Preliminares · ESTUDIOS AGRARIOS AÑO 11, NÚM. 30, NUEVA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2005...

Revista de la Procuraduría Agraria

ESTUDIOS AGRARIOS

2 0 0 5númer o 30

ESTUDIOS AGRARIOS

AÑO 11, NÚM. 30, NUEVA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2005

DIRECTORIO

Florencio Salazar AdameSECRETARIO DE LA REFORMA AGRARIA

Isaías Rivera RodríguezPROCURADOR AGRARIO

Rogelio Parra SilvaSUBPROCURADOR GENERAL

Erick Raúl Peón RuizCOORDINADOR GENERAL

DE PROGRAMAS INTERINSTITUCIONALES

Roberto Sánchez OlguínCOORDINADOR DE ASESORES

José Manuel López ValeroDIRECTOR GENERAL DE QUEJAS Y DENUNCIAS

Jaime Rafael Morfín CoronaDIRECTOR GENERAL DE ORGANIZACIÓN AGRARIA

Alejandra de Maria y Campos OrricoDIRECTORA GENERAL DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES

Germán Campero LópezDIRECTOR GENERAL DE ADMINISTRACIÓN

Cuauhtémoc Saavedra MéndezDIRECTOR GENERAL DE COMUNICACIÓN SOCIAL

Morelos Vargas GómezSECRETARIO GENERAL

Carlos Nuño RoblesCOORDINADOR GENERAL DE DELEGACIONES

Juan Manuel Madrigal IbarraDIRECTOR GENERAL JURÍDICO Y DE REPRESENTACIÓN AGRARIA

Ricardo Cruz RodríguezDIRECTOR GENERAL DE CONCILIACIÓN,ARBITRAJE Y SERVICIOS PERICIALES

Francisco Hugo Santiago RamírezDIRECTOR GENERAL DE APOYO AL

ORDENAMIENTO DE LA PROPIEDAD RURAL

Víctor Manuel Navarrete RuizDIRECTOR GENERAL DE PROGRAMACIÓN,

ORGANIZACIÓN Y PRESUPUESTO

Leonardo Riveros FragosoTITULAR DEL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL

CONSEJO EDITORIAL: Vicente Javier Aguirre Moreno, Elia Avendaño Villafuerte, José Luis Ávila Martínez, OthónBaños Ramírez, Ernesto Camou Healy, Hubert C. de Grammont, Mario de la Madrid Andrade, Klaus Deininger,Carlos Durand Alcántara, Roberto Escalante Semerena, Gisela Espinosa Damián, Andrés Fábregas Puig, JoséFernández Santillán, Margarita Flores de la Vega, Sergio García Ramírez, Cipriano Gómez Lara, Gustavo Gordillode Anda, Natividad Gutiérrez Chong, Fauzi Hamdan Amad, María Teresa Herrera Tello, José Félix Hoyo Arana,Thierry Linck, Fernando Lozano, Francisco Xavier Manzanero Escutia, Boris Marañón, Guadalupe Martínez Yáñez,Jaime Matus Gardea, Reyna Moguel Viveros, Víctor Manuel Montoya Rivero, María Cristina Núñez Madrazo,Lilia Isabel Ochoa Muñoz, Ignacio Orendain Kunhardt, Ramiro Peña Díaz, Erick Raúl Peón Ruiz, Rosario PérezEspejo, Alberto Reyes Ibarra, Sergio Sarmiento Silva, Juan Carlos Solís, Jesús Sotomayor Garza, Diego ValadésRíos, Ramón Valdivia Alcalá, Jesús Velasco Mata, Guillermo Zepeda Lecuona, Carlos Zolla Luque.

DIRECCIÓN Y EDICIÓN

Directora General de Estudios y Publicaciones: Alejandra de Maria y Campos OrricoEditor: Alberto Mc Lean / Diseño: Carmen Hernández Servín / Diagramación: Leobardo VargasHuerta / Producción editorial: Perspectiva Digital, S.A de C.V.Portada: Mural Dioses prehispánicos de la agricultura, de Roberto Badecio, 1964.Foto de portada: Luz María Urieta Castillo

Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación cuatrimestral. Certificado deReserva de Derechos al Uso Exclusivo Núm. 003330/95. Certificado de Licitud de Título Núm. 9107.Certificado de Licitud de Contenido Núm. 6427. Distribuida por la Procuraduría Agraria. Editor responsa-ble: Morelos Vargas Gómez.

Las opiniones vertidas en los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejannecesariamente el criterio editorial de la revista. Ésta se reserva el derecho de modificar los títulos.Los artículos sin firma corresponden al equipo de redacción de la Dirección General de Estudios y Publica-ciones de la Procuraduría Agraria. Toda reproducción total o parcial deberá mencionar la fuente.

Correspondencia: Dirección General de Estudios y Publicaciones www.pa.gob.mxRevista Estudios Agrarios e-mail: [email protected]ía Agraria Teléfonos: 1500 3300Motolinía 11, cuarto piso ext.: 1228, 1256Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F. Fax: 1500 3314

DR© 2005 Procuraduría AgrariaMotolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F.

ISSN 1405-2466

Esta edición consta de 2,000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de diciembre de 2005 enPerspectiva Digital, S.A. de C.V., México, D.F.

CONTENIDO

XÓCHITL GÁLVEZ RUIZ 11Retos, avances y tareas para el desarrolloproductivo de los pueblos indígenas

ISAÍAS RIVERA RODRÍGUEZ 31Problemas y perspectivas en la procuraciónde justicia agraria

LUIS BERNARDO NAVA GUERRERO 43FIFONAFE: historia, retos y perspectivas

MANUEL GRANADOS COVARRUBIAS 65El Estado social de derecho y algunasasignaturas pendientes

ALEJANDRA DE MARIAY CAMPOS ORRICO 79El acceso de las mujeres rurales a latenencia de la tierra: el caso de méxico

MOISÉS FLORES HERNÁNDEZ 91De la controversia a la firma del convenio entre losejidos El Charco y La Codorniz, municipio deMoctezuma, San Luis Potosí

JOSÉ BERNABÉ GONZÁLEZ CAMARGO 111Un PROCEDE a la medida de la historia(el caso de los pueblos mancomunados mixes)

EDITORIAL 5

ANÁLISIS

M

4PROCURADURÍA AGRARIA

EDITORIAL

JOSÉ ALFREDO GUTIÉRREZ MATA 137Apoyos financieros a la propiedad social:legislación, realidad y expectativas

Congreso Internacional de las mujeres 157rurales “Estrategias para su Desarrollo”

Encuentro Nacional “Mujeres Campesinas: 165realidades y avances haciael desarrollo rural integral”

Cinco Siglos de Legislación Agraria 171en México (1493-1940)

CD-ROM Estadísticas Agrarias 2005 175

Los jornaleros agrícolas de México 181

FOROS

RESEÑAS

5ESTUDIOS AGRARIOS

EDITORIALEDITORIAL

La motivación que dio origen a la creación de la Revista Estudios

Agrarios hoy se refrenda con la conmemoración de su 10o Aniversa-rio, acontecimiento que llena de orgullo a nuestra Institución y quenos permite revalorar el camino andado, los aciertos y vicisitudes quedurante este lapso han permitido que Estudios Agrarios sea parteimportante no sólo del quehacer institucional de la Procuraduría Agra-ria, sino del debate, análisis y reflexión que en torno al campo mexi-cano realizan tanto investigadores y estudiosos como funcionariosque día a día crean vínculos cercanos con los hombres y mujeresdel medio rural.

Estudios Agrarios ha visto pasar por sus páginas a grandeshombres y mujeres interesados en el bienestar de quienes pueblanel campo mexicano, y que de forma desinteresada han puesto sumejor empeño y su trabajo profesional en pos de una mejor opciónde vida para ellos. Sirvan estas líneas como un pequeño homenajepara nuestros colaboradores, quienes han hecho posible que nues-tra publicación llegue a su número 30, y que deseamos continúenacompañándonos en lo que esperamos sea el inicio de un nuevo ci-clo, una nueva década de Estudios Agrarios.

Hoy más que nunca, la cuestión agraria —con las múltiplesaristas que la conforman— es un asunto de total trascendencia, parteesencial del complejo engranaje del desarrollo nacional; de la eficazcomunión de todos los actores que confluyen en éste, sin temor a


EDITORIAL

equivocarnos, se puede pensar en un país completo, vigoroso, cuyopropósito es lograr que todos sus habitantes vivan un mejor campo,en donde la certeza jurídica es garante de paz social.

En ese sentido, en este número de aniversario presentamos anuestros lectores algunos ensayos que plasman parte de la realidaddel México rural; algunos de ellos hacen un recuento del quehacerinstitucional, otros, ofrecen historias particulares del vasto crisol agra-rio. Estos ensayos, creados en institucionales o académicos, tratancuestiones jurídicas y sociales que impactan, de una u otra forma, alagro mexicano.

Iniciamos nuestra sección de Análisis con el texto de XóchitlGálvez Ruiz, “Retos, avances y tareas para el desarrollo productivode los pueblos indígenas”, en el cual presenta un detallado análisisde la situación que viven (y enfrentan) los pueblos indígenas, quie-nes, asegura la autora, son parte esencial del actual “contexto de re-forma del Estado, transición democrática y surgimiento de nuevosactores sociales con demandas pero también con propuestas. Entrelos actores sociales [...] destacan los pueblos indígenas, cuyas de-mandas abarcan un amplio espectro de preocupaciones que pasanpor el acceso a la tierra; la conservación de sus recursos naturales;el reconocimiento y revaloración de sus lenguas, tradiciones y cos-tumbres; la superación de la pobreza, y el respeto a sus derechospolíticos y culturales”.

Asimismo, afirma Xóchitl Gálvez, “es necesario y urgenteinstrumentar acciones para un desarrollo pleno e integral que posi-bilite la vida de todas las poblaciones rurales en condiciones dignasy con respeto a sus culturas, a la vez que permita la conservacióny manejo adecuado del patrimonio natural [...] [El] desarrollo indíge-na debe acompañarse con múltiples esfuerzos institucionales, perosobre todo, de una política de Estado que tome en cuenta la voca-ción campesina de los pueblos indígenas y sus saberes ancestrales,que los fortalezca y adopte medidas contundentes para garantizarlesun espacio más favorable en el mercado nacional e internacional”.

7ESTUDIOS AGRARIOS

EDITORIAL

Por su parte, Isaías Rivera Rodríguez, en su ensayo titulado“Problemas y perspectivas en la procuración de justicia agraria”, rea-liza una semblanza de la procuración de justicia agraria en nuestropaís, al tiempo que reflexiona sobre los retos y perspectivas queenfrenta, considerando el avance sustancial que la procuración dejusticia ha experimentado en México, máxime cuando tanto la orga-nización como la capacitación de los sujetos agrarios deben conso-lidarse a la par de la justicia agraria.

“La justicia agraria —afirma Isaías Rivera— no es sólo la reso-lución de los conflictos y controversias del agro [...] es también alcan-zar los satisfactores sociales y económicos de la sociedad rural ensu conjunto”.

Por otro lado, Luis Bernardo Nava Guerrero, titular del Fideico-miso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, nos ofrece un panoramahistórico de los antecedentes y evolución de los Fondos comuneshasta la presente administración, exponiendo los retos que enfrentael Fideicomiso para poder mantener su autonomía financiera, a fin decontinuar con el cumplimiento de sus objetivos, los cuales compren-den: vincular con distintas fuentes de financiamiento a los titulares delos Fondos comunes; impulsar la participación de otros órdenes degobierno en los programas para el desarrollo agrario que permitan elfinanciamiento de más y mejores proyectos, entre otros rubros.

En su trabajo “El Estado social de derecho y algunas asig-naturas pendientes”, Manuel Granados Covarrubias plantea unadisyuntiva entre el Estado de bienestar-asistencialista —y a partir delreconocimiento de su crisis— y el Estado social de derecho, defi-niendo a este último a partir de dos componentes: el Estado comopoder político concentrado y limitado por el propio derecho, que res-tringe al poder pero reconoce las demandas de los grupos sociales.Y añade que el Estado social de derecho no está reñido con el Es-tado de justicia, pues aunque “la esencia del derecho es formal, [...]la de la justicia es moral, asumiendo que las acciones de derechodeben estar orientadas por lo que es justo”.


EDITORIAL

En ese sentido, y abonando a su tesis, afirma Manuel Grana-dos que “la certeza jurídica es el eslabón para continuar con el si-guiente nivel del desarrollo en el campo [...] [ya que] Estado debienestar, Estado asistencialista, Estado de justicia o Estado socialde derecho convergen en la satisfacción de necesidades individualesy colectivas”.

Por su parte, Alejandra de Maria y Campos Orrico, en su artí-culo “El acceso de las mujeres rurales a la tenencia de la tierra: elcaso de México”, afirma que la ascendente participación de la mujerrural en la tenencia de la tierra, ha permitido que la mujer sostengafuertemente el vínculo entre desarrollo y tierra, al tiempo que man-tiene un lugar estratégico dentro del ámbito familiar.

Aunque no del todo consolidado, dicho liderazgo de la mujer enel medio rural ha propiciado su entrada en la conformación de lapropiedad social y el desarrollo agrario del país.

Presentamos dos crónicas premiadas del VIII Certamen Inves-tigación Agraria “Dr. Arturo Warman Gryj” 2005; la primera, que sehizo merecedora del segundo lugar, se titula “De la controversia a lafirma del convenio entre los ejidos El Charco y La Codorniz, muni-cipio de Moctezuma, San Luis Potosí”, en donde Moisés Flores Her-nández pormenoriza el caso particular de estos dos ejidos cuyahistoria de desencuentros se vio por fin resuelta tras haberse llega-do a un acuerdo satisfactorio y cumplimiento voluntario entre ambosejidos sobre la identificación definitiva de sus linderos. La experien-cia, enriquecedora por demás, muestra cómo un oportuno trabajo deconciliación —vía preferente para resolver los conflictos sobre dere-chos agrarios— permite arribar a buen puerto, consolidando así elesfuerzo institucional por regularizar los derechos de propiedad so-bre la tierra y otorgar certeza jurídica.

La crónica que obtuvo el tercer lugar, “Un PROCEDE a la medi-da de la historia (el caso de los pueblos mancomunados mixes)”, deJosé Bernabé González Camargo, refiere el peculiar caso de lapropiedad mancomunada que se presenta en Oaxaca, en específico

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EDITORIAL

en la zona alta mixe, constituida por cinco municipios, en donde lopropio se manifiesta mediante una sólida organización social y se ex-presa en el parentesco. Al respecto, el autor señala que la manco-munidad agraria, cuyos antecedentes se remontan a 1712, hoy semuestra como un anacronismo, pues si bien en su momento fuenecesaria, en la actualidad resulta inoperante, independientemente deque su documentación agraria básica se encuentra en orden firme.

Una vez que los pueblos de esta mancomunidad decidierandisolverla, otorgando autonomía e independencia agraria a cada unade las comunidades en términos jurídicos y técnicos, a fin de obte-ner cada una sus planos y documentos de propiedad, ciertas contro-versias —que se encontraban en estado latente— por límitesterritoriales y aprovechamiento de aguas suscitaron conflicto entrealgunos municipios de la mancomunidad; para dirimirlos, el autordiseñó un método de atención para acercarse a ellos, el cual com-prendió: sensibilización, concertación, conciliación, negociación yconclusión; método que demostró, afirma José Bernabé González,que “el logro más significativo de este esfuerzo colectivo ha sido [...]haber dejado de lado argumentos infundados y rencores para darpaso al espacio de la comprensión, el análisis [...], la concertación yla conciliación”.

Cerrando la sección de Análisis, incluimos el artículo de JoséAlfredo Gutiérrez Mata titulado “Apoyos financieros a la propiedadsocial: legislación, realidad y expectativas”, en el cual el autor abor-da el crucial tema del financiamiento al campo en México, asuntoque, tras la reforma constitucional de 1992 al marco legal agrario,trajo consigo una perspectiva distinta al agro nacional.

En la sección de Foros presentamos las reseñas del Congre-so Internacional de las mujeres rurales “Estrategias para su Desarro-llo”, que estuvo organizado por la Secretaría de RelacionesExteriores, el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para laMujer y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-México,realizado durante los días 12 y 13 de octubre de 2005, y el Encuen-


EDITORIAL

tro Nacional “Mujeres Campesinas: realidades y avances hacia eldesarrollo rural integral”, celebrado en el marco del Día Internacionalde la Mujer Rural, durante los días 14 y 15 de octubre de 2005, enel Centro de Convenciones de Acapulco, Guerrero.

Asimismo, reseñamos las obras Cinco Siglos de Legislación

Agraria en México (1493-1940), del maestro Manuel Fabila, así comoel CD-ROM Estadísticas Agrarias 2005, recientemente editadas por laProcuraduría Agraria; también se presenta la reseña del libro Los jor-

naleros agrícolas de México, de Jesús Morett Sánchez.Concluimos, no sin antes hacer mención del Mural Dioses pre-

hispánicos de la agricultura, del cual utilizamos algunos detalles parailustrar nuestra portada de aniversario, obra que fue realizada en1964 en el edificio de Motolinía 11, séptimo piso —en aquel enton-ces sede de BANRURAL, hoy de nuestra Procuraduría Agraria—, cuyaautoría corresponde a Roberto Badecio, originario de Bolivia.

Esta obra se centra en la relación del indígena con su entor-no. Aparece como figura central una mujer desnuda que simboliza ala madre tierra (la fecundidad); en la mano derecha sostiene una pe-queña planta de maíz, alimento primordial del México antiguo.

En la representación pictórica, los dioses prehispánicos escu-chan el ruego de sus fieles y envían la lluvia como regalo divino —pro-bablemente mediante Chicomecoátl, representación de la deidad delagua—; a la derecha de la mujer, con el rostro cubierto por una más-cara de jade, está sentado un hombre abrazando unas mazorcas,posiblemente se trata de una representación de Cintéotl, quien eraasociado con partes de la planta del maíz.

11ESTUDIOS AGRARIOS

RETOS, AVANCES Y TAREAS PARA EL DESARROLLO PRODUCTIVO…ANÁLISIS XÓCHITL GÁLVEZ RUIZ*Retos, avances y tareas para el

desarrollo productivode los pueblos indígenas

Las transformaciones estructurales que ha experi-mentado el campo mexicano han impactado

sistemáticamente a los pueblos indígenas, lo cual hacenecesario instrumentar acciones y políticas de desarrollo

—pleno e integral— que involucre a todos los actoressociales del medio rural, entre ellos los pueblos indígenas.

Las últimas décadas del siglo XX fueron testigo de transformacionesestructurales que impactaron los procesos sociales y económicos delcampo y modificaron profundamente los espacios rurales de los paí-ses en vías de desarrollo.

A pesar y, tal vez como consecuencia de algunos de estoscambios, la sociedad global enfrenta actualmente una disminuciónproporcional de productores agropecuarios; el incremento del traba-jo asalariado; una frágil situación del empleo rural; la especializaciónproductiva; la falta de competitividad de pequeños y medianos pro-ductores; el aumento de las migraciones campo-ciudad y de migra-ciones internacionales; un aumento de la mecanización de laproducción y la creciente vinculación de la producción con las cade-nas agroindustriales a nivel internacional.

Aunque generalmente las zonas rurales tienen una escasaparticipación en la economía, su importancia es capital para los paí-ses en virtud de que en ellas se producen las fuentes primarias desustento: la agricultura y los recursos naturales.

En las zonas rurales del planeta habita el 53% de la poblaciónmundial, 2 mil 500 millones de esas personas son campesinos, lamayoría de ellos pobres; 560 millones padecen hambre y tienen unacceso limitado a la tierra y a los recursos naturales.1

* Directora General de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.1 FAO (2001), El estado mundial de la agricultura y la alimentación, en www.fao.org


ANÁLISIS

Uno de los grandes retos que enfrenta la globalización es elcombate a la desigualdad social y la conservación de los recursosnaturales. México también debe trabajar intensamente para construirun sector rural próspero y conservar sus recursos naturales pues supoblación rural asciende a 24.7 millones de personas que representael 25% del total de la población, en su mayoría es pobre y la cuar-ta parte de ella es culturalmente diversa, es indígena.2

Es necesario y urgente instrumentar acciones para un desarro-llo pleno e integral que posibilite la vida de todas las poblaciones ru-rales en condiciones dignas y con respeto a sus culturas, a la vez quepermita la conservación y manejo adecuado del patrimonio natural.

En México, esta necesidad se enmarca, además, en un contex-to de reforma del Estado, transición democrática y surgimiento denuevos actores sociales con demandas pero también con propuestas.Entre los actores sociales de esta generación destacan los pueblosindígenas, cuyas demandas abarcan un amplio espectro de preocu-paciones que pasan por el acceso a la tierra; la conservación de susrecursos naturales; el reconocimiento y revaloración de sus lenguas,tradiciones y costumbres; la superación de la pobreza, y el respetoa sus derechos políticos y culturales.

El México indígena y el México rural tienen mucho en común.La sociedad de nuestro país no podría explicarse sin la presenciahistórica y actual de los indígenas.

Recursos y vocación campesinade los pueblos indígenasLa población indígena de México, que representa 10.4% de la pobla-ción total del país, se asienta en un espacio equivalente a casi laquinta parte del territorio nacional. De acuerdo con diversas fuentes,la mayor parte de esta población se encuentra en las regiones

2 Fuente: CDI-PNUD. Sistema de Indicadores sobre la población Indígena de México con base en INEGI,XII Censo General de Población y Vivienda, México, 2000.

13ESTUDIOS AGRARIOS

RETOS, AVANCES Y TAREAS PARA EL DESARROLLO PRODUCTIVO…

biogeográficas más ricas de México. El 45% de la superficie arboladase localiza en municipios que tienen 40% o más de población indí-gena. Las principales áreas naturales protegidas están en territorioshabitados por comunidades indígenas.

Como han demostrado estudios recientes, los indígenas tienenacceso a la tierra en todos los regímenes de propiedad. En los 1,115municipios donde se identifican núcleos agrarios con población indí-gena, 29% son de propiedad ejidal, 28.8% comunal y 21.4% son depropiedad privada.3

Si se analiza el régimen de propiedad según superficie en esosmismos municipios, se observa una distribución distinta pues la su-perficie ejidal es de 51.3%, la privada de 33.5% y la comunal de15.2%.4

Como puede observarse, los indígenas son propietarios de tie-rra bajo las tres formas de propiedad previstas en la Constitución. Entérminos generales puede afirmarse que hay mayor superficie de tie-rra en propiedad privada de indígenas que en el régimen comunalpero que la forma de propiedad más extendida entre los indígenases la propiedad ejidal, esto es resultado del proceso de reformaagraria. Incluso se ha estimado que casi 400 mil campesinos indíge-nas son propietarios particulares de tierras privadas.5 En algunasregiones, este tipo de propiedad es predominante, como en el casode las sierras de Puebla, la sierra Mazateca de Oaxaca y en la sierrade Zongolica, por citar algunos ejemplos.

Entre la población indígena, la distribución de la superficie essumamente heterogénea. Hay ejidatarios o comuneros con prediosmenores a cinco hectáreas, mientras que otros poseen más de 50,pero esto se explica más bien por las características históricas espe-

cíficas que adquirió la reforma agraria en cada estado dada su densi-

3 Robles, Héctor y Luciano Concheiro (2004), Entre las fábulas y la realidad, los ejidos y las comunida-

des con población indígena. CDI-UAM-X, México.4 Ibídem.5 Warman, Arturo (2001), “Los indios de México”, en Nexos núm. 280, abril, pp. 39-42.


ANÁLISIS

dad de población. Mientras en el centro del país se dotó a gran

cantidad de sujetos agrarios con poca superficie dando lugar a uni-

dades de producción pequeñas, en los estados del norte y en la

península de Yucatán se ubican ejidos con grandes extensiones y

superficies promedio que muchas veces rebasan las diez hectáreas

por unidad de producción.

Respecto a la propiedad de la tierra, las comunidades agrarias

con población indígena sin regularizar por los programas de certifica-

ción ascienden a 90%, contra 56% del promedio nacional, y los eji-

dos con población indígena que se encuentran en esta situación

alcanzan 38% de sus posesiones, contra 21% nacional. Asimismo, de

los 14 conflictos más relevantes en materia agraria, 13 se ubican en

comunidades y ejidos indígenas.

En la mayoría de los casos, las tierras de los indígenas tienen

baja calidad de suelos y carecen de infraestructura hidroagrícola, lo

que implica que practiquen una agricultura de temporal expuesta a

un alta incidencia de siniestros. Esto, aunado a la falta de apoyos

gubernamentales, incentivos y programas, provoca que la agricultu-

ra indígena tenga poca rentabilidad.

La actividad agrícola es la más importante en las regiones indí-

genas del país, a ella se dedica 70% de la población ocupada. La

producción de maíz, frijol, calabaza y chile son la base de su subsis-

tencia y en la mayoría de los pueblos indígenas cuentan, además, con

cultivos orientados exclusivamente a la comercialización. Dos terceras

partes de los productores agro-comerciales del país son indígenas que

cultivan y producen café, pimienta, vainilla, cacao, amaranto, nopal y

miel. También destaca por su importancia la participación indígena en

la producción de caña de azúcar, tabaco y hortalizas.

Durante el ciclo agrícola primavera-verano de 2005, los muni-

cipios indígenas de México habrán producido más de un millón 500

mil toneladas de maíz, casi 28 mil toneladas de frijol y unas 80 mil

200 toneladas de hortalizas (chile, calabacita, pepino, jitomate y

15ESTUDIOS AGRARIOS


papa).6 Ello, sin considerar a los miles de jornaleros agrícolas queaportarán su fuerza de trabajo en los campos agroindustriales deSinaloa, Baja California, Sonora, Morelos, etcétera.

No obstante, este aporte especializado a la economía y alabasto alimentario del país no es justamente recompensado. Enmateria de ingresos y salarios, una cuarta parte de la población in-dígena ocupada no percibe ingresos, ante un promedio nacional de8.4%, y poco más de la cuarta parte gana menos de un salario mí-nimo, contra casi la octava parte en el promedio nacional.

Adicionalmente, algunos de los cambios recientes en la políti-ca agrícola han impactado fuertemente a este sector de la población,históricamente caracterizado por su rezago en materia de desarrolloeconómico y justicia social, por ejemplo los precios internacionales yla reestructuración de las instituciones públicas asociadas a la pro-ducción y comercialización de café tuvieron un impacto desfavorableen la economía indígena.

Ruralidad, estructura agraria y pueblos indígenasLas regiones indígenas no son solamente unidades geográficas condistintas vocaciones productivas, sino los espacios que los pueblosindígenas necesitan para reproducir su vida cultural. La tierra es unelemento de vital importancia en las comunidades, es el punto queles permite tener una continuidad histórica como pueblos, generan-do desde su interior la identidad y reproducción de sus sociedades,de su ser indígena.

Los pueblos indígenas se han caracterizado y luchan por man-tener una relación integral con la tierra. El territorio, los bosques,animales, ríos, lagos, mares, montañas y los sitios o lugares sagra-dos son parte de una misma entidad simbólica donde se producenlos bienes para poder vivir, y ofrecer a los dioses por el agradeci-

6 Estimación propia con base en Sagarpa, Avance de siembras y cosechas municipales. Primavera-verano

2005 en www.siap.sagarpa.gob.mx. Situación al 31 de octubre de 2005. Incluye municipios con 40% y másde población indígena. No incluye información de Oaxaca.


ANÁLISIS

miento o las buenas cosechas, en esas tierras es donde se nace

indígena y se aprende todo aquello que se enseñará a los hijos y a

los nietos. Ahí se reproduce la cultura.

En la actualidad, los indígenas demandan la preservación de

sus patrimonios, de los espacios físicos y simbólicos donde han vi-

vido, el acceso y control equitativo sobre sus recursos naturales,

culturales y productivos, con el fin de garantizar su supervivencia

como identidades sociales diferenciadas. En las luchas contemporá-

neas de los pueblos indígenas por el reconocimiento a sus derechos

convergen principalmente la tierra y el respeto a sus derechos polí-

ticos, a sus formas culturales de organización social y productiva.

Las actividades productivas en las regiones indígenas son di-

versas, sin embargo, predominan aquellas relacionadas con el sec-

tor agrícola lo que ha constituido la principal base económica para la

subsistencia y reproducción cultural. En varios casos la aplicación de

sistemas agrícolas tradicionales es un factor determinante en la con-

servación de los recursos naturales y la biodiversidad de su entorno.

Apoyo a la producción. crédito y financiamientoEl crédito y el financiamiento son elementos fundamentales para el

desarrollo de las actividades productivas. En el medio rural, en parti-

cular para las actividades agropecuarias, el crédito y el financiamiento

son un elemento sustantivo para impulsar procesos de reconversión

e innovación que permitan mayor productividad y la inserción de los

productos a los circuitos comerciales de manera competitiva.

Hasta el año 2000 los recursos asignados para crédito agrícola

se incrementaron sustancialmente en términos nominales al pasar de

38 mil 596 millones de pesos (MDP) en 1994 a 54 mil 207 MDP en el

2000. Sin embargo, bajo un análisis de la participación del crédito

agrícola en el crédito total y ante el producto interno bruto (PIB), se

observa que su evolución fue decreciente. Esta disminución real del

crédito agrícola ocasionó que dicho apoyo se orientara en mayor me-

17ESTUDIOS AGRARIOS


dida a la atención de las unidades de producción ubicadas en las re-giones agrícolas de elevada productividad, con un esquema produc-tivo altamente tecnificado y paquetes tecnológicos basados en el usointensivo de fertilizantes y agroquímicos, así como de variedadesmejoradas, es decir, se dirigieron a unidades de producción que pue-den responder a las condiciones de los mercados interno e interna-cional, que no corresponden con las que se encuentran en lasregiones indígenas.

Adicionalmente, la falta de consideraciones específicas sobre ladiversidad indígena y sus implicaciones en los mecanismos genera-les de apoyo a la producción ha dificultado una mejor y mayor efi-ciencia de los procesos productivos de las zonas indígenas y unaincorporación más favorable de sus productos a los mercados. Estacircunstancia también ha propiciado que las unidades de producciónindígenas no estén en posibilidad de incorporar innovaciones a susprocesos.

Migración y remesasLa migración es un elemento que incide de manera importante en eldesarrollo de las economías indígenas locales, obedece a diversosfactores de índole social y económica, entre los que se encuentran:la presión sobre la tierra debido a su escasez y baja calidad; la ca-rencia de apoyos institucionales y de tecnologías adecuadas para suaprovechamiento, así como la presencia de conflictos políticos ysociales.

Algunas regiones indígenas del país se caracterizan por serexpulsoras netas de mano de obra hacia diversas zonas del país eincluso del extranjero, donde su presencia y actividad se ha vueltofundamental para las economías locales.

Al interior del país, las corrientes migratorias indígenas seencuentran fuertemente vinculadas al desarrollo de las regiones agrí-colas del centro y noroeste y, en general, a las grandes concentra-ciones urbanas.


ANÁLISIS

Este fenómeno presenta dos modalidades: la migración tempo-ral y la definitiva. La primera sigue siendo la más común, se relacio-na con los ciclos agrícolas donde los focos de atracción son lasregiones con una agricultura comercial y de alta productividad.

En esas regiones, los indígenas se emplean como jornalerosagrícolas para realizar tareas específicas en el cultivo de hortalizas,la cosecha de cítricos o bien para llevar a cabo las labores cultura-les en plantaciones comerciales de café, tabaco, oleaginosas, cañade azúcar y tomate. Los principales polos de atracción se encuentranen los estados de Sinaloa, Sonora y Baja California. También tieneuna importancia creciente entre la población indígena la migraciónhacia Estados Unidos.

Algunas estimaciones sobre la movilidad de la población indí-gena indican que 59% de los 871 municipios considerados indígenasson expulsores de población y que del total de la población indíge-na que migró de su lugar de origen entre los años de 1995 y 2000,54.4% provenía de los municipios con 70% y más de población in-d ígena .

Las entidades federativas que aportan un mayor número deindígenas a los flujos migratorios al extranjero son Oaxaca e Hidal-go, entidades de donde salió, entre 1995 y 2000, 46.7% del totalnacional. En el caso del estado de Oaxaca, 67.2% de los migranteseran originarios de municipios con 70% y más de población indíge-na, en igual circunstancia se encuentra el estado de Hidalgo dondela proporción fue del orden de 65.9%.

Otras entidades federativas donde la proporción de poblaciónmigrante es originaria de municipios con 70% y más de poblaciónindígena son: Yucatán con 91.6%; Guerrero con 54.1%; San LuisPotosí con 53.6%.

Las mujeres indígenas desde siempre han formado parte de lascorrientes migratorias, en un principio como acompañantes de losjornaleros hombres para hacerse cargo de la manutención y poste-riormente se integran como un tipo de mano de obra especializada

19ESTUDIOS AGRARIOS


para realizar labores que requieren de un trato más “fino” para ga-rantizar la calidad o evitar pérdidas en productos agrícolas de expor-tación. Esta característica es altamente apreciada y se complementacon la mano de obra infantil.

De un total de 43,808 migrantes temporales que radicaron enEstados Unidos entre los años de 1999 y 2000, 12.7% correspondea mujeres hablantes de alguna lengua indígena, de las cuales 46.7%está en el grupo de edad que va de los 15 a los 34 años; 32.9% notiene instrucción primaria o la tiene inconclusa y otro 31.3% es elúnico nivel escolar que ha concluido.

Respecto a la migración definitiva, la indígena es poco signifi-cativa si se compara con la temporal. Su principal característica esque las corrientes migratorias tienen como destino los centros urba-nos y turísticos de las costas del país, donde tradicionalmente seestablecen en asentamientos de la periferia que carecen de serviciosy donde prevalece una elevada conflictividad social.

A diferencia de la migración temporal que se orienta básica-mente hacia el trabajo en el sector agrícola y agroindustrial, la migra-ción permanente se orienta hacia la construcción, el empleodoméstico, el comercio informal y en menor medida a la industria.Pese al carácter definitivo de este tipo de migración, los indígenasmantienen vínculos familiares, económicos y rituales con sus comu-nidades. Los estados de Oaxaca, Guerrero, Michoacán y Chiapas,son los que presentan una mayor cantidad de municipios expulsoresde población indígena.

Aun cuando la migración conlleva condiciones de inseguridad,discriminación, explotación y cambios en los estilos de vida, incluyen-do la incorporación del trabajo infantil, ha impactado positivamente enlas condiciones económicas de las localidades de origen por el flu-jo de recursos monetarios que los migrantes envían periódicamente.

Sin duda, las remesas hacen posible la sobrevivencia de milesde familias indígenas e incluso a muchas de ellas les han permitidoampliar sus capacidades de consumo, pero no debe perderse de


ANÁLISIS

vista el enorme costo social que implica la migración cuando se lepretende considerar como una opción para el financiamiento deldesarrollo local. A las condiciones de inseguridad, explotación y vio-lación a los derechos humanos que frecuentemente sufren losmigrantes, hay que agregar los riesgos de la desintegración familiary el impacto en la vida comunitaria, la deserción escolar, entre otros.Además, en algunos casos, el beneficio real de las remesas ha sidoel fortalecimiento de los grupos sociales que tradicionalmente contro-lan el flujo de bienes y servicios en las comunidades.

Los grandes retosLos principales retos que enfrenta México para lograr el desarrollointegral y sustentable de los pueblos indígenas están apuntados enla reforma constitucional en materia indígena que aprobó el H. Con-greso de la Unión en el año de 2001 y articulados en el ProgramaNacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006,estos retos son:

1. Generar conciencia y respeto a la diversidad cultural.2. Equidad e igualdad de oportunidades.3. Participación indígena en la toma de decisiones.4. Articulación del crecimiento económico con el desarrollo social.5. Mejoras y transparencia en el desempeño institucional.6. Reformulación de las políticas indigenistas.7. Diseño de modelos de desarrollo diferenciados.8. Garantizar la coordinación transversal.

En primer lugar se requiere del reconocimiento social de la diversi-dad como riqueza porque sólo así se podrán eliminar las actitudesdiscriminatorias y racistas, y porque es preciso recuperar el valor dela producción material y cultural de los pueblos indígenas.

