Estudio sobre la valoración del impacto económico y social ...
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Estudio sobre la valoración del impacto económico y social de las Políticas Activas del Instituto Aragonés de Empleo: 2015-2018 Universidad de Zaragoza | Grupo de Investigación CASSETEM | Diciembre 2019
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Estudio sobre la valoración del impacto económico y social de las Políticas Activas del
Instituto Aragonés de Empleo: 2015-2018
Universidad de Zaragoza | Grupo de Investigación CASSETEM | Diciembre 2019
El equipo de trabajo ha estado compuesto por seis investigadores de la Universidad de Zaragoza miembros del grupo de investigación CASSETEM (Capital Social y Series Temporales) del Departamento de Análisis Económico de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad de Zaragoza.
Coordinación:
Dra. María A. González Álvarez
Equipo de trabajo:
Dra. Monia Ben Kaabia
Dr. Jesús Clemente López
Dr. Pedro García Castrillo
Dr. Antonio Montañés Bernal
Dra. Lorena Olmos Salvador
INTRODUCCIÓN
Los altos niveles de paro que sufre la economía española, especialmente el paro de larga duración y el desempleo juvenil, hacen cada vez más necesaria la inversión en políticas activas de empleo (PAEs) para hacer frente al desajuste entre las capacidades y competencias de la mano de obra desempleada y las necesidades y demandas de la economía. Durante el periodo que nos ocupa, los años comprendidos entre 2015 y 2018, las políticas activas de empleo han seguido una estrategia basada en las líneas de actuación que fueron acordadas con las comunidades autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales el 11 de abril de 2013. La clave del cambio en este modelo de Políticas Activas es la modificación del modelo de financiación y gestión, articulado en torno a instrumentos jurídicos pensados para programas establecidos centralizadamente para definir un marco de financiación, ejecución, control y evaluación siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación. Posteriormente, un nuevo marco se ha concretado en la nueva Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020, aprobada por el Real Decreto 1032/2017 del 15 de diciembre. La finalidad de la Estrategia es determinar cómo debe ser la política de activación del Sistema Nacional de Empleo durante esos años, estableciendo unos principios generales, unos objetivos y un marco de planificación, ejecución, evaluación y financiación para las políticas activas del mercado de trabajo.
Dado que la implementación de Políticas Activas de Empleo supone un coste importante para las arcas públicas, es fundamental que los programas destinados a la mejora de la empleabilidad de los trabajadores estén sujetos a una evaluación continua. Algunos programas pueden resultar muy alentadores sobre el papel, pero con pobres resultados en su aplicación, por lo que la evaluación de los mismos resulta imprescindible para avanzar en el diseño de estas políticas de un modo eficaz.
La evaluación de los diferentes programas de políticas activas en nuestro país no es habitual. Así como en numerosos países del entorno la evaluación de los programas se ha convertido en una práctica más utilizada, en España el número de estudios que abordan esta tarea todavía es muy limitado. La razón fundamental hay que buscarla en la falta de datos microeconómicos adecuados que permitan identificar adecuadamente el programa para después evaluarlo, y en la dificultad de procesarlos cuando están disponibles. Se pueden mencionar, sin embargo, un grupo de trabajos que han utilizado las herramientas adecuadas de identificación de grupos de tratamiento y grupos de control para tratar de evaluar algunos programas particulares.
En este aspecto, la comunidad autónoma de Aragón es pionera y ha venido realizando evaluaciones periódicas desde el año 2007. Hasta el momento, se han elaborado tres evaluaciones que han permitido determinar el impacto económico y social de las políticas activas en Aragón desde el año 2003 hasta el año 2014. Con esta cuarta evaluación se analiza
el periodo comprendido entre los años 2015 y 2018, permitiendo además realizar un análisis retrospectivo que aborde las actuaciones a lo largo de los últimos 15 años, ya que los resultados de este estudio se ponen en relación con los obtenidos en los tres anteriores.
Como en los anteriores informes, se presenta fundamentalmente una evaluación del nivel de eficacia y eficiencia que alcanzan las distintas actuaciones, tanto desde la perspectiva del beneficio individual de los trabajadores que participan en ellas, como desde la perspectiva del beneficio que se deriva para toda la economía aragonesa. El objetivo principal es la evaluación de los servicios y programas desarrollados y puestos en marcha por el Instituto Aragonés de Empleo (INAEM) en materia de políticas activas de empleo durante el periodo 2015-2018.
En este informe se presentan algunas novedades con respecto a los anteriores. En primer lugar, se lleva a cabo un análisis específico del efecto de las políticas activas sobre el colectivo de los menores de 30 años. En segundo lugar, se realiza un análisis de eficiencia de las políticas de empleo desde un enfoque territorial empleando una metodología que se aleja de la tradicional evaluación de políticas públicas, metodología que permite relacionar la coherencia de las políticas activas con las características específicas del territorio en el que se aplican. Este enfoque puede aportar elementos determinantes a tener en cuenta para el diseño exitoso y la aplicación de políticas activas de empleo en relación a las características territoriales de la comunidad autónoma.
El análisis propuesto en este estudio tiene un carácter evaluativo y prospectivo, de manera que permita una planificación de los recursos empleados ajustada a realidad actual y a las necesidades futuras. Esta evaluación resulta imprescindible, no sólo porque a través de ella es posible conocer el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos, sino porque permite también conocer la eficiencia de los programas ejecutados por el INAEM. Es decir, si las acciones diseñadas y llevadas a la práctica tienen algún efecto neto sobre ciertos indicadores relacionados con el mercado laboral, lo cual es necesario para mejorar su diseño y lograr mejores resultados en el futuro.
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ÍNDICE:
CAPÍTULO 1: EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS EN EL PERIODO 2014-2018 ............. 11
1.1. Orientación de las políticas del INAEM durante el periodo 2014-2018 ....................... 11
1.2. Evolución del presupuesto del INAEM .......................................................................... 14
1.3. Las políticas de promoción y su evolución .................................................................... 17
1.3.1. La evolución del gasto en las distintas medidas de promoción ....................... 19
1.3.1.1. Programa emprendedores ........................................................................... 21
1.3.1.2. Programas de contratación .......................................................................... 26
1.3.1.3. Programas de empleo social ........................................................................ 30
1.3.2. Los beneficiarios de las medidas de promoción de empleo ............................ 32
1.4. Evolución de las políticas de formación ........................................................................ 34
1.4.1. La evolución del gasto en las distintas medidas de formación ........................ 34
1.4.2. Los beneficiarios de las medidas de formación para el empleo ...................... 40
1.5. Evolución de las políticas de intermediación ................................................................ 44
1.6. Resumen de la evolución de las políticas activas en el periodo 2014-2018 ................. 50
CAPÍTULO 2: METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS ACTIVAS DEL MERCADO DE TRABAJO .................................................................................................. 55
2.1. Introducción .................................................................................................................. 55
2.2. Análisis del impacto individual de las políticas activas de empleo ............................... 55
2.3. Efecto sobre el mercado de trabajo: Impacto funcional de las políticas activas .......... 58
2.4. Efecto sobre la economía aragonesa: Impacto agregado de las políticas activas ........ 60
CAPÍTULO 3: EFECTOS INDIVIDUALES DE LAS POLÍTICAS DE PROMOCIÓN DE EMPLEO DEL INAEM .......................................................................................................... 61
3.1. Las políticas de promoción de empleo .......................................................................... 61
3.2. Probabilidad de beneficiarse de programas de promoción de empleo........................ 63
3.3. Efectividad de las políticas de promoción de empleo .................................................. 68
3.4. Resultados del análisis de sensibilidad. ......................................................................... 72
3.5. Resumen de los efectos individuales de las políticas de promoción del INAEM .......... 75
CAPÍTULO 4: EFECTOS INDIVIDUALES DE LAS POLÍTICAS DE INTERMEDIACIÓN DEL INAEM 79
4.1. Los servicios de intermediación para el empleo ........................................................... 79
4.2. Probabilidad de recibir servicios de intermediación y selección del grupo de control. 79
4.3. Efectividad de las políticas de intermediación .............................................................. 86
4.3.1. Análisis de los efectos de la intermediación sobre la salida del desempleo. .. 87
8
4.3.2. Análisis de la influencia sobre la estabilidad del empleo................................. 88
4.4. Análisis de sensibilidad de los efectos de intermediación. ........................................... 90
4.4.1. El género ........................................................................................................... 90
4.4.2. Los distintos tipos de servicio .......................................................................... 93
4.4 Resumen de los efectos individuales de las políticas de intermediación del INAEM .... 98
CAPÍTULO 5: EFECTOS INDIVIDUALES DE LAS POLÍTICAS DE FORMACIÓN DEL INAEM ...... 101
5.1. La participación de los trabajadores aragoneses en la formación para el empleo: una aproximación paramétrica ................................................................................................. 101
5.2. Una evaluación general de la formación ..................................................................... 106
5.2.1. Análisis del efecto de la formación sobre la salida del desempleo. .............. 107
5.2.2. Análisis del efecto de la formación sobre la estabilidad del empleo. ............ 108
5.2.3. Una cuantificación de la ganancia tiempo debida a la formación. ................ 110
5.3. Análisis de sensibilidad en la efectividad de la formación .......................................... 111
5.3.1. Efectividad según género ............................................................................... 111
5.3.2. Efectividad según la provincia ........................................................................ 114
5.3.3. Efectividad según tiempo de permanencia en el desempleo ........................ 116
5.4. Resumen de los efectos individuales de las políticas de formación del INAEM ......... 118
CAPÍTULO 6: ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO DIRIGIDAS A LOS MENORES DE 30 AÑOS ........................................................................................................... 121
6.1. Introducción ................................................................................................................ 121
6.2. Panorama general del empleo de los menores de 30 años ........................................ 122
6.3. Las políticas de Promoción de Empleo dirigidas a los menores de 30 años ............... 125
6.3.1. Descripción de las actuaciones en materia de Promoción de Empleo .......... 125
6.3.2. Efectividad de las políticas de Promoción de Empleo ................................... 128
6.4. Las políticas de Intermediación dirigidas a los menores de 30 años .......................... 131
6.4.1. Descripción de las actuaciones en materia de intermediación para el empleo en menores de 30 años .............................................................................................. 131
6.4.2. Efectividad de las políticas de intermediación ............................................... 134
6.5. Las políticas de Formación dirigidas a los menores de 30 años.................................. 142
6.5.1. Actuaciones en materia de Formación .......................................................... 142
6.5.2. Efectividad de las políticas de formación ....................................................... 143
6.6. Resumen del efecto de las políticas dirigidas a los menores de 30 años ................... 148
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CAPÍTULO 7: EFICIENCIA DE LOS PROGRAMAS DE EMPLEO DESDE UN ENFOQUE TERRITORIAL ................................................................................................ 151
7.1. Introducción ................................................................................................................ 151
7.2. Enfoque regional: metodología ................................................................................... 152
7.3. Grado de eficiencia en la ejecución de los programas de empleo ............................. 154
7.4. Distribución territorial de los programas de empleo .................................................. 159
7.5. Conclusiones sobre la distribución territorial de los programas de empleo .............. 169
CAPÍTULO 8: IMPACTO FUNCIONAL DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO DEL INAEM . 173
8.1. Introducción ................................................................................................................ 173
8.2. Datos empleados en la estimación del impacto funcional ......................................... 174
8.3. Modelo empírico para la estimación del impacto funcional ...................................... 177
8.4. Resultados del impacto funcional de las Políticas Activas de Empleo ........................ 177
8.5. Resumen del impacto funcional de las Políticas Activas de Empleo........................... 180
CAPÍTULO 9: IMPACTO AGREGADO DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DEL INAEM .................... 183
9.1. Introducción ................................................................................................................ 183
9.2. Impacto agregado de las políticas activas ................................................................... 184
9.2.1. Estimación del impacto agregado a partir del cálculo microeconómico ......... 184
9.2.2. Estimación del impacto agregado a partir del cálculo funcional ..................... 187
9.3. Resumen del impacto agregado de las políticas activas del INAEM ........................... 190
CAPÍTULO 10: CONCLUSIONES DEL ESTUDIO .................................................................... 193
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 205
ÍNDICE DE CUADROS ........................................................................................................ 207
ÍNDICE DE FIGURAS .......................................................................................................... 209
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CAPÍTULO 1 EVOLUCIONDELASPOLITICASACTIVASDELINAEMENELPERIODO2014-2018
1.1. Orientación de las políticas del INAEM durante el periodo 2014-2018
El principal antecedente de la relevancia actual de las políticas activas de empleo en la Unión Europea está en la Cumbre de Luxemburgo, celebrada en noviembre del año 1997. En ella se determinó la necesidad de desarrollar políticas que estimulen la creación de empleo a través de planes nacionales. En esta línea, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales elaboró la Orden de 26 de octubre de 1998, donde se establecían las bases para la concesión de subvenciones por parte del Instituto Nacional de Empleo (INEM) en colaboración con las corporaciones locales para la contratación de trabajadores desempleados con el fin de realizar obras o prestar servicios con interés social y general. Fundamentalmente, se trataba de adaptar la anterior Orden del 2 de marzo de 1994 a las directrices resultantes de la citada cumbre internacional.
Una de las recomendaciones fijadas en el marco de la Unión Europea era la de descentralizar las políticas de empleo por lo que, en base a ello, su gestión se transfirió a las comunidades autónomas que así lo desearan. En lo que respecta a Aragón, su Estatuto de Autonomía establece la competencia exclusiva sobre la planificación y el fomento de la actividad y el desarrollo económico en su ámbito territorial. Del mismo modo, también determina que ha de ocuparse del impulso a la política tendente a la mejora y equiparación de las condiciones de vida y trabajo. En este contexto, se crea el INAEM mediante la Ley 9/1999. Entre sus funciones se encuentra la gestión de los programas de apoyo y fomento del empleo, así como los conciertos y subvenciones que corresponden a las corporaciones locales. De este modo, en julio del año 2002, quedaban completamente transferidos las funciones y servicios que, en materia de trabajo, empleo y formación, venía realizando el INEM hasta dicho momento. El Ministerio de Trabajo coordina el diseño de las políticas de empleo y el organismo responsable es el antiguo Instituto Nacional de Empleo (INEM), actualmente Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), dependiente de dicho ministerio. El proceso de descentralización ha dotado a las Administraciones Autonómicas de un amplio margen para el diseño de programas regionales que se realiza en el marco de los Pactos Regionales de Empleo, donde participan el gobierno autonómico, sindicatos y organizaciones empresariales (Aragón y Rocha, 2003).
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Teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 40 y 41 de la Constitución Española, la política de empleo es el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas que tiene por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, la calidad en el empleo, la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, así como la reducción y la debida protección de las situaciones de desempleo. La política de empleo se desarrollará, dentro de las orientaciones generales de la política económica, en el ámbito de la estrategia coordinada para el empleo regulada por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
De conformidad con la Constitución Española, con los Estatutos de Autonomía, y con la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas, en ejecución de los servicios y programas de políticas activas de empleo, podrán establecer los mecanismos de colaboración oportunos con las entidades locales. Los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas son los responsables de trasladar al marco del Sistema Nacional de Empleo la dimensión territorial de las políticas activas de empleo y de determinar, en su caso, la representación de las entidades locales en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico.
Los instrumentos de la política de empleo son la intermediación laboral, las políticas activas de empleo y la coordinación entre las políticas activas y la protección económica frente al desempleo.
En el Capítulo 2 (Artículos 36 a 40) del Real decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, se regula el concepto de las políticas de empleo, sus principios generales, su desarrollo, la evaluación continuada y, por último, el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. La Ley de Empleo, en su artículo 36, define las políticas activas de empleo como “el conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación profesional para el empleo dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social”. En este ámbito, se pueden clasificar las políticas activas de empleo en tres tipos, que son los habitualmente utilizados en los análisis de efectividad: políticas de intermediación en el mercado laboral, políticas de creación de empleo, y políticas de formación.
La intermediación laboral es el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan un empleo para su colocación. La intermediación laboral tiene como finalidad proporcionar a los trabajadores un empleo adecuado a sus características y facilitar a los empleadores los trabajadores más apropiados a sus requerimientos y necesidades. En 2005 se puso en funcionamiento el Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE), que integra la información sobre intermediación, prestaciones por desempleo y demandas de empleo realizadas en cualquier comunidad autónoma. Se combinan así los datos de un mercado único de trabajo, que ofrece la posibilidad de que cada SPE regional se adapte a las especificidades del mercado que opera en su territorio (CES, 2006).
Los sistemas de promoción de empleo son programas y medidas vinculados a objetivos de creación de empleo, perfeccionamiento y mejora del mercado de trabajo, en muchos casos orientados a colectivos con dificultades de inserción laboral. Las medidas se suelen agrupar
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en tres bloques (CES, 2005): iniciativas locales de empleo, promoción del empleo autónomo e incentivos a la contratación, habitualmente indefinida pero también de aprendizaje.
Las políticas de formación son un conjunto de medidas que tienen como objetivo mejorar la formación de los desempleados o trabajadores ocupados con riesgo de desempleo con el fin de incrementar y mejorar su empleabilidad.
En el año 2016, el INAEM puso en marcha su Plan Estratégico para el período 2016-2019 basado en cinco ejes de actuación que se pueden agrupar en tres principales medidas. El primer grupo de medidas está encaminado a diseñar un sistema eficaz de detección de las necesidades del mercado laboral aragonés. El segundo grupo consiste en la puesta en marcha de una política de intermediación laboral eficaz y transparente. Se trata se fortalecer el papel del INAEM como referente de la intermediación laboral en Aragón mediante el diseño de un plan de mejora de la gestión de la demanda y de la oferta de empleo, profundizando en el conocimiento permanente de las necesidades de la empresa y de la empleabilidad de los trabajadores. El tercer grupo de medidas consiste en diseñar políticas activas de empleo que aúnen un conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación que se dirijan a mejorar: i) Las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas; ii) el mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas, y iii) el fomento del espíritu empresarial y de la economía social.
Las políticas activas propuestas por el INAEM se basan en tres aspectos fundamentales:
a) La información, orientación e inserción profesional. Con estas medidas, el INAEM trata, por un lado, de potenciar que las personas desarrollen competencias para gestionar de forma autónoma su propia trayectoria profesional. Por otro, pretende mejorar la empleabilidad de los ciudadanos con itinerarios formativos o con estrategias a que permitan acceder al empleo, mantenerse en el mismo y/o promocionar laboralmente.
b) Formación profesional para el empleo. Con los diferentes programas de formación, el INAEM trata de impulsar y extender entre las empresas y las personas trabajadoras (empleadas y desempleadas) una formación que responda a las necesidades del mercado laboral, que esté orientada a la mejora de su empleabilidad, y que incremente la competitividad empresarial. Los programas de formación del INAEM prestan especial atención a diversos colectivos, entre otros, a los sectores de alto valor añadido para el sector productivo aragonés; los jóvenes, a través de programas que incluyan formación en alternancia; las mujeres, especialmente las residentes en zonas rurales; las personas con discapacidad, colectivos discriminados, en riesgo de exclusión social o que posean una baja cualificación profesional o laboral, atendiendo con carácter preferente a los que tengan una demanda de larga duración.
c) Fomento del empleo mediante tres acciones principales: 1) Favorecer el emprendimiento mediante la promoción del empleo autónomo y la creación de microempresas locales de empleo; 2) Promover la creación del empleo en el ámbito de la economía social como sector generador de empresas sostenibles que contribuyen a la creación de empleos estables y de calidad; y 3) Fomentar el empleo de calidad para los colectivos más desprotegidos (personas con discapacidad, personas en situación o riesgo de exclusión social, y jóvenes).
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Los fondos para la financiación de las políticas activas de empleo son de diferentes tipos: 1) Fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, aquellos consignados en los presupuestos del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, al se encuentra adscrito el SEPE; 2) Fondos procedentes de la cuota de formación profesional para el empleo, que constituyen un ingreso afectado a la financiación exclusiva de los gastos del sistema de formación para el Empleo regulado en la ley 30/2015; y 3) Fondos procedentes de la cuota por desempleo. Estas tres fuentes de financiación se recogen en su totalidad en los presupuestos del Servicio Público de Empleo Estatal, y con cargo a ellas se llevará a cabo la asignación anual de fondos a las comunidades autónomas para que éstas ejecuten los servicios y programas que correspondan. Junto a estos fondos hay otras dos fuentes de financiación que son los fondos procedentes de los recursos propios de las comunidades autónomas y los fondos procedentes del Fondo Social Europeo (FSE).
A continuación, se analiza la evolución del presupuesto del INAEM a lo largo del periodo 2014-2018 para los diferentes programas de las políticas activas de empleo en Aragón.
1.2. Evolución del presupuesto del INAEM
Dentro del presupuesto de la comunidad autónoma, el Instituto Aragonés de Empleo tiene un estado diferenciado de ingresos y gastos y figura en la clasificación orgánica en la sección 51 (Instituto Aragonés de Empleo). En la clasificación funcional se encuadra en el programa 322.1 “Fomento del Empleo”. En las Figuras 1 y 2 se muestra la evolución del presupuesto según la distribución porcentual por procedencia para el periodo 2016-2018, y el presupuesto total asignado y ejecutado durante el periodo 2016-2018. Se observa que la evolución del presupuesto del INAEM sigue una trayectoria creciente, a excepción del 2016, cuando se observa una disminución del 1,9% con respecto al año anterior. Por su parte, en la distribución de la procedencia de los fondos, se constatan variaciones significativas. La proporción de la aportación del Gobierno de Aragón se mantiene estable en torno al 51-52% del total, mientras que el porcentaje del Fundo Social Europeo (FSE) ha ido disminuyendo, pasando de representar el 14% en 2016 al 11% en 2018. En cuanto a la aportación del Estado, en el año 2017 alcanzó un 41% del presupuesto total, mientras que en 2016 y 2018 se situaba en torno al 37% y 34%, respectivamente.
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Figura 1: Distribución de los fondos del presupuesto del INAEM según el tipo de procedencia
La Figura 2 muestra la evolución del presupuesto asignado, el total finalmente ejecutado y el porcentaje de ejecución durante el periodo 2014-2018. Se debe destacar que las cifras que aparecen en dicha figura hacen referencia al presupuesto definitivo de gastos disponible. Este último se sitúa ligeramente por encima del presupuesto inicial disponible, excepto en el año 2014. La diferencia positiva (negativa) es consecuencia del incremento (disminución) derivado de la distribución territorial de fondos de las comunidades autónomas que se acuerda en la Conferencia Sectorial de Empleo tras aprobarse los Presupuestos Generales del Estado y del ajuste de los fondos del Programa Operativo Aragón 2014-2020 del Fondo Social Europeo a la senda financiera aprobado durante cada ejercicio.
En términos generales no se observan grandes variaciones en los años analizados en cuanto al porcentaje de ejecución del presupuesto asignado, situándose por debajo del 90%. El año 2018 es el año con un mayor presupuesto asignado, 123,3 millones de euros, un 4,1% por encima del año anterior, y un 45% más que el 2014. Sin embargo, el porcentaje de ejecución es de 4,2 puntos porcentuales inferior al de 2017, que se situó en el 82,1% (86,3% en 2017).
En relación al presupuesto finalmente ejecutado, éste mantiene una tasa de crecimiento media del 4 %, a excepción del año 2017, cuando se observa un aumento del 16,7% respecto al año 2016.
La evolución del presupuesto del INAEM como porcentaje del PIB (Figura 3) sigue una trayectoria similar a la descrita por los fondos disponibles, pasando de representar el 0,26% en al año 2014 a alcanzar su mayor valor en el año 2018 con un 0,33% de fondos asignados sobre el PIB. Estos valores reflejan la recuperación económica del país en cuanto a que hay mayor disponibilidad de fondos públicos destinados a políticas activas, situándose en los mismos niveles que en años anteriores a la crisis, cuando alcanzaron el 0,34% del PIB durante el periodo 2005-2009. Por su parte, el presupuesto ejecutado como porcentaje del PIB se mantiene relativamente constante a lo largo los años en torno a los 0,25 puntos porcentuales.
Esta discrepancia entre presupuesto asignado y ejecutado, siempre por encima del 10% (más de 10 millones de euros), hace necesario un análisis desagregado de los diferentes programas con el objetivo de detectar si las diferencias vienen originadas de manera persistente por
34%
41%37%
52% 51% 52%
14%8% 11%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2016 2017 2018G.Aragón C. SECTORIAL FSE
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algunos de estos programas. La presencia de desajustes persistentes en algunos de ellos aconsejaría su revisión, puesto que podrían estar dotados por encima de lo que se necesita, y debería llevarse a cabo un proceso de reasignación o el diseño de nuevos programas.
Figura 2: Evolución del presupuesto asignado y ejecutado y % ejecución
Figura 3: Evolución del presupuesto como porcentaje del PIB
Una vez analizado el esfuerzo general, vamos a centrarnos en cada uno de los dos grandes grupos de políticas activas asociadas al mercado de trabajo para los cuales es posible analizar el presupuesto. En los dos subapartados siguientes se analizan los presupuestos y su ejecución en el caso de las políticas de promoción de empleo y formación, respectivamente. El presupuesto de intermediación es difícil de cuantificar de forma precisa, ya que no se dedican
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%
0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
140.000.000
2014 2015 2016 2017 2018
Porc
enta
je d
e ej
ecuc
ión
Pres
upue
sto
asig
nado
y e
jecu
tado
Presupuesto asignado Presupuesto ejecutado % de ejecución
0,26%0,29% 0,28% 0,31% 0,33%
0,23% 0,24% 0,24%0,27%
0,27%
0,00%
0,10%
0,20%
0,30%
0,40%
0,50%
2014 2015 2016 2017 2018
Asignado/PIB Ejecutado/PIB
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recursos finalistas y se confunden con los recursos estructurales de funcionamiento regular del Instituto. Se hará también una breve descripción de las principales medidas y de los beneficiarios de cada uno de los tres tipos de políticas.
1.3. Las políticas de promoción y su evolución
Los programas de promoción de empleo diseñados y ejecutados anualmente por el INAEM contemplan las siguientes actuaciones:
1) La gestión de los programas de apoyo y promoción del empleo en los ámbitos del emprendimiento, el fomento de la contratación y la integración laboral de las personas con discapacidad.
2) El seguimiento y control de las subvenciones otorgadas para el fomento del empleo.
3) El seguimiento de la obligación de las empresas de aplicación de la cuota de reserva en sus plantillas en favor de las personas con discapacidad, así como la autorización y seguimiento, en su caso, de las medidas alternativas a dicha obligación aplicadas en el ámbito de la comunidad autónoma de Aragón.
4) El registro administrativo de las sociedades laborales.
5) La calificación, inscripción, certificación y registro de cooperativas, el depósito de sus cuentas anuales y la legalización de libros sociales y contables.
6) La calificación, registro administrativo y control de empresas de inserción y centros especiales de empleo.
7) La promoción, formación, difusión y asesoramiento en materia de economía social.
En el Cuadro 1, se recoge la evolución del presupuesto ejecutado dentro de las actuaciones de promoción de empleo, así como su porcentaje sobre el total del presupuesto del INAEM. A lo largo de los últimos 5 años, el esfuerzo inversor en las políticas de promoción ha ido creciendo de forma paralela al total del presupuesto del INAEM, pasando de 15,8 millones de euros en el año 2014 a 25,1 millones de euros en 2018. El mayor crecimiento se registró en el año 2017, aumentando un 20% respecto al 2016. Unido a esas subidas en los presupuestos, el peso de las políticas de promoción de empleo sobre el total del presupuesto ha pasado de representar el 20,9% en al año 2014 a suponer casi el 25% en el 2018.
Cuadro 1: Evolución del presupuesto total del INAEM y el de políticas de promoción
Total presupuesto ejecutado del INAEM
Total presupuesto promoción % sobre el total
2014 75.931.3231 15.889.654 20,9 2015 79.090.133 17.218.650 21,8 2016 83.196.000 20.083.340 24,1 2017 97.285.804 24.115.647 24,8 2018 101.258.257 25.195.482 24,9
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Centrándonos en las políticas de promoción, en la Figura 4 se muestra la evolución del presupuesto asignado y del ejecutado, así como el porcentaje de éste último sobre el asignado. A pesar de que tanto el presupuesto asignado como el ejecutado muestran una tendencia creciente a lo largo del periodo 2014-2018, la tasa de ejecución varía de un año a otro, destacando un valor máximo del 91% correspondiente al año 2017 y un valor mínimo del 78% para el año 2018, registrando así una reducción de 13 puntos porcentuales con respecto al año anterior. Un desajuste de más del 20% que requiere un análisis más detallado de los distintos programas para detectar el origen de dicha discrepancia, cuestión que se aborda en el siguiente apartado. La Figura 5 muestra la participación creciente de la inversión pública en políticas de promoción de empleo como porcentaje del PIB.
Figura 4: Evolución del presupuesto asignado, ejecutado y % ejecución en políticas de
promoción
Figura 5: Presupuesto asignado y ejecutado en promoción como % del PIB
70%
75%
80%
85%
90%
95%
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
30.000.000
35.000.000
2014 2015 2016 2017 2018Po
rcen
taje
de
jecu
ción
pres
upue
sto
asig
nado
y e
jecu
tado
presupuesto convocatorias presupuesto ejecutado % de ejecución
0,06%
0,07%0,07% 0,07%
0,09%
0,05% 0,05%0,06%
0,07% 0,07%
0,03%
0,04%
0,05%
0,06%
0,07%
0,08%
0,09%
2014 2015 2016 2017 2018
Asignado/PIB Ejecutado/PIB
19
1.3.1. La evolución del gasto en las distintas medidas de promoción
Una vez analizada la evolución del presupuesto del INAEM a lo largo de los últimos 5 años en promoción, se presenta ahora un análisis más específico de algunos de los programas. El INAEM contempla diferentes programas de promoción de empleo, todos ellos orientados a fomentar la contratación de aquellos colectivos de trabajadores con especiales dificultades de inserción laboral. Asimismo, hace hincapié en la creación de empresas y en la promoción y desarrollo de actividades económicas en el ámbito territorial. Los programas de promoción de empleo pueden agruparse en tres grandes líneas: i) programas de emprendedores que tratan de favorecer la creación de actividad económica, ii) programas de contratación cuyo objetivo es proporcionar igualdad de oportunidades y disminuir la discriminación hacia colectivos con características especiales y iii) programas de empleo social. Independientemente del grupo al que pertenezca cada medida, el objetivo último de las medidas de promoción es fomentar e incentivar la creación de empleo, ya sea a través de la creación de empresas, del empleo por cuenta ajena o del autoempleo. Para alcanzar este objetivo, el INAEM contempla diversas actuaciones que van desde otorgar subvenciones directas para la creación de puestos de trabajo, ayudas para la financiación de creación de empresas, y generación de nuevos puestos de trabajo.
Como se ha indicado al principio de este apartado, a lo largo de los años 2014-2018 hubo algunos cambios en los programas de promoción de empleo que se centraron en el diseño de nuevos programas y en la desagregación de algunos de los existentes. El Cuadro 2 recoge algunos de estos cambios. Hay que destacar el mayor esfuerzo realizado en 2018 en políticas de promoción de empleo destinadas al colectivo juvenil, a las mujeres y a las personas con discapacidad. Por un lado, se aprobó el Plan Aragonés para la Mejora de la Empleabilidad Joven 2018-2020, desde el que se ha puesto en marcha una novedosa línea de subvenciones para fomentar contratos de calidad para los jóvenes de hasta 35 años que persigue que este colectivo se incorpore a las plantillas de las empresas de forma estable y de acuerdo con la cualificación profesional que poseen.
Cuadro 2: Evolución de las diferentes medidas de políticas de promoción del INAEM
A partir de 2015 A partir de 2016 A partir de 2018
4.1.4 Programa Oportunidad Empleo Joven
4.9. Plan de empleo para jóvenes inscritos en el Sistema de Garantía Juvenil
5.8. Programa Aragonés para la Mejora de la Empleabilidad de los Jóvenes -PAMEJ-.
4.10. Plan de empleo para la inserción de parados de larga duración
5.13. Programa de empleo con apoyo para personas con discapacidad en el empleo ordinario.
A lo largo de este periodo también se han diseñado nuevas medidas encaminadas a la incorporación de personas con discapacidad en la empresa ordinaria. Asimismo, destaca el
20
plan de empleo para la inserción de parados de larga duración destinado a personas mayores de 30 años que figuren inscritas como demandantes de empleo en alguna de las oficinas de empleo, y que estén participando en el programa de acción conjunta para desempleados de larga duración. Estos desempleados tendrán asignado un tutor de empleo que haya trazado un itinerario personalizado que incluya la incorporación a este programa de fomento de empleo.
La evolución del presupuesto asignado y ejecutado, así como el porcentaje de ejecución sobre el total del conjunto de los programas de promoción de empleo a lo largo del periodo 2014-2018 se recoge en la Figura 4, y su variación en la Figura 6. Se observa una tendencia creciente a lo largo de todo el periodo, siendo el año 2018 el de mayor valor en presupuesto asignado, pero el de menor porcentaje de ejecución. El gasto en 2018 se incrementó en un 4,5% respecto al año anterior, alcanzando así un valor de 25,2 millones de euros (24,1 millones de euros en 2017). Sin embargo, el porcentaje de ejecución es 13 puntos porcentuales inferior al de 2017, que se situó en el 78% (91% en 2017). El peso del gasto en políticas de promoción de empleo sobre el total del presupuesto del INAEM subió de casi el 21% en 2014 al 24,9% en 2018.
Figura 6: Evolución del porcentaje de políticas de promoción de empleo sobre el presupuesto total del INAEM
La distribución del presupuesto de promoción de empleo ha cambiado de manera importante en el periodo analizado, tal y como se muestra en la Figura 7. Se aprecia especialmente un aumento de la importancia de los Programas de Contratación que prácticamente triplica su porcentaje inicial, del 11% en 2014 al 29% en 2018, y que se compensa con el descenso en el Programa Emprendedores, del 27% al 12%. Por tanto, parece que hay un cambio en el énfasis que se está otorgando a estos dos programas. En cuanto a los Programas Empleo Social, el más importante en términos presupuestarios, muestra un ligero descenso inicial en cuanto a su importancia relativa y, posteriormente, se estabiliza. A continuación, se analizan estos tres programas con más detalle.
20,9%21,8%
24,1%24,8% 24,9%
18%19%20%21%22%23%24%25%26%
2014 2015 2016 2017 2018
21
Figura 7: Porcentaje del gasto en programas de emprendedores, contratación y empleo social sobre el total del presupuesto de políticas de promoción
1.3.1.1. Programa emprendedores
Las actuaciones que se enmarcan dentro del programa emprendedores tienen como principal objetivo favorecer la iniciativa emprendedora y el establecimiento de trabajadores por cuenta propia. Con esta finalidad, se conceden subvenciones para el inicio de la actividad como autónomo, la consolidación de proyectos de autoempleo, la reducción de intereses de préstamos, la asistencia técnica y formación, y también para financiar parte de los gastos de cotización a la seguridad social.
Los presupuestos asignados a los distintos programas de emprendedores, que crecieron de manera sostenible entre 2014-2017, se han visto reducidos en el año 2018 en un 26% respecto al 2017. Sin embargo, el presupuesto ejecutado se ha ido reduciendo de año en año durante el periodo 2014-2018, siendo el gasto en 2018 un 29% inferior al de 2014. De forma similar, el peso relativo del programa dentro del gasto en promoción pasó del 27% en 2014 a tan solo el 12% en 2018. Sin duda, la reducción presupuestaria del 2018 viene marcada por esta evolución, puesto que no tiene sentido dotar presupuestariamente unos programas que no se ejecutaban, y viene a confirmar que el esfuerzo realizado en términos presupuestarios que se llevó a cabo incrementando la dotación no ha sido efectivo en términos reales.
27% 22%15% 12% 12%11%
20%
27%30% 29%
62%59%
56% 56% 58%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
2014 2015 2016 2017 2018
Porc
enta
je so
bre
el to
tal
Programa Emprendedores Programas Contratación Programas Empleo Social (CEE)
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Figura 8: Presupuesto asignado y ejecutado de emprendedores
Dentro de las ayudas a emprendedores, a partir de 2015 se incluyen 5 tipos de programas: i) el programa de emprendedores autónomos, que representa más del 50% del total de presupuesto del programa, ii) las subvenciones a Microempresas de Iniciativa Local Emprendedora (MILE), que cuenta con un peso relativamente bajo, en torno al 5%, iii) las subvenciones de cuotas de Seguridad Social, que no llegan al 1% del total del presupuesto correspondiente a los programas de emprendedores, iv) el Programa de Agentes de Empleo y Desarrollo Local (AEDL), cuya participación relativa en el conjunto del presupuesto de emprendedores ha ido incrementándose en los últimos años, pasando de ser el 13% del presupuesto total en 2014 al 20% en 2018, y v) el fomento del empleo en cooperativas y sociedades laborales (ECSL), que cuenta con una participación que va del 19% al 26% durante el periodo analizado.
Figura 9: Evolución de gasto en los diferentes programas de emprendedores
2014 2015 2016 2017 2018Presupuesto asignado 4809045 4874786 5176498 5491400 4086460Presupuesto ejecutado 4227853 3393137 3074756 3003151 2983857% ejecución 87,9% 69,6% 59,4% 54,7% 73,0%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
0
1000000
2000000
3000000
4000000
5000000
6000000
Porc
enta
je d
e ej
ecuc
ión
Pres
upue
sto
asig
nado
y e
jecu
tado
23
Cuadro 3: Porcentaje del gasto en los diferentes programas de emprendedores sobre el total de presupuesto de emprendedores
Empleo autónomo Empresas
MILE Subvención
de cuotas S.S AEDL ECSL 2014 61,6% 7,0% 1,0% 13,2% 24,1% 2015 52,1% 8,8% 1,4% 12,2% 25,5% 2016 52,0% 5,0% 2,0% 15,1% 25,9% 2017 49,8% 2,8% 1,3% 24,4% 21,7% 2018 56,5% 4,0% 0,6% 19,8% 19,2%
El programa de fomento del Empleo en Cooperativas y Sociedades Laborales (ECSL) incluye un conjunto de medidas cuya finalidad es fomentar la incorporación como socios trabajadores en cooperativas de trabajo asociado y sociedades laborales de personas desempleadas o de personas con un contrato de trabajo de carácter temporal en la misma cooperativa. Además, se apoya el desarrollo de proyectos de creación y modernización de este tipo de empresas de economía social mediante una mejora de su competitividad, facilitando así su consolidación. Debido a la reducción del presupuesto total de emprendedores, el importe ejecutado de este programa1 siguió también una tendencia decreciente durante todo el periodo analizado, pasando de tener un importe de un millón de euros en 2014 a tan solo 577.394 euros en 2018, registrando así una reducción del 43,7%. En relación a lo anterior, hay que mencionar que el presupuesto asignado inicialmente fue de 1.234.312 euros, suponiendo un porcentaje de ejecución del 46,45%. Su peso sobre el total de gasto en emprendedores se ha mantenido relativamente estable en torno al 25% hasta 2016, bajando al 21,7% en 2017, para terminar situándose en el 19,2% en 2018.
En términos de gasto absoluto, es el programa que más reducción registró entre los programas de emprendedores, aunque su coste unitario por persona subió de 7.338 euros a 8.821 euros debido a la disminución significativa de los solicitantes. En el año 2018, el número de solicitudes se redujo un 53% (65 solicitudes) con respecto a 2014 (135 solicitudes). Dicha reducción tiene relación con el descenso del desempleo en Aragón durante el mismo periodo. De hecho, a lo largo del periodo 2014-2018, el porcentaje de solicitudes respecto al total de parados se mantiene constante en torno al 0,10%.
Para analizar estas cifras con más detalle se ha calculado la contribución del programa a la reducción del desempleo como la ratio entre los beneficiarios de cada programa y la variación de parados entre el año t y t-1. La contribución del programa Cooperativas y Sociedades Laborales (ECSL) a la reducción del desempleo disminuye del 1,57% en 2014 al 0,38% en 2017 y al 1% en 2018 (Cuadro 4). No obstante, hay que mencionar que parte del presupuesto ejecutado en este programa se dirige a proyectos de inversión y no incide directamente en la creación de empleo, por eso solo se imputa parte del gasto en este programa al empleo.
1 Además, el Programa es cofinanciado por el Fondo Social Europeo (FSE) a través del Programa Operativo FSE Aragón 2014-2020
24
Cuadro 4: Contribución a la reducción del desempleo de los diferentes programas de emprendedores (1)
Promoción del empleo
autónomo
Empleo en cooperativas y
sociedades laborales
Agentes de empleo y
desarrollo local (AEDL) Empresas MILE
2014 9,76% 1,57% 0,49% 0,67% 2015 2,66% 0,64% 0,16% 0,23% 2016 5,57% 1,01% 0,44% 0,27% 2017 2,29% 0,38% 0,26% 0,06% 2018 8,83% 1,03% 0,83% 0,33%
(1) La contribución a la reducción del desempleo se ha calculado de la siguiente forma: º ñ ñ ( ñ )
Figura 10: Apoyo a la creación de empleo en cooperativas y sociedades laborales
El programa de emprendedores autónomos tiene como objetivo incentivar la actividad emprendedora, concediendo subvenciones a las personas desempleadas que se establecen como trabajadores autónomos mediante la reducción de interés de préstamos, la consolidación de proyectos de autoempleo o la asistencia técnica y de formación. A pesar de que el programa de promoción de empleo autónomo ha ido perdiendo importancia a partir del año 2014, pasando de ser el 16% del presupuesto total de promoción en 2014 al 6,7% en 2018 (con una diferencia de un millón de euros en los fondos destinados al programa), sigue ocupando el tercer puesto en proporción de gasto.
En el año 2018, el presupuesto asciende a 1,7 millones de euros, con una subida del 12,5% respecto al 2017, pero lejos de las cifras alcanzadas en los años de la crisis económica. En 2018, el programa concedió 556 subvenciones, lo que supuso un incremento del 14% respecto al 2017, pero una deducción del 35,6% en comparación con 2014 (864 subvenciones). El coste medio por subvención se mantiene constante a lo largo del periodo analizado en torno a una
1.020.000 986.487
797.446
651.253573.394
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
2014 2015 2016 2017 2018
25
media de 3.000 euros. Los beneficiarios de este programa deben ser personas entre 30 y 45 años, parados de larga duración o personas con discapacidad. Los beneficiarios en el año 2018 representan el 0,5% del total de afiliados a la seguridad social como autónomos en Aragón. La contribución de este programa a la reducción del número de parados en Aragón ha sido variable a largo del periodo, representando el 8,8% en 2018 frente a los 2,3% en 2017 (Cuadro 4).
Figura 11: Evolución del presupuesto ejecutado de promoción del empleo autónomo
El programa de subvenciones a empresas calificadas como MILE está dirigido al desarrollo de proyectos empresariales en el ámbito local que cuenten con el apoyo de una corporación local aragonesa. Dentro de este programa podrán beneficiarse de las ayudas empresas con iniciativa local emprendedora. Las subvenciones relacionadas con este programa (Figura 5) muestran una evolución irregular, creciendo en 2015, descendiendo en 2016 y 2017, y subiendo de nuevo en 2018. En 2017 sufrió un descenso del 50% respecto al año 2016, pasando de un gasto de 155.252 euros a 83.180 euros. Del mismo modo, la importancia relativa dentro del gasto total de emprendedores ha ido disminuyendo, pasando de ser el 8,7% en 2014 al 4% en 2018. En 2018, el INAEM concedió 16 proyectos empresariales dentro de este programa, lo que supuso un gasto total de 118.650 euros, cifra ciertamente modesta. De nuevo, hay que destacar que el porcentaje de ejecución en 2018 fue únicamente del 36,5% (siendo el presupuesto asignado de 325.000 euros).
2.606.191
2.014.969
1.597.765 1.497.0301.684.652
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
2014 2015 2016 2017 2018
26
Figura 12: Programas de promoción de Agentes de empleo y desarrollo local (AEDL) y Empresas MILE
El programa de agentes de empleo y desarrollo local (AEDL) tiene como finalidad la realización y ejecución de planes que contribuyan al desarrollo de una comunidad, promoviendo la generación de empleo en el entorno local, apoyándose en estudios económicos y sociales, así como mediante campañas de promoción de empleo local que fomenten la creación de actividad empresarial. Este programa cuenta con un peso relativo dentro del programa de emprendedores del 13% en 2014, y pasó a representar el 24% en 2017 y el 20% en 2018. Su presupuesto se ha visto reducido durante el periodo 2014-2016, siendo el gasto en 2016 un 17% inferior al de 2014. Sin embargo, en 2017 su importe subió considerablemente para alcanzar una cifra de 732.061 euros, aunque volvió a bajar de nuevo en 2018 en un 19,43%, situándose en una cifra de 589.819 euros. Los beneficiarios de este programa en 2018 fueron 52, frente a los 56 de 2017.
1.3.1.2. Programas de contratación
A continuación, se van a analizar aquellos programas de fomento de empleo que están relacionados con la contratación. Dichos programas se dividen en diferentes acciones que han ido cambiando a lo largo del periodo analizado. A los programas que ya venían realizándose de Contratación Estable y Contratación de personas con discapacidad, a partir de 2015 se incorporan el programa para la contratación de jóvenes desempleados inscritos en el Sistema de Garantía Juvenil y el de Parados de Larga Duración. Finalmente, en el 2018 se suman otros dos programas: el programa PAMEJ (Programa Aragonés para la Mejora de la Empleabilidad de los Jóvenes), y el programa de empleo con apoyo.
La evolución del presupuesto asignado a las acciones de contratación durante el periodo 2014-2018 se presenta en la Figura 13. Debido a la incorporación de los nuevos programas, el presupuesto muestra una tendencia creciente entre 2014 y 2018. El 2018 es el año con un
294.747339.083
155.25283.180
118.650
558.000
471.567 463.585
732.061
589.819
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
2014 2015 2016 2017 2018
Empresas MILE AEDL
27
mayor presupuesto asignado, 12,7 millones de euros, un 83% por encima del año anterior. Sin embargo, el presupuesto ejecutado es ligeramente superior al de 2016, ya que el porcentaje de ejecución se situó en tan solo el 56,7% en 2018 frente al 103,7% que alcanzó en 2017. La baja ejecución en el 2018 se debe fundamentalmente al nuevo programa PAMEJ, dado que contaba con una asignación de 3,7 millones, pero solo se ejecutaron 607.200 euros, por lo que se requiere una revisión detallada del programa que descubra los motivos de esta importante discrepancia.
Figura 13: Presupuesto total asignado y ejecutado en políticas de contratación
Dentro de los programas de contratación, el presupuesto más elevado se asigna al estímulo del mercado de trabajo y el fomento del empleo estable y de calidad. Su finalidad es promover la contratación indefinida, tratando de incentivar la conversión de contratos temporales en indefinidos. Está dirigido principalmente a jóvenes menores de 30 años, personas mayores de 45 años, mujeres y desempleados de larga duración, es decir, los colectivos con mayores dificultades de empleo. Su gasto representa más del 50% dentro del presupuesto de los programas de contratación y ocupa el segundo lugar en importancia dentro del total de promoción de empleo (en 2018 representa el 15,1% del gasto en promoción de empleo).
Desde el punto de vista del gasto se observa una tendencia creciente, pasando de 1,3 millones en 2014 a 3,8 millones en 2018. El mayor crecimiento se registró en el año 2015, cuando se llegó a duplicar la cuantía de 2014. En el año 2016 se produjo una reducción del 10% en el gasto respecto al año anterior, acompañada de una disminución del 30% en el número de las subvenciones concedidas. Sin embargo, este descenso no se debe a una caída real, sino a que el programa se ha dividido en dos y se ha diseñado un programa específico para los parados de larga duración que supone más del 20% del gasto en 2016. En el año 2018 no se registraron cambios significativos con respecto al 2017, manteniendo así un coste unitario por subvención en torno a los 3.800 euros. Los 1.004 beneficiarios en 2018 representan el 1,5% del total de parados en Aragón, lo cual contribuiría a una reducción del desempleo del 15,9%.
0
2000000
4000000
6000000
8000000
10000000
12000000
14000000
2014 2015 2016 2017 20180,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
Pres
upue
sto
asig
nado
y e
jecu
tado
Porc
enta
je d
e ej
ecuc
ión
presupuesto convocatorias presupuesto ejecutado % Ejecución
28
Figura 14: Distribución del gasto en contratación estable
Figura 15: Evolución del gasto en empleo estable
Un programa diferente, aunque muy vinculado al anterior en cuanto a su finalidad, es el programa de la contratación de personas con discapacidad en el mercado de trabajo ordinario (Figura 14). Dicho programa ha experimentado una tendencia creciente en los años 2014-2015, con un ligero descenso del 3% en el 2018 respecto al 2017. Su peso dentro del presupuesto total de contratación es del 12% en 2015, bajando a 8,2% en 2018.
En 2018, el importe del programa de contratación a personas con discapacidad asciende a 592.924 euros (Cuadro 5), lo que lo convierte en un programa modesto en términos relativos. En relación al número de beneficiarios, se observa una cierta estabilidad, excepto en el año 2016, cuando bajó a 125 frente a los 151 del año 2015. Sin embargo, a pesar de la disminución en el número de beneficiarios, ha crecido el importe por beneficiario, que ha pasado de 2.787 euros en 2015 a 3.477 euros en 2016 para situarse en 3.900 euros en 2017-2018. En todo caso,
78,1% 81,3%
46,7% 51,9% 52,3%
8,37%
21,9% 12,1%
7,9%8,5%
8,2%
6,7%
18,4%17,2%
11,1%27,0% 22,4% 20,1%
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
2014 2015 2016 2017 2018Contratación estable PAMEJ. Contratación jóvenes <36 años
Contratación personas con discapacidad Empleo jóvenes de Garantía Juvenil
Empleo parados de larga duración
1.358.441
2.836.9922.554.004
3.765.395 3.797.726
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
2014 2015 2016 2017 2018
29
se observa que el coste unitario es similar al del programa general, con lo que la intensidad del esfuerzo presupuestario es el mismo. Sería necesario un estudio acerca de las personas que necesitan este tipo de programas que proporcione un indicador de intensidad que en estos momentos no es posible calcular por falta de datos.
Cuadro 5: Importe total y unitario de los programas de Promoción de empleo estable y de contratación de personas con discapacidad.
Promoción de empleo estable Contratación personas con discapacidad
Importe Personas Coste unitario Importe Personas coste unitario
2014 1.358.441 468 2.902,7 379.923 134 2.835,2 2015 2.836.992 992 2.859,9 420.895 151 2.787,4 2016 2.554.004 668 3.823,4 434.727 125 3.477,8 2017 3.765.395 972 3.873,9 614.370 155 3.963,7 2018 3.797.726 1.004 3.782,6 592.924 151 3.926,6
Desde que se puso en marcha en 2015 hasta 2017, los fondos destinados a la contratación de jóvenes dentro del sistema de Garantía Juvenil han ido creciendo, pasando de representar el 6,7% del total de gasto en contratación al 18,4% en 20162 y al 17% en 2017. En 2018, el gasto en este programa fue de 804,3 miles de euros, registrando una bajada del 28% respecto al año anterior. No obstante, en términos de jóvenes contratados el descenso fue menor, del 16,7%, y su coste unitario pasó de 6.029 a 5.223 euros.
En 2016 se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones en el ámbito de la colaboración con entidades locales, empresas y entes públicos, universidades y entidades sin ánimo de lucro. La finalidad de este programa es mejorar la empleabilidad de las personas en situación de desempleo de larga duración. Las subvenciones destinadas a este programa se han mantenido estables con un ligero incremento en 2017. Los 1,4 millones de euros destinados al programa representaron el 20% del gasto total en contratación en 2018 (27% en 2016), con una participación de 195 trabajadores que hace que el coste medio por trabajador sea de 7.465 euros.
Finalmente, una de las medidas más novedosas incluidas en los programas de promoción de empleo en 2018 es el programa para la Mejora de la Empleabilidad Joven (PAMEJ). Su finalidad es fomentar la contratación estable y de calidad de personas jóvenes cualificadas y favorecer la mejora de su empleabilidad por medio de subvenciones que incentiven su contratación en empleos relacionados con su titulación universitaria, de formación profesional o de formación para el empleo. Se trata de un programa cofinanciado por el Fondo Social Europeo a través del Programa Operativo FSE Aragón 2014-2020. Aunque el presupuesto inicialmente asignado fue de 3,5 millones de euros, el importe ejecutado fue de tan sólo 607,2 miles de euros. De dicho importe, se beneficiaron 57 empresas y se crearon 63 puestos de trabajos (51 con
2 Hay que mencionar que en 2017 el gasto real fue de 1.115.402 de euros. La diferencia entre los 1.246.558 euros (ejecutado) y los 1.115.402 euros (proyectos aprobados 2017) se debe a que, durante 2017, se han pagado algunas subvenciones pendientes correspondientes a proyectos de 2016.
30
contrato indefinido y 12 de carácter temporal). Los programas específicos destinados a los jóvenes se describen con más detalle en el Capítulo 6.
1.3.1.3. Programas de empleo social
El mayor peso dentro del presupuesto total de políticas de promoción de empleo lo ocupan los fondos destinados a los diferentes programas de empleo social. Estas medidas se dividen en tres acciones de promoción: Programa de fomento de empleo para personas en situación o riesgo de exclusión en empresas de inserción (ARINSER), Programa de integración laboral de personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo (CEE), y Programa de subvenciones para la promoción, fomento y difusión de la economía social.
El programa de integración de personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo (CEE) tiene como objetivo promover la integración laboral de personas con discapacidad en los CEE a través de ayudas para proyectos generadores de empleo, para el mantenimiento de sus puestos de trabajo y para el funcionamiento de unidades de apoyo que atiendan a los trabajadores con discapacidad. La plantilla de los CEE debe estar compuesta por el mayor número de trabajadores con discapacidad que permita la naturaleza del proceso productivo. En todo caso, el porcentaje de trabajadores con discapacidad no puede ser inferior al 70% del total de la plantilla. Pueden incorporarse a los Centros Especiales de Empleo las personas desempleadas que tengan reconocida oficialmente una minusvalía en un grado igual o superior al 33%. Los fondos destinados a este programa mantienen una tendencia creciente a lo largo del periodo analizado (Cuadro 6 y Figura 16). El peso del gasto destinado a este programa representa más del 50% del gasto total en políticas de promoción, y entre el 11% y 13% del presupuesto total del INAEM. En el 2018, el INAEM destinó un importe de 13,6 millones de euros, lo que supone un crecimiento del 45% respecto al 2014 y 1 millón de euros más respecto al año 2017. El número de beneficiarios, de forma paralela a los gastos, ha ido subiendo, pasando de 1.878 trabajadores con discapacidad en CEE en 2014 a 2.577 en 2018, lo que hace que el coste unitario se mantenga relativamente constante a lo largo de los últimos 5 años, siendo de 5.000 euros en media por persona. Los centros CEE registrados en 2018 fueron 73, cifra que apenas varía con respecto a años anteriores.
Cuadro 6: Programa Centros Especiales de Empleo (CEE)
Presupuesto CEE % sobre total de
promoción
% sobre total de presupuesto
INAEM Beneficiarios Centro 2014 9.363.278 58,9% 12,3% 1.878 68 2015 9.069.253 52,7% 11,5% 2.022 69 2016 10.471.952 52,1% 12,6% 2.132 72 2017 12.777.341 53,0% 13,1% 2.406 72 2018 13.637.154 54,1% 13,5% 2.577 73
Otro de los programas de empleo social es el de fomento del empleo para personas en situación o riesgo de exclusión en empresas de inserción, ARINSER. Su objetivo es favorecer el
31
acceso a un empleo a aquellas personas en situación de exclusión social, facilitando procesos de inserción sociolaboral a través de las empresas de inserción existentes en la comunidad autónoma de Aragón. Está dirigido básicamente a personas en situación o amenaza de exclusión social. Este colectivo es vulnerable por tener mayores dificultades de acceso a puestos de trabajo remunerado, a formación, o a condiciones que mejoran la empleabilidad en el mercado laboral ordinario. En los últimos cinco años se ha multiplicado por dos el presupuesto asignado (Figura 17), lo que indica la importancia que se está otorgando a este programa, aunque las cifras totales en su conjunto son aún modestas.
