, acciones como estas explican que sea más conocido en localidad.

El reconocimiento del Programa resulta menor en los albergues que en localidad

por varias razones, entre ellas, el aumento de migrantes solos sin familia que no

requieren de atenciones adicionales, especificas en salud o educación; población

que migra por primera vez y no conoce la dinámica de los promotores sociales;

además, en albergue actúan otros agentes convocados por promotores, como los

profesores de la SEP o enfermeras de la Secretaría de Salud.

3.3 Impacto del Programa de Jornaleros por líneas de acción.

La medición del impacto se puede analizar desde diferentes perspectivas. La

primera se mide por el cociente entre población atendida entre población

demandante, sin embargo, en el análisis de la población jornalera, particularmente

migrante, no existen mecanismos para conocer a la población demandante pues

se trata de población con una gran movilidad que los censos y encuestas no

registran al dirigirse a los hogares; por ello, el impacto se mide por el cociente

entre población atendida encuestada que se vio beneficiada y población

encuestada total, ese es el tamaño del impacto.

Aun así, este cociente tiene en las zonas de atracción la limitación de la

antigüedad del jornalero en el proceso de migración, debido a que después de la

intervención del Programa en las entidades donde se aplicó la encuesta mejoraron

las condiciones de vida de los jornaleros. Con los años, el trabajo de los

promotores del Programa no se percibe y la evaluación pudiera llegar a resultados

erróneos, que no hay impacto, no obstante las limitaciones señaladas, en esta

evaluación se percibe fehacientemente el impacto positivo del programa.


83

3.3.1 Vivienda y saneamiento ambiental.

El Programa ha hecho mucho énfasis en la línea de vivienda y saneamiento

ambiental, este apoyo es diferenciado en localidad respecto al albergue. En

albergue existe la limitación de que el Programa no puede invertir directamente si

no participa el productor, en tanto que en localidad, el apoyo es directo.

Del total de entrevistados, el índice de impacto fue de 66.8% en localidad y 38.1%

en albergue. La baja proporción de población que señaló que no se vio

beneficiada en albergue, se debe a que este no recibe apoyo para mejorar su

vivienda directamente, sino que lo recibe el productor y con la obra lo transfiere al

jornalero. Así, la percepción del beneficiario es que tal o cual patrón les ofrece

mejor vivienda, sin embargo, esto no lo relaciona con el programa sino con quien

lo contrata.

La alta proporción de encuestados que señala haberse beneficiado con apoyos a

la mejora de la vivienda corresponde con los registros oficiales del peso de esta

línea del Programa.

Cuadro 30 Impacto del Programa en vivienda

Localidad y albergue Apoyo en Vivienda Localidad Porcentaje* Albergue Porcentaje*

Pie de casa 21 8.5 0 Introducción de agua 2 0.8 34 38.6 Mejoramiento de techo 117 47.4 47 53.4 Paredes 47 19.0 35 39.8 Pisos 39 15.8 47 53.4 Baños n.d. 59 67.0 Lavaderos 1 0.4 49 55.7 Letrinas 27 10.9 16 18.2 Otras 40 16.2 28 31.8 Total beneficiarios 247 100 88 100 Total de encuestados 370 66.8** 231 38.1**

Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. *Los porcentajes no son acumulables pues una persona se pudo haber beneficiado de varias acciones. ** Índice de impacto global


84

Como se puede constatar por tipo de acción, en localidad, el mayor impacto está

en las mejoras a los techos, debido a que en zonas rurales, sobre todo en las de

expulsión donde los jornaleros viven en las zonas serranas montañosas, pueden

tener la vivienda con materiales de la zona, principalmente de madera, pero los

techos, generalmente requieren otro tipo de materiales que sólo se consiguen con

dinero y cuyo traslado es costoso; sin embargo, aun cuando no se preguntó

explícitamente es posible que en localidad la inversión para techos haya sido

inducida, pues en tanto en albergue donde el destino de la inversión la decide el

productos, el impacto es alto para diferentes acciones, en tanto que en localidad

donde los beneficiarios no se caracterizan por una organización fuerte, el impacto

se concentra en una acción, además de que es muy barato el apoyo para arreglo

de techos, pues no los arreglan con cemento y varilla sino con láminas, en el

mejor de los casos, de asbesto, en el peor, y es lo común, de cartón

Cuadro 31 Impacto del Programa en vivienda, según zona

Localidad y albergue Zonas de Atención

Tipo de apoyo Atracción* Porcentaje Expulsión Porcentaje Intermedia Porcentaje Pie de casa 10 2.9 5 6.6 6 3.2 Introducción de agua 34 9.9 1 1.3 1 0.5 Mejoramiento de techo 49 14.2 13 17.1 102 54.0 Paredes 37 10.8 8 10.5 37 19.6 Pisos 48 14.0 13 17.1 25 13.2 Baños 59 17.2 0 0.0 0 0.0 Lavaderos 16 4.7 14 18.4 10 5.3 Letrinas 52 15.1 0 0.0 1 0.5 Otras 39 11.3 22 28.9 7 3.7 Total 1/ 344 100 76 100 189 100 Indice de impacto 17.2 18.4 54.0 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ El total es superior o inferior al número de encuestas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción múltiple. El total corresponde al número de acciones. * Incluye localidades y albergues.

Si el índice de impacto se mide por la respuesta más alta, en tanto un mismo

beneficiario se pudo beneficiar con varias acciones, entonces el índice más bajo


85

se encuentra en la zona de atracción y el más alto en la zona intermedia, esto

último debido a la alta proporción de beneficiarios con mejoramiento de techos.

3.3.2 Salud y seguridad social.

La línea de salud y seguridad social tiene la limitación de que las instituciones de

salud como la Secretaría de Salud e IMSS Solidaridad no tienen un Programa

específico para jornaleros migrantes en albergue, por lo que sus apoyos están

sujetos a las posibilidades de la institución correspondiente de llevar a cabo

cualquier petición. No obstante lo anterior, el mayor o menor número de acciones

corresponde en buena medida a la labor de gestión de los directivos del programa

a nivel local o a la de los promotores. En comunidad el papel del Programa se

diluye pues, si es que hay centro de salud o una clínica del IMSS esta atiende a la

población en general, sólo se puede percibir el impacto en comunidad cuando los

promotores llevan a cabo acciones específicas que impliquen organizarlos.

Cuadro 32 Apoyo recibido por el promotor del programa cuando se enferma

Tipo de apoyo Albergue Porcentaje Localidad Porcentaje Lo lleva al médico 100 43.3 34 11.5 Le da un medicamento 99 42.9 37 12.5 Asistencia básica 21 9.1 27 9.2 Prevención enfermedades 0.0 9 3.1 Apoyo económico 0.0 4 1.4 En nada 11 4.8 173 58.6

No sabe 0.0 11 3.7

Total 1/ 231 100 295 100 Índice global de impacto 95.2 30.0

Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ El total es superior o inferior al número de encuestas se trata de una pregunta con respuesta de opción múltiple. El total corresponde al número de acciones realizadas.

Si descontamos a los que señalan que no les apoyó en nada el Programa,

entonces el impacto es del 95.6% en albergue y de 30.0% en localidad. El

reconocimiento de los apoyos en atención a la salud en albergue reafirma el papel


86

de la promotoría social del programa, la presencia y asistencia de los promotores

en materia de atención a la salud, particularmente en albergue, pues si un

jornalero se enferma la promotora busca quien apoye para trasladar al enfermo, y

esto es posible porque en época de cosecha frecuentemente los promotores

duermen en el albergue.

Las zonas de expulsión en Guerrero y Oaxaca son montañosas, donde predomina

población indígena con muy malas vías de comunicación, si los promotores no

cuentan con vehículo no pueden asistir a los jornaleros indígenas cuando se

enferman y la respuesta es obvia, hay un bajo impacto, 30% globalmente.

Pero en materia de campañas de salud, el impacto cambia.

Cuadro 33 Realización de Campañas sobre Salud

Zona de Atención Sí No Índice de Impacto *

No contestó Total

Atracción 148 89 53.2 41 278

Expulsión 102 21 74.5 14 137

Intermedia 112 52 60.2 22 186 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. * El índice de impacto absoluto sería de 100.0

Las campañas de salud son muy variadas, van desde pláticas sobre prevención

de enfermedades, hasta llevar a un jornalero al hospital, trasladar a un

accidentado o intoxicado, administrar un botiquín, o bien llevar a cabo una

campaña de descacharrización, barrer el frente de la vivienda, lavar los sanitarios,

fumigar, enseñar a preparar comida, hervir el agua, etc. Son acciones de salud

que llevan a cabo los promotores y que requieren inversión mínima.

Por las mismas razones el índice de impacto es menor en albergue que en

comunidad, porque en albergue a veces los jornaleros no cooperan y por tanto no

reconocen estas acciones.


87

3.3.3 Educación, cultura y recreación.

En materia de educación, cultura y recreación el Programa también tiene

incidencia diferenciada según si va a localidad o albergue.

En esta línea de acción las actividades son muy diversas, los apoyos son en

especie y/o en servicios por concertación cuando se trata de albergues, además

sucede lo mismo que en salud. En comunidad la participación de la Secretaría de

Educación con sus diferentes dependencias diluye la presencia del Programa,

pero sobre todo en comunidades semiurbanizadas; no así en localidades

atrasadas, particularmente en las zonas de expulsión, donde la presencia y

acciones del programa se percibe inmediatamente.

El Programa registra los siguientes apoyos: en materia educativa, desarrollo de

infraestructura, compra de materiales, apoyo en becas, etc. y en materia de

promoción social concerta para que participen las instituciones de educación u

organiza eventos culturales.

Sin embargo, la población beneficiada no percibe todos esos apoyos si se separan

por tipo de unidad de trabajo.

Cuadro 34 Población beneficiada por tipo de acción

Acción Localidad Porcentaje Albergue Porcentaje Total Construcción de aulas 83 23.9 21 21.2 104 Alfabetización para el adulto 0 0.0 6 6.1 6 Programa de alfabetización 31 8.9 0 0.0 31 Formación grupos educativos 0 0.0 8 8.1 8 Pláticas para que vayan a la escuela 47 13.5 36 36.4 83 Con dinero 30 8.6 0 0.0 30 Útiles escolares 52 15.0 1 1.0 53 Alimentos 2 0.6 27 27.3 29


88

Continuación Acción Localidad Porcentaje Albergue Porcentaje Total

Becas 37 107 0 0.0 37 Equipamiento escuela 1 0.3 0 0.0 1

No los apoyan 64 18.4 0 0.0 64 Índice de impacto 77.7 40.4 74.2 Total 1/ 347 100 99 100 446

Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ El total puede ser inferior a superior al número de encuestadas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción múltiple, por lo tanto el total corresponde al número de acciones..

El impacto por unidad de trabajo resulta una contradicción, las acciones de

educación son más intensas en albergue, pero los jornaleros no las perciben como

resultado del programa, debido a que quienes les dan atención a los jornaleros

son o los de la SEP o los de INEA, convocados por el Programa de Jornaleros.

En la localidad, a la pregunta de sí saben de quién recibieron el apoyo se disuelve

todavía más la figura del Programa. Esto es explicable pues en localidad la

Secretaría de Educación se hace cargo de la educación y no tiene ningún

programa específico para jornaleros. Solo en los casos puntuales señalan que fue

la promotora del Programa de Jornaleros quien los apoyó, pero el impacto es muy

bajo.