Estrechamente ligado al anterior está lograr la equidad e igual-dad de oportunidades, se plantea con la perspectiva de que la diver-

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sidad cultural incluye distintas concepciones del mundo y, en conse-cuencia, diferentes formas de relación y organización. Las institucio-nes del Estado y la sociedad en general deben responder a estarealidad.

La equidad requiere además de una nueva construcción deciudadanía, reconociendo el derecho de los indígenas a participar enla toma de decisiones respecto a la distribución de recursos, el ac-ceso a las oportunidades de desarrollo y el diseño e instrumentaciónde las acciones respectivas.

La participación indígena es uno de los grandes desafíos de ladiversidad pues implica lograr la participación de los pueblos, comu-nidades y organizaciones en el diseño y operación de políticas yacciones del gobierno en materia de desarrollo indígena.

Un reto fundamental es mantener una estrecha articulación delcrecimiento económico con el desarrollo social, tarea que exige unanueva racionalidad en la distribución de los recursos para las depen-dencias del Ejecutivo federal, los gobiernos estatales y los municipiosy que implica conocer y reconocer el aporte de los pueblos indíge-nas a las economías locales y a la nación.

Para enfrentar este reto se requiere de una nueva concepcióndel desarrollo que no sólo cumpla el objetivo de superar los rezagosque aquejan a la población indígena, sino que genere condiciones defortalecimiento productivo que hagan posible un crecimiento sosteni-do. La gran apuesta es trascender las políticas de combate a lapobreza hacia una política integral de desarrollo a largo plazo.

Otro de los retos es mejorar y hacer transparente el desempe-ño institucional. Es necesario construir en la rendición de cuentasmecanismos democráticos que incorporen la participación de lospueblos indígenas en los espacios donde se definen y aplican laspolíticas públicas.

Las políticas públicas orientadas hacia la población indígenadeben desterrar toda pretensión integracionista u homogeneizado-ra, lo que se busca hoy es una mayor participación de los pueblos


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indígenas en un esquema horizontal de trabajo. En ese sentido,otro reto más es el de diseñar modelos de desarrollo diferencia-dos ya que los pueblos indígenas son un conjunto diverso y hete-rogéneo.

La transversalidad como reto implica alinear la acción institucio-nal con las necesidades y prioridades para la atención de los indíge-nas. Esto permitirá otorgar un enfoque integral al trabajo de lasinstituciones federales con pleno respeto a la especificidad cultural ya la participación.

Esta integralidad, además de la coordinación entre estados,municipios y federación, es condición indispensable para atender lasnecesidades, resolver los problemas, aprovechar las oportunidades ylograr el desarrollo en las diferentes regiones del país. Tendrá comofinalidad contribuir a que los programas posean una perspectiva in-tegral; reflejen coherencia y complementariedad en la intervención delas instituciones; eviten duplicidad de funciones haciendo más eficazel uso de los recursos públicos, y propicien la cohesión en las comu-nidades, organizaciones y regiones indígenas.

Si bien estos retos se han enfrentado durante los últimos cua-tro años, muchos se mantienen aún vigentes dada la magnitud delrezago y la marginación ancestral en que se encuentran inmersos lospueblos indígenas.

Acciones emprendidasEn materia de Desarrollo económico, la acción institucional ha bus-cado propiciar las condiciones para el desarrollo regional y apoyar lasactividades productivas sustentables. Se pretende dinamizar las eco-nomías locales mediante redes de comercialización que permitan alos pueblos indígenas insertarse de manera competitiva y en condi-ciones favorables en los mercados regionales, nacionales e interna-cionales. Incluye la promoción de acciones de capacitación yacompañamiento que permitan un mejor manejo de los procesos pro-ductivos y comerciales.

23ESTUDIOS AGRARIOS


En este rubro, la Comisión Nacional para el Desarrollo de losPueblos Indígenas (CDI) ha dado continuidad a los programas —yaoperados por el Instituto Nacional Indigenista— de Fondos Regiona-les Indígenas (FRI) y de Desarrollo de las Comunidades Mayas de laPenínsula de Yucatán —este último cofinanciado con el Fondo Inter-nacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)—, así como con los proyectosde Agroecología y Ecoturismo.

El Programa Fondos Regionales Indígenas tiene como propó-sitos atender las necesidades de financiamiento de las organizacio-nes indígenas para llevar a cabo sus actividades productivas eimpulsar su desarrollo social y económico con respeto a los recursosnaturales, a sus culturas y a sus derechos. A través de él se buscafinanciar y apoyar la consolidación de proyectos que sean técnica,económica y socialmente viables. Se trata de contribuir a incrementarel valor de los recursos de las comunidades y ampliar el acceso y laparticipación de los indígenas en esquemas de autofinanciamiento.Se persigue, además de financiar actividades productivas, generarprocesos organizativos y de autogestión desde la propia comunidad.

Asociado al financiamiento, se brinda capacitación técnica,metodológica, normativa y de apoyo organizativo a sus beneficiarios.En los últimos años se ha promovido entre las instituciones aca-démicas la celebración de convenios para realizar eventos de forta-lecimiento productivo y organizativo, y talleres para capacitar enliderazgo comunitario y a las estructuras de organización y represen-tación indígena comunitaria.

A través de los FRI se han apoyado proyectos para la produc-ción y comercialización de café, vainilla, papaya, pimienta, miel, pes-cado y artesanías. Es importante señalar que el café orgánico, lapimienta y la vainilla, en buena proporción, son productos que laspropias organizaciones indígenas exportan a Estados Unidos deAmérica y a Europa.

El Programa de Desarrollo de las Comunidades Mayas de laPenínsula de Yucatán (FIDA-Península) tuvo como objetivo beneficiar


ANÁLISIS

a las comunidades indígenas mayas, caracterizadas por elevados

índices de pobreza, y fortalecer los procesos organizativos y produc-

tivos de las organizaciones asociadas a 16 fondos regionales. Fue

una estrategia de apoyo regional al mejoramiento de las condiciones

de vida de las familias indígenas y al fortalecimiento de sus organi-

zaciones de base, al tiempo que consideró sus especificidades cul-

turales y regionales.

Entre 2001 y 2004 se realizaron diversas acciones de organi-

zación, capacitación y de transferencia de recursos para financiar la

ejecución de proyectos productivos, así como dar la asistencia téc-

nica requerida. El impulso a proyectos específicos con el fin de brin-

dar servicios técnicos para la asistencia y formulación de nuevos

proyectos, para la instalación y manejo de parcelas demostrativas en

comunidades y en albergues escolares, para la asesoría técnica y

productiva a mujeres, y para capacitación metodológica, administra-

tiva y contable.

Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Social emprendió el

establecimiento de centros estratégicos comunitarios (CEC), en loca-

lidades con posibilidades de incrementar el nivel de infraestructura,

servicios y capacidades productivas, y opera los programas: Desarro-

llo Local, Opciones Productivas, y Empleo Temporal.

La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pes-

ca y Alimentación estableció como línea de acción que al menos

20% del presupuesto total del Programa de Desarrollo Rural se orien-

te a los grupos de mujeres, jóvenes, indígenas, adultos mayores y

personas con discapacidad. Además, desarrolla diagnósticos y planes

específicos al interior de los consejos municipales de desarrollo ru-

ral, con participación de los grupos indígenas, y promueve la mezcla

de recursos federales y estatales para desarrollar proyectos produc-

tivos para el cultivo del café en zonas indígenas.

El Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Con-

tingencias Climatológicas (FAPRACC) también apoya a los indígenas,

25ESTUDIOS AGRARIOS


así como el Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales,Agropecuarias y Pesqueras (PROSAP).

Es importante destacar que el Programa de Apoyos Directos alCampo (PROCAMPO) entrega recursos económicos a los productoresindígenas propietarios de 1.4 millones de hectáreas ubicadas en 20estados del país.

Por su parte, la Secretaría de Medio Ambiente y RecursosNaturales brinda asesoría para incorporar el componente de equidadétnica y de género en cinco programas: Desarrollo Institucional Am-biental (PDIA), Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS), Desarro-llo Forestal (PRODEFOR), Desarrollo de Plantaciones ForestalesComerciales (PRODEPLAN), Infraestructura Hidroagrícola y de AguaPotable, Alcantarillado y Saneamiento (CNA).

La Secretaría ha planteado su estrategia de Conservación parael Desarrollo, en la cual se reconoce que la política para la conser-vación no funcionará en tanto no se eleve el nivel de vida de lapoblación que habita las regiones prioritarias para la conservación.7

Por ello propone, como actividades productivas alternativas, el pagode servicios ambientales, entendiendo por éstos a las acciones deconservación y reconstrucción ecológica que puedan realizar las pro-pias comunidades. Otra línea de acción de la SEMARNAT es subsidiarproyectos productivos para el manejo sustentable de recursos natu-rales en Campeche, Chihuahua, Distrito Federal, Guerrero, Morelos,Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, Sonora y Veracruz.

La CDI, a través del Proyecto Agroecología, financia a organi-zaciones indígenas constituidas de carácter agrario, social, ambien-tal o productivo para que instrumenten proyectos encaminados alaprovechamiento racional y sustentable de los recursos naturales;

7 Las precarias condiciones de vida en las zonas rurales generalmente conducen a los campesinos—indígenas y no indígenas— a ejercer una mayor presión sobre los ecosistemas naturales. Las prácti-cas de monocultivo, ganaderización, extracción desmedida de materias primas, comercio ilegal de maderaspreciosas y animales en peligro de extinción y urbanización de terrenos son consecuencia, en buena me-dida, de la falta de opciones viables de desarrollo socioeconómico y se originan en la pobreza y en lafalta de oportunidades. Además de ser nocivas ecológicamente, no son redituables para las comunidadesque las realizan, pues apenas permiten la supervivencia de sus integrantes.


ANÁLISIS

para rescatar el conocimiento indígena y aplicarlo en el desarrollo desistemas agrícolas, y para fomentar la producción orgánica median-te la utilización de tecnologías tradicionales o de bajo impacto.

Para lograr lo anterior, apoya a las comunidades en el desarro-llo y aplicación de paquetes tecnológicos adecuados; procurandoampliar y mejorar la producción mediante la capacitación y asisten-cia técnica, y para la construcción de infraestructura básica.

También se promueve la participación indígena en la elabora-ción y ejecución de los programas gubernamentales de desarrollosustentable y se colabora con los sectores privado y social en laconformación de fondos de apoyo específicos para ejecutar proyec-tos comunitarios de conservación y uso sustentable de recursos na-turales, operados por las propias comunidades.

Las materias en las que trabaja este proyecto son agriculturaorgánica, conservación de suelos, reforestación, silvicultura, rescate,conservación, manejo, aprovechamiento de flora y fauna de importan-cia económica, ecológica y cultural, rescate y conservación degermoplasma, protección de conocimientos, prácticas tradicionales ypropiedad intelectual, manejo y recuperación de cuencas y micro-cuencas, manejo y creación de reservas naturales comunitarias, pro-yectos comunitarios para el ordenamiento de su territorio, educaciónambiental aplicada, acuacultura, ecotécnicas para riego, apicultura yecoturismo o turismo alternativo.

En términos de desarrollo económico, vinculado estrechamen-te con el desarrollo social y humano, la CDI ha promovido el Progra-ma Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI) queatiende a mujeres indígenas que no han tenido alguna prácticaorganizativa y económico-comercial, y que no forman parte de lapoblación considerada por otros programas similares. Estas mujeresde localidades indígenas marginadas reciben apoyo financiero, decapacitación y acompañamiento para la realización de proyectos deorganización productiva. El trabajo institucional se desarrolla desde laperspectiva de género y con una metodología de planeación partici-

27ESTUDIOS AGRARIOS


pativa, lo cual permite que las mujeres se involucren en la planea-ción y desarrollo de los proyectos y en la toma de decisiones. Sepretende que en el futuro ellas accedan a otras fuentes de apoyopúblicas y privadas.

Para incorporar a la mujer en las actividades económicas, laSecretaría de Economía también apoya iniciativas productivas demujeres a través del Fonaes y del Programa Impulso Productivo dela Mujer. Asimismo, desarrolla el Programa de Apoyo y Estímulospara la Comercialización (PROCOMER), y a través del Fondo deMicrofinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) busca consolidarofertas de microcrédito a favor de ellas.

Por su parte, la SEDESOL instrumenta acciones integrales paraenfrentar los problemas críticos que sufren las mujeres en pobrezay sus familias; el Instituto Nacional de las Mujeres colabora con elPrograma de Desarrollo de Género con Base Comunitaria, CONVIVE,y a través del Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidadesy no Discriminación contra las Mujeres (PROEQUIDAD).

Las tareas pendientesSi bien las iniciativas emprendidas en los últimos años para promo-ver el desarrollo económico de los pueblos indígenas y algunos re-sultados obtenidos han sido alentadores, el camino por recorrerapenas comienza. Las estructuras ideadas de manera compartidapara acompañar y promover el desarrollo integral —en lo económi-co, jurídico, político, ambiental, educativo— todavía se mueven len-tamente. Las necesidades, las injusticias y los rezagos son inmensos.

El desarrollo integral de los indígenas sólo podrá darse sobre labase de un crecimiento económico sostenido. Es necesario generar unmayor número de empleos en las zonas indígenas, fomentar la inver-sión e infraestructura productivas que permitan elevar sustancialmentelos niveles de producción, productividad y retención de la riqueza ge-nerada en estas regiones. También es fundamental ampliar, todavíamás, las oportunidades para la creación y el desarrollo de proyectos


ANÁLISIS

productivos que beneficien directamente a los grupos vulnerables delas comunidades indígenas, sobre todo a las mujeres.

Pero este esfuerzo deberá tomar en cuenta dos consideracio-nes fundamentales: una es que los procesos de desarrollo local nopueden estar desvinculados de los procesos globales y la otra esque el desarrollo indígena debe ser respetuoso de las culturas pro-pias de los pueblos.

Hay que tener en cuenta que algunas de las facetas más visi-bles y determinantes de la globalización entrañan riesgos pues mo-difican, de manera acelerada y no siempre favorable, las relacionessociales y políticas de la población; que impacta la relación del hom-bre con el medio ambiente, los productos y los recursos, y da lugaral surgimiento de nuevos actores sociales y productivos con inciden-cias mundiales, nacionales, regionales y locales. Sin embargo, laglobalización también constituye una oportunidad para acceder anuevos y muy diversos conocimientos, a diferentes financiamientosde organismos internacionales, y a nuevos espacios y mecanismosde comercialización de la producción.

Hay que tener en cuenta que aun cuando una buena parte dela población indígena ha quedado rezagada de las oportunidades queofrece la globalización y no ha podido aprovechar su propio poten-cial en lo que se refiere a recursos naturales, conocimientos y capa-cidades productivas, los pueblos indígenas poseen recursos naturalesy conocimientos que podrían dar fortaleza a la economía local yencontrar nichos favorables en el mercado internacional.

Lo anterior ha sido demostrado por algunas experiencias deproducción orgánica, elaboración de artesanías y proyectos ecoturís-ticos o la explotación de sus recursos naturales. Con estos proyec-tos se demuestra que es factible promover proyectos productivossustentables con uso intensivo de trabajo que no sólo generen ingre-sos para las familias sino que también eviten el riesgo ecológico.

Este ejercicio de desarrollo indígena debe acompañarse conmúltiples esfuerzos institucionales, pero sobre todo, de una política

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de Estado que tome en cuenta la vocación campesina de los pueblosindígenas y sus saberes ancestrales, que los fortalezca y adoptemedidas contundentes para garantizarles un espacio más favorableen el mercado nacional e internacional.

En segundo lugar y al contrario de las tendencias que preva-lecieron durante la segunda mitad del siglo XX, que orientaban laspolíticas de desarrollo hacia la estandarización de las formas de vidade la población, hoy se reconoce que la diversidad cultural es, ade-más de un derecho fundamental de las poblaciones humanas, unvalor agregado para la promoción del desarrollo local y una fuente deriqueza para la convivencia global.

Esta propuesta es plenamente coincidente con los enfoquesconceptuales que han sido adoptados recientemente por las agenciasinternacionales, y que señalan que la consideración de los aspectosculturales de la población es crucial para la promoción de su desa-rrollo, tanto en la formulación de objetivos como en el diseño de ins-trumentos y políticas públicas.

Los indígenas exigen un futuro con memoria, con tradición, conuna cultura propia dinámica y en transformación constante, como haquedado demostrado a lo largo del tiempo. La apuesta es reconocerla igualdad y los mismos derechos entre mexicanos diferentes y di-versos, entre mexicanos indígenas y no indígenas. Saber y aceptarque tenemos capacidades culturalmente diferenciadas para enfrentarlos retos de la globalización. Lo que demandan es el reconocimien-to pleno de la sociedad, autonomía en sus decisiones y los recursosnecesarios para alcanzar un desarrollo pleno e integral. Sociedad ygobierno estamos llamados a responder a ese reto.

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PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS EN LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIAANÁLISIS ISAÍAS RIVERA RODRÍGUEZ*Problemas y perspectivas en laprocuración de justicia agraria

Con la transformación en materia de procuración de lajusticia agraria en México, se dio paso a la creación dela actual Procuraduría Agraria, la cual se ha constituido

como la defensora de los derechos de los sujetos agrarios.Continuar con el fortalecimiento de dicha institución

permitirá consolidar las acciones en materia de asesoría ydefensa de los hombres y mujeres del campo, contribuyendo

con ello a la conformación del derecho agrario integral.

PresentaciónCon este breve análisis pretendemos plantear un bosquejo generalde los antecedentes, la problemática vigente, los retos y las perspec-tivas en la procuración de justicia agraria en México, siempre tenien-do presente el mandato de generar las condiciones para el cabaldesarrollo rural integral, previsto en el Artículo 27 de nuestra Cons-titución Política.

Etapas de la cuestión agrariaEn lo que podríamos identificar como la etapa de modernización delpaís, a partir de la vigencia de nuestra Constitución (1917), nace elproceso de redistribución de la tierra, conocido como reparto agra-rio, por medio del cual se conformó la modalidad de la propiedad dela tierra denominada propiedad social de los ejidos y las comunida-des agrarias, la que actualmente integra 52% del territorio nacional,en alrededor de treinta mil núcleos agrarios.

En esta etapa, la procuración agraria estuvo casi circunscrita ala asesoría de los solicitantes de tierra y a la solución interna de losconflictos en los núcleos agrarios; por otro lado, si bien se creó una

* Abogado por la Universidad de Guadalajara. Doctor en Derecho por la UNAM. Autor del Libro El Nue-

vo Derecho Agrario Mexicano, McGraw Hill. Profesor y conferencista en Derecho Agrario. ProcuradorAgrario.


ANÁLISIS

oficina para este servicio,1 ésta se encontraba adscrita a la propiaadministración pública agraria.

El proceso de la reforma agraria finaliza formalmente en 1992,al reformarse el citado artículo de la Constitución y dar por conclui-do el reparto agrario; a partir de ahí tiene lugar una nueva etapa, queidentificamos como de la consolidación de la tenencia de la tierra;para lograrlo fue menester resolver la conflictividad del campo, a lapar que su ordenamiento y regularización; es decir, era indispensa-ble darle definitividad a la solución de los añejos conflictos del cam-po, y poner en orden, con claridad y precisión, los alcances de lapropiedad ejidal y comunal, otorgando certeza jurídica y geográfica asus titulares, tomando en cuenta que en la reforma agraria no hubola precisión requerida en ambos aspectos.

Con esta etapa, la procuración agraria es sujeta a una grantransformación, creándose la actual Procuraduría Agraria, defensorade los derechos de los sujetos agrarios, bajo el formato de organis-mo descentralizado, con personalidad y patrimonio propios, sectori-zada y con un cuerpo de especialistas en la materia.

Logrando la consolidación técnica y jurídica de los núcleosagrarios, sentamos las bases para nuevas estrategias que permitanalcanzar el desarrollo rural integral. Nos encontramos justamenteen la etapa de la transición entre la conclusión de las acciones parael ordenamiento y regularización, y la visualización del ansiado de-sarrollo del campo.

En esta circunstancia, es oportuna la reflexión sobre lo que seha hecho y debe hacerse en el campo de la procuración agraria pa-ra concluir con lo primero, la regularización, y dar cara a lo segun-do, el desarrollo rural; en otras palabras, visualizar la procuraduría delfuturo.

1 Como fue el caso de la Procuraduría de Asuntos Agrarios.

33ESTUDIOS AGRARIOS

PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS EN LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA

Sustento legal de la procuración agrariaEl Artículo 27 de la Constitución Política, fracción XIX, señala quela ley establecería un órgano para la procuración de justicia agraria,con lo cual, la Ley Agraria, reglamentaria del precepto constitucio-nal, en sus artículos 134 y 135 dan forma a la Procuraduría Agraria.

El Programa Sectorial Agrario 2001-2006 (PSA), que establecelos objetivos y estrategias de la política agraria en la administracióndel Presidente Vicente Fox, señala que será fortalecida la procuraciónde justicia, apoyando y asesorando a los sujetos del sector rural paraque ejerzan los derechos que la legislación les concede, además delograr que la conciliación sea el principal instrumento utilizado pararesolver los conflictos relacionados con la tenencia de la tierra.

El Acuerdo Nacional para el Campo, suscrito en abril de2003 con las organizaciones campesinas más importantes del país,señaló que la Procuraduría Agraria tendría que ser fortalecida en sucarácter de ombudsman, en su numeral 254, ajustando sus funcio-nes a las asignadas en la fracción XIX del Artículo 27 constitucionaly la Ley Agraria.

Atención a la conflictividad agrariaLa conciliación es la principal forma de resolver las controversiassuscitadas en el campo entre sujetos y núcleos agrarios, y entreéstos con terceros o con autoridades agrarias; su efectividad es másevidente cuando se trata de conflictos de orden individual, y en ellainterviene la Procuraduría Agraria de forma constante.

La mediación tiene lugar cuando el mediador aporta elemen-tos o recursos que contribuyen a encontrar alternativas en la solucióndel caso; en esta estrategia aparece el programa de focos rojos yamarillos, en el que la Procuraduría Agraria es coadyuvante de laSecretaría de la Reforma Agraria, la que cuenta con recursos eco-nómicos especiales que permiten un elemento adicional para impul-sar el acuerdo, sea en proyectos productivos o en algún tipo decompensación.


ANÁLISIS

El juicio agrario constituye el medio para resolver los conflic-tos agrarios cuando la conciliación y la mediación fueron insuficien-tes, de tal suerte que la definición del derecho queda en manos delos Tribunales Agrarios, en la vía jurisdiccional; desgraciadamente, ysobre todo en los casos de controversias sobre derechos colectivos,las sentencias no siempre son suficientes.

El arbitraje constituye un medio alternativo para resolver con-troversias; no suficientemente aplicado en materia agraria, la Procu-raduría Agraria tiene el carácter de árbitro, en los términos de suReglamento Interior,2 cuando las partes así lo acuerdan, con resulta-dos por demás exitosos.

Por lo que hace a la Procuraduría Agraria, su participación enla solución de los conflictos agrarios del país, indispensable paraavanzar en el desarrollo rural integral, presenta dos apartados; poruna parte, su actuación como mediadora en la solución conciliadade los conflictos, privilegiando el diálogo, y por la otra, su actuacióncomo árbitro calificado para dirimir las controversias alternativamentea los Tribunales Agrarios, con las ventajas de flexibilidad y equilibrioen la emisión de los laudos, y para lo cual, debe reformarse la ley.

Pero finalmente, la Procuraduría Agraria tiene una destacadapresencia en el ejercicio de las acciones procesales mediante el jui-cio agrario, para lograr la defensa de los derechos de los sujetosagrarios; en ello queda incluida la defensa constitucional mediante eljuicio de Amparo, derivado de los actos y documentos sustentadosen la Ley Agraria.

Regularización de la tenencia de la tierraPara dar forma a la certeza jurídica y geográfica de la propiedadsocial del país, y por consecuencia, de la propiedad privada colindan-te a aquella, se instituyó el Programa de Certificación de DerechosEjidales y Titulación de Solares, conocido como PROCEDE.

2 Artículo 48.

35ESTUDIOS AGRARIOS


El referido PSA estableció el compromiso de concluir el progra-ma PROCEDE al término de la presente administración federal, con loque se redoblaron los esfuerzos y presupuestos para lograrlo; al tér-mino del 2005 se cuenta con una avance de 91% de los núcleosagrarios del país, que comprenden 86% de la superficie total ejidaly comunal; a partir del mismo, los núcleos y sujetos agrarios conta-rán con los certificados y títulos que identifiquen y acrediten a pleni-tud la propiedad de sus tierras.

La Procuraduría Agraria es la institución que tiene a su cargola operación del Programa por cuanto a obtener la anuencia de losnúcleos agrarios; apoyar en los trabajos de medición en campo; ce-lebrar la asamblea de aprobación de los trabajos técnicos; efectuarlas correcciones necesarias; celebrar la asamblea de aprobacióndefinitiva; integrar el expediente general del núcleo y los individualesde los sujetos agrarios, y, finalmente, presentarlos al Registro Agra-rio Nacional para su inscripción y expedición de documentos.

Reformas al marco legalExigencia del Acuerdo Nacional para el Campo y convicción de losactores involucrados en la cuestión agraria, a casi catorce años dela vigencia de la Ley Agraria; con la conjunción de ambas premisas,fue presentado el proyecto de reforma que aglutina la visión y expe-riencia de dichos actores y toda clase de interesados, el cual cuen-ta con dictamen aprobatorio en lo general de la Cámara deDiputados y en espera de ser discutida en lo particular en el mes defebrero próximo.

En el proyecto de dictamen se han planteado reformas tanto enla parte sustantiva como en la adjetiva. En la sustantiva, las reformastienen por objeto dar precisión a la ley, cubriendo las lagunas queactualmente presenta, evitando de esta manera el abuso en la inter-pretación, a la vez que generar un marco que fortalezca a las insti-tuciones del sector, lo que se traduce en beneficio para el sectorrural.


ANÁLISIS

En la parte adjetiva, con el objeto de combatir el abuso proce-sal agrario, se propone la creación de un Libro Segundo, que regu-le de manera especial la vía jurisdiccional de resolución decontroversias, incorporando y actualizando las tendencias y los prin-cipios procesales.

Fortalecimiento institucional y de la justicia agrariaEl sector agrario en su conjunto debe ser fortalecido; en particular, laProcuraduría Agraria debe continuar en su función esencial, con laasesoría y defensa de los sujetos agrarios.

Es indispensable el fortalecimiento institucional para laprocuración de justicia agraria; su reto presenta dos vertientes: seguircumpliendo con la gama de atribuciones establecidas en la ley, ysatisfacer la necesidad imperiosa de ampliar estas facultades median-te las reformas a la ley y sus reglamentos.

La ampliación de las facultades de la Procuraduría Agraria, lepermitiría intervenir en la defensa y asesoría de los sujetos agrariosante cualquier autoridad y en cualquier materia, siempre que se afec-ten o se involucren de cualquier manera sus derechos agrarios, loque genera la base de carácter agrario.

Para ello, es indispensable iniciar un proceso de reingenieríainstitucional con la metodología y personal versado en esos temas,que permita conformar a la nueva institución, con la estructura y elpresupuesto indispensables, que se ajuste a las funciones de aseso-ría, representación legal, conciliación, vigilancia en la aplicación de laley y a las demás tareas vinculadas en el nuevo espectro de respon-sabilidades.

Esa necesaria ampliación de atribuciones permitiría dar cabalcumplimiento de sus fines de servicio social, como es el caso de suactuación de oficio, cuando se violente la ley en perjuicio de dere-chos agrarios colectivos.

La mencionada ampliación de las facultades de la Procuradu-ría Agraria, permitiría señalar que éstas serán no sólo las estricta-

37ESTUDIOS AGRARIOS


mente derivadas de la aplicación de la Ley Agraria y sus reglamen-tos, como lo es actualmente, sino ante cualquier autoridad cuya ac-tuación afecte esos derechos agrarios.

El fortalecimiento del ombudsman agrario es una expresión yexpectativa que requiere atender. No obstante los acuerdos de laComisión Nacional de los Derechos Humanos y las disposiciones desu Reglamento Interior, sobre el carácter de ombudsman especializa-do en materia agraria, y su papel en la atención a violaciones a losderechos humanos en materia agraria, la Procuraduría Agraria notermina de definir su papel en ese contexto.

Esta claro que la Procuraduría Agraria requiere el ahonda-miento en los conceptos de derechos humanos vinculados al te-ma agrario, para poder ejercer plenamente sus facultades en laemisión de recomendaciones a autoridades y servidores públicosagrarios.

Al determinar los alcances de los derechos humanos en mate-ria agraria, se acota con mayor precisión el ámbito de actuación dela Procuraduría Agraria en el tema, deslindando claramente cuándoesta institución actúa como abogado de los sujetos agrarios y cuándolo hace desde la perspectiva de ombudsman agrario, evitándose asíconfusiones, intromisión en las funciones de otros órganos y hastaabusos.

Impulso al relevo generacionaly de unidades productivasComo es conocido, el campo viene presentando el fenómeno delenvejecimiento de sus pobladores, y en particular de los sujetosagrarios; la migración de los jóvenes por la falta de posibilidadespara acceder a la tierra, y por otro lado, la inexistencia de sistemasefectivos de retiro, digno y seguro, para los campesinos mayores, haprovocado un estancamiento en la circulación de la tierra, la quepermanece en manos de quienes por razones de edad, el trabajo,las ideas y el espíritu ya flaquea, en detrimento de todos.


ANÁLISIS

Para romper con este círculo es necesario abrir caminos a loscampesinos mayores para que puedan desprenderse de su tierra almismo tiempo que ésta les reditúe en la forma de una pensión; pa-ralelamente, esa tierra se convierte en el instrumento de arraigo y de-sarrollo de los jóvenes de la localidad, preferentemente familiaresdirectos del titular original.

Para esos efectos, la Secretaría de la Reforma Agraria estásentando las bases de los programas Joven Emprendedor Rural yFondo de Tierras; desde luego, absolutamente voluntarios, a favor dequienes primeramente desean ser capacitados para lograr una ma-yor productividad mediante la actividad agrícola, pecuaria o silvícolamás acorde con la vocación de la tierra, y después, en materia deorganización agraria superior.

Lograda esa capacitación, la siguiente labor es el otorgamien-to de financiamientos accesibles para que los jóvenes ya capacitadospuedan adquirir las tierras de sus familiares; al mismo tiempo, elmonto producto de la transmisión de derechos a favor del campesi-no mayor, será invertido en cuenta que permitiría recibir una pensiónmensual, acompañado de su afiliación al seguro popular.

Es en este punto donde la Procuraduría Agraria tiene una im-portante labor que realizar: aportar los esfuerzos institucionales parapromover el mencionado relevo generacional, con la asistencia paraacceder a los programas citados, primero, y luego, para la organi-zación y capacitación agraria superior, de la que hablaremos másadelante.

Derecho Agrario IntegralEs indispensable que la asesoría y representación que presta la Pro-curaduría Agraria a los sujetos agrarios sea integral; es decir, que nose limite a los alcances de la vigente Ley Agraria, que la circunscribea actos, documentos y autoridades que conocemos como estricta-mente agrarios; es necesario entender que el ámbito de los bienesy derechos agrarios tiene una correlación directa con la tierra, su

39ESTUDIOS AGRARIOS


entorno y la actividad que en ella se realiza, de tal suerte que elmarco legal que rige la propiedad de la tierra no puede ser revisa-do sin considerar ese entorno y esa actividad.

Cuando hablamos de Derecho Agrario Integral nos referimos almarco legal que regula ese entorno y actividades inseparables dela tenencia de la tierra; así, encontramos aspectos civiles (como lasucesión y los contratos); mercantiles (sociedades y contratos); ad-ministrativos (actuación gubernamental); fiscales (régimen de los pro-ductores rurales); de aguas; forestales; usos y costumbres (derechoconsuetudinario); penales (delitos especiales), entre otros muchos.

Por consecuencia, es necesario que la integralidad de la cues-tión agraria vaya de la mano con la ampliación de facultades de laProcuraduría Agraria que ya hemos señalado, en el apartado de lasreformas a la ley de la materia.

Organización y capacitación agraria superiorEs indispensable continuar apoyando a la organización agraria

básica de los ejidos y comunidades del país, consistente en la ela-boración de las listas de sucesión, de los reglamentos internos yestatutos comunales, de los libros de registro y contabilidad, y en larenovación de los órganos de representación y vigilancia (planteadoademás en el Acuerdo Nacional para el Campo como prioridad ycompromiso).

No obstante, esa etapa básica no es suficiente para lograr eldesarrollo rural integral; por consecuencia, es menester que la orga-nización y capacitación en el campo también tenga lugar en nivelessuperiores, orientados fundamentalmente a la planeación, financia-miento y ahorro, industrialización y comercialización.

Para esos efectos, nuevamente resulta oportuna la reforma almarco legal en la ampliación de facultades de la Procuraduría Agra-ria, a fin de que pueda proporcionar elementos asistenciales a lossujetos agrarios en las referidas actividades, lo que les permitiráconstituir sus propias redes y esquemas de financiamiento, cajas de


ANÁLISIS

ahorro, ministración de insumos, procesos de transformación, susti-tución de intermediarios, etcétera.

Finalmente, podrán constituirse en esquemas asociativos decualquier tipo, acorde a su naturaleza y producción, uniendo esfuer-zos que permitan su fortaleza, al mismo tiempo que contar con losapoyos y capacidades legales para la defensa de sus derechos antecualquier acción de competencia comercial desleal, mediante lassalvaguardas y mecanismos anti dumping, previstos en los tratadosde libre comercio.

Fortalecimiento de comunidades y ejidos indígenasAsignatura pendiente, aunque ya se hayan hecho esfuerzos muyimportantes, es el combate a la marginación y la incorporación de lascomunidades indígenas al desarrollo del país, al mismo tiempo quese respeten sus usos y costumbres.

Debemos entender que en la misma proporción a la variedady número de pueblos y comunidades indígenas en México, existeotro tanto de sistemas normativos indígenas, propios e irrepetibles;por consecuencia, contamos con una vasta red de usos, costumbresy tradiciones a las que nuestra Constitución Política nos obliga arespetar, en los términos de su artículo 2º; sin embargo, también escierto que para los terceros ajenos a esos pueblos, para los mesti-zos en general, no existe una identificación de sus sistemas norma-tivos, ya que generalmente no es un derecho escrito, sino queobedecen a tradiciones orales.

En un sistema legal escrito, como lo es el nuestro y donde sehayan inmersos los indígenas, es indispensable contar con elemen-tos que permitan traducir esos sistemas tradicionales en derecho

positivo indígena, de tal suerte que se generen las condiciones paraque propios y extraños puedan acceder, conocer, estudiar y aplicar,sin duda alguna, el mandato constitucional.

Para esos efectos, atendiendo a que la mayoría de las comu-nidades indígenas se encuentra vinculada a la tierra, y por ende,

41ESTUDIOS AGRARIOS


están constituidos en núcleos agrarios, en los términos de la ley dela materia, la Procuraduría Agraria ha propuesto que el estatuto

comunal3 se constituya en el documento normativo que sistematice,bajo el formato de bases generales para la organización económicay social de la comunidad, a los usos y costumbres de cada núcleo,dándole así fuerza legal y capacidad coercitiva del Estado.

Recordemos que el estatuto comunal es aprobado por la asam-blea de la comunidad, máximo órgano del núcleo agrario, mismo queposteriormente es inscrito ante el Registro Agrario Nacional, surtiendotodos sus efectos legales.

La Procuraduría Agraria es la encargada de impulsar la elabo-ración, aprobación por asamblea e inscripción del estatuto comunal,por lo que sería un nuevo compromiso institucional. No debemosperder de vista la fundamental intervención de la Comisión Nacionalpara el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) en esta materia.

Desarrollo rural integralLa gran meta, el objetivo a alcanzar, la razón final de las institucio-nes responsables en el campo; estas son las encargadas primera-mente de dar el soporte para ello, y desde luego, es el caso de laprocuración agraria.

Es decir, si ya hemos señalado que la Procuraduría Agraria nopuede ni debe limitarse a los aspectos que se consideran estricta-mente agrarios, y que debe atender una asesoría y representaciónintegral; que para ello debe conocer, actuar y aplicar el marco legalagrario integral, y que debe pugnar por la organización y capacitaciónagraria superior; entonces es claro que todo ello sólo puede condu-cir a sentar las bases para alcanzar el desarrollo pleno del campo,la integralidad en los aspectos económicos y sociales, donde tienencabida la productividad y la vida política.

