REFLEXIONES SOBRE LA ETICA PBLICA EN ARGENTINA

Fundacin Estado y Sociedad

Documento de Trabajo N 3

tica o Corrupcin

El dilema del nuevo milenio

Autor

RODOLFO ARLAND

Serie Transparencia

Mendoza, diciembre de 2002

1. tica

La tica es la conviccin humana de que no todo vale por igual

de que hay razones para preferir un tipo de actuacin a otros

Fernando Savater

A partir de las constantes denuncias de corrupcin de nuestra Latinoamrica contempornea, la tica, disciplina que antes estaba reservada slo a la filosofa, se ha convertido en una demanda comn de nuestras sociedades.

Entindase bien que la demanda tica no slo se focaliza al gobierno que, como representante de la mayora, es quien debe dar el ejemplo sino tambin a toda la oposicin (que representa al resto de la sociedad). Hoy la clase poltica est sospechada de corrupta, no porque todos roben sino porque muestran una imagen de autores, cmplices, encubridores o, lo que es peor an, indiferentes. As la corrupcin navega sobre el inconsciente colectivo y, si el modelo deseable estimula el xito econmico a cualquier costo, la corrupcin se convierte en un subproducto casi inevitable que refleja, en palabras de Saltos Galarza (1999), la epidemia de fin de siglo.

Definimos a la tica como el campo de la teora filosfica que averigua los fundamentos racionales de las conductas y prcticas humanas y sociales. Cada grupo humano, en su idiosincrasia cultural e histrica modela esa tica en costumbres, modos de actuar y maneras de ser. Que es lo que se conoce como moral.

La diferencia entre tica y moral resulta muy clara al leer a Cortina (1995) cuando afirma que la tica, si bien incide tambin en las decisiones correctas de la conducta humana, lo hace a travs de cnones o fundamentos morales, es decir, no seala lo que es bueno o malo hacer (moral) sino cundo lo es (tica). En realidad, la tica es un juicio que se expone socialmente sobre las conductas de los seres humanos que componen la sociedad. La tica trata sobre los principios del deber hacer, mientras que la moral modela esa tica en costumbres, modos y maneras de hacer. Resumiendo, la moral es lo que se practica y la tica piensa cmo debe ser esa moral.

Entre los paradigmas ms representativos de la tica, Boladeras (1996) ubica al utilitarismo (orientacin pragmtica), la tica aristotlica (tica de la vida buena) y la moral universalista de Kant (tica del imperativo categrico) como los diferentes niveles que puede abordar la razn prctica. As, muestra cmo la respuesta al interrogante qu debo hacer? establecido por el paradigma tico a seguir, sugiere la existencia de ms de una tica.

La importancia de la tica en la actualidad radica en lo que Dussel (2000) denomina el reto actual de la tica: detener el proceso destructivo de la vida. Este autor resalta la importancia de la tica afirmando que ella tiene que ver con la vida y la muerte de la humanidad en el sentido que, si no poseemos un criterio tico, se va a hacer de la vida algo que tienda al suicidio colectivo. As, el deber tico cambiar las cosas parte de una tica de vida.

Como bien aclara Moreno Ocampo (1993) cuando en nuestros pases hablamos de tica, en realidad nos estamos refiriendo a la corrupcin, trmino que sintetiza el principal malestar poltico de la Amrica Latina de fin de siglo. Malestar poltico porque la exigencia de mayor eticidad est dirigida a la clase dirigente (polticos, empresarios, gremialistas, funcionarios) en el sentido de elite que conduce a los ciudadanos, le fija lmite, define reglas y controla su aplicacin.

Reisman (1981) traza una distincin que resulta fundamental para comprender las diferencias que existen entre los sistemas ticos. Dice el autor: en cualquier proceso social el observador puede distinguir un sistema mtico que expresa claramente todas las reglas y prohibiciones y un cdigo prctico que dice a los operadores cundo, cmo y por quin pueden hacerse ciertas cosas prohibidas por las reglas.

Siguiendo este razonamiento vemos que existen dos sistemas normativos: uno que se supone que se aplica y que las elites alaban de la boca para afuera (normas mticas) y otro muy distinto que es el que se aplica en la realidad (cdigo prctico). Los ciudadanos, funcionarios pblicos o no, que actan amparados por el cdigo prctico saben que estn violando las normas mticas y, por lo tanto, deben actuar discretamente. As, quienes actan de acuerdo a las normas mticas se encuadran dentro de la tica principista (o de la intencin) mientras quienes orientan su conducta en funcin de los cdigos prcticos adoptan la tica utilitarista (o de la responsabilidad). La primera ensea que los actos son buenos o malos segn la intencin, ms all de los resultados y la nica cosa buena es la buena voluntad, mientras la tica utilitarista, por su parte, dice que el resultado es lo ms importante sin detenerse en consideraciones valorativas. En palabras de Saltos Galarza (2000) en nuestras actuales sociedades la tica del deber entra en crisis frente al advenimiento de la tica utilitarista para dar origen al posmoralismo light.