Figura 16: Programa de integración de personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo (CEE)
Figura 17: Programa ARINSER
9.363.278 9.069.253
10.471.952
12.777.34113.637.154
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
16.000.000
2014 2015 2016 2017 2018
432.532 447.597
707.639 697.880
960.124
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
2014 2015 2016 2017 2018
32
1.3.2. Los beneficiarios de las medidas de promoción de empleo
En este apartado se comentan brevemente los datos sobre el número de beneficiarios de las actividades de promoción de empleo. Las medidas son sumamente heterogéneas, ya que combinan la promoción de la contratación estable para trabajadores con contrato temporal con medidas para el empleo de trabajadores con discapacidad o las denominadas de reinserción social. Las memorias del INAEM incorporan una descripción detallada de dichas medidas, en unos casos para cada año y en otros de la evolución temporal, por lo que en este punto nos limitaremos a señalar algunos aspectos generales, con especial atención a la perspectiva de género.
Figura 18: Beneficiarios de los programas de promoción de empleo
Figura 19: Porcentaje del total de beneficiarios de políticas de promoción sobre el total de parados en Aragón
2.283 2.585 3.010 3.334 3.596
1.5521.757
2.3322.639
2.812
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
2014 2015 2016 2017 2018
Hombres Mujeres
2,9%
4,1%
5,6%
8,0%
9,4%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
9,0%
10,0%
2014 2015 2016 2017 2018
33
Como se comprueba en la Figura 18, donde se recoge el número de beneficiarios de las actividades de promoción de empleo y su distribución por género, este número se incrementa año tras año, alcanzado en 2018 un total de 6.408 beneficiarios, un 7,2% más que el año anterior. A lo largo de todo el periodo 2014-2018, el número de hombres participantes es superior al de mujeres, aunque la presencia relativa de mujeres se incrementa con el paso del tiempo. En 2018, la ratio de mujeres fue del 43%, mientras que en 2014 fue del 40,5%.
Teniendo en cuenta que el número de parados en Aragón ha ido disminuyendo durante el periodo analizado y que el número de beneficiarios ha ido incrementando, se puede decir que la contribución de las medidas de promoción a la mejora de la situación del mercado laboral es notable. El porcentaje del total de beneficiarios sobre el total de parados se ha incrementado de 2,9% en 2014 al 9,4% en 2018 (Figura 19). La situación es diferente si lo analizamos según el género. En concreto, en 2018 la ratio de beneficiarios sobre parados es del 11,1% para los hombres y del 7,8% en el caso de las mujeres, con lo que queda bastante por hacer si se busca paridad en este aspecto.
Una de las características de este tipo de medidas es la gran diferencia del número de beneficiarios entre unas y otras, ya que son medidas muy heterogéneas. El Cuadro 7 presenta las tres que concentran un mayor número de beneficiarios, en torno al 60%. Como se puede observar, la distribución por género es también muy diferente entre unos programas y otros.
Cuadro 7: Beneficiarios de promoción de empleo en los programas seleccionados
Empleo autónomo Contratación estable Coste salarial en CEE
Hombres Mujeres % sobre el total Hombres Mujeres % sobre
el total Hombres Mujeres % sobre el total
2014 55,9% 44,1% 22,5% 53,4% 46,6% 12,2% 62,5% 37,6% 52,2% 2015 55,1% 44,9% 12,8% 53,7% 46,3% 18,3% 64,2% 35,8% 37,3% 2016 50,5% 49,5% 9,9% 49,3% 50,7% 12,5% 63,7% 36,3% 43,4% 2017 49,1% 50,9% 8,1% 47,5% 52,5% 16,3% 63,8% 36,2% 43,9% 2018 51,8% 48,2% 8,7% 48,1% 51,9% 15,7% 64,3% 35,7% 44,1%
El programa de integración laboral de personas con discapacidad en CEE es el que afecta a un mayor número de beneficiarios, en torno al 52% en 2014 y al 44% en 2018. La distribución de este programa por género es la menos equilibrada, dado que a lo largo de los años analizados se mantiene en torno al 36% de mujeres y el 64% de hombres. Los beneficiarios del Apoyo a la contratación estable representan el 15,7% en 2018, frente a los 12,2% del 2014. En cuanto a la representación de las mujeres, ésta supera a la de los hombres a partir del 2016, y en 2018 alcanza el 52%. Finalmente, el programa de empleo autónomo pasó de representar el 22,5% en 2014 al 8,7% en 2018, con lo que parece que es un programa que ha agotado parte de su recorrido. Dentro de este último programa, la presencia femenina se ha ido incrementando con el paso de los años, llegando a superar el 50% en el 2017.
34
1.4. Evolución de las políticas de formación
La formación es una de las principales políticas activas de empleo. Sus principales objetivos son: 1) ajustar la cualificación del capital humano a las necesidades del mercado laboral; 2) formar y recualificar a los trabajadores desempleados hacia los nichos de actividad con más posibilidades de empleo, especialmente de los que tienen graves dificultades de inserción laboral, tales como los desempleados de larga duración, mujeres, jóvenes, inmigrantes y personas con discapacidad, e 3) impulsar y extender entre las empresas y las personas trabajadoras, empleadas y desempleadas, una formación que responda a las necesidades del mercado laboral y esté orientada a la mejora de su empleabilidad, así como a incrementar la competitividad empresarial.
1.4.1. La evolución del gasto en las distintas medidas de formación
El carácter plurianual de muchos de los programas de formación supone la afectación del presupuesto de diferentes ejercicios económicos a la hora de contabilizar la financiación de las distintas acciones formativas. En las memorias anuales del INAEM se ofrece el presupuesto definitivo disponible correspondiente a cada ejercicio y la ejecución del mismo. Debe tenerse en cuenta que, con el presupuesto del ejercicio t, se ha financiado tanto la liquidación de acciones formativas comenzadas en el año anterior (t-1), como los anticipos correspondientes a acciones formativas comenzadas en t y que concluirán en el ejercicio siguiente (t+1). Por otro lado, resulta de interés conocer el presupuesto consignado para las convocatorias publicadas y resueltas en t y el importe de las subvenciones concedidas al amparo de dichas convocatorias. Por último, desde un enfoque de resultados, se ofrece información del coste final de aquellas acciones formativas concluidas en t, independientemente del año en que éstas se hubiesen iniciado y de que el pago de las mismas haya afectado al presupuesto de diferentes ejercicios económicos.
Este coste efectivo, independientemente del ejercicio presupuestario al que se imputa, se recoge en la Figura 20. El presupuesto total asignado (se incluye tanto la formación para el empleo financiada por el Gobierno de Aragón y el Fondo Social Europeo (FSE), Programa Operativo 2014-2020, como los planes estatales financiados por la conferencia Sectorial y el FSE, Programa Operativo 2014-2020) y ejecutado a los programas de formación muestra una tendencia creciente a lo largo del periodo analizado, a excepción del año 2016, cuando se observa una ligera disminución del 2,5% respecto al 2015. El 2018 es el año con una mayor dotación en lo que se refiere a presupuesto asignado, 50,2 millones de euros frente a los 48,2 millones de euros del año 2017, lo que representa un incremento del 4,1% respecto al año 2017 y un 12,5% con respecto a 2015. Sin embargo, los 42,5 millones de euros del presupuesto ejecutado en el año 2018, suponen un 1,2% menos que en 2017. El porcentaje de presupuesto ejecutado sobre el total asignado es del 85% en 2018, 4 puntos porcentuales más bajo que en 2017 (89%).
Atendiendo al presupuesto ejecutado como porcentaje del PIB aragonés (Figura 21), el perfil refleja la evolución del gasto formativo, que pasa de ser el 0,13% en 2015 al 0,09% en 2018.
35
Esto indica que los gastos ejecutados en este tipo de políticas se han incrementado con menos intensidad que el PIB, es decir, que la intensidad de la demanda para cubrir necesidades formativas ha caído en el mercado de trabajo aragonés, sin duda debido al descenso en el número de parados que se ha observado durante estos años.
Figura 20: Evolución del presupuesto asignado y ejecutado en políticas de formación
Figura 21: Presupuesto ejecutado en políticas de formación como porcentaje del PIB aragonés
Una vez analizado el presupuesto total se estudia la evolución de sus principales componentes. Los programas de formación contemplados por el INAEM se pueden agrupar en tres bloques. El primero son las convocatorias de Formación para el empleo, que aglutina más del 80% del presupuesto total en políticas de formación. El segundo se refiere a los contratos que son los diferentes programas de formación encargados a terceros para su realización, entre los que cabe descartar el programa "Aragón habla Inglés" y el Programa "Habilidades para el empleo". Este grupo concentra menos del 5% del presupuesto total en formación. El tercer grupo son los convenios y resolución de concesiones directas, que representaron en 2017-2018 el 12,2% del presupuesto total en formación.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2014 2015 2016 2017 20180
10.000.000
20.000.000
30.000.000
40.000.000
50.000.000
60.000.000
Porc
enta
je d
e ej
ecuc
ión
Pres
upue
sto
asig
nado
y
ejec
utad
o
Presupuesto Ejecución % de ejecución
0,13% 0,13%
0,10% 0,10%0,09%
0,04%
0,06%
0,08%
0,10%
0,12%
0,14%
0,16%
0,18%
0,20%
2014 2015 2016 2017 2018
36
Cuadro 8: Evolución del gasto en los diferentes grupos de medidas de políticas de formación
Presupuesto total
ejecutado en formación
Formación trabajadores Contratos
Convenios y resolución de
concesión directa
2014 33.420.650 31.448.917 1.971.733 2015 35.720.290 26.379.364 1.534.069 3.498.451 2016 33.923.296 28.370.817 719.066 4.833.413 2017 43.072.504 36.334.999 1.500.539 5.236.966 2018 42.576.828 35.169.310 2.205.206 5.202.312
Figura 22: Porcentaje del gasto en los diferentes grupos de medidas sobre el total de presupuesto ejecutado en políticas de formación
En el presente informe, los análisis se centran exclusivamente en los programas relativos a la formación para el empleo. La ejecución de la formación para el empleo puede ser desarrollada directamente por el INAEM a través de sus centros propios, o bien puede encargarla a terceros a través de una subvención utilizando las convocatorias y los convenios de colaboración donde se establecen los criterios para su implementación.
La Figura 23 descompone el gasto de formación en tres grandes grupos: Formación para trabajadores desempleados, Escuelas Taller y Talleres de Empleo (ET y TE), y Formación para trabajadores prioritariamente ocupados.
2014 2015 2016 2017 2018% Convenios 5,9% 9,8% 14,2% 12,2% 12,2%% Contratos 4,3% 2,1% 3,5% 5,2%% Formación 94,1% 73,8% 83,6% 84,4% 82,6%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
37
Figura 23: Distribución del gasto de formación en formación trabajadores desempleados; Escuelas Taller y Talleres de Empleo y Formación trabajadores prioritariamente ocupados.
Una primera conclusión relacionada con la distribución del gasto es que ésta es muy variable en el transcurso de los años considerados. Los tres programas mayoritarios concentraron en el año 2018 el 77% del gasto total en políticas de formación, cifra que superaba el 90% en el 2014, lo que indica la aparición de nuevos programas con objetivos más específicos. Para 2017 y 2018, los datos hacen referencia a pagos correspondientes a anticipos de cursos iniciados en 2018 y liquidaciones de cursos finalizados en 2018. El coste total de los cursos finalizados en los años 2017 y 2018 suele ser inferior a los valores que aparecen en los análisis (ver Cuadro 9).
Cuadro 9: Presupuesto convocado, adjudicado y el coste de acciones finalizadas
Convocado,
licitado o previsto 2018
Adjudicación 2018
Coste acciones finalizadas en
2018 Formación destinada a trabajadores desempleados 13.537.250 13.176.992 13.449.767
2017 Escuelas Taller y Talleres de Empleo 14.556.218 14.430.297 6.071.113
Formación para trabajadores prioritariamente ocupados 7.036.043 6.688.352 4.493.285
Formación destinada a trabajadores desempleados 17.361.222 17.171.346 12.121.704 2018 Escuelas Taller y Talleres de Empleo 12.083.373 11.627.144 2.688.411 Formación para trabajadores prioritariamente
ocupados 14.856.413 14.180.910 5.804.904
57,6%
22,4%
35,6% 32,5%28,4%
16,5%
28,0%
27,1%
17,2% 21,0%
19,4%
21,8%15,0% 31,1%
27,9%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
2014 2015 2016 2017 2018
% Formación Desempleados % Formación Ocupados % ET y TE
38
El programa de formación a desempleados, aunque está destinado prioritariamente a estos trabajadores, puede ser seguido por trabajadores ocupados hasta una ratio máxima del 40% según la Ley del 30/2015. El gasto del programa de formación dirigido a desempleados (Figura 24) varía considerablemente de un año a otro. En 2014, el gasto asciende a 19,2 millones de euros, suponiendo así el 57,5% del total. Sin embargo, en 2015, bajó a menos de la mitad, registrando una cifra de 8 millones de euros. En el periodo comprendido entre 2015 y 2017 el gasto en formación a desempleados siguió una tendencia creciente para disminuir en 2018, cuando alcanzó los 12,1 millones de euros, lo que supone casi 2 millones de euros menos que en 2017 (13,987 millones). Su peso sobre el total del gasto en formación varía de un año a otro, 35,6% en 2016, 57,6% en 2017 y 28,4% en 2018.
Figura 24: Gasto en formación destinado a trabajadores desempleados
Los trabajadores que han participado en la formación destinada a desempleados se mantienen relativamente constantes a lo largo del periodo 2016-2018 (Cuadro 10), con lo que el coste por trabajador se mantiene estable. En 2018 participaron un total de 5.776 alumnos, lo que supone un aumento del 9% con respecto a 2017 (5.303 alumnos). La participación de las mujeres en este programa representó el 50,5% en 2018, frente al 57,3% del 2016.
Cuadro 10: Plan de formación destinado prioritariamente a trabajadores desempleados
Total coste finalizado Participantes Coste Total Hombres Mujeres Hombres Mujeres Total
2016 7.362.912 3.143.575 4.219.337 2.516 3.377 5.893 2017 13.449.767 6.558.759 6.891.009 2.586 2.717 5.303 2018 12.121.704 6.002.090 6.119.614 2.860 2.916 5.776
El Plan de formación destinado prioritariamente a trabajadores ocupados se centra en la financiación de planes de formación para proporcionar los conocimientos y prácticas adecuadas a las competencias requeridas en el mercado de trabajo. Estas medidas están
19.240.000
8.000.000
12.082.75813.987.123
12.071.011
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
2014 2015 2016 2017 2018
39
dirigidas prioritariamente a: 1) trabajadores asalariados; 2) trabajadores fijos discontinuos en los períodos de no ocupación; 3) trabajadores desempleados en período formativo; 4) trabajadores en suspensión temporal de contrato, y 5) trabajadores cuyo régimen de cotización contemple el pago de la cuota por concepto de formación profesional.
El presupuesto ejecutado de estas acciones formativas representó en 2018 el 21% del gasto total en formación, frente a los 28% del año 2015. La evolución del gasto en formación en este apartado es variable de un año a otro. De los 10 millones de euros destinados a este programa en 2015, se ha pasado a 7,4 millones de euros en 2017, registrando así una bajada del 30%, y en 2018 se ha recuperado parte de este descenso alcanzando los 8,9 millones.
Figura 25: Plan de formación destinado prioritariamente a trabajadores ocupados
En el año 2018 participaron 21.180 alumnos en este programa (Cuadro 11), un 44% más que los del año 2017. A lo largo del periodo 2016-2018, la ratio de participación femenina se mantiene por encima de la masculina, siendo del 54% en 2017 y del 58% en 2018.
Cuadro 11: Plan de formación destinado prioritariamente a trabajadores ocupados
Coste finalizado Participantes total Hombres Mujeres Hombres Mujeres Total 2016 9.344.654 4.126.166 5.218.488 9.470 11.977 21.477 2017 4.493.285 2.064.491 2.428.794 6.738 7.927 14.665 2018 5.804.904 2.413.229 3.391.676 8.805 12.375 21.180
Las Escuelas Taller y Talleres de Empleo constituyen un programa de formación en alternancia con el empleo destinado a jóvenes desempleados menores de 25 años (Escuelas taller) y desempleados mayores de 25 años (Talleres de empleo). Estas personas se forman en una profesión adquiriendo experiencia profesional a la vez que realizan un trabajo o servicio de utilidad pública. El programa se complementa con apoyo escolar para permitir así la recuperación de los niveles educativos abandonados y alcanzar los objetivos de la educación secundaria obligatoria previstos en la Ley de Educación. Esto incluye módulos de
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
2014 2015 2016 2017 2018
40
alfabetización informática, igualdad de género, salud laboral, medio ambiente, o la elaboración de páginas web, todo ello dirigido a la adquisición de hábitos, destrezas y actitudes para facilitar la inserción laboral.
La participación de este programa dentro del gasto en formación en 2018 (Figura 26) fue del 27,9%, 3,2 puntos porcentuales por debajo del año 2017 (31,1%) y 12,8 puntos porcentuales por encima respecto a 2016. El gasto en dicho programa pasó de 7 millones de euros en 2015 a casi duplicar su cifra en 2017. Sin embargo, se ha visto reducido en el 2018 a 11,8 millones de euros, registrando así una bajada del 16% respecto al año anterior. En todo caso, parece que el INAEM ha apostado claramente por esta actividad formativa en los dos últimos años considerados.
Figura 26: Presupuesto ejecutado de los programas Escuelas Taller y Talleres de Empleo
1.4.2. Los beneficiarios de las medidas de formación para el empleo
A lo largo de del periodo 2014-2018 se han formado un total de 151.480 alumnos en los distintos programas. La evolución temporal de dicha participación indica que en los años 2015 y 2017 ha sido claramente menor la participación, y mayor en 2016 y 2018. El máximo se alcanzó en 2016 con una cifra de 39.557 participantes, y en el 2017 se formaron 11.680 personas menos (27.877 alumnos formados). Aunque el último año supuso un aumento en la matriculación del 16% con respecto al 2017, no se llegó a alcanzar la cifra registrada del 2016.
Si analizamos la evolución de los participantes en cada uno de los programas de formación se observa un patrón muy similar a lo que acabamos de comentar. En 2017, el descenso se da tanto en los alumnos de los programas dirigidos a desempleados como en los planes de formación para ocupados, aproximadamente un 33% y un 22%, respectivamente. Sin embargo, el número de alumnos en Proyectos de Escuelas Taller y Talleres de Empleo, que asciende a 1.398 en 2014, disminuyó a tan solo 167 participantes en 2018. Si analizamos estos datos en términos de gasto, resulta que en 2018 el INAEM destinó 11,8 millones de euros al programa de formación en Escuelas Taller y Talleres de Empleo frente a los 6,7 millones
6.490.1497.787.124
5.100.632
13.377.90511.869.777
02.000.0004.000.0006.000.0008.000.000
10.000.00012.000.00014.000.00016.000.000
2014 2015 2016 2017 2018
41
registrados en 2014. Cabe destacar que los 9 proyectos finalizados en 2018 suponen un número sensiblemente menor respecto a los registrados en 2017 (39 proyectos). La diferencia se explica porque, al tratarse de programas plurianuales, éstos tienen un desarrollo que puede abarcar hasta 3 ejercicios presupuestarios diferentes. Puede suceder que un año se contabilicen pocos proyectos finalizados, pero no implica que sean los únicos, ya que coinciden en el tiempo con otros proyectos aún en desarrollo. Así, en 2018, a la vez que finalizaron 9 proyectos, se iniciaron otros 59, que finalizarán en el año 2019. Los resultados de estos proyectos se reflejarán en la memoria del año 2019. Realmente, en 2018, de los 11,8 millones de euros gastados sólo 2,6 corresponden a este año, mientras que el resto son pagos correspondientes a proyectos iniciados y que serán contabilizados en 2019.
Cuadro 12: Número de alumnos por tipo de formación
Total alumnos
formados Desempleados
formados Ocupados formados
Escuelas taller y Talleres de
Empelo
2014 27.499 20.582 6.917 1.398
2015 18.682 16.357 2.325 543
2016 39.557 25.130 14.427 919
2017 27.877 16.658 11.219 573
2018 37.865 19.771 18.094 167
En la Figura 27 se recoge el porcentaje que representan los trabajadores participantes en la formación para el empleo sobre la población activa. Este porcentaje decrece ligeramente del 4,2% en 2014 al 2,9% en 2015, pero dobla su valor en 2016 (6,1%) para volver a bajar de nuevo en 2017 (4,4%). Finalmente, en 2018 aumenta para situarse en el 5,9%. Por otra parte, los ocupados formados representan el 2,8% del total de la población activa en 2018, un punto porcentual por encima del 2017 (1,8%).
Figura 27: Porcentaje de total alumnos formados sobre la población activa de Aragón
4,2%
2,9%
6,1%
4,4%
5,9%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
2014 2015 2016 2017 2018
42
En cuanto al género de los participantes (Cuadro 13), se mantiene la estructura de años anteriores con un mayor porcentaje de mujeres que de hombres, 52% en 2014-2015 y 55% en 2018. En cuanto al número de cursos, desciende en 2015 a pesar del aumento del gasto, haciendo que el coste por curso realizado aumente de 25.788 euros a 34.482 euros. A partir de 2016, el número de cursos realizados mantiene una tendencia ligeramente creciente de forma paralela al presupuesto disponible. Este último hace que el coste por curso se mantenga más o menos estable en torno a los 19.000 euros. El crecimiento promedio en el número de cursos durante el periodo 2016-2018 (Cuadro 14) fue del 3%, mientras que el presupuesto cayó en media un 1,4%, lo que refleja que se ha hecho un esfuerzo por mantener la oferta de cursos a pesar del recorte presupuestario. De forma similar, el número de horas de formación se ha mantenido estable durante los últimos 5 años, situándose en torno a un promedio de 275.000 horas. Por su parte, el coste de una hora de formación subió de 98 euros en 2014 a 112,1 euros en 2018, registrando así una subida del 22%.
Cuadro 13: Distribución de los alumnos formados por sexo
Año Hombres Mujeres Total Alumnos % Hombres % Mujeres 2014 12.983 14.516 27.499 47,2% 52,8% 2015 8.874 9.808 18.682 47,5% 52,5% 2016 18.148 21.409 39.557 45,9% 54,1% 2017 13.693 14.184 27.877 49,1% 50,9% 2018 16.855 21.010 37.865 44,5% 55,5%
Cuadro 14: Cursos, horas de formación, coste por curso y por alumno
Año Nº cursos Nº de horas Presupuesto ejecutado
Coste por hora
Gasto por curso
Gasto por alumno
2014 1.651 318.644 42.576.828 133,6 25.788 1.548 2015 1.237 273.389 43.072.504 157,6 34.820 2.305 2016 1.785 243.607 33.923.296 139,3 19.004 857 2017 1.866 249.818 35.720.290 143,0 19.142 1.281 2018 1.932 290.300 33.420.650 115,1 17.298 882
A continuación, analizamos las cifras relativas a los alumnos formados en relación con el mercado laboral en Aragón. En el Cuadro 15 figuran el número alumnos desempleados formados cada año, el promedio mensual de parados registrados y el cociente entre estas dos cifras que se utiliza como una medida de la intensidad de la actividad formativa sobre la situación de desempleo. Los datos reflejan una mayor concentración de estudiantes en el año 2018, representando los matriculados casi el 29% de los parados registrados. La ratio de los alumnos formados sobre el total de parados en Aragón es creciente a lo largo del periodo 2014-2018, debido probablemente al notable descenso en las cifras de paro registrado. Contrasta la cifra del 15% del año 2014-2015, la menor de todo el periodo, con el valor que esta ratio alcanza en los años 2016-2018, por encima del 20%, y especialmente importante el resultado de 2018 que casi asciende al 30%.
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Cuadro 15: Número de matrículas y de personas desempleadas en cada año
Desempleados
formados Parados registrados (miles
de personas) % Desempleados/paro
registrado 2014 20.582 131,3 15,7% 2015 16.357 105,3 15,5% 2016 25.130 95,8 26,2% 2017 16.658 74,6 22,3% 2018 19.771 68,3 28,9%
Dentro de los diferentes programas en “Convenios y resolución de concesión directa” cabe destacar el programa de Prácticas No Laborales (PNL) celebrado entre el INAEM, los Agentes Sociales y la Universidad de Zaragoza. La participación en este programa permite a los alumnos formarse y a la vez aprender un oficio en una situación real de empleo. Las PNL no solo constituyen un elemento fundamental en el aprendizaje de una profesión, sino que también facilitan la inserción laboral y el proceso de incorporación a la actividad laboral. El número de alumnos beneficiarios de esta medida se mantiene relativamente estable a lo largo del periodo 2014-2018. Durante el año 2014 se realizaron 2.464 prácticas en un total de 1.259 empresas, y en 2018 dichas cifras se incrementaron a 2.651 participantes distribuidos en 1.650 empresas (Cuadro 16).
Cuadro 16: Evolución de alumnos formados en los diferentes programas de formación
Alumnos formados en ACC Alumnos PNL Empresas de PNL Jóvenes Plan FIJA
2014 2.464 1.259
2015 655 2.677 1.764 244 2016 986 2.136 1.222 197 2017 1.283 2.360 1.306 219 2018 976 2.651 1.605 380
Otro de los programas del Convenio con los Agentes Sociales es el Plan de Formación e Inserción Juvenil de Aragón (Plan FIJA). Su objetivo es la formación en alternancia con el empleo destinado a jóvenes con baja cualificación. Este programa propicia un sistema dual que combina el desempeño de un trabajo efectivo en una empresa con la formación profesional, promoviendo que su cualificación responda a los requerimientos del tejido empresarial aragonés. Para el logro de sus objetivos, el Plan Fija realiza acciones dirigidas a los dos actores principales del programa: jóvenes desempleados y empresas de Aragón. A lo largo del periodo 2014-2018 han participado en el Plan FIJA 1.040 jóvenes, de los cuales 380 corresponden al año 2018.
Se termina este análisis de la formación con las tasas de alumnos que han sido contratados tras finalizar su formación, cifras publicadas por el INAEM en sus memorias anuales. En el Cuadro 17 se recoge la evolución de la inserción de alumnos formados en los plazos de 6 y 12 meses tras finalizar la formación. La ratio de alumnos contratados en el plazo de 6 y 12 meses tras finalizar la formación se mantiene estable a lo largo del periodo 2014-2017 en torno al
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45% y 53%, respectivamente. Sin embargo, en 2018 solo el 37% y el 43% de los alumnos formados fueron contratados en el plazo de 6 y 12 meses, respectivamente, tras finalizar la formación. Hay que tener en cuenta que en el año 2018 la forma de medir la inserción laboral de los alumnos fue modificada, por eso se observa un descenso porcentual significativo respecto al año anterior ya que se estima únicamente la inserción relacionada, es decir, se observa que la contratación del alumno tenga relación con el curso que ha realizado.
Cuadro 17: Tasa de inserción en el mercado laboral de alumnos formados
Año En 6 meses (a) En 12 meses (b) 2014 44% 59% 2015 45% 55% 2016 45% 53% 2017 45% 53% 2018 37% 43%
(a) Alumnos contratados en el plazo de 6 meses tras finalizar la formación. (b) Alumnos contratados en el plazo de 12 meses tras finalizar la formación.
1.5. Evolución de las políticas de intermediación
En este apartado se presenta un breve resumen de las actividades de intermediación llevadas a cabo por el INAEM durante el periodo 2014-2018. La intermediación laboral entre demandantes (trabajadores) y ofertantes de trabajo (empresas) constituye una de las principales funciones del INAEM. Sus principales funciones son las siguientes: 1) la gestión de las ofertas y demandas de empleo; 2) la recepción de las comunicaciones de contratos; 3) la autorización y supervisión de las Agencias de Colocación en el ámbito de Aragón; 4) la coordinación de la Red Europea de Servicio de Empleo (EURES) en Aragón y 5) el Servicio de apoyo a la creación de empresas.
Cuadro 18: Evolución del presupuesto ejecutado de políticas de intermediación y su porcentaje sobre el total.
Presupuesto total ejecutado por INAEM
Presupuesto ejecutado Intermediación
% de intermediación sobre el total
2014 75.931.323 5.201.219 6,8% 2015 79.090.133 5.391.252 6,8% 2016 83.196.000 7.863.149 9,5% 2017 97.285.804 10.086.003 10,4% 2018 101.258.257 12.489.258 12,3%
En el Cuadro 18 y en la Figura 28 se recogen la evolución del presupuesto en políticas de intermediación y su porcentaje sobre el presupuesto total ejecutado del INAEM. Como se puede observar, de forma paralela al presupuesto total del INAEM, los gastos en los diferentes servicios de programas de intermediación siguen una senda creciente, indicando que cada vez
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se le concede más importancia. En el año 2014, los servicios de intermediación ejecutaron un valor de 5,2 millones de euros, lo que representa el 6,8% del total presupuestado por el INAEM. En 2016, el gasto creció un 45% respecto al año anterior, mientras que en el año 2018 se llegó casi a triplicar la cuantía de 2014 (2,5 veces), superando los 12 millones de euros, cifra que representa el 12,3% del presupuesto total.
Esa evolución creciente se debe, en parte, a que el año 2017 ha significado un punto de inflexión en el programa de intermediación del INAEM. De hecho, en dicho año se mejoró y afianzó un cuestionario como herramienta que facilita el diagnóstico de empleabilidad y permite definir mejor el itinerario personalizado de cada demandante. Se apuesta por mecanismos de escucha activa, tanto a empresas como demandantes de empleo.
Respecto a las empresas, se ha iniciado un proceso de mejora en la atención y acercamiento a los empleadores de los servicios del INAEM, y se ha apostado por una especialización y mejora de la gestión de la oferta.
En cuanto a los demandantes, el INAEM trabaja en la segmentación y personalización de la orientación en función del colectivo atendido, individualizando las respuestas. A partir de 2016, se puso en marcha un programa para la atención, orientación profesional e inserción laboral de desempleados de larga duración. Su presupuesto en 2016 fue de 2,9 millones, que se incrementó a 3,6 millones de euros en 2018. En la misma línea, se han elaborado guías respecto a personas paradas de larga duración y jóvenes, y se ha puesto en práctica en el 2018 el Programa experimental para personas jóvenes desempleadas (PEJ), con un presupuesto de 3,6 millones de euros, que ha supuesto el 28,7% del gasto total en políticas de intermediación.
Hasta el año 2016, el Programa integral para la mejora de la empleabilidad y la inserción (PIMEI) para Entidades sin ánimo de lucro representaba el mayor porcentaje en el gasto de intermediación. De hecho, en el año 2015 dicho porcentaje fue del 85%, y ha ido bajando progresivamente hasta alcanzar solo el 38% en 2018, dejando paso a nuevos programas como los comentados previamente (Cuadro 19). El gasto ejecutado en este programa en 2018 fue de 4,7 millones de euros, frente a los casi 5 millones de euros en 2017.
Figura 28: Presupuesto ejecutado en programas de intermediación
5.201.219 5.391.252
7.863.149
10.086.003
12.489.258
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
2014 2015 2016 2017 2018
46
Cuadro 19: Evolución del presupuesto en políticas de intermediación
Presupuesto Intermediación Presupuesto PIMEI % PIMEI sobre el total
intermediación 2014 5.201.219 3.226.500 62% 2015 5.391.252 4.585.500 85% 2016 7.863.149 4.374.565 56% 2017 10.086.003 4.984.500 49% 2018 12.489.258 4.758.560 38%
El indicador más relevante de la intermediación es el número de trabajadores que demandan empleo, puesto que todos los programas seguirán tendencias derivadas del mismo. En la Figura 29 se presenta el porcentaje de demandantes de empleo inscritos en el INAEM como porcentaje de la población activa, donde se comprueba claramente la tendencia decreciente que comenzó en el año 2014 como consecuencia del crecimiento económico que se tradujo en una mejora del mercado laboral. El porcentaje decrece 6,5 puntos porcentuales entre 2014 y 2018 (del 22,26% al 15,7%), lo que supone unas 43.915 demandas menos (de 144.804 en 2014 a casi 101.000 en el 2018). La ratio de trabajadores inscritos sobre población activa se sitúa en el 15,7% en 2018, 0,7 puntos porcentuales menos que 2017.
La distribución geográfica se mantiene relativamente constante a lo largo de todo el periodo. Huesca presenta el menor valor todos los años, a distancia de las otras dos provincias. Teruel tiene los valores más altos, aunque bastante cercanos a los de Zaragoza. Se trata de trabajadores tanto empleados como desempleados.
Figura 29: Porcentaje de trabajadores inscritos como demandantes de empleo sobre población activa
En la Figura 30 aparece el porcentaje de demandantes que están inscritos como parados. Para el conjunto de Aragón se observa que hay un ligero descenso de este porcentaje entre 2014 (73%) y 2018 (68%). Aunque la situación es homogénea en las tres provincias, la intensidad del descenso de demandantes parados sobre demandantes de empleo es diferente. La
10%
12%
14%
16%
18%
20%
22%
24%
26%
2014 2015 2016 2017 2018
HUESCA TERUEL ZARAGOZA ARAGÓN
47
provincia de Zaragoza registró el menor descenso: 4 puntos porcentuales en 2018 respecto a 2014 (73% en 2014 frente a los 68% en 2018). En Huesca el porcentaje de desempleados sobre inscritos decrece desde el 68,3% en el año 2014 al 59,7% en 2018, perdiendo así 8,5 puntos porcentuales. En Teruel se produce un descenso de 6 puntos porcentuales entre 2014 y 2018. Esta última provincia, mientras que hasta el año 2016 protagonizaba las menores ratios, en 2018 se sitúa en segundo lugar detrás de Zaragoza con un porcentaje del 61%. En todo caso, los datos indican que es la provincia de Zaragoza en la que es más intenso este proceso.
Figura 30: Porcentaje de parados sobre demandantes de empleo
El Cuadro 20 refleja la totalidad de servicios prestados por el INAEM a sus demandantes durante el periodo estudiado. Estos servicios incluyen, entre otros, la orientación laboral, los itinerarios de inserción, cursos de formación, escuelas taller, prácticas no laborales, etc. En las tres provincias el número de servicios prestados ha ido disminuyendo a lo largo del periodo 2014-2018.
Las tres provincias coinciden en que el mayor descenso se registró en el año 2017 con respecto al año 2016, 9% en Huesca, 11% en Teruel y 8% en Zaragoza. El último año se registra un descenso bastante moderado respecto a 2017 en el caso de Huesca (4%) y Zaragoza (2%). Teruel, por su parte, mantiene una oferta idéntica al 2017 con una cifra de 38.072 servicios.
Cuadro 20: Número de servicios de intermediación por provincia
HUESCA TERUEL ZARAGOZA ARAGÓN 2014 79.045 45.625 363.375 488.045 2015 72.956 38.642 348.337 459.935 2016 69.922 42.714 325.344 437.980 2017 63.372 38.074 298.618 400.064 2018 60.897 38.072 293.456 392.425
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2014 2015 2016 2017 2018
HUESCA TERUEL ZARAGOZA ARAGÓN
48
Si se analiza la distribución del uso de los servicios del INAEM por género a lo largo del periodo 2014-2018 (Figura 31), se observa que el porcentaje de mujeres sobre el total de usuarios ha ido creciendo en las tres provincias de manera muy significativa. En el año 2014, las 244.561 mujeres que utilizaron algún servicio del INAEM representaban el 50,1% sobre el total de usuarios, cifra que asciende al 55% en 2018, a pesar de que el número total de mujeres baja a 215.659. Esto indica que la tendencia iniciada con la crisis de un porcentaje creciente de hombres que accedían a los servicios de intermediación se ha revertido a medida que la crisis ha ido remitiendo. La distribución de mujeres por provincias en la comunidad autónoma de Aragón se refleja en la Figura 31. Con algunas variaciones, la tendencia es similar en las tres. En 2018, Zaragoza cuenta con un 55% de usuarias de los servicios de intermediación, en Huesca este porcentaje es del 54,1% y Teruel del 53,4%.
Figura 31: Porcentaje de mujeres que reciben servicios de intermediación
Entre las competencias del Servicio de Intermediación se encuentran las funciones de ejecución en materia de intermediación laboral (casación de la oferta y la demanda de empleo), y las relativas a la obligación de los empresarios de registrar o, en su caso, comunicar los contratos laborales en los términos legalmente establecidos. El Cuadro 21 muestra la evolución del total de colocaciones de demandantes, distinguiendo aquellas colocaciones que han sido directas y las que han tenido algún servicio previo. El Cuadro 22 muestra para cada año el número de contratos comunicados y el número de puestos de trabajo ofertados por el INAEM. Se observa que el número de contratos comunicados mantiene una tendencia creciente a lo largo del periodo analizado. En 2018, el número total de contratos comunicados asciende a 640.332, suponiendo un crecimiento del 38,3% respecto al año 2014.
El comportamiento en las tres provincias es muy similar al de la total de Aragón. Durante 2018, se generaron en Aragón 339.240 colocaciones de demandantes, de las cuales 11.500 (3,39%) fueron gestionadas directamente por el INAEM. Por otro lado, se contabilizaron 128.357
42%
44%
46%
48%
50%
52%
54%
56%
HUESCA TERUEL ZARAGOZA ARAGÓN
2014 2015 2016 2017 2018
49
colocaciones de demandantes que han recibido algún servicio del INAEM relacionado con la mejora de su ocupabilidad, lo que supone un 37,84% del total de colocaciones de demandantes en la comunidad autónoma.
Cuadro 21: Evolución del total de colocaciones de demandantes, colocaciones directas y con servicios previos
Total colocaciones demandantes
Colocaciones directas
Colocaciones con servicios previos
2014 305.334 7.720 73.655 2015 324.316 9.161 77.006 2016 332.651 10.014 91.276 2017 347.497 11.268 93.438 2018 339.240 11.500 128.357
La oferta de empleo la constituyen los puestos de trabajo que las empresas desean cubrir por encontrarse disponibles o vacantes. Las ofertas registradas en el Instituto Aragonés de Empleo han experimentado en 2018 un incremento del 2,06% con respecto al año anterior. Los puestos ofertados a través de dichas ofertas de empleo han crecido en un 10,6%. Es indudable que la mejora de la situación económica a partir de 2014 tiene su reflejo en el rápido crecimiento de oferta de trabajo.
Cuadro 22: Número de contratos y puestos ofertados
2014 2015 2016 2017 2018 Nº de contratos
Huesca 77.612 87.167 93.744 102.014 100.673 Teruel 37.918 40.216 43.366 52.552 53.081 Zaragoza 347.274 380.598 428.561 473.998 486.578 Aragón 462.804 507.981 565.671 628.564 640.332
Puestos ofertados Huesca 2.501 3.465 4.088 4.527 4.987 Teruel 1.611 2.164 2.693 3.109 3.592 Zaragoza 10.186 13.522 13.457 18.550 20.373 Aragón 14.298 19.151 20.238 26.186 28.952
Para terminar con esta breve descripción de los beneficiarios y de los servicios de intermediación, cabe recordar que un importante número de colocaciones sólo son comunicadas al INAEM y que, por tanto, éste solo gestiona un número reducido de vacantes. Aunque no sean totalmente gestionadas por el Instituto, hay otras vacantes que reciben algún tipo de gestión por parte de los servicios de intermediación. Durante el periodo 2014-2018 se generaron en Aragón más de un millón y medio de colocaciones, de las cuales el 3% fueron gestionadas directamente por el INAEM (49.663 colocaciones). Dicho porcentaje creció del 2,53% en 2014 al 3,39% en 2018. En cuanto al análisis por provincias, cabe destacar que la
50
provincia de Teruel no solo presenta un porcentaje más alto del total de Aragón, sino que además presenta una pauta creciente, 5,6% en el 2018 frente a los 3,9% del 2014.
Figura 32: Colocaciones gestionadas por el INAEM
Hay otras vacantes que reciben algún tipo de gestión relacionada con la mejora de su ocupabilidad (Orientación Profesional, Formación para el empleo o participación en planes de adquisición de experiencia). El porcentaje de colocaciones que han utilizado algún tipo de servicio previo (Figura 32) crece entre 2014-2018 en las tres provincias, superando en 2018 el 36% en todas ellas. En Zaragoza se alcanza el 38% en 2018, creciendo cerca de 12 puntos porcentuales respecto a 2017. Algo parecido ocurre en Huesca y en Teruel.
1.6. Resumen de la evolución de las políticas activas del INAEM en el periodo 2014-2018
La evaluación de políticas activas del mercado de trabajo es una temática ampliamente tratada en la literatura económica internacional, pero que no lo ha sido tanto en España debido a la escasez de datos disponibles. El Instituto Aragonés de Empleo (INAEM), organismo autónomo adscrito al Departamento de Economía y Empleo del Gobierno de Aragón, puso en marcha en 2016 su Plan Estratégico para el período 2016-2019 basado en cinco ejes de actuación. Las distintas políticas activas de empleo están distribuidas en tres áreas: intermediación, promoción de empleo y formación. Dichas políticas deben aunar un conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación que se dirijan a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, el mantenimiento del empleo, la promoción profesional de las personas ocupadas, y el fomento del espíritu empresarial y de la economía social.
A lo largo de este capítulo, se ha analizado la evolución de los diferentes programas de políticas activas de empleo en Aragón llevados a cabo durante el periodo 2014-2018. Examinando la trayectoria de las fuentes de financiación del INAEM, se constatan variaciones significativas a lo largo del periodo. La proporción de la aportación del Gobierno de Aragón se mantiene estable en torno al 51-52%, mientras que el porcentaje que representa el Fondo Social Europeo (FSE) ha ido disminuyendo, pasando del 14% en 2016 al 11% en 2018. En
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cuanto a la aportación del Estado, en el año 2017 alcanzó un 41% del presupuesto total, mientras que en 2016 y 2018 se situaba en torno al 37% y al 34%, respectivamente.
Durante el periodo 2014-2018, la evolución del presupuesto asignado al INAEM sigue una trayectoria creciente, a excepción del 2016, cuando se observa una disminución del 1,9% con respecto al año anterior. El año 2018 es el año con un mayor presupuesto, 123,3 millones de euros, un 4,1% por encima del año anterior y un 45% más que en el 2014. De este presupuesto solo se ha ejecutado un 82,1% de los fondos, 101,3 millones de euros. A lo largo de todo el periodo existe una discrepancia entre el presupuesto asignado y el ejecutado, siempre por encima del 10% (más de 10 millones de euros). Esto sugiere la necesidad de un análisis detallado de los diferentes programas con el objeto de detectar si las diferencias se originan de manera sistemática por algún programa en concreto. La presencia de desajustes sistemáticos aconsejaría su revisión, puesto que podrían estar dotados por encima de lo que se necesita, y debería llevarse a cabo un proceso de reasignación o el diseño de nuevos programas.
Aunque la trayectoria de gasto en políticas activas de empleo es creciente, su peso sobre el PIB aragonés sigue estando por debajo de los niveles alcanzados en años anteriores, que se situó en promedio en un 0,3% para el periodo 2010-2014. Probablemente, se debe a que la reactivación de la economía aragonesa ha traído consigo un considerable descenso de la tasa de desempleo. Aragón ha registrado una tasa de paro promedio anual del 10,6% en 2018, casi cinco puntos porcentuales inferior a la media nacional (15,3%). Desde 2013, la tasa de desempleo se ha rebajado cerca de 11 puntos en la comunidad, al igual que en el promedio estatal.
El reparto del presupuesto del INAEM entre los programas de promoción, formación e intermediación se ha mantenido relativamente constante a lo largo del periodo, aunque se observa un peso creciente de la intermediación en el conjunto del gasto. El gasto más elevado corresponde a los programas de formación, que representaba entre el 24% y 45% del total ejecutado, seguido por el gasto en políticas de promoción de empleo que suponía entre el 20% y el 25%. El presupuesto destinado a las medidas de intermediación, que en 2014 representaba el 6,8% del presupuesto total, en 2018 se sitúa en el 12,3%.
El INAEM contemplaba diferentes programas de promoción de empleo, todos ellos orientados a fomentar la contratación especialmente de colectivos de trabajadores con mayores dificultades de inserción laboral. El conjunto de los programas de promoción de empleo se agrupa en tres grandes líneas: i) programas de emprendedores que tratan de favorecer la creación de la actividad económica, ii) programas de contratación, cuyo objetivo es proporcionar la igualdad de oportunidades con el fin de disminuir la discriminación hacia colectivos con características especiales, y iii) programas de empleo social.
El esfuerzo inversor en las políticas de promoción ha mantenido una tendencia creciente, de forma paralela al presupuesto total del INAEM. El gasto ejecutado en el conjunto de los programas de promoción de empleo en Aragón ascendió a 25,2 millones de euros en 2018, un 4,5% más en relación al año anterior (24,1 millones). La distribución del presupuesto de promoción de empleo ha cambiado de manera importante durante el periodo analizado. Es especialmente llamativo la creciente importancia de los Programas de Contratación que prácticamente triplican su porcentaje inicial, del 11% en 2014 al 29% en 2018. Este
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crecimiento se compensa con el descenso sufrido por el Programa Emprendedores, del 27% al 12%. Por tanto, aparece que hay un claro cambio en el énfasis que se está otorgando a estos dos programas.
Por otro lado, el programa más importante en términos presupuestarios es el de Empleo Social, en torno al 50% del gasto total en políticas de promoción y entre el 11% y 13% del presupuesto total del INAEM. Dentro de los programas de empleo social, el coste más elevado corresponde al programa de integración laboral de personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo. Los fondos destinados a este programa han mantenido una tendencia creciente a lo largo del periodo analizado.
Dentro del conjunto de programas de contratación, destaca por el volumen de gasto el programa de estímulo del mercado de trabajo y el fomento del empleo estable y de calidad. Su gasto representa más del 50% del presupuesto de los programas de contratación y ocupa el segundo lugar en importancia dentro del presupuesto total de promoción de empleo: en 2018 representa el 15,1% del total de gasto destinado a los programas de promoción de empleo. Los 1.004 beneficiarios en 2018 representan el 1,5% del total de parados en Aragón, lo cual contribuye a una reducción del desempleo del 15,9%.
La formación es una de las principales políticas activas de empleo. Al igual que ocurre en los programas de promoción de empleo, los fondos destinados a formación han crecido a lo largo del periodo, siendo 2018 el año con una mayor dotación, 50,2 millones de euros, un 4,1% más que el año anterior. Atendiendo al presupuesto ejecutado como porcentaje del PIB aragonés, pasa de ser el 0,13% en 2015 al 0,09% en 2018, lo que indica que la ejecución presupuestaria en formación ha evolucionado en menor medida que el PIB, es decir, que la intensidad de la demanda para cubrir necesidades formativas en el mercado de trabajo aragonés ha caído. Los programas de formación para el empleo a trabajadores prioritariamente desempleados y trabajadores ocupados, junto a las escuelas taller y los talleres de empleo, concentraron en el año 2018 el 77% del gasto total en políticas de formación. A lo largo del periodo 2014-2018 se han formado un total de 151.480 alumnos en los distintos programas. La evolución cambia de un año a otro, bajando en los años 2015 y 2017 y subiendo en los años 2016 y 2018. En el año 2016 se registró el mayor número de alumnos, con una cifra de 39.557 participantes, y en el 2017 se formaron 11.680 personas menos, un total de 27.877 alumnos.
La ratio de alumnos contratados en el plazo de 6 y 12 meses tras finalizar la formación se mantiene a lo largo del periodo 2014-2017 en torno al 45% para 6 meses y al 53% a los 12. Sin embargo, en 2018 las cifras se redujeron, siendo 37% y 43% la tasa de inserción en el plazo de 6 y 12 meses, respectivamente. Ese descenso se debe a un cambio en la metodología de cálculo, que a partir de 2018 solo tiene en cuenta la inserción relacionada con el curso de formación.
La intermediación laboral entre demandantes (trabajadores) y ofertantes de trabajo (empresas) constituye una de las principales funciones del INAEM. En 2018, los servicios de intermediación han ejecutado 12,5 millones de euros de su presupuesto (un 76,3%), con un crecimiento del 23,8% en relación al año anterior. La evolución creciente del gasto se debe en parte a que el año 2017 ha significado un punto de inflexión en el diseño de programas de intermediación del INAEM. En dicho año se ha mejorado y afianzado un cuestionario como herramienta de mejora del diagnóstico de empleabilidad para definir itinerarios
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personalizados de cada demandante. Se apuesta por mecanismos de escucha activa, tanto a empresas como demandantes de empleo.
Como consecuencia de la mejora generalizada de la situación económica, el porcentaje de demandantes de empleo inscritos en el INAEM sobre la población activa ha disminuido de manera continuada desde el año 2014. El porcentaje decrece 6,5 puntos porcentuales entre 2014 y 2018 (del 22,26% al 15,7%), lo que supone unas 43.915 demandas menos. El porcentaje de demandantes que están inscritos como parados decrece entre 2014 (73%) y 2018 (68%). Aunque la situación es homogénea en las tres provincias, la intensidad del descenso de la ratio de demandantes parados sobre demandantes de empleo es diferente en las tres provincias. En todo caso, los datos indican que es la provincia de Zaragoza en la que es más intenso este proceso.
Durante el periodo 2014-2018 se generaron en Aragón más de un millón y medio de colocaciones de demandantes, de las cuales un 3% fueron gestionadas directamente por el INAEM (49.663 colocaciones). Dicho porcentaje creció del 2,53% en 2014 al 3,39% en 2018.
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CAPÍTULO 2 METODOLOGIA PARA LA EVALUACION DE POLITICAS ACTIVAS DEL MERCADO DE TRABAJO
2.1. Introducción
La evaluación de las políticas activas se realiza desde una doble perspectiva: microeconómica y macroeconómica. La primera perspectiva afecta directamente a los agentes económicos individuales, mientras que la segunda se refiere a la economía en su conjunto. El análisis microeconómico examina si alguna medida en particular ayuda a los individuos involucrados en ella a mejorar sus expectativas laborales, a salir del paro y a encontrar empleo, mientras que el análisis macroeconómico trataría de averiguar cuál ha sido impacto de dichas medidas sobre el mercado de trabajo en particular (impacto funcional) y la economía aragonesa en general (impacto agregado).
Dado que este estudio es la continuación de tres valoraciones anteriores realizadas en los años 2007, 2010 y 2015, la metodología empleada en la estimación de los impactos microeconómico y macroeconómico es consistente con esos estudios para permitir una revisión completa de la evolución de los efectos de las actividades del INAEM desde el año 2003. En concreto, se analiza la evolución desde el año 2003 hasta el 2018 del efecto de las políticas de promoción de empleo, formación e intermediación sobre la tasa de empleabilidad (especialmente en la evaluación de los resultados de las políticas de formación y de intermediación) y la permanencia en el empleo. Así, se comparará el efecto de las distintas políticas sobre la duración de las relaciones contractuales, siendo esta medida especialmente indicada para evaluar el efecto de la promoción del empleo estable. El segundo ámbito es el nivel funcional o agregado donde, para el mismo periodo, se analizará si estos efectos particulares configuran un contexto de contratación global que ha conseguido ser más efectivo y eficiente.
2.2. Análisis del impacto individual de las políticas activas de empleo
Para evaluar adecuadamente el éxito o fracaso de una medida de política activa hay que determinar qué se entiende por “éxito” de la política. En este caso se van a utilizar dos
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indicadores relacionados con la evolución del historial laboral de los trabajadores tras haberse beneficiado de alguna de las medidas implementadas por las políticas activas:
• La tasa de empleabilidad del trabajador: mide el cambio en la probabilidad que tienen los desempleados de encontrar empleo tras haber participado en alguna actuación del INAEM. Es una medida adecuada para las políticas de formación y de intermediación.
• La permanencia en el empleo: en este caso se analiza si las políticas activas tienen un efecto en la duración del empleo. Esta medida es especialmente adecuada para medir la efectividad de los programas de promoción de empleo estable.
Lo ideal sería observar al individuo que ha participado en dicha medida en dos situaciones: la primera, en la que el individuo participa en el programa y se observa su situación laboral antes y después de la intervención. Y la segunda, observar la trayectoria laboral de ese mismo individuo si la intervención no hubiera tenido lugar. La simple comparación de ambas situaciones nos daría una medida muy precisa de la eficacia del programa implementado en los dos indicadores mencionados.
Denominamos Y al indicador sobre el que se está midiendo el efecto de la política y D a un indicador de participación o tratamiento en forma de variable binaria. Por un lado, D=1 hace referencia al hecho de que un individuo se ha visto sometido a determinada política, siendo Y1 el resultado derivado de ello. Por otro, D=0 indica que no ha participado en dicha política, siendo Y0 lo que se observa en dicho caso. Por tanto, el impacto de la política sobre la variable analizada vendría dado por la diferencia entre los valores Y1 e Y0. Sin embargo, una de las dos situaciones no es observable, dado que cada persona o bien ha realizado una determinada intervención o no la ha realizado, por lo que se plantea un problema de variables no observables. El resultado realmente observado se puede definir como sigue (Angrist e Imbens, 1991):
01 )1( YDYDY −+= (1)
Gran parte de la literatura se ha centrado en la estimación del impacto en términos medios, siendo Δ el valor esperado del efecto de una determinada política:
)1/()1/()1/( 01 =−===Δ DYEDYEDE (2)
Este valor representa la diferencia entre lo que realmente se espera obtener si la política se lleva a cabo y lo que se podría esperar en caso de que no fuera así. Si un individuo se beneficia de una determinada política, el primer componente de la diferencia es observable. Sin embargo, no será éste el caso del segundo, que deberá ser estimado con un método apropiado que evite incurrir en sesgos.
Esto podría hacerse mediante el diseño de un experimento aleatorio que permita recabar información tanto de los individuos que se han beneficiado de una determinada política como de aquellos que tenían derecho, pero no lo han hecho. De este modo, los potenciales beneficiarios son asignados aleatoriamente al grupo de tratamiento (personas que finalmente se benefician de la política) o al grupo de control (personas excluidas del programa). Sin embargo, la evaluación de políticas públicas mediante experimentos aleatorios resulta complicada en la mayoría de los casos por el elevado coste que supone.
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En la práctica, la estimación causal se realiza por métodos cuasi-experimentales a partir de inferencias con datos observacionales (Kiefer, 1979; Bassi, 1984) mediante técnicas que, sin necesidad de recurrir a un experimento, permiten obtener resultados correctos desde el punto de vista estadístico bajo determinadas condiciones. Para ello, se necesitan datos observacionales sobre individuos que participaron en el programa sujeto a evaluación y también de individuos que decidieron no participar. La decisión de participación está fuera del control del evaluador, por lo que puede existir un “sesgo de selección” entre el grupo de tratamiento (los que participaron) y el grupo de control (los que decidieron no participar), ya que las razones que llevaron a unos individuos a participar en el programa y a otros a no hacerlo puede claramente condicionar los resultados del mismo. La medida en que se puede solventar este sesgo depende enormemente del tipo de datos de los que se disponga: a mayor riqueza de los mismos, mayor validez tendrá la evaluación y, en consecuencia, su resultado.
Con frecuencia se utilizan dos estrategias para la evaluación de las políticas activas de formación, promoción e intermediación:
a) Método de emparejamiento o “matching”:
Este método trata de emparejar a individuos del grupo de tratamiento con aquellos del grupo de control que son muy parecidos en términos de sus variables observables (demográficas y laborales). Para estos individuos “emparejados” comparamos su trayectoria laboral. El supuesto de identificación que se establece es que, una vez controlados los factores observables, la decisión de participación en el programa es independiente de cualquier determinante no observable del resultado post-intervención. Es el método más adecuado para el tipo de datos disponibles en este caso, los registros del INAEM, que son datos longitudinales que aportan un gran número de variables demográficas y laborales de parados que han participado en un determinado programa y de otros que no han participado, ofreciendo una gran fiabilidad a los resultados de la estimación.
b) Estimación Diferencia-en-Diferencias:
Es un método de evaluación alternativo que no requiere necesariamente de datos longitudinales individuales y consiste en la comparación de los cambios ocurridos en la media agregada de la variable resultado a medir en dos momentos de tiempo, el pre-tratamiento (t0) y el post-tratamiento (t1) para dos colectivos, el grupo de tratamiento y el de control. El supuesto necesario para identificar adecuadamente el impacto del tratamiento consiste en asumir que, en un contexto de no intervención, el cambio medio (poblacional) del resultado entre los no participantes entre t1 y t0 es el mismo que el experimentado por los participantes en la intervención. Bajo este supuesto, las diferencias en el cambio observado entre ambos colectivos en los momentos post y pre-tratamiento deben ser causadas por el tratamiento. La principal ventaja de este método de evaluación es la menor exigencia en términos de disponibilidad de datos, ya que el método utiliza medias agregadas poblacionales y ni siquiera precisa de datos longitudinales de los individuos.