3 Es, junto con el reglamento interno de los ejidos, el instrumento que regula la vida interna de los nú-cleos agrarios, conforme a la Ley Agraria; es un instrumento de la organización agraria básica.


ANÁLISIS

ConclusionesNo hay duda de que en nuestro país existe un gran avance en la pro-curación de la justicia agraria, cuya respuesta ha sido acorde a la exi-gencia y evolución del tema agrario; pero debemos fortalecer a lainstitución encargada de ello, adecuándola a los retos que implicala nueva etapa del campo mexicano.

Subsisten algunos conflictos agrarios y podrán surgir otros; esindispensable continuar con los esquemas de solución, en particularla conciliación y mediación, cuando se trate de derechos agrarioscolectivos; pero también debe impulsarse el arbitraje como medioalternativo, cuando los anteriores fallen; finalmente, el juicio agrario,como último recurso, requiere la reforma legal para dotarle denormatividad propia.

Aún hay pendientes en la regularización de la tenencia de la tie-rra para la certeza jurídica; después de la conclusión del PROCEDE altérmino de la administración del Presidente Vicente Fox, habrá ape-nas 9% de la propiedad social que no se incorporó al Programa; yase han planteado esquemas para su atención.

Debemos pasar a organizar y capacitar a los sujetos agrariosen niveles superiores; es procuración de justicia agraria también laaportación de la asesoría para la asociación productiva superior ytodo lo que ello implica.

La justicia agraria no es sólo la resolución de los conflictos ycontroversias del agro, por medio de sus vías tradicionales, media-ción, conciliación, jurisdiccional y arbitraje; es también alcanzar lossatisfactores sociales y económicos de la sociedad rural en su con-junto. Por ello, la permanente orientación de la Procuraduría Agrariadebe ser hacia la conformación del Derecho Agrario Integral y, porende, el desarrollo rural integral mismo.

43ESTUDIOS AGRARIOS

FIFONAFE: HISTORIA, RETOS Y PERSPECTIVASANÁLISISFIFONAFE:

historia, retos y perspectivas**

Conocer los antecedentes y evolución de los distintosprogramas que ha instrumentado el Fideicomiso a lo largo de

su larga existencia, permite ver la pertinencia de sus progra-mas sustantivos, los cuales en la actualidad deben buscar

tanto alternativas de nuevas fuentes de ingresos comoreestructurar algunos de sus procesos y programas, a fin de

contar con una estructura más eficiente y eficaz.

IntroducciónEl Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE) es unfideicomiso público auxiliar del Ejecutivo Federal, agrupado dentro dela Administración Pública Paraestatal, sectorizado en la Secretaría dela Reforma Agraria y que cuenta con autonomía financiera.

Algunas de sus principales atribuciones son la captación y ad-ministración —hasta su entrega y comprobación—, de los Fondos

comunes. Éstos son recursos depositados en favor de los núcleosagrarios y/o de ejidatarios o comuneros, derivados de los pagos deindemnizaciones por expropiaciones de sus tierras u ocupacionesprevias, así como los generados por el aprovechamiento de los re-cursos naturales de los núcleos u otros recursos que librementehayan decidido depositar en el Fideicomiso.

A lo largo del presente documento se explicarán los anteceden-tes y la evolución de los Fondos comunes hasta la actual adminis-tración, desde la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, hasta la LeyAgraria de 1992, pasando por el Reglamento para la Planeación,Control y Vigilancia de las Inversiones de los Fondos Comunes Eji-dales publicado en 1959.

* Director General y Delegado Fiduciario Especial de FIFONAFE.** El presente artículo se elaboró con base en diversos documentos realizados por las distintas áreas delFideicomiso, por lo que algunas secciones conllevan un proceso de compilación.

LUIS BERNARDO NAVA GUERRERO*


ANÁLISIS

Por otro lado, el FIFONAFE es la única institución del GobiernoFederal que lleva a cabo, por ley, la supervisión de los decretosexpropiatorios realizados sobre tierras de propiedad social (de ejidosy comunidades), para verificar que se cumpla con la causa de utili-dad pública invocada como objeto de la afectación.

De lo anterior se desprende la acción de reversión, que es laacción jurídica que se tramita ante los Tribunales Unitarios Agrarios,cuando las tierras expropiadas a los núcleos agrarios son destina-das a un fin distinto al señalado en el decreto expropiatorio, o sitranscurrido un plazo de cinco años contados a partir de la publi-cación de dicho decreto en el Diario Oficial de la Federación, losbeneficiarios de la expropiación no dan cumplimiento a la causa deutilidad pública. La acción de reversión tiene el efecto de regresarlas tierras afectadas al núcleo agrario o incorporarlas al patrimoniodel Fideicomiso, según sea el caso.1 Tanto la supervisión de lacausa de utilidad pública como el ejercicio de la acción de rever-sión, constituyen dos de las responsabilidades fundamentales con-feridas al Fideicomiso.

Otra tarea importante asignada al FIFONAFE deriva de la Modi-ficación al Contrato del Fideicomiso en 1995, en el cual quedafacultado para ejecutar programas de fomento y desarrollo, propioso por mandato; por lo que de dicha Modificación emanan los progra-mas de desarrollo agrario: Mujeres Indígenas Campesinas y JóvenesCampesinos, con los cuales se financian proyectos productivos paracontribuir al mejoramiento de las condiciones de vida en el campo,en particular de estos dos grupos de población prioritarios para eldesarrollo.

Asimismo, gracias a la modificación en comento, actualmenteel Fideicomiso opera un Programa por Mandato de la Secretaría dela Reforma Agraria, denominado Fondo de Tierras y Joven Empren-

1 Corresponderá al núcleo agrario en caso de cumplir con las condiciones previstas en el artículo 98 delRLAMOPR, de no ser así, se aplica el artículo 94 del mismo reglamento según lo establecido en el artí-culo 97 de la Ley Agraria y el predio se incorpora al patrimonio del Fideicomiso.

45ESTUDIOS AGRARIOS

FIFONAFE: HISTORIA, RETOS Y PERSPECTIVAS

dedor Rural, en lo correspondiente al Fondo de Tierras, el cual tie-ne como objetivo principal propiciar un relevo generacional a travésde la enajenación o arrendamiento de derechos parcelarios, fortale-ciendo así el arraigo de los jóvenes campesinos en sus núcleosagrarios mediante el impulso y desarrollo de actividades productivas.

Para la operación de los programas sustantivos, el FIFONAFE

recibió recursos fiscales hasta 1987, año en que comienza la conso-lidación de su patrimonio, mismo que hace algunos años se ubicó ensu mayor nivel, pero ha venido en decremento en virtud de que afor-tunadamente el cumplimiento de la causa de utilidad pública haincrementado, por lo que ha disminuido el ejercicio de la acción dereversión y consecuentemente la incorporación de predios al patrimo-nio se ha reducido considerablemente.

Por lo anterior, ha sido y será necesario buscar nuevas fuen-tes de ingresos a la vez de reducir los egresos, lo que implica unareestructuración de procesos, programas, etc., para contar con unaestructura más eficiente y eficaz, que permita al Fideicomisoincrementar su patrimonio y poder continuar con el cumplimiento desus objetivos conservando su autonomía financiera.

Algunas de las vertientes para lograr lo anterior se explicarána lo largo del presente documento.

Fondos comunesTienen su antecedente en la promulgación de la primera Ley Agra-ria el 6 de enero de 1915, en la cual se crea la Comisión NacionalAgraria, que en sus circulares 18 y 51 del 1º de septiembre y 11 deoctubre de 1922, dispone que las rentas de las superficies exceden-tes, los fondos por explotación de monte o arbolado aprovechadocomunalmente y las cuotas originadas por el pago del aprovecha-miento de materiales minerales o vegetales, deberían pasar a formarparte de los fondos del pueblo, con el objeto de crear e impulsarcooperativas, a través de la compra de maquinaría agrícola, anima-les de trabajo o reproducción, etcétera.


ANÁLISIS

El primer Código Agrario del 6 de abril de 1934, recopila todoeste antecedente y por primera vez en la historia agraria se hablaexpresamente de la constitución de un “Fondo común y de los pro-

ductos de expropiaciones”, en el cual se detalla que las fuentes queoriginan los fondos comunes eran el aprovechamiento de recursosnaturales y las indemnizaciones por expropiación de tierras ejidaleso comunales.

El segundo Código Agrario del 29 de octubre de 1940, contie-ne un capítulo relativo al Fondo común de los núcleos de población,de acuerdo con el siguiente artículo:

ART. 157. En cada ejido se constituirá un fondo común del queformarán parte:I. Los de los montes, pastos u otros recursos del ejido, resul-

tantes de la explotación hecha por cuenta de la comunidad;II. Los obtenidos de la aplicación de los artículos 143 y 170 de

este Código;III. Las cuotas acordadas por la asamblea para fines de impul-

sión general de ejido; yIV. Cualquiera otro que no pertenezca en particular a los miem-

bros de la comunidad.

Asimismo, se establece que para la aplicación de los recursos, sesujetaría a la consideración de la asamblea ejidal y a la aprobaciónde la Dirección de Organización Agraria Ejidal del Departamento deAsuntos Agrarios y Colonización, quien asumía la responsabilidad deque los fondos comunes fueran depositados en la institución crediticiaejidal que marcase el Gobierno Federal de conformidad con la Leyde la materia y reglamentos respectivos.

El Código Agrario del 31 de diciembre de 1942, publicado enel Diario Oficial de la Federación el 27 de abril de 1943, en su títu-lo segundo “Explotación de bienes ejidales y Comunales”, estableceun capítulo específico sobre los fondos comunes.

47ESTUDIOS AGRARIOS


A partir de 1943, el manejo de los fondos comunes careció deprocedimientos para su captación y aplicación, lo que propició irregu-laridades en su operación; por lo que en 1947 se dictaron normas ysistemas específicos para el manejo de los mismos, con la creaciónde la Comisión Especial Transitoria.

El 15 de abril de 1959, se promulgó el Reglamento para laPlaneación, Control y Vigilancia de la Inversiones de los FondosComunes Ejidales, posteriormente, el 23 del mismo mes y año, sepublicó en el Diario Oficial de la Federación. Dicho Reglamento creael Fondo Nacional de Fomento Ejidal como fideicomiso, instituido porla Secretaría de Hacienda y Crédito Público como fideicomitente, enel Banco Nacional de Crédito Ejidal S.A. de C.V. como instituciónfiduciaria.

El 29 de junio de 1976 se publican reformas a diversos artícu-los de la Ley Federal de Reforma Agraria. Mediante estas modifica-ciones se ordena la liquidación del Fondo Nacional de Fomento Ejidalcomo organismo público descentralizado y se endosa la cartera decrédito en lo referente a los fondos comunes al Banco Nacional deCrédito Rural S.A., y se decreta que el Fondo Nacional de Fomen-to Ejidal, como fideicomiso público, tendrá por objeto el manejo delos fondos comunes ejidales.

A partir de esa fecha, los núcleos agrarios afectados por expro-piaciones de tierras, los que así lo han deseado por acuerdo de susasambleas, así como las dependencias y entidades promoventes deexpropiaciones, han depositado sus recursos en el Fideicomiso, cons-tituyendo los denominados Fondos comunes.


ANÁLISIS

Como se puede apreciar en la gráfica anterior, la captación de Fon-dos comunes ha tenido variaciones importantes, sin embargo, elporcentaje de captación respecto del total decretado ha disminuidoconsiderablemente. Esto en virtud de lo dispuesto en la Ley Agrariavigente, que posibilita a las dependencias promoventes de expropia-ciones pagar directamente a los núcleos agrarios. De los 4,379 de-cretos publicados entre 1992 y 2003 por un monto de $4,861.9millones de pesos, el FIFONAFE únicamente ha captado 47.34%; elresto, en su mayoría ha sido pagado de manera directa a los ejidoso comunidades afectadas.

Por otro lado, antes de las modificaciones a la Ley, el porcentajede los fondos comunes que se destinaban a inversiones productivas eraalrededor de 70%, el restante 30% se destinaba a inversiones socia-les. Actualmente la tendencia es totalmente opuesta. Esto se debe aque ahora los núcleos pueden decidir libremente el destino de susrecursos, cuando antes el Fideicomiso determinaba si se autorizabael retiro de los fondos.

Capacitación de fondos comunes por expropiación de tierras 15

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Capacitación de fondos comunes por expropiación de tierras 1977-2003

49ESTUDIOS AGRARIOS


Haciendo un análisis del origen de los Fondos comunes que se handepositado en el FIFONAFE, actualmente, alrededor de 95% corres-ponde a recursos provenientes de indemnizaciones por expropiaciónde tierras, situación contrastante a la que prevalecía antes de laentrada en vigor de la Ley Agraria en 1992, cuando la mayor partede los fondos depositados provenía del aprovechamiento de recursosnaturales.

Lo anterior tiene su explicación en lo establecido por la legis-lación agraria anterior, en la que los núcleos agrarios estaban obli-gados a depositar en el Fideicomiso los recursos provenientes delaprovechamiento de sus recursos naturales y, más aún, era respon-sabilidad de la institución autorizar —o no—, la disposición de los re-cursos por parte de los núcleos agrarios.

Destino de las inversiones


ANÁLISIS

De los 3,463 núcleos agrarios que tienen fondos en FIFONAFE, 2.37%concentra 81.45% de los recursos, con montos disponibles por nú-cleo agrario superiores a un millón de pesos; en contraste, 87.3% delos cuentahabientes dispone apenas de 3.46% de los recursos, conmontos inferiores a 50,000.00 pesos.

Programas para el Desarrollo AgrarioMujeres Indígenas CampesinasJóvenes campesinos

Con la entrada en vigor de la Ley Agraria en 1992 y la disminuciónde la captación de Fondos comunes, en 1995 se modifica el Contratode Fideicomiso y queda facultado para ejecutar programas de fomen-to y desarrollo, propios o por mandato, creando en el 2002 los pro-gramas de atención a Mujeres Indígenas Campesinas y a JóvenesCampesinos, a través de la inversión de recursos patrimoniales enfinanciamientos.

Los programas tienen como objetivo promover la participaciónde las mujeres de las zonas indígenas y de los jóvenes campesinosde las zonas rurales, mediante el financiamiento de proyectos pro-

Porcentajes del Comportamientode la Inversión por Acuerdo al Origen de Fondos

51ESTUDIOS AGRARIOS


ductivos que generen bienes y servicios, que contribuyan al mejo-ramiento de las condiciones de vida de sus familias y de su co-munidad.

El programa inició operaciones en enero del 2002. Desde en-tonces y hasta el 15 de noviembre de 2005, se han recibido 1,207

solicitudes de financiamiento por un monto de $99,725,379.00.

Se han autorizado un total de 1,070 proyectos por un monto de$81,517,363.00, en el periodo que se indica. Asimismo, del total desolicitudes autorizadas, 590 corresponden al programa de MujeresIndígenas Campesinas por un monto de $48,780,670.00 y 480 co-rresponden al programa de Jóvenes Campesinos por un monto de32,736,693.00 pesos.


ANÁLISIS

Los proyectos autorizados a mujeres indígenas campesinas hangenerado 3,702 empleos, beneficiando a su vez a 20,095 integran-tes de su familia. Respecto a jóvenes campesinos, han creado 2,896

empleos en beneficio de 17,964 miembros de sus hogares.Los $81,517,363.00 autorizados se han destinado para la inver-

sión en las siguientes ramas económicas: pecuaria, comercial, deservicios, industrial, artesanal, agrícola, acuícola, agroindustrial, tex-til, turística y forestal.

53ESTUDIOS AGRARIOS


Las principales entidades apoyadas con los Programas semuestran en el siguiente esquema:

ReversionesReversión es la instancia a través de la cual se concede un derechosubjetivo al antiguo propietario de un bien expropiado parareadquirirlo, cuando transcurrido el plazo de cinco años no se hayadestinado al fin previsto en el decreto expropiatorio, sea por causasimputables a la autoridad expropiante o al beneficiario, o por razonesincluso de orden público no imputables a ellos.

La acción de reversión fue regulada por primera vez en Méxi-co en el Reglamento para la Planeación, Control y Vigilancia de lasInversiones de los Fondos Comunes Ejidales, publicado en el Diario

Oficial de la Federación el 28 de abril de 1958, en cuyo artículo 13se estableció la facultad del Fondo Nacional de Fomento Ejidal paraincorporar a su patrimonio los bienes ejidales y comunales que, ha-biendo sido objeto de expropiación, se hayan destinado a fines dis-tintos a los determinados en el decreto expropiatorio o no se haya


ANÁLISIS

hecho su aprovechamiento en el término de cinco años, ordenándosela inserción obligatoria de dicho numeral en todo decretoexpropiatorio.

La Ley Federal de Reforma Agraria (ahora derogada), en suartículo 126 determinó la titularidad y la facultad exclusiva del Fidei-comiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, para ejercitar la acción dereversión de tierras cuando los bienes expropiados se destinen a unfin distinto del señalado en el decreto expropiatorio o cuando trans-currido un plazo de cinco años no se haya satisfecho el objeto de laexpropiación, sin que proceda la reclamación por la devolución de lassumas o bienes que se hubieren entregado por concepto de indem-nización.

Con la Ley Agraria vigente, a partir de 1992 y con la creaciónde los Tribunales Unitarios Agrarios en ese año, se estableció elnuevo procedimiento para demandar la acción de reversión de tierrasante dichos tribunales de conformidad con lo dispuesto por el artículo97 de la Ley Agraria, que textualmente establece:

Cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto delseñalado en el decreto respectivo, o si transcurrido un plazo decinco años no se ha cumplido con la causa de utilidad pública,el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercitará lasacciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total,según corresponda, de los bienes expropiados y opere la incor-poración de estos a su patrimonio.

55ESTUDIOS AGRARIOS


Efectos de la reversión:1. Incorporar la superficie revertida al patrimonio del FIFONAFE, cuan-do se actualiza cualesquiera de los supuestos fáctico-normativosestablecidos en los artículos 97 de la Ley Agraria y 94 del reglamen-to de la Ley Agraria en materia de ordenamiento de la propiedadrural, los cuales son:a) Que la beneficiaria de la expropiación destine la superficie ex-

propiada a fines distintos al establecido como causa de utilidadpública en el propio decreto;

b) Que hayan transcurrido cinco años a partir de haberse emitidola expropiación, sin que el beneficiario haya dado cumplimien-to a la causa de utilidad pública establecida en el decreto.


ANÁLISIS

2. Que una vez incorporada la superficie revertida al patrimonio delFIFONAFE, éste reintegre su titularidad a los núcleos agrarios afecta-dos, cuando se cumplan la totalidad de los cuatro supuestos fáctico-normativos establecidos en el artículo 98 del Reglamento de la LeyAgraria en materia de ordenamiento de la propiedad rural, los cua-les son:

I. Que no haya sido cubierta la indemnización;II. Que no haya sido ejecutado el decreto;III. Que los afectados aún conserven la posesión de las tierras

de que se trate, yIV. Que hayan transcurrido cinco años, a partir de la publica-

ción del decreto expropiatorio.

57ESTUDIOS AGRARIOS


Acuerdos de ArchivoSi bien es cierto que el cumplimiento de la causa de utilidad públi-ca siempre ha sido supervisada por el FIFONAFE y que la Ley eramuy precisa en los casos en que los decretos no fueran cumplidos,no menos cierto es que no establecía qué debía ocurrir con las su-perficies que fueran destinadas en tiempo y forma al cumplimiento dela causa de utilidad pública. No es sino hasta el Reglamento de laLey Agraria en materia de ordenamiento de la propiedad rural, publi-cado en el Diario Oficial de la Federación del 4 de enero de 1996,cuando en términos de lo que establece el artículo 93 se faculta alFIFONAFE para que, de estar cumplida la causa de utilidad pública, seacuerde el archivo del expediente que se conforme con motivo de lainvestigación del cumplimiento de la misma.


ANÁLISIS

PatrimonioA partir de 1987, el FIFONAFE deja de recibir apoyo fiscal para suoperación, desde entonces inicia la consolidación de su patrimonio.

El patrimonio del Fideicomiso se compone de:Edificios: el Fideicomiso cuenta con un edificio y un anexo, en

el cual se encuentra ubicado la mayor parte del personal, además deun terreno que es utilizado para el archivo de los expedientes gene-rados.

Disponibilidades: Recursos en efectivo para la operación delFideicomiso, los cuales se encuentran en contratos de valores ycuentas de cheques.

Mobiliario y equipo: Lo conforman los equipos y bienes mue-bles que son utilizados por el personal del FIFONAFE para el desarro-llo de sus funciones.

Recursos inmobiliariosSon los predios que provienen de los juicios de reversión por artículo97 de la Ley Agraria en materia de ordenamiento de la propiedadrural, lo que significa que al ganar dichos juicios las superficies for-

59ESTUDIOS AGRARIOS


marán parte del patrimonio del Fideicomiso, mismos que serviránpara enajenarse de manera onerosa y así sostener la operación delmismo.

Los predios antes mencionados se encuentran en los estados deBaja California, Baja California Sur, Durango, Guerrero, Jalisco, Méxi-co, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas,Veracruz, Zacatecas y Yucatán.

Productos financierosEl FIFONAFE también tiene como parte de sus ingresos un pequeñoporcentaje sobre el rendimiento que generan los intereses de losFondos comunes. Este porcentaje es 7.7% del rendimiento; es decir,que si la tasa de interés anual es (como ahora) de 9%, el Fideico-miso obtiene 7.7% de ese 9%, lo que equivaldría a 0.693% (menosdel uno por ciento).

Ese porcentaje de 7.7% se fijó en las épocas donde la tasa deinterés eran muy elevadas, reflejo de los altos niveles inflacionariosque se tenían; pero en las condiciones actuales, los ingresos de losproductos financieros son de proporciones muy pequeñas respectodel total de los egresos.


ANÁLISIS

Retos del FIFONAFE

Por lo expuesto, podemos considerar que el gran reto que tiene elFideicomiso es:• Mantener su autonomía financiera, que le permita seguir dan-

do cumplimiento a sus objetivos.

Adicionalmente, se pueden establecer algunos retos que tienen granrelevancia, como lo son:• Vincular con las distintas fuentes de financiamiento a los titula-

res de los Fondos comunes, para que los recursos con quecuentan les permitan acceder a los distintos esquemas cre-diticios, para la realización de actividades productivas y la ge-neración de riqueza.

• Impulsar la participación de otros órdenes de gobierno (estadosy municipios) en los programas para el desarrollo agrario, enaspectos técnicos y financieros, que permitan el financiamientode más y mejores proyectos y la capitalización del Fideicomi-so y sus programas.

• Fomentar la cultura del ahorro y difundir la viabilidad de losesquemas de micro-financiamiento, para que puedan destinarlos recursos de sus Fondos comunes al establecimiento decajas solidarias o de cooperativas de ahorro y préstamo.

• Mejorar continuamente la calidad de los servicios que presta,reduciendo sus tiempos de respuesta y sus costos de opera-ción, incrementando a su vez, la satisfacción de los usuarios.

Aunque los puntos anteriores parecieran consecuencias bastanteslógicas, la complejidad de transformar los procesos, programas, nor-mas, estructuras, etc., entre otras cosas, le imprime un alto grado dedificultad a la consecución de los mismos.

61ESTUDIOS AGRARIOS


PerspectivasA continuación se presentan cuatro grandes vertientes en las que seestá reorientado la actividad institucional del Fideicomiso.

Fondo de TierrasComo se ha comentado, a partir de la modificación al Contrato deMandato en 1987, el Fideicomiso queda capacitado para desarrollarprogramas por Mandato de la Secretaría de la Reforma Agraria (coor-dinadora sectorial).

A finales del año 2004, dicha Secretaría otorgó un mandatopara que el Fideicomiso opere el componente Fondo de Tierras delPrograma denominado Fondo de Tierras e Instalación del JovenEmprendedor Rural.

Este programa otorga capacitación a los jóvenes campesinospara que cuenten con los conocimientos necesarios para desarrollary emprender una actividad productiva. Esta capacitación se impartebajo el modelo de aprender haciendo (learning by doing, en inglés),en el cual los jóvenes son capacitados a la vez que realizan el pro-yecto con sus propias manos. Esta fase de capacitación la lleva acabo la Secretaría de la Reforma Agraria y corresponde al JovenEmprendedor Rural.

Los jóvenes que hayan acreditado satisfactoriamente el cursode capacitación, podrán presentar una solicitud de financiamientopara:

• Acceso a la tierra (a través de la adquisición o arrendamien-to de derechos parcelarios).

• Proyecto productivo.• Asistencia técnica.

Una gran proporción de dichos financiamientos deberán pagarla oreintegrarla los jóvenes al FIFONAFE, con una tasa de interés muybaja y a largo plazo, para que con estas recuperaciones se puedan


ANÁLISIS

seguir apoyando a otros jóvenes en el futuro y el programa puedatener una mayor permanencia.

Entidades sociales de capitalizaciónAl conocer la evolución y el proceso de desarrollo y conformación delBanco de Crédito Cooperativo en Italia, se han sostenido reunionesde trabajo con el Fondo Nacional para las Empresas Sociales(FONAES), a fin de impulsar, conjuntamente en México, la constituciónde entidades sociales de capitalización.

El Banco de Crédito Cooperativo se originó con las Cajas Ru-

rales que existían en Italia a finales del siglo XIX, las cuales fueronevolucionando en sus sistemas de ahorro y préstamo y organizándo-se de manera local, regional y nacional, hasta convertirse en uno delos principales bancos (en capital y cobertura) de ese país.

El proceso de constitución de dichas entidades de capitaliza-ción se dificulta por la falta de disponibilidad del capital necesariopara su conformación. Empero, FONAES está promoviendo que seconstituyan a través de la aportación de capital que tiene su origenen la recuperación de subsidios.

Por otro lado, encontramos que existen algunos núcleos agra-rios que tienen importantes cantidades de recursos en sus Fondoscomunes, que podrían interesarse en constituir una caja solidaria ouna entidad social de capitalización, si tuvieran la asesoría y losconocimientos necesarios para tales fines.

Es por esto que se está trabajando conjuntamente con FONAES,para llevar la capacitación necesaria que permita infundirles el inte-rés para que deseen emprender un proyecto de esa magnitud y elFideicomiso les ofrezca asesoría financiera.

Fondos comunes como garantíade pago de créditosSe han sostenido reuniones de trabajo con la Financiera Rural, paraque conjuntamente se pueda asesorar a los ejidatarios que cuentan

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con Fondos comunes, a fin de que puedan tener acceso a los ser-vicios financieros (créditos) que otorga esa institución, constituyendolos recursos que tienen depositados en el FIFONAFE como garantíalíquida para el pago de los créditos correspondientes. De esta ma-nera podrán obtener los financiamientos hasta con mejores condicio-nes de pago.

De esta manera, el Fideicomiso podrá realizar actividades deagente técnico, asesorando a los núcleos en la elaboración y reali-zación de sus proyectos productivos.

Incremento de autonomía financieraMantener la autonomía financiera requiere trabajar en dos vertientes:incrementar sus ingresos de forma diversificada y reduciendo sugasto de operación.

Para incrementar sus ingresos, a través de las actividades se-ñaladas anteriormente, el Fideicomiso podrá obtener recursos por laprestación de servicios de asistencia y asesoría técnico-financiera.

Adicionalmente, se están rediseñando los procesos operativosy programas del Fideicomiso, tratando de reducir sus costos de ope-ración lo más posible, pero siempre buscando consolidar el cumpli-miento de sus objetivos con mayor eficiencia y eficacia.

65ESTUDIOS AGRARIOS

EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y ALGUNAS ASIGNATURAS PENDIENTESANÁLISIS MANUEL GRANADOS COVARRUBIAS*El Estado social de derecho y algunas

asignaturas pendientes

Arribar a una nueva etapa del derecho social en elcampo mexicano mediante el fortalecimiento de la

certeza jurídica en la tenencia de la tierra, es factor paralograr su desarrollo a través de la organización y capaci-tación de los diversos sujetos agrarios. El Estado social de

derecho no está reñido con el de justicia, por ello, lacerteza jurídica es el eslabón para continuar con la

siguiente etapa del desarrollo en el campo.

Asistimos a un proceso histórico sin precedente. Atestiguamos lanueva etapa del derecho social en el campo mexicano: el de la cer-teza jurídica, el de la paz social, pero sobre todo, el que se encami-na a su desarrollo a través de la organización y capacitación de lossujetos agrarios.

Sin embargo, la principal crítica que se recibe al diseño de laspolíticas públicas dirigidas al campo, reside en el otorgamiento desubsidios por parte del Estado para programas sociales, destacandolos orientados a la instrumentación de proyectos productivos. Paraalgunos, esto convierte al Estado en benefactor, y para otros, esresultado de una obligación constitucional derivada de las garantíasde seguridad social reconocidas en nuestra Ley Suprema a partirde 1917.

Pero, ¿es el Estado de bienestar-asistencialista sinónimo delEstado social de derecho?

Para autores como Offe y Habermas, el estado de bienestarproduce como resultado una “estatización de la sociedad”. Trabajo,ingreso, nivel de vida, ya no están determinados por el mercado, sinopor mecanismos políticos que tienen como objetivo la prevención delos conflictos, la estabilidad del sistema, el reforzamiento de lalegitimación del Estado.

* Licenciado en Derecho y especialista en Derecho Constitucional por la UNAM. Maestro en Dirección yGestión Pública local por la Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente se desempeña como DirectorGeneral Adjunto de Asuntos Jurídicos en la Secretaría de la Reforma Agraria.


ANÁLISIS

El eje articulador entre sociedad y Estado se da, en la mayorparte de los casos, a través de los grupos de presión; aquéllos queparten de la llamada teoría de los grupos en la formulación dada porArthur Bentley, The process of goverment, y continuada por DavidTruman, The governmental process, así, los grupos de presión ac-túan como empresas que ofrecen servicios y prestaciones a cambiode apoyo político.

Los resultados de este proceso son diversos según el gradode extinción de la autonomía de la sociedad ante la administra-ción pública. Lo anterior, puede llevar a la total dependencia delos individuos y de los pequeños grupos respecto de los aparatospúblicos.

El reconocimiento a la crisis del Estado de bienestar se inter-preta como un proceso de “socialización del Estado”, contrario alpensamiento de Duguit, como establecemos más adelante.

Rose, Huntigton y Crozier, ponen de relieve que el Estado debienestar ha difundido una ideología igualitaria que tiende adeslegitimar a la autoridad política; la disponibilidad del Estado paraintervenir en las relaciones sociales provoca un enorme aumento delas demandas dirigidas a las instituciones administrativas, lo quedetermina una parálisis por sobrecargo de demandas; la competen-cia entre las organizaciones políticas lleva a la incapacidad de selec-cionar y agregar intereses, causando la incapacidad de lasinstituciones respecto a las demandas fragmentarias.

El peso asumido por la administración en la mediación de losconflictos provoca una burocratización de la vida política, que a suvez genera una disolución del consenso.

Ante este escenario, las posibilidades de salida de la crisis seconfían a la capacidad de resistencia de las instituciones, a su au-tonomía respecto de las presiones de los grupos sociales constante-mente en posiciones radicales y al perfil del interlocutor institucionalpara la solución de conflictos. Componentes mínimos que, sin ellos,la solución se aleja.

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EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y ALGUNAS ASIGNATURAS PENDIENTES

Pero si el individualismo es garante del concepto de libertadpor la disminución de la dependencia institucional, también es cier-to que el puente de comunicación con los sujetos demandantes seda a través de los grupos de presión, de aquellos que los represen-tan, lo que nos lleva a reorientar el concepto de Estado de bienes-tar, para pasar a un Estado social de derecho.

El Estado social de derecho advierte en su integración doscomponentes; por un lado, el Estado como poder político concentra-do y por otro, el derecho como conjunto de normas. El Estado so-cial de derecho es un poder limitado por el propio derecho, es decir,restringe al poder pero reconoce las demandas de los grupos quepor su condición organizacional tienen un alta representatividad.

El Estado social de derecho no está reñido con el Estado dejusticia. Recordemos que la esencia del derecho es formal, mientrasque el de la justicia es moral, asumiendo que las acciones de dere-cho deben estar orientadas por lo que es justo.

Así, la justicia se convierte en un fin social. La justicia se haequiparado con la legalidad, la imparcialidad, el igualitarismo, la retri-bución del individuo de acuerdo con su grado, su habilidad o necesi-dad. Platón tendía a considerar la justicia y la virtud como sinónimos,y Aristóteles identificaba la justicia, en su sentido más amplio, como“virtud plena y excelencia en el verdadero sentido de la palabra”.

Decir que una determinada acción, norma, política o actividades injusta, implica al mismo tiempo que algunas personas tienenderecho a ciertos beneficios, y esto significa, a su vez, que los de-más tienen el deber de no interferir en determinadas acciones delprimero, como por ejemplo llevar adelante sus respectivas demandas.

En las sociedades surgen problemas de justicia porque loshombres están interesados esencialmente en sí mismos y los bienesson esencialmente escasos.

Sin embargo, Kelsen, en ¿Qué es justicia?, establece que “sise considera que la justicia es la felicidad individual, es imposible unorden social justo. Pero un orden social justo es imposible incluso


ANÁLISIS

suponiendo que intente conseguir no ya la felicidad individual, sino lamayor felicidad posible para el mayor número de individuos”.

Esta es la famosa definición de justicia formulada por el filósofoy jurista inglés Jeremy Bentham. Pero la fórmula de Bentham esinaplicable si se entiende por felicidad un valor subjetivo y si, enconsecuencia, los distintos individuos tienen ideas distintas sobre sufelicidad. La felicidad que en un orden social puede asegurar, nopuede ser la felicidad en un sentido subjetivo individual, debe ser lafelicidad en un sentido objetivo colectivo.

Es decir, debemos entender por felicidad la satisfacción denecesidades reconocidas por la autoridad que merecen ser satisfe-chas por esta misma. El deseo de justicia es tan elemental y seencuentra tan fuertemente enraizado en la mente humana porque esuna manifestación del deseo indestructible del hombre, de su propiafelicidad subjetiva. De ahí la afirmación de que el Estado social dederecho no está reñido con el Estado de justicia.

De lo referido hasta aquí encontramos elementos que fortale-cen al Estado social de derecho, por un lado, la intervención delEstado en la rectoría de los beneficios para la satisfacción de lasdemandas sociales, y por otro, el Estado de justicia orientado a lafelicidad colectiva.

Decíamos líneas arriba que León Duguit aporta un conceptodistinto, define la socialización del derecho; es decir, en este conjuntodiverso de intereses, se debe jurídicamente “tratar igual a los igua-les y desigual a los desiguales”; lo que orienta a poner en la balan-za a quienes estén en la misma hipótesis jurídica, condición social oeconómica.

Así se justifica que nuestro sistema jurídico del primer nivel, esdecir, el constitucional, regule las garantías del gobernado propias dela primera generación de derechos humanos y las garantías sociales,propias de la segunda generación. Se reconoce al individuo perotambién a la colectividad, lo que adquiere congruencia con la socia-lización del derecho.

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La doctrina de León Duguit señala cómo la realidad del mun-do está lejos de las metas que se propuso el individualismo. LaDeclaración de los Derechos del Hombre, el Código de Napoleón ytodos los códigos modernos que proceden más o menos de esosdos actos descansan en una concepción esencialmente socialista;advirtiendo que emplea esa palabra porque no tiene otra, pero sinque implique en su pensamiento ninguna adhesión a una corrienteideológica.

El individuo no puede tener derechos, más que cuando vive ensociedad y porque vive en ésta. Hablar de derechos anteriores a lasociedad es hablar de la nada. Aunque para este momento, el lec-tor reflexione sobre los derechos naturales. Y como por otro ladohemos visto que en realidad el hombre social no puede tener dere-chos subjetivos, todo el sistema jurídico fundado en la noción delderecho subjetivo y sobre la concepción individualista, se derrumba,arruinado por su misma base.