Cuadro 35 Quién los apoya en cuestiones de educación

Localidad

Zonas de Atracción Zonas de Expulsión Zonas Intermedias

Quién los ha apoyado

Baja California

Sur Sinaloa Oaxaca Puebla Veracruz Total Porcentaje

total 3/ Promotora de Jornaleros Agrícolas 4 45 21 70 26.3

INEA 4 12 16 6.0

CONAFE 5 8 3 16 6.0

PROGRESA 2 1 21 36 29 89 33.5


89

Continuación


Quién los ha apoyado

Baja California

Sur Sinaloa Oaxaca Puebla Veracruz Total Porcentaje

total 3/ Secretaría de Educación 3 1 2 18 7 31 11.7 Gobierno del Estado 2 2 21 1 26 9.8 Presidente municipal 1 4 4 9 3.4

DIF 1 1 0.4

No sabe 2 2 4 1.5

Nadie 4 4 1.5

Total 1/ 15 3 79 127 42 266 100

No contestó 2/ 15 16 73 14 45 163 Total entrevistados 85 193 137 99 87 601

Índice de Impacto 17.6 1.6 57.7 128.3 48.3 44.3 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ La suma se refiere solo a los que contestaron y esta puede ser superior o inferior al número de encuestas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción múltiple. Por lo tanto, el total corresponde al número de acciones realizadas. 2/ Corresponde al número de encuestados que no respondieron ninguna de las opciones. 3/ El porcentaje no es acumulable dado que un encuestado se pudo ver beneficiado por una o más acciones.

Parte de la baja respuesta en la línea de educación del Programa, obedece no

solo a que la Secretaría de Educación es la responsable en esta materia sino que

el jornalero confunde el apoyo de otros Programas Sociales de los cuales no llega

a asimilar el cambio de nombre.

3.3.4 Empleo, capacitación y productividad.

En esta línea, según la encuesta, las acciones se concentran en capacitación en

las zonas de atracción, y en las de expulsión e intermedias, incluye el apoyo a

proyectos productivos generadores de empleo.

La capacitación responde a las condiciones de actividad circundantes, en localidad

se asocia a actividades tradicionales y en albergue al proceso de trabajo que exige

la explotación de frutas y hortalizas.


90

De la encuesta aplicada en comunidad, la proporción de los que recibieron alguna

capacitación es relativamente alta.

Cuadro 36 Población que recibió capacitación por tipo de capacitación

Localidad Tipo de capacitación Hombres Porcentaje Mujeres Porcentaje

Uso de agroquímicos 37 29.6 2 3.4 Carpintería 9 7.2 0.0 Panadería 11 8.8 13 22.4 Talleres de costura 8 6.4 6 10.3 Cocina rural (estufa) 8 6.4 9 15.5 Prevención enfermedades 0.0 6 10.3 Albañilería 2 1.6 0.0 Artesanías 1 0.8 4 6.9 Aumento de la productividad 31 24.8 9 15.5 Mecánica y electricidad 4 3.2 0.0 Organización 13 10.4 8 13.8 Corte de cabello 0.0 1 1.7 Vacunas para granja 1 0.8 0.0 Índice de impacto 33.8 15.7 Total 1/ 125 100 58 100

Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ El total es superior o inferior al número de encuestas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción múltiple. Por lo tanto, el total corresponde al número de acciones realizadas.

La mayoría de la capacitación sigue siendo tradicional tanto para hombres como

para mujeres, pero en ningún caso señalaron que la capacitación incluye el

instrumento para ser capacitado, lo que significa que asociando la respuesta en

campo con los registros del programa en las entidades donde se registra

capacitación para el trabajo, en muchos casos estos cursos resultan

excesivamente caros.

En albergue, la capacitación para el trabajo es muy reducida, apenas el 18.5%

refiere haber sido sujeto de alguna capacitación, aunque reconociendo que la

mayoría está asociada a las actividades cotidianas de los jornaleros.


91

Cuadro 37 Población que recibió capacitación por tipo de capacitación

Albergue Tipo de capacitación Hombres Porcentaje Mujeres Porcentaje

Vivienda (mejoramiento) 0.0 1 4.8 Corte, selección y cuidado de hortalizas y frutas 17 81.0 14 66.7 Cuidar a los niños 0.0 5 23.8 Uso agroquímicos 3 14.3 1 4.8 Empaque 1 4.8 0.0 Índice de impacto 9.1 9.1 Total 1/ 21 100 21 100

Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, Encuesta 2002. 1/ El total es superior o inferior al número de encuestas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción múltiple. El total corresponde al número de acciones realizadas.

3.3.5 Procuración de justicia.

En procuración de justicia el programa ha mantenido debilidades, pues cuando se

presenta algún conflicto, dado que la mayoría de los jornaleros son indígenas,

interviene el Instituto Nacional Indigenista. En la encuesta nadie refirió haber sido

atendido por el Programa en algún conflicto, aunque éste registró en sus informes,

apenas 117 acciones de procuración de justicia en promoción social a nivel

nacional.

3.4. Una visión global del impacto.

3.4.1 Análisis de impacto por unidad de trabajo y por zona.

Algunas cuestiones en la evaluación están asociadas a opiniones, que le dan un

carácter subjetivo, sin embargo, si se asocia el impacto, medido cuantitativamente

con los aspectos cualitativos, se obtiene una visión más acabada.

Separadas las acciones según los encuestados, la percepción de impacto a la

pregunta de sí le benefició la acción, en promedio es más alta en localidad que en

albergue.


92

Cuadro 38 Beneficiarios por línea de acción e índice de impacto

Localidad y albergue Localidad Albergue Línea de acción

Beneficiarios Índice Beneficiarios Índice

Vivienda y Saneamiento Ambiental 247 66.8 88 38.1

Salud y Seguridad Social 254 68.6 108 46.8

Educación Cultura y Recreación 213 57.6 74 32.0

Alimentación y Abasto 97 26.2 67 29.0

Procuración de Justicia 6 1.6 1 0.4

Transito Migratorio 285 77.0 10 4.3

Agua Potable 0 0.0 98 42.4

Empleo, Capacitación y Productividad 148 40.0 67 29.0

Total Encuestados 370 231 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.

A partir del registro del total de beneficiarios por tipo de unidad de trabajo, entre

localidad y albergue, el índice de impacto muestra que el apoyo más sentido en

localidad es en el tránsito migratorio, y en albergue la atención a la salud. Pero si

se analiza el impacto por tipo de zona, aunque en general se mantiene la

consistencia que se observa cuando se analiza por tipo de unidad, se marca una

desviación.


93

Cuadro 39 Población que se vio beneficiada por línea de acción y zonas de atención

Zona de Atención Línea de acción

Atracción Porcentaje

1/ Expulsión Porcentaje

1/ Intermedia Porcentaje

1/ Vivienda y Saneamiento Ambiental 126 46.3 79 59.8 130 73.9 Salud y Seguridad Social 148 54.4 102 77.3 112 63.6 Educación Cultura y Recreación 89 32.7 73 55.3 125 71.0 Alimentación y Abasto 105 38.6 32 24.2 27 15.3 Procuración de Justicia 2 0.7 1 0.8 4 2.3 Transito Migratorio 46 16.9 127 96.2 122 69.3 Agua Potable 98 36.0 0 0.0 0 0.0 Empleo, Capacitación y Productividad 85 31.3 56 42.4 74 42.0 Total 272 100.0 132 100.0 176 100.0

Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ El porcentaje no suma 100 porque la respuesta fue de opción múltiple.

Por los registros del Programa se esperaría que el impacto en vivienda fuera

mayor respecto a las otras líneas en las zonas de atracción e intermedias, pero no

es así. A fin de cuentas la medida de impacto es el índice de mayor respuesta,

que por zona es diferenciado.

Cuadro 40 Índice de impacto por tipo de zona

Línea de acción Atracción Expulsión Intermedia

Salud y seguridad social 54. 4

Transito migratorio 96.2

Vivienda y saneamiento ambiental 73.9 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.


94

Lo encontrado en campo respecto al impacto tiene una lógica, en las zonas de

atracción las acciones de vivienda las realiza el Programa con el productor y

jornalero no las percibe asociadas al Programa; en el caso de educación la

continuidad y permanencia de los profesores también inhibe el impacto. Respecto

a la salud los promotores del programa apoyan directamente al jornalero, por ello

la identificación en este apoyo es mayor.

En el caso de las zonas de expulsión, puede ser que las acciones de vivienda

sean amplias pero la cobertura tan baja que solo identifican como acción masiva el

apoyo al transito.

En las zonas intermedias el impacto esta mas distribuido entre vivienda, educación

y tránsito migratorio por el peso de la coordinación de Veracruz que concentró sus

acciones en vivienda.

3.4.2 Análisis de impacto por zona y sexo.

Resulta por demás interesante separar la medida de impacto por sexo. En la

distribución de la muestra no se hizo ninguna consideración por sexo, pero para su

análisis es importante tomar en cuenta su peso relativo. El índice de feminización

por zonas fue de 1.73 en las zonas de atracción, de 1.91 en las zonas de

expulsión y de 0.19 en las intermedias25. En el caso de las zonas de atracción,

encontramos lo siguiente.

25 Este índice indica cuantas mujeres se entrevistaron por cada hombre.


95

Cuadro 41 Población según consideran mayor impacto por línea de acción

y sexo en las zonas de atracción Porcentajes

Atracción Línea de acción Mujeres Porcentaje Hombres Porcentaje







Agua Potable 62 35.2 36 35.3



Aunque en proporciones diferentes, el mayor impacto tanto para hombres como

para mujeres se encontró en atención a la salud y seguridad social. Si bien de

forma agregada la salud es lo que más reconocen los jornaleros en las zonas de

atracción, desagregando por sexo, las mujeres registran un mayor impacto en

salud, en el resto, el impacto no marca patrones no obstante que hay más mujeres

que hombres. A las mujeres les afecta en orden de importancia después de la

salud, el agua, la vivienda, la alimentación, en tanto que para los hombres la

jerarquía es educación, alimentación, agua y vivienda, excepto educación donde el

impacto es significativamente mayor entre los hombres que entre las mujeres, en

el resto de líneas las mujeres tuvieron en general una mayor respuesta.

Lo anterior significa que las promotoras de las zonas de atracción deberán

considerar más las demandas de las mujeres pues son las más interesadas.


96

Cuadro 42 Población según consideran mayor impacto por línea

y sexo en las zonas de expulsión Porcentajes

Expulsión Línea de acción Mujeres Porcentaje Hombres Porcentaje










En la zona de expulsión el mayor impacto entre hombres como en mujeres se

registra en el tránsito migratorio.

Después del tránsito migratorio, el impacto de otras acciones por sexo mantienen

la misma jerarquía aunque no la misma proporción. Para ambos sexos después

del transito migratorio la importancia de las acciones en orden son: salud y

seguridad social; vivienda y saneamiento ambiental y educación, cultura y

recreación.

En términos relativos la proporción de mujeres que les impactó las acciones de las

diferentes líneas es menor respecto a la percepción de los hombres, por ejemplo,

el impacto en vivienda tiene la misma jerarquía para hombres como para mujeres,

pero la proporción significó el 63.8% para los hombres y el 54.4% para las

mujeres.


97

Una cuestión resalta en las zonas de expulsión, el impacto es mayor entre los

hombres que entre las mujeres; la explicación puede ser que en comunidad los

hombres participan más que las mujeres por la predominancia de una cultura

patriarcal. Si se deseara una mayor participación femenina habría que desarrollar

estrategias que rompieran con esta cultura, o bien estar conscientes de que habrá

una menor respuesta femenina.

En las zonas intermedias, el índice de impacto se concentra en vivienda y salud en

el caso de las mujeres, y vivienda y educación entre los hombres.

Cuadro 43 Población según consideran mayor impacto por línea

y sexo en las zonas intermedias Porcentajes

Intermedia Línea de acción Mujeres Porcentaje Hombres Porcentaje










Lo que se hubiera esperado es un mayor impacto en vivienda en todas las zonas,

pero sólo se encontró en las zonas intermedias, lo que lleva a suponer que las

acciones de vivienda son inducidas.