Por ello es muy peligroso para la sociedad que, desde posiciones de poder, se proponga transformar las normas mticas en reglas prcticas. As cuando en Argentina, el sindicalista Luis Barrionuevo aconsej a los funcionarios que dejaran de robar por dos aos y que l no consolid una posicin econmica trabajando, est proponiendo lo que Lipovetsky (1998) llama la tica indolora y light, basada en la cultura individualista y el crepsculo del deber, logrando con ello que la tica se convierta en un auxiliar eficaz de lo econmico.

La organizacin del sistema judicial de cada pas tiene mucha vinculacin con la distancia entre los sistemas mticos y los cdigos prcticos. As en el modelo anglosajn las reglas se crean de acuerdo con las costumbres de la comunidad y, cuando los ciudadanos juzgan las violaciones, se produce un acercamiento muy estrecho entre normas mticas y reglas prcticas. En este modelo no se promulga la ley que no puede ser cumplida. En cambio, en nuestro modelo judicial, de origen europeo continental, el estudio de la ley implica el conocimiento de su historia, una interpretacin gramatical, un anlisis lgico, su armona con otras normas, pero cuando los jueces actan no se toma en cuenta la forma en que la sociedad utiliza esas reglas. Existe un importante ingrediente cultural que debilita al Estado: la lejana de ley donde el estado comienza a debilitarse al no poder hacer efectivo lo que exige a travs de sus leyes.

En Amrica Latina, la gran distancia existente entre el sistema mtico y los cdigos prcticos qued plasmada cuando, en 1523, Hernn Corts alz sobre su cabeza (como signo de sumisin a la Corona) la Real Cdula y sentenci: se acata pero no se cumple. As la organizacin basada en el poder y el inters individual antes que en las reglas y el bien pblico se extendi a lo largo de los siglos dando origen a la corrupcin como prctica poltica habitual.

Para una civilizacin que deposita su confianza en el conocimiento de las reglas, es profundamente aterrador darse cuenta que esas reglas no es ms que letra muerta y que es necesario aprender un conjunto de principios y prcticas totalmente diferentes para obtener resultados deseables. Frente a un caso de corrupcin nos exaltamos y exigimos el castigo previsto por las normas mticas, sin advertir que para reducir la distancia que existe con los cdigos prcticos hay que encontrar las razones y las claves de estos ltimos o, llegado el caso, quitar el carcter clandestino de los cdigos prcticos y aceptarlos abiertamente como parte del sistema mtico.

Es muy importante que al funcionario pblico se lo investigue, y an castigue si corresponde, cuando tiene el poder. Antes del caso Lockheed, en los Estados Unidos se dio el caso Watergate, donde el presidente en ejercicio se vio obligado a dejar el poder. Aqu encontramos una diferencia con Argentina: aqu el gobierno que llega al poder indaga al que se fue. Tambin este hbito puede encontrar su antecedente en una figura del antiguo derecho espaol, el juicio de residencia: cuando un Virrey finalizaba su mandato se lo investigaba y poda ser encarcelado. En Argentina la investigacin retroactiva se convirti en consecuencia natural de la derrota poltica.

Resulta imperativo que nuestras instituciones democrticas mejoren su funcionamiento a travs del control y la participacin ciudadana. En tal sentido, es importante tomar como ejemplo la democracia de los Estados Unidos en los casos Watergate y Lockheed. Pero tambin es importante no perder de vista cmo se desarroll la historia del sistema poltico norteamericano: en su nacimiento independiente, los Estados Unidos eran un pas econmicamente subdesarrollado en relacin con Inglaterra. Su prioridad, sin embargo, fue establecer una Constitucin y cumplirla. Si bien esta no fue una decisin eminentemente econmica, la seguridad institucional resultante gener el clima dentro del cual se generara el desarrollo econmico. Estos ejemplos sirven a Latinoamrica en tanto y en cuanto no se pierda de vista las particularidades histricas, sociales, polticas y econmicas de nuestros pases. Dejando de lado la tentacin de traspolar automticamente experiencias forneas, es preferible intentar lo que Saltos Galarza (2000) denomina dilogo de saberes y culturas.

Cuando un pueblo jerarquiza al desarrollo econmico por sobre otros intereses, acude a cualquier medio para lograrlo perdiendo credibilidad frente a aquellos otros pases que podran contribuir con su capital a su desarrollo. En una sociedad donde todo el mundo se preocupa excesivamente por el bienestar econmico inmediato, nadie piensa en el conjunto ni en el largo plazo, de esta manera se obtiene como resultado lo que nadie desea: el fracaso econmico de la sociedad como un todo.