Si a este contexto, de por sí complejo, añadimos la Tercera

Ola, de Alvin Toffler, podemos advertir que una poderosa marea seestá alzando sobre gran parte del mundo, creando un nuevo y a me-nudo extraño entorno; los sistemas de valores se resquebrajan yhunden, mientras los salvavidas de la familia, la iglesia y el Estadoson altamente cuestionados y en mucho francamente debilitados.

Esta realidad nos orilla a reconocer que los conceptos de liber-tad y de derecho subjetivo deben ceder su lugar a la función social.Lo mismo ocurre con el derecho de propiedad; los hombres estánobligados a desempeñar una tarea en la sociedad, no tienen el de-recho de que en ejercicio de la libertad dañen al grupo. Se debecumplir con una misión colectiva.

La afirmación anterior pareciera fuera de contexto en este si-glo, sin embargo, hay intereses colectivos en los que el Estado debeproteger toda actividad humana dirigida a su permanencia y castigartodos los actos que le sean contrarios, por ejemplo, en los siguien-tes temas: medio ambiente, agua, alimentación, calidad de vida; o


ANÁLISIS

que, por su condición, se identifiquen dentro de un sector como sonlos pueblos y comunidades indígenas. Temas que abordaremos másadelante.

Por lo pronto, la autonomía de la voluntad no debe confundir-se con la limitación a la libertad, más bien aquélla debe acotarseporque de suyo es un elemento de ésta.

Mucho se puede discrepar de las tesis del jurista de la Facul-tad de Burdeos, Duguit, pero hay que reconocerle el mérito de ha-ber enfrentado abiertamente el sistema liberal y de dar pasosfundamentales para lograr el equilibrio y la justicia social como fina-lidades del derecho.

Hasta aquí, pareciera que la norma rige al Estado social dederecho hasta que nos enfrentamos a una realidad más evidente: losdesequilibrios regionales.

Nuestro federalismoLa Constitución mexicana responde por su naturaleza constitucionalal género democrático-liberal, porque en su contenido se encuentranlos elementos esenciales de la idea liberal; es decir, congruente-mente vinculados en razón de normatividad con el poder estatal; li-mitación y control del poder político con los procedimientos por ellaseñalados; principios generales inspirados en luchas de reivindicaciónsocial, o sea, un Estado social de derecho; también contiene princi-pios de democracia y, desde luego, el Estado federal.

Aun cuando la forma de Estado federal se anuncia en su artí-culo 40 bajo el título “De la soberanía nacional y de la forma degobierno”, en la praxis constitucional las entidades federadas resul-tan considerablemente debilitadas debido a la fuerte presencia delpoder central.

A lo largo de su historia, México ha vivido la incongruencia—afirma Samuel Schmidt— de tener un marco jurídico-constitucionalfederalista y un gobierno centralista, y los gobiernos han navegadoentre ambas aguas generando una seria confusión.

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La estatalidad de las 31 entidades federadas se reduce esen-cialmente a competencias administrativas, y sus constituciones nocontemplan elementos o principios originales, sino que se traducenen una repetición de los que enarbola la Constitución federal. Estohace suponer que en la práctica más bien se considere al Estadomexicano como un Estado de tipo unitario y no como uno de tipofederal.

El desarrollo individual y social debe posibilitarse con más efec-tividad dentro del Estado federal; éste debe realizar una tarea deconfiguración social permitiendo una actividad abierta a los fineseconómicos y sociales, que pretendan un mejor nivel de vida colec-tivo.

El desarrollo económico y social de un país va de la mano delprogreso de su cultura y de las instituciones jurídicas, políticas ysociales con un sentido democrático y de justicia social hacia susgobernados.

La pobrezaDe acuerdo con las estadísticas oficiales proporcionadas por el INEGI

y el Consejo Nacional de la Población, más de cuarenta millones dehabitantes presentan un grado de marginación. La pobreza es reflejodel desequilibrio regional.

Nuevamente el sureste del país sigue siendo el que presentalos más altos índices de pobreza, de analfabetismo, de faltas deoportunidades, aunado a problemas de narcotráfico y emigración.

Mientras algunos estados del centro y el norte, como el casode Aguascalientes, presentan ya niveles de vida que se encaminana los de un país plenamente industrializado —90% de cobertura envivienda, 95% en agua potable, 95% en drenaje, 98% en electricidad,100% en educación primaria—, los estados del sur de la Repúblicaparecerían no salir del rezago.

La Encuesta Nacional de Alimentación y Nutrición en el Medio

Rural muestra una brutal concentración en los índices de desnutrición


ANÁLISIS

leve, moderada y severa, en los estados del sur de la República.Varios millones de desnutridos graves conviven con el promedio na-cional.

Reyes Heroles, en su obra Entre las bestias y los dioses, afir-ma que son siempre las mismas cinco o seis entidades federadas lasque presentan los peores índices socioeconómicos. La población ocu-pada que percibe menos de cinco salarios mínimos, la peor pagada,se concentra en Oaxaca, Chiapas, Hidalgo, Tlaxcala, Guerrero, Za-catecas y Yucatán.

En contraste, la mejor pagada, también en orden decreciente,se encuentra en Baja California, Chihuahua, Nuevo León, Sonora,Distrito Federal y Querétaro.

Otra señal preocupante, en el mismo sentido, es la concentra-ción de la población analfabeta en los estados de Chiapas, Oaxaca,Guerrero, Hidalgo, Puebla, Veracruz y Michoacán. Otros indicadorescomo deserción escolar y reprobación no se alejan demasiado deeste doloroso agrupamiento.

El problema que se enfrenta es la división socioeconómica delterritorio nacional —valga la expresión— en dos Méxicos. El prime-ro situado al norte, con una población campesina dedicada al sec-tor primario en porcentajes similares al de un país industrial, menosde 10%, con un fuerte sector industrial y de servicios. En este Mé-xico la producción está frecuentemente vinculada al sector expor-tador. Se trata de un México urbanizado, con grados de mestizajemuy altos, con comportamientos reproductivos cuya tasa de fecun-didad se acerca al nivel de reemplazo, de dos hijos en promedio.En este México, la edad promedio de matrimonio se eleva, el perio-do de crianza disminuye y la integración de la mujer al aparato pro-ductivo asciende.

Es decir, un comportamiento denominado por los especialistas,afirma Reyes Heroles, como “demografía de la prosperidad”. En eseMéxico la mortalidad infantil y la materna descenderán a niveles si-milares a los de un país industrializado.

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Pero existe el otro México, el del sur, donde la población cam-pesina tiene una mayor presencia. En este México, a pesar de laemigración campo-ciudad y hacia Estados Unidos, la miseria en tér-minos absolutos crecerá. Los especialistas han señalado que en es-tas zonas se presenta un comportamiento denominado como“demografía de la pobreza”.

Se trata de un fenómeno en el que las altas tasas de fecundi-dad, hasta tres veces la media nacional; la alta mortalidad infantil ymaterna, también varias veces la media nacional, y el bajo niveleducativo provocan un círculo vicioso a partir del cual la miseria tien-de a arraigarse.

¿Podrá el Estado mexicano aligerar la tensión polarizadoraentre el norte y el sur?

¿En qué parte se difuminan los componentes jurídicos quehagan efectivamente una justa distribución del ingreso como funciónprístina del Estado a través de la rectoría del desarrollo nacional paragarantizar que éste sea integral y sustentable?

¿En dónde se pierde el fortalecimiento de la soberanía de lanación y su régimen democrático y que, mediante el fomento delcrecimiento económico y el empleo y una más justa distribución dela riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad delos individuos, grupos y clases sociales?

La distribución equitativa de la riqueza tiene los siguientes re-sultados: mientras 100 por ciento de los hogares más ricos del paísrecibe más de 40% del ingreso disponible, el 10% más pobre sobre-vive con 1% del ingreso.

Wistano Orozco, citado en Los grandes problemas nacionales

por Samuel Schmidt advierte una frase de principios del siglo XX:“Unos cuantos millonarios acaparando todas las riquezas y siendo losúnicos satisfechos entre millones no hacen el bienestar general, sinola miseria pública”.

Porfirio Muñoz Ledo anuncia que mientras tres millones de fa-milias mexicanas viven en la pobreza extrema hay quince familias


ANÁLISIS

cuya riqueza es capaz de pagar 38% de nuestra deuda pública, osea, más de 30 mil millones de dólares.

Los principios de una justa distribución del ingreso, global ysustentable, y el fomento del crecimiento económico y el empleodebe cumplirse, siendo este enunciado una obligación constitucionalplasmada en el artículo 25 de nuestra Ley Suprema.

Los indígenasPara Héctor Robles Berlanga la población indígena de nuestro países numéricamente la más grande de América Latina; representa cer-ca de la cuarta parte de los indígenas de nuestro continente. De 105millones de habitantes, siete millones son indígenas, aproximadamen-te. Las estimaciones de la Comisión Nacional para el Desarrollo delos Pueblos Indígenas y del Consejo Nacional de Población, calcu-lan que esta cifra asciende a cerca de 12.7 millones.

A pesar de su importancia, este sector no ha contado con losapoyos suficientes para desarrollarse, lo que ha degradado sus con-diciones de existencia hasta los límites de pobreza y pobreza extre-ma. Debemos reconocer que sin estabilidad y crecimiento económicode las regiones indígenas no hay desarrollo en el país.

De seguir las actuales tendencias, y a pesar de la expulsióneconómica y fuerte emigración, la lógica de los números no deja otraescapatoria: el mundo indígena disminuirá frente al México mestizo,pero de los 130 millones de mexicanos proyectados para el año2030, en números absolutos, la población indígena constituirá unaauténtica nación.

Reyes Heroles sostiene que mientras en el norte predominaránlas demandas de clases medias emergentes y tradicionales, referidasbásicamente a niveles de ingreso, consumo y bienestar típicos deuna corriente central de valores, ubicada en el centro ideológico, enel sur las probabilidades de retorno de un discurso radical no des-aparecerán en el próximo cuarto de siglo. Los dos o varios Méxicosgenerarán políticas muy diferenciadas entre sí.

75ESTUDIOS AGRARIOS


Mientras tanto, en nuestro país se propone que la federación,los estados y los municipios, para promover la igualdad de oportuni-dades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria,establezcan las instituciones y determinen las políticas necesariaspara garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y eldesarrollo integral de sus pueblos y comunidades.

Las autoridades tienen la obligación de impulsar el desarrolloregional; de garantizar e incrementar los niveles de escolaridad; deasegurar el acceso efectivo a los servicios de salud; de mejorar lascondiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para laconvivencia y recreación; de extender la red de comunicaciones quepermita la integración de las comunidades; de establecer políticassociales para proteger a los emigrantes de los pueblos indígenas,tanto en el territorio nacional como en el extranjero.

Nuestra Ley Suprema en su artículo segundo establece que lasconstituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán yregularán estos derechos en los municipios, con el propósito de for-talecer la participación y representación política de conformidad consus tradiciones y normas internas. Para sorpresa nuestra no existeuna ley federal reglamentaria del artículo segundo constitucional.

El aguaEl sur, que difícilmente recibirá tantos beneficios directos de la in-tegración económica y sí algunas consecuencias indeseables, pue-de también tener la tentación de generar su propio proyecto nacional.La concentración de recursos naturales, aunada al peso de los pue-blos y comunidades indígenas que habitan esta zona, son facto-res atractivos que pueden invitar a algunos a reformular su proyectode país.

La desaparición de zonas húmedas, la deforestación, elcalentamiento global, el riego excesivo y la explotación agrícola nosostenible, son componentes que convierten al agua en un tema deseguridad nacional.


ANÁLISIS

La gente más pobre de los países pobres paga por su aguamucho más que los ricos de su misma sociedad. El agua es sub-vencionada por los gobiernos, se suministra a las ciudades; la gen-te de clase media puede instalar un pequeño depósito para llenarlode agua, o cavar un pozo. En cambio, el pobre compra el agua auna pipa y en el peor de los casos a transportistas privadosque encarecen día con día la tasa del agua pagada por el propiogobierno.

La industria global del agua está dominada hoy día por diezgrandes empresas, de la cuales, sólo dos: Vivendi Universal y Suez,ambas con sede en Francia, ejercen un control monopolístico sobre70% del actual mercado mundial del agua dulce. Suez opera en 130países y Vivendi en más de 90.

Nuestro texto constitucional en su Artículo 27 refiere que lapropiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límitesdel territorio nacional corresponde originariamente a la nación, la cualha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a losparticulares, constituyendo la propiedad privada.

Pero ¿qué hipótesis normativa se logra cuando el bien jurídicoque se tutela es inexistente? El 70% de nuestros ríos y lagos o estáen proceso de sequía o se encuentra contaminado. El 40% del aguadulce que ingresa a la ciudad de México se desperdicia por fuga,consecuencia de su deteriorada infraestructura. El 100% del aguapluvial se mezcla con las aguas negras.

Si este análisis lo llevamos a cada una de las entidadesfederadas, el cuestionamiento sería: ¿en dónde el derecho se con-trapone con las políticas públicas? Y si nuestro país se encuentradentro del bloque poseedor de aguas dulces. La respuesta es no.

Los países “primermundistas” están diseñando la formación deuna Organización de Países Exportadores de Agua, entre los que seencontraría Canadá en el lugar central. Las grandes reservas deagua dulce estarían distribuidas por regiones: el agua de Noruega yAustria iría destinada a áreas con escasos recursos hídricos de Eu-

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ropa y Oriente Medio, el agua de Brasil se destinaría a otras partesde América Latina, y el agua de Canadá y Alaska se exportaría aregiones de Estados Unidos y México.

El campoLa realidad del campo mexicano se ve reflejada en lo escrito porRulfo, en El llano en llamas, “...así nos han dado esta tierra. Y eneste comal acalorado quieren que sembremos semillas de algo, paraver si algo retoña y se levanta. Pero nada se levantará de aquí...”

Pero el propio Rulfo nos da la respuesta al afirmar: “….servi-rá de algo. Aunque sea para correr yeguas…”

La revisión de las políticas de Estado hacia el campo debeencontrar sus raíces en su reconversión, es decir, en formular sudesarrollo a partir de la vocación de la tierra. Si bien es cierto quetenemos grandes extensiones de zonas áridas o de agostadero, tam-bién lo es que debemos voltear a la reconversión productiva. Las dosafirmaciones de Rulfo.

El desánimo de las nuevas generaciones en la producción obe-dece a varios componentes, que de suyo hacen nugatoria cualquierposibilidad de arraigo. En principio, la falta de rentabilidad, la ausen-cia crediticia o financiera y el rezago tecnológico.

Las manos productivas ven a menudo una solución en la emi-gración. Las fuentes económicas alimentan esa percepción. Sin em-bargo, nuestra economía no puede, no debe seguir sosteniéndose defactores externos. La fragilidad de los mismos pone en riesgo el todo.

La certeza jurídica es el eslabón para continuar con el siguientenivel del desarrollo en el campo. Herencia que agradeceremos paraseguir con lo que hoy nos hemos fijado como derrotero.

Estos son algunos de los muchos tópicos que el Estado mexi-cano tiene como asignaturas pendientes.

Así, Estado de bienestar, Estado asistencialista, Estado de jus-ticia o Estado social de derecho convergen en la satisfacción denecesidades individuales y colectivas.


ANÁLISIS

Lo que no podemos perder de vista es el cumplimiento de lasobligaciones estaduales; las que se identifican como una regla socialobligatoria establecida con carácter permanente a través de la ley.

El Estado de derecho garantiza la organización del Estado, susreglas fundamentales, su forma de gobierno, la atribución de las fa-cultades políticas, sus límites y relaciones, siempre en el equilibro através de su distribución. Quien ofrezca lo contrario, quien violente laley atenta con el espíritu social, pero sobre todo, atenta con siglosde historia y de debate social.

BibliografíaCrozier, M. y S.P. Huntington. La crisis de la democracia. Milán, 1977.

Duguit, León. Las transformaciones generales del derecho privado desde el Códi-

go de Napoleón. Editorial F. Beltrán. Madrid, 1920.

Habermas, J. Problemas de legitimación en el capitalismo tardío. Buenos Aires,

1975.

Kelsen, Hans. ¿Qué es justicia?, 2ª edición. Ariel. España, 1992.

Reyes Heroles, Federico. Entre las bestias y los dioses. Océano. México, 2004.

Robles Berlanga, Héctor y Luciano Concheiro Bohórquez. Entre las fábulas y la

realidad, los ejidos y las comunidades con población indígena. 1ª edición.

UAM-CDI. México, 2004.

Rose, R. What is governing?, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1978.

Rulfo, Juan. El llano en llamas. 4ª edición. Anagrama. México, 2003.

Schmidt, Samuel. Los grandes problemas nacionales. 1ª edición. Editorial Nuevo

Siglo Aguilar. México, 2003.

79ESTUDIOS AGRARIOS

EL ACCESO DE LAS MUJERES RURALES A LA TENENCIA DE LA TIERRA…ANÁLISIS ALEJANDRA DE MARIA Y CAMPOS ORRICO*El acceso de las mujeres rurales a la

tenencia de la tierra: el caso de méxico**

La feminización de la tierra —el acceso de lasmujeres a la tenencia— es un fenómeno que viene

impactando de forma importante en el ámbito rural; endiferentes niveles, el aumento del interés femenino aacceder a los medios de producción rural ha dado

muestras positivas de la capacidad y el liderazgo que elacceso a la tierra representa para ellas.

El acceso a la tierra como estrategiapara el desarrollo de la mujer ruralEn primer término, estoy segura que coincidimos en que existe unaunidad entre el concepto del desarrollo y la tierra; hay una especialvinculación de la tenencia territorial en todos los órdenes de la vidasocial, tanto económica, como social, cultural, etcétera; la tenencia dela tierra y su aprovechamiento, por cualquier medio y en todas susvocaciones, está omnipresente en la consecución de los más altosfines de la Nación, de las entidades públicas, de las estructuras so-ciales, y por encima de todas, de la familia.

Como en otros aspectos, pero en el campo de forma especial,esta siempre presente la cuestión del género; la ascendente partici-pación de la mujer rural en la tenencia de la tierra redunda en laimportancia de que la mujer mantenga esa vinculación entre el de-sarrollo y la tierra, que ella logre y mantenga su oportunidad estra-tégica en la vida familiar, ya sea como sostén económico, tantoindividual como colectivo, al mismo tiempo que como medio para laprevalencia de la mujer en su entorno social, con una posición de

* Licenciada en Derecho por la Universidad Panamericana, con Especialidad en Derecho Financiero porla misma Universidad. Directora General de Estudios y Publicaciones de la Procuraduría Agraria.** Texto presentado en el Congreso Internacional de las mujeres rurales “Estrategias para su Desarrollo”,organizado por la Secretaría de Relaciones Exteriores, por el Fondo de Desarrollo de las Naciones Uni-das para la Mujer y por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-México, los días 12 y 13 deoctubre de 2005.

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ANÁLISIS

influencia y liderazgo; en otras palabras, como un nuevo matriarca-

do con un sentido positivo, y de ninguna manera misógino, sino que

responda a las nuevas necesidades del campo.

Reconozcamos que la feminización de la tierra es un fenóme-

no actual, generado en una parte, por la migración de los jóvenes

campesinos hacia el vecino país del norte o hacia las ciudades; pero

también contribuye el aumento del interés femenino a acceder a los

medios de producción rural ante el desinterés que en sí mismo se

presenta en la juventud por el trabajo del campo, ante el rechazo por

una actividad riesgosa y entendida como de menor nivel.

Casi podríamos afirmar que lo que ha venido sucediendo, es

que las mujeres rurales literalmente se tropiezan con la tierra, por lo

que no hay más remedio que trabajarlas.

El acceso a la tierra en MéxicoTomando como punto de partida la vigencia del Estado que nace con

la Constitución Política que nos rige, en nuestro país, el acceso a la

tierra se ha conformado por diversas vías, atento al especial proce-

so de conformación de la propiedad rural, resultado de su paulatina

acumulación en pocas manos.

Este proceso nace con el descubrimiento y conquista de Meso-

américa por la corona española, que aunque dispuso respetar la

propiedad de las comunidades indígenas, también constituyó formas

de titularidad de la tierra para los españoles; de esta manera, se

concedieron mercedes reales otorgando Caballerías, Peonías, pasan-

do por la Encomienda, hasta llegar a la Hacienda y finalmente, los

grandes latifundios.

Este proceso de concentración de tierras, en detrimento de la

gran masa campesina, generó el caldo de cultivo para los postulados

revolucionarios, dando paso al reclamo de la tierra en la gesta arma-

da de principios del siglo pasado, que finalmente diera lugar a la

redistribución de la tierra o reforma agraria.

81ESTUDIOS AGRARIOS

EL ACCESO DE LAS MUJERES RURALES A LA TENENCIA DE LA TIERRA…

Por otro lado, a la par del reparto agrario que constituyó a losejidos, y restituyó o confirmó a las comunidades, subsistió el régimende la propiedad privada plena o pequeña propiedad, en una coexis-tencia no exenta de tribulaciones y posturas enfrentadas.

Por la vía de la propiedad privadaLa propiedad privada, prevista en el Artículo 27 de la ConstituciónPolítica, se constituye a partir de la propiedad originaria de la Nación,quien transmite el dominio de las tierras comprendidas dentro delterritorio nacional en favor de los particulares.

Este régimen se conforma con los elementos establecidos porel Derecho Civil, consistentes en los derechos de uso, usufructoy disposición, es decir con la capacidad más amplia para su apro-vechamiento y transmisión, y solo con las limitaciones previstas enla ley.

Es preciso tener claro que la conformación de la propiedadprivada no es un proceso de acceso a la tierra con cargo al Estado,sino que tiene lugar en un contexto del mercado inmobiliario; aúnhoy, en el caso de los terrenos nacionales, superficies que permane-cen en el patrimonio de la Nación, su enajenación es a título onero-so, salvo ciertas excepciones previstas en la Ley Agraria.

Por la vía del reparto agrarioLa denominada propiedad social se constituye también a partir delArtículo 27 de la Constitución Política; es una modalidad de la pro-piedad privada, producto del proceso de redistribución de la tierra oreforma agraria, constituyendo los ejidos y comunidades agrarias,mediante la afectación de la propiedad privada ociosa y de los ex-cedentes a los límites de su extensión determinadas por la ley.

Bajo dicha modalidad, la propiedad corresponde a los núcleosagrarios, quienes tienen personalidad jurídica y patrimonio propios; sesubdividen internamente en tierras del asentamiento humano; tierrasparceladas; y tierras de uso común.


ANÁLISIS

Los derechos de uso y usufructo de las parcelas correspondena sus integrantes, titulares de aquellas, quienes podrán realizar cual-quier tipo de contrato para su aprovechamiento. En el caso de lastierras de uso común, el aprovechamiento les corresponde de mane-ra proporcional en partes alícuotas. Los solares urbanos de las zo-nas urbanas corresponden en propiedad privada a los ejidatarios.

El reparto de la tierra nace como una obligación del Estado,para con los núcleos de población carentes y solicitantes de ellas, acosta de la propiedad privada ya constituida y, en algún momento, delas tierras propiedad de la Nación.

Como señalamos, fue una demanda campesina en la revolu-ción, ante el latifundismo que prevalecía a principios del siglo pasa-do. Inicia con la primer ley agraria del país, del 6 de enero de 1915,y concluye con la reforma al Artículo 27 de la Constitución Política en1992, en la que se determina la conclusión del reparto de tierras yse inaugura una nueva etapa de la cuestión agraria, en que se pri-vilegia la consolidación de la propiedad social constituida y el procesode desarrollo agrario.

Durante este proceso, si bien no existió una política específicade fomento a la mujer rural, lo cierto es que al menos la Ley Fede-ral de Reforma Agraria, antecesora de la actual Ley Agraria, estable-cía que tenían capacidad para obtener tierras los campesinos,hombres o mujeres, que reunieran determinados requisitos (artículo200), de lo que se colige que al menos en esa última etapa, la mujerguardaba una condición semejante a los hombres en la posibilidadde acceder a la dotación de tierras.

Por otro lado, la misma legislación citada estableció la consti-tución obligada de la Unidad Agrícola Industrial para la Mujer o UAIM,unidades de dotación que cada ejido debía destinar al establecimien-to de una granja agropecuaria y de industrias rurales explotada co-lectivamente por las mujeres del núcleo agrario que no fueranejidatarias (artículo 103), como una vía para la canalización del tra-bajo femenil en el núcleo.

83ESTUDIOS AGRARIOS


Los ejidos, las comunidades y la pequeñapropiedad. Distribución del territorio nacionalConcluido el reparto de la tierra en 1992, deja de existir el antago-nismo entre las formas de propiedad privada y social, siendo ambasreconocidas plenamente por la Constitución, dando paso a la etapade la consolidación mediante el ordenamiento y regularización de lapropiedad ejidal y comunal, para sentar las bases del desarrollo ru-ral integral.

La propiedad social se conforma por 29,942 núcleos agrarios,de los cuales aproximadamente 27 mil son ejidos y 2 mil y pico res-tantes son comunidades, integrando a 3.5 millones de ejidatarios ycomuneros. La superficie que la conforma es de 103.5 millones dehectáreas, lo que significa el 52% del territorio nacional.

Por otro lado, el 38% del territorio es pequeña propiedad, conaproximadamente 1.6 millones de titulares; el restante 10% lo cons-tituyen los cuerpos de agua, las zonas federales, vías de comunica-ción y asentamientos humanos.

El acceso a la tierra después del reparto agrarioConcluido el reparto agrario, culmina el acceso a la tierra por la víade la acción del Estado, a través de la dotación, la restitución, y elreconocimiento y titulación de tierras; como medio para cumplir elmandato constitucional de hacer una distribución equitativa de la ri-queza pública. De esta suerte, la obligación del gobierno, los proce-dimientos legales y las instituciones encargadas del cumplimiento deeste imperativo, quedan liquidados.

Por otro lado, subsiste el compromiso oficial de mantener ypreservar las formas de tenencia de la tierra existentes a la fecha.

Por consecuencia, solo subsiste la posibilidad de constituirposesión y propiedad de tierras rurales, a través de cinco vías espe-cíficas: la vía contractual, entre personas, sujetas a las característi-cas y modalidades que la ley agraria determina; por medio de la

constitución voluntaria de ejidos que prevé la ley (artículo 90); y me-


ANÁLISIS

diante la sucesión que en la materia se ha previsto sobre los bienes

y derechos de orden agrario (artículo 17).

Para apoyar estas cinco vías de acceso a la tierra, el sector

agrario tiene a su cargo algunos programas, como veremos a con-

tinuación.

El acceso vía contractualLa ley de la materia establece el derecho de los sujetos agrarios a

enajenar y celebrar cualquier tipo de operación contractual sobre sus

derechos de uso y usufructo parcelario y de la parte proporcional de

las tierras de uso común; de esta suerte, la mujer rural tiene en un

primer término expeditas las formas contractuales para acceder a la

tierra de propiedad social.

Desde luego, en todo caso, es indispensable sujetarse a las

características y modalidades que la ley agraria determina, de tal

suerte que la mujer rural requiere de una orientación y asesoría

oportuna y puntual. Para ello, cuenta con la Procuraduría Agraria,

institución que tiene la obligación de prestársela como servicio social,

y cuenta con una vasta red de delegaciones y residencias en todo

el país, contando con la atención de los visitadores y abogados agra-

rios de su estructura.

Este servicio social está contemplado dentro del programa de

organización agraria básica, en el que se proporciona la asesoría a

los sujetos agrarios que la requieran para el orden interno, como la

renovación de los órganos de representación y vigilancia, el regla-

mento interno ejidal o estatuto comunal, entre otros aspectos, y des-

de luego, la celebración de relaciones contractuales.

En las referidas operaciones contractuales podemos señalar a

manera de ejemplo, dentro de la más amplia variedad que permite

la ley, desde la compraventa de derechos parcelarios, el arrenda-

miento, la aparcería, mediería, pastoreo, comodato, fideicomisos,

asociación en participación, entre otros.

85ESTUDIOS AGRARIOS


La relaciones contractuales en el campo han dejado de sersimplificadas y menos aún las que implican propiedad social; paraello, deben ser tomados en cuenta aspectos complejos como los dela personalidad y las limitaciones en la duración que exige la ley, eincluso, cuando se trata de tierras de uso común, el acuerdo deasamblea; en muchos casos, es conveniente su inscripción en elRegistro Agrario Nacional. Aquí destacamos pues, la adecuada ase-soría que brinda la Procuraduría Agraria.

Fundado en este proceso contractual, en especial en el de larenta y compra de parcelas ejidales, la Secretaría de la ReformaAgraria ha implementado el Programa Joven Emprendedor y Fondode Tierras.

No abordaré mucho sobre este programa, atento a que quienme antecedió en la exposición ya lo hizo; baste recordar que es unapropuesta para resolver los dos procesos negativos que se han ve-nido presentado en el campo; por una parte, la emigración de los ylas jóvenes de sus poblados de origen, al no encontrar oportunida-des de vida y en particular, sobre el acceso a la tierra, que les per-mita arraigarse; por otra, el del envejecimiento de la tierra, es decir,la permanencia del campesino mayor en el trabajo del campo, bajosistemas arcaicos, de escasa productividad, debido principalmente alcansancio o la tradición en el cultivo, y al no poder trasmitir su par-cela en vida, que le pueda dar las alternativas para un retiro digno.

Del total de jóvenes emprendedores capacitados, 4,570, el 40%son mujeres.

De cualquier manera, este relevo generacional se basa en larelación contractual de arrendamiento o enajenación de derechosparcelarios, dónde una vez más, se requiere una adecuada aseso-ría legal.

El acceso vía constitución de ejidosComo ya señalamos, en 1992 se cancela el reparto agrario; peroesta cancelación no alcanza a la posibilidad de constituir nuevos eji-


ANÁLISIS

dos; para esto, quiso el legislador dejar abierta la puerta legal quepermitiera continuar con la constitución de propiedad social en la fi-gura de los ejidos.

De tal suerte que la aportación de tierras por al menos veinteindividuos, hombres o mujeres, mediante escritura pública y con pro-yecto de reglamento interno, permite la conformación de una socie-dad de personas, como lo es el ejido, con patrimonio y personalidadjurídica propia, el cual deberá ser inscrito en el Registro AgrarioNacional.

Es esta una nueva posibilidad de acceso de las mujeres a latierra, aunque por la vía contractual, como se desprende del textolegal; como no siempre es previsible que cuenten con todos los res-paldos, en especial las mujeres, desde luego requiere también deapoyos y financiamientos, que de ninguna manera se alcanzan fácil-mente, haciendo necesaria la intervención de instituciones de servi-cio oficiales.

El acceso vía sucesión agrariaComo mencionamos, en materia agraria existe un régimen especialen el tema de la sucesión de bienes o derechos (artículo 17); lossujetos agrarios tienen derecho a designar quien deba sucederles ensu bienes sujetos a esta modalidad de la propiedad, para lo cualpueden elaborar una lista especial que tendrá que depositarse anteel Registro Agrario Nacional, o bien, hacer la designación ante No-tario Público, a ambos documentos se les conoce como testamentoagrario.

En el caso de que no se otorgue el testamento agrario o listade sucesión, la ley establece un orden legal de sucesión; la restric-ción que establece la ley es la sucesión de un solo individuo, pues-to que existe el principio de indivisibilidad de las parcelas.

Tanto en la sucesión legítima como la legal, es decir, por tes-tamento o por la ley, no existe limitante alguno para que se inclu-yan a las mujeres, de tal suerte que hoy por hoy constituye una de

87ESTUDIOS AGRARIOS


las principales fuentes de acceso de ellas a la tierra, dado que ungran número de los titulares señalan en primer término a sus cón-yuges.

La Procuraduría Agraria tienen a su cargo la operación del pro-grama Hereda, que tiene por objeto estimular a los sujetos agrariosa otorgar su lista de sucesión, contando para ello con los serviciosde asesoría y gestoría, en los propios núcleos agrarios y ante elRegistro Agrario Nacional.

Dicho programa forma parte a su vez de la organización agra-ria básica, que permite prevenir futuros conflictos en el campo por lascontroversias sucesorias, especialmente en el caso, que ya dijimos,solo permite beneficiar a un solo individuo.

El acceso vía reconocimiento de derechospor la Asamblea ejidal o comunalLa Asamblea General de los ejidos y comunidades agrarias es lamáxima autoridad interna que cuenta con la facultad de reconocerderechos sobre la tierra a hombres y mujeres, en los términos delartículo 23, fracciones II y VIII, de la Ley Agraria.

A su vez, en el artículo 56 de la referida Ley se prevé la po-sibilidad de que la asamblea reconozca las posesiones de hecho ypor consecuencia crea una nueva figura jurídica de tenedores de tie-rra conocidos como posesionarios.

En consecuencia, como forma de acceso a la tierra, la mujercampesina tiene la posibilidad de ser reconocida como ejidataria ocomunera por la asamblea del núcleo agrario, a todas las prerroga-tivas legales que ello implica; adicionalmente también puede accedera la tierra bajo la figura de posesionaria acorde a los procedimien-tos que la Ley prevé.

Es a través del Programa de Certificación de Derechos Ejida-les y Titulación de Solares (PROCEDE) que se formaliza la regulariza-ción de derechos de posesionarios.


ANÁLISIS

El acceso mediante la prescripciónadquisitiva parcelariaFinalmente, no puede soslayarse como vía de acceso de la mujer

campesina a la tierra la de carácter jurisdiccional, a través del juicio

agrario que plantee la prescripción adquisitiva de unidades

parcelarias, autorizada por el artículo 48 de la Ley Agraria.

El derecho que puede asistir a la mujer deriva de la posesión

de parcelas en un plazo de cinco años cuando esa posesión sea de

buena fe o diez años cuando lo sea de mala fe; en todo caso, será

el Tribunal Unitario Agrario de la adscripción el que deberá emitir la

sentencia que constituirá el reconocimiento de titularidad.

La mujer rural indígenaAunque implícita su alusión en los apartados anteriores, es menes-

ter señalar que la mujer rural indígena tiene una connotación parti-

cular en el tema del acceso a la tierra; debemos mencionar que los

usos y costumbres en las comunidades no siempre permiten, y en

algunos casos, hasta reprimen esta posibilidad.

Desde luego, la ley no hace diferencia alguna, por lo que existe

plena igualdad ante ella del acceso a la tierra en los esquemas an-

teriores.

Estimamos que conforme se avance en la integralidad, estare-

mos en condiciones de lograr una mayor apertura a la tenencia de

la tierra.

ConclusionesEl acceso a la tierra derivado de la gesta revolucionaria tuvo lugar

por virtud de mandato constitucional que señalaba la distribución

equilibrada de la riqueza, a través del reparto de la tierra.

El acceso de las mujeres a la tierra es un proceso que ha

venido en aumento, alimentado principalmente por la migración de

los hombres a otro país o a las ciudades.

89ESTUDIOS AGRARIOS


Sin embargo, esto ha permitido que la mujer tenga un despe-gue en la capacidad de liderazgo personal y familiar.

Por ello, ya no es real una visión machista en el campo, cuan-do menos por lo que a la tenencia de la tierra se refiere.

El acceso a la tierra, por la vía de la acción del Estado, haconcluido en definitiva, dando paso a una nueva etapa en la conso-lidación de la propiedad social y el desarrollo agrario.

Solo subsisten como vías de acceso a la tierra:

a) La del orden contractual, en cuya asesoría se cuenta con laProcuraduría Agraria, y el soporte de un nuevo programa JovenEmprendedor Rural y Fondo de Tierras que apoya financiera-mente el relevo generacional y el retiro digno;

b) La de constitución de nuevos ejidos, de forma voluntaria y conla aportación de tierras de sus interesados; y

c) La vía sucesoria agraria, como consecuencia del fallecimientode los titulares parcelarios, por medio de la lista de sucesión oel orden legal que prevé la ley.

La mujer indígena aún presenta más limitaciones para su acceso ala tierra, en muchas ocasiones por los usos y costumbres de suscomunidades.

Por último, sólo me resta señalar que tenemos un largo trechoque recorrer en este tema, pero es claro que la mujer rural está lla-mada a tener un papel más importante en el campo mexicano; comodijimos, un nuevo matriarcado positivo.