98

3.5 Un análisis cualitativo. Expectativas de la población beneficiada.

En este apartado se pretende dar cuenta de cómo perciben el Programa y de las

expectativas de los jornaleros, no como medida de impacto sino como elemento

para la conducción de las políticas y las acciones, que contribuyan de alguna

forma a mejorar las condiciones de vida de los jornaleros tanto en su lugar de

origen como en las zonas donde migra.

3.5.1 Percepción del impacto entre la población encuestada.

La palabra regular puede resultar ambigua, sin embargo, bueno y malo son

contundentes y a la pregunta de cómo consideran las acciones del programa, en

el total de los encuestados, el 70% dijo que buenos. La menor proporción es la

que afirma que los apoyos son malos.

Cuadro 44 Valoración de los apoyos del Programa

índice de impacto

Valoración Baja

California Sur

Sinaloa Oaxaca Puebla Veracruz Total

Buenos 58.8 60.9 84.1 58.1 92.8 70.0

Regular 21.3 13.0 17.4 38.7 10.8 19.0

Malos 3.8 3.1 2.3 7.5 1.2 3.4

Total 1/ 100 100 100 100 100 100 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ La suma no da cien porque la proporción es respecto a los que contestaron.

Oaxaca como zona de expulsión y Veracruz como zona intermedia presenta la

más alta respuesta de considerar como buenas las acciones del Programa por una

razón, estás dos entidades reciben menos apoyo de otros programas respecto de

Puebla de ahí que magnifiquen el papel del programa.


99

3.5.2 Percepción de los jornaleros sobre la operación del Programa.

La percepción que tienen los jornaleros por línea de acción varía según se trate de

zona de atracción, expulsión o intermedia. La localidad, asociada a las zonas de

expulsión e intermedias tiene mayor claridad del papel del Programa.

Según la encuesta aplicada a los jornaleros por tipo de unidad y sexo, la respuesta

sobre lo que considera que más le benefició, resulta muy interesante pues esta

tiene un fuerte sesgo de género en el sentido tradicional, las mujeres están más

preocupadas por aspectos asociados a su papel reproductivo.

Separando a los encuestados por unidad de trabajo y sexo encontramos una

mayor respuesta de mujeres que de hombres en localidad y por el contrario, en

albergue las mujeres tienen una menor respuesta.

Cuadro 45 Qué apoyos han sido más importantes en Localidad

Tipo de apoyo Hombres Índice de

impacto Mujeres Índice

de impacto

Vivienda y saneamiento ambiental 100 47.8 57 35.4

Salud y seguridad social 11 5.3 3 1.9

Alimentación y abasto 16 7.7 21 13.0

Educación, cultura y recreación 10 4.8 7 4.3

Empleo, capacitación y productividad 16 7.7 9 5.6

Tránsito migratorio 6 2.9 50 31.1

Apoyos a proyectos productivos 7 3.3 2 1.2

Total 166 79.4 149 92.5

No contestó 43 20.1 12 7.4 Total de encuestados 209 161

Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.

En localidad dos cuestiones fueron las más importantes para las mujeres, la

vivienda y el tránsito migratorio. En el tránsito migratorio las mujeres son las que

se preparan, son tres o cuatro días de tránsito y deben preparar alimentos que no


100

se les echen a perder, por eso se vuelven tan importantes estos apoyos para las

mujeres y no para los hombres.

En el caso del albergue, el impacto por línea de acción en general es menor.

Cuadro 46 Apoyos que han sido más importantes en Albergue

Tipo de apoyo Hombres Índice de impacto Mujeres Índice de

impacto Vivienda y saneamiento ambiental 2 2.1 7 3.0

Salud y seguridad social 17 17.7 42 17.9 Alimentación y abasto 26 27.1 25 10.6

Educación, cultura y recreación 12 12.5 20 8.5

Empleo, capacitación y productividad 0 0.0 0 0.0 Tránsito migratorio 1 1.0 1 0.4

Apoyos a proyectos productivos 0 0.0 0 0.0

Total 58 60.4 97 41.3 No contestó 38 39.5 138 58.7 Total de encuestados 96 235

Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.

Aquí sorprende que el impacto sea tan bajo en cuanto a la importancia de las

acciones, no obstante, el sesgo de género femenino es evidente. A las mujeres en

el albergue les preocupan dos cosas, la salud y la alimentación en tanto que entre

los hombres las respuestas están más diversificadas.

Pero en general no se encontró una respuesta contundente a sobre cuales apoyos

les han sido más benéficos en el caso de la población beneficiada en localidad,

por una razón, las condiciones de vida de los jornaleros en comunidad es tan

precaria y los apoyos son tan reducidos y con un carácter compensatorio que la

pregunta de si en algo le ha beneficiado el Programa se vuelve un sin sentido, no

porque no lo haya beneficiado sino porque cambia muy poco su bienestar y ello no

es responsabilidad del programa sino es un problema social que lo rebasa.


101

A la pregunta de cuál de los apoyos ha sido más importante, por grupos de edad y

sexo y unidad de trabajo, hay marcadas diferencias asociadas a la edad y su

situación geográfica, es decir si están en albergue o en su casa en la localidad.

Cuadro 47 Qué apoyos le han sido más importantes

Albergue Porcentajes

Vivienda y



Salud y Seguridad

Social


Recreación


y Productividad

y otros Grupos de

Edad H M H M H M H M H M

de 12 a 14 0 0 100 0 0 50 0 50 0 0

de 15 a 19 0 15.4 50 7.7 50 53.8 0 23.1 0 0

de 20 a 24 0 0 10 26.1 50 43.5 40 26.1 0 4.3

de 25 a 29 0 15.8 0 26.3 60 31.6 40 15.8 0 10.5

de 30 a 34 0 10 64.7 40.0 23.5 20 11.8 30 0 0

de 35 a 39 8.3 0 25 80.0 25 20 41.7 0 0 0

de 40 a 44 0 0 60 14.29 20 85.7 0 0 20 0

de 45 a 49 0 0 100 25 0 75 0 0 0 0

de 50 a 54 0 20 66.7 40 0 40 33.3 0 0 0

de 55 a 59 50 0 0 0 50 100 0 0 0 0

de 60 a 64 0 100 0 0 0

Total 2 7 27 24 18 39 14 16 1 3 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.

Aun cuando hay una relativa dispersión en lo que los jornaleros en albergue

consideran importantes, la preocupación en cuestiones básicas como salud y

alimentación se concentra en la población de 20 a 39 años, tanto en hombres

como mujeres, después de los 50 años, alimentación y salud son definitivos.


102

Cuadro 48 Qué apoyos les han sido más importantes

Localidad Porcentajes

Vivienda y



Salud y Seguridad

Social


Recreación


y Productividad

Tránsito Migratorio

Apoyos a Proyectos

Productivos

Grupos de Edad H M H M H M H M H M H M H M

de 15 a 19 50.0 60.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 40.0 0.0 0.0 0.0 0.0 50.0 0.0

de 20 a 24 53.8 25.0 7.7 16.7 7.7 0.0 0.0 8.3 15.4 0.0 7.7 50.0 7.7 0.0

de 25 a 29 56.5 37.5 8.7 12.5 0.0 0.0 4.3 4.2 21.7 16.7 4.3 25.0 4.3 4.2

de 30 a 34 69.2 37.5 15.4 12.5 3.8 19.0 3.8 6.3 3.8 6.3 3.8 18.8 0.0 0.0

de 35 a 39 45.2 37.5 9.7 12.5 16.0 0.0 6.5 0.0 12.9 0.0 3.2 43.8 6.5 6.3

de 40 a 44 59.1 57.7 13.6 11.5 4.5 0.0 18.2 7.7 4.5 3.9 0.0 19.2 0.0 0.0

de 45 a 49 60.0 40.0 5.0 24.0 5.0 0.0 5.0 0.0 10.0 0.0 10.0 36.0 5.0 0.0

de 50 a 54 58.3 18.8 16.7 6.3 17.0 0.0 0.0 0.0 8.3 12.5 0.0 62.5 0.0 0.0

de 55 a 59 100.0 40.0 0.0 20.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 20.0 0.0 20.0 0.0 0.0

de 60 a 64 80.0 0.0 0.0 20.0 0.0 0.0 0.0

de 65 a 69 100.0 0.0 0.0 33.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 66.7 0.0 0.0

de 70 a 74 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

de 75 y más 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Total 99 57 16 21 11 3 10 7 16 9 6 50 6 2 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. El porcentaje es horizontal

En localidad, la preocupación prioritaria es la vivienda para población masculina

de 20 años y más, en el caso de las mujeres, esta se diluye por otras

preocupaciones de reproducción de la familia como salud y alimentación, pero en

general aunque con prioridades diferentes, a la población que le afectan casi todas

las acciones del Programa tienen un rango más amplio tanto para hombres como

para mujeres, de 20 a 49 años. A la población vieja no le preocupa alimentación y

salud porque le da seguridad en la vejez vivir con la familia en su comunidad.


103

3.5.3 Expectativas de la población beneficiaria.

Al igual que la percepción de los jornaleros sobre los apoyos del Programa, las

expectativas son diferentes en localidad que en albergue. En localidad están

asociadas a una idea de estado benefactor.

Cuadro 49 Qué espera del Programa

Localidad

Concepto Frecuencia Porcentaje Apoyo con animales 18 5.4

Trabajo 23 6.9

Apoyo económico (dinero) 24 7.2

Alimentos 37 11.0

Cursos de capacitación 7 2.1

Caminos 8 2.4

Sanitarios 30 9.0

Educación 7 2.1

Vivienda 121 36.1

Que continúen con el apoyo 46 13.7

Nuevos proyectos productivos 13 3.9

No sabe 1 0.3

Total 335 100.0

No contestó 35 9.4

Total 370 100.0 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.

Como se puede ver en el cuadro anterior, la proporción de los que esperan algo

del Programa es muy alta, 95.0% espera algo, sin importar que actúe, según él,

bien o mal.

Resulta una contradicción entre el peso que le da el Programa a vivienda y la

expectativa de la población encuestada. 36% está solicitando apoyo a vivienda, lo

que significa dos cosas. Por un lado, en las localidades visitadas no ha habido

apoyos en vivienda o la cobertura es muy baja y por ello alta la demanda.


104

En el caso de los albergues, la mayor proporción espera recibir apoyos en

alimentos porque en el resto de las acciones del programa los jornaleros son

atendidos. Llama la atención dos demandas especificas que requieren los

jornaleros, el teléfono y transporte.

Es una constante que los albergues estén retirados de los centros de abasto,

salen a los campos a trabajar porque los llevan pero para hacer sus compras no

cuentan con transporte y caen en manos de comerciantes inescrupulosos que

venden más caro y para lo cual el Programa no ha podido dar respuesta, por ello

se vuelve una demanda el transporte.

Cuadro 50 Apoyos que espera recibir del Programa

Albergue

Demanda Frecuencia Porcentaje Teléfono 7 4.4

Alimentación y abasto 78 48.8

Vivienda 37 23.1 Transporte 2 1.3

Sanitarios 1 0.6

Mejor educación 6 3.8 Salud (atención médica) 5 3.1

Capacitación 1 0.6

Dinero 23 14.4

Total 160 100 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.

Pero no obstante que hay demandas más dispersas, no eliminan la idea de estado

benefactor, “esperamos que el Programa nos dé alimentos, vivienda, dinero”. Se

mezclan en las demandas cuestiones que el estado a través de los programas

puede llevar a cabo como los apoyos sociales con demandas que están fuera de

toda lógica en la intervención del Estado a través de los programas sociales.


105

3.6 Programas a los que acceden los jornaleros.

Como se señaló al principio del documento, los jornaleros, por su condición de

pobreza son parte de la población que se encuentra en niveles de muy alta

marginalidad, y esto los obliga a salir de sus lugares de origen para resolver sus

problemas de ingreso. Pero con la migración se incrementan otros problemas que

en su estrategia de sobrevivencia les parecen secundarios, como el hacinamiento,

la pérdida de oportunidades educativas y el incremento de los problemas

sanitarios derivados de su aglomeración.