La reputacin de las instituciones republicanas depende no slo de la aplicacin objetiva de las leyes, sino de la conducta de los funcionarios, agentes y empleados pblicos. Esta debe sustentarse en forma permanente en los principios ticos y morales en los que se basa la vocacin de servicio para salvaguardar y evitar contrariar el inters pblico cuya proteccin, promocin y defensa les ha sido asignadas. No se trata de la proteccin en forma exclusiva del erario pblico sino, fundamentalmente, de la mentada confianza pblica, de la seriedad y rectitud en el ejercicio o la realizacin de acciones en el marco de los deberes y responsabilidades del estado. Debe hacerse realidad el aforismo de Hegel: el Estado es la realidad de la idea moral.

No basta con que el funcionario pblico cumpla con la ley, es necesario que d cuenta a la sociedad de sus actos, an en el caso de que esta no lo exija. Adems del concepto de legalidad, hoy se impone un neologismo: accountability, como nota esencial en el ejercicio de la funcin publica. La idea de imparcialidad en la gestin de los asuntos pblicos implica, no slo la apoliticidad de las decisiones administrativas, sino tambin se sustenta en la idea del imperativo moral en sentido kantiano, como bien lo expresa Boladeros (1996). Como dijo Montesquieu: la democracia se convierte en el peor de los regmenes si carece de lo que es probablemente su requisito bsico: la virtud.

Resulta conveniente distinguir entre principios ticos en el ejercicio de la funcin pblica, de aquellas conductas que implican obligatoriedad de cumplimiento, en razn de que su inobservancia est penada por el ordenamiento jurdico, por lo que estas conductas se encuentran tipificadas ya sea como delitos o como faltas administrativas. En palabras del prcer argentino Mariano Moreno: no solamente se debe tratar de que los hombres sean buenos, sino de evitar que sean malos. Pero hoy es necesario ir ms all: el funcionario pblico es un agente moral, en virtud de que ejerce una actividad de manera permanente y habitual adscrita a rganos cuya finalidad es satisfacer las necesidades pblicas. Este desempeo implica aspectos vocacionales, dominio de tcnicas, desarrollo de conocimientos y formacin de actitudes, todas en funcin del servicio pblico definido por el bien comn.

El gobernante es responsable cuando da fundamentos de sus actos y muestra por qu son deseables. Esto es la reflexin tica y no slo el pensar tcnico o burocrtico. Razonar en el plano de los valores significa utilizar premisas y no slo hechos. El anlisis de la eficacia de las polticas no alcanza, porque tambin se deben satisfacer criterios de valor. Segn Hume, este delicado trnsito del ser al deber ser y viceversa, no es una deduccin lgica o formal, sino una toma de posicin. El deber ser tiene que ver con las convicciones, la conciencia y el compromiso social de los gobernantes.

La preocupacin contempornea por la cuestin tica no debe considerarse como meramente filosfica. El vaco tico en los gobiernos o en sus funcionarios se refleja en sus decisiones, en las polticas pblicas. Ocurre cuando ellos eligen pensando en los beneficios de los grupos de inters, no en la poblacin. La falta de tica no es una cuestin declarativa, sino que se manifiesta por una desviacin de recursos pblicos que es injusta y aumenta la desigualdad en la sociedad civil. Siguiendo las enseanzas de Max Weber: el dilema consiste en que no hay tica en el mundo que pueda sustraerse al hecho que, para lograr fines buenos, deba recurrirse a medios moralmente dudosos.

2. Corrupcin

Quin tiene mayor culpa:

el que peca por la paga o el que paga por pecar?

Sor Juana Ins de la Cruz

Una de las ms completas definiciones de corrupcin, es la que propone Saltos Galarza (1999) que la presenta como un sistema de comportamiento de una red en la que participan un agente (individual o social) con intereses particulares y con poder de influencia para garantizar condiciones de impunidad, a fin de lograr que un grupo investido de capacidad de decisin de funcionarios pblicos o de personas particulares, realicen actos ilegtimos que violan los valores ticos de honradez, probidad y justicia y que pueden tambin ser actos ilcitos que violan normas legales, para obtener beneficios econmicos o de posicin poltica o social, en perjuicio del bien comn.

Sin embargo, las encuestas internacionales ms importantes como Transparency International, World Economic Forum, Gallup y KPMG utilizan el trmino corrupcin como el uso del poder pblico para el beneficio privado (por ejemplo: sobornos a funcionarios pblicos, retornos en licitaciones pblicas, malversacin de fondos pblicos) centrndose nicamente en la visin econmico-administrativa del fenmeno. Visin esta que se olvida que la corrupcin es ante todo un problema tico y moral: violar valores positivos, en palabras de Saltos Galarza (1999).

Para entender la corrupcin y sus consecuencias, as como para disear polticas de combate y prevencin, Lpez Presa (1998) afirma que no basta indagar los casos individuales que se presentan aqu y all, y el carcter ms o menos permisible de una u otra prctica, sino que se requiere adems examinarla desde el punto de vista de la sociedad como un todo, tratando de identificar los elementos que influyen en su aparicin y su desarrollo y, a la vez, precisar desde esta perspectiva sus efectos netos: a quines beneficia y a quines perjudica y sus costos implcitos.