Ambos métodos van encaminados al mismo objetivo, la medición del impacto de las PAEs sobre los individuos. Sin embargo, el método de Diferencias en Diferencias tiene dos inconvenientes importantes:
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1) Este método no es válido si la participación en un determinado programa depende de factores no observables, como puede ser el caso de la participación en determinadas políticas de empleo.
2) La ventaja de no requerir datos longitudinales solo es tal si no existe la posibilidad de usar dichos datos, ya que hay una pérdida importante de información al comparar los cambios ocurridos utilizando simplemente medias agregadas cuando se puede emplear toda la riqueza que ofrecen los registros individuales de los trabajadores.
2.3. Efecto sobre el mercado de trabajo: Impacto funcional de las políticas activas
El marco teórico en el que se acomoda la evaluación empírica del impacto funcional de las PAEs implementadas por el INAEM se basa en la función de emparejamiento, tal y como se planteó en las evaluaciones anteriores. Esta perspectiva plantea que el desempleo se genera por la existencia de información imperfecta y por los efectos derivados de la heterogeneidad de oferta y demanda de trabajo. Esta función, que se enmarca dentro de los modelos de emparejamiento del empleo (Pissarides, 1990), representa el flujo de colocaciones explicado por variables relevantes del mercado de trabajo. Gracias a esta función, podemos establecer los factores explicativos que afectan a que los demandantes de empleo consigan una ocupación y, por tanto, captar la dinámica del flujo de colocaciones en el mercado de trabajo. En el equilibrio de largo plazo se describe la “curva de Beveridge”, que relaciona inversamente el número de desempleados con el de vacantes de equilibrio.
Mientras que el estudio del impacto de las PAEs en otros países es una práctica más extendida, la evaluación del impacto funcional que estas políticas generan sobre el mercado laboral en España es todavía escasa. El principal motivo de esta falta de análisis es la baja disponibilidad de información apropiada para examinar esta cuestión. Aunque diversos trabajos previos realizan estimaciones de distintas versiones de la función de emparejamiento para el caso español, donde Antolín (1994) puede considerarse como la primera aproximación, la ampliación de esta función con las políticas activas no es habitual.3 No obstante, pueden destacarse los trabajos de García Serrano et al. (2001), donde se obtiene que las PAEs reducirían la tasa de desempleo, o el de Alujas y López-Tamayo (2006), que apunta a un nulo efecto de los programas de formación, pero a un efecto favorable de las políticas de contratos incentivados sobre la tasa de colocaciones. Álvarez de Toledo et al. (2008) destacan la potencialidad de las medidas formativas, y llaman a vincular las políticas pasivas con contratos subvencionados.
3 En Núñez y Usabiaga (2007) puede encontrarse una revisión de la literatura que estima funciones de emparejamiento para el caso español.
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En este contexto, y siguiendo el modelo propuesto por Alujas y López-Tamayo (2006), se asume que esta función de emparejamiento adopta una forma funcional de tipo Cobb-Douglas que cumple unas ciertas condiciones:4
= ( · ) (1)
Donde es la tasa de colocaciones gestionadas por la oficina de empleo durante el periodo , y queda en función de la tasa de paro ( ) y de la tasa de vacantes ( ). La tasa de paro debe corregirse por la intensidad en la búsqueda de empleo ( ), variable que se comentará posteriormente, para contemplar el grado en el que los desempleados participan de forma efectiva en la búsqueda de empleo. Además, debe incorporarse una medida de la tecnología ( ) que afecta a la eficiencia en el proceso de emparejamiento global. Esta eficiencia puede verse afectada por ciertas condiciones en el mercado de trabajo como la legislación vigente, las dinámicas demográficas y otros desajustes entre oferta y demanda derivados, por ejemplo, de discrepancias en la formación de la fuerza de trabajo. Por su parte, y son las elasticidades del número de demandantes de empleo y del número de vacantes, respectivamente. Estas elasticidades se interpretan como la respuesta marginal de la tasa de colocaciones ante cambios en los niveles de tasa de desempleo y tasa de vacantes, permaneciendo constantes los demás factores. Si la función produce rendimientos constantes a escala, entonces + = 1.
El grado de intensidad en la búsqueda de empleo, 0 ≤ ≤ 1, que afectaría a la empleabilidad de los desempleados, puede verse aumentado por las PAEs, por lo que es este el mecanismo por el cual las políticas activas se introducen el modelo. Concretamente, la intensidad se define como sigue:
= (1 + ) (2)
donde sería la intensidad en la búsqueda cuando no se aplica ninguna PAE y representa el efecto de las PAEs sobre la intensidad de la búsqueda de empleo. Este efecto se puede descomponer en los impactos de cada política activa :
= ∑ (3)
Si se asume que tiene un valor bajo y se toman logaritmos, el modelo que se estimará adquiere la siguiente especificación:
= + ln + + (1 − ) + ∑ (4)
donde las variables en minúsculas representan el logaritmo neperiano de las variables originales. Por lo tanto, la aproximación empírica al modelo teórico propuesto que se estimará para evaluar las políticas activas llevadas a cabo por el INAEM durante el periodo 2015-2018, será la siguiente:
4 Presenta rendimientos constantes a escala, es creciente en sus argumentos y homogénea de primer grado. Esta forma funcional es la más extendida, aunque existen excepciones. Para el caso español, Burda y Wyplosz (1994) asumen una función con una elasticidad de sustitución constante.
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, = , + , + (1 − ) , + ( ) , (5)
donde es el subíndice temporal y las zonas geográficas las determina el subíndice . , son las distintas políticas activas aplicadas y es el operador de retardos, ya que se asume que las PAEs generan un efecto que puede prolongarse durante diversos periodos. Esta especificación admite retardos en el resto de las variables, cuestión que se valorará en el Capítulo 8. Por su parte, el término , representa al resto de factores que pueden afectar a la tasa de colocaciones y suponemos que adopta la siguiente forma:
, = + + + , + , (6)
siendo una constante, la tendencia que captura el efecto fijo temporal común a todas las zonas geográficas, los efectos fijos que captan los factores inobservables y , la perturbación.
2.4. Efecto sobre la economía aragonesa: Impacto agregado de las políticas activas
El INAEM, a través de sus Políticas Activas de Empleo, origina un impacto no sólo sobre el mercado de trabajo, sino también sobre la economía aragonesa en su conjunto. El empleo adicional que generaría el Servicio público de Empleo afectaría, a su vez, a la actividad económica global de la comunidad autónoma. Por ello, el Capítulo 9 se dedicará a estimar este efecto, para así poder comparar esta cuantía con el gasto efectuado por este organismo y determinar si el presupuesto ejecutado en la implementación de las distintas políticas genera un efecto todavía mayor sobre la economía.
La hipótesis que se contrastará es si las políticas activas desarrolladas por el INAEM en el periodo 2015-2018 han impactado positivamente sobre la evolución del empleo y la producción, calculándose además la magnitud de este efecto. En primer lugar, se estimará el empleo generado por las políticas de intermediación, de formación y de promoción de acuerdo al impacto microeconómico calculado en los Capítulos 3, 4 y 5. Con esta información y el valor medio de la productividad laboral en Aragón puede obtenerse el efecto sobre el Producto Interior Bruto. Posteriormente, se realizará el cálculo correspondiente de acuerdo al impacto funcional estimado por la función de emparejamiento propuesta en el Capítulo 8, tanto en términos de empleo generado como en valor de producción. Así, se dispondrá de la información necesaria para determinar si el nivel de empleo es mayor o menor cuando el INAEM implementa las Políticas Activas de Empleo, y cómo este potencial incremento en el nivel de empleo afecta a la evolución de la actividad económica. Asimismo, se podrá obtener el multiplicador del gasto del INAEM, que indicará el valor de producción generado por cada unidad monetaria destinada a las políticas activas, lo que se podrá interpretar en términos de coste y beneficio económico para la comunidad aragonesa.
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CAPÍTULO 3 EFECTOS INDIVIDUALES DE LAS POLITICAS DE PROMOCION DE EMPLEO DEL INAEM
3.1. Las políticas de promoción de empleo
Las políticas de promoción de empleo del INAEM reúnen un conjunto de actividades encaminadas a incentivar la generación de empleo y a promover la estabilidad laboral mediante el fomento de la transformación de contratos temporales en otros de carácter permanente. Utilizan como instrumentos subvenciones directas a la creación de puestos de trabajo y ayudas a la puesta en marcha de actividades.
Los programas de apoyo y fomento del empleo del Gobierno de Aragón activos durante el periodo de análisis, 2015-2018, son los siguientes:
• Agentes de empleo y desarrollo local (AEDL) • Contratación CIN • Contratación de personas con discapacidad • Emprendedores autónomos • Apoyo a la creación de empleo en cooperativas y sociedades laborales • Iniciativas locales de empleo MICROEMPRESAS • Subvenciones empresas de inserción para contratación trabajadores (ARINSER) • Integración laboral de personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo
(CEE) • Unidades de apoyo a los Centros Especiales de Empleo • Apoyo a la contratación estable • Pago único para las personas que se establecen como autónomas • Contratación temporal personas paradas de larga duración (PLD) • Contratación temporal menores de 30 años (YEI-garantía juvenil). Son subvenciones a
otorgar por el Instituto Aragonés de Empleo en el ámbito de colaboración con entidades locales, empresas y entes públicos, universidades y entidades sin ánimo de lucro, para la contratación personas jóvenes desempleadas inscritas en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil.
• Concesión de subvenciones de fomento de la contratación estable y de calidad de jóvenes cualificados en el marco del Programa Aragonés para la Mejora de la Empleabilidad de los Jóvenes (PAMEJ).
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En el primer capítulo de este documento ya se ha hecho una descripción pormenorizada de las actuaciones y de las cifras relativas a los distintos programas, por lo que éste se centra exclusivamente en el análisis del impacto que los programas tienen sobre la empleabilidad de los trabajadores que participan en las distintas iniciativas promovidas por el INAEM.
Buena parte de los estudios relativos a la evaluación de políticas activas de empleo en España analizan aquellas medidas cuyo objetivo es fomentar la contratación indefinida. En relación a las reformas del mercado laboral de los años 1997 y 2001, Kugler et al. (2002) muestran que las bonificaciones en la cuota de cotización a la Seguridad Social y la reducción en los costes de despido permitieron incrementar el empleo indefinido, especialmente entre los trabajadores más jóvenes. En base a lo anterior, Alonso-Borrego et al. (2004) concluyen que, además, estas medidas tuvieron un efecto adverso sobre aquellos colectivos a los que no iban destinadas. García-Pérez y Rebollo (2009) obtienen evidencia relativa a un ligero efecto positivo de los subsidios salariales a nivel regional sobre la probabilidad de transición a un contrato indefinido, siendo este efecto mayor para los trabajadores temporales que para los desempleados. Cueto y Mato (2005) encuentran, para la comunidad autónoma asturiana, que la duración del empleo de trabajadores con contrato indefinido derivado de una política activa es mayor cuando se trata de una conversión, lo que implica que la experiencia previa importa en este tipo de políticas. Malo y Muñoz-Bullón (2006) obtienen un efecto positivo sobre la permanencia en el empleo de las políticas de promoción dirigidas a personas con alguna discapacidad.
La naturaleza de estas actividades y, en especial, el hecho de que se disponga sólo de la información sobre la historia laboral para trabajadores parados, limita en algunos casos el análisis de los efectos individuales de la promoción de empleo. En concreto, el planteamiento hecho en el capítulo metodológico sólo es aplicable a las acciones que tienen como destino trabajadores parados (como es la promoción mediante contratos por obra en corporaciones locales y en organismos públicos y entidades sin fines de lucro o la promoción de empleo estable para desempleados, entre otras). También serán objeto de estudio aquellas acciones dirigidas a trabajadores en activo, pero que estuvieran desempleados en el momento en que se selecciona el grupo de control. El procedimiento seguido se ha diseñado de manera que permita contar con el mayor número posible de trabajadores en esta situación. El resto de actuaciones, habitualmente destinadas a la sustitución de un contrato de carácter temporal por otro de carácter indefinido o a la promoción de empleo en colectivos muy específicos (personas con discapacidad, jóvenes, mujeres que sufren la violencia de género, etc…), exigen otro tipo de análisis, esencialmente descriptivo.
Si se atiende al objeto de las subvenciones, algunos programas de empleo incentivan de forma directa el empleo indefinido, como son el programa de promoción de la contratación estable y de calidad o el de promoción de empleo autónomo. El diseño de estos programas destaca por su aplicabilidad sobre los trabajadores, en su gran mayoría ya ocupados, por lo que no tiene sentido plantear la probabilidad de transición del desempleo al empleo, como se hace en el caso de la formación o la intermediación. De hecho, el éxito de estos programas residirá en la capacidad de los beneficiarios para mantenerse en el puesto de trabajo un periodo de tiempo superior al del resto de trabajadores.
En consecuencia, la probabilidad de transición relevante es la de seguir empleado tras beneficiarse de un programa de estabilización o promoción de empleo, puesto que la
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diferencia con el resto de trabajadores es la que determinará la efectividad de estas medidas. En este primer análisis se excluyen de la valoración aquellas medidas destinadas a los Centros Especiales de Empleo, ya que son programas destinados a un colectivo de trabajadores muy particular, por lo que no se puede medir su efectividad utilizando al resto de los trabajadores como grupo de control.
3.2. Probabilidad de beneficiarse de programas de promoción de empleo
La variedad de políticas y colectivos afectados dificulta la correcta evaluación conjunta de las políticas de promoción desde una perspectiva microeconómica. Por ello, en esta primera aproximación a las políticas de promoción de empleo se han excluido aquellos programas diseñados específicamente para las personas con discapacidad en CEE, ya que al tratarse de un colectivo muy particular no se puede realizar una comparación con el conjunto global de los trabajadores.
Para la selección de los grupos de tratados y de control se ha seguido el siguiente procedimiento. Al inicio de cada año se identifica a todos aquellos trabajadores que se encuentran desempleados. De ellos, se seleccionan únicamente aquéllos que encuentran trabajo a lo largo del año en cuestión, es decir, aquellos trabajadores que causen baja por colocación. Los que se benefician de alguno de los programas de promoción de empleo durante el año constituyen el grupo de trabajadores tratados y el resto constituye el grupo de control. El efecto se mide a partir de enero del año siguiente y durante dos años (24 meses) para los beneficiados en 2015 y 2016. Dado que la información disponible de los trabajadores alcanza hasta el mes de agosto de 2019, este horizonte temporal se reduce a 20 meses en 2017 y a 8 meses en 2018. Previamente se ha empleado un proceso de depuración que permite eliminar del grupo inicial a todos aquellos trabajadores, tanto del grupo de control como de tratados, que causan baja por cualquier otro motivo que no sea por colocación a lo largo de los meses subsiguientes al periodo que se está considerando.
El primer paso para la evaluación de las políticas de promoción de empleo es determinar la probabilidad de que un trabajador participe en alguno de los programas analizados. Esta probabilidad se calcula por medio de un modelo probabilístico cuya variable endógena toma valor 1 si un trabajador ha participado en algún programa y valor cero en caso contrario. La participación o no de un trabajador se explica con un conjunto de variables explicativas que aparecen en el Cuadro 23. Este procedimiento permite determinar la propensión marginal que un trabajador tiene a participar en alguno de los programas (o “propensity score”) e identificar el grupo de control que se utilizará para medir el efecto de las políticas de promoción de empleo.
Las variables explicativas están relacionadas con las características personales de los trabajadores, ya que, aunque todos los trabajadores pueden beneficiarse de los contratos subvencionados y otras políticas de promoción, el INAEM da prioridad a determinados colectivos con mayores dificultades para encontrar empleo, como son los jóvenes, los mayores de 45 o las mujeres. Por ello, se incluye el sexo, ya que el programa prima la condición de mujer. También se consideran prioritarios los jóvenes y los mayores de 45 años, por lo que
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otra variable es la edad. Se ha utilizado, además, la edad al cuadrado para captar si la relación de esta variable con la probabilidad de participación es o no lineal. Además, se incluye una variable dummy que toma el valor 1 si el trabajador en cuestión tiene alguna discapacidad, y cero en caso contrario.
Cuadro 23: Variables explicativas de la participación en promoción de empleo
Variable Explicación CNO.0 Trabajadores no cualificados (Referencia) CNO.1 Dirección de las empresas y de las administraciones públicas CNO.2 Técnicos y profesionales científicos e intelectuales CNO.3 Técnicos y profesionales de apoyo CNO.4 Empleados de tipo administrativo CNO.5 Servicios de restauración, personales y comercios CNO.6 Trabajadores cualificados en la agricultura y en la pesca CNO.7 Artesanos y trabajadores cualificados de industria y construcción CNO.8 Operadores de instalaciones y maquinaria, y montadores Ámbito Variable igual a 1 si busca empleo sin restricción geográfica Educa.1 Sin estudios o estudios primarios (Referencia) Educa.2 Primera etapa de educación secundaria Educa.3 Bachillerato y formación profesional Educa.4 Formación profesional superior y estudios universitarios Extranjero Extranjero GComarca.1 Bajo Aragón, Bajo Aragón-Caspe, Matarraña, Sierra de Albarracín (Referencia) GComarca.2 Gudar-Javalambre, Maestrazgo, Sobrarbe GComarca.3 Andorra, Monegros, Bajo Cinca GComarca.4 Bajo Martín, Cinca Medio, La Litera GComarca.5 Campo de Borja, Campo de Daroca, Comunidad de Calatayud, Jiloca GComarca.6 Alto Gallego, Jacetania, Ribagorza, Somontano de Barbastro GComarca.7 Aranda, Cinco Villas, Ribera Baja del Ebro, Tarazona y el Moncayo GComarca.8 Cuencas Mineras, Valdejalón GComarca.9 Campo de Belchite, Campo de Cariñena, Ribera Alta del Ebro, GComarca.10 Hoya de Huesca GComarca.11 Comunidad de Teruel GComarca.12 Delimitación Comarcal Zaragoza Larga duración Parado de larga duración (más de un año) Prestación Cobra prestación 0 no 1 si Huesca Residente en la provincia de Huesca (Referencia) Teruel Residente en la provincia de Teruel Zaragoza Residente en la provincia de Zaragoza Sector.1 Agricultura (referencia) Sector.2 Industria Sector.3 Construcción Sector.4 Servicios Hombre Hombre (Referencia) Mujer Mujer Discapacidad Si el trabajador tiene alguna discapacidad Duración Tiempo que lleva inscrita la demanda (días) Edad Edad Edad2 Edad al cuadrado Nº de idiomas Nº de idiomas hablados
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El nivel educativo de los trabajadores se ha considerado como aproximación a la cualificación para el desempeño de un trabajo. Se diferencian cuatro niveles: educación primaria o inferior (Educa 1); primera etapa de educación secundaria (Educa 2); bachillerato y formación profesional (Educa 3); formación profesional superior y estudios universitarios (Educa 4). Además del nivel educativo, se incluyen variables que indican el nivel de conocimiento de idiomas del trabajador.
También hay una serie de características laborales de los trabajadores que pueden influir en la propensión a beneficiarse de una política de promoción de empleo. En caso de estar recibiendo algún tipo de prestación laboral se podría estar desincentivando la participación en este tipo de programas por lo que se incluye una variable para recoger este posible efecto: si es perceptor o no de un subsidio de desempleo o algún otro tipo de subsidio laboral.
La antigüedad como demandante de empleo, medida como el número de días que el individuo lleva registrado como tal, también puede influir en la probabilidad de disfrutar de un contrato subvencionado. Otra de las variables incluidas es el nivel profesional, como indicador adicional de la cualificación. Esta variable, aunque en muchos casos hará referencia a la antigua ocupación del trabajador, también puede aproximar su nivel económico. Las cuatro categorías empleadas son: sin nivel profesional; aprendices; ayudantes, auxiliares y especialistas; oficiales de 1ª, 2ª y 3ª; y, finalmente, directores, mandos intermedios y jefes de equipo. También se incluye el código de la ocupación solicitada, ya que indica en gran medida su capacidad, el sector de actividad del último empleo del trabajador y la provincia de residencia.
Otras variables incluidas que permiten caracterizar a los trabajadores son la provincia de residencia (Huesca, Teruel o Zaragoza), los grupos comarcales, el sector económico (Agricultura, Industria, Construcción o Servicios), si el trabajador es español o extranjero, el número de ocupaciones solicitadas y su conocimiento de idiomas.
Los grupos comarcales se corresponden con los empleados en las evaluaciones anteriores, es decir, 12 agrupaciones, las tres correspondientes a las capitales de provincia más otras 9 que contienen más de una comarca y que se forman atendiendo a su situación geográfica y su distribución del empleo como resultado de un análisis cluster. Para la agregación en 9 grupos se han considerado los siguientes indicadores: distancia a Zaragoza, a la capital de la provincia y la estructura del empleo comarcal recogida por la participación de los afiliados a la seguridad social en los cuatro grandes sectores (agricultura, industria, construcción y servicios). La distancia ha sido medida en kilómetros desde la capital de comarca, considerando el camino por carretera más rápido según la guía Michelín.
Se estima un único modelo probit para cada uno de los cuatro años considerados (de 2015 a 2018). Dicha estimación permite definir al trabajador medio que accede a un contrato subvencionado o a una medida de promoción de empleo. Además, informa acerca de la influencia que ejerce cada una de las variables explicativas. Como el modelo se estima para cuatro años consecutivos, esto permite analizar si la influencia de dichas variables se mantiene de uno a otro o, por el contrario, existen variaciones de la misma a lo largo de los cuatro años considerados. Los resultados de las estimaciones de los coeficientes se presentan en el Cuadro
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24 así como el valor del estadístico t de Student que permite determinar si el coeficiente en cuestión es estadísticamente significativo o no.
Cuadro 24: Probabilidad de participar en programas de promoción de empleo
2015 2016 2017 2018 Promedio Coeff T Coeff T Coeff T Coeff T Coeff T
CNO.1 0,512 2,7 -0,088 -0,2 0,365 1,3 0,357 1,6 0,287 1,4 CNO.2 0,227 2,0 0,181 1,4 0,489 3,9 0,059 0,5 0,239 2,0 CNO.3 0,279 2,9 0,307 2,8 0,399 3,3 0,018 0,2 0,251 2,3 CNO.4 0,129 1,2 0,130 1,1 0,334 2,8 0,023 0,2 0,154 1,3 CNO.5 0,141 1,8 0,097 1,1 0,278 2,9 -0,029 -0,4 0,122 1,3 CNO.6 - - 0,329 1,5 - - -0,061 -0,2 0,134 0,6 CNO.7 -0,053 -0,6 -0,035 -0,3 0,087 0,7 -0,195 -1,8 -0,049 -0,5 CNO.8 0,026 0,3 -0,110 -0,8 0,142 1,1 0,066 0,7 0,031 0,3 Ámbito 0,019 0,2 -0,020 -0,2 0,019 0,2 0,041 0,5 0,015 0,2 Educa.2 0,109 1,2 0,202 1,8 0,033 0,3 0,132 1,5 0,119 1,2 Educa.3 0,224 2,1 0,181 1,4 -0,076 -0,6 0,001 0,0 0,083 0,7 Educa.4 0,102 0,9 0,095 0,7 -0,014 -0,1 -0,011 -0,1 0,043 0,3 Extranjero -0,120 -1,4 -0,109 -1,1 -0,085 -0,8 -0,059 -0,7 -0,093 -1,0 GComarca.2 -0,418 -1,8 -0,189 -0,7 -0,141 -0,4 -0,028 -0,1 -0,194 -0,7 GComarca.3 -0,287 -1,6 -0,054 -0,3 0,091 0,4 -0,119 -0,6 -0,092 -0,5 GComarca.4 -0,065 -0,3 0,279 1,1 0,778 2,3 0,181 0,8 0,293 1,0 GComarca.5 0,233 1,3 0,038 0,1 0,043 0,1 -0,100 -0,4 0,054 0,3 GComarca.6 0,034 0,2 0,209 1,0 -0,399 -1,1 -0,229 -1,0 -0,096 -0,2 GComarca.7 -0,173 -0,8 -0,053 -0,2 -0,250 -0,7 0,010 0,0 -0,116 -0,4 GComarca.8 -0,071 -0,4 0,177 0,8 0,318 1,2 -0,153 -0,6 0,068 0,2 GComarca.9 -0,169 -0,8 -0,012 0,0 -0,246 -0,7 -0,095 -0,4 -0,131 -0,5 GComarca.10 -0,007 0,0 0,266 1,0 0,799 2,3 0,213 0,9 0,318 1,0 GComarca.11 -0,391 -1,5 0,001 0,0 -0,137 -0,3 -0,480 -1,5 -0,252 -0,8 GComarca.12 0,170 0,8 0,235 0,8 0,595 1,6 0,170 0,6 0,293 1,0 Larga duración 0,246 3,3 0,104 1,2 0,151 1,5 0,201 2,2 0,176 2,1 Prestación 0,163 3,3 0,177 3,1 0,130 2,3 0,039 0,7 0,127 2,3 Teruel 0,053 0,3 0,112 0,6 -0,323 -1,1 0,097 0,5 -0,015 0,1 Zaragoza -0,361 -1,6 -0,407 -1,6 -1,115 -2,7 -0,348 -1,2 -0,558 -1,8 Industria 0,094 0,8 0,182 1,3 0,158 0,8 0,111 1,0 0,136 1,0 Construcción -0,006 0,0 -0,155 -0,9 0,257 1,3 0,040 0,3 0,034 0,2 Servicios 0,104 1,0 0,129 1,1 0,400 2,4 -0,036 -0,4 0,149 1,0 Mujer -0,040 -0,7 0,031 0,5 -0,039 -0,6 0,027 0,5 -0,005 -0,1 Capital 0,175 1,7 0,051 0,5 -0,079 -0,8 0,056 0,6 0,051 0,5 Discapacidad 0,141 1,0 0,252 1,9 0,366 3,0 0,384 3,8 0,286 2,4 Duración 0,000 1,5 0,000 1,7 0,000 0,6 0,000 -0,1 0,000 0,9 edad 0,054 2,9 0,091 4,1 0,107 4,6 0,064 3,6 0,079 3,8 Edad2 -0,001 -3,0 -0,001 -4,0 -0,001 -4,5 -0,001 -3,6 -0,001 -3,8 Nº de idiomas -0,006 -0,2 0,025 0,7 0,033 0,9 0,033 1,0 0,021 0,6 Nº de ocupaciones -0,066 -4,1 -0,093 -5,0 -0,055 -2,9 -0,072 -4,1 -0,072 -4,0 Constante -3,539 -9,1 -4,442 -9,2 -4,744 -8,3 -3,579 -8,6 -4,076 -8,8 Nº de observaciones 44.424 41.863 41.006 37.310 Nº de tratados 228 165 161 191 R2 0.061 0.064 0.075 0.041 LR chi2 176.9 141.25 160.15 98.58
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Aunque el comportamiento de algunas variables es irregular en las diferentes estimaciones, hay otras cuya influencia y signo se mantienen similares en los cinco años. Por ejemplo, la edad tiene un efecto positivo a la hora de participar en algún programa de promoción de empleo, lo que implica que a mayor edad mayor probabilidad de participación. Sin embargo, este efecto no es lineal, ya que el coeficiente del cuadrado de la edad es negativo y también significativo, lo que implica que en los tramos de edad más altos la tendencia se revierte y la probabilidad de participar en actividades de promoción de empleo comienza a decrecer. Por tanto, el efecto de la edad no es lineal, sino que tiene forma de u invertida.
Ser parado de larga duración tiene influencia positiva y estadísticamente significativa en los años 2015 y 2018. Esto indica el esfuerzo que se está haciendo con este colectivo especialmente. En la misma línea está el coeficiente de discapacidad de los trabajadores, que es positivo todos los años y estadísticamente significativo en los tres últimos años.
El hecho de ser mujer no afecta a la probabilidad de participar en los programas de promoción de empleo. Aunque el coeficiente tiene un signo mixto en el periodo analizado, en ninguno de los años resulta ser estadísticamente diferente de cero. Esta tendencia ya se había observado en los estudios previos, en un principio el hecho de ser mujer afectaba positivamente, años 2005-2011, pero a partir del año 2012 cambió este efecto y son los hombres los que muestran una mayor probabilidad de participar en las políticas de promoción. La Figura 25 muestra la influencia de esta variable en cada una de las estimaciones, donde se puede observar que el efecto alterna su signo de negativo (años 2015 y 2017) a positivo (2016 y 2018), pero con valores muy cercanos a cero. Este hecho viene corroborado por el análisis descriptivo que se ha hecho previamente donde se observa que un comportamiento mixto en los programas de promoción de empleo, la presencia relativa femenina crece en los programas de empleo autónomo y contratación estable, mientras que desciende en los relacionados con los Centros Especiales de Empleo.
En esa misma figura se muestra también el efecto de ser extranjero. El hecho de ser extranjero implica que el acceso a las políticas de promoción es menor que el de los trabajadores nacionales. A pesar que el efecto es negativo y estable en el tiempo, sin embargo, no resulta ser estadísticamente significativo al 5%.
La educación, en general, no marca diferencias en el acceso a las políticas de promoción, ya que los coeficientes no son estadísticamente diferentes de cero, salvo alguna excepción, como ocurre en el año 2015 con los trabajadores con un nivel de formación de bachillerato o formación profesional que sí tienen una mayor probabilidad de beneficiarse de alguna de las medidas de promoción de empleo. Puede decirse, por tanto, que las medidas de promoción han sido accesibles por igual a todos los trabajadores independientemente de su nivel educativo en el periodo más reciente. Ese resultado contrasta con lo que se observó en el año 2014, año en el que los trabajadores con mayor nivel educativo (bachillerato, formación profesional o estudios universitarios) tuvieron mayor probabilidad de disfrutar de algún apoyo de la promoción de empleo que el resto.
Los trabajadores de Zaragoza tienen una menor propensión a participar que los de las otras dos provincias, ya que su coeficiente es negativo, aunque únicamente es significativo en el último año, 2018. El resultado no es tan claro en Teruel con respecto a Huesca, durante los
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dos primeros años hay una mayor participación de los trabajadores de Teruel, pero en los dos últimos años, la incidencia es mayor en Huesca.
Figura 33: Efecto de algunas variables seleccionadas en la probabilidad de participar en promoción de empleo
La ocupación solicitada por el trabajador también marca diferencias en la propensión a participar en los programas, aunque los resultados no son homogéneos año a año. La categoría de referencia son los trabajadores no cualificados o sin ocupación previa. El efecto del resto de ocupaciones se mide en relación a esta categoría. En general son los trabajadores técnicos y profesionales de apoyo los que tienen mayor probabilidad de participar en programas de promoción de empleo que aquéllos que no solicitan ninguna. El efecto para estas ocupaciones es casi siempre positivo y estadísticamente significativo. También en algunos casos los técnicos y profesionales científicos. Sin embargo, los artesanos y trabajadores cualificados de industria y construcción o los operadores de instalaciones y maquinaria suelen tener una menor predisposición en comparación con los trabajadores con perfil más técnico o cualificado, sin embargo, su coeficiente no es estadísticamente significativo en ninguno de los años analizados. Estos resultados están en la línea con los obtenidos en años anteriores.
3.3. Efectividad de las políticas de promoción de empleo
Una vez estimados los modelos probabilísticos, hay que asignar a cada uno de los trabajadores beneficiados otro que no lo haya sido, para poder medir la efectividad de las políticas de
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promoción de empleo. Las probabilidades obtenidas anteriormente a partir de la estimación del modelo probit determinan el grupo de control que sirve de base para medir dicho efecto. En lo que sigue se presentan los resultados para el método matching del vecino más cercano, es decir, comparando a cada uno de los tratados con aquel trabajador que es el más parecido posible en función de las variables explicativas utilizadas. Las conclusiones extraídas no varían al considerar los otros métodos de emparejamiento alternativos, lo que demuestra la robustez de los resultados.
Se han utilizado varios indicadores de estabilidad para medir el efecto que la promoción de empleo tiene sobre los trabajadores:
• Probabilidad de que en un mes concreto el trabajador no esté desempleado tras beneficiarse de la medida de promoción: es decir, una vez que ha causado baja por colocación el trabajador no aparece en las matrices de demanda como desempleado. Para ello, se realiza el seguimiento del trabajador en cuestión a lo largo de los meses posteriores a haberse beneficiado de alguna medida de promoción de empleo.
• Número de meses trabajados el primer año tras ser beneficiado por alguna medida de promoción de empleo: es decir, se contabiliza el número de meses en los que el trabajador no aparece en las matrices de demanda en los doce meses posteriores a haberse beneficiado de alguna medida de promoción de empleo.
• Número de meses trabajados durante los dos primeros años tras ser beneficiado por alguna medida de promoción de empleo: es decir, se contabiliza el número de meses en los que el trabajador no aparece en las matrices de demanda en los veinticuatro meses posteriores a haberse beneficiado de alguna medida de promoción de empleo.
Estos tres indicadores permiten establecer la diferencia entre aquellos trabajadores beneficiados y los que no lo han sido pero que tienen características similares. Si la diferencia en las probabilidades de estar empleado es significativa, se atribuye al hecho de haber participado en una acción de promoción de empleo, teniendo en cuenta que los trabajadores emparejados pueden considerarse similares en cuanto sus variables personales y laborales.
En la Figura 34 se presentan los promedios anuales del diferencial de las probabilidades de estar trabajando entre los beneficiados y los no beneficiados hasta 24 meses después de haber participado en el programa para los años 2015-2018. Se incluye también el efecto promedio para los cuatro años considerados.
Como puede apreciarse, el perfil de los promedios anuales se corresponde con dinámicas de transición similares a los obtenidos en el estudio anterior (Figura 35), aunque se aprecia un ligero cambio de nivel que ya se venía constatando en años anteriores. Para el periodo analizado, 2015-2018, se mantiene la misma dinámica, con un efecto inicial positivo en la probabilidad de estar trabajando en torno al 20% (5 puntos por debajo del anterior). Se observa que el diferencial poco a poco se va reduciendo a medida que pasan los meses, situándose en torno al 15%-16% en promedio al final del primer año. Al cabo de los dos años, el diferencial se reduce con mayor rapidez situándose alrededor del 5% a los 24 meses. Estos valores mantienen la tendencia observada desde el inicio de la recuperación económica, en los años 2013 y 2014, y se acercan mucho al comportamiento que se observaba en los años previos a la crisis, de 2005 a 2007, donde se veía que las diferencias generadas por la promoción desaparecían al cabo de un tiempo.
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Sin embargo, en el periodo de mayor incidencia de la crisis económica, el diferencial entre los trabajadores beneficiados y los que no aumentó, llegando a superar el 25% en los primeros meses (Figura 35). Este efecto se mantuvo hasta el año 2012, y empezó a decrecer a partir del 2013, cuando la economía comenzó a dar signos de recuperación. Durante los años de mayor dificultad económica, periodo 2009-2012, el diferencial, aunque también disminuía a lo largo del primer año, se situaba en un nivel superior, entorno al 19%. Con el paso del tiempo sigue descendiendo para mantenerse relativamente estable al final de los dos años en torno a un 10%. Lo observado desde que comenzó a analizar la efectividad de las políticas de promoción en el año 2001, nos permite decir, por tanto, que la promoción de empleo logra crear una diferencia significativa sostenida en el tiempo para los trabajadores beneficiados, y que este efecto positivo es mayor y más persistente en tiempos de crisis económica que en las épocas cuando la economía tiene un mejor funcionamiento.
Se puede apreciar en el gráfico un comportamiento diferente durante el año 2017, año en el que el diferencial se mantiene especialmente alto para los 20 meses siguientes. El hecho de no contar con suficiente horizonte temporal en el año 2018 impide comprobar si esto puede ser un cambio de tendencia, que indicaría una mejora sustancial y sostenida de la eficacia de las medidas de promoción en los trabajadores, o si por el contrario se trata de un hecho puntual.
Figura 34: Efectos diferenciales de las medidas de promoción de empleo sobre la probabilidad estar trabajando: Periodo 2015-2018
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Figura 35: Efectos diferenciales de las medidas de promoción de empleo sobre la probabilidad estar trabajando: Periodo 2010-2014
En la figura 36 se presenta el diferencial en el número de meses trabajados durante los dos años que dura la evaluación entre los trabajadores beneficiados y los no beneficiados que han sido emparejados a través del matching. Los diferenciales son positivos para todos los años y estadísticamente significativos en la mayoría, lo que corrobora los resultados referidos a la probabilidad de estar empleados. Es decir, la promoción de empleo crea una diferencia positiva en el tiempo trabajado para aquellos trabajadores que se benefician de las medidas.
Figura 36: Ganancia en el número de meses trabajados por la promoción
A los 12 meses A los 24 meses
En el primer año un trabajador que se ha beneficiado trabaja en torno a dos meses más que otro similar que no ha participado en ningún programa. Este valor es algo inferior al obtenido en el anterior estudio (2,2 meses), donde ya se observó que a medida que la situación económica empeoraba el efecto positivo de la promoción sobre el tiempo trabajado se intensificaba. Al cabo de dos años de evaluación, la promoción supone unos tres meses más de trabajo para los beneficiados, mientras que se situó en torno a los 3,5 meses para el periodo 2010-2014.
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3.4. Resultados del análisis de sensibilidad.
Una vez realizada la evaluación general del efecto de las medidas de promoción interesa llevar a cabo un análisis de sensibilidad que permita determinar si los efectos son homogéneos para todos los trabajadores tratados o si, por el contrario, hay determinadas características, tanto del trabajador como del ámbito geográfico, que puedan marcar diferencias en la efectividad. En este apartado se procede a presentar dicho análisis, en el que se valora la relevancia del sexo de los trabajadores, del tiempo que llevan desempleados y del lugar de residencia.
Los efectos sobre la probabilidad de trabajar que se muestran en las figuras son los promedios para los cuatro años analizados. Aunque el efecto de la promoción sobre hombres y mujeres no difiere mucho, se puede decir que las mujeres obtienen una ganancia diferencial ligeramente superior durante los seis primeros meses tras beneficiarse de una actuación de promoción. Si atendemos a la probabilidad de estar trabajando en un mes determinado (Figura 37), el diferencial positivo es superior para las mujeres hasta el sexto mes, momento a partir del cual las líneas empiezan a acercarse, las diferencias son pequeñas y el perfil de la curva es parecido.
Figura 37: Efecto diferencial medio de la promoción según sexo
Algo similar ocurre con el tiempo trabajado, tanto durante el año posterior a la firma del contrato como durante los dos años del seguimiento (Cuadro 25), que no se ven en la figura porque son promedios de los cinco años. Las mujeres mantienen un diferencial mayor que los hombres en los primeros doce meses de 2015 y 2016. En el año 2017 la diferencia está a favor de éstos últimos. Al cabo de dos años la diferencia está a favor de las mujeres únicamente en el año 2015, siendo mayor en el caso de los hombres en 2016 y 2017.
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Cuadro 25: Diferencial de la promoción en el tiempo trabajado según sexo
Hombre Mujer Diferencia Año 2015 12 meses 2,14 2,22 -0,08
24 meses 2,99 3,18 -0,18 Año 2016 12 meses 1,64 1,77 -0,13
24 meses 2,57 2,40 0,17 Año 2017 12 meses 2,75 2,12 0,62
20 meses 4,31 3,37 0,94 Año 2018 8 meses 1,12 1,76 -0,64
Según se puede ver en la Figura 38, la promoción de empleo tiene un efecto similar en Huesca y en Teruel, comenzando por un 20% de diferencial para los beneficiados, efecto que se mantiene relativamente estable durante los cuatro primeros meses para comenzar a disminuir a partir del quinto mes, alcanzando en torno al 10% al cabo de año y medio. El perfil en la provincia de Zaragoza es ligeramente diferente con mayores oscilaciones que en las otras dos provincias.
Figura 38: Efecto diferencial medio de la promoción de empleo por provincia
De igual manera, el Cuadro 26 muestra que los trabajadores beneficiados por el programa en las tres provincias mantienen un diferencial positivo, tanto si se mide el efecto a un año o a los dos años. En Teruel se intensifica el efecto en el año 2017 por encima de las otras dos provincias. Un trabajador turolense que haya participado en alguna medida de promoción de empleo en 2017 habrá trabajado 3,6 meses más que uno que no lo haya hecho, este diferencial alcanza los 5,38 meses a los dos años.
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Cuadro 26: Diferencial en el tiempo trabajado según provincia
Huesca Zaragoza Teruel Año 2015 12 meses 2,95 2,01 2,00
24 meses 4,10 2,79 3,11 Año 2016 12 meses 1,26 1,83 1,61
24 meses 2,30 2,54 2,39 Año 2017 12 meses 1,83 2,40 3,63
20 meses 3,00 3,81 5,38 Año 2018 8 meses 1,91 1,46 0,83
Es relevante conocer si los parados de larga duración obtienen mayor o menor beneficio que el resto de los desempleados cuando acceden a este tipo de medidas, ya que son uno de los grupos objetivo de las políticas de promoción de empleo. Si se observa la Figura 39 se puede ver cómo hasta el cuarto mes el diferencial para los parados de corta duración es algo más elevado, en torno al 24%, mientras que para los desempleados de larga duración es algo inferior, en torno al 20%. Sin embargo, este margen se vuelve positivo para los trabajadores que llevaban desempleados más de un año a partir del quinto mes, siendo superior al efecto de la promoción sobre los parados de corta duración. Este hecho marca una diferencia sobre la efectividad de las políticas de promoción en años anteriores, donde el diferencial para los parados de larga duración era inferior al del resto de los desempleados.
En cuanto al tiempo trabajado, el Cuadro 27 muestra que el efecto no es homogéneo en todos los años. En los cuatro años analizados tanto los parados de larga duración como los de corta duración trabajan más meses a lo largo de los dos años posteriores que si no hubieran participado en una medida de promoción. Pero si los comparamos entre ellos, en el año 2015 y el 2017, el diferencial es mayor para los parados de larga duración. No ocurre lo mismo en el año 2016.
Figura 39: Efecto diferencial medio de la promoción según duración del desempleo
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Cuadro 27: Diferencial en el tiempo trabajado según duración del desempleo
Corta duración Larga duración Diferencia Año 2015 12 meses 2,15 2,23 -0,08
24 meses 2,96 3,29 -0,33 Año 2016 12 meses 1,93 1,17 0,76
24 meses 2,90 1,46 1,44 Año 2017 12 meses 2,12 3,26 -1,13
20 meses 3,48 4,74 -1,27 Año 2018 8 meses 1,43 1,58 -0,15
3.5. Resumen de los efectos individuales de las políticas de promoción del INAEM
Las políticas de promoción de empleo del INAEM reúnen un conjunto de actividades encaminadas a incentivar la generación de empleo y a promover la estabilidad laboral. En consecuencia, la probabilidad de transición relevante es la de seguir empleado tras beneficiarse de un programa de estabilización o promoción de empleo. La variedad de políticas y colectivos afectados dificulta la correcta evaluación conjunta de las políticas de promoción desde una perspectiva microeconómica, por lo que en este primer análisis se excluyen de la valoración aquellas medidas destinadas a los Centros Especiales de Empleo, ya que son programas destinados a un colectivo de trabajadores muy particular, por lo que no se puede medir su efectividad utilizando al resto de los trabajadores como grupo de control.
Para la selección de los grupos de tratados y de control al inicio de cada año se ha identificado a todos aquellos trabajadores que se encuentran desempleados. De ellos, se seleccionan únicamente aquéllos que encuentran trabajo a lo largo del año en cuestión. Los que se benefician de alguno de los programas de promoción de empleo durante el año constituyen el grupo de trabajadores tratados y el resto constituye el grupo de control.
Se han utilizado tres indicadores para medir el efecto que la promoción de empleo tiene sobre los trabajadores:
• La probabilidad de que en un mes concreto el trabajador esté empleado tras beneficiarse de la medida de promoción.
• El número de meses trabajados el primer año tras ser beneficiado por alguna medida de promoción de empleo.
• Número de meses trabajados durante los dos primeros años tras ser beneficiado por alguna medida de promoción de empleo.
Las variables explicativas están relacionadas con las características personales de los trabajadores, ya que, aunque todos los trabajadores pueden beneficiarse de los contratos subvencionados y otras políticas de promoción, el INAEM da prioridad a determinados colectivos con mayores dificultades para encontrar empleo, como son los jóvenes, los mayores de 45 o las mujeres. También se incluyen una serie de características laborales de los
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trabajadores que pueden influir en la propensión a beneficiarse de una política de promoción de empleo, así como indicadores geográficos.
Durante el periodo 2015-2018 se observa un efecto inicial positivo en la probabilidad de estar trabajando en torno al 20% para los trabajadores beneficiados. Este diferencial poco a poco se va reduciendo a medida que pasan los meses, situándose en torno al 15%-16% en promedio al final del primer año. Al cabo de los dos años, el diferencial se reduce con mayor rapidez situándose alrededor del 5% a los 24 meses. Estos valores mantienen la tendencia observada desde el inicio de la recuperación económica, en los años 2013 y 2014 y son similares a los valores obtenidos en los años previos a la crisis. Durante los años de la crisis económica se observó que el diferencial entre los trabajadores beneficiados y los que no superaba el 25% en los primeros meses. Se puede decir por tanto que la promoción de empleo logra crear una diferencia significativa sostenida en el tiempo para los trabajadores beneficiados, y que este efecto positivo es mayor y más persistente en tiempos de recesión económica que en las épocas de expansión con crecimiento sostenido.
En cuanto al tiempo trabajado, en el primer año un trabajador que se ha beneficiado de una medida de promoción de empleo trabaja en torno a dos meses más que otro similar que no ha participado en ningún programa. Al cabo de dos años de evaluación, la promoción supone unos tres meses más de trabajo para los beneficiados. Los diferenciales son positivos en todos los casos y estadísticamente significativos en la mayoría, lo que corrobora los resultados referidos a la probabilidad de estar empleados. Es decir, la promoción de empleo crea una diferencia positiva en el tiempo trabajado para aquellos trabajadores que se benefician de las medidas.
La promoción de empleo tiene un efecto similar en Huesca y en Teruel, comenzando por un 20% de diferencial para los beneficiados, efecto que se mantiene relativamente estable durante los cuatro primeros meses para comenzar a disminuir a partir del quinto mes, alcanzando en torno al 10% al cabo de año y medio. El perfil en la provincia de Zaragoza es ligeramente diferente con mayores oscilaciones que en las otras dos provincias.
En cuanto al sexo, aunque el efecto de la promoción sobre hombres y mujeres no difiere mucho, se puede decir que las mujeres obtienen una ganancia diferencial ligeramente superior durante los seis primeros meses tras beneficiarse de una actuación de promoción, a partir de ese momento, el beneficio es prácticamente el mismo.
Es relevante conocer si los parados de larga duración se benefician en mayor medida que el resto de los desempleados, ya que son uno de los grupos objetivo de las políticas de promoción de empleo. Hasta el cuarto mes el diferencial para los parados de corta duración es algo más elevado, en torno al 24%, mientras que para los desempleados de larga duración se encuentra en torno al 20%. Sin embargo, este margen se vuelve positivo para los trabajadores que llevaban desempleados más de un año a partir del quinto mes. Este hecho marca una diferencia sobre la efectividad de las políticas de promoción en años anteriores, donde el diferencial para los parados de larga duración era inferior al del resto de los desempleados. En cuanto al tiempo trabajado en los cuatro años analizados tanto los parados de larga duración como los de corta duración trabajan más meses a lo largo de los dos años posteriores que si no hubieran participado en una medida de promoción. Pero si los
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comparamos entre ellos, en el año 2015 y el 2017, el diferencial es mayor para los parados de larga duración. No ocurre lo mismo en el año 2016.
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CAPÍTULO 4 EFECTOS INDIVIDUALES DE LAS POLITICAS DE INTERMEDIACION DEL INAEM
4.1. Los servicios de intermediación para el empleo
La política de intermediación reúne un conjunto de actuaciones dedicadas a mejorar el proceso de emparejamiento entre vacantes y parados. Por el lado de la oferta con la gestión de las vacantes de las empresas y por el lado de la demanda dotando a los trabajadores de instrumentos que faciliten su adaptación a las mismas. Las actuaciones de intermediación que se evalúan en este informe son:
• Las tutorías individuales • El apoyo en técnicas instrumentales, como son los talleres para entrevistas o para
búsqueda activa de empleo. • La información profesional • La atención personalizada a través de itinerarios de inserción laboral. Dentro de estas
actuaciones se enmarcan algunas acciones específicas dirigidas a colectivos con especiales dificultades, como son los jóvenes o los mayores de 45.
• Seguimiento del itinerario programa activa • La orientación, información y motivación para el autoempleo
Este tipo de actuaciones están principalmente orientadas a los trabajadores desempleados, por lo que va a ser éste el colectivo sobre el que nos vamos a centrar para medir el efecto de la intermediación.
4.2. Probabilidad de recibir servicios de intermediación y selección del grupo de control.
En primer lugar, se va a analizar la probabilidad de que un demandante de empleo se beneficie de alguno de los servicios de intermediación. Para ello se toma como referencia cada uno de los meses comprendidos entre enero de 2015 y diciembre de 2018, cuatro años completos, por tanto, se tiene información para 48 meses. Para cada uno de los meses se seleccionan de las matrices de demandantes aquellos que se encuentran desempleados y que además han
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utilizado alguno de los servicios de intermediación. Estos serán los trabajadores tratados. El grupo de comparación estará compuesto por todos aquellos trabajadores que también se encontraban desempleados en el mes de referencia pero que no hayan empleado ningún servicio de intermediación. El procedimiento permite emparejar a cada individuo tratado con un trabajador similar que no haya sido tratado, las diferencias que se encuentren en su empleabilidad (positivas o negativas) podrán ser atribuidas a los servicios recibidos.
Es importante la elección del indicador sobre el que se va a medir la empleabilidad de los trabajadores. Dado que estamos evaluando el efecto sobre trabajadores que se encuentran inicialmente desempleados se va a trabajar con tres indicadores diferentes:
• Tasa de salida del desempleo: mide la diferencia entre probabilidad de que un trabajador que haya recibido algún servicio de intermediación encuentre un empleo un mes determinado y esa misma probabilidad si no hubiera recibido el servicio.
• Tasa de permanencia en el empleo: mide la probabilidad de que un trabajador se mantenga trabajando después de haber encontrado empleo tras haber recibido el servicio de intermediación. Este indicador mide el grado de habilidad de las políticas de intermediación para hacer un emparejamiento efectivo que permita a los trabajadores una mayor estabilidad en el trabajo.
• Número de meses empleado: contabiliza el número de meses promedio que un trabajador se mantiene trabajando en horizonte temporal determinado, en este caso durante un año. Este indicador también permite medir la efectividad de las políticas sobre la estabilidad en el trabajo.
Para los tres indicadores se mide la diferencia entre un trabajador que se ha beneficiado del servicio y otro similar que no lo ha hecho (según el método matching descrito en el capítulo metodológico) durante el año posterior a haber recibido el servicio de intermediación. Si esa diferencia es positiva y estadísticamente significativa se podría afirmar que los servicios de intermediación tienen un efecto positivo sobre la empleabilidad de los trabajadores.
Este procedimiento permite, en primer lugar, evaluar estática y dinámicamente los efectos de todas las actuaciones de intermediación en conjunto. En segundo lugar, se realiza un análisis individualizado de algunas políticas específicas, así como un estudio de la sensibilidad de los resultados según el sexo de los trabajadores. No obstante, dada la elevada heterogeneidad de los servicios ofertados, el nivel de desagregación en esta segunda parte de los análisis está sujeta a la disponibilidad de los datos.
El primer paso necesario para la evaluación de las políticas activas es determinar los factores explicativos de la probabilidad de que un trabajador demande un servicio cualquiera de intermediación. Esta información es la que permite elegir correctamente el grupo de control y medir los efectos de dichas acciones. No obstante, la explicación del comportamiento de dicha probabilidad ofrece información adicional relevante. En primer lugar, permite identificar el perfil del trabajador medio que accede a los servicios de intermediación. En segundo lugar, informa sobre la influencia de factores geográficos, como la comarca y la provincia, en esa probabilidad. Por último, permite analizar la importancia de cada uno de los factores explicativos a lo largo del tiempo, es decir, si la influencia que ejercen se mantiene constante o, por el contrario, se producen variaciones en los años y meses considerados. Las variables
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que se incluyen como explicativas son las mismas utilizadas en el análisis de las medidas de promoción en el capítulo anterior.
Cuadro 28: Variables explicativas de la probabilidad de recibir servicios de intermediación
Variable Explicación CNO.0 Trabajadores no cualificados (Referencia) CNO.1 Dirección de las empresas y de las administraciones públicas CNO.2 Técnicos y profesionales científicos e intelectuales CNO.3 Técnicos y profesionales de apoyo CNO.4 Empleados de tipo administrativo CNO.5 Servicios de restauración, personales y comercios CNO.6 Trabajadores cualificados en la agricultura y en la pesca CNO.7 Artesanos y trabajadores cualificados de industria y construcción CNO.8 Operadores de instalaciones y maquinaria, y montadores Ámbito Variable igual a 1 si busca empleo sin restricción geográfica Educa.1 Sin estudios o estudios primarios (Referencia) Educa.2 Primera etapa de educación secundaria Educa.3 Bachillerato y formación profesional Educa.4 Formación profesional superior y estudios universitarios Extranjero Extranjero GComarca.1 Bajo Aragón, Bajo Aragón-Caspe, Matarraña, Sierra de Albarracín (Referencia) GComarca.2 Gudar-Javalambre, Maestrazgo, Sobrarbe GComarca.3 Andorra, Monegros, Bajo Cinca GComarca.4 Bajo Martín, Cinca Medio, La Litera GComarca.5 Campo de Borja, Campo de Daroca, Comunidad de Calatayud, Jiloca GComarca.6 Alto Gallego, Jacetania, Ribagorza, Somontano de Barbastro GComarca.7 Aranda, Cinco Villas, Ribera Baja del Ebro, Tarazona y el Moncayo GComarca.8 Cuencas Mineras, Valdejalón GComarca.9 Campo de Belchite, Campo de Cariñena, Ribera Alta del Ebro, GComarca.10 Hoya de Huesca GComarca.11 Comunidad de Teruel GComarca.12 Delimitación Comarcal Zaragoza Larga duración Parado de larga duración (más de un año) Prest. Cobra prestación 0 no 1 si Huesca Residente en la provincia de Huesca (Referencia) Teruel Residente en la provincia de Teruel Zaragoza Residente en la provincia de Zaragoza Sector.1 Agricultura (referencia) Sector.2 Industria Sector.3 Construcción Sector.4 Servicios Hombre Hombre (Referencia) Mujer Mujer Discapacidad Si el trabajador tiene alguna discapacidad Duración Tiempo que lleva inscrita la demanda (días) Edad Edad Edad2 Edad al cuadrado Nº de idiomas Nº de idiomas hablados Nº de ocupaciones Nº de ocupaciones solicitadas
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La ecuación que explica la probabilidad de que un trabajador acceda a algún servicio de intermediación del INAEM corresponde a un modelo probit cuya variable endógena toma valor 1 si esa persona ha accedido a alguno de los servicios durante el mes de referencia y valor cero en caso contrario. El modelo estima la probabilidad de que un trabajador en general reciba servicios de intermediación en función de una serie de variables explicativas que aparecen recogidas en el Cuadro 28. No se incluye aquí una descripción pormenorizada de las mismas porque ya se realizó en el capítulo anterior al evaluar la efectividad de las políticas de promoción de empleo.
La estimación del modelo probit permite determinar el “propensity score” e identificar el grupo de control necesario para medir el efecto de la intermediación. La estimación se ha realizado para cada uno de los meses que van desde enero de 2015 a diciembre de 2018, por lo que el proceso de estimación es mucho más intensivo que el que se realizó para las políticas promoción, que se limitaban a una estimación anual. Es decir, se han estimado en total 48 modelos, doce por cada uno de los cuatro años considerados. La presentación exhaustiva de todas esas estimaciones resultaría excesiva, a la par que poco informativa, por lo que se ofrece un resumen de todos los resultados obtenidos, presentando únicamente las medias anuales de los coeficientes de las variables y de su significatividad. A continuación, se da una perspectiva dinámica acerca de las variaciones de la influencia (coeficiente) de algunas variables sobre la probabilidad de participar en intermediación.
El Cuadro 29 contiene las medias anuales del efecto de cada una de las variables explicativas sobre la probabilidad de recibir servicios de intermediación. Cuando se analizan los resultados del probit hay que tener en cuenta que se usan variables categóricas y es necesario fijar la categoría de referencia, por lo que el coeficiente del resto de las categorías sólo indica una mayor o menor probabilidad de participar en las actividades de intermediación con respecto a la de referencia.