Jornaleros migrantes o no, la combinación de actividades les permite ser usuarios

de otros programas sociales en su condición de campesinos.

Cuadro 51 Jornaleros beneficiados del Programa de Jornaleros Agrícolas

con acceso a otros Programas en 2001


Baja California

Sur Sinaloa Oaxaca Puebla Veracruz Total PROGRESA 12 23 31 81 50 197 PROCAMPO 6 10 27 69 4 116 Crédito a la Palabra 2 1 20 14 2 39 Alianza para el Campo 2 1 9 2 14 Programa de Empleo Temporal 2 1 2 39 3 47 FONAES 1 2 3 6 Cajas Solidarias 2 1 1 1 5 Otros 2 1 9 2 14 Total 1/ 29 40 90 218 61 438 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ El total es superior o inferior al número de encuestas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción múltiple.


106

A pesar de que una proporción elevada de los encuestados es población migrante,

el 45.5% de ellos, recibe Progresa (hoy Oportunidades), no obstante que sus

períodos de migración son tan amplios que difícilmente pueden cumplir con los

requisitos para ser apoyado.

Otro aspecto interesante, es que el 26.7% de los jornaleros entrevistados son

poseedores de predios agrícolas, lo que los hace beneficiarios de PROCAMPO.

Crédito a la Palabra, PROCAMPO Alianza para el campo son programas para

campesinos pobres, y su condición de jornaleros no le quita su condición de

campesino pobre.

Si asociamos población en condiciones de extrema pobreza de atención inmediata

o prioritaria, entonces se explica que un porcentaje importante de la población

jornalera entrevistada (10.4%) participe en el Programa de Empleo Temporal

como una alternativa de empleo mientras no migra.

3.7 La población testigo.

Pasando a otro nivel de análisis planteamos comparar a la población testigo

respecto a la población beneficiada. La población testigo sólo puede estudiarse en

localidad, pues en albergue toda es población beneficiaria. Sin embargo, en

localidad la población testigo se confunde con no jornalero.

La comparación entre población beneficiaria y no beneficiaria en comunidad

requiere de un estudio más detallado. Valga en este momento hacer sólo dos

comparaciones: estructura de la ocupación e ingresos; en tanto eso los puede

diferenciar de quiénes están mejor y quiénes no.

Se toma como referente la ocupación y los ingresos pues quien visite la

comunidad se da cuenta de que si hay un servicio de salud lo comparten

jornaleros y no jornaleros, si hay una escuela o llegan apoyos de otras


107

instituciones igual accede la población sin distinción y no habría referentes para

hacer comparaciones.

En localidad y sobre todo en comunidades indígenas, no hay percepción de

beneficios. Son tantas las carencias que cualquier apoyo es importante, pero

sobre todo, como los apoyos son en su mayoría compensatorios, no modifican los

ingresos aunque ayudan.

Cuadro 52 Ocupación de beneficiarios y no beneficiarios

Beneficiarios 1/ No Beneficiarios Ocupación Frecuencia Porcentaje Frecuencia Porcentaje

Campesino 40 12.1 26 20.3

Jornalero 264 80.0 74 57.8

Artesano 0 0 7 5.5

Hogar 0 0 19 14.8

Albañil 3 0.9 1 0.8

Guardería 0 1 0.8

Carpintería 1 0.3 0 0.0 Trabajadora Doméstica 12 3.6 0 0.0

Varios 10 3.0 0 0.0

Total 2/ 330 100 128 100 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ El número de beneficiarios corresponde a los entrevistados en Localidades. 2/ El total para el caso de los No Beneficiarios no coincide con el numero de encuestas, dado que algunos entrevistados declaran tener más de una actividad. En el caso de los Beneficiarios, 40 de los encuestados no contestaron.

En el caso de los beneficiarios, después de jornalero no son muchas las

ocupaciones que realizan. Hay un predominio de las actividades del campo, son

campesinos en su pueblo y jornaleros cuando migran, pero si se compara con los

no beneficiarios, la situación es un poco diferente. En una proporción menor,

aunque la población testigo también tiene como principal vocación las actividades

del campo, hay una mayor dispersión en comparaciones en ocupaciones.


108

Aun cuando no se hicieron las diferencias por sexo, llama la atención que en el

caso de los no beneficiarios para las mujeres la opción es ama de casa, en tanto

que para los beneficiarios mujeres la opción es el de trabajadora doméstica, es

decir, la migración le da otra perspectiva a las mujeres, la necesidad de

mantenerse en condición de trabajadora remunerada.

El nivel de ingresos de la población es un indicador de la correcta focalización de

la población beneficiada que coincide con la población no beneficiada. Por el nivel

de ingresos el Programa se concentra más en zonas de pobreza extrema, que es

donde se concentran los jornaleros.

Los niveles de ingresos de la población no beneficiaria del Programa son similares

a los de la población beneficiaria.

Cuadro 53 Ingresos mensuales de no beneficiario

Rangos de Salarios Mínimos Frecuencia Porcentaje

Sin ingresos 46 37.1 Menos de 1 salario 60 48.4 de 1 a 2 salarios 15 12.1

de 2.1 y más salarios 3 2.4

Total 1/ 124 100 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ Sólo 78 de 124 encuestados respondieron haber tenido ingresos.

Como sucede con población en condiciones de extrema pobreza y sobre todo

cuando hay un predominio de población indígena, la característica es que las

unidades familiares estén desmonetarizadas, es el caso de la población no

beneficiaria. Aquellos que no recibieron ingresos el mes anterior es muy alto, pero

no diferente a lo que se observa en general entre la población indígena que sólo

se monetariza cuando migra.


109

En el caso de la población beneficiaria, aun cuando los que no declararon

ingresos, no se sabe si porque no recibieron o no quisieron contestar, la

proporción de los que ganaron menos de un salario mínimo es alta.

Cuadro 54 Ingresos semanales de beneficiarios

Rango de Salarios Mínimos Frecuencia Porcentaje

Menos de 1 salario 128 71.9

de 1 a 2 salarios 37 20.8

de 2.1 y más salarios 13 7.3

Total 1/ 178 100

No contestó 192 51.89

Total 1/ 370 100 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002. 1/ Sólo 178 de 370 encuestados respondieron haber tenido ingresos la semana anterior al levantamiento de la encuesta.

Pero al margen de que tanto beneficiarios como no beneficiarios observan una

proporción de bajos ingresos, los beneficiarios tienen una proporción mayor de

población con mejores ingresos respecto a los no beneficiarios.

La razón de que estén en mejores condiciones beneficiarios que no beneficiarios

no se puede atribuir sólo al programa, más bien a su condición de asalariado.


110

CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROSPECTIVA.

I. Conclusiones.

Tomando en cuenta desde el comportamiento de los asalariados del campo hasta

los impactos del Programa de Jornaleros, se llegaron a las siguientes

conclusiones.

La más importante es que el Programa de Jornaleros si impacta entre la población

objetivo, los jornaleros migrantes tanto en la zona de atracción como en la de

expulsión, solo que el mayor impacto descansa en el trabajo de la promotoría

social y no en las acciones de inversión, sin subestimar su papel.

De la operación del programa.

En el 2002 se observa una distribución desequilibrada entre presupuesto ejercido

y población jornalera atendida. En general, la zona de atracción recibió el 40.4%

de los recursos y solo atendió a casi 30.0% del total de jornaleros, en las zonas de

expulsión. Lo mismo sucede en la zona de expulsión, se le asignó 17.0% del

presupuesto y atendió 22.4% de jornaleros, sin embargo la distribución per cápita

no está muy desequilibrada.

El peso de los niños atendidos es significativo. En el 2002 el Programa atendió

722,736 jornaleros, en tanto que atiende de forma integral a los jornaleros y su

familia, el 36.3 por ciento eran niños de 14 años y menos. Sin embargo, por línea

de acción la inversión no responde a la presencia de niños.

Por número, se observa un equilibrio en los proyectos realizados por línea de

acción, sin embargo, por inversión realizada hay un desequilibrio en el gasto, la

mayoría de las entidades muestran un fuerte sesgo a la línea Vivienda y

saneamiento ambiental.


111

No existen criterios de gasto de los recursos una misma acción vale una cantidad

en una entidad y otra muy distinta en otra, no hay un patrón de gasto de inversión

que lo regule y se encontraron excesos en el manejo del gasto en casi todas las

entidades. Los registros que lleva el Programa por entidad respecto a la inversión

por línea de acción no corresponden y se mezclan en una línea acciones

diferentes.

En salud hay un manejo lógico entre tipo de proyecto y costo, en tanto que en la

línea de proyectos productivos ligada a capacitación y empleo se observa un

fuerte desajuste. En algunas entidades se registran cursos de capacitación con

niveles muy altos de costo en unas cuantas entidades.

El Programa ha dejado muy suelto el manejo de los recursos de inversión por

entidad.

El Programa ha logrado muy poco en materia de concertación institucional cuando

se trata de recursos financieros, tanto los gobiernos estatales como los

productores han participado muy esporádicamente y con montos poco

significativos, excepto el gobierno y los productores de Sinaloa.

Los gobiernos donde opera el Programa y que concentran jornaleros,

prácticamente no aportaron nada, solo cuatro entidades hicieron alguna

aportación, el gobierno de Sinaloa aportó 5.6 millones de pesos. De los 7.8

millones que logró recaudar el programa en las entidades, las otras tres hicieron

aportaciones mínimas, lo que significa que no hay voluntad política de los

gobiernos estatales en apoyos sociales.

Respecto a la promoción social y coordinación institucional, a nivel de registro

nacional, entre las acciones programadas y realizadas hay una efectividad del

75.9 por ciento. Por entidad federativa trece lograron una efectividad de entre 99%


112

hasta 100% o más, sin embargo, en casos específicos, la respuesta de las

instituciones no sólo no es inmediata sino que a veces no llega, debido a que las

instituciones con quien se coordina no tienen programas específicos para

jornaleros.

Respecto a la cobertura, el Programa la calcula sobre una estimación de

demandantes y esta fue del 92.5% del total de jornaleros migrantes.

El Programa tiene correctamente focalizada a la población por tipo de región por la

forma en que identifica la presencia de jornaleros, lugares donde se concentran,

que son los mercados de trabajo, lugares de expulsión de jornaleros y la

interacción entre zona de expulsión y zona de atracción.

Algunas entidades, al concentrar sus acciones en localidad desvían el propósito

del Programa y provocan una incorrectamente focalización; el manejo

desequilibrado de los recursos también lleva a no focalizar correctamente a la

población, como es el caso del peso de los niños no atendidos.

La eficacia que significa el cumplimiento de las metas físicas, el Programa logró un

índice de 107.4% en apoyos a proyectos sociales, y 115.7% en proyectos

productivos apoyados, pese a las limitaciones en la operación.

La eficiencia que significa la relación que existe entre los productos que entrega y

los costos de los insumos, el programa logró un índice en el avance financiero del

89.3%, por región, en la zona de atracción fue del 76.7%, en la de expulsión del

98.5% y en la intermedia del 98.5%.

La eficacia aunque en general alta, muestra una sobrestimación en el caso de

Durango e Hidalgo.


113

Del presupuesto ejercido en el 2002, el costo-efectividad resulta mayor en las

zonas de expulsión que en las de atracción e intermedias. En tanto en las zonas

de atracción se logró atender 0.003 jornaleros por cada peso gastado, en las

zonas de expulsión el costo-efectividad fue de 0.006 y en las intermedias de

0.005, sin embargo, un mayor costo-efectividad no garantiza una mejor operación

del programa.

Comparación entre los ejercicios de 2001 y 2002.