Nuestros ciudadanos denotan un malestar que se refleja en seales de agotamiento de conductas histricamente complacientes hacia la corrupcin de las elites dirigentes. La percepcin de la corrupcin por parte de la sociedad ha venido creciendo en los ltimos tres aos y se la identifica con la impunidad, la falta de justicia, y la traicin al mandato popular. De acuerdo al National Democratic Institute (1996) la prdida de sentido de la poltica como instrumento de cambio, la independencia creciente de la sociedad frente al estado percibido como ineficiente, prescindente y corrupto, convierte a la prensa en elegida por la gente para cubrir los espacios vacos que dejan las instituciones, en especial los partidos polticos. As al viejo adagio popular de roban pero hacen se lo dej de lado por el nuevo: si no hacen, por lo menos que no roben.

Existe una creciente propagacin de la corrupcin en el interior de la administracin pblica que, como lo atestiguan numerosos ejemplos, no puede ser combatida nicamente con mecanismos de control suplementario. En Amrica Latina aparece una creciente difusin de la corrupcin en el sistema poltico, a menudo alimentada por un crecimiento clientelista de la administracin pblica, una creciente densidad regulativa y un avanzado grado de politizacin. En tal sentido, el resultado de la corrupcin es la destruccin de la confianza en los funcionarios pblicos, sobre todo cuando mezclan las funciones pblicas con las privadas produciendo una grave lesin de los deberes y las responsabilidades como agentes pblicos.

En muchos pases, los empleados pblicos se sienten comprometidos con los intereses particulares de quienes los han nombrado. Esto necesariamente lleva a un abuso de poder que se contradice con la vocacin democrtica y, en particular, con el principio de igualdad ante la ley. De ah la importancia que reviste el status de empleado pblico, si se desea que su desempeo sea independiente de las coyunturas polticas cambiantes, arraigndolo al ejercicio de su cargo, fundamentado en sus conocimientos tcnicos y aptitudes, de forma tal que su accionar posea la necesaria neutralidad ante los diversos intereses polticos y econmicos, y se oriente por los principios elementales de tica que deben observar quienes actan en la administracin pblica.

Democracia y el libre mercado son condiciones necesarias (ms no suficientes) para luchar contra la corrupcin. En las sociedades democrticas y libremercadistas modernas no alcanza slo con definir las conductas de los funcionarios pblicos. Es necesario crear una legislacin y velar por el cumplimiento de las normas que rigen los conflictos de intereses, el enriquecimiento econmico y los sobornos. De no ser as, se corre el riesgo de socavar las bases de las instituciones, vulnerables frente a la bsqueda de los beneficios personales. Un pas que avanza slo hacia la liberalizacin de su economa, sin implementar una reforma paralela del estado corre el riesgo de crear graves presiones sobre los funcionarios para participar en la nueva riqueza del sector privado.

En esta direccin los pases latinoamericanos desde principios de los 90 han realizado una gran cantidad de reformas, pero an as no ha sido suficiente. La corrupcin se previene con un adecuado ejercicio del principio de subsidiariedad estatal, que delegue poder en la sociedad civil a travs de inteligentes y equitativas polticas de descentralizacin. El control pblico estatal ser siempre insuficiente si paralelamente no resulta acompaado del control social. Cuanto ms cercano se encuentre el acto administrativo del vecino, menos secreto, discresionalidad y falta de transparencia sern posibles en el ejercicio de la funcin pblica.

Los argentinos hemos tomado conciencia que la corrupcin impregn todo el cuerpo social y se ha institucionalizado en l. Es ms, se enraiz en nuestra cultura y muchas de sus prcticas ni siquiera son tipificadas como delitos, ms bien consideradas como parte de nuestro ser nacional que permite transgredir en mayor o menor medida las disposiciones legales o asumir actitudes en beneficio propio, pero en perjuicio (mediato o inmediato, directo o indirecto, mayor o menor) de otros, o de todos.

Los escndalos de corrupcin son una seal de que un pas reconoce la diferencia entre lo pblico y lo privado. Algo que caracteriza a las sociedades democrticas modernas es la separacin formal entre el Estado y la Sociedad. La preocupacin de los ciudadanos por los sobornos que reciben los funcionarios pblicos muestran que los ciudadanos y las autoridades de gobierno reconocen la existencia de normas que regulan las prcticas leales y la administracin competente, y que stas pueden ser violadas.