91ESTUDIOS AGRARIOS

DE LA CONTROVERSIA A LA FIRMA DEL CONVENIO ENTRE LOS EJIDOS…ANÁLISIS MOISÉS FLORES HERNÁNDEZ*De la controversia a la firma del

convenio entre los ejidos El Charco yLa Codorniz, municipio de

Moctezuma, San Luis Potosí**

Conocer los antecedentes históricos que originaron ciertaproblemática agraria, puede brindar los elementos necesarios

para ayudar a sensibilizar a los ejidatarios de núcleos enconflicto. La crónica de esta conciliación exitosa permite valorar

las acciones del PROCEDE desde una perspectiva de certeza ysolución a las diferencias, antes que la confrontación.

IntroducciónConcluido el reconocimiento de linderos entre los ejidos Ramírez yLa Codorniz, los cuales suscribieron la carta compromiso para efec-tuar trabajos técnicos con el apoyo de la brigada del Registro Agra-rio Nacional, dentro del programa de atención de controversia delinderos, llegamos hasta la cima del cerro “el pelotazo”, a un pocomás de 2,000 metros sobre el nivel del mar, en donde nos dispusi-mos a tomar un descanso. Destapé mi cantimplora y bebí un pocode agua a fin de refrescarme. No tan fresca como la llevaba en lamañana, pero mi paladar agradeció el contacto de aquel insípido lí-quido. Después de buscar un lugar para sentarme, hice una limpie-za rápida con la suela de mis botas. Quité espinas por aquí y porallá y patee algunas piedrecillas. Sin embargo, alcancé a ver unagran piedra, la cual me sugirió estar sentado cómodamente por unmomento.

Desde aquí se veía un vasto valle. Lo abarqué con mis ma-nos, pero se extendía a más de 20 kilómetros a la redonda. Segúnla carta topográfica F14A63,1 nos encontrábamos en las coordenadas101o 10’ longitud oeste y 22o 20’ latitud norte. Hacia el sur se podían

* ingeniero Agrónomo egresado de la Escuela de Agronomía de la UASLP.** Este trabajo obtuvo el 2o lugar del VIII Certamen Investigación Agraria “Dr. Arturo Warman Gryj” 2005.

1 Carta topográfica con una escala 1:50 000 que corresponde a una parte del municipio de Moctezuma,la cual es editada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


ANÁLISIS

ver como grises montículos, las elevaciones de la serranía, en don-de sobresalía el cerro “el venero”. También se podían ver algunascasas del poblado El Pedernal. Y como dicen los ejidatarios: “haciadonde el sol se mete”, la vista se perdía hasta lograr encontrar latorre de la pequeña iglesia en la ex hacienda de Cruces y la inmen-sa serranía que la circunda.

En épocas pasadas, este gran valle era el sustento para el ga-nado que era pastoreado por aquellos caporales de la Hacienda2 yen donde se cosechaba maíz por parte de los peones y renteros deaquel lugar. Sin embargo, me imaginé aquellos antepasadoshuachichiles3 y chichimecas,4 que preparan su tlahuitolli,5 el cual erafabricado con madera y cuerda hecha de nervios de animales o hilode pelo de ciervo. Así como el último amarre y acabado a su mitl.6

La historia cuenta que los jóvenes se ejercitaban en la caza de tór-tolas y codornices. Los hombres mayores preferían la cacería de ve-nados, jabalíes, liebres y conejos. Aprovechaban su carne y piel paradiferentes usos. Cuando cazaban un venado tenían la costumbre decocerlo entero, lo que era motivo de invitaciones a los amigos paradisfrutar del banquete. Lo cocían por un procedimiento que todavíase usa y que llaman barbacoa. También cazaban lobos, coyotes ypumas. Me imaginé que reconocían su territorio mediante los cerros,

2 La palabra hacienda significó originalmente un conjunto de bienes: vino a dársele al término su princi-pal connotación de propiedad rural hasta el siglo XVIII, una vez que ocurrió la consolidación de los lati-fundios, mediante las “composiciones de tierras”. Las haciendas comprendieron una porción considerablede tierra certificada como propiedad privada. Su historia comprende el corazón de la historia poscolonialde México: Surgió como la institución clave después de la conquista y conformó el contexto para la trans-formación del medio ambiente prehispánico con la introducción de ganado, tecnología y granos desdeEuropa. Inició en 1542 y terminó con el impacto de la Reforma Agraria en 1934 a 1940 con el presidenteLázaro Cárdenas. Enciclopedia de México. México. Editorial Mexicana, 1978.3 Indios del norte que pertenecían a la familia holcana, ocupaban el sureste del actual estado de Coahuilay los territorios de los actuales estados de Aguascalientes y Zacatecas. También formaban parte de estegrupo los coras de Nayarit, los tepehuanes de Durango y los huicholes de Sinaloa, Jalisco y Durango.Habiendo sido unificados por un gobierno teocrático, con capital en el Tahuehuicame de Hicuripa, hoyestado de San Luis Potosí. Vivían de la cacería y recolección de frutos silvestres. Íbidem.4 Grupos de cazadores nómadas y recolectores de plantas silvestres del norte de México, estableciéndosehacia el año 1170 en las riberas del río Colorado y avanzaron muy al sur, hasta el valle de México, adonde llegaron antes que los aztecas. Íbidem.5 Nombre con el que llamaban al arco. D. Alfredo Chavero. México a través de los siglos. Tomo I. Edito-rial Cumbre. México. 1953.6 Nombre con el que se nombraba a la flecha. Íbidem.

93ESTUDIOS AGRARIOS

DE LA CONTROVERSIA A LA FIRMA DEL CONVENIO ENTRE LOS EJIDOS…

arroyos o grupos de árboles. Por supuesto que pensé en el conflic-to entre diferentes grupos, propiciado por el mejor lugar para vivir, endonde se encontraba aquel “ojo de agua”, al que se acercaban lasgrandes manadas de herbívoros. En donde se localizaban aquellasplantas de las que se alimentaban, ya fuera con sus hojas, raíces ofrutos, como la tuna y el maguey. Cabe señalar que de este último,obtenían fibra para hacer cuerdas y cordeles, sandalias, escudos,hondas, tejer mantas y telas para vestirse. También usaban los gran-des tallos después de florecer, para la construcción de sus xacalli,7

en donde colocaban pencas de maguey como tejas. Las cenizas delas pencas las empleaban para abonar la tierra y para hacer una ex-celente lejía, y además una cierta parte de las raíces servía de ja-bón para lavar la ropa. En sus hojas acanaladas guardaban maízmolido u otras sustancias. Las púas terminales de las pencas lesservían de alfileres y agujas para cocer.

Para estos pueblos, a diferencia de aquellos para quienes labatalla era para hacer cautivos y posteriormente sacrificarlos a susdioses, la guerra era el medio de gozar tranquilamente de sus cam-pos y conservarlos.

Pensé en el conquistador, quien con la ayuda de sus mosque-tes, armaduras, caballos y cuentas de vidrio, logró la victoria, sinolvidar el uso de la religión para someter a los pueblos bárbaros queocupaban este territorio.

En el curso del siglo XVI, los españoles fueron obteniendo susmercedes8 de tierras sin referencia ninguna a un plan de conjunto.Cada uno se estableció en sus lugares de preferencia, en dondemediaban extensos terrenos entre unas y otras posesiones. Los títu-los mismos adolecían de graves irregularidades: mercedes otorgadaspor cabildos y virreyes, sin las correspondientes confirmaciones rea-les, y compras hechas a los indios y no sancionadas por autoridad

7 Refugio construido con vigas y pencas de maguey, utilizado por los indios. Íbidem.8 Compensación recibida por favores prestados a la Corona, sobre todo por la colonización en zonaspeligrosas. Enciclopedia de México. México. Editorial Mexicana, 1978.


ANÁLISIS

competente. Las frecuentes transacciones ilegales entre españolespropagaban todos estos vicios, por lo que al origen cuestionable dela propiedad agraria se añadía la usurpación de grandes superficies,consolidándose los latifundios y es así como se le dio su connotaciónde propiedad a las haciendas.

Se reconocen los puntos limítrofes, se levantan largas cercasde piedra, y se forman vallados9 para la identificación de las propie-dades.

En ese tiempo era un mismo territorio, la gente del camposembraba en las mejores tierras, independientemente de su lugar deorigen. La gente de los diferentes poblados que se formaron alrede-dor, se trasladaba hasta su parcela. En este caso, no había divisiónterritorial entre los pueblos, solamente entre las haciendas y diferen-tes propiedades. Además de que la mayoría de los campesinos tra-bajaban como peones de estas haciendas, y las cosechas ibansiempre al mismo lugar.

El deseo del campesino era tener su propia tierra, los hombresdel campo vivían con esa esperanza. Por fin llega el reparto agrario,el cual, si bien es cierto que cumplió con su objetivo, aun así segeneró la incertidumbre sobre la propiedad. Pudo haber sido por uncapricho del propietario, quien defendió hasta el último momentocambiar cierto lindero y ganar en sus intereses personales, ya fue-ra a cambio de un favor con el funcionario responsable. Fue quizásel cumplir con una ejecución sólo para elaborar algún informe, lo queobligó al deslindador o perito agrario acortar su comisión, en dondeentregó sólo los planos y se ahorró el hacer el trabajo topográfico.Me imagino también que en los años treinta, o mas atrás, el trasla-darse hasta estos poblados constituía toda una aventura, y posible-mente no se contó con el recurso económico entregado a tiempo. Enfin, cuando el ejido ya contó con su plano definitivo, después de

9 Cercos de tierra apisonada que sirve para impedir la entrada a un sitio. Diccionario Larousse ilustrado.México. 1995.

95ESTUDIOS AGRARIOS


aquel tardado trámite que concluyó con la resolución presidencial, losconflictos por la tierra iban a continuar.

Con la presente crónica, quiero que se conozca la experienciaque tuve, al haberse llegado a un acuerdo satisfactorio y cumplimien-to voluntario entre los ejidos El Charco y La Codorniz, ambos en elmunicipio de Moctezuma, estado de San Luis Potosí, sobre la iden-tificación definitiva de sus linderos. Problema que había prevalecidodesde la creación de ambos.

El relatoEl ejido El CharcoActualmente se le conoce como Charco del Lobo. Fue creado me-diante Resolución Presidencial de fecha 26 de febrero de 1934, y supublicación en el Diario Oficial de la Federación se hizo el día 5 deabril de ese año.10 Según la referida resolución, los solicitantes eranvecinos del poblado de El Charco, municipio de Moctezuma, sinembargo, a la fecha, además del referido poblado, los ejidatariosradican en las localidades de El Mulero, Pozo del Carmen y Presita,todos ellos cercanos uno del otro. La tierra concedida por dotaciónfue de 2,765 hectáreas, las cuales pertenecían a la Hacienda de SanAntonio del Rul, cuyo propietario era Salvador Dosamantes Rul. Elterreno en mención se componía de 169 hectáreas de terrenos detemporal de segunda y 2,596 hectáreas de terreno cerril y árido.Fueron 71 beneficiados11 con esta dotación. La posesión dada endefinitiva y el deslinde total de la superficie, fue realizada por el in-geniero comisionado el día 4 de septiembre de 1937. Después demás de tres años de la Resolución Presidencial.

Este núcleo agrario solamente fue beneficiado por la dotación,no habiéndose hecho solicitud de tierras para ampliación.

10 Archivo Agrario. Registro Agrario Nacional. San Luis Potosí. El Charco.11 Campesino a quien se le otorgaba tierras, bosques y aguas a través de la Resolución Presidencial.Código Agrario, 1940.


ANÁLISIS

El ejido La CodornizEste ejido se creó por Resolución Presidencial de fecha 3 de febre-ro de 1937, habiéndose publicado en el Diario Oficial de la Federa-

ción el 25 de marzo del mismo año.12 Esta dotación de tierras fuesolicitada por los vecinos del poblado de La Codorniz. Los beneficia-dos fueron un total de 43.

El núcleo gestor se enclavaba en terrenos de la Hacienda deSan Antonio del Rul, en cuya finca se encontraban también los po-blados de Ramírez, Cúcamo, Arroyo Hondo y Duana, los cuales te-nían solicitudes para la dotación de tierras, por lo que el poblado deLa Codorniz tuvo que sujetarse al reparto hecho para otros núcleosde población de manera simultánea. De hecho, se sugería distribuirlas tierras disponibles de manera equitativa, por lo que finalmente sele concedió una superficie de 1,370 hectáreas y 40 áreas,13 de lascuales 55 hectáreas y 20 áreas fueron de temporal, 259 hectáreasy 20 áreas de agostadero14 laborable y 761 hectáreas y 80 áreas deagostadero para cría de ganado, tomadas de la Hacienda de SanAntonio del Rul. Del predio Guanamé, cuya propiedad indivisa per-tenecía a los señores José, Gaspar y Mariano Hernández Berrene-chea, María Hernández de Labarthé y Luisa Hernández de Valle,fueron tomadas 294 hectáreas y 20 áreas de agostadero para la críade ganado.

En este mandato, se destinaron los terrenos de cultivo a laformación de 39 parcelas, incluyendo la parcela escolar, y se exclu-yó de dotación de tierras a cinco capacitados, quienes según la Re-solución, no alcanzaron parcela.

La entrega de estas tierras, y el deslinde formal y definitivo, seefectuó el día 1o de mayo de 1937. En el acta respectiva, el ingenie-ro comisionado hizo constar que el ejido había quedado bien deslin-

12 Archivo Agrario. Registro Agrario Nacional. San Luis Potosí. La Codorniz.13 1 hectárea = 10,000 m2; 1 área = 1,000 m2; 1 centiárea = 100 m2.14 Terrenos que no son propios para el uso agícola y crecen en ellos matorrales, hierbas, pasto o arbustossilvestres, que se aprovechan generalmente para el pastoreo de ganado. Glosario de Términos Jurídicos.Procuraduría Agraria. 1995.

97ESTUDIOS AGRARIOS


dado con brechas y montones de piedras, en donde se construiríanmojoneras en las esquinas y puntos intermedios. Cabe señalar queun mes después del deslinde, el comisionado entregó a los represen-tantes del ejido un pliego de aclaraciones con relación al acta de po-sesión y deslinde, ya que al realizar la transcripción de la misma, sehabían tenido errores de escritura y se consideraba conveniente queel ejido conociera de ello para posteriores justificaciones.

Al igual que en la historia de El Charco, el ejido de La Codor-niz nunca generó solicitud alguna para ampliación de tierras.

El inicioA mediados de 2004, se nos dio a conocer el Programa de Incorpo-ración y Capacitación de Apoyo al Cierre Operativo del PROCEDE, porlo que fue necesario programar las actividades correspondientes enaquellos ejidos que aún no se incorporaban al Programa. Razón porla que consideré visitar a estos núcleos agrarios y tratar de identifi-car la problemática directamente en campo y efectuar un reconoci-miento de linderos, con el fin de proponer alternativas de solución enel conflicto existente, y lograr la certificación de los ejidos medianteel PROCEDE.

Como antecedente tenía que, en 1997, se habían realizado tra-bajos técnicos, los cuales no fueron aceptados por ninguno de losdos ejidos.

Hubo disposición por ambos, una vez que se les dio a cono-cer sobre el ya tan famoso cierre del PROCEDE.

El ejido El Charco rápidamente nombró a una comisión para talefecto, la cual estuvo formada en su mayoría por varios jóvenes quetenían un enorme interés por incorporarse al PROCEDE y en conse-cuencia la expedición de sus certificados parcelarios, debido a queno cuentan con documento que los acredite como ejidatarios. Deaquellos que tenían su certificado de derechos agrarios, muchos eranmayores, personas ancianas y enfermas, siendo difícil para ellosrealizar una larga caminata. Entre estos entusiastas jóvenes, recuer-


ANÁLISIS

do a Serafín, como todo un líder, a Javier, Noé, Germán, Andrés y

otros tantos que tuvieron a bien aceptar con responsabilidad la tarea

encomendada. También participaron los representantes del ejido.

Si bien es cierto que el ejido La Codorniz tuvo disposición,

puedo decir que fue gracias a que don Félix estuvo de acuerdo, y

eso influyó en el ánimo de otros de sus compañeros, incluyendo a

Esteban, que aparte de fungir como presidente del comisariado eji-

dal, es sobrino de aquel. Don Félix es una persona mayor y líder

natural, con mucha experiencia, ya que ha ocupado varios cargos en

el ejido, además de haber sido el antecesor de Esteban. Conoce

todos los puntos del ejido, linderos y parajes. La participación del

resto de los ejidatarios fue desinteresada y de poco apoyo.

El día pactado para el reconocimiento de los linderos fue el

lunes 23 de agosto del 2004. Nos reunimos en el poblado de La

Codorniz y de aquí partimos al primer punto. Fue donde se localiza

un estanque, muy cercano a dicho poblado, en el cual almacenan

agua para dar de beber a sus animales. No se hicieron esperar las

pequeñas discusiones entre los presentes, sin embargo se les acla-

ró en ese entonces que era importante pactar en un arreglo de

acuerdo con las necesidades de ambos ejidos. No había montones

de piedras para identificar el lindero, ni mucho menos mojoneras, las

cuales nunca se construyeron. Se logró marcar de manera provisio-

nal los vértices que definían el lindero en este lugar.

Hecho lo anterior nos dispusimos a realizar una caminata de

aproximadamente ocho kilómetros en dirección norte, previo una vista

en terrenos cercanos al camino que conduce al poblado de La Co-

dorniz, no más lejos de 400 metros del último punto identificado.

Al tener a la vista los planos de ambos ejidos, se logró ubicar

los puntos que eran motivo de la controversia, ya que estos planos

no coincidían en los vértices, por lo que el ejido La Codorniz defen-

día la línea, de tal manera que no pasara sobre su zona de asen-

tamientos humanos. Se logró cierta avenencia y fue el ejido El

99ESTUDIOS AGRARIOS


Charco el que insistió continuar hasta el arroyo “el coro”, sitio endonde según aparecía otro montón de piedras.

Fue don Félix quien haciéndose acompañar de su inseparablemorral, de donde sacó en innumerables ocasiones el viejo plano delejido, mostró sin titubeos el montón de piedras entre plantas demaguey, que servía de referencia en el lindero entre los dos ejidos.

Durante el trayecto, me di cuenta que el interés de ambosnúcleos agrarios era diferente. Además del resguardo de su zona deasentamiento humano, La Codorniz también defendía el aprovechardesde hace mucho tiempo las tierras de agostadero, confundidasentre la línea imaginaria e intangible que debía existir como divisiónentre sus terrenos, debido sobre todo a la poca cantidad de tierraotorgada por dotación, lo cual se mencionó anteriormente (Anexo 1).

Por otra parte, el ejido El Charco señaló en ese entonces, sunecesidad de preservar sus tierras de agostadero de acuerdo con lasuperficie concedida por dotación, y más que nada por el interés dedirimir la controversia de muchos años y solicitar su incorporación alPROCEDE.

En esta ocasión, y después de escuchar diversas opiniones,comentarios e incluso historias de dinero enterrado y aparecidos, sellegó al acuerdo de celebrar asambleas en los dos ejidos para con-tar con la anuencia de suscribir un convenio definitivo y su cabalcumplimiento, incluyendo la construcción de mojoneras.

Las asambleasCumpliéndose con las formalidades establecidas por la Ley Agraria,fueron convocadas en sus respectivos ejidos las asambleas para tra-tar el presente asunto.

El ejido El Charco celebró su asamblea por primera convoca-toria el 7 de octubre del 2004. Se contó con la asistencia mínima de50% más uno. Con la asistencia del representante de la ProcuraduríaAgraria, se inició con la exposición de la problemática existente enel lindero poniente con el ejido de La Codorniz, y lo llevado a cabo


ANÁLISIS

el día 23 de agosto de ese año, en donde se reconocieron los pun-tos de colindancia, a excepción de aquel que se conoce como “elcharrasco”, mismo que se encuentra detallado en el plano definitivo.Se señaló además que aún no existe un acuerdo concluyente sobreel asunto. Se propuso, por lo tanto, efectuar un nuevo reconoci-miento, pero tratar de que fuera definitivo, y sobre todo pactar lo re-lacionado con la construcción de las respectivas mojoneras. Lapropuesta fue aceptada, y se autorizó al comisariado ejidal a firmarcualquier convenio que diera por concluido el conflicto. Lo anteriorquedó debidamente asentado en el acta de asamblea que al efectofue levantada.

Como era de esperarse, en el ejido La Codorniz la participaciónde los ejidatarios fue poca. La asamblea se llevó a cabo por segundaconvocatoria y con una mínima asistencia de sujetos. En ella sevolvió a tratar el tema de la indefinición de los linderos, y se les pro-puso ubicar los puntos en controversia de manera práctica, sin ne-cesidad de llevar a cabo trabajos técnicos, en razón de que alrealizar éstos, se podía afectar intereses individuales y colectivos, taly como ya se había intentado hacer tiempo atrás, no lográndose lle-gar a un arreglo entre ambos ejidos, y sobre todo que los planosaparentemente tenían un error en su construcción y por lo tanto alrealizar trabajos de medición imperativamente iba a ser requisito pri-mordial sujetarse a cualquiera de los mismos. Se aceptó realizar unnuevo reconocimiento de linderos, tomando en cuenta las necesida-des del ejido y sobre todo que se respetara el plano definitivo. Asi-mismo, la asamblea autorizó al comisariado ejidal a suscribir en sucaso, el convenio conciliatorio que pudiera dar por concluido el añejoproblema. Se atendieron todas y cada una de las preguntas plantea-das, y se garantizó la participación de la Procuraduría Agraria con-tándose con la presencia del visitador agrario, o sea yo.

101ESTUDIOS AGRARIOS


El comunicado conjunto2004 se aproximaba a su fin. Lo realizado en estos ejidos quedó en

programación para 2005. A principios de este año, se nos dio a co-

nocer lo establecido por el Comité Operativo Estatal del PROCEDE:15

el comunicado conjunto.

Este comunicado tenía como objetivo informar a aquellos ejidos

que aún no se incorporaban al PROCEDE, de la conclusión de este

programa, así como solicitar al mismo núcleo agrario convocar a una

asamblea de información y sensibilización, en un término no mayor

a 15 días, en la que participarían los representantes de las institucio-

nes que forman el comité, para aclarar dudas y mantener el interés

en el programa e incorporarse al mismo.

Este documento se le entregó a los representantes de los eji-

dos de El Charco y La Codorniz, los cuales, con el antecedente se-

ñalado en la presente crónica, aceptaron celebrar la reunión y cumplir

con lo solicitado.

Fue durante el mes de febrero del año en curso cuando se

realizaron las juntas en cada núcleo agrario, dándose a conocer pri-

meramente el ya tan comentado comunicado y recordar sobre el

compromiso que se había establecido a finales del año pasado.

Derivado de lo anterior, se programó el reconocimiento de lin-

deros y en su caso la firma del respectivo convenio conciliatorio.

El convenioDesde mi ingreso a esta Procuraduría Agraria, primeramente en fase

provisional a finales de 1992, y mi posterior nombramiento con la

titularidad como visitador agrario en abril de 1993, se me ha inculca-

do aquel precepto que nos ha caracterizado: la conciliación constitu-

15 Comité formado en cada estado de la República por los titulares del Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática (INEGI), Registro Agrario Nacional (RAN), Secretaría de la Reforma Agraria (SRA)y Procuraduría Agraria (PA), los cuales tienen la responsabilidad de coordinar el programa y darle el se-guimiento correspondiente.


ANÁLISIS

ye la vía preferente para resolver los conflictos sobre derechos agra-

rios que le sean planteados a la Procuraduría.16

Pues bien, fue aquel 22 de marzo del 2005 cuando se firmó elconvenio conciliatorio entre los ejidos de La Codorniz y El Charco,dirimiéndose el conflicto de límites que había existido desde la for-mación de estos ejidos.

Este día, desde temprana hora nos reunimos en el salón ejidalde El Charco, la comisión formada para tal efecto y representantesejidales. Nos habíamos quedado de ver en la mojonera “el charrasco”con los ejidatarios de La Codorniz, esto por cuestiones de cercaníapara ellos. La caravana multicolor de camionetas, sombreros,cachuchas y alguna que otra motocicleta, nos dispusimos a iniciar latan esperada faena.

Llegamos al punto conocido como “el charrasco”, identificadopor el famoso montón de piedras, encontrándose en una destruidacerca de piedra que sirvió en tiempos de la hacienda como límiteentre las propiedades de las haciendas de Santa Teresa y San An-tonio del Rul.

Aquí empezó un poco la diferencia de opiniones. Por un lado,los escasos representantes de La Codorniz decían que el punto seencontraba en tal lugar, a diferencia de la mayoría de los presentesde El Charco, que señalaban un punto diferente e incluso se obser-vaban las viejas manchas de pintura roja que habían servido de re-ferencia cuando se midió el ejido de Ancón, el cual a la fecha ya seencuentra debidamente certificado mediante el PROCEDE.

Con un poco de charla y entre alegres comentarios, se logróubicar un punto de manera definitiva. Fue un pequeño mezquite elque sirvió de referencia. Aquí mismo se estableció el compromiso porparte de los presentes, de construir una mojonera para su fácil iden-tificación en lo futuro.

Los planos de ambos ejidos nos servían de referencia, tanto eluno como el otro. En medio de estas lomas, matorrales y brechas,

16 Artículo 42 del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, publicado en el Diario Oficial de la Fe-

deración el 28 de diciembre de 1996.



se podía ver sin necesidad de reglas, brújula o cualquier otro instru-

mento que podíamos continuar por la misma dirección.

Debido a la distancia que teníamos que caminar para llegar al

subsecuente lugar, optamos por subirnos a las camionetas.

El siguiente punto fue aquel identificado en los planos como el

número 138, localizado en terreno plano, entre plantas de maguey,

nopal y mezquite. Aquí se colocó una estaca, con el compromiso de

levantar la respectiva mojonera.

A unos cuantos metros en dirección oriente, se fijó el otro pun-

to, el cual en el plano de La Codorniz aparecía como número 137.

Así se pactó nombrarlo, y se ubicó en la esquina de la parcela de

Pablo Espinoza, ejidatario de El Charco, encontrándose también una

cerca de nopal junto a un enorme y frondoso árbol de pirul.

Los puntos reconocidos anteriormente circundaron el estanque

del que ya se había mencionado, en donde el ejido El Charco pac-

tó respetar que así quedara.

Se continuó hacia el norte, en donde se localiza el camino de

terracería que conduce de la carretera estatal al poblado de La Co-

dorniz, muy cercano a su zona de asentamientos humanos.

En este lugar se acordó nombrar de manera definitiva una

nueva mojonera: la escuadra. Asimismo, se señaló otro montón de

piedras al lado de unos viejos postes de madera, el cual quedó iden-

tificado como punto número 134.

Estos cuatro puntos eran los que principalmente tenían que ver

con el conflicto, por dos razones: el tanque y la zona de asenta-

mientos humanos de La Codorniz; es en donde los planos de ambos

ejidos no coinciden, ya que en el de La Codorniz aparecen tres pun-

tos formando un triángulo y en el de El Charco se señalan los cua-

tro puntos. Como diría el famoso Sherlock Holmes17 “elemental mi

querido Watson”, aquí hay un problema (anexos 2 y 3).

17 Personaje principal de la novelas de Conan Doyle, modelo de detectives. Diccionario Larousse ilustra-

do. México. 1995.


ANÁLISIS

Pues bien, continuamos hasta el último punto localizado comoa ocho kilómetros al norte, junto al arroyo “el coro”. El terreno espedregoso, semiplano, rodeándolo plantas de maguey. Al norte y muypróxima, había una parcela debidamente cercada con alambre depúas. Este fue el último punto de colindancia y por lo mismo, iden-tificado entre los ejidos de El Charco y La Codorniz.

Después del mediodía, regresamos al poblado de La Codorniz,en donde se levantó y firmó el convenio conciliatorio, que entre suscláusulas quedó establecido el reconocer de absoluta conformidadcomo fehaciente y definitivo el lindero identificado, anotándose losrasgos físicos de cada punto para su posterior localización, ademásde haberse pactado el compromiso para la construcción de las res-pectivas mojoneras, lo cual se quedó en hacer en un término nomayor a 30 días a partir de la firma del convenio.

Fue firmado por los representantes ejidales y ejidatarios, asícomo por el visitador agrario. Aunque por parte de La Codorniz sóloestuvo presente el presidente del comisariado ejidal y unos cuantosejidatarios (anexo 4).

No hubo barbacoa, ni asado de boda,18 pero al fin se había lle-gado a un acuerdo. El ejido La Codorniz, a decir verdad, se sintió unpoco derrotado, ya que, como lo mencioné anteriormente, ellos eranquienes aprovechaban las tierras de agostadero para su ganado.

Para concluirDel presente asunto, se formó el respectivo expediente para su re-gistro en el Sistema Único de Información, radicándose bajo el nú-mero 286/05.

Las mojoneras fueron levantadas mucho antes del tiempo límitey, claro está, sólo participaron en su construcción aquellos entusias-tas jóvenes de El Charco.

18 Platillo típico de la región, hecho con carne de puerco y chile colorado, siempre acompañado de sopade arroz, y normalmente se sirve en eventos especiales.



Desde el año de 1994, ya se había presentado el PROCEDE eneste ejido, el cual fue aceptado, pero por el conflicto existente, nuncase iniciaron las actividades de marcaje. Fue hasta el 13 de abril de2005, después de la firma del convenio, cuando se llevó a cabo unaasamblea y se solicitó nuevamente su incorporación al programa.

Actualmente El Charco se encuentra en etapa de marcaje, muypróximo a celebrar su asamblea de informe de la comisión auxiliar.19

Por cierto, que desde hace tiempo se le conoce como Charco delLobo, por lo que será en asamblea en donde se acuerde el nombreque quedará definitivamente, y que se plasmará en los planos deri-vados del PROCEDE.

Por otra parte, en el ejido La Codorniz se llevó a cabo un re-conocimiento de linderos y medición con el ejido de Ramírez, contán-dose con la brigada del Registro Agrario Nacional, dentro delPrograma de Atención de Controversias de Linderos. Esto es con elfin de tener los elementos necesarios para tratar de llegar a unacuerdo final, y en su caso la incorporación del ejido al casi extintoPROCEDE.

Es aquí donde inicié mi relato.

19 Asamblea legalmente convocada por el comisariado ejidal, y contemplada en el procedimiento generaloperativo del PROCEDE, en la que se presentan los croquis a mano alzada, así como las listas de posi-bles sujetos de derecho y conflictos identificados al interior del ejido, todo ello con la participación de lacomisión auxiliar formada para tal efecto y el personal operativo del INEGI.


ANÁLISIS

Anexo 1

El área circulada en esta fotografía de la carta topográfica correspon-de a la principal zona que protegía La Codorniz.



Anexo 2

Plano definitivo del ejido El Charco. Archivo Agrario. Registro Agra-rio Nacional. San Luis Potosí.


ANÁLISIS

Anexo 3

Plano definitivo del ejido La Codorniz. Archivo Agrario. Registro Agra-rio Nacional. San Luis Potosí.



Anexo 4

Fotografía del convenio conciliatorio suscrito por los ejidos La Codor-niz y El Charco.


UN PROCEDE A LA MEDIDA DE LA HISTORIA…ANÁLISIS JOSÉ BERNABÉ GONZÁLEZ CAMARGO*Un PROCEDE a la medida de la historia

(el caso de los pueblosmancomunados mixes)**

El desafío que la propiedad mancomunada implicapara el quehacer institucional, sirve como hilo narrativo de

esta peculiar crónica de la zona alta mixe; el éxito radica enel adecuado trabajo de conciliación desplegado entre las

comunidades como vía preferente para dirimir los conflictosque acechaban a las comunidades mixes.

PresentaciónDe las 2,278 comunidades agrarias existentes en el país, 688 deellas se encuentran en el estado de Oaxaca, es decir, 30.20% deltotal nacional de este régimen de propiedad de la tierra se concen-tra en esta entidad federativa. Esta peculiar característica jurídicaimprime un alto grado de complejidad en el quehacer cotidiano delsector agrario y, si aunado a lo anterior, observamos que de las 688comunidades agrarias del estado, tres de ellas se presentan comomancomunidades, esa complejidad agraria se exacerba. Hablar delas mancomunidades es caer en una retórica-jurídica, pues la comu-nidad por sí misma representa ya una propiedad social mancomuna-da. Quizá para justificar esta retórica-jurídica la historia nos ayude acomprender los tiempos, las condiciones y los actores que intervinie-ron en la formación de éstas.

Tomemos el caso de mancomunidad mixe de la zona alta,constituida por los municipios de Tamazulapam del Espíritu Santo,Santa María Tlahuitoltepec, Santa María Tepantlali, Santo DomingoTepuxtepec y San Pedro y San Pablo Ayutla.

Penetrar con los ayuuk (mixes) en su concepto del territorio esuna invitación muy seria para entender el manejo del territorio a tra-

* Licenciado en Etnología egresado de la Escuela Nacional de Antropología e Historia.** Este trabajo obtuvo el 3er lugar del VIII Certamen Investigación Agraria “Dr. Arturo Warman Gryj” 2005.


ANÁLISIS

vés de la propiedad comunal que define al interior la normatividad desus poseedores y les otorga la identidad, que se fortalece en el usu-fructo y en la redistribución comunitaria. La solidaridad étnica sesolidifica y se construye frente a lo ajeno. Lo propio se manifiesta enuna sólida organización social y se expresa en el parentesco (9).

Habrá que tener en mente lo anterior cuando intentemos darcuenta de la complejidad agraria de los pueblos mancomunadosmixes.

Operativamente, trabajaremos con toda una estructura de go-bierno tradicional que conjunta un gran número de figuras de auto-ridad, de las cuales resalta el presidente municipal por ser la figuracentral de la estructura primordial que da conciencia del espacio paralos ayuuk, esto es, del municipio como una unidad endógama (10).

Prevenidos de lo ya dicho aceptamos el desafío institucional yenfrentemos el reto profesional para coadyuvar en la solución de unacomplejidad agraria centenaria.

… Pero, visitemos a los mixes de la zona alta.

UbicaciónViajando al noroeste de la ciudad de Oaxaca, por la carretera esta-tal Oaxaca-Zacatepec, rebasando el kilómetro 90 entramos a la re-gión mixe, porción geográfica y cultural del territorio estatalcompuesta por 18 municipios que comparten una misma identidad.

Al interior de esta región, a una altura de 2,300 metros sobreel nivel del mar, se localiza la zona mixe alta y, custodiados por elZempoaltépetl, se asientan en ese lugar cinco municipios: San Pedroy San Pablo Ayutla, Santa María Tlahuitoltepec, Tamazulapam delEspíritu Santo, Santo Domingo Tepuxtepec y Santa María Tepantlali.

Municipios 100% indígenas, pertenecientes a la sociedad indí-gena mixe de la familia lingüística maya-zoque(1) son herederos deuna historia común y representan a nivel estatal y nacional un fenó-meno agrario que dentro del estado de Oaxaca sólo se da en dosnúcleos agrarios más. Esta peculiaridad agraria es la de encontrar-


UN PROCEDE A LA MEDIDA DE LA HISTORIA…

se los cinco municipios de manera mancomunada sobre la propiedadde su tierra y los derechos agrarios que de ella derivan.

Breves antecedentes históricosReza la leyenda de los cinco hermanos, que una mujer y sus cinco

hijos vivieron alguna vez en un sitio cercano al río Tamazulapam. De

ahí sus cinco hijos partieron en cinco direcciones y formaron los

pueblos de Ayutla, Tamazulapam, Tlahuitoltepec, Tepantlali y

Tepuxtepec (2).

Consideraba Beals, que en el pasado los actuales pueblos

mixes no eran sino pequeñas rancherías en las cuales vivían gene-

ralmente familias emparentadas entre sí y poseedoras de las tierras

en forma familiar y posiblemente organizadas en clanes, lo que les

evitó ser conquistados por los españoles durante la época colonial

habiéndose mantenido reservados y aislados por lo que pudieron

conservar el sistema particular de posesión comunal de la tierra

como herencia de formas de tenencia prehispánica (3).

Villa Rojas y Weitlaner coinciden en el aislamiento como factor

para evitar la conquista y, como consecuencia, la preservación de

sus formas tradicionales (4).

Durante la conquista, Cortés se refería a los mixes como una

raza dura y feroz que se opuso a la conquista (5).