Se redujo el presupuesto asignado al programa, no sólo en términos nominales

sino reales, al bajar de 197.76 a 170.68 millones de pesos, a precios de 2001, el

monto se redujo a 161.47 millones de pesos, lo que significó una contracción del –

18.3 por ciento en un año.

En la reducción del presupuesto, las zonas de atracción fueron las más afectadas.

Su participación pasó de 41.8% a 38.0%, en tanto que las zonas de expulsión

aumentaron de 15.3% a 17.1% y las intermedias de 40.2% a 42.7%.

Entre 2001 y 2002 no se modificó el destino del gasto, el peso de las acciones de

vivienda siguen siendo altos en la mayoría de las entidades.

Una conclusión general sobre la racionalidad en el gasto por línea de acción, es

que el destino del gasto no obedece a una situación de demanda sino de oferta,

es decir, el Programa en las entidades resuelven la importancia que le van a dar a

cada línea de acción.

La falta de convocatoria para la organización de grupos para una acción se refleja

cuando el número de beneficiarios por proyecto es el mismo en una entidad, es

decir, en Guerrero, por ejemplo, los grupos de apoyo a la vivienda son de 50 o 60

jornaleros y los montos de $1,350.00, Baja California asigna $1,012.00 por

despensa.


114

Factores que contribuyen a la operación del programa.

La falta de experiencia de los funcionarios de las delegaciones estatales de

SEDESOL y su desconocimiento sobre el funcionamiento de los Programas

provocó un gran retraso para ejercer los recursos, actuado con mucha rigidez en

el manejo de los recursos.

La liberación de los recursos en muchas entidades es muy tardía, ello implica que

el Programa no cumpla no sólo con lo planeado sino con lo prometido.

El impacto del Programa entre la población beneficiada.

Se aplicó una encuesta a 601 jornaleros en cinco entidades del país, ubicadas en

tres zonas de atención. En las zonas de atracción Sinaloa, Baja California Sur, de

expulsión, Oaxaca e intermedias, Puebla y Veracruz. El análisis de impacto se

presenta desde dos ángulos, diferenciando localidad de albergue y posteriormente

desde una perspectiva global, por línea y zona.

En localidad, el 95.2 por ciento conoce al Programa, en tanto que en albergue, la

proporción es menor, 74.0 por ciento.

En vivienda y saneamiento ambiental, el índice de impacto fue: 66.8 por ciento en

localidad y 38.1 por ciento en albergue. Por tipo de atención, el mayor impacto en

localidad es el arreglo de techos, en tanto que en albergue es en baños.

El índice de impacto en atención a la salud es muy alto en albergue, 95.2 por

ciento, contra 30.0% en localidad, explicable porque en estas las instituciones de

salud atienden a toda la población no sólo a jornaleros.

Cuando se trata de campañas sanitarias, el índice se revierte, en las zonas de

atracción el impacto fue del 53.2; en las de expulsión de 74.5 y en las intermedias

del 60.2 por ciento, explicable porque el contacto es más evidente en tanto las


115

promotoras del programa de Jornaleros son las únicas que permanecen en

comunidad.

En educación, cultura y recreación, el Programa también tiene incidencia

diferenciada según si va a localidad o albergue. En promedio la medida de

impacto es de 77.7% en localidad y de 40.4% en albergue. Aquí resulta una

contradicción, las acciones de educación son más intensas en albergue, pero los

jornaleros no las perciben, tal vez se deba a que quienes les dan atención son o

los de la SEP o los de INEA, aunque convocados por el Programa de Jornaleros.

El índice de impacto en capacitación es de 50 por ciento en localidad y 18.5 por

ciento en albergue. La mayoría de las capacitaciones siguen siendo tradicionales

tanto para hombres como para mujeres sin dejar de reconocer que aun cuando

pocos, son importantes los cursos de uso de agroquímicos y aumento de la

productividad.

En procuración de justicia, el programa ha mantenido debilidades pues cuando se

presenta algún conflicto, dado que la mayoría de los jornaleros son indígenas, se

supone que interviene el Instituto Nacional Indigenista. En la encuesta nadie refirió

haber sido atendido por el Programa en algún conflicto.

Si el impacto se mide por la población que reconoce se benefició, respecto a la

población encuestada, entonces la medida de impacto por línea de acción y zona

es la siguiente:


116

Cuadro 55 Jornaleros que consideran se beneficiaron por línea de acción

y zonas de atención

Zona de Atención Línea de acción Atracción % Expulsión % Intermedia %

Vivienda y Saneamiento Ambiental 126 46.3 79 59.8 130 73.9

Salud y Seguridad Social 148 54.4 102 77.3 112 63.6

Educación Cultura y Recreación 89 32.7 73 55.3 125 71.0

Alimentación y Abasto 105 38.6 32 24.2 27 15.3

Procuración de Justicia 2 0.7 1 0.8 4 2.3

Transito Migratorio 46 16.9 127 96.2 122 69.3

Agua Potable 98 36.0 0 0.0 0 0.0

Empleo, Capacitación y Productividad 85 31.3 56 42.4 74 42.0

Total 272 100 132 100 176 100 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.

Pese a los registros del programa, los mayores impactos según la zona son: en la

zona de atracción el mayor impacto se encontró en salud y seguridad social; en

las de expulsión, el tránsito migratorio, y en las intermedias, vivienda y

saneamiento ambiental.

En la valoración del programa, el 70.0 por ciento señala que los apoyos del

Programa son buenos, el 19.0 por ciento, señala que son regulares y solo el 3.4

por ciento que son malos.

Por sexo, el 50% de los hombres considera que los apoyos son buenos, en tanto

que en el caso de las mujeres, el 80% consideran que son buenos.

Por edad, entre más grandes consideran mejor los apoyos y entre más jóvenes

menos consideran que son buenos los apoyos.


117

Las expectativas de los jornaleros son diferentes. En localidad, el 36% espera que

lo apoyen en vivienda, y el 11% en alimentos, en general lo que esperan es que

les den cosas, trabajo, dinero, ayuda, con una visión paternalista del Estado. En

albergue, alimentos con 48.8% de las demandas, y en vivienda, el 23.0% y con

dinero el 14.4%.

La población testigo mantiene pocas diferencias con la población beneficiada. La

primera tiene la característica de una reducida actividad económica, es campesino

y jornalero. En tanto que la beneficiaria registra una diversidad de actividades, los

hombres artesanos, albañiles, las mujeres, artesanas, trabajadoras domésticas,

entre las más importantes.

Los rangos de ingresos de la población no beneficiaria se concentran en menos de

un salario mínimo, 85.5% o no recibió ingresos o recibió menos de un salario

mínimo, en tanto que entre los beneficiarios, no se registró a nadie que no reciba

algún ingreso por salario.

II. Recomendaciones.

Las recomendaciones más importantes son.

No obstante que en general el programa juega un papel muy importante en apoyo

a las condiciones de vida de los jornaleros, indígenas la mayoría, olvidados

sociales, es necesario que se rectifiquen algunas inercias.

2.1 De contexto.

- La Secretaría de Hacienda y las delegaciones estatales deben revisar los

tiempos de aprobación de los recursos y los mecanismos de control para un

manejo óptimo de los recursos.


118

- Se debe revisar las formas de traslado de recursos en el proceso de

descentralización de los recursos, pues los gobiernos de los Estados hasta ahora

no han mostrado interés de apoyar al Programa.

2.2 Del Programa. Sobre la operación. En las reglas de operación el Programa no señala en ningún momento como se

compromete a usar los recursos.

En el apartado 2.3.2 de Importes de las reglas de operación señala, “los montos

de apoyo que se destinen a cada uno de los ámbitos de acción serán

determinados a partir de los diagnósticos situacionales por unidad de trabajo y por

la realización de talleres de planeación participativa, en los que cada grupo de

beneficiarios priorizará las necesidades que se deberán atender”26, con esta

indefinición, los porcentajes que sobre cada línea de acción podrán provenir de

recursos federales no permite afirmar que el Programa se separa o no de sus

propósitos.

La proposición es que se modifiquen las reglas de operación y se señale cuánto

debe destinarse por línea de acción. Después de 13 años de existencia, el

programa tiene elementos para definir criterios de dirección de recursos y montos,

y no dejar a la indefinición total su manejo en las entidades.

Se requiere modificar la estructura programática y hacer una revisión profunda de

los conceptos y del significado de los registros.

Se deben establecer criterios de manejo de los recursos señalando formas y

montos de distribución por tipo de proyecto, línea de acción y entidad federativa.

26 SEDESOL. Reglas de Operación. 2002. Diario Oficial. 15 de marzo de 2002.


119

En materia de adquisiciones, se propone conformar Comités Regionales de

Adquisiciones u otra figura más operativa y que garantice el manejo honesto del

recurso, que sustituya al Comité de Adquisiciones de las Delegaciones Estatales

de SEDESOL cuyos procedimientos para las licitaciones son inoperantes.

Se debe cambiar las formas de registro del manejo de los recursos que permita

fácilmente darles seguimiento.

Se deben buscar mecanismos de participación de los beneficiarios para la

instrumentación de acciones

Que el programa a nivel central y con la participación de las delegaciones definiera

criterios sobre los rangos de gasto por tipo de proyecto, y señalara criterios de

montos según las características donde se desarrolle la capacitación y los gastos

que se tengan que realizar.

El programa debe de regresar a sus orígenes, y a sus operadores se les debe de

evaluar en el cumplimiento que se tenga sobre la solución de los problemas que

se logra en sus entidades, en función de la atención a los jornaleros en las

regiones de mayor concentración y en función de las necesidades que se plantean

en el diagnóstico situacional. De igual forma, oficinas centrales debe de realizar

con cierta regularidad la identificación de las zonas de mayor concentración de

jornaleros por entidad (considerando la posibilidad de que estas zonas cambien),

así como sus estructuras de edades y las condiciones del entorno.

Deberán de considerar también entre los productores el tipo de tenencia, tamaño

de predio, procesos de organización e integración de productores y disponibilidad

de servicios, para que los coordinadores estatales promuevan diagnósticos

situacionales a través de los cuales definan sus estrategias de atención a los

jornaleros.


120

Respecto a los promotores, se propone regular y generalizar la asignación de

viáticos con los requisitos que se presentan en zonas marginadas, que no

requieren comprobantes sino sólo ser aprobados por el jefe de la unidad

administrativa.

Que se asigne un número determinado de viáticos por mes según la zona, pero

que se vean beneficiados todos los promotores del país.

III. Prospectiva.

Se dice que la prospectiva es el conjunto de investigaciones para prever la

evolución social, ó conjunto de análisis y estudios realizados con el fin de explorar

o de predecir el futuro, pero si se conoce lo que está sucediendo, la prospectiva

puede servir, no solo para prever sino para modificar el futuro si se corrigen los

errores del pasado.

Sobre el futuro del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, PAJA, se

pueden plantear tres escenarios.

3.1 De la existencia del Programa

Un escenario posible es que desapareciera el Programa. Si ello llegara a suceder,

se producirían dos alteraciones. Por un lado, un descontento social por parte de

los jornaleros, sobre todo de aquellos que tienen muchos años de migrar a las

zonas de agricultura de exportación y que ya saben de la existencia del Programa.

En segundo lugar, se desequilibraría el modelo de agricultura de exportación

porque los productores demandarían subsidios para la atención de los jornaleros

migrantes.


121

3.2 Los jornaleros.

Lo que se observa actualmente es un incremento del número de jornaleros en la

agricultura de exportación. La lógica del desarrollo capitalista de la agricultura

señala que en la agricultura debe observarse una contracción absoluta y relativa

de la población ocupada por efectos del desarrollo tecnológico, sin embargo en

México se contrapone lo lógico a lo histórico. A nivel nacional, en 10 años no se

redujo el número de jornaleros ni en términos absolutos ni relativos.