Tal como afirma Oppenheimer (2001) el cncer de la corrupcin est tan avanzado en las democracias emergentes de Amrica Latina, que difcilmente podr ser extirpado o al menos detenido- sin medidas drsticas de ayuda por parte de Estados Unidos y Europa porque la corrupcin no es nicamente un problema de distribucin de recursos ilegalmente obtenidos. Su dinmica tambin tiene consecuencias que inciden en la eficiencia del Estado y en la competitividad de su economa. En un pas que desea competir, desarrollando instituciones democrticas y de mercado, frente a poderosos rivales externos estos efectos distributivos y de eficiencia pueden tener consecuencias polticas si la corrupcin a gran escala socava la legitimidad del gobierno.

Las relaciones de corrupcin a nivel internacional son cada vez ms complejas en la medida en que se mezclan los intereses privados legtimos, como son los de las empresas privadas, con otros intereses menos honorables: los intermediarios y los funcionarios pblicos que actan en nombre de los legtimos intereses pblicos o bien como partes directamente interesadas en el intercambio delictivo. La multiplicacin del comercio puede contribuir a la prosperidad mundial y al fuerte crecimiento de los pases en desarrollo. Pero esta evolucin econmica se ubica en un contexto poltico y comercial doblemente insatisfactorio:

Por un lado, da origen a una verdadera guerra econmica en la que los argumentos de venta no responden ms que a las reglas del mercado: intercambio de contratos a cambio de corrupcin (funcionarios) o fraude (ejecutivos);

Por otra parte, este intercambio corrupto internacional se desarrolla en un universo en el que el estado de derecho es ms un enunciado que una realidad efectiva.

La internacionalizacin del comercio va acompaada por el aumento de los flujos monetarios y de los bancos en los que el secreto de las operaciones y el anonimato en las transacciones y los titulares de las cuentas constituyen la regla de oro y la ventaja comparativa ms evidente. As, el nuevo ordenamiento econmico internacional est imponiendo la necesidad de un nuevo ordenamiento tico-jurdico. La economa de mercado, la privatizacin de las empresas pblicas, la eliminacin del proteccionismo y las prcticas monoplicas por parte del Estado, as como la disminucin de los controles gubernamentales sobre la economa, configuran las lneas centrales de este proceso. Existen pocas dudas acerca de que las prcticas corruptas son disfuncionales para crear condiciones favorables al crecimiento econmico, para atraer inversiones genuinas o para mejorar la calidad de vida de la poblacin.

A diferencia de las empresas multinacionales en sus pases de origen, que adoptaron Cdigos de Etica por estar sometidas a una creciente presin para que su conducta en los negocios se rija segn estas normas, la mayora de las filiales latinoamericanas de esas empresas no contemplan el respeto a las reglas de conducta en sus negocios. Es ms, muchas de ellas (si los tuvieran) estaran dispuestas a violarlos (en el afn de obtener mayores beneficios para sus accionistas. Tal fue el caso de IBM Argentina en su contrato multimillonario celebrado en 1995 con el Banco de la Nacin conocido como Proyecto Centenario.

El ndice de percepcin de la corrupcin que elabora Transparencia Internacional muestra que la corrupcin no se percibe como una plaga confinada a los pases en desarrollo. Muchos de los pases emergentes tienen puntajes muy bajos y un nmero de pases industrializados lderes tienen ndices que enfatizan la seriedad del problema que deben enfrentar. Los gobiernos de los pases centrales tienen la doble responsabilidad de poner su casa en orden y actuar para prevenir que sus corporaciones paguen sobornos alrededor del mundo. Esto qued evidenciado con la firma del Tratado que condena las Prcticas Corruptas en el Extranjero (soborno transnacional) firmado el 27 de diciembre de 1997 por los 29 pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).

Sin embargo, no es suficiente un ndice de percepcin del problema de la corrupcin. Sera conveniente tambin establecer un ndice de la lucha contra la corrupcin, valorar los resultados en esta causa; pues a menudo hay un manejo poltico de los resultados, como lcidamente propone Saltos Galarza (1999).

Los pases que estn ms cerca de los mercados mundiales se sitan bajo una presin competitiva ms intensa que los que estn ms distantes, de modo tal que las oportunidades para la corrupcin son menores en los pases centrales. As qued demostrado en un estudio economtrico elaborado por Di Tella (1994) que, mediante el uso de ndices de corrupcin de los 80 y 90, se pregunt como la competitividad de la economa afecta la posicin de un pas dentro de este ndice de corrupcin. A pesar de carecer de un indicador directo y confiable de competitividad, utiliz diversos sustitutos y encontr resultados coincidentes con la premisa que los pases ms competitivos deberan ser menos corruptos. Entre sus medidas de competitividad figuran ciertos factores bajo el control del estado, como las leyes antimonopolio (recientemente sancionada en nuestro pas) mientras que otros, como la distancia de los mercados mundiales, no estn sometidos al control estatal.