Quizá, bajo estas consideraciones podamos encontrar los pri-

meros antecedentes de la formación de la mancomunidad mixe de

hoy, consumada la conquista e instalada la corona española, el

virreinato otorgó escrituras a Ayutla, Tepantlali y Tepuxtepec y

Tamazulapam, en 1712(6) y a Tlahuitoltepec en 1765, mediante un

juez de asuntos sobre las tierras y el agua.

En la primera década del siglo XX, se tiene otro antecedente

sobre la mancomunidad en el testimonio de las diligencias de apeo

y deslinde practicadas por el juzgado de primera instancia del distrito

de Villa Alta del 31 de julio de 1908.


ANÁLISIS

En 1915, después de una disputa que durara tres años entreSanta María Tlahuitoltepec y San Pedro y San Pablo Ayutla por lastierras del poblado de Matagallinas, Ayutla recibe el título de propie-dad por un juez de Villa Alta.

En 1945, Santa María Tlahuitoltepec disputa tierras con Santia-go Atitlán sobre sus límites municipales que resultan también ser lí-mites comunales, ganando la disputa Tlahuitoltepec.

Posterior a esto último inicia el procedimiento para el recono-cimiento y titulación de tierras que se señala en la Resolución Pre-sidencial del 22 de septiembre de 1975.

La carpeta básicaNo existe duda alguna sobre el derecho de propiedad que asiste alos pueblos mancomunados sobre sus tierras pues ello lo han acre-ditado desde su origen con títulos y planos primordiales. Así, el re-conocimiento y titulación de sus bienes comunales descansa en laposesión a título de propiedad que han ejercido desde tiemposinmemoriales.

El actualizar la propiedad inmemorial dentro de las políticasagrarias de un Estado nacional moderno no fue nada fácil para quie-nes tuvieron esa responsabilidad, pues si bien existían los procedi-mientos adecuados para el efecto, las condiciones de los hoypueblos mancomunados presentaban la excepción a la regla.

La existencia de cinco pueblos con grado constitucional demunicipios libres y soberanos amparados por sus respectivos títulosde propiedad pero coincidentes en sus dimensiones territoriales yconvergentes en un solo plano obligaron a ajustar los procedimien-tos para lograr el objetivo del reconocimiento y titulación de sus tie-rras.

Cada pueblo de los cinco mancomunados, San Pedro y SanPablo Ayutla, Santa María Tlahuitoltepec, Tlamazulapam del EspírituSanto, Santo Domingo Tepuxtepec y Santa María Tapantlali, iniciaronpor cuenta propia los procedimientos de reconocimiento y titulación



de sus bienes comunales. Fue así que con fechas 10 de septiembrede 1959, 1° de diciembre de 1941, 3 de octubre de 1957, 11 deagosto de 1971 y 17 de enero de 1963, se tuvieron por presentadasante el departamento de asuntos agrarios y colonización las solicitu-des respectivas. Por su parte, el citado departamento aperturó losexpedientes consecuentes con fecha 24 de septiembre de 1960, 1°de diciembre de 1941, 8 de noviembre de 1957, 27 de junio de 1973y 30 de junio de 1967.

Las solicitudes fueron publicadas en el Periódico Oficial delgobierno del estado con fechas 21 de septiembre de 1968 y 6 denoviembre de 1965, y en el Diario Oficial de la Federación con fecha13 de agosto de 1973 y 27 de marzo de 1972.

Como soporte de sus pretensiones, cada pueblo presentó títu-los primordiales por separado pero que, como ya se mencionó, re-sultaron coincidentes en las dimensiones territoriales y expresadas enun solo plano que comprendía finalmente a los cinco pueblos solici-tantes.

Concluido el procedimiento en todas sus fases, el día 22 deseptiembre de 1975 se emitió la resolución presidencial que recono-ció y título a favor de los cinco pueblos, en forma mancomunada,una superficie de 59,639-53-16 hectáreas de tierra para beneficiar a4,953 comuneros dispersos en los mismos pueblos. Fue publicada laresolución en el Diario Oficial de la Federación el 7 de enero de1976. Con fecha 15 de octubre de 1991 se tuvo por ejecutada la re-solución presidencial de 1975, y con ello su consecuente plano de-finitivo y aunque esta acción ha sido muy cuestionada pues sólo losrepresentantes de Santa María Tlahuitoltepec firmaron el acta deposesión y deslinde, la carpeta básica de este núcleo agrario man-comunado se encuentra firme. Posterior a la resolución presidencialde reconocimiento y titulación de bienes comunales, por sentenciaemitida por el Tribunal Unitario Agrario no. 22 el día 10 de noviem-bre de 1997, dentro del juicio agrario que por conflicto de límites seradicó en el expediente 137/97 de ese mismo órgano jurisdiccional


ANÁLISIS

entre Tamazulapam del Espíritu Santo y Asunción Cacalotepec, seincorporaron de manera integrante una superficie de 1,183-61-99-94hectáreas de tierras a la ya reconocida y titulada a los pueblos man-comunados, teniéndose por ejecutada la sentencia el 24 de octubrede 1998.

Situación agraria actualAbril de 2004 representó el momento álgido en las relaciones deconvivencia de los pueblos mancomunados mixes.

Las controversias enconadas por los límites territoriales y elaprovechamiento de aguas suscitadas entre los municipios de SanPedro y San Pablo Ayutla y Tamazulapam del Espíritu Santo obliga-ron a que más de un centenar de elementos de la policía federalpreventiva traídos de la ciudad de México y sumados a otro cente-nar de elementos de la policía preventiva del estado resguardaran unmanantial de agua ubicado precisamente sobre la posible línea decolindancia de ambos municipios. Línea inexistente jurídica y técni-camente según su documentación agraria básica pero sí reguladasegún sus usos y costumbres.

Este hecho fue el resultado de una situación agraria que vie-ne arrastrándose desde hace 293 años y que si bien en su momentono representaba controversia alguna, hoy por hoy, es la causante deun estado latente de desestabilidad social en la región.

La mancomunidad agraria, con antecedentes registrados des-de 1712, hoy se muestra como un anacronismo, pues si bien en suscoyunturas históricas fue necesaria, hoy resulta inoperante. Aun cuan-do su documentación agraria básica se encuentra en un orden firme,la mancomunidad carece de órganos como son: la asamblea gene-ral de comuneros, el comisariado de bienes comunales y el conse-jo de vigilancia. Carece también de un estatuto comunal y de unpadrón actualizado de comuneros. Opera por usos y costumbres conasambleas locales de acuerdo con listas nominales de comuneros,con un representante de bienes comunales por municipio. Con usos



y costumbres propios de cada uno de ellos a manera de estatuto co-munal y con delimitaciones de sus colindancias internas basadas enreferencias tradicionales. Todo lo anterior acontece al interior delnúcleo agrario y paradójicamente no presentan controversia algunacon los núcleos agrarios colindantes.

La pretensión de los pueblos mancomunadosPor razones propias de cada pueblo, estos, de manera conjunta hanacordado disolver la mancomunidad, otorgando autonomía e indepen-dencia agraria a cada una de las comunidades en términos jurídicosy técnicos obteniendo cada una de ellas sus respectivos planos ydocumentos de propiedad dejando sólo para su registro histórico laexistencia de la mancomunidad.

MetodologíaComo realidad tangible, el fenómeno social-agrario presentado actual-mente por los pueblos mancomunados mixes, que se deriva de suformación social, producto de su propio devenir histórico, nos llevó acrear una metodología conceptual tal que nos permitiera interpretarjurídica y socialmente los múltiples factores que inciden en él y conello dar cuenta de su actualidad.

Partimos de conceptuar esta realidad agraria como un fenóme-no social-agrario histórico que implica un origen, una evolución y unamanifestación coyuntural con una dinámica propia y en transforma-ción permanente.

Siendo así, nuestro esquema metodológico surgió de concebirla manifestación coyuntural como un todo agrario caótico con unamultiplicidad de factores componentes e interactuantes, desmem-bramos y analizamos esos mismos factores para posteriormente re-componerlos para finalmente alcanzar nuevamente el todo comounidad ordenada, es decir: metodológicamente se brinda atención aeste caso con un proceso de análisis-síntesis a partir de su propianaturaleza.


ANÁLISIS

El esquema metodológico es simple, pero lógico, jurídica y social-mente, veámoslo:

Una estrategia agraria integrala) Se consideró a la mancomunidad mixe: San Pedro y San PabloAyutla, Tamazulapam del Espíritu Santo, Santa María Tlahuitoltepec,Santa María Tepantlali y Santo Domingo Tepuxtepec, en su todo caó-tico a partir de que la mancomunidad implica igualdad de derechosy obligaciones o, en otro sentido, todo de todos, teniendo presentelo siguiente.

—Una resolución presidencial mancomunada firme.—Una acta de posesión y deslinde que describe un territoriomancomunado.—Un plano definitivo que dentro de la poligonal incluye de ma-nera mancomunada a cinco municipios.—Un padrón de comuneros de 4,953 que actualmente resultairreal.—Carencia de órganos de la mancomunidad: asamblea gene-ral de comuneros, comisariado de bienes comunales y conse-jo de vigilancia.—Carencia de estatuto comunal mancomunado.—Problemas de delimitación interna entre los pueblos manco-munados (véase plano 1).

b) Para superar el caos agrario propio de la mancomunidad se aplicaun procedimiento conciliatorio que nos permitirá primeramente acce-

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Caos agrario Orden agrario(situación actual) (PROCEDE)

Actualización de Estatuto Padrón actualizado Ordenamientolos órganos del comunal de comuneros territorialnúcleo agrario



der a los acuerdos de voluntades para lograr identificar, trazar y re-gularizar las líneas de colindancias internas entre las comunidades.De manera simultánea se trabaja en la redacción de los estatutoscomunales individuales que conformarán el estatuto comunal manco-munado. También se trabaja ya en la depuración del padrón de co-muneros. En cuanto a la representación comunal se trabaja individualy colectivamente con representantes de bienes comunales con vistaa constituir el comisariado de bienes comunales y el consejo de vi-gilancia mancomunado (ver plano 2).

c) Lograda la conciliación en torno a las líneas internas de colin-dancia entre comunidades se procederá de la siguiente manera:

Con fundamento en el artículo 24 de la Ley Agraria, se convo-cará a la asamblea general de comuneros para la elección del co-misariado de bienes comunales y el consejo de vigilancia de lamancomunidad teniendo presente que para todo efecto jurídico oadministrativo que permita la disolución de la mancomunidad, serequiere del comisariado de bienes comunales y del consejo de vi-gilancia que representen a la mancomunidad, sin embargo, por usosy costumbres cada poblado mancomunado cuenta con sus propiosrepresentantes agrarios. Con la finalidad de no alterar las costumbresde los pueblos y cumplir con el requisito jurídico de contar con unrepresentante legal, se propone que los tres titulares y los tres su-plentes del comisariado de bienes comunales, así como los tres ti-tulares y tres suplentes del consejo de vigilancia sean propuestos porsorteo, presentando cada pueblo tres personas.

El comisariado de bienes comunales que represente a la man-comunidad quedará sujeto a las disposiciones del estatuto comunaly tendrá la obligación de respetar a los representantes agrarios decada poblado. El comisariado mancomunado será transitorio hastalograr la disolución y que cada uno de ellos cuente con su propiocomisariado de bienes comunales legalmente reconocido.


ANÁLISIS

De la asamblea general de comunerosDado que la asamblea general de comuneros de la mancomunidades de 4,953 comuneros según la Resolución Presidencial, los cualesse distribuyen en los cinco pueblos mancomunados y esto dificulta laposibilidad de celebrar la asamblea en un solo punto, con el apoyodel estatuto comunal se puede celebrar cinco asambleas locales decomuneros teniéndose por permanentes secuencialmente hasta con-cluir en la quinta ocasión, es decir, una en cada poblado, siempre ycuando sean presididas por el comisariado de bienes comunalesmancomunado y bajo el mismo orden del día.

Los acuerdos de las cinco asambleas sobre el mismo tema seconcentrarían en el cuerpo de una sola acta que representaría lavoluntad de los cinco pueblos.

Del estatuto comunalPara tener presente en toda acción del procedimiento a aplicar parala disolución de la mancomunidad los usos y costumbres, es preci-so contar con un estatuto comunal que represente a la mancomuni-dad, pero, visto que cada poblado de los cinco aplica sus propiosusos y costumbres, el estatuto comunal de la mancomunidad debe-rá contener sólo elementos generales para los cinco poblados y a suvez delegar a cada poblado el reconocimiento de cinco subestatutos,uno por cada poblado.

Con lo anterior tendríamos un estatuto comunal para la man-comunidad legalmente reconocido, pero pensando sólo como transi-torio para reconocer los cinco subestatutos hasta en tanto se logrela disolución y cada poblado cuente con su propio estatuto comunallegalmente reconocido, siempre y cuando se encuentren en lo que sepropone teóricamente como la sistematización del derecho consue-tudinario indígena (8).

Todo lo anterior que constituyen los elementos esenciales de laorganización agraria básica para un núcleo agrario y de ordena-miento de la propiedad rural, se pueden lograr dentro del procedi-



miento del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titula-

ción de Solares Urbanos (PROCEDE) en su versión para comunidades

bajo las características de la oferta institucional. Obteniendo con ello

certidumbre jurídica sobre los derechos de propiedad comunal alcan-

zando la armonía entre los sujetos agrarios, con el fin de promover

el bienestar social y económico de los pueblos mixes.

Visto lo anterior, surgen a la vista las bondades del programa

para conseguir el cumplimiento de las pretensiones de la mancomu-

nidad y posibilitar con éxito el reconocimiento de una nueva etapa

agraria para los pueblos mixes.

El PROCEDE

Una vez otorgada la anuencia de la asamblea general de comune-

ros de la mancomunidad se procede de la siguiente manera:

1. Se acuerda un plan de trabajo para calendarizar las fechas

de recorrido de colindancias con cada núcleo agrario con el

que colindan.

2. Con el calendario de recorridos se notifica a cada uno de los

núcleos agrarios colindantes para realizar el recorrido físico de

manera conjunta, firmándose la respectiva acta-convenio.

3. Concluido el recorrido perimetral con todos los núcleos agra-

rios y firmadas las actas convenio, se procede a marcar y

medir las colindancias internas que reconocen y aceptan las

comunidades mancomunadas, firmándose en cada caso las

respectivas actas convenio.

4. Ya marcado y delimitado el territorio de cada uno de los

poblados mancomunados, se marcan y miden los caminos, ca-

rreteras, zonas urbanas y parcelas con destino específico que

correspondan a cada poblado.

5. Teniéndose lo anterior se presentan a cada poblado los pla-

nos respectivos para su revisión y posterior aprobación.


ANÁLISIS

6. Revisados los planos se convoca a la asamblea general decomuneros para su aprobación ante la fe de un notario públi-co y con ello se inscriban ante el Registro Agrario Nacional.7. Paralelamente se trabaja con el estatuto o estatutos comu-nales y con la regularización del padrón de comuneros, aunqueesto pueda hacerse antes del PROCEDE.8. Ya inscritos los planos (interno de la mancomunidad) con suscinco planos de cada poblado se tienen por regularizados losterrenos de la mancomunidad, y con ello concluye la etapa delPROCEDE; teniéndose por certificados (ver plano 3).

d) Como conclusión de la certificación con el PROCEDE tendríamos:

—Un plano con una poligonal envolvente totalmente convenidacon los núcleos agrarios colindantes y con cinco grandes zonasde uso común a su interior.—Una documentación acreditando la propiedad de la tierra enperfecto orden legal.—Una asamblea general de comuneros, un comisariado de bie-nes comunales y un consejo de vigilancia legalmente reconocidos.—Un padrón de comuneros depurado y real.—Un estatuto comunal que norme la vida social y económicade la mancomunidad.—Una mancomunidad libre de todo problema agrario (verplano 3).

e) Libre de todo problema agrario, la mancomunidad tendrá las con-diciones jurídicas, técnicas y sociales para iniciar el procedimiento deconversión, fundamentada en los artículos 23-28, 31 y 104 de la LeyAgraria:

—De mancomunidad con cinco zonas de uso común a ejidocon cinco anexos, delimitados técnicamente, es decir con sus



referencias topográficas debidamente señaladas en cuadros deconstrucción individuales.—Con un padrón de comuneros depurado y actualizado en logeneral y por comunidad en lo individual.—Con cinco subestatutos comunales en espera de transformar-se en cinco reglamentos internos; uno por ejido.—Cinco representantes comunales sujetos a un estatuto comu-nal y como parte de un comisariado de bienes comunales lis-tos a transformarse en cinco comisariados ejidales. Presenciade un fedatario publico y un representante de la ProcuraduríaAgraria (ver plano 4).

f) Constituido el nuevo ejido con sus cinco anexos y fundamenta-dos en lo dispuesto por los artículos 23-28, 31 de la Ley Agraria yteniendo:

—Cinco planos con referencias topográficas y sus cuadros deconstrucción elaboradas bajo las normas técnicas del RegistroAgrario Nacional.—Cinco representantes agrarios listos para asumirse como co-misariado ejidal y consejo de vigilancia.—Cinco proyectos de reglamento interior.—Cinco proyectos de estatuto comunal.—La presencia en asamblea de un fedatario público y un re-presentante de la Procuraduría Agraria.

Se podrá solicitar a la asamblea general de ejidatarios la división delejido en cinco nuevos ejidos (ver plano 5).

g) Constituidos cinco nuevos ejidos tendremos:

—Cinco planos elaborados bajo las normas técnicas del Re-gistro Agrario Nacional delimitando la superficie de cada unode ellos.


ANÁLISIS

—Cinco documentos que acrediten la propiedad legal de la tie-rra en perfecto orden.—Cinco reglamentos internos.—Cinco estatutos comunales.—Cinco comisariados ejidales y cinco consejos de vigilancia(ver planos 6, 8, 10, 12 y 14).

h) Por cuenta propia y fundamentados en los artículos noveno, frac-ción XIII, 23-28 y 31 de la Ley Agraria, cada ejido teniendo:

—Los documentos que acrediten legalmente la propiedad desus tierras.—El plano elaborado bajo las normas técnicas del RegistroAgrario Nacional que delimitan sus tierras.—Una representación agraria dispuesta a asumirse comocomisariado de bienes comunales y consejo de vigilancia.—Un proyecto de estatuto comunal.—Un fedatario publico y un representante de la ProcuraduríaAgraria para asistir a una asamblea calificada.

Podrá solicitar a su asamblea general de ejidatarios su conversión alrégimen comunal (ver planos 7, 9, 11, 13 y 15).

i) Concluido todo el viaje jurídico, técnico, social y administrativo, loscinco ejidos retornarán a su origen, la comunidad, naciendo de ellocinco nuevas comunidades agrarias con personalidad jurídica y pa-trimonio propio y colocando a la mancomunidad en la memoria his-tórica de la cultura mixe.

Un método de atenciónAcercarse a los pueblos mancomunados mixes después de los su-cesos de abril del 2004 y de los fallidos intentos de resolver la pro-blemática por parte de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los



Pueblos Indígenas (CDI) y del gobierno estatal fue sumamente difícil,pues creció en los pueblos el sentimiento ya sembrado de descon-fianza y de falta de credibilidad en las instituciones.

Asegurar la aceptación de la estrategia diseñada previamenterequirió de un método que se ajustara a la coyuntura generada porlo ya mencionado. Así pues, abordar esta realidad se planeó en cin-co fases:

1. Sensibilización.2. Concertación.3. Conciliación.4. Negociación.5. Conclusión.

En la primera fase se inició con la sensibilización como institución yaceptarnos como parte integrante de la conflictividad presentada,rechazando la anquilosada postura institucional expresada en la frasedirigida a los sujetos agrarios “hagan propuestas, el problema es deustedes”, olvidando con ello nuestro carácter de procuradores de jus-ticia agraria reconocido constitucionalmente, y evadiendo así la cons-trucción de propuestas institucionales para la solución del problema.

Aceptada la responsabilidad pasamos a la segunda parte de laetapa de la sensibilización, la cual consistió en enviar oficios a lasautoridades municipales y representantes agrarios de cada uno delos pueblos mancomunados para ser recibidos por ellos en sesión detrabajo. Confirmada la sesión solicitada nos presentamos con unapropuesta de trabajo por escrito, cosa que sorprendió a cada uno delos pueblos despertando en ellos sensaciones encontradas, pues sibien existía la desconfianza y el resentimiento contra las instituciones,también coexistía en ellos la necesidad de una posible esperanza.

Nuestro documento fue fuertemente criticado pero finalmenteaceptado como un nuevo intento por acercarnos a la solución de unañejo problema agrario.


ANÁLISIS

Concientes de que cada uno de los pueblos era conocedor dela propuesta de trabajo institucional tomamos la responsabilidad so-cial de convocar a los cinco pueblos mancomunados para una sesiónde trabajo conjunta con el riesgo de un rechazo generalizado. Parasorpresa nuestra, la respuesta fue positiva. De esta forma iniciamosla siguiente fase.

De la concertaciónEn el espacio de la concertación, las buenas intenciones y los acuer-dos de voluntades fundamentadas en las disposiciones de la ley y ensus usos y costumbres nos facilitaron una programación de trabajoen dos sentidos: la de la conciliación, dada en las audiencias perma-nentes celebradas entre las comunidades que sostenían la controver-sia, principalmente por límites de terrenos, y de la concertación delos cinco pueblos, celebradas éstas cada dos meses para evaluar losavances logrados en las conciliaciones celebradas en el ínterin dedichas reuniones de evaluación. La mecánica adoptada para sesionartuvo un gran impacto regulando el comportamiento interactivo de loscinco pueblos.

Ya con avances importantes y notorios en las fases de la con-ciliación y la concertación se llegó a la fase de la negociación. Aquíse buscan los caminos de gestión ante los gobiernos estatal y mu-nicipal para colocar este asunto dentro de los beneficios de algúnprograma gubernamental que ofrezca estímulos materiales o econó-micos a los esfuerzos de los pueblos por encontrar una soluciónpacifica a su problema. Es en esta etapa donde actualmente se co-locan los avances del procedimiento. Aún no logramos la fase de laconclusión pero ya estamos muy cerca.

Logros y avancesSe concluya favorablemente o no, el procedimiento para certificar lastierras y los derechos agrarios de los individuos y pueblos de losmunicipios mancomunados de la zona mixe alta con el PROCEDE, y



con ello iniciar la disolución de la misma mancomunidad, se puedeseñalar con entera satisfacción que el logro más significativo de esteesfuerzo colectivo ha sido sin duda alguna el haber dejado de ladoargumentos infundados y rencores para dar paso al espacio de lacomprensión, el análisis, la reflexión, el debate, la concertación y laconciliación, como vía preferente para dirimir las diferencias que lahistoria les heredó a los hoy todavía pueblos mancomunados mixes.

Al mes de agosto de 2005 se ha avanzado sustancialmente enla solución de la situación agraria de los pueblos mancomunadosmixes. Así en los últimos diez meses se han firmado los conveniosconciliatorios que definen y ubican documental y físicamente demutuo acuerdo las líneas de colindancia entre las comunidades de:

* Santa María Tlahuitoltepec Tamazulapam del Espíritu Santo

* San Pedro y San Pablo Ayutla Santo Domingo Tepuxtepec

* Santa María Tepantlali Santo domingo Tepuxtepec

* Santa María Tepantlali Tamazulapam del Espíritu Santo

En este rubro sólo se está en espera de la conciliación de la líneade colindancia entre Tamazulapam del Espíritu Santo con San Pedroy San Pablo Ayutla. De lograrse en corto tiempo esta buscada con-ciliación se iniciará de inmediato la construcción de las condicionesjurídicas, técnicas y sociales para la incorporación de la mancomu-nidad mixe al PROCEDE y, como consecuencia del Programa, unanueva historia agraria como se pretende.

Notas(1) Jiménez Moreno y Othón de Mendizábal.(2) Tradición oral citada por Etzuko Kuroda.(3) Beals, Ralph, p. 38.


ANÁLISIS

(4) Villa Rojas y Weitlaner, 1955.(5) Hernán Cortes, p. 194-195.(6) Según Archivo General de la Nación del 2 de agosto de 1712.(7) González Camargo, p. 26.(8) Rivera Rodríguez, p. 19.(9) Nahmad en Etzuko Kuroda, p.14.(10) Etzuko Kuroda, p. 34.

BibliografíaBeals, Ralph, Ethnology of the Western Mixe, University of California, Press, vol. 42.

Cortés, Hernán, Cartas de relación, Porrúa, México, 1971.

Etzuko, Kuroda, Bajo el Zenpoltépetl, La sociedad mixe de las tierras altas y sus

rituales, CIESAS-Instituto Oaxaqueño de las Culturas, México, 1993.

González Camargo, José Bernabé, “Una estrategia integral”, Estudios Agrarios,

núm. 27, México, 2004.

Motolinía, Fray Toribio de Benavente, Historia de los indios de la Nueva España,

Porrúa, México, 1969.

Nahmad, Salomón, Memorias del INI, vol. XI, México, 1965.

Rivera Rodríguez, Isaías, “Derecho positivo indígena”, Estudios Agrarios, núm. 26,

México, 2004.

Legislación agraria, Procuraduría Agraria, México, 1998.



Anexo


ANÁLISIS


APOYOS FINANCIEROS A LA PROPIEDAD SOCIAL…ANÁLISIS JOSÉ ALFREDO GUTIÉRREZ MATA*Apoyos financieros a la propiedad social:

legislación, realidad y expectativas

Con el propósito de capitalizar al campo existe un vastomarco jurídico para que el usufructo de la superficie ejidal y

comunal pueda otorgarse como garantía y no bajo el conceptode hipotecaria, ante las instituciones de crédito; sin embargo, en el

caso de las garantías usufructuarias, hasta el momento no seconocen evidencias empíricas, lo que puede ser motivo para

instrumentar un programa específico de desarrollo rural.

Es bien sabido que el 6 de enero de 1992, se publicó en el Diario

Oficial de la Federación, un decreto a través del cual se reformó yadicionó el Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos, dándole un giro de ciento ochenta grados a la cues-tión relacionada con la tenencia de la tierra rural, principalmente enlo que atañe a la propiedad social, lo cual permitió, entre otras co-sas, que las tierras ejidales y comunales entraran al comercio, qui-tándoles de esta manera, aunque bajo ciertas restricciones ycircunstancias especiales, la calidad de inalienables, imprescriptiblese inembargables que, como modalidad de ese tipo de tenencia, go-zaron de manera inquebrantable durante aproximadamente 77 añosque duró el proceso de reparto de tierras en nuestro país, iniciado araíz de la promulgación de la Ley Agraria de 6 de Enero de 1915,por don Venustiano Carranza, en el Heroico Puerto de Veracruz.

La referida reforma constitucional dio pie al nacimiento de laactual Ley Agraria, que inició su vigencia el 27 de enero de 1992.Este ordenamiento jurídico, en su ordinal sexto, dispone que las de-pendencias y entidades competentes de la administración pública fe-deral buscarán establecer las condiciones para canalizar recursos deinversión y crediticios que permitan la capitalización del campo; en

* Licenciado en Derecho egresado de la UANL; actualmente es titular del área de Auditoría del ÓrganoInterno de Control en la SRA.


ANÁLISIS

tanto que en su artículo 46, dicho cuerpo normativo establece que elnúcleo de población ejidal (o comunal si correlacionamos este pre-cepto legal con el numeral 107 de la propia Ley Agraria), por reso-lución de la asamblea y de los ejidatarios (o comuneros) en loindividual, podrá otorgar en garantía el usufructo de las tierras de usocomún y de las tierras parceladas, respectivamente; garantía quesólo podrá otorgarse a favor de instituciones de crédito o de aque-llas personas con las que tengan relaciones de asociación o comer-ciales.

Lo anterior implica que el derecho real de la tierra social no essusceptible de transmitirse a favor de instituciones de crédito o ter-ceros, ya sean personas físicas o morales, por lo que ese derechotampoco puede ser sujeto de un contrato hipotecario con finescrediticios, pero, al menos en el texto legal, el usufructo de los terre-nos ejidales o comunales sí puede ser objeto de un contrato de aper-tura de crédito, pudiéndose pactar en las cláusulas del acuerdo devoluntades, que el acreedor crediticio puede gozar temporalmente deluso y disfrute de la tierra social materia del contrato, a fin de recu-perar su crédito con el producto que de ella obtenga, en la inteligen-cia de que esa temporalidad podrá ser hasta por treinta años, habidacuenta que el artículo 45 de la Ley Agraria establece que las tierrasejidales podrán ser objeto de cualquier tipo de contrato de asociacióno aprovechamiento celebrado por el núcleo de población ejidal (ocomunal), o por los ejidatarios (o comuneros) titulares, según se tratede tierras de uso común o parceladas, respectivamente, y que esoscontratos tendrán una duración no mayor a treinta años.

En efecto, la posibilidad de transmisión temporal de la tierrasocial en favor de terceros está prevista desde hace más de treceaños en la Ley Agraria, sin embargo, considero que se trata de sim-ple letra muerta, ya que al menos el suscrito no ha tenido noticias deun caso en el que se haya aplicado ese imperativo legal. Esto po-dría tener su explicación si tomamos en consideración que al entraren vigor el citado cuerpo normativo en 1992, se derogó entre otras,


APOYOS FINANCIEROS A LA PROPIEDAD SOCIAL…

la Ley General de Crédito Rural que estaba en vigor desde el 6 deabril de 1976, lapso durante el cual sirvió al sistema oficial mexica-no para otorgar créditos refaccionarios o de habilitación o avío prin-cipalmente a los ejidatarios, comuneros, campesinos pobres, colonosy a los minifundistas pequeños propietarios. Por su parte, los peque-ños propietarios pudientes, a veces no tan pequeños, tenían y tienenmayor acceso a créditos de la banca comercial para el apoyo a laproductividad de sus predios, si partimos de la base de que cuentancon escrituras de propiedad susceptibles de aportación para efectosde créditos hipotecarios.

El artículo 2 de la referida Ley General de Crédito Rural dispo-nía que sus objetivos eran, entre otros, propiciar la capitalización delos recursos financieros hacia el sector rural y su inversión de ma-nera productiva y eficiente, así como auspiciar la organización y ca-pacitación de los productores, especialmente ejidatarios, comuneros,colonos y pequeños propietarios minifundistas, para lograr su incor-poración y mayor participación en el desarrollo del país, mediante elmejor aprovechamiento de los recursos naturales y técnicas de quedispongan.

La más importante institución nacional de crédito fue, al amparode la Ley General de Crédito Rural, el Banco Nacional de CréditoRural, que tenía entre sus principales funciones el auspiciar la cons-titución, organización y capacitación de los sujetos de crédito en lostérminos de las disposiciones aplicables, por sí o por conducto desus bancos filiales, entendiéndose por sujetos de crédito del sistemaoficial de crédito rural y de la banca privada, ejidos y comunidades,sociedades de producción rural, uniones de ejidos y comunidades,uniones de sociedades de producción rural, asociaciones rurales deinterés colectivo, empresa social constituida por avecindados e hijosde ejidatarios con derechos a salvo, unidad agrícola industrial de lamujer, colonos y pequeños propietarios y cooperativas agropecuarias.

Es de dominio público que el Banco Nacional de Crédito Ru-ral actualmente se encuentra en liquidación, ya que siempre operó


ANÁLISIS

con números rojos, pues la mayoría de sus sujetos de crédito ope-

raron siempre bajo cartera vencida, lo cual no impedía que al si-

guiente ciclo agrícola volvieran a ser favorecidos con créditos

refaccionarios o de habilitación o avío. Esto de primera impresión se

antoja absurdo, sin embargo, quienes de alguna manera vivimos in-

volucrados en aquellos tiempos en cuestiones agrarias, percibimos

que ante la carencia de subsidios oficiales al campo mexicano, los

créditos del Banco Nacional de Crédito Rural se constituían en una

especie de subsidio simulado, puesto que cuando el campesino acu-

día ante el gerente o funcionario bancario a solicitar su crédito para

hacer frente a la iniciación de un nuevo ciclo agrícola, éste no tenía

el menor empacho en acceder favorablemente a su petición, aun

existiendo una importante cartera vencida en su expediente y a

sabiendas de que el nuevo crédito la incrementaría aún más. Era

pues, un valor entendido el subsidio simulado, lo cual permitía tran-

quilidad y paz social en el campo mexicano, así como ocupación del

campesino en lo que siempre ha sabido hacer: cultivar la tierra para

subsistencia propia y de su familia.

Retomando las disposiciones de la norma vigente, tenemos que

en 1992, al entrar en vigor la actual Ley Agraria derogando la Ley

General de Crédito Rural, las cuestiones crediticias del medio rural

se empezaron a regir por la Ley de Instituciones de Crédito, pu-

blicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 1990,

que en su artículo 2° establece que el servicio de banca y crédito

sólo podrá prestarse por instituciones de crédito, que podrán ser:I. Instituciones de banca múltiple.II. Instituciones de banca de desarrollo.

Asimismo, el referido precepto legal dispone que se considera servi-cio de banca y crédito la captación de recursos del público en elmercado nacional para su colocación en éste, mediante actos cau-santes de pasivo directo o contingente, quedando el intermediario



obligado a cubrir el principal y, en su caso, los accesorios financie-ros de los recursos captados.

No se consideran operaciones de banca y crédito aquellas que,

en el ejercicio de las actividades que les sean propias, celebren in-

termediarios financieros distintos a instituciones de crédito que se

encuentren debidamente autorizados conforme a los ordenamientos

legales aplicables. Dichos intermediarios en ningún caso podrán re-

cibir depósitos irregulares de dinero en cuenta de cheques.

Tampoco se considerarán operaciones de banca y crédito la

captación de recursos del público mediante la emisión de instrumen-

tos inscritos en el Registro Nacional de Valores, colocados median-

te oferta pública incluso cuando dichos recursos se utilicen para el

otorgamiento de financiamientos de cualquier naturaleza.

En otro tenor, el artículo 66 de la misma Ley de Instituciones de

Crédito, establece que:

…Los contratos de crédito refaccionario y de habilitación o

avío, que celebren las instituciones de crédito, se ajustarán a

lo dispuesto por la Ley General de Títulos y Operaciones de

Crédito, y a las bases siguientes:

I. Se consignarán, según convenga a las partes y cualquiera

que sea su monto, en póliza ante corredor público titulado,

en escritura pública o en contrato privado, que en este úl-

timo caso se firmará por triplicado ante dos testigos y se

ratificará ante notario público, corredor público titulado, juez

de primera instancia en funciones de notario o ante el en-

cargado del Registro Público correspondiente;

II. Sin satisfacer más formalidades que las señaladas en la

fracción anterior, se podrán establecer garantías reales so-

bre bienes muebles o inmuebles, además de los que cons-

tituyen la garantía propia de estos créditos, o sobre la

unidad agrícola, ganadera o de otras actividades primarias,


ANÁLISIS

industrial, comercial o de servicios, con las características

que se mencionan en el artículo siguiente;

III. Los bienes sobre los cuales se constituya la prenda, en su

caso, podrán quedar en poder del deudor en los términos

establecidos en el artículo 329 de la Ley General de Títu-

los y Operaciones de Crédito;

IV. El deudor podrá usar y disponer de la prenda que quede en

su poder, conforme a lo que se pacte en el contrato, y

V. No excederá del cincuenta por ciento la parte de los crédi-

tos refaccionarios que se destine a cubrir los pasivos a que

se refiere el párrafo segundo el artículo 323 de la Ley Ge-

neral de Títulos y Operaciones de Crédito. La Comisión Na-

cional Bancaria podrá autorizar, en casos excepcionales,

que se exceda este límite…

Por su parte, el artículo 69 de la Ley de Instituciones de Crédito

señala:

…La prenda sobre bienes y valores se constituirá en la forma

prevenida en la Ley General de Títulos y Operaciones de Cré-

dito, bastando al efecto que se consigne en el documento de

crédito respectivo con expresión de los datos necesarios para

identificar los bienes dados en garantía.

En todo anticipo sobre títulos o valores, de prenda sobre

ellos, sobre sus frutos y mercancías, las instituciones de crédito

podrán efectuar la venta de los títulos, bienes o mercancías, en

los casos que proceda de conformidad con la mencionada Ley

por medio de corredor o de dos comerciantes de la localidad,

conservando en su poder la parte del precio que cubra las -

responsabilidades del deudor, que podrán aplicar en compen-

sación de su crédito y guardando a disposición de aquél el

sobrante que pueda existir.