Tomando como ejemplo el caso de las ocupaciones, siendo la categoría de referencia el grupo de trabajadores no cualificados, hace que los coeficientes estimados para el resto de ocupaciones indiquen una mayor o menor probabilidad de acceder a los servicios de intermediación respecto a la de referencia. Los signos teóricos de la influencia de cada una de estas variables son discutibles en algunos casos, pero en otros resultan claros. El hecho de que para las ocupaciones sea casi siempre positivo indica que son los trabajadores no cualificados los que tienen una menor probabilidad de acceder a los servicios de intermediación. Sin embargo, se observa que el valor del t-ratio es en general bajo, por lo que se puede decir que la ocupación no marca una diferencia significativa a la hora de acceder a la intermediación.
Las características intrínsecas de los trabajadores, como son el género, la nacionalidad, o el grado de discapacidad, son elementos que juegan habitualmente un papel relevante en el mercado de trabajo. En términos generales las mujeres acceden con menor intensidad a los servicios de intermediación que los hombres, puesto que el coeficiente estimado es negativo y estadísticamente significativo en todos los casos. En la Figura 40 puede verse como esta menor participación en comparación con los hombres se intensifica en el año 2018.
Respecto a los trabajadores extranjeros, el coeficiente que acompaña a esta variable es negativo en todos los casos, lo que indicaría una menor participación de los trabajadores extranjeros, sin embargo, solo en el año 2015 es significativo, por lo que se puede concluir
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que a partir de ese año el acceso a la intermediación no depende de la nacionalidad de los trabajadores.
Cuadro 29: Resultados de la estimación de la probabilidad de participar en las actividades de intermediación (medias anuales)*
2015 2016 2017 2018 Promedio Coeff t Coeff t Coeff t Coeff t Coeff t
CNO.1 0,010 0,2 -0,013 -0,1 0,002 0,1 -0,121 -2,0 -0,031 -0,5 CNO.2 0,088 3,2 0,033 1,2 0,031 1,1 -0,030 -1,1 0,031 1,1 CNO.3 0,024 1,0 0,011 0,5 0,020 0,8 0,059 2,4 0,028 1,2 CNO.4 -0,021 -0,8 -0,018 -0,7 -0,001 0,0 -0,027 -1,3 -0,017 -0,7 CNO.5 0,003 0,2 0,009 0,5 0,014 0,8 0,076 4,8 0,026 1,6 CNO.6 0,007 0,1 0,010 0,2 0,004 0,1 -0,013 -0,2 0,002 0,1 CNO.7 0,022 1,1 0,007 0,4 0,025 1,1 0,149 7,1 0,051 2,4 CNO.8 0,041 1,7 0,006 0,2 0,028 1,1 0,121 5,2 0,049 2,1 Ámbito 0,046 2,3 -0,043 -2,3 -0,059 -3,1 -0,017 -1,0 -0,018 -1,0 Educa.2 0,022 1,2 0,006 0,4 0,017 0,9 0,058 3,3 0,026 1,4 Educa.3 0,126 5,5 0,049 2,2 0,071 3,0 0,220 10,1 0,116 5,2 Educa.4 0,197 7,4 0,099 3,7 0,101 3,7 0,267 10,7 0,166 6,4 Extranjero -0,041 -2,3 -0,018 -1,0 -0,016 -0,9 -0,009 -0,5 -0,021 -1,2 GComarca.2 -0,174 -2,3 0,077 1,2 -0,029 -0,3 -0,061 -0,9 -0,047 -0,6 GComarca.3 -0,131 -2,2 -0,045 -0,5 -0,086 -1,4 -0,235 -4,4 -0,124 -2,1 GComarca.4 -0,146 -2,2 0,002 0,1 -0,040 -0,6 -0,093 -1,5 -0,069 -1,1 GComarca.5 -0,133 -2,8 -0,005 -0,2 0,069 1,4 -0,030 -0,9 -0,025 -0,6 GComarca.6 -0,166 -2,5 -0,018 -0,2 -0,127 -1,8 -0,046 -0,8 -0,089 -1,3 GComarca.7 -0,050 -0,9 0,115 2,3 0,220 4,3 0,048 0,9 0,083 1,7 GComarca.8 -0,273 -4,7 -0,104 -2,0 -0,030 -0,5 -0,112 -2,5 -0,130 -2,4 GComarca.9 -0,211 -3,5 -0,107 -2,0 0,007 0,2 -0,036 -0,8 -0,087 -1,5 GComarca.10 -0,269 -3,9 -0,075 -0,9 -0,195 -2,8 -0,324 -5,0 -0,216 -3,1 GComarca.11 0,015 0,4 0,221 4,5 0,157 3,0 -0,058 -1,3 0,084 1,7 GComarca.12 -0,056 -1,0 -0,053 -1,1 0,076 1,5 0,005 -0,1 -0,007 -0,2 Larga duración 0,007 0,7 0,017 1,0 -0,008 -0,5 -0,138 -8,5 -0,031 -1,8 Prestación -0,253 -19,8 -0,277 -21,9 -0,276 -21,2 -0,240 -20,0 -0,262 -20,7 Teruel -0,315 -5,8 -0,120 -2,2 -0,184 -3,4 -0,090 -1,7 -0,177 -3,3 Zaragoza -0,183 -3,0 -0,033 -0,5 -0,234 -3,6 -0,201 -3,3 -0,163 -2,6 Industria -0,013 -0,5 -0,022 -0,8 -0,042 -1,6 0,053 2,3 -0,006 -0,2 Construcción -0,011 -0,5 0,011 0,4 -0,009 -0,3 0,079 2,8 0,018 0,6 Servicios -0,017 -1,0 -0,013 -0,7 -0,028 -1,5 0,057 3,3 0,000 0,0 Mujer -0,066 -4,9 -0,048 -3,6 -0,041 -3,0 -0,129 -10,2 -0,071 -5,4 Capital 0,056 2,2 0,036 1,3 0,066 2,6 0,078 3,4 0,059 2,4 Discapacidad 0,117 3,6 0,134 4,3 0,145 4,8 0,161 5,8 0,139 4,6 Duración 0,000 -4,9 0,000 -9,3 0,000 -7,6 0,000 -8,6 0,000 -7,6 Edad -0,017 -5,0 -0,001 -0,3 0,008 2,5 0,021 6,7 0,003 0,9 Edad2 0,000 1,1 0,000 -2,0 -0,000 -5,2 -0,000 -8,8 -0,000 -3,7 Nº de idiomas 0,018 2,3 0,022 2,8 0,015 1,8 0,031 4,3 0,021 2,8 Nº de ocupaciones 0,024 6,1 0,033 8,5 0,035 8,8 0,072 19,5 0,041 10,7 Constante -0,761 -8,5 -1,145 -13,1 -1,109 -12,4 -1,232 -15,0 -1,062 -12,2
* Un t-ratio en valor absoluto mayor que 2 indica que el coeficiente es estadísticamente significativo al 5% de nivel de significación.
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Figura 40: Coeficientes estimados del efecto del género y la nacionalidad en el acceso a los servicios de intermediación
La edad muestra un efecto ligeramente no lineal y negativo al principio del periodo analizado, en los años 2015 y 2016. Sin embargo, ese efecto se invierte a partir del año 2017, pasando a ser positivo, lo que probablemente sea un indicador del mayor esfuerzo realizado desde los Servicios Públicos de Empleo por acceder a los desempleados de mayor edad. En la Figura 41 se representa este efecto para todo el espectro de edades desde los 16 a los 65 años, en el primer gráfico para los años 2015 y 2016 y en el segundo para los años 2017 y 2018.
Figura 41: Efecto medio estimado de la edad en el acceso a los servicios de intermediación
Años 2015-2016 Años 2017-2018
Otro de los factores importantes es la educación: un mayor nivel educativo afecta de manera significativa y positiva la participación en intermediación, tanto en medias anuales como en los resultados mensuales (Figura 42). Existe una clara segmentación en el acceso a los servicios de intermediación en términos de cualificación de los trabajadores a favor de los más cualificados, lo que alerta de la necesidad de establecer mecanismos que permitan a los trabajadores de menor nivel educativo acceder a estos servicios. Además, este efecto se intensifica especialmente en el año 2018.
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Figura 42: Influencia de la educación en el acceso a los servicios de intermediación
La localización geográfica, representada por las agrupaciones comarcales, se manifiesta también como un indicador relevante de la participación. Los resultados en cuanto a los signos y a la significatividad de los coeficientes es mixta a lo largo de los años, por lo que aprovecharemos el análisis regional que se hace en un capítulo posterior para analizar detalladamente la existencia de dificultades de acceso a los servicios en determinadas zonas. Lo que se puede concluir de las estimaciones es que aquellos trabajadores que viven en una capital de provincia tienen una mayor probabilidad de acceso a los servicios de intermediación y que los residentes en las provincias de Teruel y Zaragoza acceden menos que los desempleados de Huesca.
Figura 43: Efecto de ser parado de larga duración y de recibir prestación en el acceso a los servicios de intermediación
Observando los resultados se puede destacar la importancia que tiene, dada su significatividad, estar cobrando algún tipo de prestación por desempleo, puesto que en la gran mayoría de las estimaciones es una variable estadísticamente significativa. Además, el efecto es claramente negativo y con valor absoluto relativamente importante en comparación con
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otras variables. Coincide pues con lo esperado a priori. Estos resultados se pueden apreciar en la Figura 43. En esta misma figura se muestra la influencia del tiempo que el trabajador lleva desempleado, puesto que el alargamiento de esta situación puede tener un efecto desánimo o, por el contrario, de intensificación de la búsqueda de empleo. Los resultados son mixtos, no siendo significativos para los tres primeros años. Sin embargo, en el año 2018 el hecho de ser parado de larga duración (Figura 43) tiende a afectar negativamente al acercamiento a las acciones de intermediación, indicando el predominio del efecto desánimo.
Para terminar la descripción de las variables, se observa que tener una discapacidad física o psíquica favorece acceder a los servicios de intermediación. El coeficiente es positivo y significativo para todos los meses analizados (Figura 44). Esto indica el esfuerzo que se está realizando para facilitar los servicios de intermediación a aquellos colectivos con mayores dificultades de empleabilidad, como ya se había observado al analizar el cambio de tendencia en el acceso a los servicios por parte de los desempleados de más edad.
Figura 44: Efecto de tener una discapacidad en el acceso a los servicios de intermediación
4.3. Efectividad de las políticas de intermediación
Para medir la efectividad de las medidas de intermediación se van a utilizar los tres indicadores descritos al comienzo del capítulo. El primero relacionado con el acceso a un empleo o salida del desempleo y los otros dos relacionados con la estabilidad de dicho empleo. En otras palabras, se presentan tanto indicadores de cambio en la empleabilidad como de estabilidad.
En una primera aproximación a la evaluación de las políticas de intermediación se realiza una valoración conjunta, es decir, considerando como pertenecientes al grupo de tratados todos los trabajadores desempleados que hayan accedido a cualquier servicio de intermediación del INAEM. Los servicios ofrecidos son de muy diversa naturaleza, por lo que puede haber efectos compensatorios, por ello en un segundo paso se analizan por separado cada uno de los servicios para valorar la efectividad de cada uno de ellos.
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4.3.1. Análisis de los efectos de la intermediación sobre la salida del desempleo.
Dado que uno de los objetivos del INAEM es conseguir que los trabajadores en paro encuentren un empleo, es esencial utilizar medidas que permitan evaluar la efectividad de las políticas activas en proporcionar a los trabajadores ventajas en la probabilidad de conseguir un empleo respecto a si no hubiesen sido beneficiarios de la política. El indicador que se utiliza en esta línea es la diferencia de probabilidad de salir del paro entre el grupo de tratados y el de control para cada uno de los 12 meses posteriores a la actuación.
El procedimiento de estimación, mes a mes, supone la necesidad de algún tipo de simplificación de la información disponible. Por este motivo en la Figura 45 se presentan únicamente los efectos diferenciales promedios entre beneficiarios y no beneficiarios de las políticas para cada uno de los cuatro años. Hay que tener en cuenta que cada uno de estos promedios esconde detrás doce estimaciones mensuales para cada año, 48 en total.
Figura 45: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de salir del desempleo: periodo 2015-2018
En términos cuantitativos se puede decir que un trabajador que accede a intermediación tiene en promedio una probabilidad de salir del paro al mes siguiente 3 puntos porcentuales superior que la de un trabajador que no es usuario de los servicios. Esa diferencia se intensifica en los meses siguientes, llegando casi al 7% al final del año, lo que indica una elevada persistencia de los efectos. Se observa por tanto que para el periodo 2015-2018 se mantiene la misma tendencia que en los años anteriores (Figura 46), con un efecto inicial positivo por encima del 2% para los años 2015 y 2016 años y algo superior en 2017 y 2018, especialmente este último año ya que el efecto inicial supera el 4%. Este diferencial crece de manera sostenida durante los primeros nueve meses y se estabiliza a partir de ese mes en un 6%. En 2018 el efecto es algo superior, generándose un diferencial positivo y sostenido en el tiempo superior al 7%. En los estudios anteriores se observó que la efectividad de la intermediación
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apenas era significativa hasta el año 2007. Sin embargo, esto cambió a partir de 2008 y vemos ahora que se mantiene este efecto positivo.
Figura 46: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de salir del desempleo: periodo 2010-2014
Lo que muestra la evolución de este indicador es que la intermediación tiene un efecto claramente significativo sobre la primera salida del desempleo una vez que un trabajador se encuentra inmerso en él.
4.3.2. Análisis de la influencia sobre la estabilidad del empleo.
El segundo grupo de indicadores trata de recoger en cierta medida el efecto sobre la estabilidad en el empleo. No solo es importante encontrar trabajo, sino también la continuidad en el mismo. Ambos indicadores son complementarios. Para obtener este indicador se sigue el historial laboral tanto del grupo de tratados como el de control y se analiza si han vuelto al desempleo en cada uno de los 12 meses posteriores al de referencia (mes en el que encontraron empleo). La diferencia de probabilidades entre ambos grupos determina la presencia o no de ventajas para los trabajadores que accedieron a la intermediación.
Como puede verse en la Figura 47, en este caso también aparece con claridad un efecto positivo y estable en el tiempo, con un perfil muy similar para todos los años analizados. Un trabajador que haya hecho uso de algún servicio de intermediación aumentará su estabilidad laboral entre un 6% y un 8% frente a otro que no lo haya hecho. A efectos comparativos con los estudios anteriores, la Figura 48 muestra esta misma información para el periodo 2010-2014. Se puede apreciar como la efectividad de la intermediación es similar a los primeros años de ese periodo, de 2010 a 2014, y algo inferior a los valores alcanzados durante 2013 y 2014.
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Figura 47: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de seguir empleado: periodo 2015-2018
Figura 48: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de seguir empleado: periodo 2010-2014
La Figura 49 recoge la ganancia en el número de meses que los trabajadores están empleados durante el año posterior a su acceso a los servicios de intermediación. Los resultados corroboran los descritos en el párrafo anterior. En efecto, en el año 2015 un trabajador tratado durante el año siguiente a la prestación del servicio trabajaba un mes y medio más que otro que no haya sido tratado. Dicha diferencia disminuye paulatinamente en los años posteriores hasta situarse en torno a los 21 días en el año 2018.
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Figura 49: Ganancias en el número de meses empleado por la intermediación
4.4. Análisis de sensibilidad de los efectos de intermediación.
La efectividad conjunta de las actividades de intermediación puede enmascarar respuestas muy dispares dependiendo del colectivo que se analice y de los servicios a los que se accede. En este apartado se estudia dicha efectividad atendiendo al sexo de los trabajadores y a los diferentes servicios que se prestan. La estructura correspondiente a cada segmentación se basa en los tres indicadores ya presentados con anterioridad. Los resultados son bastante informativos, puesto que se detectan diferencias significativas que pueden orientar el diseño de futuras actuaciones.
4.4.1. El género
La primera segmentación considerada es la del género. Es importante estudiar la efectividad por sexo, con la idea de comprobar si los servicios de intermediación contribuyen a reducir la brecha laboral existente respecto al acceso al empleo con respecto a las mujeres. Los resultados de la probabilidad de salir por primera vez del desempleo se muestran en la Figura 50.
Lo primero que se observa en los gráficos es que el efecto de las políticas de intermediación sobre la probabilidad de encontrar un primer empleo es positivo tanto para hombres como para mujeres. Sin embargo, el nivel de dicho efecto es claramente diferente para cada uno de los grupos. En el caso de los hombres la influencia de los servicios de intermediación es bastante homogénea a lo largo de los cuatro años estudiados. La intermediación hace que su probabilidad de salir del desempleo se incremente en torno a un 5% en promedio el primer mes, este efecto se intensifica a medida que pasa el tiempo estabilizándose a partir del octavo mes en un 10%.
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Figura 50: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo para hombres debidas a la intermediación
Para las mujeres el efecto, siendo positivo también, es menor, aunque mejora notablemente en el último año, 2018. En los tres primeros años, 2015-2017, la probabilidad de encontrar empleo se incrementa en un 1,5% de media en el primer mes para aquellas trabajadoras que han accedido a algún servicio de intermediación. Esta probabilidad crece lentamente en los meses siguientes, mejorando además de año en año. A los doce meses se estabiliza en 2015 en un 2%, 3% en 2016 y 4% en 2017. En 2018 mejora la efectividad de la intermediación para las mujeres en dos puntos porcentuales, siendo del 3% en el primer mes y estabilizándose en un 6% a partir del octavo mes. Por tanto, el efecto es positivo en los dos grupos, pero beneficia con mayor intensidad a los hombres. Estos resultados están en la línea con los obtenidos en evaluaciones anteriores, tanto en la cuantía del efecto con en la diferencia entre hombres y mujeres. En consecuencia, aunque la intermediación tiene un efecto positivo sobre la salida del paro de las mujeres, se mantiene bastante alejado del detectado para los hombres (Figura 51).
Figura 51: Ganancias comparadas hombres/mujeres en la probabilidad de salir del paro debidas a la intermediación
El segundo indicador se asocia con la estabilidad del empleo, considerando si el trabajador está trabajando o no durante los 12 meses posteriores. Al igual que ocurría con la probabilidad
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de encontrar empleo, la probabilidad de mantenerse empleado también es positiva para hombres y mujeres. En ambos casos el efecto es muy similar en los cuatro años de estudio, mejorando en el último año para las mujeres. En el caso de los hombres el diferencial se sitúa entre un 6% y un 8% en el primer mes y crece en dos puntos tras los 12 meses. Estos porcentajes son en el caso de las mujeres del 3-4% el primer mes y del 4-6% a los 12 meses.
Figura 52: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado de los hombres y mujeres debidas a la intermediación
Además, si se consideran las medias totales, la brecha de la efectividad de la intermediación por sexos se sitúa entre cuatro y cinco puntos porcentuales. En consecuencia, aunque la intermediación tiene un efecto positivo para las mujeres, éste se mantiene alejado del detectado para los hombres (Figura 52). Hay que indicar, sin embargo, que la brecha continúa reduciéndose con respecto a la que se detectó en estudios anteriores, que llegó a ser de 10 puntos en el periodo 2005-2009 y se redujo a tres entre 2010-2014.
Figura 53: Ganancias comparadas hombres/mujeres en la probabilidad de seguir empleado debidas a la intermediación
Para terminar con los indicadores por género se ha cuantificado la ganancia observada en términos de la duración del empleo. En todos los años, se observa un saldo positivo en el número de meses trabajados durante el primer año tanto para hombres como para mujeres. Sin embargo, el saldo es mucho más alto para los hombres. En el año 2015 un trabajador que
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ha accedido a los servicios de intermediación trabaja en promedio dos meses más durante el primer año que uno que no lo haya hecho. Esta diferencia se va reduciendo en los años posteriores llegando a estar por debajo de un mes en 2018. Para las trabajadoras el diferencial no supera el mes ninguno de los cuatro años. También se va reduciendo de año en año hasta alcanzar cerca del medio mes en 2018.
Está disminución en el diferencial con el paso del tiempo está seguramente relacionado con la mejora del mercado laboral y el descenso en la tasa de desempleo, tanto masculina como femenina. Es normal que con la mejora de la situación laboral el efecto de los servicios de intermediación se diluya.
Cuadro 30: Ganancias en la en la estabilidad laboral (meses) debidas a la intermediación
Hombres Mujeres Diferencia 2015 2,14 0,94 1,20 2016 1,84 0,72 1,12 2017 1,81 0,75 1,06 2018 0,85 0,55 0,30
Promedio 1,66 0,74 0,92
4.4.2. Los distintos tipos de servicio La evaluación de las distintas actividades del servicio de intermediación es fundamental para conocer las líneas de actuación que están contribuyendo de manera más efectiva a un mejor funcionamiento del mercado de trabajo. No obstante, dada la disponibilidad de información este informe aglutina los programas de intermediación en seis grandes grupos. En cualquier caso, la consideración de estos grupos de medidas permite obtener una evaluación bastante completa de los efectos que tienen los diferentes servicios de intermediación del INAEM. A continuación, se analizan y describen los resultados para los siguientes servicios:
• Tutoría individualizada • Atención personalizada • Información profesional • Técnicas instrumentales • Información y asesoramiento para autoempleo
Dichos resultados permiten descubrir que la evaluación conjunta de las actividades de intermediación llevada a cabo previamente enmascara comportamientos claramente diferenciados para los distintos servicios.
4.4.2.1. Tutoría individualizada Los servicios de tutoría individualizada requieren por parte del trabajador la realización de una entrevista con el técnico de apoyo para determinar un itinerario de inserción laboral, por lo que la capacidad y conocimientos de dichos técnicos son fundamentales a la hora de obtener
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el resultado esperado. Los contenidos de las tutorías varían en función del perfil profesional del demandante de empleo y tienen como principal objetivo informar de las ocupaciones a las que se pueden optar, confeccionando un plan personalizado de empleo y formación y de ayudar a la búsqueda activa de empleo.
La Figura 54 muestra el resultado para el periodo 2015-2018, tanto para la probabilidad de encontrar un empleo después de haber utilizado el servicio como para la estabilidad laboral una vez encontrado. En promedio, ambos indicadores muestran que la efectividad de los servicios de tutoría es positiva y tiende a estabilizarse en el tiempo. Es decir, este servicio proporciona una ventaja persistente a los trabajadores que lo utilizan, que se sitúa en promedio (línea de puntos) alrededor de un 10% de probabilidad de acceder a un empleo y alrededor de un 1% de permanecer trabajando. Además, en ambos casos la efectividad es mucho más alta en el año 2018 que en los anteriores, hay un diferencial de algo más de cinco puntos con respecto al promedio.
Si se compara estos resultados con los obtenidos en análisis anteriores se observa que hay algunas tendencias que se mantienen. En el estudio llevado a cabo en 2010 para el periodo 2005-2009 se observó que la efectividad de los servicios de tutoría individualizada aumentaba en tiempos de dificultad económica. Esta tendencia se constató nuevamente en el periodo 2010-2014, con una efectividad más elevada en los años 2010 a 2012 y algo más baja en 2013 y 2014, pero positiva y significativa todos los años. En este periodo (2015-2018) el promedio es similar, aunque algo por encima debido al diferencial tan alto que presenta el año 2018. Por otro lado, el efecto de las tutorías sobre la estabilidad laboral se sitúa en torno al 5%, al igual que en el periodo anterior.
Esto puede estar indicando que cuando el mercado laboral mejora, son los trabajadores situados en el margen de la empleabilidad los que más se acercan a los servicios ofrecidos por las oficinas de empleo. En cualquier caso, en la actualidad los trabajadores que se acercan al servicio de intermediación obtienen todavía un beneficio en términos de empleabilidad en comparación con aquéllos que no lo hacen.
Figura 54: Efecto de la tutoría individual sobre la empleabilidad y la estabilidad
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4.4.2.2. Atención personalizada
Esta actuación destaca por su carácter generalista y su heterogeneidad y genera un efecto positivo sobre los dos indicadores. La probabilidad de encontrar empleo mejora en un 4% en los primeros meses y crece hasta un 8% al final del año. Esta tendencia es similar a la que había a finales del periodo anterior. Sin embargo, se aprecia un descenso en cuanto a la estabilidad laboral. En promedio la estabilidad de los trabajadores que acceden a este servicio se sitúa en un 8% al mes siguiente de recibir el servicio por encima de los que no lo hacen, mientras que este porcentaje era del 15% en el periodo 2010-2014.
Si suponemos que los trabajadores que acceden a este servicio lo hacen por propia voluntad, podríamos concluir que es esta libertad de planteamiento la que podría estar detrás de los buenos resultados en términos de estabilidad, puesto que son los propios trabajadores los que detectan el tipo de “consejo” necesario. Además, el acercamiento permite ajustar mejor la cualificación o características de los trabajadores a las de las vacantes de las empresas.
Figura 55: Efecto de la atención personalizada sobre la empleabilidad y la estabilidad
4.4.2.3. Información profesional Este servicio se centra, entre otras cosas, en orientar al trabajador sobre los sectores a los que resultaría más conveniente dirigir sus esfuerzos en la búsqueda de empleo. Su efectividad es prácticamente nula en términos de acceso al empleo y en términos de estabilidad laboral. De hecho, los efectos sobre los dos indicadores considerados (ganancias) se sitúan alrededor de cero e incluso por debajo, por lo que no parece que sea una medida con demasiado éxito en términos de mejorar el acceso y la permanencia en el empleo, aunque puede ser útil desde otras perspectivas.
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Figura 56: Efecto de la información profesional sobre la empleabilidad y la estabilidad
4.4.2.4. Técnicas instrumentales El objetivo de este servicio es dotar a los trabajadores de instrumentos que faciliten el contacto con las empresas, tanto en la utilización de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones como en la elaboración del curriculum vitae, entre otras cosas. En probabilidad de encontrar empleo dichas técnicas generan un diferencial positivo del 5% a los tres meses que crece a partir del octavo mes hasta llegar cerca del 10% a finales del primer año. Existen diferencias entre los años analizados, mientas que 2016 y 2017 se encuentran en el promedio, el año 2018 es mucho más eficiente, con una brecha de unos 12 puntos por encima del 2015. La efectividad de este programa sobre la estabilidad laboral es cuestionable puesto que la mayoría de los diferenciales se mueven entrono a cero e incluso negativos, a excepción del 2015 donde se logra generar un diferencial sostenido del 5%. También en el año 2018 se observa una mejoría en el rendimiento de este tipo de servicios en relación a la estabilidad laboral, consiguiendo un diferencial positivo al final del año.
Figura 57: Efecto de las técnicas instrumentales sobre la empleabilidad y la estabilidad
4.4.2.5. Información y asesoramiento para autoempleo. Este programa resulta especialmente importante, puesto que se encuentra a mitad de camino entre una acción de intermediación y una de creación de empleo. La promoción del espíritu empresarial por medio de los correspondientes servicios supone una ayuda para los trabajadores puesto que les dota de una información que en otro caso tendría un alto coste.
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El primer aspecto destacable es que, como ya se vio en el estudio del periodo 2005-2009, en los dos tipos de indicadores la efectividad disminuye durante la crisis y se potencia cuando mejora la economía, al contrario de lo que ocurre con el caso general (Figura 59). En los años de más incidencia de la crisis las ganancias en términos de acceso al empleo se situaron en torno a un 5% y en el 2014 ascendieron al 25% (nivel cercano al que tenía este programa en los años 2005 y 2006). Durante el periodo 2015-2018 se sitúa en este nivel, comienza con un diferencial del 10% el primer mes que crece de manera sostenida hasta situarse en el 20-22% a partir del quinto mes. Lo mismo ocurre con el indicador de estabilidad en el empleo, con una ganancia promedio del 20%. Parece, por tanto, que la crisis afectaba en mayor medida a los emprendedores, puesto que la efectividad de la acción, tanto en probabilidad de salir del desempleo como de estabilidad, se redujo durante ese periodo. Resulta lógica la dificultad de emprender en tiempos de crisis.
Figura 58: Efecto del asesoramiento para el autoempleo sobre la empleabilidad y la estabilidad
Los indicadores aquí presentados muestran que los trabajadores que se asesoran con respecto al autoempleo acceden antes y de manera más continuada al empleo, pero no responden a la pregunta de si éste es auto-gestionado o no. Es decir, para este análisis se analiza si un trabajador que se ha asesorado encuentran empleo, indistintamente si este empleo es por cuenta ajena o si se ha generado autoempleo.
4.4.2.6. Cuantificación del efecto de los servicios de intermediación sobre el tiempo
Para terminar con la evaluación de la intermediación se presentan los resultados que recogen una valoración de los efectos de los programas considerados desde la perspectiva de ganancia en tiempo de estabilidad en el empleo. En el Cuadro 31 se presentan las ganancias medias de cada uno de los servicios de intermediación para los trabajadores que acceden a las acciones frente a los que no lo hacen, medidas en número de meses trabajados durante el año.
Aunque en general los resultados son positivos, la evolución es dispar tanto entre servicios como a lo largo del tiempo. El programa de Orientación para el Autoempleo es el que proporciona más estabilidad una vez encontrado el primer empleo. En promedio están trabajando tres meses y medio más que un trabajador que no se haya asesorado sobre el
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tema. Esta cifra se incrementa en un mes en los años 2015 y 2016. Las Tutorías Individualizadas, Técnicas Instrumentales y La Orientación Personalizada también son efectivas, aunque en menor medida, para proporcionar mayor estabilidad en el empleo.
Cuadro 31: Cuantificación del efecto de los servicios de intermediación sobre el tiempo
2015 2016 2017 2018 Promedio Tutoría individual 0,20 0,31 0,14 1,10 0,44 Técnicas Instrumentales 1,42 0,17 0,27 0,37 0,56 Información Profesional -0,90 -1,02 -0,90 -0,23 -0,76 Atención personalizada 3,09 1,65 1,57 0,76 1,77 Orientación para el autoempleo 4,49 4,39 3,50 2,16 3,63
4.4 Resumen de los efectos individuales de las políticas de intermediación del INAEM
La política de intermediación reúne un conjunto de actuaciones dedicadas a mejorar el proceso de emparejamiento entre vacantes y parados. Para medir su efectividad se van a utilizar tres indicadores:
• Tasa de salida del desempleo • Tasa de permanencia en el empleo • Número de meses empleado
El primero está relacionado con el acceso a un empleo o salida del desempleo y los otros dos relacionados con la estabilidad de dicho empleo.
Dado que estamos evaluando el efecto sobre trabajadores que se encuentran inicialmente desempleados. Para cada uno de los 48 meses entre enero de 2015 y diciembre de 2018 se seleccionan de las matrices de demandantes aquellos trabajadores que se encuentran desempleados y que además han utilizado alguno de los servicios de intermediación. Estos serán los trabajadores tratados. El grupo de comparación estará compuesto por todos aquellos trabajadores que también se encontraban desempleados en el mes de referencia pero que no hayan empleado ningún servicio de intermediación. El procedimiento permite emparejar a cada individuo tratado con un trabajador similar que no haya sido tratado.
El primer paso necesario para la evaluación de las políticas activas es determinar los factores que afectan a la probabilidad de que un trabajador demande un servicio cualquiera de intermediación. En términos generales las mujeres acceden con menor intensidad a los servicios de intermediación que los hombres, puesto que el coeficiente estimado es negativo en todos los casos, y es estadísticamente significativo. La edad muestra un efecto ligeramente no lineal y negativo en los años 2015 y 2016. Sin embargo, ese efecto se invierte a partir del año 2017, pasando a ser positivo, lo que probablemente sea un indicador del mayor esfuerzo realizado desde los Servicios Públicos de Empleo al colectivo de los desempleados de mayor edad. Otro de los factores importantes es la educación: un mayor nivel educativo afecta de
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manera positiva a la participación en intermediación, tanto en medias anuales como en los resultados mensuales. Para terminar la descripción de las variables, se observa que tener una discapacidad física o psíquica favorece acceder a los servicios de intermediación, confirmando el mayor esfuerzo que se está realizando para facilitar los servicios de intermediación a aquellos colectivos con mayores dificultades de empleabilidad.
En cuanto a la efectividad sobre los trabajadores, los trabajadores que han accedido a algún servicio de intermediación tienen un 2% más de probabilidad de encontrar empleo durante los tres primeros meses. Este efecto crece de manera sostenida hasta el noveno mes y se estabiliza en un 6%. El efecto es algo superior para el año 2018, generándose un diferencial positivo y sostenido en el tiempo superior al 7%. Por otro lado, la intermediación mejora la estabilidad laboral entre un 6% y un 8%.
El efecto de las políticas de intermediación sobre la probabilidad de encontrar un primer empleo es positivo tanto para hombres como para mujeres. Sin embargo, el nivel de dicho efecto es claramente diferente para cada uno de los grupos. La brecha de la efectividad por sexos está en torno a los tres puntos durante los primeros meses tras acceder a la intermediación, y aumenta hasta seis puntos al año. Ocurre lo mismo con la probabilidad de mantenerse empleado. En el caso de los hombres el diferencial se sitúa entre un 6% y un 8% en el primer mes y crece en dos puntos tras los 12 meses. Para las mujeres estos porcentajes son del 3-4% el primer mes y del 4-6% a los 12 meses.
Si se analizan los distintos servicios de intermediación por separado surgen importantes diferencias entre ellos. Los servicios de tutoría individualizada tienen un efecto positivo tanto en la probabilidad de encontrar un empleo después de haber utilizado el servicio como en la estabilidad laboral una vez encontrado. Este servicio proporciona una ganancia persistente a los trabajadores que lo utilizan, que se sitúa en promedio en torno al 10% en términos de probabilidad de acceder a un empleo y alrededor de un 1% de permanecer trabajando. Además, en ambos casos la efectividad es mucho más alta en el año 2018 que en los anteriores.
Con la atención individualizada, la probabilidad de encontrar empleo mejora en un 4% en los primeros meses y crece hasta un 8% al final del año. En promedio, la estabilidad de los trabajadores que acceden a este servicio se sitúa al mes siguiente de recibir el servicio un 8% por encima de los que no lo hacen.
En probabilidad de encontrar empleo las técnicas instrumentales generan un diferencial positivo del 5% a los tres meses que crece a partir del octavo mes hasta llegar cerca del 10% a finales del primer año. Hay diferencias entre los años analizados, mientas que 2016 y 2017 se encuentran en el promedio, el año 2018 fue mucho más eficiente, con una brecha de 12 puntos por encima del 2015. La efectividad de este programa es más discreta en la estabilidad laboral, aunque logra generar un diferencial del 5% a finales del primer año.
El servicio de información profesional tiene una efectividad negativa tanto en términos de acceso al empleo como en términos de estabilidad laboral. En ambos casos se aprecia una mejoría en el rendimiento de los programas en el año 2018, pero sin llegar a resultados positivos.
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CAPÍTULO 5 EFECTOS INDIVIDUALES DE LAS POLITICAS DE FORMACION DEL INAEM
5.1. La participación de los trabajadores aragoneses en la formación para el empleo: una aproximación paramétrica
El objetivo de este capítulo es evaluar la efectividad de la formación gestionada por el servicio público de empleo en Aragón sobre la “empleabilidad” de los trabajadores desempleados. La cualificación de los trabajadores juega un papel decisivo en la posibilidad de ocupación de las vacantes, por lo que los parados deben adaptar sus competencias a los ámbitos laborales en los que existe demanda de trabajo. Asimismo, es importante para los empleados que precisan adaptarse a contenidos cambiantes de los puestos de trabajo mediante la formación continua. En este capítulo se evalúan las acciones de formación gestionadas por el INAEM a partir de cuatro indicadores. Dos se refieren a la influencia de la formación en la salida del desempleo y los otros dos a la estabilidad del empleo:
• Tasa de salida del desempleo • Días que se tarda en encontrar empleo • Tasa de permanencia en el empleo • Número de meses empleado
La evaluación se lleva a cabo en el ámbito de la formación para el empleo, es decir, la orientada a los trabajadores desempleados, que son aquellos sobre los que podemos obtener información en los registros internos del INAEM. Se emplea el mismo procedimiento utilizado para analizar la eficacia de las políticas de intermediación. Es decir, se evalúa la formación destinada a los desempleados mes a mes desde enero de 2015 hasta diciembre de 2018. En cada uno de esos 48 meses se seleccionan todos aquellos trabajadores que inician alguna actividad formativa durante el mes, este será el grupo de tratados. De este grupo se eliminan todos aquéllos que participen en otras actividades formativas durante los dos años posteriores, para que no contamine el efecto del curso en cuestión. Además, para cada uno de estos meses se seleccionan los trabajadores que se encuentran desempleados y que no hayan seguido cursos de formación, estos trabajadores componen el grupo de control. El algoritmo del “matching” selecciona entre este grupo a los trabajadores que tengan la misma o parecida probabilidad de formarse que los que se han formado pero que no lo han hecho. Estos trabajadores son la base para medir el efecto de la formación.
En Card et al. (2010) y en Kluve (2010) se presenta evidencia internacional de que la formación tiende a tener efectos positivos sobre cada trabajador individualmente, aunque dicha
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efectividad varía bastante dependiendo del país, del periodo considerado y de las características de los trabajadores. La problemática de la influencia de altas tasas de desempleo sobre la efectividad de la formación ha sido estudiada en Lechner y Wunsch (2009) para Alemania en el periodo1984-2003, donde se encuentra que la formación es tanto más efectiva cuanto más alta es la tasa de desempleo, con lo que recomiendan hacer un mayor esfuerzo de formación en momentos de crisis. En España se ha visto que el esfuerzo no se da con la intensidad que debiera en relación con otros países del entorno. Referencias relativas a la efectividad de las políticas activas de empleo en el mercado español pueden encontrarse en Alonso-Borrego et al. (2004). En lo que respecta a la formación, en Álvarez y Davia (2003) se contrasta la presencia de efectos positivos sobre las tasas de contratación y de empleabilidad de los parados en España. Este efecto es mayor en el caso de trabajadores con una menor cualificación y de parados de corta duración. Por otro lado, en algunos trabajos recientes, Cueto et al (2010), Arellano (2010), Mato y Cueto (2008) y Cueto y Mato (2009), se muestra cómo la formación tiene un efecto positivo en el corto y medio plazo sobre el acceso al empleo y el tiempo trabajado, aunque no se encuentran efectos significativos sobre la situación laboral ni los ingresos en un contexto regional.
Como se ha comentado con anterioridad para cuantificar el impacto de una política de empleo a partir de los métodos de emparejamiento es necesario tener en cuenta aquellas variables que influyen en la probabilidad de participar en la misma y que han sido agrupadas en dos grandes categorías: características personales y características laborales (Cuadro 32).
Entre las características personales de los trabajadores figuran el género, la edad (y su cuadrado para captar la posible no linealidad) y una variable dicotómica que refleja la condición de extranjero, considerando como tales aquellos con nacionalidad distinta a la española. También se incluye la educación de los trabajadores como aproximación a su cualificación para el acceso a los diferentes cursos. Se diferencian cuatro niveles: educación primaria o inferior (nivel 1); primera etapa de educación secundaria, formación e inserción laboral correspondiente (nivel 2); segunda etapa de educación secundaria, formación e inserción laboral correspondiente (nivel 3); y formación e inserción laboral con título de secundaria, formación universitaria y superior (nivel 4). Además, se incluye una variable que refleja el conocimiento de idiomas de los trabajadores. El lugar de residencia del trabajador puede incidir sobre el acceso a cursos que sean de interés, por lo que se han incluido tres variables dicotómicas que indican la provincia de residencia. La variable dicotómica “Discapacidad” recoge el hecho de que un trabajador tenga algún tipo de discapacidad, ya sea física, psíquica o sensorial.
Hay una serie de características laborales de los trabajadores que pueden influir en su propensión a participar en un curso formativo, como es percibir algún tipo de prestación contributiva o asistencial por desempleo que puede incrementar la probabilidad de participación en el programa, ya que el trabajador puede tomarlo como un tiempo para reciclarse o mejorar su empleabilidad en el mercado laboral. Para recoger este efecto se incluye una variable dicotómica relativa a si el trabajador es o no perceptor de algún tipo de prestación.
La antigüedad como demandante de empleo puede influir en la probabilidad de participar en acciones formativas. En este sentido, es de esperar un efecto negativo sobre los parados de media y larga duración, porque pueden estar más desmotivados que aquéllos que llevan
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desempleados menos tiempo. Es por ello por lo que también se incluye una variable dicotómica relativa a si el trabajador es un parado de larga duración, reflejando si lleva desempleado más de un año.
Se incluyen algunas características relacionadas con el puesto de trabajo demandado: el código de la principal ocupación solicitada (CNO a un dígito), ya que determina en gran medida la capacidad para acceder a determinados empleos, y el sector de actividad del último empleo (agricultura, industria, construcción y servicios).
Cuadro 32: Variables explicativas de la probabilidad de participar en cursos de formación
Variable Explicación CNO.0 Trabajadores no cualificados (Referencia) CNO.1 Dirección de las empresas y de las administraciones públicas CNO.2 Técnicos y profesionales científicos e intelectuales CNO.3 Técnicos y profesionales de apoyo CNO.4 Empleados de tipo administrativo CNO.5 Servicios de restauración, personales y comercios CNO.6 Trabajadores cualificados en la agricultura y en la pesca CNO.7 Artesanos y trabajadores cualificados de industria y construcción CNO.8 Operadores de instalaciones y maquinaria, y montadores Ámbito Variable igual a 1 si busca empleo sin restricción geográfica Educa.1 Sin estudios o estudios primarios (Referencia) Educa.2 Primera etapa de educación secundaria Educa.3 Bachillerato y formación profesional Educa.4 Formación profesional superior y estudios universitarios Extranjero Extranjero Larga duración Parado de larga duración (más de un año) Prestación Cobra prestación 0 no 1 si Huesca Residente en la provincia de Huesca (Referencia) Teruel Residente en la provincia de Teruel Zaragoza Residente en la provincia de Zaragoza Sector.1 Agricultura (referencia) Sector.2 Industria Sector.3 Construcción Sector.4 Servicios Hombre Hombre (Referencia) Mujer Mujer Discapacidad Si el trabajador tiene alguna discapacidad Duración Tiempo que lleva inscrita la demanda (días) Edad Edad Edad2 Edad al cuadrado Nº de idiomas Nº de idiomas hablados
Para la determinación de la efectividad de los cursos de formación sobre la empleabilidad de los trabajadores se parte de la selección de los trabajadores que se encuentran en situación de desempleo al inicio de cada uno de los meses de los años 2015 a 2018. A la hora de seleccionar el grupo de control se identifican a los trabajadores que están en paro a inicios del mes considerado y que no hayan participado en ningún curso de formación en los 24 meses posteriores. Por otro lado, se identifican también aquellos trabajadores que comienzan algún curso durante ese mes, siendo éstos los que conforman el grupo de individuos tratados. De
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ambos grupos se eliminan aquellos que han seguido actividades formativas en los 24 meses posteriores para detectar exclusivamente la efectividad de los cursos realizados en el periodo de referencia.
Para concretar el grupo de control se estima el modelo probit y se busca para cada individuo tratado aquel del grupo de control que tenga un propensity score más parecido. Una vez realizado el emparejamiento se mide la diferencia en la probabilidad entre ambos grupos de encontrar empleo o de seguir empleado una vez que lo han encontrado en los 24 meses posteriores. En la medida en que, con el transcurso del tiempo, las diferencias de los indicadores laborales elegidos entre el grupo de tratamiento y el grupo de control sean positivas y estadísticamente significativos podrá decirse que pueden atribuirse al efecto de la formación recibida.
La información disponible surge de la combinación de varias fuentes. La primera se refiere a los datos administrativos individualizados de las demandas del INAEM. La segunda a los datos de formación, en la que es posible identificar a los trabajadores en paro que siguen una actividad formativa, además de algunas características de dicha formación, como el lugar de realización y la duración. Con esta doble información por trabajador parado se ha procedido a la siguiente depuración. En primer lugar, se eliminan de la muestra todos los trabajadores que causan baja en el paro registrado por razones distintas a la firma de un contrato, es decir, bajas por maternidad, invalidez temporal o permanente, jubilación, muerte, bajas voluntarias, etc…. En segundo lugar, se suprimen los trabajadores que hayan participado en dos o más actividades formativas, puesto que la intención es evaluar la efectividad de una sola de estas acciones. Por tanto, el análisis de evaluación se refiere a trabajadores en paro que siguen una sola actividad formativa y que no salgan del desempleo por causas distintas a la ocupación de una vacante en los dos años posteriores al inicio de la actividad formativa.
El modelo probit mide la influencia de las características personales y laborales de los trabajadores sobre la probabilidad de participar en acciones formativas. La caracterización paramétrica de los trabajadores que participan en acciones formativas permite, posteriormente, la selección del grupo de control con el que realizar la evaluación de la efectividad de este tipo de política activa. Se pueden obtener, para cada uno de los 48 meses considerados, cuáles son las características de los trabajadores en paro que explican la probabilidad de que demanden cursos de formación. Dada la cantidad de información que generan estas estimaciones, el Cuadro 33 presenta la estimación media de los cuatro años considerados y la media total para los cuatro años en conjunto.
A continuación, se comentan algunos de los principales resultados de las estimaciones y se analiza la influencia de las características personales y laborales en la probabilidad de participar en los cursos de formación. En el caso del género, hay una menor inclinación de las mujeres que los hombres a participar en la formación. Sin embargo, este efecto no es estadísticamente significativo en muchas de las estimaciones, por lo que se puede decir que ambos acceden por igual. Por otro lado, la condición de inmigrante dificulta el acceso, siendo este efecto bastante consistente a lo largo de todo el periodo.
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Cuadro 33: Probabilidad de participar en cursos de formación
2015 2016 2017 2018 Promedio
Coeff t-
ratio Coeff t-ratio Coeff t-
ratio Coeff t-
ratio Coeff t-
ratio CNO.1 0,077 0,5 0,204 1,1 0,060 0,5 0,239 1,3 0,145 0,8 CNO.2 0,184 2,2 0,156 2,4 0,198 2,4 0,215 2,3 0,188 2,3 CNO.3 0,205 2,6 0,257 3,2 0,233 3,1 0,292 3,6 0,246 3,1 CNO.4 0,095 1,5 0,202 2,4 0,208 2,8 0,238 2,9 0,186 2,4 CNO.5 0,010 0,7 0,054 0,5 0,029 0,5 0,052 0,7 0,036 0,6 CNO.6 0,021 0,2 -0,019 0,0 -0,051 -0,1 0,020 0,2 -0,007 0,1 CNO.7 -0,060 -0,3 0,076 0,5 0,005 0,4 0,026 0,4 0,012 0,2 CNO.8 0,031 0,5 0,220 1,7 0,086 1,2 0,035 0,5 0,093 1,0 Ámbito 0,029 0,3 0,019 0,0 -0,024 -0,5 -0,116 -1,9 -0,023 -0,5 Educa.2 0,113 1,6 0,396 1,6 0,161 2,3 0,097 1,4 0,192 1,7 Educa.3 0,398 3,7 0,756 4,0 0,418 5,1 0,325 3,8 0,474 4,1 Educa.4 0,475 4,4 0,951 5,1 0,469 5,4 0,422 4,4 0,579 4,8 Extranjero -0,227 -3,0 -0,258 -3,0 -0,161 -2,5 -0,076 -1,0 -0,180 -2,4 Larga duración 0,116 1,4 0,094 1,5 0,121 2,2 0,001 0,0 0,083 1,3 Prestación -0,059 -0,3 -0,070 -0,9 -0,001 -0,1 -0,113 -2,2 -0,061 -0,9 Teruel 0,126 1,5 0,040 0,7 0,333 0,4 -0,124 -1,2 0,094 0,3 Zaragoza -0,086 -1,9 -0,080 -1,5 0,080 -3,3 -0,278 -4,6 -0,091 -2,8 Industria -0,042 -0,7 -0,088 -0,4 0,173 -1,0 -0,064 -0,7 -0,005 -0,7 Construcción -0,134 -1,3 -0,047 -0,4 0,136 -1,5 -0,179 -1,5 -0,056 -1,1 Servicios -0,051 -0,9 -0,070 -0,7 0,191 -1,4 -0,079 -1,4 -0,002 -1,1 Mujer -0,059 -1,3 -0,103 -1,5 -0,086 -1,4 -0,076 -1,6 -0,081 -1,5 Capital 0,244 4,2 0,151 2,1 0,240 4,8 0,217 4,0 0,213 3,8 Discapacidad 0,023 0,3 -0,015 0,0 0,048 0,5 -0,050 -0,1 0,002 0,2 Duración 0,000 -1,5 0,000 -1,6 0,000 -2,6 0,000 -1,4 0,000 -1,8 Edad 0,036 0,6 0,057 0,2 0,011 1,2 0,008 0,7 0,028 0,7 Edad2 -0,001 -1,5 -0,001 -1,1 0,000 -2,1 0,000 -1,6 -0,001 -1,6 Nº de idiomas 0,068 2,8 0,069 3,3 0,068 3,1 0,073 3,0 0,069 3,1 Nº de ocupaciones 0,044 2,8 0,056 3,0 0,067 5,4 0,047 3,2 0,054 3,6 Constante -3,515 -11,0 -4,018 -10,0 -3,509 -12,8 -2,617 -11,1 -3,415 -11,2
Si se analiza la educación, el acercamiento a la formación complementaria se produce de manera más intensa en los trabajadores que tienen un nivel de bachillerato, formación y estudios universitarios. Este hecho es relevante puesto que implica que los trabajadores menos cualificados, que son los que más necesitarían los cursos, no acuden lo suficiente a este tipo de acciones. El conocimiento de idiomas también tiene un efecto claramente positivo.
La ocupación también marca diferencias en el acceso a los cursos de formación, siendo los técnicos y profesionales y los empleados de tipo administrativo los que participan en mayor medida. Aquellos desempleados que solicitan mayor número de ocupaciones son también los que participan más en cursos.
Algunas características de los desempleados, como el hecho de ser parado de larga duración o recibir algún tipo de prestación, no arrojan resultados concluyentes. Llevar inscrito más de un año tiene signo positivo, por lo que indica que es un factor que favorece participar en cursos formativos. Pero este efecto es significativo solo en algunas de las 48 estimaciones,
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especialmente en el año 2017. Lo contrario ocurre con las prestaciones, que en general afectan de manera negativa, aunque de forma no significativa.
La situación geográfica influye también a la hora de participar en los cursos. Los trabajadores de la provincia de Huesca participan más activamente en la formación en comparación con los de Zaragoza, pero entre Huesca y Teruel no hay una diferencia clara. Además, residir en una de las tres capitales facilita el acceso a los cursos de formación.
Figura 59: Efecto de la edad en el acceso a formación
La edad, como muestra la Figura 60, tiene el efecto esperado, puesto que hasta los 30 años la propensión a participar en los cursos es positiva y creciente, mientras que para los trabajadores de más edad es claramente decreciente. Este hecho concuerda con la teoría de la inversión en capital humano, que predice que en los tramos superiores de edad los incentivos a invertir en formación son menores, puesto que el tiempo en el que se disfrutará de las ventajas que proporciona se reduce.
A pesar que los resultados anteriores son útiles para la descripción del perfil del desempleado aragonés que demanda actividades formativas, su finalidad es determinar el grupo de control que se utilizará como elemento comparativo para medir la efectividad de las acciones. Para esto se empareja cada trabajador que haya participado en actividades formativas en el mes de referencia (y que no lo haya hecho en los dos años siguientes) con otro trabajador en paro con similares características, pero que no participa en dichas políticas. A partir del historial laboral de ambos grupos se analiza la efectividad de toda la actividad de formación realizada por el INAEM considerada globalmente. Más adelante se analiza también la efectividad de segmentos particulares de la formación.
5.2. Una evaluación general de la formación
En un primer paso se analiza toda la formación realizada por el INAEM en conjunto, es decir, no se estudia ninguna segmentación por tipo de trabajador, característica del curso o provincia. La idea es establecer un marco de evaluación general que permita interpretar y situar más adelante los detalles específicos que se derivan al analizar perspectivas particulares
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de la formación realizada. Los indicadores ofrecen medidas de la ganancia que proporciona la formación en la primera salida del desempleo y en la estabilidad del empleo conseguido. Como consecuencia de ello, se presentan valores de ganancia en probabilidad y en días o meses que se complementan para conseguir una evaluación completa a nivel microeconómico, esto es, de los efectos de la política sobre los individuos beneficiarios.
Las 48 estimaciones probit sirven de base para determinar el denominado “propensity score” con el que se empareja cada uno de los desempleados formados con otro no formado para comparar sus probabilidades de encontrar empleo y de mantenerse trabajando. Dada la gran cantidad de información disponible, para hacer más interpretativos los resultados se presenta la media anual, es decir, la efectividad media de la formación para cada año durante un periodo máximo 24 meses tras haber recibido la formación. Este horizonte temporal se rompe en los dos últimos años, 2017 y 2018, puesto que la información disponible únicamente llega hasta agosto de 2019. Por tanto, sólo se puede evaluar la situación laboral de los desempleados hasta ese mes. Para los cursos de 2017, se puede realizar el análisis a dos años hasta julio. En los cursos de agosto a diciembre de 2017 el horizonte de análisis no son los dos años completos, si no que se trunca en agosto de 2019. Lo mismo ocurre en el año 2018, se realiza el seguimiento de los trabajadores mes a mes hasta llegar a agosto de 2019.
5.2.1. Análisis del efecto de la formación sobre la salida del desempleo. El primer indicador de la efectividad de los cursos es la utilidad de la formación para salir del desempleo. Hay que recordar que, según este indicador, una vez que un trabajador encuentra empleo ya no aparece en la evaluación de los meses siguientes, por lo que únicamente se mide la probabilidad de la primera salida, es decir, lo que se tarda en encontrar empleo desde la fecha de referencia. Los resultados que se muestran en la Figura 61 corresponden a los resultados medios anuales (media de 12 estimaciones) y se presenta sólo el efecto diferencial entre los formados y los no formados (se considera ganancia si la diferencia es positiva).
Como se observa en dicha figura, la formación tiene un efecto inicial negativo, entorno al 2%, durante los dos primeros meses tras haber iniciado el curso. Sin duda, el hecho de que estén todavía formándose hace que dediquen menos tiempo a la búsqueda de empleo, por lo que es un resultado habitual en los artículos dedicados a la evaluación de las políticas de formación. La efectividad comienza a ser positiva a partir del tercer mes y crece de manera sostenida durante los 18 primeros meses, momento en que se estabiliza alrededor del 13%. Estos resultados son comparables con los de estudios previos, como por ejemplo los presentados en Cueto y Mato (2009) que obtienen un efecto del 8% al 9% con un horizonte temporal de 12 meses para la formación en Asturias en el periodo 2000-2006. Si se compara con el caso Aragonés en evaluaciones anteriores, se observa una mejoría en la efectividad de los cursos, que pasa de ser del 7% en promedio en el periodo 2010-2014 al 13% en este momento. Se observó en el estudio anterior, tal y como muestra la Figura 62, que en el año 2014 el impacto fue mucho mayor que en los años previos, llegando al 11% en torno a los 11 meses. Por lo tanto, se ve que esta mejoría se sostiene en este nuevo periodo evaluado.
Concluyendo, se pude afirmar que la formación contribuye a que los trabajadores parados encuentren más fácilmente un primer empleo tras la realización de los cursos de formación,
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con lo que se consigue uno de los objetivos del INAEM, que es precisamente que los parados vuelvan a participar en la actividad productiva lo antes posible para que los periodos de permanencia en el paro registrado se minimicen.
Figura 60: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la formación: periodo 2015-2018
Figura 61: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la formación: periodo 2010-2014
5.2.2. Análisis del efecto de la formación sobre la estabilidad del empleo.
El segundo indicador analiza la estabilidad en el empleo una vez conseguido. Para ello se calcula la probabilidad de que los trabajadores no estén inscritos de nuevo en el paro en los meses siguientes al periodo en el que encuentran empleo. Este indicador es una medida de la
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estabilidad laboral, puesto que informa acerca de su retorno a una situación de desempleo tras haber participado en la formación.
Las medias anuales se presentan en la Figura 63 para cada uno de los años considerados. En términos generales, el efecto de la formación sobre la estabilidad es positivo para todos los años y meses considerados, aunque de menor cuantía que el efecto sobre la probabilidad de salir del desempleo. Esa efectividad es decreciente en los primeros meses, y es a partir del año cuando se alcanza una estabilidad alrededor del 3%-4%.