Según el censo de población entre 1990 y 2000, el número de jornaleros aumentó

en casi 80 mil personas. Si analizamos los índices de marginalidad encontramos

que las entidades que mostraron índices de marginalidad altos y muy altos,

pasaron de 12 a 14 entre 1995 y 2000, de los cuales los que tenían índice de

marginalidad alto pasaron de 8 a 9 entidades y los de muy alta marginalidad

pasaron de 4 a 5 estados.

Las entidades que vieron deteriorados sus niveles de vida fueron en orden

alfabético, Guanajuato, que pasó del nivel medio a alto, Hidalgo, pasó de alto a

muy alto; Morelos de bajo a medio y Nayarit, de medio a alto.

Entidades como Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz, no lograron disminuir los

índices de alta marginalidad en cinco años. Estos elementos resultan

contundentes para afirmar que el fenómeno de aumento de la migración ya se dio

y está en aumento.

Respecto a la agricultura de exportación también aumentó la superficie

cosechada. Si se analiza el comportamiento del patrón de cultivos, se encuentra

que si bien los granos casi no crecieron entre 1990 y 2000, frutas y hortalizas

crecieron en casi 500 mil hectáreas. Sin embargo, entre 2001 y 2002 casi no

creció la superficie cosechada de estos cultivos.


122

¿Qué pasará si se mantiene la tendencia?

El no reactivar la producción de granos llevará a precarizar más las condiciones de

vida de los campesinos minifundistas que logran completar sus ingresos para la

sobrevivencia a través de la migración, al aumentar la migración de la agricultura

de subsistencia a la agricultura de exportación aumentar el programa va a

enfrentar una población objetivo mayor a la que habrá que ofrecerle apoyos.

Los aspectos anteriores no los puede resolver el Programa, pero debe tomarlos en

cuenta para efectos de planeación de sus acciones y hasta para argumentar para

la solicitud de recursos.

3.3 La operación del programa.

La operación del programa adolece de varias deficiencias. Los apoyos a la

población objetivo están en función de la oferta y no de la demanda, son los

funcionarios estatales quienes resuelven hacia dónde dirigir los recursos y que

montos asignar.

Adicionalmente, no existen criterios de asignación de montos de inversión por tipo

de acción, cada delegación estatal resuelve cuánto darle a los beneficiarios por

tipo de apoyo.

Por otra parte, los registros de cómo se gastan los recursos están concebidos para

que nadie se dé cuenta si están bien o mal gastados.

Parecería que las delegaciones estatales están seguras de que no les van a

revisar sus reportes y los de oficinas centrales consideran que los reportes están

correctos, entonces cada delegación estatal presenta los registros que quieren, no

importa que haya expediente técnico, parece que nadie los consulta.


123

En prospectiva si continúa operando de esta forma el programa, se va a deformar

el objetivo. El riesgo que se corre, sobre todo en localidad, es que deje de

atenderse a población jornalera para atender a población pobre, y sea un

programa más de atención a la pobreza.

Pero no sólo eso, sino que los beneficiarios mantendrán la lógica que en el pasado

han asumido, el considerar las acciones del gobierno como las del Estado

Benefactor, “me da lo que quiere y lo que puede, pero me tiene que dar”. Es decir,

asumir que el Estado tiene la obligación de apoyarlos participen o no participen.

Por otra parte, de no tener criterios de asignación del gasto, las deformaciones

pueden aumentar. Pero no sólo eso, en condiciones diferentes y con personal no

comprometido con el Programa como lo es ahora, los desvíos de recursos se

pueden dar con mucha facilidad.

3.4 Los factores que intervienen en su operación.

Es cierto que parte de las formas de registro de la inversión obedece a las trabas

que pone la estructura burocrática. La demanda generalizada de los funcionarios

estatales y oficinas centrales del Programa es el tiempo entre la radicación

(disponibilidad) de los recursos y el término del ejercicio.

Hay una coincidencia entre las delegaciones estatales. El cambio de

administración en las Delegaciones Estatales de la SEDESOL propició un

desconocimiento e interpretación limitada de los ordenamientos normativos para la

operación de los recursos del Programa, se creó una situación que generó

retrasos considerables derivados de la indefinición respecto a los procedimientos

para la liberación de los recursos, cambio constante de criterios y formatos,

modificaciones a los anexos técnicos y criterios diferenciados para integrar la

comprobación.


124

La falta de flexibilidad en el manejo de los recursos, especialmente en lo relativo a

la realización de adquisiciones, ha provocado que el Programa busque alternativas

para manejar el recurso, sobre todo si se recuerda que el programa no pudo

ejercer aproximadamente 30 millones de pesos por deficiencias en la estructura

burocrática.

La ley que norma los procedimientos de adquisiciones no está diseñada para su

aplicación en zonas rurales e inclusive en ciudades medias. La mayor parte de los

proveedores no tienen la capacidad para cumplir con los requisitos que marca la

normatividad para presentar propuestas. Como resultado de eso, se produce lo

contrario a lo esperado, se favorece a unos pocos grandes proveedores y se

compra a precios superiores que los que corren en el mercado.

Los tiempos que se invierten para cubrir los procesos de aprobación, autorización,

radicación y liberación de los recursos son excesivos. Esta situación, señala un

funcionario estatal, es derivada de las imprecisiones en los lineamientos

establecidos por la Delegación Estatal de la SEDESOL en relación con la

elaboración de los anexos técnicos respectivos.

En prospectiva, si continúa este esquema de aprobación de recursos y formas de

licitación, el resultado será que cada vez se logre ejercer menos presupuesto, de

por si ya tan castigado.

3.5 Sobre la descentralización.

Actualmente, de las 17 entidades donde opera el Programa, sólo 4 hicieron alguna

aportación. Excepto el gobierno de Sinaloa que aportó 7 millones de pesos, en las

otras tres entidades las aportaciones son poco significativas.


125

De esta forma, descentralizar el Programa puede significar el desvío de los

recursos en acciones de interés estatal, que si bien pueden utilizarlos para dar

atención a la población pobre, nada garantiza que se atiendan jornaleros

agrícolas, la conclusión es que la descentralización lleva el riesgo de desviar los

propósitos del Programa o desaparecerlos.


126

Cuadros estadísticos correspondientes al apartado 1.1.4.1 El comportamiento de la inversión por zonas.

Cuadro 1 Inversión en alimentación y abasto por tipo de proyecto, según zonas. 2002.

Zonas de Atracción Inversión

Beneficiarios en proyectos de inversión

Inversión promedio por beneficiario

Baja California Apoyo nutricional a madres gestantes 105,931 129 821 Apoyo nutricional a niños menores de 14 años 442,269 543 814 Apoyo nutricional a personas de la 3ª edad 105,138 128 821 Centro de abasto compras en común 113,000 740 153

Total 766,338 1,540 498

Baja California Sur Apoyo nutricional niños de 5 años 835,200 766 1,090 Apoyo integral a niños en edad escolar 603,000 600 1,005 Apoyo nutricional a menores en edad escolar 1,053,806 486 2,168 Dotación becas educativas (especie) 1,188,587 686 1,733

Equipamiento de guardería 150,000 90 1,667 Equipamiento y dotación de tienda com. 74,880 300 250

Obra compl. en aula prefabricada 335,418 50 6,708 Suministro y dotación de despensas 180,416 400 451

Total 4,421,307 2,932 1,508


127

Continuación

Cuadro 1 Inversión en alimentación y abasto por tipo de proyecto, según zonas. 2002




Chihuahua

Equipamiento de cocina 70,000 76 921

Total 70,000 76 921

Morelos Apoyo nutricional a niños menores de 14 años 199,000 714 13,267 Infraestructura para la alimentación y abasto equipamiento 92,000 547 23,000 Infraestructura para la alimentación y abastos construcción 1,230,000 1,452 123,000

Total 1,521,000 2,713 69,136

Sinaloa

Abasto alimenticio 640,000 560 1,143

Abasto alimenticio centro CAEI 80,000 59 1,356 Equipamiento de estufas de 4 quem. 410,000 2,199 186

Total 1,130,000 2,818 401

Tamaulipas

Fondo para el consumo 38,400 558 69

Total 38,400 558 69 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


128

Cuadro 2

Inversión en educación, cultura y recreación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



Inversión promedio

por beneficiario

Baja California

Becas en especie a niños de los servicios educativos móviles 135,000 135 1,000

Centro de abasto compras en común 9,000 150 60

Construcción de dos aulas de preescolar 410,000 60 6,833

Construcción de guardería 851,682 500 1,703

Eq. a gps. de niñ@s prom. de los Derechos Humanos 10,200 30 340

Eq. a grupos de niñas, prom. de los Derechos Humanos 375,600 1,566 240

Equipamiento a grupos infantiles 150,000 75 2,000

Equipamiento de desayunador comunitario 125,000 100 1,250

Equipamiento de gps. de alfabetización y educación primaria 63,443 100 634

Equipamiento de guarderías móviles 100,000 140 714

Paquete de materiales para autorehabilitación de vivienda 174,981 125 1,400

Total 2,404,905 2,981 807

Baja California Sur

Equipamiento de aula prefabricada 178,200 90 1,980

Equipamiento de guardería 176,000 270 652

Unidad móvil educativa, recreativa y cultural 150 -

Total 354,200 510 695

Chihuahua

Cancha de usos múltiples 65,276 127 514

Equipamiento de aula 47,000 48 979

Total 112,276 175 642


129

Continuación Cuadro 2

Inversión en educación, cultura y recreación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.


Beneficiarios en proyectos de

inversión Inversión promedio

por beneficiario Morelos Construcción de infraestructura educativa y recreativa 1,157,600 563 2,056 Equipamiento de infraestructura educativa y recreativa 285,000 1,228 232 Infraestructura educativa y recreativa estímulos (PROCEDER) 266,000 521 511 Infraestructura educativa y recreativa rehabilitación 185,000 226 819 Modulo de servicios integrales construcción 900,000 240 3,750 Total 2,793,600 2,778 1,006 Sinaloa 1 guardería p/50 niños 215 - Cerco perimetral en guardería 38,400 60 640 Construcción de aula 499,517 1,300 384 Construcción de guardería 1,076,101 2,350 458 Construcción y equipamiento de ludoteca 1,080,000 146 7,397 Equipamiento de guardería 645,000 1,298 497 PROCEDER 3,858,401 128,997 30 Total 7,197,418 134,366 54 Sonora Equipamiento de aula 180,000 320 563 Equipamiento de guardería 69,646 80 871



130

Cuadro 3

Inversión en salud y seguridad social por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



Inversión promedio

por beneficiario

Baja California Sur Modulo de comunicaciones 126,852 2,800 45 Total 126,852 2,800 45 Morelos Modulo de servicios integrales construcción 1,030,000 822 1,253 Total 1,030,000 822 1,253 Sinaloa Construcción de módulo de salud 150 - Total 150 - Tamaulipas Construcción de modulo de fomento a la salud 50,837 106 480 Total 50,837 106 480 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


131

Cuadro 4 Inversión en vivienda y saneamiento ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002



Inversión promedio

por beneficiario

Baja California Construcción de modulo sanitario 170,062 250 680 Paq. de mat. p/autoconstrucción de pie de casa 2,132,910 435 4,903 Paq. de mat. p/rehabilitación de modulo de salud 7,829 250 31 Total 2,310,801 935 2,471 Baja California Sur Construcción cancha usos múltiples 207,000 300 690