Se exceptúa de lo dispuesto en el primer párrafo de este a-rtículo, la prenda que se otorgue con motivo de préstamos con-cedidos por las instituciones de crédito para la adquisición debienes de consumo duradero, la cual podrá constituirse entre-gando al acreedor la factura que acredite la propiedad sobre lacosa comprada, haciendo en ella la anotación respectiva. Elbien quedará en poder del deudor con el carácter de deposi-tario, que no podrá revocársele en tanto esté cumpliendo conlos términos del contrato de préstamos…

Finalmente, los artículos 30 y 31 de la Ley de Instituciones de Cré-dito regulan, entre otros, lo relativo a la Banca de Desarrollo, que esla que técnicamente tiene la responsabilidad de atender las necesi-dades financieras y crediticias del sector rural, es decir, del campomexicano. Dichos numerales disponen que las instituciones de ban-ca de desarrollo son entidades de la Administración Pública Federal,con personalidad jurídica y patrimonio propios, constituidas con elcarácter de sociedades nacionales de crédito, en los términos de suscorrespondientes leyes orgánicas y de esta Ley, teniendo como ob-jeto fundamental facilitar el acceso al financiamiento a personas físi-cas y morales, así como proporcionarles asistencia técnica ycapacitación en términos de sus respectivas leyes orgánicas, por locual, en el desarrollo de sus funciones las instituciones citadas de-berán preservar y mantener su capital, garantizando la sustentabili-dad de su operación, mediante la canalización eficiente, prudente ytransparente de recursos.

Para cumplir plenamente con su objetivo, las instituciones debanca de desarrollo formularán anualmente sus programas operativosy financieros, sus presupuestos generales de gastos e inversiones,así como las estimaciones de ingresos; programas que deberán for-mularse conforme a los lineamientos y objetivos del Plan Nacional deDesarrollo, así como el Programa Nacional de Financiamiento parael Desarrollo y los demás programas sectoriales del propio Plan, y en


ANÁLISIS

el marco conceptual de estos, cada institución de banca de desarrollo

deberá elaborar sus programas institucionales, mismos que conten-

drán un apartado relativo a la forma en que se coordinarán con las

demás instituciones de banca de desarrollo. Asimismo, cada institu-

ción de banca de desarrollo, a través de los medios electrónicos con

los que cuente, dará a conocer los programas de créditos y garan-

tías, indicando las políticas y criterios conforme a los cuales realiza-

rán tales operaciones; los informes sobre el presupuesto de gasto

corriente y de inversión; las contingencias derivadas de las garantías

otorgadas por la sociedad nacional de crédito, así como las contin-

gencias laborales, o de cualquier otro tipo que impliquen un riesgo

para la institución.

En otro contexto, el Artículo 27 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos menciona en sus partes conducente

que los bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de

instituciones de crédito, podrán tener capitales impuestos, sobre pro-

piedades urbanas y rústicas de acuerdo con las prescripciones de

dichas leyes, pero no podrán tener en propiedad o en administración

más bienes raíces que los enteramente necesarios para su objeto

directo; que la ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y

comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en

el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio

de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario

sobre su parcela, y establecerá los procedimientos por los cuales

ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o

con terceros y otorgar el uso de sus tierras, y que el Estado promo-

verá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito

de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar

y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomen-

tará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tie-

rra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de

capacitación y asistencia técnica.



En congruencia con lo anterior, en el Diario Oficial de la Fede-

ración del 7 de diciembre del 2001, se publicó la Ley de Desarro-

llo Rural Sustentable, misma que entró en vigor al día siguiente y

que en sus artículos 60, 61, 62 y 67, menciona que el gobierno fe-

deral promoverá la capitalización de las actividades productivas y de

servicios del sector rural, para lo cual establecerá en los programas

sectoriales correspondientes y el programa especial concurrente, ins-

trumentos y mecanismos financieros que fomenten la inversión de los

sectores público, privado y social, en tanto que los gobiernos fede-

ral, estatales y municipales, mediante los convenios que suscriban,

promoverán la creación de obras de infraestructura que mejoren las

condiciones productivas del campo, estimulando y apoyando a los

productores y sus organizaciones económicas para la capitalización

de sus unidades productivas, en las fases de producción, transforma-

ción y comercialización, por lo que los apoyos para la capitalización

fomentarán el desarrollo de procesos tendentes a elevar la produc-

tividad de los factores de producción, rentabilidad, conservación y

manejo de los recursos naturales de las unidades productivas, lo cual

implica que el gobierno federal apoyará la capitalización e inversión

en el campo con acciones de inversión directa, financiamiento, capital

de riesgo, integración de asociaciones en el medio rural y formación

de directivos de las empresas sociales y las que contribuyan a la

formación de capital humano, social y natural.

En consecuencia, la política de financiamiento para el desarrollo

rural sustentable se orienta a establecer un sistema financiero múl-

tiple en sus modalidades, instrumentos, instituciones y agentes, que

permite a los productores de todos los estratos y a sus organizacio-

nes económicas y empresas sociales disponer de recursos financie-

ros adaptados, suficientes, oportunos y accesibles para desarrollar

exitosamente sus actividades económicas, teniendo preferencia los

pequeños productores y agentes económicos con bajos ingresos, las

zonas del país con menor desarrollo económico y social, los proyec-


ANÁLISIS

tos productivos rentables o los que sean altamente generadores de

empleo, así como la integración y fortalecimiento de la banca social.

Son reconocidas como parte de la banca social todas aquellas

instituciones financieras no públicas que, sin fines de lucro, buscan

satisfacer las necesidades de servicios financieros de los agentes de

la sociedad rural, en los términos de la legislación aplicable.

Por su parte, la comisión intersecretarial, con la participación

del Consejo Mexicano, promueve la integración del Sistema Nacional

de Financiamiento Rural con la banca de desarrollo y la banca pri-

vada y social, las cuales desarrollan sus actividades de manera con-

certada y coordinada, en la inteligencia de que las instituciones del

Sistema Nacional de Financiamiento Rural son autónomas en su

gobierno y en sus decisiones respecto de sus políticas internas, es-

tablecen clara y públicamente sus procedimientos y criterios opera-

tivos y presentan anualmente sus informes, los cuales se ponen a

disposición del público a través del Sistema Nacional de Información

para el Desarrollo Rural Sustentable. Igualmente, entregan trimestral-

mente al mismo la información sobre la gestión y otorgamiento de

recursos financieros que establece la Comisión Intersecretarial con

participación del Consejo Mexicano.

Lo anterior incuestionablemente impacta en la población rural

productiva, pues en la medida en que el Estado desarrolle y conso-

lide el Sistema Nacional de Financiamiento Rural, limitará a lo indis-

pensable su participación en la prestación de servicios financieros

directos al público, concentrándose en actividades de fomento y pres-

tación de servicios financieros a las instituciones del Sistema Nacio-

nal de Financiamiento Rural, con lo cual se evitará crear competencia

entre dichas instituciones. El Sistema Nacional de Información para

el Desarrollo Rural Sustentable incluirá información oportuna sobre

montos y mecanismos de financiamiento, de acuerdo con lo que

establezca la comisión intersecretarial con la participación del Con-

sejo Mexicano.



Los programas gubernamentales rurales con componentes fi-nancieros, buscan establecer su área de influencia, políticas financie-ras, criterios de equidad de género y apoyo a grupos vulnerables,primordialmente con personas de la tercera edad, población indíge-na y las demás que establezca la Comisión Intersecretarial con laparticipación del Consejo Mexicano. Por tanto, el gobierno federalimpulsa la participación de las instituciones del Sistema Nacional deFinanciamiento Rural en la prestación de servicios de crédito, ahorro,seguros, transferencia de remesas, servicios de pagos y aportaciónde capital de riesgo al sector, que podrán incluir, entre otros, los si-guientes conceptos:

I. Fondos de avío y refaccionarios para la producción e in-versión de capital en las actividades agropecuarias; parapromover la agricultura por contrato; para el fomento de lasasociaciones estratégicas, para la constitución y consolida-ción de empresas rurales, para el desarrollo de plantacionesfrutícolas, industriales y forestales; para la agroindustria ylas explotaciones pesqueras y acuícolas; así como para ac-tividades que permitan diversificar las oportunidades de in-greso y empleo en el ámbito rural;

II. Inversión gubernamental en infraestructura de acopio yalmacenamiento, fondos para la pignoración de cosechas ymantenimiento de inventarios;

III. Apoyo a la exportación de la producción nacional;IV. Fondos para la inversión en infraestructura hidroagrícola y

tecnificación de los sistemas de riego;V. Fondos para la consolidación de la propiedad rural y la

reconversión productiva;VI. Inversión para el cumplimiento de regulaciones ambientales

y las relativas a la inocuidad de los productos;VII. Apoyos para innovaciones de procesos productivos en el

medio rural, tales como cultivos, riegos, cosechas, transfor-mación industrial y sus fases de comercialización, y


ANÁLISIS

VIII. Recursos para acciones colaterales que garanticen la recu-peración de las inversiones.

Finalmente, tenemos que en el Diario Oficial de la Federación defecha 26 de diciembre de 2002, se publicó la Ley Orgánica de la Fi-

nanciera Rural, institución crediticia que viene a sustituir de maneragradual el sistema BANRURAL, pues en el artículo segundo transitoriode dicho ordenamiento jurídico, se señala que a partir del 1 de juliode 2003, queda abrogada la Ley Orgánica del Sistema BANRURAL,publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de1986, sistema que se integra por el Banco Nacional de Crédito Ru-ral, S.N.C, Banco de Crédito Rural del Centro, S.N.C., Banco de Cré-dito Rural del Centro Norte, S.N.C., Banco de Crédito Rural delCentro Sur, S.N.C., Banco de Crédito Rural del Golfo, S.N.C., Ban-co de Crédito Rural del Istmo, S.N.C., Banco de Crédito Rural delNoreste, S.N.C., Banco de Crédito Rural del Noroeste, S.N.C., Bancode Crédito Rural del Norte, S.N.C., Banco de Crédito Rural de Occi-dente, S.N.C., Banco de Crédito Rural del Pacífico Norte, S.N.C.,Banco de Crédito Rural del Pacífico Sur, S.N.C. y Banco de CréditoRural Peninsular, S.N.C; disponiendo posteriormente en el numeraltercero, también transitorio, la disolución de las sociedades naciona-les de crédito que integran ese sistema crediticio oficial y se ordenasu liquidación.

En este tenor, la Ley Orgánica de la Financiera Rural crea y rigea la Financiera Rural, como organismo descentralizado de la Adminis-tración Pública Federal, sectorizado en la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

La Financiera Rural tiene como objeto coadyuvar a la realiza-ción de la tarea prioritaria del Estado consistente en impulsar el de-sarrollo de las actividades agropecuarias, forestales y pesqueras, asícomo las económicas vinculadas al medio rural, con la finalidad deelevar la productividad y mejorar el nivel de vida de la población quehabita el campo mexicano. Para el cumplimiento de dicho objeto,



otorga créditos de manera sustentable y presta otros servicios finan-

cieros a los productores e intermediarios financieros rurales, procu-

rando su mejor organización y mejora continua. Asimismo, ejecuta los

programas que en materia de financiamiento rural se determinen en

el Presupuesto de Egresos de la Federación que cada año aprueba

la Cámara de Diputados al Congreso de la Unión a propuesta del

Titular del Ejecutivo Federal, y adicionalmente promueve la instru-

mentación de proyectos productivos que impulsan el desarrollo rural,

ante instituciones nacionales e internacionales orientadas a la inver-

sión y el financiamiento, operando además, en términos de las dispo-

siciones derivadas del propio Presupuesto de Egresos, los programas

que se celebran con los gobiernos federal, estatales y municipales.

Por mandato expreso de la propia Ley Orgánica de la Finan-

ciera Rural, la Financiera Rural también apoya las actividades de

capacitación y asesoría a los productores para la mejor utilización de

sus recursos crediticios, así como para aquellos que decidan cons-

tituirse como intermediarios financieros.

En el cumplimiento de su objeto y con el fin de fomentar el

desarrollo integral del sector rural, la Financiera Rural coadyuva al

mejoramiento del sector financiero del país vinculado a las activida-

des agropecuarias, forestales, pesqueras y del medio rural, en térmi-

nos de lo prescrito por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable,

teniendo cuidado en preservar y mantener los recursos de su patri-

monio destinados al otorgamiento de créditos, bajo el esquema de

manejo de sus recursos de manera prudente, eficiente y transparen-

te. Para el logro de este objetivo, la Financiera Rural realiza entre

otras operaciones las siguientes:

I. Otorga préstamos o créditos a los productores.

II. Otorga préstamos o créditos a los intermediarios financieros

rurales para que éstos, a su vez, concedan financiamiento

para impulsar actividades agropecuarias, forestales, pesque-


ANÁLISIS

ras y todas las actividades vinculadas al medio rural e in-

dígena.

III. Apoya actividades de capacitación y asesoría a los produc-

tores, para la mejor utilización de sus recursos crediticios,

así como promover su organización.

IV. Apoya actividades de capacitación y asesoría a los produc-

tores que decidan constituirse como intermediarios financie-

ros rurales.

V. Ejecuta los programas específicos que en materia de finan-

ciamiento rural se determinen en el Presupuesto de Egresos

de la Federación, en los que se podrán incluir programas de

tasas preferenciales, así como coordinarse con instancias

que aporten capital de riesgo para el apoyo de diversos pro-

yectos vinculados con el objeto de la Financiera.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley Orgánica de la

Financiera Rural, el otorgamiento de los préstamos o créditos a los

sujetos susceptibles de ser beneficiados con los mismos, se realiza

observando los siguientes criterios:

I. Aquellos préstamos o créditos cuyo monto principal sea

hasta una cantidad equivalente en moneda nacional a se-

tecientas mil unidades de inversión, deberán ajustarse a los

lineamientos aprobados por el Consejo Directivo de la Fi-

nanciera Rural y serán aprobados por las instancias locales

de las coordinaciones regionales que señale el Estatuto

Orgánico;

II. Aquellos préstamos o créditos cuyo monto principal sea por

cantidades equivalentes en moneda nacional, mayores a se-

tecientas mil unidades de inversión y hasta la cantidad que

para los efectos de esta fracción sea fijada por el Consejo,

deberán sujetarse a los lineamientos aprobados por el pro-



pio Consejo Directivo y requerirán autorización, en cadacaso, del Comité de Crédito, y

III. Aquellos préstamos o créditos cuyo monto principal sea unacantidad equivalente en moneda nacional mayor a la fijadapor el Consejo Directivo para efectos de la fracción anterior,deberán ser autorizados, en cada caso, por el propio Con-sejo, previa opinión del Comité de Crédito.

Los préstamos o créditos mencionados en esta fracción, únicamen-te podrán otorgarse para complementar el financiamiento o apoyo alos productores que sean concedidos por el gobierno federal, losgobiernos de las entidades federativas y municipales o por algúnintermediario financiero, en el entendido de que no podrán excederdel porcentaje del total de la cartera crediticia de la Financiera Ru-ral en términos de lo que al respecto determine anualmente el Con-sejo Directivo.

En otro orden de cosas, los préstamos o créditos a los inter-mediarios financieros rurales se otorgan conforme a los montosglobales y lineamientos que aprueba el Consejo Directivo, los queincluyen, entre otros aspectos, los relativos al procedimiento de ca-lificación y concentración de riesgos con los intermediarios financie-ros rurales y las operaciones que la Financiera celebre con elintermediario, tomando en cuenta las características propias del sec-tor rural.

Para el otorgamiento de sus préstamos o créditos, la reestruc-turación de operaciones, el otorgamiento de recursos adicionalessobre créditos otorgados y, en general, para la celebración de susoperaciones y prestación de sus servicios, la Financiera Rural deberátomar en cuenta el historial crediticio del acreditado, así como la via-bilidad económica de los proyectos de inversión respectivos, los pla-zos de recuperación de éstos, las relaciones que guardan entre sí losdistintos conceptos de los estados financieros o la situación econó-

mica de los acreditados y la calificación administrativa y moral de


ANÁLISIS

éstos, sin perjuicio de considerar las garantías que, en su caso,

fueren necesarias.

La Financiera Rural está considerada como entidad financiera

para todos los efectos de la Ley Orgánica de la Financiera Rural,

encargándose de regular las sociedades de información crediticia.

Por ende, los contratos o las pólizas en los que, en su caso, se

hacen constar los créditos que otorgue, junto con los estados de

cuenta certificados por el contador facultado por la propia institución

crediticia, constituyen títulos ejecutivos en términos de la Ley General

de Títulos y Operaciones de Crédito, sin necesidad de reconocimien-

to de firma ni de otro requisito, el correspondiente estado de cuen-

ta certificado por el contador facultado, es digno de fe y hace prueba

plena de su existencia legal en los juicios respectivos, salvo prueba

en contrario, para la fijación de los saldos resultantes a cargo de los

acreditados o de los mutuatarios.

El estado de cuenta certificado antes citado deberá contener,

como mínimo, nombre del acreditado; fecha del contrato; notario o

corredor y número de escritura o póliza certificada, en su caso; im-

porte del crédito concedido; capital dispuesto; fecha hasta la que se

calculó el adeudo; capital y demás obligaciones de pago vencidas a

la fecha del corte; las disposiciones subsecuentes que se hicieron del

crédito, en su caso; tasas de intereses ordinarios que aplicaron por

cada periodo; pagos hechos sobre los intereses, especificando las

tasas aplicadas de intereses y las amortizaciones hechas al capital;

intereses moratorios aplicados y tasa aplicable por éstos.

Respecto a créditos refaccionarios y de habilitación o avío, para

la celebración de los contratos inherentes a la constitución de hipote-

cas a favor de la Financiera Rural, sobre la unidad completa de una

empresa industrial, agrícola, ganadera o de servicios, la constitución de

prenda sobre bienes y valores o la prenda de crédito en libros a fa-

vor de la propia Financiera; la apertura de crédito comercial documen-

tario por la Financiera; así como para ejecutar con garantía real de los



créditos otorgados por la propia Financiera, deberá observarse tanto lo

dispuesto en la Ley Orgánica de la Financiera Rural, como en la Ley

de Instituciones de Crédito, según corresponda.

La Financiera Rural también cuenta con un Comité de Opera-

ción con las facultades siguientes:

I. Someter a consideración y aprobación del Consejo las po-

líticas generales sobre tasas de interés, plazos, garantías y

demás características de las operaciones de la Financiera,

orientadas a preservar y mantener los recursos de su patri-

monio destinados al otorgamiento de créditos;

II. Someter a consideración y aprobación del Consejo los

lineamientos para el otorgamiento de los préstamos o cré-

ditos a que se refieren las fracciones I y II del artículo 9o de

la presente Ley, cuidando que en todo momento las instan-

cias encargadas del otorgamiento del crédito están separa-

das de las que lo promueven;

III. Someter a consideración y aprobación del Consejo los

montos globales de préstamos o créditos a intermediarios fi-

nancieros rurales, así como los lineamientos para el otorga-

miento de dichos préstamos o créditos;

IV. Aprobar la reestructuración de créditos otorgados por la Fi-

nanciera conforme a las fracciones I y II del artículo 9o de

la presente Ley y opinar en las reestructuras de los crédi-

tos y préstamos a que se refiere la fracción III del citado

artículo;

V. Proponer al Consejo los lineamientos para la recuperación

y liquidación, reestructuración, quitas y quebrantos de los

préstamos o créditos otorgados por la Financiera, y

VI. Las demás que determine la Ley Orgánica de la Financie-

ra Rural, su Estatuto Orgánico y el Consejo Directivo.


ANÁLISIS

Del análisis practicado a la normatividad vigente que se señala conantelación, es decir, a las diversas disposiciones de la Ley Agraria,Ley de Instituciones de Crédito, Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, Ley de Desarrollo Rural Sustentable y Ley Orgá-nica de la Financiera Rural, es fácil advertir que existe suficiente ybastante marco jurídico en materia crediticia para la capitalización delcampo mexicano, sin embargo, en la realidad y al menos en lo queconcierne a la propiedad social, el imperativo del artículo 46 de laLey Agraria no viene a ser más que letra muerta, como ya se dijo alinicio del presente estudio, puesto que si bien es cierto que de unainterpretación literal y exacta de dicho precepto legal, se arriba a laconclusión de que el usufructo de las tierras ejidales y comunales, sies susceptible de otorgarse de manera temporal a favor de tercerosen garantía crediticia, no en concepto de garantía hipotecaria, sino degarantía usufructuaria, lo cual encuentra eco en los cuerpos norma-tivos en materia crediticia que se citan líneas arriba, cierto es tam-bién que algo ha fallado, tal vez sea una falta de difusión de estaposibilidad por parte de las instituciones oficiales de los tres nivelesde gobierno, principalmente del sector agrario federal, y desde lue-go de la propia Financiera Rural y del Banco Nacional de CréditoRural hoy en liquidación, de tal suerte que a la fecha, a casi ochoaños de existir esa disposición legal, tal posibilidad de capitalizaciónde la tierra rural no ha resultado ser una verdadera opción atractivaen beneficio de ejidatarios, comuneros y posesionarios tenedores dela tierra social, que en nuestro caso representa más de 50% del te-rritorio nacional.

Lo más lamentable de la falta de aplicación del imperativo pre-visto por el artículo 46 de la Ley Agraria, es el hecho de que lossujetos agrarios tenedores de la tierra social, al no explorar por lacausa que sea la posibilidad de capitalizarse mediante créditos congarantía del usufructo de la tierra, se conduzcan por otras opcionesmás fáciles e inmediatas pero con consecuencias lamentables paraellos a mediano plazo, como lo son el rentismo o venta de la tierra,



muchas veces de manera irregular, ya que estas opciones no lesgeneran trámites burocráticos ni engorrosos, amén de que da laimpresión de que no conocen aquella opción de capitalización parala producción.

Obviamente, la renta o venta de la tierra social trae como con-secuencia que los sujetos agrarios tenedores de la misma, se alejende manera temporal o definitiva de su entorno familiar, de su mediode vida y de lo único o mejor que han sabido hacer en la vida: elcultivo de la tierra.

Las anteriores reflexiones ojalá y contribuyan aunque seamínimamente, a que las instituciones del sector agrario pongan aten-ción a este rubro e instrumenten un programa de gobierno paraincentivar a los hombres del campo a explorar esta opción de capi-talización del agro mexicano, ya que si bien los ejidatarios, comune-ros y posesionarios no cuentan con una escritura de propiedad quepuedan dar en garantía hipotecaria a una institución crediticia oficialo privada, el PROCEDE, que tiene un gran avance en el país y queestá próximo a concluir con muy buenas cuentas, ha permitido quela inmensa mayoría de esos sujetos agrarios cuenten con documen-tación agraria individual y colectiva que acredita plenamente sus de-rechos de carácter agrario, misma que además resulta ser ladocumentación idónea para formalizar, con plena personalidad jurídi-ca e interés legal, un contrato de apertura de crédito con garantíausufructuaria de sus tierras; programa en el que desde luego tendráque estar involucrada la Financiera Rural y demás institucionescrediticias que inciden en el medio rural.


CONGRESO INTERNACIONAL DE LAS MUJERES RURALES…FOROSCongreso Internacional de las

mujeres rurales“Estrategias para su Desarrollo”

Durante los días 12 y 13 de octubre de 2005, se realizó en la sedede la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), el Congreso Inter-nacional de las mujeres rurales “Estrategias para su Desarrollo”, elcual estuvo organizado por la propia SRE, por el Fondo de Desarro-llo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y por el Programade Naciones Unidas para el Desarrollo-México (PNUD).

El objetivo general del Congreso fue generar un espacio dereflexión y análisis relativo a los logros y resultados obtenidosen México tendentes a alcanzar un desarrollo integral y efec-tivo de las mujeres rurales, así como identificar los obstáculosy retos a superar en la agenda nacional en la materia.

Además de las conferencias magistrales, se organizaron las mesasde trabajo: “Armonización Legislativa” y “El reconocimiento nacionale internacional de las mujeres”. En el marco de este Congreso, laCancillería anunció el Premio María Lavalle Urbina 2006.

En su discurso inaugural, María del Refugio González Domín-guez, Subsecretaria para Asuntos Multilaterales y Derechos Humanosde la SRE, señaló que están “convencidos de que se contribuirá engran medida con la causa de la vigencia plena de los derechos hu-manos de las mujeres en nuestro país” y que se han venido difun-diendo, desde 2002, los compromisos internacionales relativos a


ANÁLISIS

estos derechos, plasmándolos en iniciativas de reforma locales, ase-gurando que:

Se trata de un compromiso que da cabal respuesta a los obje-tivos planteados por el Programa Nacional para la Igualdad deOportunidades y la No Discriminación contra las Mujeres y quese refiere al impulso de un marco jurídico nacional eficiente,acorde con los más altos estándares internacionales y que nosólo promueva sino que garantice el pleno disfrute de los dere-chos y libertades fundamentales de mujeres y niñas.

AntecedenteEn primer término, presentamos una breve semblanza del anteceden-te histórico del evento, seguido por la reseña de algunas de las con-ferencias magistrales presentadas, las cuales implican un interesanteaporte a la discusión sobre el tema de género en el ámbito rural yel ejercicio de los derechos de las mujeres como parte de una rea-lidad ineludible del mundo de hoy y, desde luego, de los programasde desarrollo con enfoque de género.

Hace 30 años, se realizó en México la Primera ConferenciaMundial sobre la Mujer; en aquel entonces el balance no fue posi-tivo puesto que las mujeres en general estaban ausentes de la vidapública, discriminadas y con escaso acceso a los derechos básicos.Frente a dicho panorama, en 1979 la Asamblea General de laOrganización de las Naciones Unidas (ONU) aprobó la Convenciónsobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contrala Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), la cual representa la“Carta Magna” de los derechos humanos de las mujeres. Hoyen día, 180 de los 191 Estados miembro(s) de la ONU la han rati-ficado.

Esto no significa que la CEDAW se haya instrumentado plena-mente ni que las políticas públicas velen por la igualdad de oportu-nidades y derechos entre mujeres y hombres. En el caso de América


CONGRESO INTERNACIONAL DE LAS MUJERES RURALES…

Latina, por ejemplo, los usos y costumbres impiden el pleno ejerci-cio de sus derechos, así como la ciudadanía de las mujeres rurales,indígenas y niñas. Situación que representa un obstáculo serio parael desarrollo.

En este sentido, es importante mencionar la Resolución del 19de diciembre de 2001, por la cual la Asamblea General de NacionesUnidas aprueba el mejoramiento de la situación de la mujer en laszonas rurales, destacando algunas de las recomendaciones:

1. Que en colaboración con las organizaciones de las NacionesUnidas y la sociedad civil, continúen con la adopción de medi-das que atribuyan mayor importancia a la situación de la mu-jer rural en sus estrategias de desarrollo nacionales, regionalesy mundiales.

2. Crear y conformar un entorno propicio para la integración deuna perspectiva de género en las políticas macroeconómicas,y desarrollando sistemas de apoyo social apropiados.

3. Promover la potenciación política y socioeconómica de la mu-jer rural mediante su participación plena y en condiciones deigualdad en la adopción de decisiones a todos los niveles, in-cluso en las instituciones rurales mediante programas de forma-ción, capacitación, que incluyan el conocimiento básico de susderechos.

La resolución marca la senda por donde deben encaminarse laspolíticas gubernamentales respecto de la perspectiva de género enel mundo entero, pero, como bien se puede constatar, esto no vie-ne ocurriendo.

Conferencias magistralesTeresa Rodríguez Allendes, Directora Regional de UNIFEM, en su

ponencia titulada “Las mujeres rurales en al ámbito internacional”,

con fundamento en las recomendaciones antes citadas, mencionó


ANÁLISIS

que en el pasado mes de agosto fue presentado el Informe Regio-

nal sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, una mirada desde

América Latina y el Caribe, donde se reitera que esta región, mun-

dialmente, es la que presenta mayores desigualdades y que los es-

fuerzos realizados en los noventa no han tenido el éxito esperado

respecto de la redistribución de los ingresos.

También indicó que es necesario poner en el centro de las

políticas públicas los objetivos sociales y que el sistema económico

debe subordinarse a éstos y no a la inversa. Por lo que enfatiza en

que la equidad y la eliminación de la exclusión social sólo se logra-

rán si se visualiza a las mujeres como actoras del desarrollo y se les

habilita para acceder a los espacios de toma de decisiones, y al uso

y goce de todos sus derechos ciudadanos.

Al finalizar, comentó que la realidad cotidiana que vive la gente

para acceder a las políticas públicas, las cuales deberían lograr cam-

bios y mejoramientos en la calidad de vida, implica un desafío gran-

de para México: lograr la igualdad de la participación de las mujeres

rurales en todos los ámbitos.

Por su parte, Rubí de María Gómez Campos, Directora General

del Instituto Michoacano de la Mujer, participó con el tema “Mujeres

rurales, políticas públicas y perspectiva de género”, comentó cómo el

Instituto que ella encabeza —instrumentado el 8 de marzo de 2002—

ha iniciado su gestión con un proceso de promoción para la creación

de Instancias Municipales de atención a la Mujer, además de otros

programas y eventos relacionados con dicha promoción y difusión de

la perspectiva de género en la entidad.

A la fecha, señala que Michoacán cuenta con 29 institutos

municipales de la mujer, que funcionan como organismos de enlacecon los gobiernos estatal y federal, en torno a las demandas de aten-ción y necesidades sociales de las mujeres.

Puntualizó que se ha constituido una Red de mujeres munici-palistas, con el fin de promover activamente el acceso de éstas a la



toma de decisiones y fortalecer las acciones de participación políti-

ca de las mujeres. Concluyendo que sólo mediante una visión inte-

gral de la condición de las mujeres rurales —y en general del

espacio rural— se podrán diseñar políticas públicas acordes a las

necesidades y los compromisos que como gobierno se plantean en

el ámbito local. Para ello, agregó, “estamos planteándonos comple-

mentar próximamente todos estos procesos con lo que llamamos:

Talleres de empoderamiento solidario, que permitan integrar a los

varones del ámbito rural a esto que es simplemente un proyecto

completo y democrático de desarrollo humano”.

En su ponencia “El acceso de las mujeres rurales a la tenen-

cia de la tierra: el caso de México”, Alejandra de Maria y Campos

Orrico, Directora General de Estudios y Publicaciones de la Procura-

duría Agraria, inició su participación mencionando la unidad que exis-

te entre los conceptos de desarrollo y tierra, los cuales, lejos de estar

disociados, se vinculan de forma muy especial en todos los órdenes

de la vida social.

En el caso de México, y de forma especial en el campo, la

ascendente participación de la mujer rural en la tenencia de la tierra

redunda en la importancia de que la mujer mantenga esa vinculación

entre el desarrollo y la tierra, sosteniendo un lugar estratégico en la

vida familiar, ya sea como sostén económico, tanto individual como

colectivo, al mismo tiempo que como medio para la prevalencia de

la mujer en su entorno social, con una posición de influencia y

liderazgo. En otras palabras, como una especie de nuevo matriarca-

do pero con un sentido positivo, que responda a las nuevas necesi-

dades de las mujeres y los hombres del campo.

Asimismo, mencionó que el acceso de las mujeres a la tierra,

aunque acotado a formas específicas (orden contractual, constitución

de nuevos ejidos o vía sucesoria), ha permitido que la mujer tenga

un despegue en la capacidad de liderazgo personal y familiar, pero

no es aún lo suficiente como para permitirle entrar de lleno a formar


ANÁLISIS

parte de la consolidación de la propiedad social y el desarrollo agra-rio en el país.

Aunque propiciado, por un lado, por la migración de los jóve-nes, el fenómeno de la feminización ha permitido que el acceso a latierra por parte de las mujeres sea hoy en día una realidad, la cualimplica que las mujeres se interesen por los medios de produccióny que cada vez lo hagan con mayor firmeza y decisión.

En su trabajo “Avances y desafíos de la mujer rural en Méxi-co: perspectiva internacional”, Margarita Zapata Choiseul, consultorainternacional y presidenta de la Fundación Zapata A.C., señaló quelas reivindicaciones de género, en especial de las mujeres insertasen el mundo laboral, tanto formal como informal, se convierten en undesafío para los gobiernos y las instituciones. La incapacidad mani-fiesta de los gobiernos para proponer una estrategia factible quedignifique y otorgue su valor real al trabajo femenino constituye porsí misma una agenda inmediata. Máxime que el capital social que lospaíses requieren para desarrollarse en el mundo actual precisamentese fundamenta en la conexión entre el desarrollo económico y socialenfocado en la reducción de la desigualdad y la eliminación de todaforma de discriminación.

En ese sentido, y una vez revisadas las diferentes propuestasque sobre la materia se han generado en los últimos años, la espe-cialista plantea una serie de proyectos que pretenden lograr un ade-cuado posicionamiento e inserción plena de la mujer rural en lasociedad, las cuales comprenden: adoptar un enfoque integral de de-sarrollo que eleve los niveles de bienestar de toda la población en elmarco de economías dinámicas y competitivas desde la consideraciónde la equidad y el desarrollo económico. Por cierto, dicho enfoquedebe ser multidisciplinario y no sólo asistencialista, por lo que debeactuar sobre la educación, el empleo y el derecho a la propiedad, losderechos sexuales y reproductivos y la participación social.

Para el fortalecimiento de la economía rural, señala que esimportante lograr la reconversión productiva con servicios de crédito,



asistencia técnica, innovación tecnológica y mercadeo; el fortaleci-miento de recursos humanos; la modernización institucional, así comoprogramas de alfabetización y educativos, formales e informales.

En síntesis, la principal tarea para que la mujer rural y la mu-jer en general alcance sus derechos específicos se fundamente,precisamente, en una democratización del modelo económico mun-dial, la cual implica que los gobiernos deben incidir directamente enla regulación de los componentes sociales de la economía de mer-cado, así como garantizar equidad en los salarios, los beneficios ylas responsabilidades de seguridad social y prevención que lescompeten.

Al término de este Congreso Internacional de las mujeres rura-les “Estrategias para su Desarrollo”, y considerando las diversas pro-puestas sobre género y políticas públicas tanto de organismosnacionales como internacionales, se realizó un pronunciamiento con-junto dirigido al gobierno federal de México para que el día 15 deoctubre sea promulgado como “Día Nacional de las Mujeres Rurales”,a fin de unirse al grupo de países que han venido trabajando en lastareas establecidas por la Cuarta Conferencia de Beijing.


ENCUENTRO NACIONAL MUJERES CAMPESINAS…FOROSEncuentro Nacional “Mujeres

Campesinas: realidades y avanceshacia el desarrollo rural integral”1

Promover y avanzar con mayor eficiencia en el proceso de incorpo-ración de las mujeres al desarrollo integral, especialmente de la po-blación rural, mediante el fomento a la educación y capacitación,formulación de políticas públicas y programas, apoyar las iniciativasy proyectos para las mujeres encaminados al empoderamiento,fueron algunos de los planteamientos y conclusiones a las que se lle-gó en el Encuentro Nacional “Mujeres Campesinas: realidades yavances hacia el desarrollo rural integral”, celebrado en el marco delDía Internacional de la Mujer Rural, durante los días 14 y 15 de octu-bre de 2005, en el Centro de Convenciones de Acapulco, Guerrero.

De acuerdo con las conclusiones de ahí emanadas se logró elobjetivo planteado desde un inicio: “Abrir un espacio de intercambiode experiencias de diferentes instituciones y organismos nacionalese internacionales en el ámbito productivo de mujeres campesinas,que arroje pactos de estrategias conjuntas de inclusión en el desa-rrollo rural integral”.

El acierto de organizar el encuentro corresponde a las secre-tarías de la Reforma Agraria (SRA); de Agricultura, Ganadería, Desa-rrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); de Desarrollo Social(SEDESOL); de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); dela Función Pública (SFP); del Trabajo y Prevención Social (STPS);

1 Las ponencias presentadas pueden consultarse íntegras en www.sra.gob.mx.


ANÁLISIS

Fondo Nacional de Apoyo a Empresas en Solidaridad (FONAES); Co-misión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI);Gobierno del Estado de Guerrero y el Instituto Nacional de las Mu-jeres (INMUJERES). Contó con la participación de poco más de 500personas, entre campesinas, dirigentes sociales, académicas, inves-tigadoras —nacionales e internacionales—, representantes populares,servidores públicos federales, estatales y municipales, entre otros.