Figura 62: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación: periodo 2015-2018
Figura 63: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación: periodo 2010-2014
Este resultado coincide en parte con el encontrado en el estudio anterior (Figura 64), donde se vio que la formación conseguía una mejora en la estabilidad en torno al 3% a partir del año tras la formación. La diferencia reside en el efecto durante los seis primeros meses. En los
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años 2010-2013 el efecto en la estabilidad era negativo, y crecía de forma sostenida hasta el sexto mes estabilizándose en torno al 3%. Durante el periodo que nos ocupa, la formación tiene un efecto positivo en la estabilidad laboral desde el primer mes y desciende hasta el sexto mes en que alcanza ese 3%-4%.
5.2.3. Una cuantificación de la ganancia tiempo debida a la formación.
El método utilizado permite cuantificar los días que se tarda en encontrar empleo y el número de meses que los trabajadores no aparecen en una situación de desempleo con posterioridad a la formación, lo que se considera como otro indicador de estabilidad laboral.
La Figura 65 presenta la ganancia en días que se tarda en encontrar el primer empleo (considerando un horizonte temporal de un año tras el comienzo de la formación) tras haber participado en algún curso del INAEM. El resultado es positivo y estadísticamente significativo. Todos los años los formados encuentran el primer empleo antes que aquellos que no se forman, aunque el tiempo varía mucho de un año a otro. El diferencial máximo se alcanza en 2017 cuando la ganancia en tiempo supera al mes en 8 días.
Si se mide la estabilidad en el empleo como el número de meses del año en que el trabajador está empleado (Figura 66), los trabajadores que participan en cursos de formación trabajan en promedio más tiempo que los no formados. Esta diferencia es de un mes en promedio para todo el periodo. El mayor diferencial se alcanza en el año 2016, cuando los trabajadores formados trabajan un mes y medio más que el resto, y el menor en 2018, con una diferencia algo por encima del medio mes.
Figura 64: Ganancias en tiempo que se tarda en encontrar empleo por la formación (días)
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Figura 65: Ganancias en tiempo que se está empleado durante el primer año por la formación (meses)
5.3. Análisis de sensibilidad en la efectividad de la formación
Resulta sin duda de interés saber si el efecto de la formación para el empleo difiere según las características de los individuos. En este apartado se analizan una serie de características que se consideran interesantes: género, el lugar de residencia del trabajador y el tiempo de desempleo.
Para cada caso se presenta la diferencia de las probabilidades de salida del desempleo y de estabilidad en el empleo hasta 18 meses tras la formación entre los desempleados que la realizan y los que no la realizan (seleccionados por el “propensity score”). El proceso de evaluación es el mismo que el utilizado en el apartado anterior para los datos globales de formación, diferenciando entre los subgrupos considerados en cada una de las cuatro segmentaciones indicadas. Los resultados son muy ricos en matices informativos para conocer mucho mejor los detalles de la efectividad de la formación llevada a cabo por el INAEM.
5.3.1. Efectividad según género
La efectividad según el género siempre se tiene en cuenta a la hora de evaluar la efectividad de las políticas económicas en general y las activas en el mercado de trabajo en particular. La consideración de los dos grupos resultantes (hombres y mujeres) se justifica por el comportamiento diferenciado de ambos tanto en salarios como en tasa de actividad. En consecuencia, resulta interesante preguntarse acerca de la presencia de diferencias en los efectos de la política de formación por razón de género.
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En términos generales, los resultados obtenidos indican que la formación es igual de efectiva para hombres y mujeres, en contraste con lo observado en Aragón hasta el año 2014, cuando se observaba que las políticas formativas eran más efectivas para los hombres (el diferencial entre ambos es persistente en torno a los cinco puntos porcentuales en favor de los hombres). Este hecho resulta sin duda positivo, ya que indica una mejoría en la efectividad de las políticas formativas para las mujeres.
La figura 67 indica que, tanto para hombres como para mujeres, el comportamiento año a año es similar. En la figura aparece el diferencial en la probabilidad de encontrar empleo para ambos grupos, hombres y mujeres, teniendo en cuenta los valores medios para cada uno de los años y para un horizonte de 18 meses. El perfil dinámico es similar, en los primeros meses mientras los trabajadores se están formando el efecto es negativo, sin embargo, en los siguientes meses dicho efecto crece de manera sostenida (algo más rápido inicialmente en los hombres que en el de las mujeres). Al final del periodo la ganancia tiende a estabilizarse en torno al 14% tanto para hombres como para mujeres
Figura 66: Ganancias en la probabilidad de encontrar empleo debidas a la formación por género
La figura 68 contiene el promedio de todos los años para hombres y para mujeres por separado. En ella se observa claramente que los valores para ambos están muy cercanos. Aunque entre los meses 3 y 12 se observa una mayor efectividad de las políticas formativas para los hombres, este sesgo desaparece a partir de ese momento. En ambos casos se obtiene una ganancia positiva en la probabilidad de encontrar empleo del 14% al final del año y medio estudiado.
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Figura 67: Efecto diferencial medio de la formación en la probabilidad de encontrar empleo según sexo
En la Figura 69 se presenta el diferencial en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación para hombres y mujeres durante los cuatro años. En este caso se mantiene el sesgo entre hombres y mujeres que se observó en estudios anteriores. Este comportamiento se ve muy claramente en la Figura 70 donde se reflejan los promedios de todos los años. En el caso de las mujeres el diferencial decrece más rápidamente durante la primera mitad del año, para estabilizarse posteriormente en una probabilidad del 3%. Para los hombres el descenso del diferencial es inicialmente más lento y sostenido hasta el octavo mes, llegando a estabilizarse a partir de entonces en torno al 5%.
Figura 68: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación por género
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Figura 69: Efecto diferencial medio de la formación en la probabilidad de seguir empleado según sexo
5.3.2. Efectividad según la provincia
Ya se había visto anteriormente que la provincia de residencia marca diferencias en cuanto al acceso a las actividades formativas del INAEM. En este apartado se procede a analizar si hay diferencias por provincia en cuanto a la efectividad de la formación. La provincia en la que se desarrolla la formación puede influir en su efectividad por motivos organizativos, por la diferente estructura productiva, o por características físicas que condicionan el comportamiento del mercado de trabajo.
El perfil del efecto de la formación sobre la probabilidad de encontrar un empleo es similar en las tres provincias si se atiene únicamente al promedio de todo el periodo en su conjunto. Sin embargo, si se observa la evolución año a año surgen más diferencias entre las provincias. En el promedio anual, tal y como ocurría en el caso general, durante los dos primeros meses el efecto es negativo en Zaragoza y prácticamente nulo en Huesca y Teruel, a partir del tercer mes el diferencial comienza a crecer para estabilizarse al final del periodo en torno al 15%.
Hay pequeñas diferencias en la evolución promedio (Figura 71) pero el efecto en las tres provincias tiende a converger con el paso del tiempo. Huesca mantiene un margen de dos puntos porcentuales con las otras dos provincias entre los 12 y los 17 meses de la formación, alcanzando al final del periodo el mismo diferencial entre formados y no formados que en las otras dos.
Cuando se analiza la evolución año a año vemos que hay un comportamiento similar entre las tres en los años 2016, 2017 y 2018. Sin embargo, el 2015 tiene un patrón muy diferente. Zaragoza sigue el comportamiento del promedio, pero la efectividad de los cursos es mucho mayor este año en Huesca y muy inferior en Teruel (donde prácticamente el diferencial positivo no aparece hasta concluir el primer año). La brecha entre estas dos provincias llega a superar los veinte puntos porcentuales.
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Figura 70: Ganancias por provincia en la probabilidad de encontrar empleo debidas a la formación:
Figura 71: Ganancias por provincia en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación
Cuando se estudia el efecto sobre la probabilidad de estar empleado (Figura 72) se observa una mayor volatilidad de los efectos de año a año en las tres provincias, aunque el promedio anual suaviza estas diferencias. En Teruel el año 2015 presenta unos diferenciales
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sensiblemente más bajos que el resto de los años los doce primeros meses, mientras que se observa una notable mejoría durante el año 2018. En Zaragoza el diferencial durante los primeros meses es más alto en el año 2016, convergiendo con el resto de los años a partir del sétimo mes.
5.3.3. Efectividad según tiempo de permanencia en el desempleo
Uno de los grandes problemas del mercado de trabajo español es el desempleo de larga duración. Los trabajadores parados que caen en esta “trampa” se enfrentan a dificultades crecientes en su proceso de búsqueda de empleo. Por este motivo resulta relevante valorar la efectividad de la formación para este colectivo, más aún si se tiene en cuenta que está haciéndose un esfuerzo en materia formativa con este colectivo, que en estos momentos tiene mayor propensión a formarse que el resto de los parados. En este apartado se presentan los resultados a los que conduce el análisis de los datos.
La figura 73 muestra el promedio anual del diferencial (entre formados y no formados) en la probabilidad de encontrar un primer empleo tras la formación para los dos grupos de parados: de corta duración (desempleo por debajo de un año) y de larga duración (desempleo superior a un año). El perfil para los parados de corta duración es muy similar al de la evaluación general del apartado anterior. Sin embargo, para los parados de larga duración la situación es muy diferente. Para este colectivo, se podría concluir que la formación por sí sola no es suficiente para ayudar a superar la trampa del desempleo de larga duración. Sin embargo, hay que destacar un hecho positivo, y es que la efectividad de la formación ha mejorado con respecto a este colectivo si se compara con los resultados de evaluaciones anteriores. De hecho, para estos trabajadores la efectividad de la formación en ningún momento pasaba a ser positiva en los estudios previos, y ahora se observa cómo cambia el signo a partir del año de haber recibido formación.
Figura 72: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la formación: según la duración del desempleo
La brecha de la efectividad entre los dos grupos (Figura 74) se intensifica con el tiempo hasta el octavo mes, llegando a los 25 puntos porcentuales, y se reduce ligeramente a partir de ese momento. Para los parados de corta duración el efecto inicial es prácticamente nulo y crece hasta alcanzar el 18%. En el caso de los parados de larga duración ocurre lo contario, tras un
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efecto inicial del -4% el diferencial se hace cada vez más negativo hasta alcanzar el mínimo a los seis meses (-9%). A partir de ese punto crece ligeramente hasta situarse a los 18 meses en el 3%. Parece, por tanto, que la formación está finalmente consiguiendo efectos individuales positivos sobre la probabilidad de encontrar empleo de los trabajadores que son parados de larga duración.
Figura 73: Ganancias medias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la formación según la duración del desempleo
La formación tampoco consigue tener un efecto positivo sobre la estabilidad laboral de los parados de larga duración. La efectividad sobre la probabilidad de estar empleado en los parados de corta duración es similar a la media, decrece aproximadamente hasta el octavo mes y se estabiliza a partir de ese momento en un 10% (Figura 75). Los de larga duración presentan de nuevo un comportamiento singular que se resume en una efectividad negativa de la formación sobre la estabilidad que se estabiliza a partir del cuarto mes en un -10%. Para terminar, la Figura 76 que compara los efectos medios sobre los dos tipos de parados permite comprobar que la brecha se mantiene en torno a los 20 puntos porcentuales.
Figura 74: Ganancias en estabilidad laboral debidas a la formación según la duración del desempleo
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Figura 75: Ganancias medias en estabilidad laboral debidas a la formación según la duración del desempleo
5.4. Resumen de los efectos individuales de las políticas de formación del INAEM
En este capítulo se ha evaluado la formación destinada a los desempleados mes a mes desde enero de 2015 hasta diciembre de 2018. En cada uno de esos 48 meses se seleccionan todos aquellos trabajadores que inician alguna actividad formativa durante el mes, este será el grupo de tratados. Además, para cada uno de estos meses se seleccionan los trabajadores que se encuentran desempleados y que no han seguido cursos de formación, estos trabajadores componen el grupo de control. Se han empleado cuatro indicadores, dos referidos a la influencia de la formación en la salida del desempleo y los otros dos a la estabilidad del empleo: (1) tasa de salida del desempleo, (2) días de duración del desempleo, (3) tasa de permanencia en el empleo y (4) número de meses empleados.
Los resultados muestran que el acceso a la formación es igual para hombres y mujeres, es menor para los trabajadores extranjeros y mayor para los que residen en una de las tres capitales. En cuanto al nivel de educación reglada, la formación complementaria se produce de manera más intensa en los trabajadores que tienen un nivel de bachillerato, formación y estudios universitarios. La ocupación también marca diferencias en el acceso a los cursos de formación, siendo los técnicos y profesionales y los empleados de tipo administrativo los que participan en mayor medida.
La formación contribuye a que los trabajadores parados encuentren empleo con mayor facilidad tras la realización de los cursos de formación. Aunque durante los dos primeros meses tras haber iniciado el curso el efecto en la empleabilidad es negativo, entorno al -2%, la efectividad comienza a ser positiva a partir del tercer mes y crece de manera sostenida hasta los 18 meses, momento en que se estabiliza alrededor del 13%. Si se compara con el resultado de evaluaciones anteriores se observa una mejoría en la efectividad de los cursos, que pasa
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de estabilizarse en el 7% en promedio en el periodo 2010-2014 al 13% en éste. El año 2014 ya apuntaba a un incremento en la intensidad del efecto de los cursos formativos en la empleabilidad que se confirma con los nuevos datos.
En términos generales, el efecto de la formación sobre la estabilidad es positivo, aunque de menor cuantía que el efecto sobre la probabilidad de salir del desempleo. Esa efectividad es decreciente en los primeros meses para estabilizarse con posterioridad alrededor del 3%-4% a partir de los 12 meses del inicio de la formación. Además, durante el año posterior a la formación los trabajadores que participan en cursos de formación trabajan, en promedio, un mes más que los no formados.
La formación es igual de efectiva para hombres y mujeres, con un efecto negativo los primeros meses durante los cuales los trabajadores se están formando, pasando a crecer de manera sostenida en los siguientes (algo más rápido inicialmente en los hombres que en las mujeres), para luego mostrar una leve tendencia a estabilizarse al final del periodo, en torno a una probabilidad del 13% en ambos casos. Este hecho contrasta con lo observado en Aragón hasta el año 2014, ya que hasta entonces las políticas formativas eran más efectivas en los hombres (el diferencial entre ambos era persistente en torno a los cinco puntos porcentuales en favor de los hombres), aspecto sin duda positivo, ya que indica una mejoría en la efectividad de las políticas formativas en las mujeres.
Otro aspecto positivo a destacar es que la efectividad de la formación ha mejorado en el colectivo de parados de larga duración si se compara con los resultados de evaluaciones anteriores. De hecho, para estos trabajadores la efectividad de la formación en ningún momento pasaba a ser positiva en los estudios previos, y ahora se observa cómo cambia el signo a partir del año de haber recibido formación. Tras un efecto inicial del -4%, el diferencial se hace cada vez más negativo hasta alcanzar el mínimo a los seis meses (-9%). A partir de ese punto crece ligeramente hasta situarse a los 18 meses en el 3%. Parece, por tanto, que la formación está repercutiendo positivamente sobre la probabilidad de encontrar empleo entre los trabajadores que son parados de larga duración. No ocurre lo mismo con el indicador de estabilidad laboral que es negativo a partir del segundo mes.
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CAPÍTULO 6 ANALISIS DE LAS POLITICAS DE EMPLEO DIRIGIDAS A LOS MENORES DE 30 ANOS
6.1. Introducción
Este capítulo se centra en el análisis de las políticas dirigidas al colectivo de menores de 30 años. En primer lugar, se realiza un análisis descriptivo de la situación laboral de este colectivo y se describen las medidas implementadas durante el periodo 2015-2018 por parte del INAEM. En Aragón, estas políticas se han plasmado en un amplio conjunto de medidas y actuaciones en los ámbitos de la orientación laboral, la formación y la promoción del empleo recogidas en el Plan de Empleo Joven de Aragón. Posteriormente, se evalúa adecuadamente el éxito o fracaso de estas medidas desde una perspectiva individual mediante la función de emparejamiento o método “matching” ya empleado a la hora de evaluar las políticas para el conjunto de los desempleados. Este método empareja a individuos del grupo de tratamiento (jóvenes que se han beneficiado de alguna de las actuaciones del INAEM) con aquellos del grupo de control que son muy parecidos en términos de sus variables observables (demográficas y laborales). El supuesto de identificación que se establece es que, una vez controlados los factores observables, la decisión de participación en el programa es independiente de cualquier determinante no observable del resultado post-intervención. Es el método más adecuado para el tipo de datos disponibles en este caso, los registros del INAEM, que son datos longitudinales que aportan un gran número de variables demográficas.
Para estos jóvenes “emparejados” se compara su trayectoria utilizando dos indicadores relacionados con la evolución del historial laboral tras haberse beneficiado de alguna de las medidas destinadas a este colectivo:
• La tasa de empleabilidad: mide el cambio en la probabilidad que tienen los desempleados de encontrar empleo tras haber participado en alguna actuación del INAEM. Es un indicador especialmente adecuado para las medidas de intermediación y de empleabilidad.
• La permanencia en el empleo: en este caso se analiza si las políticas activas tienen un efecto en la duración del empleo. Esta medida es especialmente adecuada para medir la efectividad de los programas apoyo a la contratación y al emprendimiento.
Este enfoque aporta elementos determinantes a tener en cuenta para el diseño y aplicación de políticas dirigidas al colectivo de los desempleados más jóvenes.
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6.2. Panorama general del empleo de los menores de 30 años
Según los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA), la tasa de paro se situó en Aragón en el 11,11% a finales de 2018 (14,45% en España), cifra que no se alcanzaba desde el año 2008. Si bien es cierto que la evolución de este indicador invita al optimismo, no hay que olvidar que ciertos colectivos cuentan con condicionantes que dificultan en mayor medida su adecuada incorporación al mercado de trabajo. Tal es el caso del colectivo juvenil, tomando en consideración aquellos con una edad comprendida entre los 16 y los 29 años, cuya tasa de desempleo sigue siendo muy superior a la media (un 28,6% en Aragón para los menores de 25 según la EPA). Según datos del INAEM a 31 de diciembre de 2018, había 66.179 parados registrados en Aragón, de los cuales el 18,1% (11.972 personas) eran menores de 30 años.
Con el fin de mitigar algunas de las dificultades con las que los jóvenes se encuentran en la transición entre la etapa educativa y la laboral, y sabiendo de los lastres que han condicionado la empleabilidad juvenil en los últimos años, desde la Unión Europea y dentro de la Estrategia Europa 2020 se vienen marcando las líneas de actuación en materia de políticas de empleo para cada Estado miembro. Estas se han concretado en el caso de España en una serie de medidas enmarcadas en La Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven. Esta Estrategia, aprobada en 2013, establece una hoja de ruta, estructurada en un conjunto de medidas a corto y largo plazo, que tienen el fin de mejorar la empleabilidad y facilitar la inserción laboral de los jóvenes. Entre las medidas aprobadas por la Ley 11/2013 se establecieron algunas destinadas al fomento del trabajo por cuenta propia, como la ampliación de los supuestos de capitalización de la prestación por desempleo, incentivos para el impulso de la contratación por cuenta ajena en el caso de la formalización de contratos a tiempo parcial con vinculación formativa, contratos indefinidos a jóvenes en proyectos de emprendimiento joven, contratos de primer empleo joven, así como incentivos a los contratos en prácticas.
Por otro lado, el Sistema Nacional de Garantía Juvenil aprobado en 2013 por la Unión Europea en consonancia con los objetivos de empleabilidad y educativos de la Estrategia Europa 2020 se plasmó en la Ley 18/2014 bajo la premisa fundamental de que aquellos jóvenes (desde los 16 años) que finalicen sus estudios o queden desempleados puedan recibir una oferta formativa o laboral en un plazo breve de tiempo. Además, la aprobación de la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020 renueva el impulso a la implantación de la Garantía Juvenil, así como a otras herramientas de empleabilidad de los jóvenes, como el Sistema de Formación Profesional Dual.
En Aragón estas políticas se han plasmado en un amplio conjunto de medidas y actuaciones en los ámbitos de la orientación laboral, la formación y la promoción del empleo recogidas en el Plan de Empleo Joven de Aragón. El Plan responde a las recomendaciones que en materia de empleo joven ha realizado la Comisión Europea y contempla tanto el marco de actuación previsto dentro de la Iniciativa de Garantía Juvenil como los objetivos de la Estrategia Española de Activación para el Empleo y de la Estrategia Aragonesa de Competitividad y Crecimiento. Ambas estrategias fijan el colectivo de los jóvenes como prioritario a la hora de aplicar medidas de activación para el empleo. Cuatro son los ejes prioritarios en torno a los que se han desarrollado las medidas concretas a evaluar:
123
1. Intermediación: son actuaciones dirigidas hacia la orientación profesional, información laboral y acompañamiento en la búsqueda de empleo, actuaciones con agencias de colocación, programas de movilidad, etc.
2. Empleabilidad: en este eje se enmarcan las actuaciones que contribuyen a la mejora de las aptitudes y competencias profesionales de los jóvenes (formación con compromiso de contratación, formación en idiomas y en tecnologías de la información y de la comunicación, prácticas no laborales en empresas, formación profesional dual, formación para la obtención de certificados de profesionalidad, programas mixtos de empleo-formación).
3. Apoyo a la contratación: recoge aquellas medidas que incentiven la inserción laboral de jóvenes por medio de subvenciones para apoyar su contratación. También incluye medidas para favorecer la integración laboral de jóvenes con discapacidad o en situación de exclusión.
4. Apoyo al emprendimiento: actuaciones que apoyan el espíritu emprendedor y fomentan el autoempleo.
La elevada tasa de paro del colectivo juvenil es un problema que preocupa tanto a nivel autonómico como estatal. Aunque esta cifra muestra una clara tendencia decreciente a lo largo del periodo 2015-2018, la abultada brecha existente respecto a la tasa de paro del conjunto de la población es todavía alarmante. De acuerdo a los datos proporcionados por la Encuesta de Población Activa, la tasa de paro de las personas de entre 16 y 29 años alcanza valores muy elevados. En España, mientras que la media anual de la tasa de paro del conjunto de la población era del 15,3% en el año 2018, la de los menores de 30 años era del 26,2%. En Aragón, la situación era más alentadora pero también evidenciaba la problemática de los jóvenes para encontrar empleo. En 2018, la tasa de paro global en Aragón se situó en el 10,6%, y la de los menores de 30 años casi la duplicaba, siendo del 19,7%.
Figura 76: Tasa de paro. Aragón y España
Fuente: Encuesta de Población Activa. Instituto Nacional de Estadística.
La evolución del paro registrado distinguiendo entre franjas de edad corrobora la tendencia optimista para todos los grupos. Si comparamos la cifra de enero de 2015 y la de diciembre
0%
5%
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15%
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40%
2015 2016 2017 2018España (total) España (< 30 años) Aragón (total) Aragón (< 30 años)
124
de 2018, los parados de 16 a 19 años han descendido un 18,4%, los de 20 a 24 años un 40% y los de 25 a 29 años un 43,7%.
Figura 77: Paro registrado menores de 30 años. Aragón
Fuente: INAEM
No obstante, la problemática del desempleo es ligeramente más severa en el caso de las mujeres. Mientras que los hombres menores de 30 años suponían en octubre de 2018 el 9% del paro registrado, las mujeres alcanzaban el 10,2%, situación que se iba agravando conforme aumentaba la franja de edad.
Figura 78: Paro registrado por sexo. Aragón
Fuente: INAEM. Octubre de 2018.
Otro de los aspectos de relevancia en el análisis de la situación de los más jóvenes en el mercado laboral es su peso relativo con respecto al total de parados de larga duración, es decir, aquellos que llevan registrados como parados un tiempo superior a 365 días. Como se
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5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
Mes 2 4 6 8 10 12 2 4 6 8 10 12 2 4 6 8 10 12 2 4 6 8 10
Año 2015 2016 2017 2018
16-19 años 20-24 años 25-29 años Total 16-29 años
1,6%3,6% 3,9% 3,5% 3,6% 4,1% 4,6% 4,9% 5,6% 4,9%1,3%
3,6%5,3% 6,0% 6,6%
7,1% 7,1% 6,9%8,0%
7,8%
1 6 - 1 9 2 0 - 2 4 2 5 - 2 9 3 0 - 3 4 3 5 - 3 9 4 0 - 4 4 4 5 - 4 9 5 0 - 5 4 5 5 - 5 9 6 0 - 6 4
Hombres Mujeres
125
puede observar en la Figura 80, esta cifra es proporcional a la edad de los parados, pero los menores de 30 años alcanzan casi el 20% del total de parados de larga duración.
Figura 79: Paro registrado de larga duración. Aragón
Fuente: INAEM. Octubre de 2018.
Por lo tanto, existen indicios de mejora en la situación del colectivo juvenil en el mercado laboral. Sin embargo, queda mucho margen de progreso en este sentido. A continuación, se van a detallar los programas desarrollados por el INAEM dirigidos al colectivo juvenil, o que tienen entre sus objetivos mejorar la situación de los jóvenes en el mercado laboral. Se distinguirá entre los programas de intermediación, de promoción del empleo y de formación.
6.3. Las políticas de Promoción de Empleo dirigidas a los menores de 30 años
6.3.1. Descripción de las actuaciones en materia de Promoción de Empleo
Dentro de los programas de promoción de empleo, el Programa para la contratación de personas jóvenes desempleadas inscritas en el sistema nacional de Garantía Juvenil (en 2015 denominado Programa Oportunidad Empleo Joven) es el único dirigido específicamente al colectivo juvenil. Tiene como objetivo específico el fomento de la contratación de desempleados menores de 30 años inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil. En el año 2015 se ejecutaron 232.219 euros, el 55,4% se dedicó a los 32 hombres participantes en el programa y el 44,6% a las 27 mujeres participantes. Si distinguimos entre provincias, la mayor parte de las subvenciones (85,4%) se destinaron a Zaragoza, mientras que las empresas de Huesca y Teruel obtuvieron el 3,6% y el 11% de las subvenciones, respectivamente. En el año 2016 se ejecutaron 1 millón de euros con 71 entidades beneficiarias y 143 jóvenes
2,9%
7,2%9,2% 9,5% 10,2%
11,3% 11,7% 11,8%13,6% 12,7%
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16%
16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64
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contratados (47 mujeres y 96 hombres). La distribución territorial fue de un 22% para la provincia de Huesca, un 49% para la de Zaragoza y un 29% para la de Teruel. En 2017, se ejecutaron 1,25 millones de euros, el número de entidades beneficiarias fue de 73 y se contrató a 185 jóvenes (79 mujeres y 106 hombres). El reparto provincial de las subvenciones fue del 11% para Huesca, del 67% para Zaragoza y del 22% para Teruel. En 2018, se contrató a 154 jóvenes (110 hombres y 44 mujeres), de los cuales el 18% residían en Huesca, el 51% en Zaragoza y el 31% en Teruel. Durante ese año, se beneficiaron 68 entidades y la ejecución fue de 804.384 euros.
Figura 80: Participantes en el Programa para la contratación de inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil
Fuente: INAEM
Figura 81: Ejecución presupuestaria Empleo Garantía Juvenil
Fuente: INAEM
No obstante, otros programas desarrollados por el INAEM no específicos para los jóvenes desempleados también han colaborado en mejorar la empleabilidad del colectivo juvenil. El Programa Emprendedores Autónomos subvencionó en 2015 a 272 menores de 30 años, concentrando así el 26,6% del total de subvenciones. En 2016, se subvencionó a 180 menores de 30 años alcanzando un 30% del gasto total, que ascendía a 1,6 millones de euros. En 2017, se subvencionó a 162 menores de 30 años y en 2018 a 205.
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2015 2016 2017 2018
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El Programa de Fomento del Empleo y Estímulo del Mercado de Trabajo está centrado en la contratación por cuenta ajena de menores de 30 años, mayores de 45 y desempleados de larga duración. En 2015 logró la contratación indefinida de 324 jóvenes (220 a tiempo completo y 104 a tiempo parcial), gracias a los 1,12 millones de euros ejecutados. Además, la contratación temporal, ya sea en prácticas, en formación y aprendizaje o en otro tipo de contratos, ascendió a 264 jóvenes y contó con 443.527 euros. En 2016, la contratación indefinida de menores de 30 años ascendió a 187 personas (137 a tiempo completo y 50 a tiempo parcial) y las subvenciones para este colectivo alcanzaron los 781.955 euros. En cuanto a la contratación temporal, se convirtieron 119 contratos temporales de menores de 30 años en indefinidos (117 a tiempo completo y 2 a tiempo parcial) con una subvención de 397.442 euros. En total, los distintos tipos de subvenciones beneficiaron a 340 menores de 30 años y alcanzaron los 1,3 millones de euros. En 2017, se fomentó la contratación indefinida de 270 jóvenes menores de 30 años y la conversión de contratos temporales en indefinidos de 202 jóvenes. Ello supuso una subvención de 2,04 millones de euros, un 54,2% de la totalidad del coste. En 2018 se logró contratar de tipo indefinido a 277 menores de 30 años con una subvención de 1,1 millones de euros y convertir 202 contratos temporales de jóvenes en indefinidos, con 658.385 euros de subvención. Esto supuso casi el 54% del total de subvenciones de este programa.
El Programa de Fomento de la Contratación de Personas con Discapacidad en el Mercado Ordinario de Trabajo subvencionó a 17 menores de 30 años en 2015, a 13 en 2016, a 75 en 2017 y a 23 en 2018. Estrechamente relacionado, el Programa de Integración Laboral de Personas con Discapacidad en Centros Especiales de Empleo contaba en 2015 con 74 menores de 25 años y 283 personas entre 25 y 34 años, lo que suponía el 18% de la plantilla. En 2016, los 213 menores de 30 años representaban casi el 10% de la plantilla. En 2017 y 2018, los 278 y 280 trabajadores menores de 30 años, respectivamente, suponían una proporción similar. El Programa de Fomento del Empleo en Cooperativas y Sociedades Laborales logró incorporar en 2015 a 59 menores de 30 años como socios trabajadores y, en 2016, 26 jóvenes recibieron algún tipo de subvención, cuya cuantía ascendió a 125.400 euros. En 2017, un total de menores de 30 años se beneficiaron de 110.025 euros y 25 jóvenes se incorporaron como socios trabajadores con una subvención total de 113.625 euros. En 2018, se incorporaron 17 socios trabajadores menores de 30 y la cuantía de la subvención alcanzó los 84.856 euros. El Programa ARINSER trataba de propiciar la participación en el mercado de trabajo de personas en riesgo de exclusión social, entre otras, los jóvenes de entre 18 y 30 años procedentes de Instituciones de Protección de Menores. En 2015, únicamente se trabajó con un joven con medidas de protección, mientras que en el periodo 2016-2018 esta cifra aumentó a 3, aunque el total de menores de 30 años atendidos fue de 16, 29 y 27 cada año. El Programa de Subvenciones para Proyectos y Empresas calificados como Mile-Iniciativas Locales de Empleo estaba destinado a menores de 30, mayores de 45 años y parados de larga duración, y en 2015 subvencionó a 14 menores de 30 años. El Programa de bonificación de cuotas de seguridad social a beneficiarios de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único benefició en 2016 y en 2017 a 3 menores de 30 años, y en 2018 a sólo uno.
El Programa Aragonés para la Mejora de la Empleabilidad de los Jóvenes (PAMEJ) está dirigido a desempleados menores de 35 años con cualificación profesional que sean contratados por, al menos, 2 años en un empleo relacionado con su cualificación. La cuantía ejecutada en el año 2018 fue de 607.252 euros, beneficiando a 57 empresas y contratando a 63 jóvenes, 51 de manera indefinida y 12 contrataciones temporales. De las 30 mujeres y los
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33 hombres contratados, el 59% contaba con una titulación universitaria y el 38% con formación profesional.
6.3.2. Efectividad de las políticas de Promoción de Empleo
Para analizar el impacto de las políticas activas de empleo en el sector más joven, los menores de 30 años, se sigue el mismo procedimiento de estimación que se ha utilizado para el conjunto de los desempleados. En el caso de las actuaciones en materia de promoción de empleo el impacto se mide sobre aquellas personas que estaban desempleadas en el momento de la actuación en cuestión. Al igual que ocurría en el caso general, se excluyen de la evaluación aquellos programas diseñados específicamente para las personas con discapacidad en CEE, ya que al tratarse de un colectivo con especificidades muy particulares no se puede realizar una comparación con el conjunto global de los trabajadores.
El procedimiento de estimación es el siguiente: al inicio de cada año se identifica a todos menores de 30 años que se encuentran desempleados. De ellos, se seleccionan aquéllos que encuentran trabajo a lo largo del año en cuestión, es decir, los trabajadores que causen baja por colocación. Los que se benefician de alguno de los programas de promoción de empleo durante el año constituyen el grupo de trabajadores tratados y el resto constituye el grupo de control. En un primer paso para la evaluación se determina la probabilidad de que un trabajador participe en alguno de los programas analizados por medio de un modelo probabilístico cuya variable endógena toma valor 1 si un trabajador ha participado en algún programa y valor 0 en caso contrario. Una vez determinada la propensión que un trabajador tiene a participar en alguno de los programas (o “propensity score”), se identifica a alguien similar en el grupo de control que servirá para medir el efecto de las actuaciones. El efecto se mide a partir de enero del año siguiente y durante los dos años posteriores. Este periodo de seguimiento se reduce en los años 2017 y 2018 para adaptarlo a la disponibilidad de los datos de los registros que únicamente alcanza hasta agosto de 2019.
Se estima un único modelo probit para cada uno de los cuatro años considerados que permite definir al trabajador medio que accede a una medida de promoción de empleo. Además, informa acerca de la influencia que ejerce cada una de las variables explicativas en la probabilidad de acceder a las medidas de promoción de empleo. Estas estimaciones se presentan en el Cuadro 34. Las variables explicativas son las mismas que se emplearon para el caso general, por lo que la descripción de las mismas está disponible en el Capítulo 4 de este informe.
El efecto que tienen las variables sobre la probabilidad presenta diferencias con respecto al caso general. La edad y el sexo no parecen ejercer un efecto sobre la probabilidad, ya que en ningún caso estas variables aparecen como estadísticamente significativas. Ser parado de larga duración tiene un efecto positivo todos los años, pero significativo únicamente en 2017. La educación formal sigue un patrón diferente en los jóvenes con respecto al caso general. Son los que tienen menores niveles formativos los que tienen mayor acceso a este tipo de programas.
129
Cuadro 34: Probabilidad de los menores de 30 de participar en programas de promoción de empleo
2015 2016 2017 2018 Promedio Coeff T Coeff T Coeff T Coeff T Coeff T
CNO.2 -0,140 -0,5 0,193 0,6 0,815 2,3 0,110 0,4 0,319 0,7 CNO.3 0,080 0,3 0,308 1,2 0,225 0,5 -0,084 -0,3 0,081 0,4 CNO.4 0,116 0,4 -0,178 -0,5 0,781 2,3 0,125 0,4 0,283 0,7 CNO.5 0,162 0,9 -0,062 -0,3 0,650 2,4 0,174 1,0 0,426 1,0 CNO.6 - - 0,627 1,4 - - 0,365 0,9 0,744 1,1 CNO.7 0,045 0,2 -0,108 -0,4 0,211 0,6 0,186 0,9 0,257 0,3 CNO.8 0,568 2,4 - - 0,256 0,6 0,202 0,7 0,503 1,2
Ámbito 0,099 0,6 0,315 1,2 -0,001 0,0 0,207 1,1 0,383 0,7 Educa.2 -0,015 -0,1 0,195 0,7 -0,350 -1,4 -0,208 -1,0 -0,299 -0,5 Educa.3 0,012 0,1 0,147 0,4 -0,678 -2,3 -0,580 -2,2 -0,679 -1,0 Educa.4 -0,068 -0,3 -0,118 -0,3 -0,972 -2,9 -0,458 -1,7 -0,703 -1,3
Extranjero -0,133 -0,8 -0,093 -0,4 -0,538 -1,8 -0,355 -1,7 -0,606 -1,2
Larga duración 0,285 1,4 0,271 0,9 1,023 2,3 0,345 1,6 0,795 1,6 Prestación 0,269 2,1 0,138 0,9 0,160 1,0 -0,073 -0,5 0,022 0,9 Teruel 0,131 0,3 -3,023 0,0 -3,993 0,0 0,364 0,9 -1,496 0,3 Zaragoza -0,244 -0,5 -3,093 0,0 -4,928 0,0 -0,373 -0,6 -2,221 -0,3 Industria -0,149 -0,6 0,194 0,7 - - 0,247 1,1 0,386 0,4 Construcción -0,130 -0,5 0,524 1,7 3,655 0,0 - - 1,350 0,4 Servicios -0,076 -0,5 -0,006 0,0 3,704 0,0 -0,064 -0,4 0,808 -0,2 Mujer -0,034 -0,3 0,257 1,6 -0,285 -1,7 -0,215 -1,5 -0,400 -0,5 Capital 3,407 0,0 -0,199 -0,9 -0,073 -0,3 0,348 1,0 1,041 0,0 Discapacidad 0,282 0,7 - - - - 0,440 1,8 1,035 1,2 Edad -0,266 -1,0 0,351 0,9 0,056 0,1 -0,061 -0,2 -0,024 -0,1 Edad2 0,006 1,1 -0,007 -0,9 0,001 0,1 0,002 0,4 0,112 0,2 Nº de idiomas 0,090 1,3 0,099 1,2 0,058 0,6 0,102 1,3 0,391 1,1 Nº de ocupaciones -0,141 -3,5 -0,093 -2,0 -0,084 -1,7 -0,147 -3,4 -0,934 -2,7 Constante 0,658 0,2 -4,618 0,0 -3,136 0,0 -2,464 -0,8 -1,977 -0,2 Nº de observaciones 11.277 9.708 9.256 9.259 Nº de tratados 42 27 27 38 R2 0,08 0,09 0,18 0,11 LR chi2 46,02 32,88 65,95 55,40
Una vez que se determina la probabilidad, el segundo paso es determinar el indicador sobre el que se va a medir el efecto de los programas de promoción de empleo. Se emplearán los tres indicadores descritos previamente: (1) la probabilidad de que en un mes concreto el trabajador no esté desempleado tras beneficiarse de la medida de promoción; (2) el número de meses trabajados el primer año tras ser beneficiado por alguna medida de promoción de empleo; y (3) el número de meses trabajados durante los dos primeros años tras ser beneficiado por alguna medida de promoción de empleo. Todos ellos relacionados con la estabilidad laboral, que son las medidas adecuadas para valorar la efectividad de la promoción del empleo.
130
En la Figura 83 se presentan las estimaciones anuales y el promedio para el periodo completo. Las líneas indican el diferencial de las probabilidades de estar trabajando entre los jóvenes beneficiados y los no beneficiados hasta 24 meses después de haber participado en el programa para los años 2015-2018. Analizando el promedio, durante los tres primeros meses los jóvenes que han participado en alguno de los programas tienen una probabilidad de estar trabajando del 18% por encima de otro que no lo haya hecho. A partir del cuarto mes la probabilidad desciende en torno al 10% y se mantiene relativamente constante hasta los 18 meses posteriores, en los que cae hasta el 5%. Por tanto, el efecto de las medidas de promoción es positivo en los jóvenes, aunque con un valor algo por debajo al encontrado para el conjunto de los desempleados.
Figura 82: Efectos diferenciales de las medidas de promoción de empleo sobre la probabilidad estar trabajando en los menores de 30 años: Periodo 2015-2018
La Figura 84 presenta los dos indicadores restantes, el diferencial en el número de meses trabajados en los siguientes 12 y 24 meses entre el grupo de tratados y el grupo de control. Los diferenciales son positivos para todos los años y estadísticamente significativos, es decir, la promoción de empleo crea una diferencia positiva en el tiempo trabajado para aquellos trabajadores menores de 30 años que se benefician de dichas medidas. Durante el año posterior a haber participado en alguna de las actuaciones, un joven habrá estado trabajando unos cincuenta días más que si no hubiera participado en el programa. Esta cifra se incrementa a 2,8 meses si se tiene en cuenta los dos años posteriores. Ambos valores están algo por debajo de los obtenidos para el conjunto de los desempleados. El año 2016 es el que arroja mejores resultados. Hay que tener en cuenta que el valor del año 2018 corresponde a la diferencia en los primeros 8 meses, que es el horizonte temporal disponible (de enero a agosto de 2019).
131
Figura 83: Ganancia en el número de meses trabajados por la promoción: menores de 30 años
A los 12 meses A los 24 meses
6.4. Las políticas de Intermediación dirigidas a los menores de 30 años
6.4.1. Descripción de las actuaciones en materia de intermediación para el empleo en menores de 30 años
Desde 2013, y en el marco de la estrategia europea para la mejora de la empleabilidad de los jóvenes, los países miembros de la Unión diseñaron el sistema de Garantía Juvenil con el objetivo de garantizar que “todas las personas jóvenes menores de 25 años recibiesen una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o periodo de prácticas en un plazo de 4 meses tras acabar la educación formal o quedar desempleados”. Asimismo, siempre y cuando la tasa de desempleo de los menores de 30 años se sitúe por encima del 20%, también se podrán beneficiar los desempleados de entre 25 y 30 años.
Las actuaciones se centran en las siguientes líneas, donde aquellas dirigidas a orientar, informar y realizar un seguimiento de los inscritos concentran la mayoría de las intervenciones:
• Acciones de orientación, información y seguimiento • Itinerarios personalizados de empleo • Actuaciones de autoempleo • Programas integrales para la mejora de la empleabilidad y la inserción, incluidas las
actuaciones de autoempleo
En cuanto al número de participantes en este programa, la cifra aumentó significativamente durante los años 2015, 2016 y 2017, para luego estancarse en el año 2018. La participación de hombres y mujeres ha sido equitativa, aunque ligeramente superior la de las mujeres desde el año 2017.
132
Por provincias, Zaragoza es la que congrega la mayoría de los inscritos en el programa de Garantía Juvenil, con un peso relativo que se aproxima al 42% durante el periodo 2016-2018. El porcentaje de los inscritos de Huesca y Teruel es similar, aunque ligeramente superior en el caso de la provincia de Huesca.
Figura 84: Evolución anual del número de demandantes inscritos en Garantía Juvenil
Fuente: INAEM
Figura 85: Demandantes de empleo inscritos en Garantía Juvenil por provincia
Fuente: INAEM
El convenio de colaboración entre el INAEM y las cámaras oficiales de comercio, industria y servicios de Huesca, Teruel y Zaragoza para posibilitar la inscripción de jóvenes en el fichero de Garantía Juvenil pretendía motivar y facilitar la inscripción en el fichero de los jóvenes que cumplen ciertos requisitos. Asimismo, durante 2015 y 2016, se realizaron acciones de orientación profesional y de formación en empleabilidad y habilidades sociales, TICs e idiomas.
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Huesca Zaragoza Teruel
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Figura 86: Beneficiarios del convenio entre el INAEM y las cámaras oficiales
Fuente: INAEM
Además del programa de Garantía Juvenil, existen otras actuaciones de intermediación dirigidas al colectivo juvenil que el INAEM ha desarrollado durante el periodo 2015-2018. Desde el año 2012 existe un convenio de colaboración entre el INAEM y el Instituto Aragonés de la Juventud (IAJ). Se trata de la “Adenda al convenio de colaboración entre instituto aragonés de empleo y el instituto aragonés de juventud”, encaminado a desarrollar un programa dirigido a jóvenes aragoneses para promover el desarrollo de sus competencias personales, sociales y profesionales, y para impulsar la creación de empresas, poniendo especial atención a los jóvenes inscritos en el programa de Garantía Juvenil. Este convenio desarrolló, durante los años 2015 y 2016, las siguientes actuaciones:
• Curso de formación “Estrategia de Comunicación y Herramientas 2.0 en la búsqueda de empleo”.
• Curso “Capacitación para el empleo”. En 2015, se completaron 14 cursos contando con 180 alumnos. En 2016, se realizaron 9 cursos y participaron 112 alumnos.
• Life coaching: con una participación de 700 personas en 2015 y de 900 personas en 2016.
• Autoempleo: En 2015, con 342 participantes, se lograron crear 35 empresas. En el año 2016, se incluye el curso “Executive coaching”, con 212 participantes y 14 empresas creadas.
Otro de los convenios firmados por el INAEM, en este caso con la Fundación Santa María la Real, tiene como objetivo la implantación del programa lanzaderas de empleo y emprendimiento solidario. A través de la financiación de Fundación Telefónica, en 2015 se crearon cuatro lanzaderas en Zaragoza y Huesca con el fin de entrenar a desempleados menores de 35 años en la búsqueda de empleo. Se atendió a 103 personas y se lograron 60 contrataciones por cuenta ajena, la consecución de 3 proyectos emprendedores y hubo 39 participantes en cursos formativos reglados y ocupacionales. En el año 2016, participaron 90 personas y se logró en 54,4% de inserción.
El Programa integral para la mejora de la empleabilidad y la inserción -PIMEI- desarrolla actuaciones para facilitar la inserción laboral y está destinado a desempleados con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo. En la convocatoria correspondiente al
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100
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300
400
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2015 2016
Inscripción en fichero Orientación Formación
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año 2016, benefició a 681 personas en la franja 16-30 años y a 60 inscritos en el Sistema de Garantía Juvenil y, en la de 2017, a 679 jóvenes.
El Servicio de Apoyo a la Creación de Empresas (SACE) atendió a 109, 96, 98 y 102 menores de 25 años, en los años 2015, 2016, 2017 y 2018, respectivamente.
Por último, los Programas Experimentales para Personas Jóvenes Desempleadas (PEJ) nacen en 2018 y tienen como finalidad mejorar la empleabilidad, orientar y facilitar la inserción en el mercado laboral de los jóvenes mediante metodologías innovadoras. En ese año, se ejecutaron casi 3,6 millones de euros, el número de entidades beneficiarias fue de 24 y los usuarios atendidos 1.844 (un 5% en Huesca, un 1% en Teruel, un 33% en Zaragoza y un 61% en el conjunto de provincias).
6.4.2. Efectividad de las políticas de intermediación
La efectividad de las políticas de intermediación se mide sobre los jóvenes desempleados. Para ello se toma como referencia cada uno de los meses comprendidos entre enero de 2015 y diciembre de 2018, es decir, cuatro años completos. En cada uno de los meses se seleccionan de las matrices de demandantes aquellos desempleados que son menores de 30 años y que además han utilizado alguno de los servicios de intermediación. Estos serán los trabajadores tratados. El grupo de comparación estará compuesto por todos los menores de 30 años que también se encontraban desempleados en el mes de referencia pero que no se han beneficiado de ningún servicio de intermediación. El procedimiento permite emparejar a cada individuo tratado con un trabajador similar que no haya sido tratado, y las diferencias que se encuentren en su empleabilidad (positivas o negativas) podrán ser atribuidas a los servicios recibidos.
El primer paso necesario para la evaluación de las políticas activas es determinar los factores explicativos de la probabilidad de que un trabajador joven demande un servicio cualquiera de intermediación. Esta información es la que permite elegir correctamente el grupo de control y medir los efectos de dichas acciones. La ecuación que explica la probabilidad de que un trabajador acceda a algún servicio de intermediación del INAEM corresponde a un modelo probit cuya variable endógena toma valor 1 si esa persona ha accedido a alguno de los servicios durante el mes de referencia y valor 0 en caso contrario. El resultado refleja la probabilidad de que un trabajador reciba servicios de intermediación como función de una serie de variables explicativas que aparecen recogidas en el Cuadro 35. La estimación se ha realizado para cada uno de los meses que van desde enero de 2015 a diciembre de 2018, por lo que el modelo se estimado 48 veces, doce por cada uno de los cuatro años considerados. El Cuadro 35 presenta las medias para cada uno de los años analizados y la media de todo el periodo.
Analizando las características de los jóvenes que hacen que participen en mayor media en las actividades de intermediación, destaca el efecto de la educación formal. Son los jóvenes con bachillerato, formación profesional o estudios universitarios los que más acuden a estos servicios. Las estimaciones muestran que el efecto de la educación es estadísticamente significativo en la mayoría de las regresiones. También los jóvenes que están recibiendo algún
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tipo de prestación acuden más a los servicios de intermediación. Este último efecto es contrario al encontrado para la población general. Esto indica que el hecho de que los jóvenes reciban alguna prestación no les desincentiva en su búsqueda de empleo, como parece ocurrir con los desempleados de más edad.
Cuadro 35: Resultados de la estimación de la probabilidad de participar en las actividades de intermediación (medias anuales): menores de 30 años
2015 2016 2017 2018 Promedio Coeff T Coeff T Coeff T Coeff T Coeff T CNO.1 0,040 0,2 0,121 0,4 0,168 0,5 0,110 0,3 0,110 0,3 CNO.2 0,148 2,8 0,135 2,3 0,130 2,2 0,048 0,8 0,115 2,0 CNO.3 0,084 1,7 0,080 1,5 0,071 1,3 0,110 2,1 0,086 1,6 CNO.4 0,049 0,9 0,043 0,8 0,073 1,3 0,070 1,3 0,059 1,0 CNO.5 0,024 0,7 0,025 0,7 0,030 0,9 0,055 1,6 0,034 1,0 CNO.6 0,053 0,5 0,011 0,1 0,027 0,3 0,008 0,1 0,025 0,3 CNO.7 0,038 0,9 0,028 0,6 0,050 1,0 0,120 2,4 0,059 1,2 CNO.8 0,085 1,4 0,108 1,6 0,066 1,0 0,134 2,0 0,098 1,5 Ámbito 0,053 1,6 -0,006 -0,2 -0,039 -1,1 0,013 0,4 0,005 0,2 Educa.2 0,035 0,8 0,017 0,4 0,013 0,3 0,079 1,9 0,036 0,9 Educa.3 0,201 4,1 0,105 2,0 0,111 2,2 0,299 6,1 0,179 3,6 Educa.4 0,309 5,5 0,181 3,1 0,182 3,1 0,359 6,4 0,258 4,5 Extranjero -0,002 -0,1 0,032 0,8 0,041 1,1 0,083 2,3 0,039 1,0 GComarca.2 -0,342 -2,4 -0,017 0,2 -0,029 -0,1 -0,230 -1,6 -0,154 -1,0 GComarca.3 -0,039 -0,4 0,212 2,1 0,232 2,2 0,023 0,3 0,107 1,1 GComarca.4 -0,066 -0,7 -0,084 -0,9 0,239 2,2 0,015 0,1 0,026 0,2 GComarca.5 -0,074 -0,4 0,234 1,6 0,065 0,5 -0,006 0,0 0,055 0,4 GComarca.6 -0,142 -1,1 0,054 0,6 0,032 0,3 -0,173 -1,4 -0,057 -0,4 GComarca.7 -0,086 -0,6 0,004 0,1 0,069 0,5 -0,053 -0,4 -0,017 -0,1 GComarca.8 -0,154 -1,7 0,023 0,1 0,148 1,4 0,025 0,2 0,011 0,0 GComarca.9 -0,151 -1,0 0,095 0,6 -0,023 -0,1 0,066 0,5 -0,003 0,0 GComarca.10 -0,098 -1,0 0,066 0,5 0,310 2,8 0,108 1,1 0,096 0,9 GComarca.11 -0,264 -2,3 -0,246 -2,4 -0,038 -0,4 -0,133 -1,4 -0,170 -1,6 GComarca.12 -0,171 -1,5 -0,169 -1,5 0,102 0,8 -0,036 -0,3 -0,069 -0,6 Larga duración -0,051 -1,1 -0,089 -2,0 -0,067 -1,4 -0,176 -3,8 -0,096 -2,1 Prestación 0,226 7,1 0,179 5,3 0,130 3,8 0,166 5,4 0,175 5,4 Teruel -0,307 -2,7 -0,042 -0,3 -0,066 -0,6 0,012 0,1 -0,101 -0,9 Zaragoza -0,159 -1,2 0,081 0,7 -0,205 -1,4 -0,114 -0,8 -0,099 -0,7 Industria 0,023 0,5 0,011 0,2 0,028 0,5 0,111 2,1 0,043 0,8 Construcción 0,033 0,5 0,032 0,4 0,017 0,2 0,067 0,8 0,037 0,5 Servicios -0,005 -0,2 -0,006 -0,1 -0,012 -0,4 0,044 1,4 0,005 0,2 Mujer -0,096 -3,6 -0,049 -1,8 -0,030 -1,1 -0,080 -2,9 -0,064 -2,3 Capital 0,059 1,1 0,007 0,1 -0,009 -0,2 0,010 0,2 0,017 0,3 Discapacidad 0,128 1,7 0,129 1,7 0,106 1,4 0,212 3,1 0,144 2,0 Duración 0,000 -2,5 0,000 -4,6 0,000 -5,0 0,000 -5,1 0,000 -4,3 Edad -0,073 -1,5 -0,087 -1,8 -0,028 -0,6 -0,048 -1,0 -0,059 -1,2 Edad2 0,001 0,9 0,001 1,5 0,000 0,2 0,001 0,9 0,001 0,9 Nº de idiomas 0,022 1,5 0,022 1,4 0,010 0,5 0,034 2,0 0,022 1,4 Nº de ocupaciones 0,008 1,1 0,012 1,4 0,011 1,3 0,048 5,8 0,020 2,4 Constante 0,005 0,0 0,001 0,1 -0,530 -0,9 -0,304 -0,6 -0,207 -0,4
Por el contrario, en términos generales las mujeres jóvenes acceden con menor intensidad a los servicios de intermediación que los hombres, puesto que el coeficiente estimado es negativo en todos los casos y estadísticamente significativo en la mayoría. Otro factor
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interesante es la influencia del tiempo que los jóvenes llevan desempleados, puesto que el alargamiento de esta situación puede tener un efecto desánimo o, por el contrario, de intensificación de la búsqueda de empleo. Los resultados muestran que el hecho de ser parado de larga duración tiende a afectar negativamente al acercamiento a las acciones de intermediación, indicando el predominio del efecto desánimo. La duración de una situación de desempleo en número de días afecta también negativamente.
Al igual que se ha hecho con las medidas de promoción de empleo, los indicadores sobre los que se mide el efecto de la intermediación son los mismos que se han usado en el conjunto de los desempleados: (1) la tasa de salida del desempleo; (2) la tasa de permanencia en el empleo; y (3) el número de meses empleado en el año posterior a haber recibido el servicio. Para los tres indicadores se mide la diferencia entre un trabajador que se ha beneficiado del servicio y otro similar que no lo haya hecho (según el método matching descrito en el capítulo metodológico) durante el año posterior a haber recibido el servicio de intermediación. Si esa diferencia es positiva y estadísticamente significativa, se podría afirmar que los servicios de intermediación tienen un efecto positivo sobre la empleabilidad de los desempleados menores de 30 años.
Con respecto al primer indicador, la probabilidad de salir del desempleo, el efecto de los servicios de intermediación es muy similar en los jóvenes al encontrado para el conjunto de los desempleados (Figura 88). En los años 2015-2017 hay un efecto inicial positivo por encima del 3% que crece hasta el 6% en el cuarto mes y se estabiliza en torno al 5% a partir de ese momento, generando una diferencia positiva sostenida en el tiempo. En el año 2018 se aprecia un incremento de la efectividad de las actuaciones de intermediación en torno a los dos puntos porcentuales con respecto a los años anteriores. Se puede afirmar, por tanto, que la intermediación tiene un efecto claramente significativo sobre la primera salida del desempleo una vez que un trabajador joven se encuentre inmerso en él.
Figura 87: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de salir del desempleo: menores de 30 años
Con respecto a los beneficios que puedan derivarse de la intermediación con respecto a la estabilidad laboral (Figura 89), un trabajador joven que accede a alguno de los servicios
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aumentará su estabilidad laboral entre un 5% y un 7% frente a otro que no lo haya hecho. Si se analiza de año en año, de nuevo se observa que la efectividad de las acciones mejora en el último año, 2018, cuando el diferencial asciende al 8% y se mantiene de manera sostenida a lo largo de los 12 meses en los que se realiza el seguimiento de los desempleados.
Figura 88: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de seguir empleado: menores de 30 años
La Figura 90 recoge la ganancia en el número de meses que los trabajadores menores de 30 años están empleados durante el año posterior a su acceso a los servicios de intermediación. Mientras que un trabajador tratado estaba trabajando durante el año siguiente a la prestación del servicio algo más de un mes que otro que no había recibido el servicio en los tres primeros años analizados, esa diferencia disminuye en 2018 hasta situarse en torno a los 21 días.