Equipamiento de consultorio médico 59,400 5,500 11

Reh. equip. dotación p/dispensario med. 183,200 1,808 101

Rehabilitación de 14 Viviendas 223,591 70 3,194

Total 1,472,141 7,858 187

Chihuahua

Albergue (mod. fam.) 324,000 100 3,240

Const. albergue fam. 409,800 105 3,903

Const. de albergue 720,655 278 2,592

Construcción de cocina 102,000 76 1,342

Construcción de aula 342,545 123 2,785

Obra complementaria 49,724 32 1,554

Pie de casa 350,000 51 6,863

Pie de casa (paq. mat.) 175,000 20 8,750

Reposición techos 100,000 106 943

Sanitario séptico 121,000 44 2,750

U. servicios integrales 938,000 194 4,835

Total 3,632,724 1,129 3,218


132


Inversión en vivienda y saneamiento ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002



Inversión promedio

por beneficiario

Morelos

Construcción de vivienda transitoria 297,000 171 1,737

Rehabilitación de vivienda 1,352,000 681 1,985

Rehabilitación de vivienda transitoria 832,900 1,012 823

Vivienda transitoria equipamiento 400,000 145 2,759

Total 2,881,900 2,009 1,434

Sinaloa

1 guardería p/50 niños 246,692 50 4,934

Ampliación de Vivienda 4,546,807 200 22,734

Const. 2 mod. viv. 26 cuartos 249,200 400 623

Const. 5 aulas educativas 130,232 3,302 39

Const. modulo de salud 234,993 260 904


Construcción de modulo sanitario 673,460 200 3,367

Construcción USI 1,000,000 500 2,000

Modulo sanitario 132,689 2,680 50

Modulo sanitario escolar 109,104 50 2,182

Modulo Vivienda 1,381,654 2,290 603

Planta purificadora de agua 625,000 600 1,042

Rehabilitación de albergue 53,836 1,653 33

Servicios sanitarios 219,120 620 353

2 Mod. viv.en niveles 20 ctos. c/u 1,448 -

2 Módulos de viv. 20 ctos. c/u 4,252 -

Const. de 1 mod. viv. 40 cuartos 1,250 -

Const. literas y mesas de conc 209 -

Sistema purificador de agua 217 -

Total 10,251,518 20,331 504


133


Inversión en vivienda y saneamiento ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002



Inversión promedio

por beneficiario

Sonora

Construcción de cocina 1,296,063 540 2,400

Construcción de albergue 2,962,180 2,278 1,300

Construcción de aula 1,002,256 160 6,264

Construcción de cancha deportiva 142,272 780 182


Construcción de modulo sanitario 1,335,712 1,400 954

Equipamiento de Guardería 69,646 80 871

Total 7,241,491 5,318 1,362

Tamaulipas

Construcción de pie de casa 784,960 91 8,626

Total 784,960 91 8,626 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


134

Cuadro 5

Inversión en empleo y capacitación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



Inversión promedio

por beneficiario

Baja California

Centro de abasto compras en común 28,500 240 119

Taller de capacitación para el trabajo 134,100 60 2,235

Talleres de capacitación 190,560 48 3,970

Total 353,160 348 1,015

Baja California Sur

Construcción y equipamiento para taller de costura 224,000 20 11,200

Total 224,000 20 11,200

Chihuahua

Modulo de invernadero 315,000 185 1,703

Taller de costura 70,000 42 1,667

Total 385,000 227 1,696

Sinaloa

Granja de aves 100,000 50 2,000

Proyecto 80,000 95 842


Total 468,000 264 1,773

Tamaulipas

Panadería 52,827 106 498

Total 52,827 106 498


135


Zonas de Expulsión Inversión


Inversión promedio

por beneficiario

Guerrero

Apoyo a la nutrición 523,769 16,150 32

Construcción de cocina 100,000 60 1,667

Construcción de local para tienda 160,000 456 351

Instalación de huerto familiar 320,604 60 5,343

Rehabilitación de tienda 275,200 3,646 75

Total 1,379,573 20,372 68

Oaxaca

Apoyo nutricional a menores en edad escolar 1,031,500 927 1,113

Establecimiento de tienda comunitaria 120,000 336 357

Total 1,151,500 1,263 912 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


136

Cuadro 7 Inversión en educación, cultura y recreación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



Inversión promedio

por beneficiario

Guerrero

Construcción de aula 322,000 48 6,708

Construcción de cancha 224,303 1,230 182

Construcción de cancha de usos múltiples 330,000 1,100 300

Construcción de parque 100,000 200 500

Equipamiento aula escolar 18,000 60 300

Equipamiento de aula 29,000 199 146

Rehabilitación de aula 50,000 138 362

Rehabilitación de Instrumentos Musicales 37,347 200 187

Total 1,110,650 3,175 350

Oaxaca

Centro educativo comunitario 800,000 880 909

Construcción y equipamiento de aula escolar 3,380,000 515 6,563

Establecimiento de huertos familiares 140,000 200 700

Fondo para la migración 465,000 465 1,000

Terminación y equipamiento de aula escolar 150,000 419 358

Total 4,935,000 2,479 1,991 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


137

Cuadro 8 Inversión en salud y seguridad social por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



Inversión promedio

por beneficiario

Guerrero

Apoyo a la nutrición 11,040 275 40

Construcción de casa de salud 710,000 900 789

Construcción de modulo de salud 300,000 661 454

Equipamiento de modulo de salud 313,626 5,576 56

Rehabilitación de casa de salud 71,000 884 80

Total 1,405,666 8,296 169

Oaxaca

Construcción de casa de salud 500,000 631 792

Construcción y equipamiento de casa de salud 600,000 884 679

Total 1,100,000 1,515 726 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


138

Cuadro 9 Inversión en vivienda y saneamiento ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



inversión


Guerrero

Construcción de letrinas 160,000 100 1,600

Rehabilitación de muros 560,000 290 1,931

Rehabilitación de pisos 1,398,600 1,285 1,088

Rehabilitación de pisos y techos 106,000 50 2,120

Rehabilitación de techos 1,171,800 1,055 1,111

Total 3,396,400 2,780 1,222

Oaxaca

Ampliación de sist. de agua potable 400,000 128 3,125

Ampliación de Vivienda 1,498,500 555 2,700

Construcción de pie de casa 570,000 75 7,600

Construcción de sanitarios ecológicos 860,000 550 1,564

Rehabilitación de sist. de agua potable 250,000 485 515

Rehabilitación de vivienda 2,560,000 1,100 2,327

Total 6,138,500 2,893 2,122 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


139

Cuadro 10 Inversión en empleo y capacitación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.


Beneficiarios en proyectos

de inversión 3/


Guerrero

Cría de especies menores 281,500 200 1,408

Equipamiento de molino para nixtamal 120,000 950 126

Fomento agrícola 1,135,125 392 2,896

Fomento pecuario 620,380 166 3,737

Fondo de financiamiento 232,977 936 249


Taller de carpintería 230,000 120 1,917


Total 3,272,845 3,136 1,044

Oaxaca

Establecimiento de huerto 175,000 280 625



140


Zonas Intermedias Inversión


Inversión promedio

por beneficiario

Durango Apoyo nutricional a niños menores de 14 años 66,782 82 814 Infraestructura para la alimentación y abasto equipamiento 80,000 200 400 Total 146,782 282 521 Hidalgo Apoyo a la nutrición 30,000 120 250 Apoyo nutricional a niños madres gestantes 60,000 60 1,000 Apoyo nutricional a niños menores de 14 años 218,000 432 505 Apoyo nutricional a personas de la 3ª edad 137,800 220 626 Construcción de comedor en albergue 69,368 3,510 20 Construcción de fogones 5,120 8 640 Construcción de tienda en albergue 35,000 3,510 10 Dotación de leche 25,000 200 125 Equipamiento de cocina comunitaria 119,000 288 413 Equipamiento de tienda comunitaria 40,000 30 1,333 Equipamiento de tienda en albergue 11,493 3,510 3 Fondo para el abasto en albergue (tienda) 43,478 3,510 12 Total 794,259 15,398 52 Jalisco Cocina comunitario construcción 260,707 528 494 Complemento alimenticio a niños, mujeres lactantes, gestantes y ancianos 79,520 356 223 Construcción cocinetas 195,212 742 263 Dotación de leche a niños desnutridos 124,320 282 441 Total 659,759 1,908 346 Michoacán Apoyo nutricional a niños jornaleros 186,400 200 932 Construcción de cocina COPUSI 160,000 150 1,067 Total 346,400 350 990


141

Continuación





Nayarit

Apoyo nutricional a niños menores de 14 años 952,227 1,618 589

Equipamiento de infraestructura alimentación 56,662 372 152 Equipamiento de infraestructura para alimentación y abasto 4,502 70 64

Total 1,013,391 2,060 492

Puebla

A. borregos 666,000 74 9,000

A. cerdos 318,400 1,779 179

A. gallinas postura 108,000 54 2,000

Dot. rac. aliment. 390,600 434 900

Dotación despensas 33,000 66 500

Huerto familiar 165,000 55 3,000

Huertos de nopal 50,000 10 5,000

Prod. carpa 10,000 15 667

Prod. hort. Microtunel 18,000 6 3,000

Prod. seta 25,000 6 4,167

Prod. trucha A. 20,000 30 667

Total 1,804,000 2,529 713

San Luis Potosí

Apoyo al tránsito migratorio 268,000 806 333

Dotación de leche 73,852 224 330

Fondo de abasto 30,000 265 113

Inf. para la alimentación (cocina) 34,677 216 161

Total 406,529 1,511 269

Veracruz

Dotación despensas 45,000 261 172

Establecimiento de tienda para el abasto 25,000 120 208



142



Beneficiarios en

proyectos de inversión

Inversión Promedio (pesos)

Durango Equipamiento de guardería 60,000 299 201 Infraestructura educativa y recreativa aula de usos múltiples construcción 208,153 150 1,388 Infraestructura educativa y recreativa aula de usos múltiples equipamiento 47,696 40 1,192 Total 315,849 489 646 Hidalgo Construcción de ludoteca 120,000 34 3,529 Equipamiento y rehabilitación de guardería 75,186 50 1,504 Total 195,186 84 2,324 Jalisco Construcción de aula 80,000 378 212 Equipamiento de aula 22,400 62 361 Equipamiento de guardería 87,780 528 166 Modulo de usos múltiples equipamiento 63,000 676 93 Modulo de usos múltiples rehabilitación 123,000 75 1,640 Rehabilitación de aula 84,000 83 1,012 Total 460,180 1,802 255 Michoacán Construcción de aula de usos múltiples 300,000 250 1,200 Construcción de aula para jardín de niños 300,000 98 3,061 Construcción de cancha de usos múltiples 255,500 370 691 Construcción de parque infantil 400,000 290 1,379 Construcción y equipamiento de aula escolar 125,000 66 1,894 Construcción y equipamiento de ludoteca 341,352 100 3,414 Equipamiento de aula de usos múltiples 100,000 350 286 Equipamiento de aula preescolar 100,000 30 3,333 Equipamiento de ludoteca 111,748 150 745 Total 2,033,600 1,704 1,193


143

Continuación





Nayarit

Construcción de infraestructura educativa 745,192 450 1,656

Construcción de infraestructura educativa y recreativa 463,223 234 1,980 Equipamiento de infraestructura educativa 442,285 600 737 Equipamiento de infraestructura educativa y recreativa 483,310 512 944 Rehabilitación de Infraestructura Educativa y Recreativa 124,116 340 365 Total 2,258,126 2,136 1,057 Puebla Construcción de aula 406,000 40 10,150 Equipamiento de CAEI 20,000 1 20,000 Proy. Educ. Integ. 2,087,000 511 4,084 Proy. Educ. Integ. (2a Etapa) 100,000 145 690 Total 2,613,000 697 3,749 San Luis Potosí Becas educativas 1,657,500 1,316 1,259 Construcción de aula 170,000 192 885 Construcción de aula de usos múltiples 242,690 474 512 Equipamiento de aula 45,000 514 88 Equipamiento de CAEI 48,000 51 941 Total 2,163,190 2,547 849 Veracruz Apoyo integral para desaliento al trabajo de niños cortadores de café 200,000 309 647 Juegos infantiles adquisición 145,000 2,083 70

MOSI equipamiento (2ª etapa de construcción servicios comple.)