El modelo econmico imperante en Latinoamrica se ha traducido en un crecimiento constante de la concentracin financiera y la exclusin social, ha producido un debilitamiento progresivo y sistemtico de la participacin y el control ciudadano. As ha quedado demostrado en el estudio del Banco Mundial (1997) que presenta evidencias concretas sobre el impacto negativo de la corrupcin en la competitividad internacional. Una encuesta a 3.600 empresas de 69 pases revel que, para la mayora de ellas, el problema no es slo el soborno que debe pagarse, sino tambin el temor y la incertidumbre de tener que volver a pagar varias veces, a los mismos o a otros funcionarios. La corrupcin tiene costos indeterminados y es un reflejo de la arbitrariedad de los funcionarios pblicos.

La corrupcin es, bsicamente, una transaccin clandestina. Salvo all donde por ser ya sistemtica, disfruta de un status casi oficial, de un "acuerdo no escrito pero conocido y aceptado por todos. Este carcter secreto se contrapone con los intentos de medirla que se han llevado a cabo aqu y all, ya sea por los laberintos de las persecuciones y de las condenas penales, ya sea a travs de la prensa.

La extensin de la corrupcin constituye un aspecto sobre el que no hay acuerdo. La discusin sobre este punto es prcticamente insoluble habida cuenta de la naturaleza misma del fenmeno. La extensin real o imaginaria de la corrupcin es tanto una cuestin de percepcin y de sensibilidad como de medida objetiva del fenmeno. Ante esta falta de seguridad, la discusin prcticamente no tiene salida: los optimistas insisten en el carcter coyuntural del fenmeno, sacando a relucir el gusto de los periodistas por el sensacionalismo y el exceso de celo de los jueces, a los que se suele tachar de radicales, sectarios y hasta de frustrados. Por el contrario, los pesimistas se declaran convencidos de que los hechos que salen a la luz no son sino la parte visible del iceberg. Sobre todo insisten en el hecho de que numerosos "affaires" slo se han descubierto por azar o por circunstancias imprevistas. La corrupcin que se conoce y se divulga no es ms que una nfima parte de la realidad.

Los mismos desacuerdos sobre la medicin de la corrupcin aparecen cuando se intenta una comparacin internacional, o incluso una comparacin de actitudes dentro de una misma Sociedad, pero entre grupos sociales diferentes. La sensibilidad de la opinin pblica con respecto a la corrupcin vara considerablemente de un pas o de una cultura a otra. No slo entre Europa y EEUU, entre frica y Asia, sino dentro de conjuntos relativamente homogneos como Europa occidental (sobre todo, entre pases de cultura latina y catlica, y pases nrdicos y protestantes).

Variaciones de la misma amplitud se dan dentro de los sistemas polticos entre la opinin mayoritaria y las minoras sociales. Mientras que stas ltimas generalmente tienden a minimizar la extensin de la corrupcin (con frecuencia despus de haberla ignorado o negado), las opiniones pblicas tienen una marcada propensin durante estos ltimos aos a exaltar su extensin. Los sondeos en Italia, Francia o Japn principalmente (pero no solamente), atestiguan que la gran mayora de las personas entrevistadas (a veces ms de 80%) estn convencidas de que todos los polticos son corruptos. Por supuesto, cualquiera que sea la realidad de la corrupcin, no hay nada que permita sostener seriamente semejante creencia.

Si el partido poltico, el generador de democracia por excelencia, se convierte en un organismo sospechado de ilegalidad que extrae sus recursos (sobre todo cuando es partido de gobierno) valindose de una posicin hegemnica que le permite actuar como un profesional de la extorsin y que obtiene cantidades enormes de dinero para alimentar su accin poltica por medios ilegales, producir un extraordinario efecto multiplicador de ilegalidad. Cuando la financiacin ilegal es la primordial fuente de recursos de un partido poltico, el verdadero poder est en los centros de captacin de estos fondos, en los espacios donde se practica de modo regular la actividad corrupta.

En Argentina, como afirma Gallup (1998), no slo no se ha erradicado la corrupcin, sino que nuevas y ms sofisticadas formas son los temas cotidianos de la realidad a los que los ciudadanos acceden a travs de los medios de comunicacin. Esto ha derivado en la percepcin de que corrupcin es igual a dirigencia poltica.

La informacin puede ser una variable terica clave para comprender cundo y por qu se produce la corrupcin. Dicho de otra manera, la corrupcin lucra sobre la ignorancia y la incertidumbre popular. En tales condiciones, el problema del mandante (ciudadano) y el mandatario (funcionario) se exacerba. La corrupcin es menos frecuente cuando existe amplia informacin respecto de qu estn haciendo los funcionarios. En palabras de Klitgaard (1990), la falta de informacin (abundante ignorancia popular) es lo que caracteriza a muchos pases en desarrollo. Los ciudadanos tienen el derecho a conocer sobre todos los actos de gobierno de un modo transparente. La posibilidad de acceder a la informacin que posee el Estado es fundamental para que los ciudadanos e instituciones puedan contar con los insumos necesarios para decidir qu tipo de actividades desarrollar, opinar y ofrecer planteamientos respecto de las normas y decisiones que el Estado pretende implementar y controlar la gestin de las autoridades y funcionarios pblicos.