Figura 89: Ganancias en el número de meses empleado por la intermediación: menores de 30 años
138
A continuación, se va a analizar la efectividad de la intermediación atendiendo a algunas características particulares. En primer lugar, se distinguirá entre la efectividad para los hombres y las mujeres. En segundo lugar, se analiza la efectividad de cada uno de los programas de intermediación. La Figura 91 presenta los resultados de la primera segmentación tanto para la probabilidad de salir por primera vez del desempleo como para la probabilidad de mantenerse trabajando en el año posterior al servicio.
Se puede observar en el gráfico que la intermediación contribuye a una salida más rápida del desempleo tanto para hombres como para mujeres, aunque hay una diferencia notable en el nivel de dicho efecto entre ambos grupos. Mientras que para los hombres la intermediación hace que su probabilidad de salir de desempleo se incremente en un 5% de media en el primer mes, para las mujeres este porcentaje se queda por debajo del 4%. Además, en el caso de los hombres, este efecto se intensifica a medida que pasan los meses hasta llegar al cuarto mes, cuando se estabiliza en el 8%. En el caso de las mujeres, el diferencial se mantiene prácticamente constante todo el periodo en torno al 4%. Por tanto, el efecto es positivo en los dos grupos, pero beneficia con mayor intensidad a los hombres. Comparado con el resto de la población, el efecto sostenido en los jóvenes (8%) es menor que para los adultos (10%), mientras que para las chicas se encuentra en el mismo nivel que para las desempleadas de más edad (4%).
El segundo indicador se asocia con la estabilidad del empleo, considerando si el trabajador está trabajando o no durante los 12 meses posteriores al servicio. El efecto positivo es común en hombres y mujeres, con una brecha en la efectividad de la intermediación por sexos de aproximadamente cuatro puntos porcentuales para los desempleados jóvenes. En el caso de los hombres que acceden a la intermediación, el efecto promedio se aproxima al 8% y para las mujeres al 4%.
Figura 90: Ganancias comparadas hombres/mujeres debidas a la intermediación: menores de 30 años
Probabilidad de salir del paro Probabilidad de seguir empleado
La evaluación de las distintas actividades del servicio de intermediación es fundamental para determinar si están contribuyendo a que los jóvenes desempleados mejores sus perspectivas en mercado laboral. Al igual que se hacía en el caso general, este trabajo concentra los programas en seis grupos:
• Tutoría individualizada
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• Atención personalizada • Información profesional • Técnicas instrumentales • Seguimiento del tinerario personalizado de inserción Programa Activa • Información y asesoramiento para autoempleo
Los resultados para los seis servicios se muestran en las Figuras 92 y 93. Estas figuras presentan los promedios anuales y un promedio para el total del periodo del diferencial entre los jóvenes que han accedido a alguno de los servicios y los que no lo han hecho, tanto para la probabilidad de encontrar un primer empleo como para la probabilidad de seguir empleado.
La efectividad de los servicios de tutoría es positiva en términos de empleabilidad. Un joven que haya acudido a tutorías individualizadas con los técnicos de apoyo incrementa su probabilidad de encontrar empleo en un 10% frente a otro que no lo haya hecho. Este efecto es relativamente constante en todos los años analizados.
El efecto sobre la estabilidad es menor y más variable a lo largo de los años. Se sitúa en promedio (línea de puntos) alrededor del 5% a partir del tercer mes y hasta el séptimo. Al final del periodo desaparece este diferencial, por lo que no hay un beneficio sostenido en el tiempo en términos de estabilidad como ocurre con la probabilidad de encontrar empleo. El comportamiento del año 2017 se aleja del resto, con una efectividad promedio inferior, llegando a ser negativa a partir de los seis meses de haber recibido el servicio.
En probabilidad de encontrar empleo, las técnicas instrumentales generan un diferencial positivo del 5% a los tres meses que crece a partir del octavo mes hasta llegar cerca del 10% a finales del primer año. Este efecto promedio es muy similar al encontrado para la población general, pero esconde comportamientos muy diferentes cuando se analiza cada año. Las actuaciones que se realizaron en 2016 son las más efectivas en términos de empleabilidad, con una brecha con respecto a 2018 (el peor año) que oscila desde un mínimo de 10 puntos hasta un máximo de 40. Es precisamente este año 2018 el que arrojó los mejores resultados para el resto de los desempleados. Este programa no resulta efectivo en la estabilidad laboral, ya que el diferencial medio es negativo durante todo el periodo.
La información profesional tiene una efectividad prácticamente nula tanto en términos de acceso al empleo como en términos de estabilidad laboral. De hecho, los efectos (ganancias) sobre los dos indicadores considerados se sitúan ligeramente en negativo.
En cuanto a la atención personalizada, ésta genera un diferencial positivo y sostenido en el tiempo en la probabilidad de encontrar empleo de entre un 6% y un 7%. El perfil es bastante homogéneo en todos los años de estudio. El efecto sobre la estabilidad laboral es mayor, de alrededor del 6% los primeros meses para luego estabilizarse en el 9% a partir del sexto mes tras haber recibido el servicio.
El programa de información y asesoramiento para el autoempleo comienza con un diferencial del 15% el primer mes que crece de manera sostenida hasta situarse en el 23-24% en el quinto mes. A partir de este momento vuelve a reducirse hasta el 15% inicial. Lo mismo ocurre con el indicador de estabilidad en el empleo, aunque el comportamiento es algo más irregular, tanto en promedio como a lo largo de los años.
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Figura 91: Efecto de los servicios de intermediación sobre la empleabilidad y la estabilidad en los menores de 30 años
Tutoría Individual
Técnicas Instrumentales
Información Profesional
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Figura 92: Efecto de los servicios de intermediación sobre la empleabilidad y la estabilidad en los menores de 30 años (continuación)
Atención personalizada
Asesoramiento para el Autoempleo
Para terminar, el Cuadro 36 presenta el efecto desde la perspectiva de ganancia en tiempo de estabilidad en el empleo para cada uno de los servicios de intermediación para los trabajadores que acceden a las acciones frente a los que no lo hacen. Aunque, en general, los resultados son positivos, la evolución es dispar tanto entre servicios como a lo largo del tiempo. El programa de Orientación para el Autoempleo es el que proporciona más estabilidad una vez encontrado el primer empleo. En promedio, los beneficiarios están trabajando tres meses más que un trabajador que no se haya asesorado sobre el tema. Esta cifra se incrementa en un mes en los años 2015 y 2016, superando los cuatro meses este último año. Las Tutorías Individualizadas y la Orientación Individualizada también son efectivas, aunque en menor medida, para proporcionar mayor estabilidad en el empleo, con ganancias promedio positivas de casi medio mes en el primer caso y mes y medio en el segundo.
142
Cuadro 36: Ganancia por la intermediación en el número de meses trabajados: menores de 30 años
2015 2016 2017 2018 promedio Tutoría individual 0,58 0,30 0,16 0,38 0,36 Técnicas Instrumentales -1,13 0,93 -0,30 -0,87 -0,34 Información Profesional -0,64 -0,30 -1,14 -0,24 -0,58 Atención personalizada 2,35 1,45 1,44 0,77 1,50 Orientación para el autoempleo 3,70 4,27 2,38 1,90 3,06
6.5. Las políticas de Formación dirigidas a los menores de 30 años
6.5.1. Actuaciones en materia de Formación
El catálogo de cursos de formación benefició en 2015 a 3.574 menores de 25 años, de los cuales 3.359 estaban desempleados (un 13,2% residía en Huesca, un 12,1% en Teruel y un 74,7% en Zaragoza) y 215 ocupados (31,6% en Huesca, 4,6% en Teruel y 63,7% en Zaragoza).
En 2015, en el Plan de Formación e Inserción Profesional de Aragón participaron 1.044 menores de 25 años. El Plan FIJA, destinado a jóvenes con baja cualificación, combina el aprendizaje en una empresa con la continuidad de la formación, y en 2015 participaron 244 menores de 30 años. Gracias a los convenios firmados con agentes sociales se formaron 666 menores de 25 años.
En cuanto a los Planes de formación para el empleo de Aragón destinado a trabajadores prioritariamente desempleados, se incluía una línea destinada a desarrollar acciones formativas dirigidas a menores de 30 años de baja cualificación. En 2015, los usuarios de este programa menores de 25 años ascendieron a 2.530, de los cuales 1.379 eran hombres y 1.151 mujeres. En 2016, los alumnos menores de 25 años fueron 1.463 (772 hombres y 691 mujeres). En 2017, fueron 1.709 alumnos menores de 30 años (1.007 hombres y 702 mujeres). En 2018, fueron 1.910 alumnos menores de 30 años en la convocatoria de ayudas para los centros acreditados del INAEM (1.149 hombres y 761 mujeres) y 404 alumnos menores de 30 años (172 hombres y 232 mujeres) en la convocatoria de ayudas para los centros de formación profesional (centros integrados o centros públicos de educación de personas adultas). El Programa de acciones formativas destinadas a trabajadores prioritariamente ocupados finalizadas en el año 2017 y en el 2018 atendió a 2.671 y a 3.979 alumnos menores de 30 años, respectivamente. Las prácticas no laborales para jóvenes desempleados con titulación oficial, que están destinadas a jóvenes de entre 18 y 25 años, beneficiaron a 94 alumnos en 2015, a 96 en 2016, a 87 en 2017 y a 66 en 2018. Los convenios de prácticas no laborales para alumnos de cursos de formación para el empleo beneficiaron a 514 y 315 menores de 25 años en 2016 y 2017. El convenio de prácticas no laborales para alumnos de cursos de formación profesional para el empleo tuvo, en 2018, a 542 alumnos menores de 25 años.
143
Por último, el Programa de alternancia con el empleo dirigido a desempleados menores de 25 años desarrolló en el año 2015 10 proyectos en escuelas taller y 31 talleres de empleo, beneficiando así a 543 alumnos. Los porcentajes de inserción de estos alumnos en el año posterior a la participación en los proyectos fueron del 25,9% para los participantes en las escuelas taller y del 53,1% para los alumnos de los talleres de empleo. En 2016, los 65 proyectos (30 escuelas taller y 35 talleres de empleo) lograron un porcentaje de inserción del 35,5% para las escuelas taller y del 54,8% para los talleres de empleo. En 2017 se desarrollaron 13 escuelas taller y 26 talleres de empleo. El porcentaje de inserción fue del 71,8% y del 67,7%, respectivamente. En 2018 se ejecutaron 9 proyectos (7 escuelas taller y 2 talleres de empleo), y participaron 167 alumnos (127 hombres y 40 mujeres). El porcentaje de inserción fue del 59,6% para los casos de escuelas taller y del 58,0% para los talleres de empleo. La evolución anual del coste total de los proyectos finalizados, así como del presupuesto ejecutado para el periodo 2015-2018 se muestra en la Figura 94.
Figura 93: Programa de alternancia con el empleo. Ejecución y coste total (Mill. €)
Fuente: INAEM
6.5.2. Efectividad de las políticas de formación
En este apartado se evalúa la efectividad de las acciones de formación gestionadas por el INAEM en el colectivo de desempleados aragoneses menores de 30 años. Se emplearán tres indicadores, el primero relacionado con la empleabilidad de los trabajadores y los otros dos relacionados con la estabilidad en el empleo:
• Tasa de salida del desempleo • Tasa de permanencia en el empleo • Número de meses empleados
La evaluación se lleva a cabo en el ámbito de la formación para el empleo, es decir, la orientada a los jóvenes desempleados. Se emplea el mismo procedimiento utilizado para analizar la eficacia de las políticas de formación en el conjunto de los desempleados. Es decir, se evalúa
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Presupuesto ejecutado Coste total de los proyectos finalizados
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la formación destinada a los desempleados más jóvenes mes a mes desde enero de 2015 hasta diciembre de 2018. En cada uno de esos 48 meses se seleccionan todos aquellos trabajadores que inician alguna actividad formativa durante el mes, siendo éste el grupo de tratados. De este grupo se eliminan todos aquéllos que participen en otras actividades formativas durante los dos años posteriores para que no contamine el efecto del curso en cuestión. Además, para cada uno de estos meses, se seleccionan los jóvenes que se encuentran desempleados y que no han seguido cursos de formación. Estos trabajadores componen el grupo de control.
Para concretar el grupo de control se estima un modelo probit para cada uno de los meses de estudio y se busca para cada individuo tratado aquel del grupo de control que tenga un propensity score más parecido. Una vez realizado el emparejamiento, se mide la diferencia en la probabilidad de encontrar empleo o de seguir empleado una vez que lo han encontrado para ambos grupos en los 24 meses posteriores. En la medida en que, con el transcurso del tiempo, las diferencias entre los indicadores laborales elegidos en el grupo de tratamiento y el grupo de control sean positivas y estadísticamente significativas, podrán atribuirse al efecto de la formación recibida.
El Cuadro 37 presenta los resultados de las estimaciones probabilísticas. Los resultados que se presentan en el cuadro son los promedios anuales y el promedio de las 48 estimaciones mensuales. Los resultados muestran que no hay diferencia con respecto a sexo en el acceso a los cursos de formación. Otras características personales como la edad o el hecho de tener una discapacidad tampoco tienen una influencia relevante. Por el contrario, ser joven y extranjero desincentiva la participación en las acciones formativas. La educación sí es un elemento diferenciador en el acceso a la formación complementaria para el empleo. Son precisamente los jóvenes más cualificados, con formación profesional o universitaria, los que tienden a participar más en acciones formativas. También participan más aquéllos que residen en una capital de provincia, pero menos los de la provincia de Zaragoza con respecto a los de las otras dos. También hay un sesgo negativo por parte de los jóvenes que están recibiendo algún tipo de prestación.
Para medir la efectividad se calculan los indicadores que ofrecen medidas de la ganancia que proporciona la formación en la primera salida del desempleo y en la estabilidad del empleo conseguido en términos de ganancia en probabilidad y en meses. Estos indicadores se complementan para conseguir una evaluación completa a nivel microeconómico, esto es, de los efectos de la política sobre los jóvenes desempleados beneficiarios. Al igual que se ha hecho en el caso general y dada la gran cantidad de información disponible, para hacer más interpretables los resultados se presenta la media anual, es decir, la efectividad media de la formación para cada año durante un periodo máximo 24 meses tras haber recibido la formación, y la media para los cuatro años. Este horizonte temporal se rompe en los dos últimos años, 2017 y 2018, puesto que la información disponible únicamente llega hasta agosto de 2019. Por tanto, sólo se puede evaluar la situación laboral de los desempleados hasta ese mes. Para los cursos de 2017, se puede realizar el análisis a dos años hasta julio, ya que contamos con información de las demandas hasta agosto de 2019 (20 meses). De agosto a diciembre, el horizonte de análisis no son los dos años completos, si no que se trunca en agosto de 2019 (8 meses). Lo mismo ocurre en el año 2018, cuando se realiza el seguimiento de los trabajadores mes a mes hasta llegar a agosto de 2019.
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Cuadro 37: Probabilidad de participar en cursos de formación: menores de 30 años
2015 2016 2017 2018 Promedio Coeff T Coeff T Coeff T Coeff T Coeff T
CNO.1 0,593 1,1 1,204 2,1 1,059 1,9 1,521 2,3 1,094 1,9 CNO.2 0,151 0,9 0,018 0,6 0,166 1,2 0,221 1,4 0,139 1,0 CNO.3 0,196 1,3 0,173 1,4 0,155 1,2 0,355 2,5 0,220 1,6 CNO.4 0,058 0,5 0,114 0,9 0,089 0,6 0,296 1,8 0,139 1,0 CNO.5 -0,022 -0,2 -0,022 -0,1 -0,015 -0,1 0,080 0,7 0,005 0,1 CNO.6 0,098 0,3 0,151 0,6 0,090 0,5 0,082 0,3 0,105 0,4 CNO.7 -0,070 -0,4 0,032 0,2 -0,045 0,0 0,098 0,6 0,004 0,1 CNO.8 -0,040 -0,1 0,159 0,9 0,057 0,8 0,079 0,4 0,064 0,5 Ámbito 0,020 0,0 0,046 0,0 -0,040 -0,5 -0,081 -0,7 -0,014 -0,3 Educa.2 0,363 0,8 0,149 0,7 0,236 1,5 0,077 0,5 0,207 0,9 Educa.3 0,670 1,9 0,765 2,1 0,780 2,8 0,310 1,8 0,631 2,1 Educa.4 0,731 2,2 1,009 2,8 0,742 2,5 0,378 1,9 0,715 2,4 Extranjero -0,326 -2,1 -0,331 -1,8 -0,120 -0,9 -0,087 -0,4 -0,216 -1,3 Larga duración 0,062 0,2 0,094 0,5 -0,008 0,0 0,032 0,2 0,045 0,2 Prestación -0,200 -1,7 -0,377 -2,5 -0,373 -3,0 -0,420 -3,0 -0,343 -2,6 Teruel 0,267 0,3 0,044 0,4 -0,122 -0,6 -0,243 -1,3 -0,014 -0,3 Zaragoza 0,153 -1,0 -0,031 -0,4 -0,213 -2,0 -0,250 -2,1 -0,085 -1,4 Industria -0,203 -1,0 -0,038 -0,1 -0,014 0,0 -0,036 -0,2 -0,073 -0,3 Construcción -0,142 -0,4 -0,135 -0,4 -0,125 -0,5 -0,102 -0,3 -0,126 -0,4 Servicios -0,087 -1,0 -0,059 -0,3 -0,093 -1,1 -0,057 -0,7 -0,074 -0,8 Mujer 0,011 0,2 -0,004 0,0 -0,091 -0,7 -0,095 -1,2 -0,045 -0,4 Capital 0,257 2,2 0,125 0,7 0,211 2,2 0,171 1,5 0,191 1,7 Discapacidad -0,002 0,1 0,009 0,1 -0,023 0,1 0,143 0,8 0,031 0,3 Duración 0,000 -0,2 0,000 -0,7 0,000 -0,5 0,000 -0,7 0,000 -0,5 edad 0,171 0,9 0,133 0,2 0,757 0,7 0,087 0,2 0,287 0,5 Edad2 -0,003 -0,9 -0,003 -0,2 -0,015 -0,8 -0,002 -0,3 -0,006 -0,5 Nº de idiomas 0,057 1,4 0,061 1,4 0,067 1,0 0,038 0,8 0,056 1,1 Nº de ocupaciones -0,012 -0,7 0,027 0,6 0,021 0,8 0,007 0,1 0,011 0,2 Constante -5,421 -2,2 -4,824 -1,4 -12,227 -1,9 -3,241 -1,4 -6,429 -1,7
La Figura 95 presenta las ganancias en términos de probabilidad de salir del desempleo una vez realizada la formación. Como se observa en dicha figura, la formación tiene un efecto inicial negativo, en torno al -3%, durante los dos primeros meses tras haber iniciado el curso. Sin duda, el hecho de que estén todavía formándose hace que dediquen menos tiempo a la búsqueda de empleo. La efectividad comienza a ser positiva a partir del tercer mes y crece de manera sostenida durante los 12 primeros meses, momento en que se estabiliza alrededor del 5%. Este resultado contrasta con el encontrado para la población general, donde se apreciaba un efecto sostenido del 15%. Por tanto, la formación es efectiva en los jóvenes para encontrar un primer empleo, pero esta efectividad es menor que en los desempleados de más edad.
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Figura 94: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la formación: menores de 30 años
Figura 95: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación: menores de 30 años
El segundo indicador analiza la estabilidad en el empleo una vez conseguido. Para ello se calcula la probabilidad de que los jóvenes no estén inscritos de nuevo en el paro en los meses siguientes al periodo en el que encuentran empleo. Este indicador es una medida de la estabilidad laboral, puesto que informa acerca de su retorno a una situación de desempleo tras haber participado en la formación. La formación tiene un efecto inicial positivo (9% de media) todos los años, salvo en 2018, cuando este efecto inicial es prácticamente nulo. En los jóvenes, a pesar de este efecto inicialmente positivo, el diferencial en los siguientes meses se reduce hasta situarse en entorno al 3-4%. Se puede decir, por tanto, que la formación en los jóvenes es más efectiva para seguir empleado en el muy corto plazo, pero su efecto promedio disminuye en los meses posteriores llegando a ser prácticamente nulo al final del segundo año.
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La Figura 97 presenta la ganancia medida en número de meses que el trabajador está empleado durante el año posterior al curso de formación. Los trabajadores que participan en cursos de formación trabajan en promedio más tiempo que los no formados. Esta diferencia es de 0,8 meses en promedio para todo el periodo. El mayor diferencial se alcanza en el año 2017, cuando los trabajadores formados trabajan 1,2 meses más que el resto, y el menor en 2018, con una diferencia por debajo del medio mes.
Figura 96: Ganancias en tiempo que se está empleado durante el primer año por la formación (meses): menores de 30 años
En términos generales, los resultados obtenidos indican que la formación tiene un efecto diferente para hombres y mujeres en el colectivo de los desempleados más jóvenes. Con respecto a la probabilidad de encontrar empleo, la Figura 98 indica que el perfil dinámico es similar para hombres y mujeres, con un efecto negativo los primeros meses en los que los trabajadores se están formando, pasando a crecer de manera sostenida en los siguientes (algo más rápido inicialmente en las mujeres que en los hombres), para luego mostrar una leve tendencia a estabilizarse al final del periodo, en torno a una probabilidad del 11% para las mujeres y del 9% para los hombres. Parece, por tanto, que la formación es más efectiva en las mujeres jóvenes que en los hombres.
Lo contrario ocurre con el indicador de la estabilidad en el empleo: el diferencial es más grande en el caso de los hombres. Para las mujeres, el diferencial decrece más rápidamente durante la primera mitad del año, para estabilizarse posteriormente en una probabilidad del 5%. Para los hombres, el descenso del diferencial es inicialmente más lento y se estabiliza también al final del año y medio en el 5%.
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Figura 97: Efecto diferencial medio de la formación según sexo: menores de 30 años
Probabilidad de salir del paro Probabilidad de seguir empleado
6.6. Resumen del efecto de las políticas dirigidas a los menores de 30 años
Este capítulo se ha centrado en el análisis de las políticas dirigidas al colectivo de menores de 30 años. La elevada tasa de paro del colectivo juvenil es un problema que preocupa tanto a nivel autonómico como estatal. En España, mientras que la media anual de la tasa de paro del conjunto de la población era del 15,3% en el año 2018, la de los menores de 30 años era del 26,2%. En 2018, la tasa de paro global en Aragón se situó en el 10,6%, y la de los menores de 30 años casi la duplicaba, siendo del 19,7%.
En Aragón, las políticas dirigidas a este colectivo se plasman en un amplio conjunto de medidas en los ámbitos de la orientación laboral, la formación y la promoción del empleo recogidas en el Plan de Empleo Joven de Aragón. Dentro de los programas de promoción de empleo, el Programa para la contratación de personas jóvenes desempleadas inscritas en el sistema nacional de Garantía Juvenil (en 2015 denominado Programa Oportunidad Empleo Joven) es el único dirigido específicamente al colectivo juvenil. No obstante, otros programas desarrollados por el INAEM no específicos para los jóvenes desempleados también han colaborado en mejorar la empleabilidad del colectivo juvenil.
Para analizar el impacto de las políticas activas de empleo en el sector más joven, los menores de 30 años, se sigue el mismo procedimiento de estimación que se ha seguido para el conjunto de los desempleados. En el caso de las actuaciones en materia de promoción de empleo el impacto se mide sobre aquellas personas que estaban desempleadas en el momento de la actuación en cuestión. La edad y el sexo no parecen tener efecto sobre el acceso a medidas de promoción. Sin embargo, ser parado de larga duración tiene un efecto estadísticamente significativo. La educación formal proporciona un patrón diferente a los jóvenes con respecto al caso general. Son los que tienen niveles formativos menores los que tienen un mayor acceso a este tipo de programas.
Las medidas de promoción tienen un impacto positivo sobre la empleabilidad de los jóvenes, aunque con un valor por debajo al encontrado para el conjunto de los desempleados. Durante
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los tres primeros meses, los jóvenes que han participado en alguno de los programas tienen una probabilidad de estar trabajando un 18% por encima de otro que no lo haya hecho. A partir del cuarto mes, la probabilidad desciende hasta los 18 meses posteriores, en los que cae al 5%.
El diferencial en el número de meses trabajados en los siguientes 12 y 24 es positivo, es decir, la promoción de empleo crea una diferencia positiva en el tiempo trabajado para aquellos trabajadores menores de 30 años que se benefician de dichas medidas. Durante el año posterior de haber participado en alguna de las actuaciones, un joven habrá estado trabajando unos cincuenta días más que si no hubiera participado en el programa. Esta cifra se incrementa a 2,8 meses si se tiene en cuenta los dos años posteriores.
En el ámbito de la intermediación laboral y en el marco de la estrategia europea para la mejora de la empleabilidad de los jóvenes, los países miembros de la Unión diseñaron el sistema de Garantía Juvenil con el objetivo de garantizar una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o de prácticas en un plazo de 4 meses tras acabar la educación formal o quedar desempleados. En Aragón, el número de participantes en este programa aumentó significativamente durante los años 2015, 2016 y 2017, para luego estancarse en el año 2018. Además, existen otras actuaciones de intermediación dirigidas al colectivo juvenil que el INAEM ha desarrollado durante el periodo 2015-2018, como los convenios de colaboración firmados con el Instituto Aragonés de la Juventud (IAJ), la Fundación Santa María la Real, o los Programas Experimentales para Personas Jóvenes Desempleadas (PEJ).
Analizando las características de los jóvenes que hacen que participen en mayor media en las actividades de intermediación, son los jóvenes con bachillerato, formación profesional o estudios universitarios los que más acuden a estos servicios. También los jóvenes que están recibiendo algún tipo de prestación, efecto que es contrario al encontrado para la población general. El hecho de ser parado de larga duración tiende a afectar negativamente al acercamiento a las acciones de intermediación, indicando el predominio del efecto desánimo entre los jóvenes cuando se alarga su situación de desempleo.
Con respecto al primer indicador, la probabilidad de salir del desempleo, el efecto de los servicios de intermediación es muy similar en los jóvenes al encontrado para el conjunto de los desempleados. En los años 2015-2017 hay un efecto inicial positivo por encima del 3% que crece hasta el 6% en el cuarto mes y se estabiliza en torno al 5% a partir de ese momento, generando una diferencia positiva sostenida en el tiempo. En el año 2018 se aprecia un incremento de la efectividad en torno a los dos puntos porcentuales con respecto a los años anteriores. Con respecto a los beneficios que puedan derivarse de la intermediación con respecto a la estabilidad laboral, un trabajador joven que accede a alguno de los servicios aumentará su estabilidad laboral entre un 5% y un 7% frente a otro que no lo haya hecho. Si se analiza cada año, de nuevo se observa que la efectividad de las acciones mejora en el último, 2018.
La efectividad de los servicios de tutoría es positiva en términos de empleabilidad. Un joven que haya acudido a tutorías individualizadas con los técnicos de apoyo tiene un 10% más de probabilidad de encontrar empleo que uno que no lo haya hecho. El efecto sobre la estabilidad se sitúa, en promedio, alrededor de un 5% hasta el séptimo mes. Al final del periodo desparece
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este diferencial, por lo que no hay un beneficio sostenido en el tiempo en términos de estabilidad. Las técnicas instrumentales generan un diferencial positivo muy similar al encontrado para la población general, pero esconde comportamientos muy diferentes cuando se analizan los diferentes años. Las actuaciones que se realizaron en el año 2016 son las más efectivas en términos de empleabilidad, con una brecha con respecto a 2018 (el peor año) que oscila desde un mínimo de 10 puntos hasta un máximo de 40. Este programa no resulta efectivo en términos de estabilidad laboral, ya que el diferencial medio es negativo durante todo el periodo.
La información profesional tiene una efectividad prácticamente nula tanto en términos de acceso al empleo como en términos de estabilidad laboral. En cuanto a la atención personalizada, genera un diferencial positivo y sostenido en el tiempo en la probabilidad de encontrar empleo de entre un 6% y un 7%. El efecto sobre la estabilidad laboral es mayor, de alrededor del 6% los primeros meses, y se estabiliza en el 9% a partir del sexto mes tras haber recibido el servicio. El programa de información y asesoramiento para el autoempleo comienza con un diferencial del 15% el primer mes que crece de manera sostenida hasta situarse en el 23-24% en el quinto mes. A partir de este momento, vuelve a reducirse hasta el 15% inicial. Lo mismo ocurre con el indicador de estabilidad en el empleo, aunque el comportamiento es algo más irregular.
Para medir la efectividad de la formación para el empleo se calculan los indicadores que ofrecen medidas de la ganancia que proporciona la formación en la primera salida del desempleo y en la estabilidad del empleo conseguido en términos de ganancia en probabilidad y en meses. En términos de empleabilidad, la formación tiene un efecto inicial negativo durante los dos primeros meses y comienza a ser positivo a partir del tercer mes, creciendo de manera sostenida hasta estabilizarse alrededor del 5%. Aunque la formación es efectiva en los jóvenes para encontrar un primer empleo, esta efectividad es menor que en los desempleados de más edad.
La formación tiene un efecto inicial positivo en la estabilidad laboral (9% de media) todos los años, salvo el 2018 donde este efecto inicial es prácticamente nulo. En los jóvenes, a pesar de que este efecto es inicialmente positivo, el diferencial en los siguientes meses se reduce. Se puede decir, por tanto, que la formación en los jóvenes es más efectiva para seguir empleado en el muy corto plazo, pero su efecto promedio disminuye en los meses posteriores llegando a ser prácticamente nulo al final del segundo año.
Los trabajadores que participan en cursos de formación trabajan en promedio más tiempo que los no formados. Esta diferencia es de 0,8 meses en promedio para todo el periodo. El mayor diferencial se alcanza en el año 2017, cuando los trabajadores formados trabajan 1,2 meses más que el resto.
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CAPÍTULO 7 EFICIENCIA DE LOS PROGRAMAS DE EMPLEO DESDE UN ENFOQUE TERRITORIAL
7.1. Introducción
En este capítulo se lleva a cabo un análisis más extenso de los programas que permiten una desagregación espacial. En concreto, se propone realizar un análisis de eficiencia de los programas de empleo (promoción, intermediación y formación para el empleo) desde un enfoque territorial para el periodo 2015-2018. Para ello, se emplea una metodología que se aleja de la tradicional evaluación de políticas públicas, metodología que permite relacionar la coherencia de las políticas de empleo con las características específicas del territorio en el que se aplican. Este enfoque está en la línea de trabajos como el de Aragón y Rocha (2003), Pérez y Blanco (2016) y Blanco (2016). En este contexto, se marca como objetivo fundamental la determinación de la eficiencia de las políticas activas de empleo desarrolladas en la comunidad autónoma de Aragón aportando, por un lado, la dimensión territorial al estudio de las PAEs y, por otro lado, aplicando una metodología que permite evaluar y valorar la eficiencia de estas PAEs en el contexto geográfico.
La idea es realizar un análisis de eficiencia de los recursos empleados en cada una de las comarcas aragonesas, teniendo en cuenta el lugar de residencia de los demandantes de empleo beneficiados por la política en cuestión. El grado de eficiencia territorial en la ejecución de los programas de empleo se mide mediante un Análisis Envolvente de Datos (Data Envelopment Analysis, DEA). Una vez determinadas las diferencias en la eficiencia en cada comarca, se establece la relación entre la intensidad de la aplicación de las políticas y una característica asociada al territorio como es el número de desempleados. La aplicación de esta metodología permite analizar las desigualdades y la capacidad de mejorar el nivel de empleo en cada comarca, lo que puede aportar elementos determinantes a tener en cuenta en el diseño exitoso y en la aplicación de políticas activas de empleo en relación a las características territoriales de la comunidad autónoma.
La metodología empleada permite dar respuesta a dos cuestiones: por un lado, evaluar si el criterio que se ha seguido en la asignación territorial de los recursos empleados en el desarrollo de las políticas recoge los requisitos para una distribución vinculada a las especificidades territoriales; y, por otro lado, mediante una comparación interterritorial, determinar la eficiencia y los cambios en la eficiencia de los programas de empleo que se han venido desarrollando a lo largo del periodo analizado.
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7.2. Enfoque regional: metodología
El objetivo de este capítulo es realizar un estudio comparativo de la eficiencia de las PAEs desarrolladas en la comunidad autónoma de Aragón durante el período 2015-2018 a través del modelo de Análisis Envolvente de Datos (DEA-Data Envelopment Analysis) y de los índices de intensidad de las inversiones.
El análisis de la eficiencia en el sector público es un tema complejo, ya que las medidas y programas de empleo suelen perseguir múltiples objetivos. Por ello, se plantea un análisis de eficiencia bajo una perspectiva eminentemente empresarial, midiendo la relación entre la máxima cantidad de producto obtenido (output) utilizando para ello una cantidad de inputs determinada. En el caso concreto de las PAEs, se entiende que un aumento de la eficiencia asociada a un territorio implica un aumento del output territorial utilizando la misma o menor cantidad inputs territoriales. En este análisis se toma como output la tasa de ocupación a nivel comarcal y como inputs los recursos empleados en la gestión de los programas de empleo (aproximados por el número de personas beneficiadas).
El DEA es una técnica no paramétrica que permite definir una frontera de producción como una envolvente de los datos y posibilita la medición de la eficiencia relativa de cada una de las unidades organizacionales (DMU- decision making units) entre sí. La consecuencia directa de la característica no paramétrica del DEA es que no requiere la especificación de una forma funcional para la tecnología de producción, al contrario de lo que sucede con los métodos estocásticos. Por tanto, no exige del conocimiento previo de la función de producción sino, únicamente, de un conjunto de combinaciones de factores que generen cantidades de output. Otra de las ventajas del DEA es que se adapta al análisis de sectores que emplean en su proceso productivo múltiples inputs y generan varios outputs y, además, se ajusta a situaciones en los que los precios de factores y productos son desconocidos o difícilmente calculables, puesto que es el propio DEA el que genera valores para esos precios.
Si bien es cierto que la metodología no paramétrica presenta grandes ventajas por su flexibilidad, al no ser preciso optar por ninguna forma funcional, tiene el inconveniente de ser una técnica determinista, por lo que la presencia de observaciones atípicas puede sesgar las medidas de eficiencia obtenidas. Hay que tener en cuenta también que DEA no converge a la eficiencia absoluta, por lo que no indica cómo se comporta una unidad en relación con un “máximo teórico”, sino que simplemente establece comparaciones entre las distintas unidades productivas. Sin embargo, desde que se introdujo por primera vez el modelo DEA, éste ha sido adoptado como una herramienta de investigación para medir la eficiencia operativa de las organizaciones. En particular, el DEA se ha aplicado con frecuencia para medir el desempeño de organizaciones del sector servicios y su utilización en el sector público ha sido frecuente por los investigadores (Zhou, Ang y Poh, 2008; Kumar y Gulati, 2008; Afonso, Schuknecht y Tanzi, 2010 y Fox, 2013), ya que permite la estimación de las fronteras óptimas de Pareto a través de las cuales se puede determinar la eficiencia de las organizaciones.
El modelo DEA tiene básicamente dos orientaciones posibles: hacia la maximización del output o hacia la minimización del input. La orientación al input busca mantener las DMUs en la frontera de posibilidades de producción minimizando el uso de los inputs. Esta orientación tiene un carácter ahorrativo, en el que se intenta mantener al proceso productivo en la
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frontera de producción renunciando o disminuyendo la cantidad de inputs. En cambio, la orientación al output busca, a partir de unos inputs dados, maximizar el resultado obtenido, es decir, rentabilizar y aumentar la variable objetivo generada a partir de los inputs, de modo que puedan generar mayores resultados. Esta última perspectiva es la adoptada en este estudio.
La idea que subyace tras el DEA es que la eficiencia de una DMU (la unidad productiva) se puede medir como el cociente entre una combinación lineal de los productos obtenidos (outputs) y una combinación lineal de las entradas o insumos (inputs):
= ∑∑
Donde:
• k= la unidad que está siendo evaluada del total de unidades del estudio • j= el número de unidades productivas consideradas (con j=1,…..,n) • r= el número de outputs considerados (con r=1,…..,s) • y= cantidad del output r que emplea la unidad j • u=peso dado al output r • i= el número de inputs considerados (con i= 1,……,m) • x= cantidad de input i que emplea la unidad j • v= peso dado al input i
Este cociente puede transformarse para obtener una forma lineal que permita la aplicación de métodos de programación lineal al cálculo de un indicador de eficiencia según el siguiente modelo: ( ) = : = 1
− ≤ 0 , > 0 La resolución simultánea de este problema para cada una de las unidades productivas proporciona el conjunto de pesos que maximiza su eficiencia, siempre y cuando este conjunto de pesos, aplicado a cualquiera de las otras unidades del conjunto, no resulte en una eficiencia mayor que 1. Es decir, con el DEA se calculan unos “pesos eficientes”, los mejores posibles para cada unidad, que no hagan a las demás más eficientes. Por eso se habla siempre de “eficiencia relativa”. De esta forma, si una unidad tiene una eficiencia (E) menor que 100, quiere decir que hay otra unidad en el conjunto que tiene eficiencia 100 con el mismo conjunto de pesos. El proceso de estimación se repite iterativamente de manera que la eficiencia de cada DMU se maximiza con respecto a las eficiencias de todas las demás unidades del estudio, para así encontrar la ratio de eficiencia relativa para cada una de las unidades productivas.
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Por tanto, utilizando esta metodología no paramétrica, lo que se está determinando es la eficiencia relativa de una organización en relación a otras tomadas de un grupo representativo y homogéneo. En este caso, si se traslada este concepto empresarial al desempleo y a la aplicación de las políticas activas de empleo, una mejora de la eficiencia de las políticas implicaría que se ha aumentado el número de ocupados, utilizando para ello una cantidad de recursos económicos y/o materiales derivados de los distintos programas de empleo ejecutados (inputs).
En este caso, las unidades de decisión (DMUs) son las 33 comarcas aragonesas y el output o resultado de la actuación es la tasa de ocupación en cada una de las comarcas, es decir, la relación entre el número de ocupados sobre el total de la población activa de la comarca. Los inputs serán el número de personas beneficiadas por cada una de las políticas analizadas. De esta manera, una vez definida la frontera de eficiencia, se establece una comparativa intramuestral, pudiendo determinar la posición relativa de cada comarca con respecto a la frontera. Los resultados obtenidos muestran la existencia de diferencias entre el grado de eficiencia de unas comarcas con respecto a otras. Así, lo que realmente se está determinando es la eficiencia en la utilización de los recursos derivados de la ejecución de programas de empleo en determinados entes territoriales en relación con otros.
Finalmente, el análisis de eficiencia se complementa con un estudio de la adecuación de las inversiones a las características territoriales. Para abordar este objetivo, se estudia la distribución territorial de las inversiones y se calcula un indicador de distribución comarcal que recoge la intensidad de la inversión realizada en función de alguna característica específica del territorio. Para este análisis se utiliza como característica territorial el número de parados en cada una de las comarcas. Dado que la cuantía económica destinada a cada una de las políticas no es regionalizable a nivel comarcal, se utiliza el número de personas beneficiarias como una aproximación a la inversión. En función de esta información, se calcula un indicador que mide el grado de relación entre las variables de inversión y las características territoriales:
= ó ó ñ ú ñ
Estos indicadores permiten determinar el grado de relación entre las variables de inversión y desempleo en cada una de las comarcas. Asimismo, se calculan los valores medios para toda la comunidad autónoma para relacionarlos con cada uno de los obtenidos a nivel comarcal y, de esta manera, determinar las comarcas que han estado obteniendo una inversión por encima o por debajo de la media. Esto permitirá determinar la existencia de comportamientos homogéneos o la presencia de desigualdades en cuanto a la distribución y aplicación de los recursos, obteniendo si se han tenido en cuenta dentro de los criterios de reparto de las subvenciones públicas las características de cada zona.
7.3. Grado de eficiencia en la ejecución de los programas de empleo
Como se ha explicado en el apartado anterior, el análisis de la eficiencia de las políticas públicas para el empleo se desarrolla a través de una función de producción no paramétrica.
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Sobre dicha función se ha aplicado un Análisis Envolvente de Datos (DEA), en el cual las DMUs serán cada una de las comarcas de la comunidad autónoma de Aragón. Lo ideal sería disponer de la inversión en políticas de empleo en cada una de las comarcas como inputs en la función de producción, pero esta información sólo está disponible a nivel provincial. Por ello, como aproximación a la inversión comarcal, se emplea el número de personas beneficiarias en las políticas de promoción, intermediación y formación para el empleo en cada una de las 33 comarcas. Suponen en total 9 inputs de acuerdo a la clasificación que figura en el Cuadro 38.
Dado que el principal objetivo de la inversión en las PAEs es alcanzar el mayor incremento de la tasa de ocupación, como medida de output se emplea la tasa de ocupación comarcal. Esta tasa de ocupación se calcula como el cociente entre el número de personas afiliadas a la seguridad social divido entre la población activa. La población activa a nivel comarcal se ha calculado como la suma de la población ocupada (afiliados a la SS) y la población desempleada (desempleados que aparecen en los registros del INAEM).
De cara al proceso de evaluación, se considera que una unidad productiva (comarca) es eficiente y, por tanto, que pertenece a la frontera de producción, cuando tenga una mayor tasa de ocupación sin consumir más inputs, o bien cuando, utilizando menos cantidad de algún input, y no más del resto, genere la misma tasa de ocupación.
Cuadro 38: Función de producción de las políticas de empleo a nivel comarcal
Tipo Variables 1 Producto (output) Tasa de ocupación comarcal
9 Insumos (Inputs):
Número de servicios de:
1) Promoción: Programas de fomento de empleo 2) Promoción: Programas con servicios PNAE 3) Intermediación: Servicios de Tutoría Individual 4) Intermediación: Servicios de técnicas Instrumentales 5) Intermediación: Servicios de Información Profesional 6) Intermediación: Servicios de Atención personalizada 7) Intermediación: Servicio de seguimiento de Itinerarios
personalizados 8) Intermediación: Orientación para el autoempleo 9) Formación para el empleo
La aplicación de la metodología DEA a las PAEs a nivel comarcal evidencia diferencias en la capacidad para mejorar el nivel de empleo en cada una de las comarcas. El índice de eficiencia refleja la medida en la que las diferentes actuaciones de promoción, formación e intermediación contribuyen a la tasa de empleo comarcal.
Los resultados que se obtienen de la estimación DEA indican la posición relativa de cada comarca respecto de la frontera de mejor práctica de cada año (Cuadro 39). Esto implica, por
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un lado, que cualquier modificación que se introduzca en la función de producción podría ofrecer resultados distintos. Por otro lado, la condición de eficiencia obtenida por cada una de las comarcas indica su relación con la frontera y con el resto de comarcas definidas, es decir, es una eficiencia relativa y no absoluta, por lo que los resultados muestran la existencia de diferencias en el grado de eficiencia entre unas y otras comarcas.
El índice de eficiencia puede variar entre un valor mínimo de cero y valor máximo de cien. El impacto de las políticas de empleo en cada uno de los territorios definidos es diferente, aunque en todos los casos la eficiencia está por encima de 90. En concreto, se han detectado ocho comarcas (Tarazona y el Moncayo, Aranda, Comarca Central, Bajo Aragón-Caspe, Comunidad de Calatayud, Cuencas Mineras, Andorra-Sierra de Arcos y Bajo Aragón) que alcanzaron la máxima eficiencia durante todo el período. Estas comarcas están localizadas principalmente en el centro y sur de la comunidad autónoma, cinco en la provincia de Zaragoza y las otras tres en Teruel. Además, Campo de Borja y Campo de Belchite alcanzaron la máxima eficiencia en los dos últimos años, 2017 y 2018, mientras que Ribera Baja del Ebro lo hizo en 2017 y Sierra de Albarracín en 2015. El resto de las comarcas aragonesas no alcanzaron en ningún período la condición de máxima eficiencia. Estas conclusiones deben de tomarse con las precauciones ya indicadas que impone el modelo. Lo que se está calculando es una comparativa de la relación de eficiencia de unas comarcas con respecto a otras; por lo tanto, el hecho de que una comarca sea eficiente debe entenderse únicamente en términos de una comparativa inter-comarcal.
Así, el que haya ocho comarcas que han obtenido la máxima eficiencia durante los cuatro años está indicando su relación con la frontera y con el resto de comarcas definidas. En ningún caso indica que, obligatoriamente, en términos absolutos, se desarrolle una gestión muy eficaz de sus recursos. Por el contrario, se está mostrando un resultado comparativo de interrelaciones entre los diferentes territorios dentro de la comunidad autónoma de Aragón. A partir de este análisis, se está poniendo de manifiesto un comportamiento diferencial en la dinámica comarcal.
La Figura 99 muestra la eficiencia promedio para todo el periodo 2015-2018. Las ocho comarcas con un nivel máximo de eficiencia se indican con el color verde. La eficiencia promedio a nivel regional, que asciende a 97,23, se representa con la línea naranja. Además de las ocho comarcas eficientes, otras once comarcas se sitúan por encima de este valor promedio: La Jacetania, Cinco Villas, Cinca Medio, Campo de Borja, Valdejalón, Ribera Baja del Ebro, Campo de Belchite, Jiloca, Maestrazgo, Sierra de Albarracín, y Gúdar-Javalambre. Las catorce restantes presentan valores de eficiencia que están por debajo de la media. El nivel más bajo corresponde a La Ribagorza, con una eficiencia del 92,67, seguida de Ribera Alta del Ebro, Campo de Cariñena, La Litera, Campo de Daroca y Sobrarbe, todas ellas con niveles por debajo del 94. Entre el 94 y 96 se sitúan Bajo Cinca, Los Monegros, Hoya de Huesca, Comunidad de Teruel y Somontano de Barbastro. Finalmente, por encima del 96, se encuentran Alto Gállego, Bajo Martín y Maestrazgo.
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Cuadro 39: Niveles de eficiencia de las comarcas aragonesas: Período 2015-2018
Comarca 2015 2016 2017 2018 Promedio La Jacetania 97,39 97,49 97,33 97,39 97,40 Alto Gállego 96,45 96,50 97,03 97,47 96,86 Sobrarbe 93,07 93,36 94,56 94,20 93,80 La Ribagorza 91,31 92,27 93,34 93,77 92,67 Cinco Villas 99,36 99,81 99,32 99,17 99,41 Hoya de Huesca 94,86 95,38 95,87 95,98 95,52 Somontano de Barbastro 96,69 93,41 97,15 97,42 96,17 Cinca Medio 99,86 99,06 98,57 98,50 99,00 La Litera 92,33 93,10 94,16 95,01 93,65 Los Monegros 93,70 94,36 94,96 95,45 94,62 Bajo Cinca 93,46 93,75 94,22 94,99 94,10 Tarazona y el Moncayo 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Campo de Borja 99,82 99,54 100,00 100,00 99,84 Aranda 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Ribera Alta del Ebro 91,97 92,78 93,49 94,02 93,06 Valdejalón 96,65 96,61 98,25 98,10 97,40 Comarca Central 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Ribera Baja del Ebro 98,38 99,99 100,00 99,25 99,40 Bajo Aragón-Caspe 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Comunidad de Calatayud 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Campo de Cariñena 93,50 93,44 93,75 93,84 93,63 Campo de Belchite 98,65 99,22 100,00 100,00 99,47 Bajo Martín 96,93 97,34 97,54 96,61 97,10 Campo de Daroca 92,09 92,97 94,76 94,87 93,67 Jiloca 98,72 98,06 97,55 97,08 97,85 Cuencas Mineras 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Andorra-Sierra de Arcos 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Bajo Aragón 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Comunidad de Teruel 95,30 95,66 95,92 95,92 95,70 Maestrazgo 96,54 97,73 97,90 97,25 97,36 Sierra de Albarracín 100,00 99,56 98,92 98,33 99,20 Gúdar-Javalambre 98,51 98,23 97,50 96,78 97,76 Matarraña 92,90 93,14 94,94 95,27 94,06 MEDIA 96,92 97,05 97,49 97,48 97,23
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Figura 98: Eficiencia promedio para el periodo 2015-2018
A modo de resumen, el Cuadro 40 indica el número de veces que cada comarca ha alcanzado la eficiencia máxima, los valores de eficiencia mínima y máxima en el periodo y la variación promedio durante el periodo 2015-2018. En general, el nivel de eficiencia ha sido creciente a lo largo del periodo. El valor promedio pasa de 96,9 en el año 2015 al 97,5 en 2018. Pero ese no es el caso en todas las comarcas. Seis de ellas, Judar-Javalambre, Sierra de Albarracín, Jiloca, Cinca Medio, Bajo Martín y las Cinco Villas han tenido, por ese orden, una evolución negativa. El resto, o bien no varían por estar ya en el máximo nivel de eficiencia, o bien mejoran su posición relativa.
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Cuadro 40: Resumen de las variaciones de los niveles de eficiencia de las comarcas aragonesas: Período 2015-2018
Ranking Nº de veces eficiente
Eficiencia Máxima
Eficiencia Mínima
Variación promedio
La Jacetania 18 0 97,49 97,33 0,01% Alto Gállego 21 0 97,47 96,45 0,35% Sobrarbe 28 0 94,56 93,07 0,40% La Ribagorza 33 0 93,77 91,31 0,89% Cinco Villas 11 0 99,81 99,17 -0,06% Hoya de Huesca 24 0 95,98 94,86 0,39% Somontano de Barbastro 22 0 97,42 93,41 0,30% Cinca Medio 14 0 99,86 98,50 -0,45% La Litera 30 0 95,01 92,33 0,96% Los Monegros 25 0 95,45 93,70 0,62% Bajo Cinca 26 0 94,99 93,46 0,54% Tarazona y el Moncayo 1 4 100,00 100,00 0,00% Campo de Borja 9 2 100,00 99,54 0,06% Aranda 1 4 100,00 100,00 0,00% Ribera Alta del Ebro 32 0 94,02 91,97 0,74% Valdejalón 17 0 98,25 96,61 0,50% Comarca Central 1 4 100,00 100,00 0,00% Ribera Baja del Ebro 12 0 100,00 98,38 0,30% Bajo Aragón-Caspe 1 4 100,00 100,00 0,00% Comunidad de Calatayud 1 4 100,00 100,00 0,00% Campo de Cariñena 31 0 93,84 93,44 0,12% Campo de Belchite 10 2 100,00 98,65 0,45% Bajo Martín 20 0 97,54 96,61 -0,11% Campo de Daroca 29 0 94,87 92,09 1,00% Jiloca 15 0 98,72 97,08 -0,56% Cuencas Mineras 1 4 100,00 100,00 0,00% Andorra-Sierra de Arcos 1 4 100,00 100,00 0,00% Bajo Aragón 1 4 100,00 100,00 0,00% Comunidad de Teruel 23 0 95,92 95,30 0,22% Maestrazgo 19 0 97,90 96,54 0,25% Sierra de Albarracín 13 1 100,00 98,33 -0,56% Gúdar-Javalambre 16 0 98,51 96,78 -0,59% Matarraña 27 0 95,27 92,90 0,85%
7.4. Distribución territorial de los programas de empleo
Con el análisis envolvente de datos se han mostrado algunas diferencias apreciables entre comarcas en relación a la aplicación de las políticas y la evolución en la tasa de empleo. Este análisis se complementa relacionando las PAEs con alguna variable territorial que sirva de
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indicador de la situación en dicha comarca. En este caso, para determinar si se han tenido en cuenta dentro de los criterios de reparto de las subvenciones públicas los datos de desempleo de cada zona, se calcula un indicador de distribución comarcal que recoge la intensidad de la inversión realizada, aproximado por el número de servicios realizados en cada comarca en función del número de desempleados. Este indicador permite determinar el grado de relación entre las variables de inversión y desempleo comarcal. Asimismo, se calcula el valor para la media aragonesa, de manera que se pueda determinar la existencia de comportamientos homogéneos o la presencia de desigualdades en cuanto a la distribución y aplicación de los recursos en comparación con el comportamiento promedio.
Se utilizará como variable territorial el número de desempleados con el fin de determinar la existencia o no de una relación en la aplicación de las políticas con el desempleo en cada una de las unidades geográficas. El número de desempleados se obtiene de los registros internos del INAEM, calculado como el promedio anual de personas inscritas como demandantes de empleo. La inversión realizada para mejorar el grado de empleabilidad en cada comarca se aproxima a través del número de servicios prestados en cada una de ellas de acuerdo a la siguiente clasificación:
1. Programas de fomento de empleo 2. Programas con servicios PNAE 3. Servicios de Tutoría Individual 4. Servicios de técnicas Instrumentales 5. Servicios de Información Profesional 6. Servicios de Atención personalizada 7. Seguimiento de itinerarios personalizados 8. Orientación para el autoempleo 9. Formación para el empleo
Los dos primeros corresponden a las actuaciones en materia de promoción de empleo, los seis siguientes se corresponden con los servicios de intermediación, y el último recoge los beneficiarios de los programas de formación. Hay que tener en cuenta que la intensidad en la realización de actuaciones no se mide por el número personas distintas beneficiadas por cada uno de los programas, sino que es el número total de actuaciones realizadas. Por tanto, un desempleado puede haber recibido a lo largo del año más de una actuación en cada uno de los distintos servicios.
Para cada una de las nueve categorías se construye un indicador Ikt que refleja la intensidad de esa actuación en una comarca en un año concreto de acuerdo al siguiente criterio:
= º ó ñ ñ
Tanto el número de servicios como el número de desempleados del año en cuestión es el promedio de los doce meses.
Los resultados para el promedio de los cuatro años se presentan en el Cuadro 41. Los indicadores reflejan la intensidad de las actuaciones, es decir, el porcentaje de servicios por desempleado en cada comarca. Con respecto a la promoción de empleo, ambos programas,
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los de fomento de empleo (indicador 1) y los servicios PNAE (indicador 2), presentan una intensidad relativa al desempleo similar, 0,6% y 0,7% respectivamente.
Cuadro 41: Relación entre el número de actuaciones en políticas activas y el número de desempleados. Promedio 2015-2018
Promoción Servicios de intermediación Formación I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9
La Jacetania 0,8% 0,8% 3,6% 1,4% 8,9% 92,3% 1,6% 0,9% 6,6% Alto Gállego 0,6% 0,8% 6,0% 0,9% 10,9% 99,7% 0,6% 0,5% 5,4% Sobrarbe 0,9% 0,4% 5,2% 0,6% 6,8% 79,7% 0,5% 0,8% 5,3% La Ribagorza 1,2% 0,7% 3,6% 0,5% 4,2% 75,8% 0,2% 0,8% 4,7% Cinco Villas 0,5% 0,7% 1,2% 0,8% 7,9% 70,7% 1,1% 0,6% 5,2% Hoya de Huesca 0,6% 1,1% 2,5% 2,2% 8,5% 67,5% 1,2% 1,4% 7,2% Somontano de Barbastro 0,7% 1,7% 2,8% 1,2% 5,1% 68,2% 0,8% 0,6% 4,7% Cinca Medio 0,8% 1,0% 3,1% 0,9% 6,2% 68,2% 1,0% 0,4% 4,4% La Litera 0,6% 0,9% 7,8% 1,9% 9,6% 80,9% 1,0% 0,8% 3,9% Los Monegros 1,0% 0,8% 1,8% 1,1% 6,0% 63,2% 0,4% 1,1% 6,0% Bajo Cinca 0,6% 0,5% 3,8% 1,3% 9,3% 76,8% 1,1% 0,5% 2,5% Tarazona y el Moncayo 0,7% 0,6% 1,2% 2,3% 9,2% 99,7% 1,1% 0,4% 5,6% Campo de Borja 0,5% 0,5% 1,0% 0,7% 7,3% 80,3% 0,7% 0,5% 2,8% Aranda 0,3% 0,2% 1,4% 0,9% 4,3% 35,4% 1,5% 0,4% 1,9% Ribera Alta del Ebro 0,6% 1,0% 0,8% 0,7% 5,0% 55,8% 0,7% 0,4% 4,6% Valdejalón 0,4% 0,5% 1,2% 0,9% 4,6% 50,3% 1,0% 0,3% 2,6% Comarca Central 0,4% 1,2% 1,7% 1,3% 7,1% 62,9% 0,6% 0,7% 6,1% Ribera Baja del Ebro 1,1% 0,7% 1,3% 1,3% 6,8% 44,2% 0,3% 0,4% 3,7% Bajo Aragón-Caspe 0,3% 0,3% 2,6% 0,9% 9,3% 59,2% 1,2% 0,5% 4,5% Comunidad de Calatayud 0,5% 0,3% 1,9% 0,5% 4,2% 51,2% 2,3% 0,4% 3,1% Campo de Cariñena 1,0% 0,7% 0,6% 0,4% 5,9% 54,4% 0,4% 0,5% 2,6% Campo de Belchite 0,7% 0,6% 0,9% 1,8% 4,3% 39,1% 0,3% 0,5% 2,5% Bajo Martín 0,2% 0,5% 1,3% 1,1% 3,4% 50,9% 0,8% 0,4% 5,1% Campo de Daroca 0,3% 0,6% 1,6% 1,6% 4,7% 52,1% 0,6% 0,2% 3,8% Jiloca 0,6% 0,8% 1,9% 2,4% 6,8% 63,3% 0,7% 0,7% 4,3% Cuencas Mineras 0,3% 0,7% 1,6% 1,3% 3,7% 52,9% 0,9% 0,8% 5,8% Andorra-Sierra de Arcos 0,4% 0,5% 1,8% 1,2% 5,7% 42,6% 0,7% 0,2% 3,6% Bajo Aragón 0,5% 0,8% 1,7% 1,6% 7,0% 67,4% 1,0% 0,5% 6,4% Comunidad de Teruel 0,4% 0,9% 2,7% 2,5% 12,0% 78,7% 1,1% 1,0% 8,6% Maestrazgo 0,7% 0,6% 2,0% 0,6% 6,7% 59,7% 0,7% 0,6% 4,2% Sierra de Albarracín 0,9% 0,9% 2,5% 1,6% 11,6% 72,9% 1,0% 0,8% 4,5% Gúdar-Javalambre 1,3% 0,8% 2,5% 2,2% 11,7% 71,0% 0,8% 1,0% 4,6% Matarraña 0,8% 0,6% 3,8% 1,5% 5,3% 66,0% 1,1% 1,1% 3,5% PROMEDIO 0,6% 0,7% 2,4% 1,3% 7,0% 65,2% 0,9% 0,6% 4,6%
El número de actuaciones en fomento de empleo en relación con el número de desempleados ha caído a lo largo de los cuatro años en la mitad de las comarcas, especialmente en las situadas al norte de la comunidad autónoma, y en la mayoría de las localizadas en la provincia
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de Teruel, mientras que ha crecido en todas las comarcas de Zaragoza (ver Cuadro 42). Parece, por tanto, que ha habido una polarización de actuaciones de fomento de empleo que se han aplicado más intensamente en el centro de la comunidad y se han reducido en el norte y en el sur. No ocurre lo mismo con la promoción de empleo que implica servicios PNAE, cuya intensidad en relación al desempleo ha crecido en todas las comarcas salvo en una, el Matarraña, donde han descendido un 1,9%.