100,000 480 208 Total 445,000 2,872 155

Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


144

Cuadro 13 Inversión en salud y seguridad social por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



inversión


Hidalgo

Const. baños en albergue (consult. y guardería) 120,000 50 2,400

Const. de modulo de servicios integrales 806,642 500 1,613

Dotación de pabellones (salud preventiva) 39,911 400 100

Equipamiento consultorio (botiquín médico) 40,000 261 153

Equipamiento de casa de salud 20,000 53 377

Total 1,026,553 1,264 812

Jalisco

Construcción de modulo de salud 98,700 70 1,410

Consultorio rehabilitación 90,000 378 238

Equipamiento consultorio 112,224 678 166

Equipamiento de modulo de salud 227,260 220 1,033

Modulo se usos múltiples construcción 160,637 528 304

Total 688,821 1,874 368

Michoacán

Equipamiento de dispensario médico 37,500 120 313

Total 37,500 120 313

Puebla

Proy. apoyo senectud 150,000 25 6,000

Proy. medicina trad. 50,000 15 3,333

Total 200,000 40 5,000

San Luis Potosí

Botiquín 295,000 2,824 104

Construcción de unidad de rehabilitación 509,216 1,068 477

Equipamiento y dotación de botiquín 70,000 777 90

Modulo de salud 157,983 163 969

Total 1,032,199 4,832 214

Veracruz

Casa de salud equipamiento 30,000 278 108



145

Cuadro 14

Inversión en vivienda y salud ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



inversión

Inversión Promedio

(pesos) por beneficiario

Durango Ampliación de sist. de agua potable 130,000 107 1,215 Constricción de dormitorios y Servicios complementarios 573,255 200 2,866 Construcción de modulo sanitario 197,000 50 3,940 Construcción de Vivienda (pie de casa) 1,448,692 454 3,191 Obra complemetaria en albergue 54,396 50 1,088 Rehabilitación de vivienda 236,416 200 1,182 Servicios complementarios en albergue (construcción de cisterna, fosa séptica po 114,604 192 597 Servicios complementarios vivienda transitoria 424,989 100 4,250 Vivienda transitoria cocina comedor construcción y equipamiento 1,267,169 350 3,620 Vivienda transitoria servicios complementarios equipamiento 27,624 105 263 Equipamiento de dormitorios (mamparas) 150 - Total 4,474,145 1,958 2,285 Hidalgo Adquisición de contenedores para basura 15,000 153 98 Amp. de albergue (modulo de recepción) 120,000 261 460 Const. de sist. de agua potable 99,200 108 919 Const. de lavaderos/Rehab. sist. Hidráulico 30,000 3,510 9 Construcción de almacén en albergue 45,000 3,510 13 Construcción de baños comunitarios 40,000 241 166 Construcción de fogones 37,120 58 640 Construcción de letrinas 1,042,526 286 3,645 Equipamiento de dormitorios (guardería) 22,217 50 444 Rehabilitación de albergue (pintura) 68,520 153 448 Rehabilitación de pisos 389,824 153 2,548 Rehabilitación de techos 424,464 100 4,245 Total 2,333,871 8,583 272


146


Inversión en vivienda y salud ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



inversión

Inversión Promedio


Jalisco Construcción de modulo sanitario 129,720 297 437 Construcción de vivienda (pie de casa) 391,600 297 1,319 Construcción de vivienda transitoria 841,200 291 2,891 Rehabilitación de vivienda transitoria 1,516,600 320 4,739 Equipamiento de cocinetas 808 - Vivienda transitoria equipamiento 382,400 370 1,034 Total 3,261,520 2,383 1,369 Michoacán Const. de Servicios complementarios en USI 100,000 120 833 Construcción de fogones individuales en USI 50,000 220 227 Construcción de pie de casa 2,128,000 414 5,140 Construcción USI 650,000 440 1,477 Total 2,928,000 1,194 2,452 Nayarit Construcción de vivienda transitoria 4,475,274 574 7,797 Obra complementaria de inf para alim. 30,000 234 128 Reh de Infraest para alimentación 36,000 307 117 Rehabilitación de infraestr. educativa 16,797 30 560 Rehabilitación de vivienda 798,000 544 1,467 Rehabilitación de vivienda transitoria 1,114,259 1,373 812 Servicios complem de Vivienda trans. 147,813 150 985 Servicios complementarios vivienda transitoria 1,341,008 498 2,693 Total 7,959,151 3,710 2,145 Puebla Letrina abonera 840,000 140 6,000 Pie de casa 2,992,000 68 44,000 Total 3,832,000 208 18,423


147

Continuación

Cuadro 14 Inversión en vivienda y salud ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002.



inversión

Inversión Promedio


San Luis Potosí Construcción de galera 32,262 120 269 Construcción de letrinas 80,000 344 233 Construcción de USI 2ª etapa 2,072,099 1,027 2,018 Construcción vivienda transitoria 56,126 80 702 Equipamiento de albergue 418,674 2,066 203 Equipamiento USI 70,000 150 467 Rehabilitación de vivienda piso y techo 817,738 690 1,185 Servicios complementarios en albergue 627,408 1,027 611 Sistema de agua potable 497,337 1,797 277 Total 4,671,644 7,301 640 Veracruz Ampliación Vivienda (construcción de modulo sanitario unifamiliar) 24,000 154 156 Construcción de letrinas 215,000 459 468 Construcción de modulo sanitario unifamiliar 463,000 232 1,996 Construcción de piletas 44,000 238 185 Rehabilitación de vivienda 5,198,069 7,294 713 Tanques para almacenamiento de agua adquisición 290,000 819 354 Total 6,234,069 9,196 678 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


148

Cuadro 15 Inversión en empleo y capacitación por tipo de proyecto, según zona. 2002.



Inversión promedio

por beneficiario

Durango

Fomento agrícola 8,400 14 600

Fomento pecuario 211,474 127 1,665


Total 284,276 166 1,713

Hidalgo

Bloquera comunitaria 80,000 15 5,333

Capital de trabajo para carpintería 75,000 25 3,000

Cultivos 191,830 49 3,915

Dotación de bombas aspersoras 30,000 14 2,143

Elaboración de artesanías 135,600 57 2,379

Establecimiento de huerto 49,000 1 49,000

Establecimiento de molino de nixtamal 15,000 25 600

Explotación de animales 531,459 18 29,526

Fomento apícola 50,000 8 6,250

Granja de aves 10,000 17 588

Sanidad animal (botiquín médico) 60,000 57 1,053

Subsoleo 132,000 32 4,125

Viveros 38,000 15 2,533

Total 1,397,889 333 4,198

Michoacán

Cría de borregos de traspatio 70,000 88 795

Total 70,000 88 795

Nayarit

Apoyo a producción y productividad 14,480 128 113


Total 602,200 661 911


149


Inversión en empleo y capacitación por tipo de proyecto, según zona. 2002.




Puebla Establecimiento de huerto 80,000 25 3,200 Granja de aves 520,000 47 11,064 Mej. ganado caprino 30,000 6 5,000 Panadería 90,000 5 18,000 Prod. de chile can. 200,000 45 4,444 Prod. lombricomposta 30,000 8 3,750 Rehabilitación de estanques 60,000 20 3,000 Taller de capacitación para el trabajo 295,000 48 6,146 Viveros 120,000 12 10,000 Total 1,425,000 216 6,597 San Luis Potosí Fomento agrícola (construcción de local) 26,000 60 433 Fondo de financiamiento (block) 133,000 66 2,015 Fondo de financiamiento (planta) 80,000 58 1,379 Huertos familiares 50,000 107 467 Paquete avícola 59,840 220 272 Plantación de vainilla 40,835 100 408 Taller de capacitación (cerámica) 90,000 25 3,600 Taller de capacitación (herrería) 121,420 30 4,047 Taller de capacitación (manualidades) 20,000 40 500 Taller de capacitación de bordado 28,743 114 252 Total 649,838 820 792 Veracruz Construcción de invernadero 80,000 154 519 Instalación de bloquera 70,000 340 206 Total 150,000 494 304 Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.


150

EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A JORNALEROS AGRÍCOLAS.

IMPACTO EN 2001, COMPORTAMIENTO EN 2002 y UN ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE 2001 y 2002.

PRESENTACIÓN. 1

INTRODUCCIÓN. 3

ANTECEDENTES. 6

1. El comportamiento de la agricultura en México. 6 1.1 Patrón de cultivos. 7 1.2 La agricultura de exportación. 8

2. Situación de los jornaleros agrícolas en el país. 12

CAPITULO I 17

LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA. 17

1.1 La operación del Programa en 2002. 17 1.1.1 El ejercicio del presupuesto. 17 1.1.2 Población que atiende. 21 1.1.3 Inversión por línea de acción. 23 1.1.4. La operación del Programa según el manejo de la inversión en 2002. 25

1.1.4.1. El comportamiento de la inversión por zonas. 26 1. Zona de atracción. 26 2. Zona de expulsión. 30 3. Zona intermedia. 32

1.1.6 Concertación. 35 1.1.6.1 La participación de los productores. 35 1.1.6.2 Promoción social y coordinación Institucional. 36 1.1.6.3 La complementariedad. 41

1.2. El cumplimiento de las reglas de operación. 43 1.2.1 La cobertura. 43 1.2.2. La Focalización. 48 1.2.3. La eficacia y la eficiencia. 50 1.2.4. El costo efectividad. 52


151

1.3. La operación del programa 2001 y 2002. Una comparación. 55 1.3.1. Presupuesto asignado. 55 1.3.2. Aportaciones de los gobiernos de los Estados y los productores. 58 1.3.3. Su distribución por línea de acción. 60 1.3.4. Atención a Jornaleros. 62 1.3.5. El presupuesto ejercido. 64

CAPÍTULO II 67

FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA. 67

2.1 La relación del Programa con las delegaciones estatales de SEDESOL. 67 2.1.1 La liberación de los recursos. 67 2.1.2 La relación del Programa con los gobiernos estatales. 69 2.1.3 La red de promotoría y el Programa Intersectorial. 74

CAPÍTULO III 78

EL IMPACTO DEL PROGRAMA. 78

3.1 El impacto del Programa entre la población beneficiada. 78 3.1.1 Características de la población entrevistada. 78

3.2 Conocimiento del programa. 81

3.3 Impacto del Programa de Jornaleros por líneas de acción. 82 3.3.1 Vivienda y saneamiento ambiental. 83 3.3.2 Salud y seguridad social. 85 3.3.3 Educación, cultura y recreación. 87 3.3.4 Empleo, capacitación y productividad. 89 3.3.5 Procuración de justicia. 91

3.4. Una visión global del impacto. 91 3.4.1 Análisis de impacto por unidad de trabajo y por zona. 91 3.4.2 Análisis de impacto por zona y sexo. 94

3.5 Un análisis cualitativo. Expectativas de la población beneficiada. 98 3.5.1 Percepción del impacto entre la población encuestada. 98 3.5.2 Percepción de los jornaleros sobre la operación del Programa. 99 3.5.3 Expectativas de la población beneficiaria. 103

3.6 Programas a los que acceden los jornaleros. 105

3.7 La población testigo. 106


152

CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROSPECTIVA. 110

I. Conclusiones. 110 De la operación del programa. 110 Comparación entre los ejercicios de 2001 y 2002. 113 Factores que contribuyen a la operación del programa. 114 El impacto del Programa entre la población beneficiada. 114

II. Recomendaciones. 117 2.1 De contexto. 117 2.2 Del Programa. 118

III. Prospectiva. 120 3.1 De la existencia del Programa 120 3.2 Los jornaleros. 121 3.3 La operación del programa. 122 3.4 Los factores que intervienen en su operación. 123 3.5 Sobre la descentralización. 124

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