Las encuestas y los sondeos de opinin que se han desarrollado en Argentina, en especial desde mediados de los 90 hasta la fecha, ubican a los periodistas y a los medios de comunicacin en los primeros niveles de credibilidad, mientras que la imagen de la dirigencia poltica se deteriora ms y ms. Es importante destacar que la sola sancin de leyes no puede ser la nica respuesta frente a la corrupcin. Ya que en la prctica puede haber una contradiccin entre la actitud del ciudadano y la ley, de modo tal que la opinin puede definir un acto de corrupcin de una manera distinta al texto legal. Como bien sostiene Eigen (1995) si esto sucede, si la opinin pblica y las normas legales no guardan conformidad entre s, es probable que los funcionarios acten de conformidad con la opinin pblica y violen la ley. Peor an, es probable que no exista cooperacin por parte del pblico para informar sobre supuestos negociados y colaborar en su investigacin.

La corrupcin no es slo un problema de distribucin de recursos ilegalmente obtenidos. Su dinmica, adems de tener consecuencias en la eficiencia del Estado y en la competitividad de su economa, mata. En un pas que compite desarrollando instituciones democrticas y de mercado frente a poderosos rivales externos, estos efectos distributivos y de eficiencia tienen consecuencias polticas si la corrupcin a gran escala socava la legitimidad del gobierno. La frase la corrupcin es hija natural de la relacin adltera entre el poder poltico y el poder econmico queda al desnudo frente a la realidad social argentina reflejada por el INDEC (2000), segn el cual el 10% de la poblacin ms rica se lleva el 36% del ingreso nacional y el 40% ms pobre slo accede al 15% de esa riqueza. En la ltima dcada, el 20% ms pobre de la sociedad baj su participacin en el ingreso (del 1,6% al 1,4%) mientras que el 20% ms rico la aument (del 34,6% al 39,1%).

La sociedad ms informada es ms democrtica porque el poder est ms distribuido. La restriccin de la cantidad de informacin que circula en la sociedad favorece una mayor concentracin de poder pasible de ser negociado. Ahora, cmo se mejora la informacin que llega a la sociedad? Cules son los canales que conectan a la sociedad con los funcionarios y con las personas relacionadas con ellos? Los medios de comunicacin, la informacin oficial y la informacin emitida por los funcionarios y proveedores del estado. Las tres formas combinadas entre s producen un tipo de informacin que retroalimenta la difusin del problema a cargo de los medios de comunicacin.

Como sostiene Minc (1996) en la falta de transparencia tiene mucho que ver la mediocridad de la informacin social. Una informacin que est a mil leguas de la que prevalece en el mbito econmico. Los datos macroeconmicos nos asaltan sin cesar. En cambio, el mbito social sigue siendo una incgnita: ni datos globales, ni conocimiento preciso de los sectores afectados, ni informacin exhaustiva sobre el conjunto del sistema.

Para activar el poder de los ciudadanos, es necesaria una red que comunique entre s a los receptores de la informacin. Sin ella, ese poder permanece inactivo y genera (como en el dilema de los prisioneros) la peor de las soluciones grupales: la inaccin, que termina representndose como la nica opcin posible. Ese aislamiento de los millones de receptores es lo que impide la accin comn. Hay millones de lectores de la misma noticia, pero todos estn aislados. As esta doble fragmentacin pude contrarrestarse con el poder asociativo que tienen los ciudadanos a travs de las organizaciones no gubernamentales y, por otro lado, son los mismos medios de comunicacin masiva quienes pueden clarificar la informacin y acortar la brecha que existe entre los ciudadanos y sus representantes. Los medios de informacin son el escenario donde cobran vida y se discuten los problemas que interesan a la gente. Su obligacin est en aprovechar sus ventajas y suplir sus carencias en beneficio del pblico. La funcin de los medios informativos en la lucha contra la corrupcin resulta esencial para el desarrollo y fortalecimiento del Estado de Derecho

3. Conclusin

El peor error que podemos cometer es no hacer nada,

por pensar que es muy poco lo que podemos hacer.

Edmund BurkeLa crisis de fin de siglo es una crisis poltica y econmica pero, por sobre todas las dems, es una crisis moral que se traduce en la prdida de sentido de la poltica como instrumento de cambio social. Importantes sectores de la poblacin que estn en situacin de franco deterioro econmico, cuando son consultados sobre qu es ms importante hoy: ocuparse de la corrupcin o bien ocuparse de los problemas econmicos, priorizan ocuparse de aqulla porque vincula la problemtica econmica a la solucin previa del tema de la corrupcin.