Cuadro 42: Variación interanual promedio de los indicadores de intensidad.
Promoción Servicios de intermediación Formación I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9 La Jacetania 2,0% 11,0% -6,3% 48,3% -0,7% 18,9% 2,4% 4,7% 8,0% Alto Gállego 3,9% 1,5% 2,8% 0,0% 24,1% 33,3% 0,0% 0,4% 3,9% Sobrarbe 1,6% 25,1% 0,3% 6,3% -5,2% 20,5% 51,4% 0,5% 11,2% La Ribagorza -5,8% 17,9% 0,3% 12,3% -9,0% 11,2% 0,0% -1,1% 1,3% Cinco Villas 3,3% 6,4% -9,2% 14,9% -2,8% 20,9% 4,9% -1,3% 2,7% Hoya de Huesca -2,2% 3,9% -6,0% 4,6% -3,6% 16,0% 1,4% -1,8% 0,8% Somontano de Barbastro -3,1% 4,1% -7,2% 10,8% 10,3% 16,5% 21,7% -6,0% 8,3% Cinca Medio 1,8% 7,5% -6,7% -5,9% 3,6% 15,6% 1,3% -2,4% 8,5% La Litera -5,9% 9,4% -6,7% 0,7% -0,9% 29,2% 6,6% 6,0% 15,2% Los Monegros -4,2% 23,1% -8,2% 4,9% -1,2% 15,4% 19,8% -2,1% 1,4% Bajo Cinca -7,2% 18,6% -1,3% 1,2% -8,1% 13,3% 13,6% -8,4% 3,3% Tarazona y el Moncayo 13,5% 8,9% -1,8% 1,8% 0,6% 22,6% -2,5% -1,1% 6,9% Campo de Borja 6,7% 19,7% -0,2% -8,3% 2,6% 22,1% 2,1% 0,3% 0,8% Aranda 1,0% 13,6% -16,5% -2,6% -14,2% 24,2% 4,8% -2,1% 20,6% Ribera Alta del Ebro 2,4% 23,0% 8,3% 13,6% 0,4% 19,8% 3,3% 4,2% 3,9% Valdejalón 2,3% 12,6% -6,0% 46,6% -5,1% 20,1% 5,3% 2,1% 0,1% Comarca Central 3,1% 6,7% -8,1% 1,1% -3,2% 16,2% -0,5% -0,3% 2,7% Ribera Baja del Ebro 6,0% 16,2% -7,8% 29,1% 5,6% 16,9% -7,3% 2,0% 8,2% Bajo Aragón-Caspe 1,2% 11,1% -3,9% 65,4% 25,1% 20,8% 8,7% -6,1% 3,7% Comunidad de Calatayud 8,5% 16,1% -11,9% -10,5% -13,3% 24,7% 5,3% -0,3% 24,5% Campo de Cariñena 8,4% 17,2% -8,9% 6,6% 16,3% 15,7% 12,8% 9,6% 7,7% Campo de Belchite 13,9% 16,9% 18,1% 59,2% 0,9% 14,1% 0,0% 0,2% 16,0% Bajo Martín -7,8% 28,8% 9,4% 43,0% -2,4% 20,9% 8,4% -5,1% 37,8% Campo de Daroca 21,9% 0,0% -7,4% 116,4% -2,8% 24,2% 0,0% 0,0% 24,5% Jiloca -3,3% 25,5% 1,1% 4,6% 2,8% 23,0% 33,1% 0,9% 9,1% Cuencas Mineras -1,1% 15,0% 12,4% 5,6% 4,1% 34,6% -9,9% 6,5% 7,2% Andorra-Sierra de Arcos 8,4% 24,1% 0,2% 2,9% 1,0% 27,0% -8,5% 11,2% 9,3% Bajo Aragón -5,4% 8,7% -2,7% 2,8% -5,4% 22,3% 6,8% 0,9% 11,3% Comunidad de Teruel -1,2% 13,3% 2,0% 3,4% -0,3% 21,3% -0,9% 2,3% 8,7% Maestrazgo -10,4% 4,8% 8,0% -6,2% 0,8% 20,7% 19,3% 2,1% 10,6% Sierra de Albarracín 0,9% 7,9% 4,8% -5,3% 5,5% 25,5% 0,0% 41,8% 8,0% Gúdar-Javalambre -2,3% 24,3% 0,3% 5,2% 0,8% 24,3% 191,6% 0,7% 8,4% Matarraña -5,3% -1,9% -1,4% 18,3% 1,2% 20,2% 51,4% 6,5% 9,4% PROMEDIO 1,4% 13,4% -1,8% 14,9% 0,8% 21,0% 13,5% 2,0% 9,2%
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En cuanto a la intermediación, el mayor número de actuaciones por desempleado se da en los servicios de atención personalizada (I6), llegando casi al 100% en algunas de las comarcas, lo que es lógico dado su carácter generalista. Esto no implica que todos los desempleados de esa comarca hayan accedido a los servicios, ya que una misma persona ha podido acudir al mismo servicio en varias ocasiones. Este indicador oscila entre un máximo de 99,7% en Alto Gállego y Tarazona y el Moncayo hasta un mínimo de 35,4% en la comarca de Aranda. La evolución en el número de actuaciones con respecto al nivel de desempleo en los cuatro años estudiados ha sido claramente creciente en todas las comarcas, aumentando en promedio un 21%.
El siguiente servicio en intensidad es la Información Profesional (I5), con un coeficiente promedio de 7 servicios por cada 100 desempleados. Esta ratio ha caído en 16 comarcas y ha crecido en las 17 restantes. Los servicios de Tutoría Individual (I3), con una intensidad promedio del 2,4%, han disminuido principalmente en el norte y en el centro de la comunidad autónoma. Este es el único servicio que registra un descenso global en el número de actuaciones por desempleado, alcanzando una tasa de crecimiento del -1,8%. Por el contrario, aumentan los servicios que implican Técnicas Instrumentales (I4) y el seguimiento de los Itinerarios Personalizados (I7) en la mayoría de las comarcas. Son las dos actuaciones que más crecen en promedio, un 14,9% y un 13,5%, respectivamente.
La orientación para el autoempleo apenas varía en promedio durante los cuatro años, pero desciende sobre todo en las comarcas del norte y en alguna de la provincia de Zaragoza, mientras que crece en todas las comarcas turolenses, especialmente en Andorra-Sierra de Arcos (11,2%) y Sierra de Albarracín (41,8%).
El coeficiente de intensidad de la formación es del 4,6% para el promedio de comarcas y años estudiados. A lo largo de los cuatro años crece la ratio de participantes en cursos de formación en relación al número de desempleados en todas las comarcas. El crecimiento promedio es del 4,6%, aunque esta cifra esconde comportamientos muy dispares, ya que llega a crecer por encima del 20% en algunas comarcas al sur de Zaragoza, como Bajo Martín, Aranda, Comunidad de Calatayud o Campo de Daroca.
Las Figuras 100 a 103 muestran los coeficientes de intensidad para cada uno de los servicios y comarcas en términos de desviaciones con respecto a la media aragonesa. Adjudicando a la media de Aragón un valor de 100, se recalculan los índices para cada actuación y comarca. Un valor por debajo de 100 indicará que la intensidad de las actuaciones en esa comarca está por debajo de la media, y un valor por encima de 100 indicará lo contrario. Esto permite dividir las comarcas aragonesas en cuatro grupos:
1. Comarcas con un indicador por debajo de 75, es decir, una desviación a la baja superior al 25% con respecto a la media.
2. Comarcas con un indicador entre 75 y 100, una desviación a la baja inferior al 25% con respecto a la media
3. Comarcas con un indicador entre 100 y 125, una desviación al alza inferior al 25% con respecto a la media
4. Comarcas con un indicador por encima de 125, una desviación al alza superior al 25% con respecto a la media.
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En los dos primeros grupos, la aplicación de las políticas activas ha estado por debajo de la media en relación a su nivel de desempleo, y lo contrario ocurre en los otros dos grupos, que aglutinan aquellas comarcas donde la intensidad de las actuaciones ha estado por encima de la media aragonesa. En la medida en que un mayor número de comarcas se sitúen en los grupos intermedios 2 y 3, implicará una inversión más equilibrada de acuerdo a las condiciones laborales locales.
El Cuadro 43 recoge el número de veces que cada una de las comarcas se ha situado en cada grupo para las nueve ratios de intensidad. Tomando como ejemplo el caso de La Jacetania, la información que allí aparece indica que esta comarca ha estado siempre por encima de la media aragonesa, independientemente de la política analizada. Para tres de las actuaciones, la desviación es inferior al 25% (grupo 3) y en las otras seis la desviación supera el 25% (grupo 4). Los mapas que aparecen en las Figuras 100 a 103 permiten concretar las políticas en cuestión. La Jacetania se sitúa en el grupo 3 con respecto a las dos actuaciones de promoción de empleo (Programas de fomento de empleo y Programas con servicios PNAE) y en la aplicación de técnicas Instrumentales de los servicios de intermediación. En el resto de los servicios de intermediación y en la formación para el empleo, el número de actuaciones con respecto al desempleo comarcal ha estado muy por encima de la media aragonesa.
En esta línea, el Cuadro 43 muestra como hay una tendencia en las comarcas del norte de la comunidad autónoma a concentrarse en los grupos 3 y 4, es decir, alcanzan ratios de intensidad por encima de la media. En el centro-oeste de la comunidad, la tendencia es la opuesta, siendo más los casos en los que estas comarcas se clasifican en los grupos 1 y 2, con ratios por debajo de la media. Por ejemplo, la comarca de Aranda tiene una desviación a la baja por encima del 25% (grupo 1) para todos los servicios salvo para el seguimiento de los itinerarios de inserción, cuya aplicación con respecto al número de desempleados ha sido mucho más intensiva que en otras comarcas. En las comarcas del sur se vuelve a incrementar la aplicación de las políticas activas, especialmente en la Comunidad de Teruel, Sierra de Albarracín o Gúdar-Javalambre.
Se podría decir, por tanto, que la aplicación de las políticas activas en relación al número de desempleados es más intensiva en el norte de Aragón y en las comarcas del sur, mientras que, en el centro, especialmente es las comarcas del oeste (Aranda, Valdejalón, Comunidad de Calatayud, Campo de Daroca o Campo de Cariñena), el número de servicios por desempleado es mucho menor.
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Cuadro 43: Grupos de pertenencia de las comarcas según los indicadores de intensidad
Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4Menos de 75 De 75 a 100 De 100 a 125 Más de 125
La Jacetania 0 0 3 6Alto Gállego 2 2 2 3Sobrarbe 3 1 3 2La Ribagorza 3 1 2 3Cinco Vil las 3 1 5 0Hoya de Huesca 0 1 3 5Somontano de Barbastro 1 3 4 1Cinca Medio 2 2 3 2La Litera 0 2 3 4Los Monegros 2 3 1 3Bajo Cinca 3 2 1 3Tarazona y el Moncayo 2 1 3 3Campo de Borja 3 4 2 0Aranda 8 0 0 1Ribera Alta del Ebro 4 3 1 1Valdejalón 7 1 1 0Comarca Central 3 1 3 2Ribera Baja del Ebro 4 3 1 1Bajo Aragón-Caspe 3 3 1 2Comunidad de Calatayud 5 3 0 1Campo de Cariñena 4 4 0 1Campo de Belchite 5 2 1 1Bajo Martín 5 3 1 0Campo de Daroca 5 3 1 0Jiloca 0 6 2 1Cuencas Mineras 3 3 2 1Andorra-Sierra de Arcos 6 3 0 0Bajo Aragón 1 2 4 2Comunidad de Teruel 1 0 2 6Maestrazgo 1 7 1 0Sierra de Albarracín 0 1 4 4Gúdar-Javalambre 0 1 4 4Matarraña 0 3 3 3
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Figura 99: Distribución espacial de la intensidad de los programas de promoción para el empleo
Programas de fomento de empleo Programas con servicios PNAE
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Figura 100: Distribución espacial de la intensidad de los programas de intermediación
Servicios de Tutoría Individual Servicios de técnicas Instrumentales
Servicios de Información Profesional Servicios de atención personalizada
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Figura 101: Distribución espacial de la intensidad de los programas de intermediación (Continuación)
Seguimiento de Itinerarios personalizados de inserción Orientación para el autoempleo
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Figura 102: Distribución espacial de la intensidad de los programas de formación para el empleo
7.5. Conclusiones sobre la distribución territorial de los programas de empleo
En este capítulo se ha realizado un estudio comparativo de la eficiencia de las Políticas Activas de Empleo desarrolladas en la comunidad autónoma de Aragón durante el período 2015-2018 a través de la estimación de un modelo DEA y de los índices de intensidad de las inversiones. Se entiende que un aumento de la eficiencia asociada a un territorio implica un aumento de un output territorial utilizando la misma o menor cantidad inputs territoriales. Dado que el principal objetivo de la inversión en las Políticas Activas de Empleo es alcanzar el mayor incremento de la tasa de ocupación, como medida de output se emplea la tasa de ocupación comarcal. En este análisis se toma como inputs los recursos empleados en la gestión de los distintos programas de empleo (aproximados por el número de personas beneficiarias de cada una de las políticas de promoción, intermediación y formación). Las unidades de decisión,
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DMUs, son las 33 comarcas aragonesas. Una vez definida la frontera de eficiencia, se establece una comparativa intramuestral para analizar la posición relativa de cada comarca con respecto a la frontera.
El impacto de las políticas de empleo en cada uno de los territorios definidos es diferente, aunque en todos los casos la eficiencia está por encima de 90 en una escala cuyo máximo es 100. La eficiencia a nivel regional ha crecido a lo largo de los cuatro años; en promedio, pasa de 96,9 en el año 2015 al 97,5 en 2018. Se han detectado ocho comarcas (Tarazona y el Moncayo, Aranda, Comarca Central, Bajo Aragón-Caspe, Comunidad de Calatayud, Cuencas Mineras, Andorra-Sierra de Arcos y Bajo Aragón) que alcanzaron la máxima eficiencia durante todo el período. Estas comarcas están localizadas principalmente en el centro y en el sur de la comunidad autónoma, cinco en la provincia de Zaragoza y las otras tres en Teruel. Además, Campo de Borja y Campo de Belchite alcanzaron la máxima eficiencia en los dos últimos años, 2017 y 2018, mientras que Ribera Baja del Ebro lo hizo en 2017 y Sierra de Albarracín en 2015.
Además de las ocho comarcas eficientes, otras once comarcas se sitúan por encima de este valor promedio: La Jacetania, Cinco Villas, Cinca Medio, Campo de Borja, Valdejalón, Ribera Baja del Ebro, Campo de Belchite, Jiloca, Maestrazgo, Sierra de Albarracín, y Gúdar-Javalambre. Las catorce restantes presentan valores de eficiencia que están por debajo de la media. El nivel más bajo corresponde a La Ribagorza, con una eficiencia del 92,67%, seguida de Ribera Alta del Ebro, Campo de Cariñena, La Litera, Campo de Daroca y Sobrarbe, todas ellas con niveles por debajo de 94. Entre 94 y 96 se sitúan Bajo Cinca, Los Monegros, Hoya de Huesca, Comunidad de Teruel y Somontano de Barbastro. Finalmente, por encima de 96, se encuentran Alto Gállego, Bajo Martín y Maestrazgo.
Para determinar si se han tenido en cuenta dentro de los criterios de reparto de las subvenciones públicas los datos de desempleo de cada zona, se calcula un indicador de distribución comarcal que recoge la intensidad de la inversión realizada, aproximado por el número de servicios realizados en cada comarca en función del número de desempleados. Este indicador permite determinar el grado de relación entre las variables de inversión y desempleo comarcal.
Con respecto a la promoción de empleo, ambos programas, los de fomento de empleo y los servicios PNAE, presentan una intensidad relativa al desempleo similar, 0,6% y 0,7%, respectivamente. El número de actuaciones en fomento de empleo en relación con el número de desempleados ha caído a lo largo de los cuatro años en la mitad de las comarcas, especialmente en las situadas al norte de la comunidad autónoma y en la mayoría de las localizadas en la provincia de Teruel, mientras que ha crecido en todas las comarcas zaragozanas. Parece, por tanto, que ha habido una polarización de actuaciones de fomento de empleo que se han aplicado más intensamente en el centro de la comunidad y se han reducido en el norte y en el sur.
En cuanto a la intermediación, el mayor número de actuaciones por desempleado se da en los servicios de atención personalizada, llegando casi al 100% en algunas de las comarcas, lo que es lógico dado su carácter generalista. La evolución en el número de actuaciones con respecto al nivel de desempleo en los cuatro años estudiados ha sido claramente creciente en todas las comarcas, aumentando en promedio un 21%.
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El siguiente servicio en intensidad es la Información Profesional, con un coeficiente promedio de 7 servicios por cada 100 desempleados. Esta ratio ha caído en 16 comarcas y ha crecido en las 17 restantes. Los servicios de Tutoría Individual, con una intensidad promedio del 2,4%, han disminuido principalmente en el norte y en el centro de la comunidad autónoma. Este es el único servicio que registra un descenso global en el número de actuaciones por desempleado, alcanzando la tasa de crecimiento el -1,8%. Por el contrario, se incrementan los servicios que implican Técnicas Instrumentales y el seguimiento de los Itinerarios Personalizados en la mayoría de las comarcas. La orientación para el autoempleo desciende, sobre todo, en las comarcas del norte y en alguna de la provincia de Zaragoza, mientras que crece en todas las comarcas turolenses, especialmente en Andorra-Sierra de Arcos y Sierra de Albarracín.
El coeficiente de intensidad de la formación es del 4,6% para el promedio de comarcas y años estudiados. A lo largo de los cuatro años crece la ratio de participantes en cursos de formación en relación al número de desempleados en todas las comarcas.
Comparando la desviación de cada comarca con respecto al comportamiento medio, se observa que la aplicación de las políticas activas en relación al número de desempleados ha sido mucho más intensiva en el norte de Aragón y en las comarcas del sur, mientras que, en el centro, especialmente en las comarcas más al oeste (Aranda, Valdejalón, Comunidad de Calatayud, Campo de Daroca o Campo de Cariñena), el número de servicios por desempleado es mucho menor.
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CAPÍTULO 8 IMPACTO FUNCIONAL DE LAS POLITICAS ACTIVAS DE EMPLEO DEL INAEM
8.1. Introducción
El cálculo del impacto funcional supone el primer paso para la evaluación del efecto macroeconómico total de las Políticas Activas de Empleo (PAEs) implementadas por el INAEM. El impacto funcional se refiere al impacto que dichas políticas ejercen sobre el funcionamiento del mercado laboral aragonés en su conjunto, en contraposición a los efectos sobre cada individuo. Y este efecto global no es simplemente la suma de los efectos individuales, sino que se generan efectos compensatorios y cruzados que potencian la agregación de los individuales. La suma de estas externalidades, que pueden mejorar o empeorar los indicadores del mercado laboral, a los efectos individuales, dará como resultado el impacto neto. Este impacto neto será el que, en el Capítulo 9, se considere para calcular el impacto agregado que generan las PAEs implementadas por el INAEM sobre la economía aragonesa.
Concretamente, el foco se pondrá sobre el proceso de contratación, esto es, sobre la dinámica de emparejamiento entre puestos de trabajo vacantes y desempleados. Se considerará que tanto las políticas de formación como las de intermediación y promoción pueden ejercer un impacto sobre la eficiencia dicho proceso. La metodología propuesta, detallada en el Capítulo 2, se fundamenta en una función de emparejamiento ampliada con la introducción de las PAEs como factores explicativos de la tasa de colocación. Como ya se ha avanzado, esta cuestión ha sido estudiada en trabajos previos como García Serrano et al. (2001), Núñez y Usabiaga (2007), y Álvarez de Toledo et al. (2008). Esta metodología permite diferenciar entre los efectos de las distintas políticas y determinar cuál hubiese sido la tasa de desempleo en Aragón si no se hubiesen llevado a cabo las políticas activas.
El mecanismo a través del cual las PAEs impactan positivamente sobre la eficiencia del proceso de colocación es a través de la mejora en el grado de intensidad en la búsqueda de empleo que tienen los desempleados. Es decir, afectan a la empleabilidad de los parados, ya sean de corta o de larga duración, incrementando su cualificación, fomentando su promoción o intermediando en la contratación. Las políticas encaminadas a incrementar la formación de los desempleados refuerzan la eficiencia del proceso de colocaciones porque aumenta la empleabilidad de sus beneficiarios, pero también porque optimizan el emparejamiento reduciendo los efectos negativos derivados de la heterogeneidad de la oferta y la demanda de empleo. Por su parte, la intermediación del servicio público de empleo aragonés mejora
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tanto la rapidez como la calidad en la captación de los trabajadores demandados, lo que, a su vez, puede incentivar a las empresas a crear vacantes porque los beneficiarios se adecúan más al perfil deseado. El efecto de las políticas de promoción es discutible, ya que se trata de emparejamientos o colocaciones ya resultas. En todo caso, se incluirán en el ejercicio empírico con el fin de comprobar su potencial impacto sobre la tasa de colocaciones.
Pero también se producen externalidades negativas que aminoran el impacto global de las PAEs sobre la tasa de colocaciones. El efecto sustitución hace referencia al reemplazo que se puede producir cuando el beneficiario de una política activa obtiene un puesto de trabajo que previamente ocupaba un no beneficiario, por lo que el número de vacantes no se vería afectado. El efecto desplazamiento indica que las empresas que se benefician de las PAEs, sea directa o indirectamente, pueden ganar cuota de mercado y perjudicar a las que no han participado en la actuación del servicio público de empleo. Por último, el efecto peso muerto apunta a que las vacantes generadas podían haberse creado de igual manera si la PAE no se hubiese llevado a cabo.
En el segundo apartado de este capítulo se realizará una descripción de los datos empleados para estimar la función de emparejamiento y, en el tercero, se presentará el modelo que se usará para estimar la función de emparejamiento, fundamentado en el marco teórico expuesto en el Capítulo 2. Posteriormente, se expondrán los resultados de ese ejercicio empírico y, por último, se resumirán las principales conclusiones.
8.2. Datos empleados en la estimación del impacto funcional
El uso de información agregada del mercado laboral aragonés no proporcionaría la suficiente validez desde un punto de vista estadístico, ya que el número de observaciones sería muy escaso para obtener unos resultados confiables. La división provincial tampoco solucionaría este inconveniente. Por lo tanto, con el fin de atajar este problema estadístico, van a utilizarse datos desagregados por comarcas. No obstante, esta desagregación proporciona un conjunto de áreas geográficas muy desigual, ya que las comarcas aragonesas son muy heterogéneas en términos de fuerza de trabajo. Una solución pasa por crear grupos de comarcas más similares en cuanto al tamaño del empleo. Asimismo, esta estrategia permitirá que los resultados sean comparables con las conclusiones obtenidas en las anteriores evaluaciones de las PAEs implementadas por el INAEM.
Aunque las agrupaciones obtenidas por el análisis cluster que se efectuó para los informes precedentes podría verse modificada por la actualización de los datos acerca del peso sectorial en la estructura del empleo, se prioriza la comparabilidad de las conclusiones de la presente evaluación con las correspondientes a los periodos anteriores.5 Los resultados se presentan en el Cuadro 44, donde las 33 comarcas aragonesas se dividen en 12 agrupaciones, 3 de ellas
5 El análisis cluster que se elaboró para las evaluaciones anteriores tomó como variables discriminatorias la distancia a Zaragoza y a la capital de la provincia, medidas ambas en kilómetros por carretera desde la capital de la comarca, y el peso relativo sobre el número de afiliados a la seguridad social de cada sector (agricultura, industria, construcción y servicios).
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formadas únicamente por las comarcas donde se localizan las capitales de cada provincia, y las restantes 9 compuestas por varias comarcas.
Cuadro 44: Agrupaciones de las comarcas aragonesas
Agrupación 1 Agrupación 5 Agrupación 9 Bajo Aragón-Caspe Campo de Borja Campo de Belchite Sierra de Albarracín Campo de Daroca Campo de Cariñena
Matarraña Comunidad de Calatayud Ribera Alta del Ebro Bajo Aragón Jiloca
Agrupación 2 Agrupación 6 Agrupación 10
Gúdar-Javalambre La Jacetania Central Maestrazgo La Ribagorza
Sobrarbe Somontano de Barbastro Alto Gállego
Agrupación 3 Agrupación 7 Agrupación 11 Andorra-Sierra de Arcos Cinco Villas Hoya de Huesca
Los Monegros Ribera Baja del Ebro Bajo Cinca Tarazona y el Moncayo
Aranda
Agrupación 4 Agrupación 8 Agrupación 12 La Litera Cuencas Mineras Comunidad de Teruel
Bajo Martín Valdejalón Cinca Medio
Otro de los inconvenientes al que nos enfrentamos es la falta de información, a este nivel de desagregación, de determinadas medidas referentes al mercado laboral de la forma en que se especifican habitualmente. Por esta razón, va a adaptarse la definición tradicional de estas variables a los datos disponibles a nivel comarcal. De esta manera, se podrán construir las variables incluidas en el modelo empírico. Las variables que posteriormente serán empleadas para la construcción de las series incluidas en la función de emparejamiento son las siguientes:
- Población activa: se aproximará como la suma del número de afiliados a la seguridad social en el último día del trimestre más el número de desempleados, que se detallará a continuación. Debe puntualizarse que este método subestima el tamaño de la fuerza de trabajo, ya que no incluye a los funcionarios. Este hecho no debería afectar a los resultados, dado que la dimensión y evolución del funcionariado no parece que pueda afectar significativamente al proceso de colocaciones. Además, a nivel regional, las dinámicas de la población activa de acuerdo a los datos suministrados por la EPA y del número de afiliados a la seguridad social son muy similares.
- Número de desempleados: de nuevo, no disponemos de datos análogos a los proporcionados por la Encuesta de Población Activa en lo referente al número de
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parados. Por ello, se tendrá en cuenta el número de parados en sentido amplio, es decir, todos aquellos inscritos como desempleados en los registros oficiales el INAEM.
Realizado ese trabajo previo, estamos en disposición de definir correctamente las variables que se incluirán en la función de emparejamiento. Se concreta también la nomenclatura que se usará en el próximo apartado:
- Tasa de colocación ( , ): porcentaje del número de colocaciones sobre la población activa. La información acerca del número de colocaciones se obtiene del INAEM. En el modelo empírico, esta tasa se incluye en logaritmos neperianos.
- Tasa de paro ( ): número de desempleados en el INAEM como porcentaje de la población activa. También se considerará su versión logarítmica.
- Tasa de vacantes ( , ): porcentaje del número de vacantes gestionadas por el INAEM sobre la población activa. Los datos acerca del número de vacantes han sido proporcionados por el INAEM. De nuevo, se tomarán logaritmos neperianos de esta tasa.
- Políticas Activas de Empleo ( ,( )): número de beneficiarios de las distintas políticas, empleados o desempleados, donde = 1, … ,9 representa cada una de las políticas activas, como porcentaje de la población activa. Las políticas consideradas son las siguientes:
- Servicios de intermediación: = 1: servicios de intermediación (orientación profesional) = 2: servicios de intermediación (técnicas instrumentales) = 3: servicios de intermediación (información profesional) = 4: servicios de intermediación (atención personalizada) = 5: servicios de intermediación (seguimiento de itinerarios personalizados de inserción del Programa Activa) = 6: servicios de intermediación (orientación para el autoempleo)
- Servicios de formación ( = 7) - Servicios de promoción: = 8: servicios de promoción para el fomento del empleo = 9: servicios de promoción incluidos en el Plan Nacional de Acción para el
Empleo
La mayoría de las series contempladas tienen una frecuencia mensual, pero los datos acerca del número de afiliados a la seguridad social son de carácter trimestral. Por ello, se hace necesario calcular las medias trimestrales para todas aquellas variables con información mensual, construyendo así una base de datos homogénea de frecuencia trimestral. Además, aunque la evaluación comience en el primer trimestre del año 2015 y finalice en el último de 2018, se debe incluir información referida a trimestres anteriores a ese periodo con el fin de
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poder considerar retardos en las variables en el proceso de estimación del modelo. Como ya se ha comentado, la comunidad autónoma se ha dividido en 12 agrupaciones territoriales. Por lo tanto, la base de datos de frecuencia trimestral está formada por 192 observaciones. En el siguiente apartado se procede a estimar la función de emparejamiento empleando esta base de datos.
8.3. Modelo empírico para la estimación del impacto funcional
Tal y como se ha expuesto en el Capítulo 2, la función de emparejamiento combina variables propias del mercado de trabajo, como son la tasa de desempleo y la tasa de vacantes, con variables que miden el grado de alcance de las PAEs. Así, la especificación empírica a la función de emparejamiento que se va a usar para una establecer una primera aproximación es la siguiente:
, = ( ) , + ( ) , + (1 − )( ) , + ( ) ,( ) + + ,
donde = 1, … ,12 representa la agrupación comarcal (o comarca donde se localiza la capital de la provincia) y = 2015: 1, … ,2018: 4 es el subíndice temporal. es el efecto fijo propio de cada agrupación y , es el error aleatorio. El resto de las variables han sido apropiadamente descritas en el apartado anterior.
8.4. Resultados del impacto funcional de las Políticas Activas de Empleo
El Cuadro 45 recoge los resultados de la estimación de la función de emparejamiento especificada en el apartado anterior. La estimación de este panel de datos incluye, como ya se ha comentado, efectos fijos por agrupaciones para captar los factores no observables propios de cada una de ellas. La estrategia de estimación del modelo se ha basado en la significatividad estadística de los coeficientes estimados. Se han descartado todas aquellas variables cuyo coeficiente es estadísticamente igual a cero siguiendo un orden de menor a mayor significatividad estadística. Así, se ha obtenido unos resultados en los que todos los coeficientes estimados son significativos al 5%. El coeficiente de determinación apunta a una capacidad de explicación del modelo aceptable teniendo en cuenta el reducido tamaño de la muestra.
Cuadro 45: Estimación de la ecuación de emparejamiento. Efectos de las políticas
Variable Nº de retardos
Coeficiente estimado/ (t ratio)
Tasa de colocaciones ( ) 1 0,120 (2,99)
3 0,082 (2,50)
Tasa de desempleo ( ) 0 -0,092 (-2,87)
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Tasa de vacantes ( ) 0 0,308 (6.44)
1 -0,025 (-2,87)
Servicios de intermediación: Orientación profesional (%) 3 0,370 (3,55)
5 0,298 (2,93)
Servicios de intermediación: Técnicas instrumentales (%) 7 0,451 (3,09)
Servicios de intermediación: Información profesional (%)
1 -0,128 (-3,28)
2 0,080 (2,04)
3 -0,090 (-2,32)
7 -0,132 (-3,35)
Servicios de intermediación: Atención personalizada (%) 1 -0,032 (-4,54)
5 -0,015 (--2,16)
Servicios de intermediación: Seguimiento de Itinerarios de inserción (%)
1 -0,587 (-2,26)
4 -0,584 (-2,43)
7 0,709 (3,31)
Servicios de intermediación: Orientación para el autoempleo (%) 3 1,129 (2,12)
Servicios de formación 1 0,174 (3,91)
7 0,073 (2,07)
Constante 1,10 (9,48)
Coeficiente de determinación 0,653 Nº de observaciones 192 Efectos fijos Sí
La variable que pretende explicar la función de emparejamiento, la tasa de colocaciones, muestra un claro carácter dinámico durante el periodo considerado, ya que se incluye el primer y el tercer retardo para explicar su evolución. Es decir, el proceso de colocaciones se caracteriza por su inercia, esto es, depende de sus valores pasados. No obstante, esta dependencia de los retardos es menor para el periodo de estudio, 2015-2018, que lo observado en la evaluación de las políticas activas del periodo anterior (2010-2014).
Por su parte, la tasa de desempleo únicamente es significativa en el periodo contemporáneo, por lo que no se aprecia ningún signo de estacionalidad. Además, la elasticidad estimada, aunque alcanza un valor absoluto bajo, es negativa, lo que supone que una situación desfavorable en el mercado de trabajo empeora el proceso de emparejamiento entre las vacantes creadas y los candidatos. Esto se debe a que la tasa de desempleo es un indicador del ciclo económico, por lo que una mayor tasa de paro representa una actividad económica más débil, lo que sin duda afecta a las rigideces en el mercado de trabajo y, por tanto, a la eficiencia del emparejamiento.
La tasa contemporánea de vacantes ejerce un impacto positivo sobre la tasa de colocaciones, aunque su segundo retardo atenúe ligeramente este efecto. Este resultado es el esperado, ya que un mayor número de puestos de trabajo sin cubrir en un entorno con una tasa de
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desempleo por encima de la friccional incentiva el proceso de emparejamiento, es decir, ejerce un efecto positivo sobre la tasa de colocaciones.
En cuanto a las políticas activas, la estimación de la función de emparejamiento señala que los servicios de promoción no afectan de manera estadísticamente significativa a la evolución de colocaciones. Esto se cumple tanto para los servicios para el fomento del empleo como para los servicios incluidos en el Plan Nacional de Acción para el Empleo. Como ya se ha comentado, las políticas de promoción incentivan contrataciones ya decididas, por lo que este resultado es coherente con la propia naturaleza de estas actuaciones.
Sin embargo, el resto de políticas activas implementadas por el INAEM sí que afectan a la dinámica de emparejamiento durante el periodo 2015-2018. Debe señalarse que ninguna de estas políticas ejerce un impacto contemporáneo sobre la tasa de colocaciones, ya que los coeficientes estimados en el periodo para todas ellas son estadísticamente no significativos.
Los servicios de intermediación ofrecidos por el INAEM, ya sean acciones de orientación profesional, basados en técnicas instrumentales, actuaciones de información profesional, de atención personalizada, seguimiento de los itinerarios personalizados de inserción o los servicios de orientación para el autoempleo, sí que desempeñan un papel significativo en el proceso de emparejamiento.
El efecto de los servicios de orientación profesional, detallados en el Capítulo 1, se demora ligeramente en el tiempo, ya que resultan estadísticamente significativos el tercer y el quinto retardo. Este efecto es positivo y de una dimensión relevante.
Los servicios de técnicas instrumentales, que inciden en la utilización de nuevas tecnologías y otras cuestiones que facilitan la interacción de los trabajadores con las empresas como los talleres de entrevistas, también mejoran la eficiencia del proceso de emparejamiento, y lo hacen con una diferencia temporal de casi 2 años (7 trimestres). Si la proporción de la población activa que es beneficiaria de estos servicios aumenta en un 1%, la tasa de colocaciones se ve incrementada en un 0,45%, lo cual supone un efecto relativamente elevado.
Los coeficientes estimados para la variable que representa las actuaciones de información profesional, así como para sus retardos, indican que son estadísticamente significativos el primer, el segundo, el tercero y el séptimo retardo. El signo de estos coeficientes es desigual, siendo únicamente positivo el correspondiente al segundo retardo. Además, la suma de estos coeficientes, que se puede interpretar como la elasticidad de largo plazo, es negativa. Lo mismo ocurre con los servicios de atención personalizada y con el seguimiento de los itinerarios personalizados de inserción que se incorporan en el Programa Activa. Estos resultados implicarían que estas políticas no ejercen el efecto deseado sobre la tasa de colocaciones, lo que coincide con el resultado de la evaluación de los efectos individuales en el caso de los servicios de información. No obstante, este resultado no conlleva necesariamente que la aplicación de estos programas tenga una repercusión negativa sobre todos los indicadores individuales o agregados del mercado de trabajo, sino sobre las variables específicas analizadas. En consecuencia, estas medidas pueden repercutir positivamente sobre otros aspectos no contemplados en la evaluación microeconómica y del impacto funcional de las PAEs.
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El último de los servicios de intermediación considerados es la orientación para el autoempleo. En este caso, el efecto, que tiene un retardo de tres trimestres, es positivo y muy elevado. Si los beneficiarios de estos servicios (en relación a la población activa) se amplían en un 1%, la tasa de colocaciones aumenta casi un 1,13%. Por tanto, esta es la política activa que, de acuerdo al modelo estimado, tiene un impacto positivo de mayor magnitud sobre la eficiencia del proceso de colocaciones.
Por último, de acuerdo a los coeficientes estimados tanto para el primero como para el séptimo retardo, se puede afirmar que los servicios de formación afectan positivamente a la tasa de colocaciones. A diferencia de los resultados obtenidos en la evaluación de periodos anteriores, las actividades formativas desarrolladas por el INAEM impactan positivamente sobre la tasa de colocaciones durante los años considerados, lo cual supone una conclusión que refuerza la continuidad de la implementación de los servicios de formación.
8.5. Resumen del impacto funcional de las Políticas Activas de Empleo
En este capítulo se ha estimado el impacto que las políticas activas implementadas por el INAEM generan sobre el mercado laboral aragonés, concretamente sobre el proceso de colocaciones, durante el periodo 2015-2018. Este impacto funcional no sólo engloba la suma de efectos individuales sobre los beneficiarios, sino que agrega las externalidades, tanto positivas como negativas, que generan las políticas activas.
Se ha construido una base de datos de frecuencia trimestral que abarca desde el primer trimestre de 2015 hasta el último de 2018 y que cuenta, por tanto, con 192 observaciones. Con el propósito de asegurar unos resultados válidos desde un punto de vista estadístico, se ha considerado información comarcal. Posteriormente, con el fin de homogeneizar la base de datos, se ha procedido a dividir el territorio aragonés en 12 agrupaciones comarcales (las tres comarcas donde se localizan las capitales de provincia y 9 agrupaciones que incluyen varias comarcas).
Una vez construida la base de datos, se ha estimado una función de emparejamiento que explica el proceso de colocaciones en base a la tasa de vacantes, la tasa de desempleo y la tasa de beneficiarios de las distintas políticas activas sobre la población activa. Las medidas desarrolladas por el INAEM contempladas son los servicios de intermediación (orientación profesional, técnicas instrumentales, información profesional, atención personalizada, seguimiento de itinerarios personalizados de inserción incluidos en el Programa Activa y orientación para el autoempleo), servicios de formación y servicios de promoción (fomento para el empleo y los incluidos en el Plan Nacional de Acción para el Empleo).
Atendiendo a criterios de significatividad estadística, se han obtenido los siguientes resultados. Por un lado, respecto a las variables relevantes del mercado laboral, la propia tasa de colocaciones muestra un claro componente dinámico que se materializa en la significatividad estadística de sus retardos. Es decir, el proceso de colocaciones posee una inercia ya que depende de sus valores pasados. La tasa de desempleo impacta negativamente sobre la tasa de colocaciones, indicando que una situación empeorada del mercado de trabajo, y por tanto de la actividad económica en su conjunto, aminora la eficiencia del
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emparejamiento entre demandantes de empleo y vacantes. Por su parte, como era de esperar, la estimación del modelo empírico señala que la tasa de vacantes afecta positivamente a la tasa de colocaciones. Un aumento del número de puestos de trabajo no cubiertos incentiva el proceso de colocaciones siempre y cuando la tasa de desempleo sea positiva y superior a su nivel friccional, como es el caso del mercado laboral aragonés.
En cuanto a los efectos de las distintas políticas activas, la evaluación para el periodo 2015-2018 apunta a que los servicios de promoción no ejercen un efecto estadísticamente significativo sobre la tasa de colocaciones, ni aquellas medidas para el fomento del empleo ni los servicios incluidos en el Plan Nacional de Acción para el Empleo. Esta conclusión es acorde a los propios objetivos de estas actuaciones: incentivar procesos de contratación previamente decididos.
Sin embargo, los servicios de formación aumentan la tasa de colocaciones, ya que disminuyen la heterogeneidad de oferta y demanda de trabajo acercando el nivel formativo de los trabajadores a los perfiles requeridos por las empresas. Este resultado no se ha detectado en todas las evaluaciones de las PAEs desarrolladas para periodos previos, lo que indica que el diseño de las actividades formativas llevadas a cabo por el INAEM está, en la actualidad, cumpliendo los objetivos que se plantea.
En cuanto a los servicios de intermediación, la estimación de la función de emparejamiento arroja resultados desiguales. Por un lado, las acciones de intermediación que parecen afectar positivamente al proceso de colocaciones son los servicios de orientación profesional, los servicios que utilizan técnicas instrumentales y las actuaciones de orientación para el autoempleo. Por otro lado, los servicios de atención personalizada, los servicios de información profesional y el seguimiento de los itinerarios personalizados de inserción que se incorporan en el Programa Activa impactan negativamente sobre la eficiencia del emparejamiento.
183
CAPÍTULO 9 IMPACTO AGREGADO DE LAS POLITICAS ACTIVAS DEL INAEM
9.1. Introducción
Una vez estimados los efectos microeconómicos y el impacto funcional de las políticas activas de empleo implementadas por el INAEM en el periodo 2015-2018, se puede proceder a evaluar la repercusión que tales efectos específicos del mercado de trabajo ejercen sobre la economía aragonesa considerada globalmente. El empleo que potencialmente generan las políticas activas y que, de no llevarse a cabo estas medidas, no se hubiera creado, ejerce un impacto sobre el PIB aragonés que puede aproximarse gracias a la productividad laboral de la región, y que afecta a la evolución de la actividad económica en términos agregados. Pero no debe ignorarse que este impacto, tal y como se ha apuntado en el capítulo precedente, no sólo se compone de la agregación de los efectos individuales, sino que pueden aparecer externalidades que afecten positiva o negativamente a la trayectoria de colocaciones efectuadas en el mercado laboral, es decir, al nivel de empleo. Para tener en cuenta este aspecto, se debe abordar el análisis tanto desde la perspectiva microeconómica como desde la funcional. La comparación entre ambas informará acerca de qué tipo de externalidades predominan porque, mientras que la perspectiva microeconómica contempla únicamente los efectos individuales, la funcional considera los efectos netos sobre el mercado de trabajo.
A continuación, con la información que han proporcionado los estudios microeconómico y funcional, se está en disposición de examinar si los efectos sobre la producción son mayores o menores que el gasto efectuado por el INAEM en el desarrollo de las políticas activas. De esta manera, se podrá establecer un análisis coste-beneficio que determinará si estas políticas ejercen un impacto positivo o negativo sobre el bienestar económico de Aragón, y la cuantía de ese impacto. Este análisis se basará en el cálculo del multiplicador, cuyo valor se interpreta como el valor de producción generado por cada unidad monetaria desembolsada por el INAEM en la implementación de las políticas de intermediación, promoción y formación. Del valor del multiplicador se desprenderá el impacto económico neto que produce el Servicio Público de Empleo aragonés. Si este valor es mayor de uno, significa que el INAEM genera una producción mayor que su gasto, mientras que, si es menor que uno, el presupuesto ejecutado sería mayor que el valor de la producción generada.
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9.2. Impacto agregado de las políticas activas
Este apartado se organiza de la siguiente manera. En primer lugar, gracias a los resultados obtenidos en los Capítulos 3, 4 y 5, se analizará el impacto agregado de las políticas activas desde la perspectiva microeconómica. Se calculará por tanto el valor de la producción generado por las políticas activas como una agregación de los efectos individuales sobre los trabajadores, y se pondrá en relación con el gasto efectuado. Posteriormente, se desarrollará este mismo análisis desde la perspectiva funcional basada en la función de emparejamiento estimada en el Capítulo 8. Esta doble metodología permitirá determinar si predominan las externalidades positivas sobre el empleo, y por tanto sobre la producción, o bien prevalecen las posibles externalidades negativas que se originan por la intervención del INAEM en el mercado laboral.
9.2.1. Estimación del impacto agregado a partir del cálculo microeconómico
En el análisis de los efectos individuales desarrollado en capítulos anteriores se ha obtenido el número de meses que un trabajador beneficiario de una política de promoción (Capítulo 3), intermediación (Capítulo 4) y formación (Capítulo 5) está empleado más que un trabajador que no ha recibido ese servicio por parte del INAEM, siempre teniendo en cuenta trabajadores con un perfil semejante. El Cuadro 46 resume estos resultados, donde se puede apreciar que la ganancia individual en términos de estabilidad de empleo se maximiza para las políticas de promoción en el año 2017, cuando un trabajador que ha participado en este tipo de acciones trabaja 2,4 meses más que uno que no lo ha hecho. Son este tipo de políticas las que generan una mayor ganancia en media para el periodo 2015-2018 (1,94 meses), y para cualquiera de los años considerados, aunque este no es un resultado sorprendente debido a su propia naturaleza, ya que estos servicios se efectúan para contrataciones ya decididas cuya duración esperada, por tanto, es más prolongada. Si comparamos los servicios de intermediación y los de formación, la ganancia media para el periodo 2015-2018 es mayor para el caso de las acciones de intermediación (1,16 meses) que para las actividades formativas (1,07 meses), aunque en el año 2016 fueron estas últimas las que más meses adicionales de empleabilidad originaron.
Cuadro 46: Meses adicionales trabajados por los beneficiarios de políticas activas
Promoción Intermediación Formación 2015 2,18 1,52 0,98 2016 1,71 1,24 1,58 2017 2,40 1,21 1,09 2018 1,47 0,68 0,65
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A continuación, se debe determinar la ganancia media anual agregada para cada uno de los tipos de políticas activas y para cada año incluido en el periodo analizado. Debido a que la contabilización de las acciones de promoción y formación asegura que un trabajador no ha recibido más de una acción del mismo tipo, la ganancia agregada en términos de empleo se puede calcular como los meses adicionales trabajados por el número de beneficiarios. Sin embargo, la contabilización de los servicios de intermediación no asegura esta propiedad de los datos. De hecho, el número de servicios recibidos es muy superior al de la población desempleada, de lo que se infiere que los parados reciben más de un servicio de intermediación al año. Además, la población desempleada va cambiando de integrantes a lo largo del tiempo, por lo que, para un mismo número de parados, puede haber un número aún mayor de servicios de intermediación recibidos. Para solucionar este problema, se ha calculado el número medio de trabajadores que reciben estos servicios cada mes.
Una vez que hemos obtenido el número de beneficiarios de cada tipo de política y para cada año, se multiplica por el número de meses adicionales trabajados por los beneficiarios de dichas políticas y se divide entre 12 para así obtener una medida del número de trabajadores adicionales en cada año. El Cuadro 47 muestra los resultados de este cálculo para cada política durante el periodo 2015-2018. Como se puede observar, los efectos son casi siempre mayores para el caso de los servicios de intermediación, que generan 11.739 empleos para la totalidad del periodo analizado. No obstante, la ganancia originada por los servicios de formación se sitúa muy cerca de esa cifra con la creación de 11.317 empleos. Si examinamos el efecto conjunto de las políticas activas para cada año, se obtiene que es en 2016 cuando estas medidas originan un mayor incremento en el empleo, con 9.011 empleos generados, mientras que, en 2015, con los últimos efectos de la crisis económica todavía presentes, únicamente se generaron 5.508 empleos.
Cuadro 47: Ganancia en términos empleo de las políticas activas. Cálculo microeconómico
Promoción Intermediación Formación 2015 789 3.194 1.526 2016 761 3.042 5.208 2017 1.195 2.778 2.532 2018 785 2.725 2.051
Por otro lado, tal y como se ha expuesto en la presentación de la metodología de este capítulo, se debe obtener el valor de la productividad laboral media para cada año en la comunidad aragonesa. Para ello, se ha dividido el PIB total de Aragón, obtenido de las series incluidas en la Contabilidad Regional anual elaborada por el Instituto Nacional de Estadística, entre el número de trabajadores. El resultado muestra una productividad creciente a lo largo de todo periodo, con incrementos del 1%, del 2,2% y del 1,9% en 2016, 2017 y 2018, respectivamente.
Calculada la productividad laboral media, ya se está en disposición de calcular el impacto de las políticas activas sobre la producción. Si multiplicamos la ganancia en términos de empleo de cada una de las políticas activas por la productividad laboral media, obtenemos el valor generado en términos de producción. Si además dividimos dicho valor entre el PIB total de Aragón, nos podemos aproximar al porcentaje de producción que aumentaría cuando se
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aplican estas acciones. La Figura 104 presenta los resultados de este cálculo para los servicios de promoción, intermediación y formación para cada año, así como el presupuesto ejecutado por el INAEM, también como porcentaje del PIB. Análogamente a lo obtenido cuando se ha analizado la ganancia en el empleo, el efecto de las acciones de intermediación es superior para los años 2015, 2017 y 2018, alcanzando valores cercanos al 0,5% del PIB aragonés. Sin embargo, en 2016, el efecto de las actividades formativas supera al de los otros dos tipos de políticas, alcanzando un aumento del PIB del 0,9%. Pero una de las conclusiones más importantes es la obtenida con la comparativa entre el efecto total de las tres políticas con el presupuesto ejecutado por el INAEM en su implementación. Mientras que dichas políticas originan un incremento del PIB aragonés de cerca del 1% en 2015, 2017 y 2018, y del 1,5% en 2016, la proporción del gasto que han supuesto sobre el PIB se sitúa alrededor del 0,25%. Ello implica que, de acuerdo con esta metodología, las políticas activas generan una actividad económica que justifica ampliamente su coste. Además, debe señalarse que estos efectos son superiores a los obtenidos en el análisis del periodo 2010-2014, por lo que la productividad de las políticas activas desarrolladas por el INAEM ha ido en aumento si comparamos ambas etapas.
Figura 103: Impacto agregado de las políticas activas y presupuesto del INAEM (% del PIB). Cálculo microeconómico
Aproximado el PIB generado por las distintas acciones desarrolladas por el INAEM en sus programas de políticas activas, podemos agregar el efecto de todas ellas y ponerlo en relación con su coste de implementación. Así, obtenemos el multiplicador de las políticas activas, cuyo valor anual se presenta en la Figura 105. En primer lugar, debe señalarse que los multiplicadores son, para todos los años considerados, mayores que uno. Esto supone que cada unidad monetaria gastada en la ejecución de las políticas activas genera más de una en términos de PIB. Es más, el valor alcanzado es siempre mayor que 3, y se maximiza en el año 2016, cuando alcanza la cifra de 6,48. Es decir, por cada euro que destinó el INAEM a la implementación de políticas activas en el año 2016, el PIB aragonés aumentó 6,48 euros. De
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0,2%
0,4%
0,6%
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1,0%
1,2%
1,4%
1,6%
2015 2016 2017 2018
Efecto promoción Efecto intermediación Efecto formación Efecto total Ejecución
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nuevo, estos resultados muestran una notable mejoría con los obtenidos para el periodo 2010-2014, cuando el multiplicador era de cerca de 2 (2010-2013) y alcanzaba su máximo en el año 2014 con un valor de 5.
Figura 104: Multiplicador de las políticas activas del INAEM (cálculo microeconómico)
9.2.2. Estimación del impacto agregado a partir del cálculo funcional
La desventaja del cálculo del impacto desde la perspectiva microeconómica es que simplemente agrega los efectos individuales que afectan a los trabajadores beneficiarios de las políticas activas. Sin embargo, como se ha explicado en el capítulo anterior, existen tanto externalidades positivas como negativas que trascienden a los efectos individuales. Si no se tienen en cuenta estos factores, no se estaría aproximando adecuadamente el impacto que ejercen las políticas activas sobre el conjunto de la economía.
La solución a este problema pasa por estimar el impacto agregado mediante los resultados obtenidos en la estimación de la función de emparejamiento, que explica la tasa de colocaciones con las variables que pueden afectarle. Esta perspectiva arrojará los efectos netos sobre la economía, teniendo por tanto en cuenta también las posibles externalidades favorables y desfavorables que genera la intervención del INAEM en el mercado laboral aragonés. Si estos efectos son superiores a los calculados en el apartado anterior, se puede determinar que predominan las externalidades positivas. Si, por el contrario, son menores, serán las externalidades negativas (efecto sustitución, desplazamiento y peso muerto) las que superan a las positivas, aunque esto no signifique que las políticas activas no generen beneficios sobre los trabajadores, la economía, o la sociedad aragonesa.
Para abordar este análisis, se deben considerar los resultados de la función de emparejamiento. Gracias a ella, podemos estimar la cifra de colocaciones cuando se implementan las políticas activas, pero también las colocaciones cuando no se aplican dichas políticas. Debe señalarse que la estimación de la función de emparejamiento ha determinado que las políticas de promoción no afectan a la tasa de salidas del desempleo, por lo que no
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2015 2016 2017 2018
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van a tenerse en cuenta en el cálculo del impacto funcional agregado. La ganancia neta en términos de empleo para las políticas de intermediación y de formación para cada año considerado será la diferencia entre el nivel de empleo al que da lugar esta función, que considera estos dos tipos de medidas, menos los resultados cuando cada una de dichas políticas no se aplica, es decir, cuando el valor de las variables explicativas que representan estas medidas es cero. El Cuadro 48 muestra los resultados obtenidos siguiendo esta metodología. Allí se evidencia que, tal y como se ha obtenido en el cálculo microeconómico, son los servicios de intermediación los que generan un mayor número de empleos que de otra manera no se hubieran creado.
Cuadro 48: Ganancia en términos de empleo de las políticas activas. Cálculo funcional
Intermediación Formación 2015 1.837 1.045 2016 2.928 1.665 2017 2.997 1.704 2018 4.117 2.341
Para traducir estos resultados a términos de producción, se va a proceder tal y como se ha hecho en el cálculo microeconómico. Se multiplicará la ganancia neta de empleo originada por cada tipo de política por la productividad laboral media en Aragón de cada año. Así, se obtendrán los efectos sobre la producción. Para expresarlos en relación al tamaño de la economía, se dividirán estos efectos entre el PIB. La Figura 106 presenta los resultados, así como el gasto ejecutado por el INAEM en el conjunto de políticas activas, para cada año y como porcentaje del PIB.
Como se puede apreciar, los servicios de intermediación siguen siendo las políticas que generan un mayor impacto sobre el PIB, tal y como se obtenía con el cálculo microeconómico. Es más, el incremento en términos relativos al PIB que generan las políticas de intermediación del INAEM es creciente a lo largo de los años, a pesar de que el número de servicios ofrecidos disminuye. Esto apunta a un aumento de la eficiencia de los servicios de intermediación ofertados por el Servicio Público de Empleo aragonés. Asimismo, este resultado supone una diferencia con respecto a la evaluación del periodo 2010-2014, cuando las actividades de formación ejercían un impacto más elevado sobre la producción. Por otro lado, el incremento del PIB se maximiza en el año 2018, cuando el mercado laboral aragonés gozaba de una situación más próspera que durante los años precedentes. De nuevo, esto discrepa de las conclusiones obtenidas mediante la agregación de los efectos individuales, que pronosticaban un mayor impacto agregado en el año 2016.