Fueron tratados temas prioritarios y de interés especial, no sólopara las mujeres campesinas sino para el conjunto de la sociedad;de tal forma que se llegó a conclusiones que permiten definir conclaridad las necesidades identificadas y propuestas de parte de lasmujeres para la formulación de políticas públicas. La participación yanálisis estuvieron organizados a través de mesas temáticas enmateria de desarrollo y sus diferentes esferas: humana, social, eco-nómica y medio ambiente.

De las conferencias magistrales y ponencias presentadas sedesprende una serie de propuestas encaminadas a darle mayor ca-pacidad a las mujeres para ejercitar sus derechos e incorporar elenfoque de género a los programas de desarrollo.

En la mesa de desarrollo humano sobresalió la participación dePatricia Espinosa, Presidenta de INMUJERES, cuyas propuestas gira-ron alrededor del empoderamiento y donde sostiene que la mujer esgarante de la seguridad alimentaria, por lo que el gobierno debe in-vertir en su desarrollo creando políticas, diseñando estrategias y pro-gramas e instrumentando acciones orientadas a “transformar lascondiciones de vida de las mujeres rurales mediante la educación, lacapacitación, el acceso a créditos, la regularización de la propiedady la participación en el mercado de trabajo y procesos de comercia-lización en un marco de igualdad y equidad de género”.

Por su parte, Laura Cremades, Coordinadora de Servicios deApoyo a la Familia (Red Familia), propuso una metodología para laplaneación, diseño y evaluación de las políticas públicas para eldesarrollo humano, basada en el papel de la persona, el matrimonio


ENCUENTRO NACIONAL MUJERES CAMPESINAS…

y la familia, señaló además que éstas deben favorecer la autoestimade la mujer por ser el miembro de la familia que más influye en lacomunidad.

Respecto a las propuestas sobre desarrollo económico, el Ing.Roberto Cedeño Sánchez, Director General de Programas Regiona-les y Organización Rural de SAGARPA, señaló que la Ley de Desarro-llo Rural Sustentable establece las bases necesarias parainstrumentar una política de Estado encaminada a lograr el desarrollorural; se caracteriza por contener instancias para la participación dela sociedad rural, la concurrencia, la sostenibilidad y la descentrali-zación, este planteamiento incluye la situación de la mujer rural.

Mientras que Carolina Morales García, de FONAES, planteó queel empoderamiento de mujeres fortalece su propia identidad, desarro-lla habilidades y les permite adquirir capacidades para su desarrollo,asimismo, posibilita a las mujeres para contar con “la capacidad dedecidir por sí mismas”.

La conciliación entre la familia como unidad de producción, eltrabajo doméstico, y la actividad económica; son un detonante deldesarrollo económico de las mujeres, así lo considera María Reyesde la STPS.

En relación con las micro y pequeñas empresas donde gene-ralmente participan las mujeres, Mónica Durán, también de FONAES,advirtió que en el mercado la competencia ha provocado que losproductos y servicios que ofrecen las empresas tengan pocas proba-bilidades de venta, por lo que es necesario “crear una ventaja com-petitiva que incremente las posibilidades de sobrevivencia de laempresa”.

En la mesa de desarrollo social, Cecilia Cantú, representantede SEDESOL, explicó la estrategia de las microrregiones, que busca laautosustentabilidad mediante la identificación de actores locales com-prometidos con la comunidad y que son los responsables de impul-sar la actividad productiva. Actualmente, han logrado conformar unared de funcionarios y la constitución de grupos que impulsan el de-


ANÁLISIS

sarrollo; falta consolidar la metodología y lograr el efecto multiplica-dor que se desea.

Por su parte, desde la Secretaría de Desarrollo Rural del Es-tado de Guerrero, Armando Ríos Piter, caracterizó la problemáticarural de Guerrero por el “deterioro de las condiciones de vida y des-igualdades en las oportunidades de desarrollo de la población rural”,lo que permitió formular las acciones para su superación, particular-mente el potencial con que cuentan las mujeres para “cambiar elrumbo”.

Guadalupe Chéquer, de la Subsecretaría de Control y Auditoríade la Gestión Pública, señaló que los programas de gobierno dirigi-dos a las mujeres tienen la opción de ser controlados por las mismasbeneficiarias; la Secretaría de la Función Pública considera que “laparticipación ciudadana es indispensable para lograr gobiernos efica-ces y confiables”, conforme a esta aseveración, la mujer desarrollauna importante tarea: es soporte de la familia y contribuye al desa-rrollo comunitario, se confía en ella por su honestidad y eficiencia.

En la mesa sobre desarrollo físico y ambiental, María de Lo-urdes Ávila destacó la disposición de las mujeres para alcanzar undesarrollo más justo y equitativo que facilite “acceder, usar, controlary beneficiarse de los recursos” a fin de mejorar las condiciones devida. En su ponencia plantea que, no obstante que se han creadonumerosos programas hacia la mujer, “aún no han tenido el efectodecisivo y continuado para atender las desigualdades e inequidadesque viven las mujeres rurales e indígenas”, su planteamiento coin-cide con otros expositores, en el sentido de que las mujeres sonprotagonistas y agentes del cambio, lo que representa un potencialque debe ser considerado en las políticas públicas. Finalmente,desarrolló un conjunto de propuestas para la reflexión y concluyódiciendo que el logro en su instrumentación depende del compro-miso de los actores sociales involucrados, especialmente de lasmujeres, de sus organizaciones y de las instituciones públicas, pri-vadas y académicas.


ENCUENTRO NACIONAL MUJERES CAMPESINAS…

En esta misma mesa, Beatriz Martínez, investigadora del Co-legio de Posgraduados en Ciencias Agrícolas (COLPOS), hizo unamplio planteamiento sobre las causas que afectan el ejercicio de losderechos de las mujeres indígenas (salud, tierra, toma de decisiones,etc.) y la posibilidad de cambiar esa situación mediante elempoderamiento colectivo y personal, como lo muestra la experien-cia de las mujeres organizadas que han logrado aumentar su capa-cidad de negociación al interior de su familia y de la comunidad.Concluye afirmando que las mujeres que obtienen ingresos fuera desu grupo doméstico y que han pasado por un proceso de formación-capacitación mejoran su nivel de negociación y adquieren concienciade su condición de sujetos de derecho y de ciudadanía.

Por su parte, Nidia Hidalgo y Emma Zapata, también deCOLPOS, afirman que el enfoque de género en los proyectos produc-tivos de las mujeres logra empoderamiento,2 impacto socioeconómicoy control de los recursos naturales. Para reforzar este proceso serequiere instrumentar un modelo económico cuyo funcionamiento seaa favor del ciudadano y cuyas políticas públicas incluyan el enfoquede género.

Jimena Valdés, Directora del Centro de Estudios para el Desa-rrollo de la Mujer (CEDEM/Chile), disertó sobre los cambios y tensio-nes para la incorporación de las mujeres al desarrollo rural. Demanera particular, compartió sus experiencias de trabajo con muje-res rurales, indígenas y jornaleras en su país, por principio cuestio-nó cómo incorporar a las mujeres al desarrollo si los activos (tierra,maquinaria, tecnología, etc.) y acceso a los recursos productivos(crédito, asistencia técnica, etc.) están distribuidos en forma desigualy esa situación es reforzada por la manera de operar los programaspúblicos y por los marcos jurídicos. La mujer latinoamericana ha lo-grado ciertos derechos civiles, políticos y culturales, no así en el te-rreno económico (crédito, patrimonio y acceso a la tierra), que sería

2 Las autoras consideran que empoderamiento es el proceso a través del cual las mujeres redefinen losroles de género para expandir sus posibilidades de ser y hacer (Mosedale, 2003).


ANÁLISIS

la base material para incorporarse al desarrollo y contribuir a la se-guridad alimentaria. En Chile, a partir de 1990 empezó a conformarseun movimiento a favor de las mujeres hasta la creación de la Mesa

Rural, en donde participan, entre otros, el gobierno, las ONG y lasorganizaciones de mujeres rurales, que se encarga de deliberar,asesorar y evaluar los programas dirigidos a las mujeres, sin embar-go, no tiene la facultad de tomar decisiones y no participa en la for-mulación de las políticas públicas.

Finalmente, si bien los trabajos realizados aportan propuestasmuy generales que tienen que ver con demandas y necesidadesparticulares, también se trataron temas profundos y complejos, peroque contienen elementos suficientes para avanzar realmente en loscambios necesarios que requiere la sociedad rural, para, efectiva-mente, incorporar a la mujer y a su familia al desarrollo. Sólo faltaríaconvertir las propuestas en programas y acciones que formen partede las políticas públicas.


CINCO SIGLOS DE LEGISLACIÓN AGRARIA EN MÉXICO (1493-1940)RESEÑAS

Como parte de la vasta bibliogra-fía en materia agraria, se en-cuentra el texto Cinco Siglos de

Legislación Agraria en México

(1493-1940), cuya autoría corres-ponde al maestro Manuel Fabila,quien en esta obra logró incorpo-rar diversas disposiciones jurídi-cas y documentos históricos desuyo importantes que han posibi-

litado la creación y consolidacióndel actual derecho agrario enMéxico.

Dicha obra se integra deocho libros, en los que se in-cluyen: bulas papales, leyes, de-cretos, bandos, reglamentos, re-soluciones, circulares, planes,acuerdos, manifiestos y demásdocumentos relativos a la materia

Fabila, Manuel, Cinco Siglos de Legisla-

ción Agraria en México (1493-1940). Pro-curaduría Agraria, México, 2005, 880 pp.


RESEÑAS

agraria, los cuales constituyen ungran esfuerzo de sistematizaciónde cada una de las legislacionesque se han aplicado en México ydurante el periodo de estudio queabarca esta obra.

La cuidadosa investigaciónque realizó el autor para docu-mentar la evolución y desarrollode la legislación agraria en nues-tro país, generó como resultadoun texto de consulta obligadapara los estudiosos e interesadosen esta materia.

Es pertinente señalar quelos acontecimientos de la Con-quista y la Colonia, con losrepartimientos eclesiales y lasencomiendas de indios —docu-mentos donde el maestro Fabilarespetó la ortografía de la épo-ca—, se pueden seguir con deta-lle a partir de las Bulas Alejan-drinas y las Reales Cédulas ex-pedidas hasta antes del periodoindependiente.

Se incorporan en esta valio-sa compilación las disposicionesque abolieron la esclavitud y lasque favorecieron a los indígenas,así como otras medidas sobre laGuerra de Castas. Consumada laIndependencia, también se emitie-

ron leyes para conceder tierras alos miembros del ejército comopremio por su participación.

En el tiempo de la Repúbli-ca destaca la Ley de Desamorti-zación de Bienes de ManosMuertas, mediante la cual le fue-ron retiradas las posesiones a laiglesia, favoreciendo a quienesarrendaban dichas tierras, asícomo la expedición del Artículo27 de la Constitución de 1857.

En el breve tiempo queduró el Imperio, apenas dosaños, se contemplan algunas dis-posiciones legales para compren-der la forma en que se hanconstituido los núcleos agrarioscontemporáneos, claro ejemploes la Ley Agraria del Imperio,emitida por Maximiliano, Empera-dor de México, que concede fun-do legal y ejido a los pueblosque carecieran de ellos.

En el libro quinto se compi-lan las leyes emitidas durante laReforma, las cuales incorporaronnormas jurídicas emitidas por elanterior gobierno usurpador. Enel sexto, que cubre el periodoporfirista, destaca el decreto quese refiere a la colonización y alas compañías deslindadoras.


CINCO SIGLOS DE LEGISLACIÓN AGRARIA EN MÉXICO (1493-1940)

Mucho más rico y extensoes el libro séptimo que se identi-fica con el título Revolución Polí-tica, el cual contempla desde elPlan de San Luis, promulgadopor Francisco I. Madero en 1910,hasta la expedición del Artículo27 de la Constitución de 1917.

Es preciso señalar que sondistintos los discursos y propues-tas recogidas por el autor, lo quepermite seguir el curso de losacontecimientos revolucionarios.Destacándose la expedición de laLey del 6 de Enero de 1915, apartir de la cual se estatuye lapolítica de reparto agrario enMéxico.

El último de los libros deeste compendio abarca el perio-do que permitió la consolidacióndel México agrario, conocidocomo la Revolución Social deMéxico, en éste se reproducenacuerdos, circulares, telegramas,reglamentos y hasta los planes

sexenales del entonces PartidoNacional Revolucionario, llamadoluego Partido de la RevoluciónMexicana; al igual que el Artícu-lo 27 constitucional y los CódigosAgrarios de 1934 y de 1940.

Es oportuno señalar que enesta edición se ha incluido elCódigo Agrario de 1942, impor-tante disposición jurídica cuya vi-gencia fue por espacio de cuatrodécadas.

Por todo ello, la obra quela Procuraduría Agraria entrega alos interesados en la materiaagraria, es una herramienta útil eindispensable para quienes en sutarea de investigación sobre estaimportante disciplina jurídica, as-piran a comprender en lato

sensu el cómo y el porqué de lalegislación agraria vigente.

Rubén Gallardo ZúñigaDirector de Investigación

Agraria DGEP-PA


CD-ROM ESTADÍSTICAS AGRARIAS 2005RESEÑAS

Por cuarta ocasión, la Procuradu-ría Agraria, a través de la Direc-ción General de Estudios y Publi-caciones, dirigió y coordinó unequipo de trabajo que se encar-gó de revisar, procesar, editar ypresentar información sobre susprincipales programas y acciones,con el propósito de poner a dis-posición del público, investigado-res y servidores públicos, esta-dísticas generadas por la institu-ción que reflejaran la magnitud yavances del trabajo institucionalrealizado por sus representacio-

nes estatales y regionales, distri-buidas en todo el territorio y queatienden la totalidad de los nú-cleos agrarios existentes ennuestro país. El fruto de dichotrabajo fue la edición del CD-ROM

Estadísticas Agrarias 2005.El diseño del disco com-

pacto, se hizo considerando quela consulta fuera amable al usua-rio, que pudiera acceder a losdatos por tema o por entidad fe-derativa; la información se pre-senta desagregada a nivel muni-cipal, por estado y el total nacio-

CD-ROM Estadísticas Agrarias 2005, ProcuraduríaAgraria.


RESEÑAS

nal. De ser necesario, es posibleexportarla o convertirla a base dedatos. Cada cifra cuenta con res-paldo y validez del área que laproporcionó, en cada cuadro seespecifica la fuente y se aclara lafecha de corte, que en algunoscasos puede representar una va-riación.

Existen pocos antecedentesen el sentido de presentar infor-mación a nivel municipal y porgénero, respecto a las caracterís-ticas de la propiedad social; adiferencia de un censo, donde lainformación es declarativa, en elCD-ROM Estadísticas Agrarias

2005, los datos están respalda-dos por documentos inscritos enel Registro Agrario Nacional yfueron generados mediante unalabor interinstitucional, utilizandoherramientas y técnicas moder-nas que permiten mayor objetivi-dad y confiabilidad.

En el primer apartado, losdatos corresponden al Programade Certificación de Derechos Eji-dales y Titulación de Solares(PROCEDE), la relevancia de esteprograma radica en que propor-ciona seguridad jurídico-docu-mental a quienes poseen la pro-

piedad social, lo que a su vezpreviene el surgimiento y solu-ción, con justicia, de controver-sias agrarias, algunas de las cua-les habían persistido por variasgeneraciones; el PROCEDE permi-tió la convergencia de esfuerzos,la voluntad y la capacidad conci-liatoria de los integrantes de eji-dos, comunidades y del Estadopara resolverlos.

Con el PROCEDE se conocecon exactitud la proporción de su-perficie ejidal según el destinoque les asignó la asamblea; lossujetos con derecho a ella; el pro-medio de edad por cada tipo desujetos. Estos indicadores, entreotros, se pueden consultar a nivelestatal y municipal permitiendoapreciar la heterogeneidad de eji-dos y comunidades.

El segundo apartado con-tiene los avances en la procura-ción de justicia, mediante el ejer-cicio de sus atribuciones: aseso-ría, representación agraria yconciliación, en ambas, la funciónprincipal es la defensa de losderechos de los sujetos agrarios,son responsabilidades que cons-tituyen el aspecto fundamental yrazón de ser de la Institución. La


CD-ROM ESTADÍSTICAS AGRARIAS 2005

procuración de justicia contribuyea lograr los objetivos del PND y elPSA: promover un ambiente decertidumbre jurídica en el campomexicano para fomentar la convi-vencia armónica de quienes lohabitan y conseguir que el ejerci-cio de sus derechos de propie-dad sobre la tierra se traduzcanen un mejor nivel de vida.

Por una parte, los datos serefieren a los asuntos concluidosmediante la conciliación agraria,calificada por la ley como la víapreferente para resolver contro-versias agrarias entre sujetos delmismo carácter y con terceros.La Procuraduría Agraria promue-ve y presta prioritariamente esteservicio como un medio para laprocuración de justicia agraria,que tiene encomendada constitu-cionalmente.

Por ejemplo, de 1992 aseptiembre de 2005 se concluye-ron 345,056 asuntos de contro-versias, 40% fueron después dePROCEDE; si lo vemos por tipo deasunto, resultó que 26.3% corres-pondió a los asuntos de contro-versias por la posesión de parce-las, de éstas, una de cada tresconcluyó después de PROCEDE.

En el mismo cuadro se puedeconsultar por estado los demástipos de asuntos según los bene-ficiarios, ya sean individuales ocolectivos, y la frecuencia a nivelmunicipal.

Por otra parte, se proporcio-na información sobre los asuntosde controversias concluidos me-diante asesoría y representaciónlegal, igual que en el apartado an-terior las cifras se desglosan porestado, municipio y tipo de asunto,especificando el número de be-neficiarios y si fueron concluidosantes o después de que el núcleoagrario contara con el PROCEDE.

A manera de ejemplo, sepuede mencionar que de 1992 ala fecha concluyeron 315 mil 367asuntos de controversias, la mi-tad en núcleos agrarios que con-taban con PROCEDE; si lo vemospor tipo, uno de cada tres asun-tos correspondió a controversiaspor sucesión de derechos ejida-les y comunales.

El tercer apartado se con-forma con información sobre lasasesorías impartidas por la Pro-curaduría Agraria en materia deorganización básica y superior.Estas acciones promueven el for-


RESEÑAS

talecimiento de los procesosorganizativos internos de los nú-cleos agrarios para que consoli-den su vida jurídica, económica-social y accedan con óptimasposibilidades de éxito al siguien-te nivel: la organización agrariapara la producción, en donde lossujetos agrarios establecerán eluso de los medios jurídicos quemás les convenga para organi-zarse y aprovechar sus recursosde forma sustentable; siendo ésteel eslabón entre la culminacióndel desarrollo agrario y el iniciodel desarrollo rural integral.

En este campo, la Procura-duría Agraria, de 2001 a 2005,otorgó diversas asesorías paralograr que los núcleos agrarioscuenten con sus instrumentos deorganización, actualizados y vi-gentes.

También como parte de laorganización agraria básica sedieron asesorías respecto a losórganos de representación y vigi-lancia. Dentro de las orientacio-nes para fomentar y constituir or-ganizaciones productivas se en-cuentran las que promueven laconstitución de figuras de primernivel; por ejemplo, de 1994 a

2005 se otorgaron 10,442 aseso-rías, de las cuales 200 corres-ponden a figuras caracterizadaspor asociar organizaciones o per-sonas morales y que son consi-deradas como un nivel superior.

El cuarto apartado corres-ponde al Marco Legal Agrario,contiene los distintos ordena-mientos legales que norman losprocedimientos en materia agra-ria en el país; incluye leyes, re-glamentos y estatutos jurídicos,tales como, el Artículo 27 consti-tucional —comparación entre eltexto anterior y el vigente—, LeyAgraria, Ley Federal de ReformaAgraria, Ley Orgánica de los Tri-bunales Agrarios, Ley General deAsentamientos Humanos, Ley deDesamortización de Bienes deManos Muertas, reglamentos dela Ley Agraria en materia de cer-tificación de derechos ejidales ytitulación de solares, y en materiade ordenamiento de la propiedadrural, Reglamento Interior de laProcuraduría Agraria, Reglamen-to Interior de la Secretaría de laReforma Agraria, Reglamento In-terior del Registro Agrario Nacio-nal, Reglamento Interior de losTribunales Agrarios, Estatuto Or-


CD-ROM ESTADÍSTICAS AGRARIAS 2005

gánico de la Comisión para laRegularización de la Tenencia dela Tierra y Normas técnicas parala delimitación de las tierras alinterior del ejido.

En suma, es importanteprecisar que la revisión, procesa-miento y presentación de la infor-mación objetiva es un trabajoque se realizó con responsabili-dad y seriedad a fin de contribuira la elaboración de mejores diag-nósticos que incluyan aspectosagrarios y sean la base para laformulación de políticas que for-

talezcan la seguridad jurídica enlos núcleos agrarios. Será elusuario el que finalmente, consus opiniones y sugerencias, nosindique la utilidad de la infor-mación y nos diga si el esfuer-zo valió la pena. La Procura-duría Agraria invita a dialogaral respecto, mediante su portalwww.pa.gob.mx y el correo elec-trónico: [email protected].

Manuel Morales JuradoArtemio Colín Salgado

DGEP-PA


LOS JORNALEROS AGRÍCOLAS DE MÉXICORESEÑAS

La principal contribución de estetexto es el despliegue de un am-plio diagnóstico de la situaciónque guardan los trabajadoresasalariados del campo mexicano,conocidos como jornaleros agrí-colas, y de su inserción en laeconomía nacional.

Los apartados que compo-nen el libro desagregan informa-

ción que da cuenta, primero, dela situación del sector agropecua-rio, luego, realiza una caracteri-zación sociodemográfica y eco-nómica de los jornaleros; tambiénubica geográficamente los luga-res de origen, las rutas de migra-ción y los destinos de la misma.Se destaca en este análisis, ladetallada descripción de las con-

Morett Sánchez, Jesús. C. y CelsaCosío Ruiz, Los jornaleros agrícolas

de México, Universidad AutónomaChapingo-Diana, México, 2004.


RESEÑAS

diciones de contratación y traba-jo a las que se someten los asa-lariados del campo, así como lasdeficientes condiciones de vidaque tienen en los lugares a don-de van a trabajar. De igual impor-tancia es la identificación de losgrupos más vulnerables de entrelos jornaleros agrícolas, es decir:niños, mujeres y quienes perte-necen a grupos indígenas. En losúltimos capítulos, revisa los inci-pientes esfuerzos por organizar alos jornaleros y las dificultades alas que se enfrentan; de manerasemejante se refiere a las políti-cas del Estado para atender losderechos laborales de estos tra-bajadores.

Si bien se han realizadomuchos estudios relativos al te-ma, éste dispone de la virtud dearticular un amplio espectro devariables para interpretar la com-pleja problemática que afrontanlos jornaleros agrícolas del cam-po mexicano. Logra corroboraralgunas de las conclusiones a lasque han llegado otros estudios,pero las ubica en un contextoexplicativo que permite apreciarlas gravosas dificultades con queestos hombres, mujeres y niños,

se contratan como asalariadosen las empresas agrícolas recep-toras.

De las conclusiones másrelevantes resalta la que de-muestra cómo, en sólo una ge-neración, México duplicó el nú-mero de jornaleros sin tierra—hay que subrayar que constitu-yen el mayor segmento del prole-tariado mexicano, dado que soncasi cinco millones de trabajado-res—, y que 15 millones de jóve-nes del medio rural no tendránacceso a la tierra, lo que poneen evidencia que hay un númerocada vez mayor de campesinosque ya no puede vivir de los fru-tos de su parcela y, por tanto, seincrementa paulatinamente elejército de jornaleros potenciales.

También se considera quelos salarios que perciben estostrabajadores se han deterioradomás que en todas las ramas, laestimación es que, con lo quecobran, apenas cubren la terceraparte de las necesidades máselementales del grupo familiar,por lo que incorporan al trabajo avarios miembros del mismo parapoder sobrevivir. Asimismo, sigueprevaleciendo la contratación ver-


LOS JORNALEROS AGRÍCOLAS DE MÉXICO

bal y eventual, por lo que desco-nocen sus derechos y las obliga-ciones que para con ellos tienenlos patrones, dando lugar a injus-ticias y abusos, por ejemplo: enla última década ha disminuido23.5% el número de trabajadoresdel sector primario afiliados alIMSS, esta situación se agrava sise observa que la mayor propor-ción de mujeres jornaleras sonindígenas analfabetas, a las que,además, se les paga menos queel salario promedio y, en igualescircunstancias están los niños,que también pertenecen a gruposindígenas, muchos de los cualesviajan solos (casi la mitad). Nose puede obviar que todo estotiene lugar porque, en las comu-nidades de origen, no hay opor-tunidades de trabajo y la produc-ción local es insuficiente.

Para Jesús Morett y CelsaCocío, el sector agropecuario na-cional, en el marco de la globali-zación económica, adquiere elpapel de exportador de frutas,hortalizas, flores y productos tro-picales, actividades con fuertesrequerimientos de mano de obra,por lo que es previsible que, enel futuro próximo, se incremente

la demanda de jornaleros agríco-las. Según los autores, esto plan-tea la urgencia de diseñar políti-cas encaminadas a elevar losniveles de ingreso y bienestar deestos casi cinco millones de tra-bajadores y sus familias cuya ac-tividad, siendo de las más pro-ductivas, es, sin embargo, lapeor pagada.

El texto también da cuentade las políticas del Estado paraatender a los jornaleros agrícolas,destaca los programas que eneste sexenio se han instrumen-tado en diversas vertientes paraatender las demandas y necesida-des de la población migrante enmateria de educación, alimenta-ción, salud, vivienda, capacitacióny empleo. Se trata más bien deuna estrategia, denominada CON-TIGO, que coordina —afirman losautores— los esfuerzos de todaslas secretarías y dependenciasdel ámbito social, de los tres nive-les de gobierno y de las organiza-ciones no gubernamentales, sec-tor privado y comunidades.

La obra señala de maneraespecífica que el Programa deAtención a Jornaleros Agrícolas(PAJA) contribuye al mejoramiento


RESEÑAS

de las condiciones de vida y detrabajo de los peones agrícolas, apartir de una atención integral yoportuna, mediante procesos depromoción social, de coordinacióninstitucional y de concertación so-cial con productores, organismossociales y beneficiarios. De igualmanera describe los objetivos delPrograma de Empleo Temporal(PET), que se traducen en generarempleos, para mano de obra nocalificada, en las regiones expul-soras de jornaleros y amortiguar lacarencia de opciones de trabajo.

Se considera un texto delectura obligada para aquellos in-teresados en temas como el de-sarrollo rural, dado que ofreceuna perspectiva amplia de análi-sis, articulando los distintos facto-res —externos e internos— quedan lugar a este ejército de tra-bajadores y las condiciones enque se contratan, trabajan y sereproducen.

Marco Antonio PérezMartín del Campo

DGEP-PA


COLABORADORESNUESTROS COLABORADORES

Alejandra de Maria

y Campos Orrico

Licenciada en Derecho por laUniversidad Panamericana, ins-titución donde también acredi-tó la Especialidad en DerechoFinanciero.

Participó en el II y III Sim-posium Panamericano; ha cola-borado en la Revista Ars Iuris dela Universidad Panamericana, endonde también ha impartido cla-ses de Derecho Romano.

En el terreno profesional,inició como Asesora Jurídica enla Dirección Jurídica del GrupoCitibank-Banamex; en el gobiernofederal, fue responsable del Co-mité Técnico del Fideicomiso deApoyo para el Rescate de Auto-pistas Concesionadas de la Se-cretaría de Hacienda y CréditoPúblico.

Ha desempeñado distintoscargos en la Procuraduría Agra-ria, entre ellos, Coordinadora deProgramas Especiales y Coordi-nadora de Asesores del C. Pro-curador Agrario; actualmente esDirectora General de Estudios yPublicaciones en esta Institución.

✜

Moisés Flores Hernández

Es Ingeniero Agrónomo Zootec-nista egresado de la Escuela deAgronomía de la Universidad Au-tónoma de San Luis Potosí. Des-de el año de 1992 ingresó comovisitador agrario en la delegaciónde la Procuraduría Agraria en di-cha entidad.

En el año de 2003 obtuvomención en el VIII Premio Estu-dios Agrarios por su trabajo —rea-


COLABORADORES

lizado en conjunto— titulado “Vici-situdes de dos ejidos: El Tapado yEl Rosario, Moctezuma, San LuisPotosí”; en 2005 se hizo acreedoral segundo lugar del VIII Certa-men Investigación Agraria “Dr. Ar-turo Warman Gryj”.

✜

Xóchitl Gálvez Ruiz

Estudió Ingeniería en Computa-ción en la Facultad de Ingenieríade la UNAM. Su experiencia profe-sional se ha desarrollado en elámbito de la consultoría empre-sarial en el desarrollo de proyec-tos de alta tecnología tales comoedificios y áreas inteligentes, pro-yectos de ahorro de energía, au-tomatización de procesos y tele-comunicaciones.

Ha sido Presidenta de laFundación Porvenir, de la cual esfundadora, institución enfocada aapoyar a niños con problemas dedesnutrición en zonas indígenasde nuestro país. Desde julio de2003 es Directora General de laComisión Nacional para el Desa-rrollo de los Pueblos Indígenas,institución federal responsable decoordinar las políticas públicas en

materia de desarrollo integralde los pueblos y comunidades in-dígenas.

✜

José Bernabé

González Camargo

Egresado de la Escuela Nacionalde Antropología e Historia de laLicenciatura de Etnología. Coordi-nador de técnicos del área de or-ganización y capacitación en elInstituto Nacional Indigenista,asignado a San Luis Potosí e Hi-dalgo.

Ha sido Jefe de Residenciade Tlaxiaco y en Santiago Jamil-tepec, Oaxaca. Actualmente sedesempeña como Jefe de Resi-dencia de la Procuraduría Agrariaen Ixtlán de Juárez, en dichaentidad.

✜

Manuel Granados Covarrubias

Es licenciado por la Facultad deDerecho de la UNAM. Diplomadoen Análisis Político por la Univer-sidad Iberoamericana. Tiene estu-dios de Maestría en Dirección yGestión Pública Local por la Uni-


COLABORADORES

versidad Carlos III de Madrid,España y una Especialidad enDerecho Constitucional y Admi-nistrativo en la División de Estu-dios de Posgrado de la Facultadde Derecho de la UNAM.

Ha sido asesor jurídico delSubsecretario de Política Sectorialde la Secretaría de la ReformaAgraria (SRA) de 2003 a 2005;actualmente es Director GeneralAdjunto de Asuntos Jurídicos dela SRA, por oposición, pertenecien-te al Servicio Profesional de Ca-rrera, así como secretario técnicodel Consejo Nacional Consultivodel Sector Agrario, CONACOSA.

En el terreno docente im-parte las materias de DerechoAgrario y Procesal Agrario, asícomo de Derecho Constitucionaly de Garantías Individuales en laFacultad de Derecho de la UNAM.

✜

José Alfredo Gutiérrez Mata

Licenciado en Derecho por laFacultad de Derecho y CienciasSociales de la Universidad Autó-noma de Nuevo León. Es Cate-drático de las materias de Dere-cho Agrario y Derecho Procesal

Agrario en la Universidad Autóno-ma del Noreste, y Catedrático dela materia de Derecho Agrario enel Centro de Estudios Tecnológi-cos y Universitarios (IAMP).

Ha desempeñado distintoscargos en la Procuraduría Agra-ria: Director de Conciliación y Ar-bitraje, así como SubdelegadoOperativo y Jurídico en diferentesdelegaciones estatales.

El año pasado se hizoacreedor al tercer lugar del XPremio Estudios Agrarios 2005con el ensayo titulado “Exégesisdel juicio de amparo en materiaagraria”.

Actualmente es Titular delÁrea de Auditoría Interna, conAtención Especial a Terrenos Na-cionales, en el Órgano Interno deControl en la Secretaría de laReforma Agraria.

✜

Luis Bernardo Nava Guerrero

Licenciado en Economía por elInstituto Tecnológico de EstudiosSuperiores de Monterrey, campus

Querétaro. Ha participado en losdiplomados de Formación deFormadores “Retos del Mundo


COLABORADORES

Rural ante la Globalización” enCartagena de Indias, Colombia,organizado por la Agencia Espa-ñola de Cooperación Internacio-nal y el Instituto de Investigacióny Tecnología Agraria y Alimenta-ria de España, y en de JusticiaSocial en la Economía de Merca-do, impartido por el Instituto Ibe-roamericano para la InvestigaciónEconómica de la Universidad deGoettingen, en cooperación conla Fundación Konrad Adenauer.

Ha sido Coordinador deAsesores y Director General deCoordinación en la Secretaría dela Reforma Agraria. Actualmentese desempeña como DirectorGeneral del Fideicomiso FondoNacional de Fomento Ejidal.

✜

Isaías Rivera Rodríguez

Es licenciado en Derecho egresa-do de la Universidad de Guadala-

jara. Obtuvo su doctorado por laUniversidad Nacional Autónomade México, con mención honorífi-ca; realizó estudios de cooperati-vismo agrícola en Israel.

Cuenta con una larga tra-yectoria profesional en el SectorAgrario en el país; inició comodictaminador de la Comisión Agra-ria Mixta de Jalisco, entidad don-de también fungió como procura-dor de Asuntos Agrarios, subdirec-tor de Asuntos Agrarios delgobierno local y coordinador esta-tal del Programa de Catastro Ru-ral y Regularización de la Tenen-cia de la Tierra; actualmente sedesempeña como ProcuradorAgrario.

En el terreno académico;ha sustentado diversas conferen-cias y publicaciones especializa-das en materia agraria. Es autordel libro El Nuevo Derecho Agra-

rio Mexicano, publicado bajo elsello Mc Graw Hill.


COLABORADORES

COORDINACIÓN GENERAL DE PROGRAMAS INTERINSTITUCIONALESDIRECCIÓN GENERAL DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES

Normas para la presentación de originalesESTUDIOS AGRARIOS, REVISTA DE LA PROCURADURÍA AGRARIA

1. Los trabajos deberán estar escritos en español, ser inéditos y no tenerderechos cedidos a terceros.

2. Los textos podrán enviarse en una de dos modalidades: vía correo elec-trónico, o bien impresos sobre papel blanco tamaño carta (21,6 x 27,9cm) junto con una copia magnética (diskette 3.5”).

3. En ambos casos los trabajos deberán estar escritos, de preferencia, enversión Word para Windows. Deberán ir a doble espacio, con un tamañode letra de 12 puntos y utilizando fuente Times New Roman o Arial. To-das las páginas deberán numerarse y las notas, referencias y bibliogra-fía deberán ir al final del documento. Los cuadros, gráficas, diagramas,mapas y similares, deberán ir a parte, indicando claramente su ubicacióndentro del texto. Se sugiere su elaboración en Corel Draw, Excel o Word.En el caso de gráficas, deberá incluirse también la tabla de datos corres-pondiente.

4. Se sugiere una extensión máxima para los trabajos de 30 cuartillas tra-tándose de ensayos y artículos (sin contar anexos o bibliografía); 5 cuar-tillas para testimonios o reseñas de foros, seminarios, talleres, etcétera,y 3 cuartillas para reseñas bibliográficas.

5. Deberá adjuntarse un breve currículum del autor o autores, señalandodirección, teléfono, fax y dirección electrónica.

6. Cuando a juicio de la Institución el documento requiera de algunas ade-cuaciones para su publicación, ello se hará del conocimiento del autor.

7. Una vez emitido el dictamen favorable para la publicación, se le comu-nicará al autor la decisión.

8. La correspondencia deberá remitirse a:Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría AgrariaDirección General de Estudios y PublicacionesMotolinía núm. 11, Cuarto piso,Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F.Teléfonos: 1500 3300, 1500 3900, ext. 1228 y 1256

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Preliminares · ESTUDIOS AGRARIOS AÑO 11, NÚM. 30, NUEVA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2005...

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