A pesar de que en Latinoamrica existe escepticismo sobre la dirigencia (poltica y econmica) y tambin sobre las posibilidades de cambio social, las preferencias electorales indican una bsqueda de lderes que ofrezcan credibilidad, sobre todo en temas relacionados con valores morales y ticos, con la justicia y con reglas de juego claras. Esto se traduce en demandas de justicia independiente y eficiente, honestidad y transparencia en la gestin, mejoras en los contenidos y calidad de la educacin, y un cumplimiento efectivo del mandato popular con rendiciones de cuentas claras.

Resulta imperativo comprender que el tema de la corrupcin est vinculado con el dficit de valores morales, con el poder del dinero, con el crimen organizado, con el narcotrfico, con la debilidad de los mecanismos de control, con la falta de rendicin de cuentas de los funcionarios, con el presupuesto del Estado, con el financiamiento de la poltica pero, por sobre todo, est relacionado con la falta de compromiso tico ciudadano.

El ejercicio regular y sistemtico de la transparencia no podr consolidarse en un cambio cultural que, seguramente, no evolucionar lo suficientemente rpido y bien que se necesita si no se lo impulsa y motoriza a travs de una serie de medidas que rompan con la inercia cultural y que permitan alterar (en el sentido deseado) las relaciones causales entre las variables organizacionales de inters. Tambin ser necesario transformar las actitudes de la ciudadana para permitir ejercer un control responsable sobre la administracin pblica y orientar sus demandas y acciones de mayor eticidad hacia el Estado.

La corrupcin en Latinoamrica tiene un denominador comn que es el bajsimo nivel de compromiso ciudadano que caracteriza a nuestras sociedades. La gran batalla que hay que ganar es contra la apata de nuestros ciudadanos. Como sostuvo Jorge Luis Borges al hablar del argentino tipo: a diferencia de los americanos del norte y de casi todos los europeos, el argentino no se identifica con el Estado, es un individuo no un ciudadano. El argentino percibe al Estado como algo impersonal, mientras que l solo concibe una relacin personal. Si se puede ganar esa batalla, seguramente se ganarn todas las dems.

El punto no pasa por los falsos dilemas: instituciones versus prensa independiente; ni gobierno versus sociedad; ni estado versus mercado; ni poltica versus tica. Esta supuesta contradiccin que impide combatir efectivamente a la corrupcin se resuelve con otros paradigmas: instituciones ms prensa independiente; gobierno ms sociedad; estado ms mercado y poltica ms tica. Slo estas sumas positivas pueden terminar con el juego de suma cero (o juego de todos pierden) en el cual la Latinoamrica aparece prisionera.

Si bien es necesario aumentar los controles y contra-controles institucionales, no se puede soslayar la necesidad de incentivar mecanismos de participacin de la comunidad. Porque no hay Congreso, ni Auditora General, ni Fiscalas, ni Defensor del Pueblo que sean suficientes para esta tarea, si al mismo tiempo no estn acompaados por una sociedad civil que sea capaz de participar y comprometerse moralmente.

En la actualidad, para controlar la corrupcin (o bien reducirla a su menor expresin) es necesaria la concurrencia simultnea de tres actores: las Empresas, el Estado y la Sociedad Civil unidos en un lugar comn desde el cual expresen su pensamiento sobre el tema, muestren sus estrategias para controlarlos, y brinden informacin a los ciudadanos sobre acciones concretas desarrolladas en tal sentido.

4. El Autor

Rodolfo Arland es Licenciado en Administracin Pblica y en Ciencias Polticas. Egresado con Honores de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional de Cuyo, donde tambin obtuvo los ttulos de Tcnico en Administracin Pblica y Procurador Administrativo.

Se ha Postgraduado en Control y Gestin de Polticas Pblicas en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Mxico.

Fue Becario del Gobierno de los Estados Unidos en el Regional Project Grassroots Democracy.

Autor de numerosos trabajos acadmicos y conferencista en temas de tica pblica, anticorrupcin, seguridad pblica y control ciudadano.

En su paso por la funcin pblica, ocup los siguientes cargos: Jefe de Mutualidades de Mendoza; Asesor de la Cmara de Diputados de la Nacin; Asesor de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia de la Nacin; Contralor General del Departamento General de Irrigacin de Mendoza y Asesor de Gabinete del Ministerio de Justicia y Seguridad de la provincia de Mendoza.

En su labor como consultor independiente ha trabajado para el Banco Interamericano de Desarrollo, la Secretara General del Estado de Nuevo Len, Mxico; la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca, Colombia; la Universidad de Monterrey, Mxico; el Consejo Federal de Inversiones, Argentina y la Asociacin Probidad, El Salvador.

Es miembro de Anticorrupcin Sin Fronteras; la Red Internacional de Combate a la Corrupcin y Rescate de la tica Pblica y Periodistas Frente a la Corrupcin.

En su actividad pro bono, fue co-fundador de la Fundacin Libertador y presidente de la Fundacin Proyecto Mendoza. Actualmente es presidente de la Fundacin Estado y Sociedad (de la cual es co fundador) Director del rea de Transparencia y Coordinador del rea Justicia y Seguridad.

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