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Figura 105: Impacto agregado de las políticas activas y presupuesto del INAEM (% del PIB). Cálculo funcional
Ahora vamos a contrastar las diferencias en los resultados reportadas por las dos metodologías, el cálculo microeconómico y el funcional, con el fin de examinar si las políticas activas han originado externalidades positivas o negativas. Si comparamos las Figuras 104 y 106, podemos observar que el efecto total sobre el PIB aragonés es menor mediante la aplicación del cálculo funcional en los años 2015, 2016 y 2017, pero mayor en 2018. Esto se traduce en que, durante los tres primeros años, las políticas activas implementadas por el INAEM generaron externalidades negativas, ya que la agregación de los efectos individuales supera el impacto neto estimado por la vía funcional. En 2015, estas externalidades negativas se deben fundamentalmente a los servicios de intermediación, pero en 2016 y 2017 son las actividades formativas las que guían los efectos compensatorios y cruzados. De hecho, en 2017, las políticas de intermediación generan externalidades positivas, aunque no son capaces de compensar las negativas originadas por los servicios de formación. Estos efectos desfavorables se obtenían también en el periodo 2010-2014 para las políticas de promoción y en 2014 para las de formación. Sin embargo, en el año 2018 esta situación se revierte, generándose externalidades positivas, ya que el impacto sobre el PIB es mayor según el cálculo funcional. De nuevo, son los servicios de intermediación los que impulsan la generación de externalidades positivas, aunque los de formación también contribuyen.
Por último, en la Figura 107 se muestran los multiplicadores calculados para cada año considerado. Como se puede observar, todos los multiplicadores son de nuevo mayores que uno, por lo que cada unidad monetaria invertida por el INAEM en políticas activas genera más de una en términos de PIB. En el año 2015 esta cifra es de 2,2, lo que significa que, por cada euro destinado a estas políticas, el PIB de Aragón crece 2,2 euros. Posteriormente, en 2016 y 2017, el multiplicador se sitúa en torno al 3, para luego aumentar hasta 4 en el año 2018. Por lo tanto, el multiplicador de las políticas activas ha protagonizado una tendencia creciente durante el periodo 2015-2018, alcanzando valores similares a los calculados para el periodo
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2015 2016 2017 2018
Efecto intermediación Efecto formación Efecto total Ejecución
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2010-2014. Por último, debe señalarse que el valor de estos multiplicadores es inferior al de los estimados mediante la perspectiva microeconómica, que además pronosticaban una trayectoria decreciente.
Figura 106: Multiplicador de las políticas activas del INAEM (cálculo funcional)
9.3. Resumen del impacto agregado de las políticas activas del INAEM
Con el fin de valorar adecuadamente el impacto que han ejercido las políticas activas del INAEM sobre la actividad económica aragonesa durante el periodo 2015-2018, se ha estimado el impacto agregado. Este impacto hace referencia al valor de la producción generado gracias al empleo creado por estas políticas. Si el nivel de empleo aumenta más que si no se hubieran implementado las políticas activas, aumentaría la fuerza de trabajo, lo que repercutiría indudablemente sobre el PIB aragonés.
La propuesta metodológica es doble. Por un lado, se ha abordado este análisis desde una perspectiva microeconómica. Considerando los resultados de los efectos individuales obtenidos en el Capítulos 3 (servicios de promoción), en el Capítulo 4 (servicios de intermediación) y en el Capítulo 5 (servicios de formación) en cuanto al número de meses que un trabajador beneficiario de una política está empleado más que un trabajador con un perfil semejante pero que no recibe esos servicios, se ha calculado el empleo agregado generado por los distintos tipos de políticas activas en Aragón para cada año considerado. A continuación, se multiplican estos valores por la productividad laboral media de la comunidad para aproximar el valor de la producción generado. Estos resultados se muestran en relación al PIB aragonés para cada tipo de política activa y año. Los resultados apuntan a que son los servicios de intermediación los que aportan un mayor impulso al PIB, aunque las actividades formativas también contribuyen de manera significativa al impacto ejercido sobre la producción. Además, se obtiene que el valor de la producción generado por los tres tipos de políticas es muy superior a su coste de implementación, lo que se confirma mediante el cálculo de los multiplicadores de las políticas activas.
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No obstante, no debe pasarse por alto que la agregación de los efectos individuales ignora las posibles externalidades positivas y negativas que genera el INAEM cuando interviene en el mercado de trabajo. Para aproximar el efecto neto sobre la economía, el análisis debe realizarse mediante la metodología empleada en el capítulo anterior. El cálculo funcional, basado en los resultados obtenidos en la estimación de la función de emparejamiento, ofrece unos resultados que señalan un aumento de entre el 0,3% y el 0,7% del PIB para las políticas de intermediación y de entre el 0,2% y el 0,4% para las de formación durante considerado, y que estos resultados son más elevados en el año 2018.
Si comparamos los resultados obtenidos mediante el uso de ambas metodologías, podemos observar que los efectos resultantes de aplicar el cálculo microeconómico son mayores que los resultantes del cálculo funcional en los años 2015, 2016 y 2017. Esto significa que, aunque puedan existir externalidades positivas, son las negativas las que predominan. Este resultado se aprecia especialmente para las políticas de formación, y por tanto son este tipo de servicios los que más externalidades negativas originan. No obstante, en 2018 este escenario se transforma, pasando a prevalecer las externalidades positivas sobre las negativas.
Por último, se han calculado los multiplicadores anuales de las políticas activas que resultan de ambas metodologías. El valor de estos multiplicadores indica cuánto varía el PIB aragonés por cada unidad monetaria destinada por el INAEM a las políticas activas, es decir, mide la eficiencia o productividad de estas políticas. De acuerdo al cálculo microeconómico, los valores de los multiplicadores son 4,1, 6,5, 4,1 y 3,4 para los años 2015, 2016, 2017 y 2018, respectivamente. Pero, como se ha comentado anteriormente, estas cifras no consideran las externalidades generadas. Según el cálculo funcional, que sí que contempla dichas externalidades, los multiplicadores son de 2,2 en 2015, 3,3 en 2016, 3 en 2017 y 4 en 2018. Por lo tanto, se evidencia que todos los multiplicadores son mayores que uno, lo que indica que cada euro ejecutado por el INAEM en la implementación de políticas activas genera más de uno en términos de PIB. Asimismo, se observa de nuevo que la eficiencia de estas políticas es mayor en el año 2018, cuando el multiplicador alcanza un valor mayor.
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CAPÍTULO 10 CONCLUSIONES DEL ESTUDIO
Los altos niveles de paro que sufre la economía española, especialmente el paro de larga duración y el desempleo juvenil, hacen cada vez más necesaria la inversión en políticas activas de empleo (PAEs) para hacer frente al desajuste entre las competencias de la mano de obra desempleada y las necesidades y demandas de la economía. Dado que la implementación de Políticas Activas de Empleo supone un coste importante para las arcas públicas, es fundamental que los programas destinados a la mejora de la empleabilidad de los trabajadores estén sujetos a una evaluación continua. En este aspecto, la comunidad autónoma de Aragón es pionera y ha venido realizando evaluaciones periódicas desde el año 2007. Se han realizado tres evaluaciones hasta el momento que han permitido determinar el impacto económico y social de las políticas activas en Aragón desde el año 2003 hasta el año 2014. Con esta cuarta evaluación se analiza el periodo comprendido entre los años 2015 y 2018, permitiendo además realizar un análisis retrospectivo que aborde las actuaciones a lo largo de los últimos 15 años, ya que los resultados de este estudio se ponen en relación con los obtenidos en los tres anteriores.
Como en los anteriores informes, se presenta fundamentalmente una evaluación del nivel de eficacia y eficiencia que alcanzan las distintas actuaciones, tanto desde la perspectiva del beneficio individual de los trabajadores que participan en ellas, como desde la perspectiva del beneficio que se deriva para toda la economía aragonesa. El análisis que se propone en esta memoria tiene un carácter evaluativo y prospectivo, de manera que permita una planificación de los recursos empleados ajustada a realidad actual y a las necesidades futuras. Esta evaluación resulta imprescindible, no sólo porque a través de ella es posible conocer el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos, sino porque permite también conocer la eficiencia de los programas ejecutados por el INAEM.
Evolución de las políticas activas del INAEM en el periodo 2014-2018
Durante el periodo 2014-2018 se ha incrementado el presupuesto asignado al INAEM para el desempeño de sus actividades en promoción de empleo, intermediación y formación. El año 2018 es el año con un mayor presupuesto, 123,3 millones de euros, un 4,1% por encima del año anterior y un 45% más que el 2014. Sin embargo, de este presupuesto tan solo se ha ejecutado un 82,1% de los fondos, 101,3 millones de euros. A lo largo de todo el periodo existen discrepancias entre presupuesto asignado y ejecutado, que se sitúan siempre por encima del 10% (más de 10 millones de euros). La presencia de estos desajustes aconseja la revisión de los distintos programas, puesto que podrían estar dotados por encima de lo necesario, siendo preciso una reasignación de fondos o el diseño de nuevos programas.
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La evolución del presupuesto del INAEM como porcentaje del PIB sigue una trayectoria similar a la descrita por los fondos disponibles, pasando de representar el 0,26% en al año 2014 a alcanzar su mayor valor en el año 2018 con un 0,33% de fondos asignados sobre el PIB. Estos valores reflejan la recuperación económica del país en cuanto a que hay mayor disponibilidad de fondos públicos destinados a políticas activas, situándose en los mismos niveles que en años anteriores a la crisis, cuando alcanzaron el 0,34% del PIB durante el periodo 2005-2009.
El INAEM contemplaba diferentes programas de promoción de empleo, todos ellos orientados a fomentar la contratación, especialmente de colectivos de trabajadores con mayores dificultades de inserción laboral. El conjunto de los programas de promoción de empleo se agrupa en tres grandes líneas: i) programas de emprendedores que tratan de favorecer la creación de la actividad económica, ii) programas de contratación, cuyo objetivo es proporcionar la igualdad de oportunidades con el fin de disminuir la discriminación hacia colectivos con características especiales, y iii) programas de empleo social. El esfuerzo inversor en las políticas de promoción ha mantenido una tendencia creciente, de forma paralela al presupuesto total del INAEM. El gasto ejecutado en el conjunto de los programas de promoción de empleo en Aragón ascendió a 25,2 millones de euros en 2018, un 4,5% más en relación al año anterior (24,1 millones).
La distribución del presupuesto de promoción de empleo ha cambiado de manera importante en el periodo analizado, especialmente por la creciente importancia de los Programas de Contratación que prácticamente triplican su participación, del 11% en 2014 al 29% en 2018. Este crecimiento se compensa con el descenso sufrido por el Programa Emprendedores, del 27% al 12%. Por tanto, parece que hay un claro cambio en el énfasis otorgado a estos dos programas. Por otro lado, el programa más importante en términos presupuestarios es el de Empleo Social, en torno al 50% del gasto en políticas de promoción y al 12% del presupuesto total del INAEM.
Al igual que ocurre en los programas de promoción de empleo, los fondos destinados a formación han crecido a lo largo del periodo, siendo 2018 el año con mayor dotación, 50,2 millones de euros, un 4,1% más que el año anterior. Atendiendo al presupuesto ejecutado como porcentaje del PIB aragonés, pasa de ser el 0,13% en 2015 al 0,09% en 2018, lo que indica que la ejecución presupuestaria en formación ha evolucionado en menor medida que el PIB, es decir, que la intensidad de la demanda para cubrir necesidades formativas en el mercado de trabajo aragonés ha caído. A lo largo de del periodo 2014-2018, se han formado un total de 151.480 alumnos en los distintos programas. La evolución cambia de un año a otro, bajando en los años 2015 y 2017 y subiendo en 2016 y 2018.
La ratio de alumnos contratados tras finalizar la formación se mantiene constante a lo largo del periodo 2014-2017, en torno al 45% para la contratación a seis meses y al 53% a los 12. Sin embargo, en 2018 estas cifras bajaron, siendo del 37% y del 43% las tasas de contratación en el plazo de 6 y 12 meses, respectivamente.
La intermediación laboral entre demandantes (trabajadores) y ofertantes (empresas) de trabajo constituye una de las principales funciones del INAEM, aspecto que se refleja en el reparto de su presupuesto entre los distintos programas. El presupuso destinado a intermediación se ha duplicado durante el periodo, pasando del 6,8% en 2014 al 12,3% en 2018. En 2018, los servicios de intermediación han ejecutado 12,5 millones de euros de su
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presupuesto (un 76,3%), con un crecimiento del 23,8% en relación al año anterior. La evolución creciente del gasto se debe, en parte, a que el año 2017 ha significado un punto de inflexión en el diseño de programas de intermediación del INAEM. En dicho año se ha mejorado y afianzado el cuestionario de empleabilidad como herramienta de mejora del diagnóstico de empleabilidad para definir itinerarios personalizados de los demandantes, y se ha hecho un énfasis especial en el diseño de mecanismos de escucha activa, tanto a empresas como a demandantes de empleo.
Como consecuencia de la mejora generalizada de la situación económica, el porcentaje de demandantes de empleo inscritos en el INAEM sobre la población activa ha disminuido de manera continuada desde el año 2014. El porcentaje decrece 6,5 puntos porcentuales entre 2014 y 2018 (del 22,26% al 15,7%), lo que supone unas 43.915 demandas menos. Por otro lado, durante el periodo 2014-2018 se generaron en Aragón más de un millón y medio de colocaciones de demandantes, de las cuales un 3% fueron gestionadas directamente por el INAEM (49.290 colocaciones). Dicho porcentaje se mantiene estable a lo largo del periodo analizado.
Efectos individuales de las Políticas Activas de Empleo del INAEM
Políticas de promoción de empleo
Las políticas de promoción de empleo del INAEM reúnen un conjunto de actividades encaminadas a incentivar la generación de empleo y promover la estabilidad laboral mediante el fomento de la transformación de contratos temporales en otros de carácter permanente. El efecto de estas políticas se mide sobre la probabilidad de seguir empleado tras beneficiarse de un programa de estabilización o promoción de empleo.
Para la selección de los grupos de tratados y de control se ha seguido el siguiente procedimiento. Al inicio de cada año se identifica a todos aquellos trabajadores que se encuentran desempleados. De ellos, se seleccionan únicamente los que encuentran trabajo a lo largo del año en cuestión. Los que se benefician de alguno de los programas de promoción de empleo durante el año constituyen el grupo de trabajadores tratados y el resto constituye el grupo de control. El efecto se mide a partir de enero del año siguiente y durante los dos años posteriores para los beneficiarios en 2015 y 2016. Dada la limitación de la información disponible, este horizonte temporal se acorta en los años 2017 y 2018.
Se han utilizado dos indicadores de estabilidad para medir el efecto que la promoción de empleo tiene sobre los trabajadores: (1) la probabilidad de que, en un mes concreto, el trabajador no esté desempleado tras beneficiarse de la medida de promoción, y (2) el número de meses trabajados el primer año tras ser beneficiado por alguna medida de promoción de empleo.
Durante el periodo 2015-2018, se observa un efecto inicial positivo en la probabilidad de estar trabajando en torno al 20% para los trabajadores beneficiarios. Este diferencial poco a poco se va reduciendo a medida que pasan los meses, situándose en torno al 15%-16% en promedio al final del primer año. Al cabo de los dos años, el diferencial se reduce con mayor rapidez situándose alrededor del 5% a los 24 meses. Estos valores mantienen la tendencia observada
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desde el inicio de la recuperación económica, en los años 2013 y 2014, y son similares a los valores obtenidos en los años previos a la crisis. Se puede decir, por tanto, que la promoción de empleo logra crear una diferencia significativa sostenida en el tiempo para los trabajadores beneficiarios, y que este efecto positivo es mayor y más persistente en tiempos de recesión económica que en épocas de expansión con crecimiento sostenido.
En cuanto al tiempo trabajado, en el primer año un trabajador que se ha beneficiado de una medida de promoción de empleo trabaja en torno a dos meses más que otro similar que no ha participado en ningún programa. Al cabo de dos años de evaluación, la promoción supone unos tres meses más de trabajo para los beneficiarios. Los diferenciales son positivos en todos los casos y estadísticamente significativos en la mayoría, lo que corrobora los resultados referidos a la probabilidad de estar empleados. Es decir, la promoción de empleo crea una diferencia positiva en el tiempo trabajado para aquellos trabajadores que se benefician de las medidas.
En cuanto al sexo, aunque el efecto de la promoción sobre hombres y mujeres no difiere mucho, se puede decir que las mujeres obtienen una ganancia diferencial ligeramente superior durante los seis primeros meses tras beneficiarse de una actuación de promoción y que, a partir de ese momento, el beneficio es prácticamente el mismo.
Es relevante conocer si los parados de larga duración se benefician en mayor medida que el resto de los desempleados, ya que son uno de los grupos objetivo de las políticas de promoción de empleo. Hasta el cuarto mes el diferencial para los parados de corta duración es algo más elevado, en torno al 24%, mientras que para los desempleados de larga duración se encuentra en torno al 20%. Sin embargo, este margen se vuelve positivo para los trabajadores que llevaban desempleados más de un año a partir del quinto mes. Este hecho marca una diferencia sobre la efectividad de las políticas de promoción en años anteriores, donde el diferencial para los parados de larga duración era inferior al del resto de los desempleados.
Políticas de intermediación laboral
Las políticas de intermediación reúnen el conjunto de actuaciones enfocadas a la mejora del proceso de emparejamiento entre vacantes y parados. Por el lado de la oferta, con la gestión de las vacantes de las empresas y, por el lado de la demanda, dotando a los trabajadores de instrumentos que faciliten su adaptación a las mismas. Para medir su efectividad se han utilizado tres indicadores: (1) la tasa de salida del desempleo, (2) la tasa de permanencia en el empleo y (3) el número de meses empleado. El primer indicador está relacionado con el acceso a un empleo o con la salida del desempleo, y los otros dos están relacionados con la estabilidad de dicho empleo.
Los trabajadores que han accedido a algún servicio de intermediación tienen un 2% más de probabilidad de encontrar empleo durante los tres primeros meses de búsqueda. Este efecto crece de manera sostenida hasta el noveno mes y se estabiliza en un 6%. El efecto es algo superior para el año 2018, generándose un diferencial positivo y sostenido en el tiempo superior al 7%. Por otro lado, la intermediación mejora la estabilidad laboral entre un 6% y un 8%.
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El efecto de las políticas de intermediación sobre la probabilidad de encontrar un primer empleo es positivo tanto para hombres como para mujeres. Sin embargo, el nivel de dicho efecto es claramente superior en el caso de los hombres. La brecha en la efectividad por sexos está en torno a los tres puntos durante los primeros meses tras acceder a la intermediación, y aumenta hasta seis puntos al año. Ocurre lo mismo con la probabilidad de mantenerse empleado. En el caso de los hombres, el diferencial se sitúa entre un 6% y un 8% en el primer mes y crece en dos puntos tras los 12 meses. Para las mujeres, estos porcentajes son del 3-4% el primer mes y del 4-6% a los 12 meses.
Si se analizan los distintos servicios de intermediación por separado surgen importantes diferencias entre ellos. Los servicios de tutoría individualizada tienen un efecto positivo tanto en la probabilidad de encontrar un empleo después de haber utilizado el servicio, como en la estabilidad laboral una vez encontrado. Este servicio proporciona una ganancia persistente a los trabajadores que lo utilizan, que se sitúa en promedio en torno al 10% en términos de probabilidad de acceder a un empleo y alrededor de un 1% de permanecer trabajando. Además, en ambos casos la efectividad es mucho más alta en el año 2018 que en los anteriores.
Con la atención individualizada, la probabilidad de encontrar empleo mejora en un 4% en los primeros meses y crece hasta un 8% al final del año. En promedio, la estabilidad de los trabajadores que acceden a este servicio se sitúa al mes siguiente de recibir el servicio un 8% por encima de los que no lo hacen.
En probabilidad de encontrar empleo, las técnicas instrumentales generan un diferencial positivo del 5% a los tres meses que crece a partir del octavo mes hasta llegar cerca del 10% a finales del primer año. Hay diferencias entre los años analizados, mientras que 2016 y 2017 se encuentran en el promedio, el año 2018 fue mucho más eficiente, con una brecha de 12 puntos por encima del 2015. La efectividad de este programa es más discreta en la estabilidad laboral, aunque logra generar un diferencial del 5% a finales del primer año.
El servicio de información profesional tiene una efectividad negativa tanto en términos de acceso al empleo como en términos de estabilidad laboral. Se aprecia una mejoría en el rendimiento del programa en el año 2018, pero sin llegar a resultados positivos.
Política de formación para el empleo
Para la evaluación de las actividades de formación se seleccionan mes a mes todos aquellos trabajadores que inician alguna actividad formativa, siendo éste el grupo de tratamiento. Además, para cada uno de estos meses, se seleccionan los trabajadores que se encuentran desempleados y que no han seguido cursos de formación, conformando estos trabajadores el grupo de control. Se han empleado cuatro indicadores para medir la efectividad de las acciones formativas, dos referidos a la influencia de la formación en la salida del desempleo y los otros dos a la estabilidad del empleo: (1) tasa de salida del desempleo, (2) días de duración del desempleo, (3) tasa de permanencia en el empleo, y (4) número de meses empleados.
Los resultados muestran que la formación contribuye a que los trabajadores desempleados encuentren empleo con mayor facilidad tras la realización de los cursos de formación. Aunque
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durante los dos primeros meses tras haber iniciado el curso el efecto en la empleabilidad es negativo, aproximadamente del -2%, la efectividad comienza a ser positiva a partir del tercer mes y crece de manera sostenida hasta los 18 meses, momento en que se estabiliza alrededor del 13%. Si se compara con el resultado de evaluaciones anteriores, se observa una mejoría en la efectividad de los cursos, que pasa de estabilizarse en el 7% en promedio en el periodo 2010-2014 al 13% a partir de 2015. El año 2014 ya apuntaba a un incremento en la intensidad del efecto de los cursos formativos en la empleabilidad, lo que se confirma con los nuevos datos analizados.
En términos generales, el efecto de la formación sobre la estabilidad es positivo, aunque de menor cuantía que el efecto sobre la empleabilidad. Esa efectividad es decreciente en los primeros meses para estabilizarse con posterioridad alrededor del 3%-4% a partir de los 12 meses del inicio de la formación. Además, durante el año posterior a la formación, los trabajadores que participan en cursos de formación trabajan, en promedio, un mes más que los no formados.
La formación es igual de efectiva para hombres y mujeres, con un efecto negativo los primeros meses durante los cuales los trabajadores se están formando, pasando a crecer de manera sostenida en los siguientes (algo más rápido inicialmente en los hombres que en las mujeres), para luego mostrar una leve tendencia a estabilizarse al final del periodo, en torno a una probabilidad del 13% en ambos casos. Este hecho contrasta con lo observado en Aragón hasta el año 2014, ya que hasta entonces las políticas formativas eran más efectivas en los hombres (el diferencial entre ambos era persistente en torno a los cinco puntos porcentuales en favor de los hombres). Este cambio es sin duda positivo, ya que indica una mejoría en la efectividad de las políticas formativas en las mujeres.
Otro aspecto positivo a destacar es que la efectividad de la formación ha mejorado en el colectivo de parados de larga duración si se compara con los resultados de evaluaciones anteriores. De hecho, para estos trabajadores, la efectividad de la formación en ningún momento pasaba a ser positiva en los estudios previos, y ahora se observa cómo cambia el signo a partir del año de haber recibido formación. Tras un efecto inicial del -4%, el diferencial se hace cada vez más negativo hasta alcanzar el mínimo a los seis meses (-9%). A partir de ese punto, crece ligeramente hasta situarse a los 18 meses en el 3%. Parece, por tanto, que la formación está repercutiendo positivamente sobre la probabilidad de encontrar empleo entre los trabajadores que son parados de larga duración. No ocurre lo mismo con el indicador de estabilidad laboral, que es negativo a partir del segundo mes.
Efectividad de las políticas activas de empleo en los jóvenes menores de 30 años
La elevada tasa de paro del colectivo juvenil es un problema que preocupa tanto a nivel autonómico como estatal. En España, mientras que la media anual de la tasa de paro del conjunto de la población era del 15,3% en el año 2018, la de los menores de 30 años era del 26,2%. En 2018, la tasa de paro global en Aragón se situó en el 10,6%, y la de los menores de 30 años casi la duplicaba, siendo del 19,7%.
En Aragón, las políticas dirigidas a este colectivo se plasman en un amplio conjunto de medidas en los ámbitos de la orientación laboral, la formación y la promoción del empleo recogidas en
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el Plan de Empleo Joven de Aragón. Dentro de los programas de promoción de empleo, el Programa para la contratación de personas jóvenes desempleadas inscritas en el sistema nacional de Garantía Juvenil es el único dirigido específicamente al colectivo juvenil. No obstante, otros programas desarrollados por el INAEM también han colaborado en mejorar la empleabilidad del colectivo.
En el caso de las actuaciones en materia de promoción de empleo, el impacto se mide sobre aquellos jóvenes que estaban desempleados en el momento de la actuación en cuestión. Las medidas de promoción tienen un impacto positivo sobre la empleabilidad de los jóvenes, aunque con un valor por debajo al encontrado para el conjunto de los desempleados. Durante los tres primeros meses, los jóvenes que han participado en alguno de los programas tienen una probabilidad de estar trabajando un 18% por encima de otro que no lo haya hecho. A partir del cuarto mes, la probabilidad desciende hasta los 18 meses posteriores, en los que cae al 5%.
El diferencial en el número de meses trabajados en los siguientes 12 y 24 es positivo, es decir, la promoción de empleo crea una diferencia positiva en el tiempo trabajado para aquellos jóvenes que se benefician de dichas medidas. Durante el año posterior a haber participado en alguna de las actuaciones, un joven habrá estado trabajando unos cincuenta días más que si no hubiera participado en el programa. Esta cifra se incrementa a 2,8 meses si se tienen en cuenta los dos años posteriores.
En el ámbito de la intermediación laboral y en el marco de la estrategia europea para la mejora de la empleabilidad de los jóvenes, el sistema de Garantía Juvenil tiene como objetivo garantizar una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o de prácticas tras acabar la educación formal o quedar desempleados. En Aragón, el número de participantes en este programa aumentó significativamente durante los años 2015, 2016 y 2017, para luego estancarse en el año 2018. Además, existen otras actuaciones de intermediación dirigidas al colectivo juvenil que el INAEM ha desarrollado durante el periodo 2015-2018, como los convenios de colaboración firmados con el Instituto Aragonés de la Juventud (IAJ), la Fundación Santa María la Real, o los Programas Experimentales para Personas Jóvenes Desempleadas (PEJ).
Con respecto a la empleabilidad, el efecto de los servicios de intermediación es muy similar en los jóvenes al encontrado para el conjunto de los desempleados. En los años 2015-2017 hay un efecto inicial positivo por encima del 3% que crece hasta el 6% en el cuarto mes y se estabiliza en torno al 5% a partir de ese momento, generando una diferencia positiva sostenida en el tiempo. En el año 2018 se aprecia un incremento de la efectividad en torno a los dos puntos porcentuales con respecto a los años anteriores. Con respecto a los beneficios que puedan derivarse de la intermediación en estabilidad laboral, un trabajador joven que accede a alguno de los servicios aumentará su estabilidad laboral entre un 5% y un 7% frente a otro que no lo haya hecho. Si se analiza de año en año, de nuevo se observa que la efectividad de las acciones mejora en el último año, 2018.
La efectividad de los servicios de tutoría es positiva en términos de empleabilidad. Un joven que haya acudido a tutorías individualizadas con los técnicos de apoyo tiene un 10% más de probabilidad de encontrar empleo que uno que no lo haya hecho. El efecto sobre la estabilidad es menor, situándose en promedio alrededor de un 5% hasta el séptimo mes. Al final del
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periodo desparece este diferencial, por lo que no hay un beneficio sostenido en el tiempo en términos de estabilidad. Las técnicas instrumentales generan un diferencial positivo que esconde comportamientos muy diferentes cuando se analizan los diferentes años. Las actuaciones que se realizaron en el año 2016 son las más efectivas en términos de empleabilidad, con una brecha con respecto a 2018 (el peor año) que oscila desde un mínimo de 10 puntos hasta un máximo de 40. Este programa no resulta efectivo en la estabilidad laboral, ya que el diferencial medio es negativo durante todo el periodo.
La información profesional tiene una efectividad prácticamente nula tanto en términos de acceso al empleo como en términos de estabilidad laboral. En cuanto a la atención personalizada, genera un diferencial positivo y sostenido en el tiempo en la probabilidad de encontrar empleo de entre un 6% y un 7%. El efecto sobre la estabilidad laboral es mayor, de alrededor del 6% los primeros meses, y se estabiliza en el 9% a partir del sexto mes tras haber recibido el servicio.
El programa de información y asesoramiento para el autoempleo comienza con un diferencial del 15% el primer mes que crece de manera sostenida hasta situarse en el 23-24% en el quinto mes. A partir de este momento vuelve a reducirse hasta el 15% inicial. Lo mismo ocurre con el indicador de estabilidad en el empleo, aunque el comportamiento es algo más irregular.
En términos de empleabilidad, la formación tiene un efecto inicial negativo durante los dos primeros meses y comienza a ser positivo a partir del tercer mes creciendo de manera sostenida hasta estabilizarse alrededor del 5%. Aunque la formación es efectiva en los jóvenes para encontrar un primer empleo, esta efectividad es menor que en los desempleados de más edad.
Por otro lado, formación tiene un efecto inicial positivo en la estabilidad laboral (9% de media) todos los años, salvo en el 2018, cuando este efecto inicial es prácticamente nulo. A pesar de este efecto inicialmente positivo, el diferencial en los siguientes meses se reduce. Se puede decir, por tanto, que la formación en los jóvenes es más efectiva para seguir empleado en el muy corto plazo, pero su efecto promedio disminuye en los meses posteriores, llegando a ser prácticamente nulo al final del segundo año.
Los trabajadores que participan en cursos de formación trabajan en promedio más tiempo que los no formados. Esta diferencia es de 0,8 meses en promedio para todo el periodo, alcanzando el mayor diferencial en el año 2017, cuando los trabajadores formados trabajan 1,2 meses más que el resto.
Enfoque territorial de las políticas activas de empleo en Aragón
En este capítulo se ha realizado un estudio comparativo de la eficiencia de las Políticas Activas de Empleo desarrolladas en la comunidad autónoma de Aragón durante el período 2015-2018 a través de un modelo de Análisis Envolvente de Datos (DEA) y de los índices de intensidad de las inversiones. Dado que el principal objetivo de la inversión en las Políticas Activas de Empleo es alcanzar el mayor incremento de la tasa de ocupación, como medida de output se emplea la tasa de ocupación comarcal. En este análisis se toma como inputs los recursos empleados en la gestión de los distintos programas de empleo (aproximados por el número de personas
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beneficiarias de cada una de las políticas de promoción, intermediación y formación). Las unidades de decisión, DMUs, son las 33 comarcas aragonesas. Una vez definida la frontera de eficiencia, se establece una comparativa intramuestral para analizar la posición relativa de cada comarca con respecto a la frontera.
El impacto de las políticas de empleo en cada uno de los territorios definidos es diferente, aunque en todos los casos la eficiencia está por encima de 90 en una escala de 0 a 100. La eficiencia a nivel regional ha crecido a lo largo de los cuatro años, siendo su promedio de 96,9 en el año 2015 y de 97,5 en 2018. Se han detectado ocho comarcas (Tarazona y el Moncayo, Aranda, Comarca Central, Bajo Aragón-Caspe, Comunidad de Calatayud, Cuencas Mineras, Andorra-Sierra de Arcos y Bajo Aragón) que alcanzaron la máxima eficiencia durante todo el periodo. Estas comarcas están localizadas principalmente en el centro y en el sur de la comunidad autónoma, cinco en la provincia de Zaragoza y las otras tres en Teruel. Además, Campo de Borja y Campo de Belchite alcanzaron la máxima eficiencia en los dos últimos años, 2017 y 2018, mientras que Ribera Baja del Ebro lo hizo en 2017 y Sierra de Albarracín en 2015.
Además de las ocho comarcas eficientes, otras once comarcas se sitúan por encima de este valor promedio: La Jacetania, Cinco Villas, Cinca Medio, Campo de Borja, Valdejalón, Ribera Baja del Ebro, Campo de Belchite, Jiloca, Maestrazgo, Sierra de Albarracín, y Gúdar-Javalambre. Las catorce restantes presentan valores de eficiencia que están por debajo de la media. El nivel más bajo corresponde a La Ribagorza, con una eficiencia de 92,67, seguida de Ribera Alta del Ebro, Campo de Cariñena, La Litera, Campo de Daroca y Sobrarbe, todas ellas con niveles por debajo de 94. Entre el 94 y el 96 se sitúan Bajo Cinca, Los Monegros, Hoya de Huesca, Comunidad de Teruel y Somontano de Barbastro. Finalmente, por encima del 96, se encuentran Alto Gállego, Bajo Martín y Maestrazgo.
Para determinar si se han tenido en cuenta dentro de los criterios de reparto de las subvenciones públicas los datos de desempleo de cada zona, se calcula un indicador de distribución comarcal que recoge la intensidad de la inversión realizada, aproximado por el número de servicios realizados en cada comarca en función del número de desempleados.
Con respecto a la promoción de empleo, ambos programas, los de fomento de empleo y los servicios PNAE, presentan una intensidad relativa al desempleo similar, 0,6% y 0,7% respectivamente. El número de actuaciones en fomento de empleo en relación con el número de desempleados ha caído a lo largo de los cuatro años en la mitad de las comarcas, especialmente en las situadas al norte de la comunidad autónoma, y en la mayoría de las localizadas en la provincia de Teruel, mientras que ha crecido en todas las comarcas zaragozanas. Parece, por tanto, que ha habido una polarización de actuaciones de fomento de empleo que se han aplicado más intensamente en el centro de la comunidad y se han reducido en el norte y en el sur.
En cuanto a la intermediación, el mayor número de actuaciones por desempleado se da en los servicios de atención personalizada, llegando casi al 100% en algunas de las comarcas, lo que es lógico dado su carácter generalista. La evolución en el número de actuaciones con respecto al nivel de desempleo en los cuatro años estudiados ha sido claramente creciente en todas las comarcas, aumentando en promedio un 21%.
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El siguiente servicio en intensidad es la Información Profesional, con un coeficiente promedio de 7 servicios por cada 100 desempleados. Esta ratio ha caído en 16 comarcas y ha crecido en las 17 restantes. Los servicios de Tutoría Individual, con una intensidad promedio del 2,4%, han disminuido principalmente en el norte y en el centro de la comunidad autónoma. Es el único servicio que registra un descenso global en el número de actuaciones por desempleado, un -1,8%. Por el contrario, aumentan los servicios que implican Técnicas Instrumentales y el seguimiento de los Itinerarios Personalizados en la mayoría de las comarcas. La orientación para el autoempleo desciende sobre todo en las comarcas del norte y en alguna de la provincia de Zaragoza, mientras que crece en todas las comarcas turolenses, especialmente en Andorra-Sierra de Arcos y Sierra de Albarracín.
El coeficiente de intensidad de la formación es del 4,6% para el promedio de comarcas y años estudiados. A lo largo de los cuatro años, crece la ratio de participantes en cursos de formación en relación al número de desempleados en todas las comarcas sin excepción.
Comparando la desviación de cada comarca con respecto al comportamiento medio, se observa que la aplicación de las políticas activas en relación al número de desempleados ha sido mucho más intensiva en el norte de Aragón y en las comarcas del sur, mientras que, en el centro, y especialmente en las comarcas más al oeste (Aranda, Valdejalón, Comunidad de Calatayud, Campo de Daroca o Campo de Cariñena), el número de servicios por desempleado es mucho menor.
Impacto funcional de las políticas activas de empleo en Aragón
Se ha calculado el impacto funcional que las políticas activas desarrolladas por el servicio público de empleo aragonés generan sobre el proceso de colocaciones del mercado laboral en Aragón para el periodo 2015-2018. Este impacto contempla no sólo los efectos individuales sobre los beneficiarios, sino también las externalidades positivas y negativas (efectos compensatorios y cruzados) que las políticas activas ejercen sobre la dinámica del mercado de trabajo.
Para estimar este impacto funcional se ha propuesto un modelo teórico de emparejamiento. La aproximación empírica a este marco teórico explica la evolución de la tasa de colocaciones en base a variables relevantes del mercado de trabajo como la tasa de desempleo y la tasa de vacantes, pero también en función de la magnitud de las políticas activas. Las políticas implementadas por el INAEM que se han considerado son los servicios de intermediación (orientación profesional, técnicas instrumentales, información profesional, atención personalizada, seguimiento de itinerarios personalizados de inserción incluidos en el Programa Activa y orientación para el autoempleo), servicios de formación y servicios de promoción (fomento para el empleo y los incluidos en el Plan Nacional de Acción para el Empleo).
La estrategia de estimación seguida se basa en un modelo dinámico de datos de panel con efectos fijos. En cuanto a las variables propias del mercado laboral, se advierte que la tasa de colocaciones tiene un carácter dinámico, ya que sus retardos son estadísticamente significativos. La tasa de paro afecta de manera inversamente proporcional a la tasa de colocaciones, indicando así que una situación desfavorable en el mercado de trabajo derivada
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de una actividad económica global ralentizada reduce la eficiencia del proceso de emparejamiento entre empresas y demandantes de empleo. Por el contrario, la tasa de vacantes ejerce un impacto positivo sobre las colocaciones. Si aumenta el número de vacantes, el proceso de colocaciones se ve favorecido.
Pero los resultados más relevantes son los que se obtienen acerca de las políticas activas de empleo. Por un lado, un resultado esperado es la falta de impacto que tendrían los servicios de promoción sobre la tasa de colocaciones, ya sean las medidas para el fomento del empleo o los servicios incluidos en el Plan Nacional de Acción para el Empleo. Estos servicios actúan incentivando contrataciones previamente decididas, por lo que no mejorarían ni empeorarían el proceso de emparejamiento.
Por otro lado, las políticas activas que sí provocan aumentos de la tasa de colocaciones de acuerdo a los resultados del modelo planteado son los servicios de formación. Una mayor formación reduce la heterogeneidad presente en el mercado de trabajo entre oferta y demanda, ya que una mejora en la cualificación de los trabajadores acercará sus perfiles a los demandados por las empresas.
Por último, los resultados de la estimación de la función de emparejamiento indican efectos mixtos de los servicios de intermediación. Los servicios de orientación profesional, los servicios que utilizan técnicas instrumentales y las actuaciones de orientación para el autoempleo impactan positivamente (aunque con un retardo desigual) sobre la tasa de colocaciones. En sentido contrario afectan los servicios de atención personalizada, los servicios de información profesional y el seguimiento de los itinerarios personalizados de inserción que se incorporan en el Programa Activa. Estos tres tipos de políticas ejercen un efecto negativo sobre la tasa de colocaciones.
Impacto agregado de las políticas activas en la economía aragonesa
El impacto agregado mide el efecto de las políticas activas de empleo implementadas por el INAEM sobre el conjunto de la economía aragonesa durante el periodo 2015-2018. El mecanismo por el cual estas políticas afectan a la actividad económica agregada aragonesa se fundamenta en la creación de empleo que, de otra manera, prescindiendo de los servicios ofrecidos por este organismo, no se hubiera originado. Esta generación de empleo adicional incrementa la fuerza de trabajo lo que, a su vez, aumenta la producción.
Con este fin, se han adoptado dos perspectivas. Por un lado, y a partir de los resultados obtenidos en el análisis de los efectos individuales, se ha efectuado el análisis microeconómico. Este análisis consta de dos pasos. Primero, se calcula la ganancia agregada neta en términos de empleo de cada tipo de política activa. Después, si se considera la productividad laboral media de Aragón, puede obtenerse el valor de la producción que se ha creado gracias a las políticas activas del INAEM. Estos resultados se han presentado en términos relativos al PIB aragonés. Las conclusiones alcanzadas apuntan a un aumento del PIB del 1%, 1,6%, 1,1% y 0,9% en cada uno de los años del periodo 2015-2018. Estos incrementos están dominados por los efectos generados por los servicios de intermediación, que generan un aumento del PIB de, aproximadamente, 0,5% en cada año considerado.
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Por otro lado, se ha examinado la misma cuestión desde la perspectiva funcional, para lo que se ha hecho uso de la función de emparejamiento estimada en el Capítulo 8. La ventaja de esta metodología es que, a diferencia de la perspectiva microeconómica que tiene en cuenta únicamente la agregación de los efectos individuales, contempla tanto las externalidades positivas como las negativas originadas por la intervención del INAEM en el mercado de trabajo aragonés. Es decir, arroja conclusiones acerca del impacto neto sobre la economía. De acuerdo a este análisis, el PIB aragonés se incrementa un 0,5% en 2015, un 0,8% en 2016, un 0,8% en 2017 y un 1,1% en 2018. Estos aumentos se deben, principalmente, a las políticas de intermediación, aunque las actividades formativas también desempeñan un papel significativo en este sentido.
Posteriormente, tanto desde la perspectiva microeconómica como desde la funcional, se ha realizado un análisis comparativo del gasto efectuado en la implementación de las políticas activas y del valor de la producción generado por estas acciones. Para ello, se ha calculado el multiplicador de las políticas activas, cifra que indica el valor de la producción generada por cada unidad monetaria ejecutada en estas acciones. Si este valor es mayor que uno, significa que cada euro ejecutado genera más de uno en valor de producción. Si, por el contrario, es menor que uno, el coste de aplicar las políticas activas es superior a la actividad económica que genera, por lo que éstas serían deficitarias. Desde la perspectiva microeconómica, se ha obtenido que el multiplicador toma los valores 4,1, 6,5, 4,1 y 3,4 en los años 2015, 2016, 2017 y 2018, respectivamente. Esto implica que, para todos los años considerados, el beneficio económico agregado generado por las políticas activas desarrolladas por el INAEM es superior a su coste y que, por tanto, su implementación es favorable para la economía aragonesa. Desde la perspectiva funcional, que contempla los efectos netos de las políticas, es decir, tanto los efectos individuales como las externalidades positivas y negativas, se han obtenidos los siguientes valores del multiplicador: 2,2, 3,3, 3 y 4 para los años considerados. Por tanto, también este análisis apunta a un impacto agregado beneficioso para la economía con respecto al coste de las políticas activas, siendo su eficiencia mayor en el año 2018.
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207
INDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Evolución del presupuesto total del INAEM y el de políticas de promoción ...... 17 Cuadro 2: Evolución de las diferentes medidas de políticas de promoción del INAEM ..... 19 Cuadro 3: Porcentaje del gasto en los diferentes programas de emprendedores sobre el
total de presupuesto de emprendedores ........................................................... 23 Cuadro 4: Contribución a la reducción del desempleo de los diferentes programas de
emprendedores (1) ............................................................................................. 24 Cuadro 5: Importe total y unitario de los programas de Promoción de empleo estable y de
contratación de personas con discapacidad. ...................................................... 29 Cuadro 6: Programa Centros Especiales de Empleo (CEE) .................................................. 30 Cuadro 7: Beneficiarios de promoción de empleo en los programas seleccionados ......... 33 Cuadro 8: Evolución del gasto en los diferentes grupos de medidas de políticas de formación 36 Cuadro 9: Presupuesto convocado, adjudicado y el coste de acciones finalizadas ............ 37 Cuadro 10: Plan de formación destinado a trabajadores desempleados .......................... 38 Cuadro 11: Plan de formación destinado prioritariamente a trabajadores ocupados ...... 39 Cuadro 12: Número de alumnos por tipo de formación .................................................... 41 Cuadro 13: Distribución de los alumnos formados por sexo .............................................. 42 Cuadro 14: Cursos, horas de formación, coste por curso y por alumno ............................ 42 Cuadro 15: Número de matrículas y de personas desempleadas en cada año ................. 43 Cuadro 16: Evolución de alumnos formados en los diferentes programas de formación . 43 Cuadro 17: Tasa de inserción en el mercado laboral de alumnos formados ..................... 44 Cuadro 18: Evolución del presupuesto ejecutado de políticas de intermediación y su
porcentaje sobre el total. ................................................................................. 44 Cuadro 19: Evolución del presupuesto en políticas de intermediación ............................. 46 Cuadro 20: Número de servicios de intermediación por provincia .................................... 47 Cuadro 21: Evolución del total de colocaciones de demandantes, colocaciones directas y
con servicios previos ......................................................................................... 49 Cuadro 22: Número de contratos y puestos ofertados ...................................................... 49 Cuadro 23: Variables explicativas de la participación en promoción de empleo ............... 64 Cuadro 24: Probabilidad de participar en programas de promoción de empleo............... 66 Cuadro 25: Diferencial de la promoción en el tiempo trabajado según sexo .................... 73 Cuadro 26: Diferencial en el tiempo trabajado según provincia ........................................ 74 Cuadro 27: Diferencial en el tiempo trabajado según duración del desempleo ................ 75 Cuadro 28: Variables explicativas de la probabilidad de recibir intermediación ............... 81 Cuadro 29: Resultados de la estimación de la probabilidad de participar en las actividades
de intermediación (medias anuales)* .............................................................. 83 Cuadro 30: Ganancias en la en la estabilidad laboral debidas a la intermediación ....... 93 Cuadro 31: Cuantificación del efecto de los servicios de intermediación sobre el tiempo 98 Cuadro 32: Variables explicativas de la probabilidad de participar en formación ........... 103 Cuadro 33: Probabilidad de participar en cursos de formación ....................................... 105 Cuadro 34: Probabilidad de los menores de 30 de participar en programas de promoción
de empleo ....................................................................................................... 129
208
Cuadro 35: Resultados de la estimación de la probabilidad de participar en las actividades de intermediación (medias anuales): menores de 30 años ........................... 135
Cuadro 36: Ganancia por la intermediación en el número de meses trabajados: menores de 30 años ............................................................................................................ 142
Cuadro 37: Probabilidad de participar en cursos de formación: menores de 30 años .... 145 Cuadro 38: Función de producción de las políticas de empleo a nivel comarcal ............. 155 Cuadro 39: Niveles de eficiencia de las comarcas aragonesas: Período 2015-2018 ........ 157 Cuadro 40: Resumen de las variaciones de los niveles de eficiencia de las comarcas
aragonesas: Período 2015-2018 ..................................................................... 159 Cuadro 41: Relación entre el número de actuaciones en políticas activas y el número de
desempleados. Promedio 2015-2018 ............................................................. 161 Cuadro 42: Variación interanual promedio de los indicadores de intensidad. ................ 162 Cuadro 43: Grupos de pertenencia de las comarcas según indicadores de intensidad ... 165 Cuadro 44: Agrupaciones de las comarcas aragonesas .................................................... 175 Cuadro 45: Estimación de la ecuación de emparejamiento. Efectos de las políticas ....... 177 Cuadro 46: Meses adicionales trabajados por los beneficiarios de políticas activas ....... 184 Cuadro 47: Ganancia en términos empleo. Cálculo microeconómico .............................. 185 Cuadro 48: Ganancia en términos de empleo. Cálculo funcional .................................... 188
209
INDICE DE FIGURAS
Figura 1: Distribución de los fondos del presupuesto del INAEM según el tipo de procedencia ......................................................................................................... 15
Figura 2: Evolución del presupuesto asignado y ejecutado y % ejecución ........................ 16 Figura 3: Evolución del presupuesto como porcentaje del PIB ......................................... 16 Figura 4: Evolución del presupuesto asignado, ejecutado y % ejecución en políticas de
promoción ........................................................................................................... 18 Figura 5: Presupuesto asignado y ejecutado en promoción como % del PIB .................... 18 Figura 6: Evolución del porcentaje de políticas de promoción de empleo sobre el
presupuesto total del INAEM .............................................................................. 20 Figura 7: Porcentaje del gasto en programas de emprendedores, contratación y empleo
social sobre el total del presupuesto de políticas de promoción ....................... 21 Figura 8: Presupuesto asignado y ejecutado de emprendedores ..................................... 22 Figura 9: Evolución de gasto en los diferentes programas de emprendedores ................ 22 Figura 10: Apoyo a la creación de empleo en cooperativas y sociedades laborales ........... 24 Figura 11: Evolución del presupuesto ejecutado de promoción del empleo autónomo .... 25 Figura 12: Programas de promoción de Agentes de empleo y desarrollo local (AEDL) y
Empresas MILE .................................................................................................... 26 Figura 13: Presupuesto total asignado y ejecutado en políticas de contratación ............... 27 Figura 14: Distribución del gasto en contratación estable .................................................. 28 Figura 15: Evolución del gasto en empleo estable .............................................................. 28 Figura 16: Programa de integración de personas con discapacidad en Centros Especiales
de Empleo (CEE) ................................................................................................ 31 Figura 17: Programa ARINSER .............................................................................................. 31 Figura 18: Beneficiarios de los programas de promoción de empleo ................................. 32 Figura 19: Porcentaje del total de beneficiarios de políticas de promoción sobre el total de
parados en Aragón .............................................................................................. 32 Figura 20: Evolución del presupuesto asignado y ejecutado en políticas de formación ..... 35 Figura 21: Presupuesto ejecutado en políticas de formación como porcentaje del PIB
aragonés .............................................................................................................. 35 Figura 22: Porcentaje del gasto en los diferentes grupos de medidas sobre el total de
presupuesto ejecutado en políticas de formación ............................................. 36 Figura 23: Distribución del gasto de formación en formación trabajadores desempleados;
Escuelas Taller y Talleres de Empleo y Formación trabajadores prioritariamente ocupados. ............................................................................................................ 37
Figura 24: Gasto en formación destinado a trabajadores desempleados ........................... 38 Figura 25: Plan de formación destinado prioritariamente a trabajadores ocupados ......... 39 Figura 26: Presupuesto ejecutado de los programas Escuelas Taller y Talleres de Empleo 40 Figura 27: Porcentaje de total alumnos formados sobre la población activa de Aragón ... 41 Figura 28: Presupuesto ejecutado en programas de intermediación ................................. 45 Figura 29: Porcentaje de trabajadores inscritos como demandantes de empleo sobre
población activa .................................................................................................. 46 Figura 30: Porcentaje de parados sobre demandantes de empleo ..................................... 47
210
Figura 31: Porcentaje de mujeres que reciben servicios de intermediación ...................... 48 Figura 32: Colocaciones gestionadas por el INAEM ............................................................. 50 Figura 33: Efecto de algunas variables seleccionadas en la probabilidad de participar en
promoción de empleo ......................................................................................... 68 Figura 34: Efectos diferenciales de las medidas de promoción de empleo sobre la
probabilidad estar trabajando: Periodo 2015-2018 ........................................... 70 Figura 35: Efectos diferenciales de las medidas de promoción de empleo sobre la
probabilidad estar trabajando: Periodo 2010-2014 ........................................... 71 Figura 36: Ganancia en el número de meses trabajados por la promoción ........................ 71 Figura 37: Efecto diferencial medio de la promoción según sexo ....................................... 72 Figura 38: Efecto diferencial medio de la promoción de empleo por provincia ................. 73 Figura 39: Efecto diferencial medio de la promoción según duración del desempleo ....... 74 Figura 40: Coeficientes estimados del efecto del género y la nacionalidad en el acceso a los
servicios de intermediación ................................................................................ 84 Figura 41: Efecto estimado de la edad en el acceso a servicios de intermediación ......... 84 Figura 42: Influencia de la educación en el acceso a los servicios de intermediación ........ 85 Figura 43: Efecto de ser parado de larga duración y de recibir prestación en el acceso a los
servicios de intermediación ................................................................................ 85 Figura 44: Efecto de tener una discapacidad en el acceso a servicios de intermediación 86 Figura 45: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de salir del
desempleo: periodo 2015-2018 .......................................................................... 87 Figura 46: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de salir del
desempleo: periodo 2010-2014 .......................................................................... 88 Figura 47: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de seguir
empleado: periodo 2015-2018 ........................................................................... 89 Figura 48: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de seguir
empleado: periodo 2010-2014 ........................................................................... 89 Figura 49: Ganancias en el número de meses empleado por la intermediación ................ 90 Figura 50: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo para hombres debidas a la
intermediación .................................................................................................... 91 Figura 51: Ganancias comparadas hombres/mujeres en la probabilidad de salir del paro
debidas a la intermediación ................................................................................ 91 Figura 52: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado de los hombres y mujeres
debidas a la intermediación ................................................................................ 92 Figura 53: Ganancias comparadas hombres/mujeres en la probabilidad de seguir empleado
debidas a la intermediación ................................................................................ 92 Figura 54: Efecto de la tutoría individual sobre la empleabilidad y la estabilidad .............. 94 Figura 55: Efecto de la atención personalizada sobre la empleabilidad y la estabilidad .... 95 Figura 56: Efecto de la información profesional sobre la empleabilidad y la estabilidad ... 96 Figura 57: Efecto de las técnicas instrumentales sobre la empleabilidad y la estabilidad .. 96 Figura 58: Efecto del asesoramiento para el autoempleo sobre la empleabilidad y la
estabilidad ........................................................................................................... 97 Figura 59: Efecto de la edad en el acceso a formación ..................................................... 106 Figura 60: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la formación:
periodo 2015-2018 ............................................................................................ 108 Figura 61: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la formación:
periodo 2010-2014 ............................................................................................ 108
211
Figura 62: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación: periodo 2015-2018 ......................................................................................................... 109
Figura 63: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación: periodo 2010-2014 ......................................................................................................... 109
Figura 64: Ganancias en tiempo que se tarda en encontrar empleo por la formación .... 110 Figura 65: Ganancias en tiempo que se está empleado durante el primer año por la
formación (meses) ............................................................................................ 111 Figura 66: Ganancias en la probabilidad de encontrar empleo debidas a la formación por
género ............................................................................................................... 112 Figura 67: Efecto diferencial medio de la formación en la probabilidad de encontrar empleo
según sexo ......................................................................................................... 113 Figura 68: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación por
género ............................................................................................................... 113 Figura 69: Efecto diferencial medio de la formación en la probabilidad de seguir empleado
según sexo ......................................................................................................... 114 Figura 70: Ganancias por provincia en la probabilidad de encontrar empleo debidas a la
formación: ......................................................................................................... 115 Figura 71: Ganancias por provincia en la probabilidad de seguir empleado debidas a la
formación .......................................................................................................... 115 Figura 72: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la formación:
según la duración del desempleo ..................................................................... 116 Figura 73: Ganancias medias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la
formación según la duración del desempleo .................................................... 117 Figura 74: Ganancias en estabilidad laboral debidas a la formación según la duración del
desempleo ......................................................................................................... 117 Figura 75: Ganancias medias en estabilidad laboral debidas a la formación según la duración
del desempleo ................................................................................................... 118 Figura 76: Tasa de paro. Aragón y España ......................................................................... 123 Figura 77: Paro registrado menores de 30 años. Aragón .................................................. 124 Figura 78: Paro registrado por sexo. Aragón ..................................................................... 124 Figura 79: Paro registrado de larga duración. Aragón ....................................................... 125 Figura 80: Participantes en el Programa para la contratación de inscritos en el Sistema
Nacional de Garantía Juvenil............................................................................. 126 Figura 81: Ejecución presupuestaria Empleo Garantía Juvenil .......................................... 126 Figura 82: Efectos diferenciales de las medidas de promoción de empleo sobre la
probabilidad estar trabajando, menores de 30 años: Periodo 2015-2018 ...... 130 Figura 83: Ganancia en el número de meses trabajados por la promoción: menores de 30
años ................................................................................................................... 131 Figura 84: Evolución anual del número de demandantes inscritos en Garantía Juvenil ... 132 Figura 85: Demandantes de empleo inscritos en Garantía Juvenil por provincia ............. 132 Figura 86: Beneficiarios del convenio entre el INAEM y las cámaras oficiales .................. 133 Figura 87: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de salir del
desempleo: menores de 30 años ...................................................................... 136 Figura 88: Efectos diferenciales de la intermediación sobre la probabilidad de seguir
empleado: menores de 30 años ....................................................................... 137 Figura 89: Ganancias en el número de meses empleado por la intermediación: menores de
30 años .............................................................................................................. 137
212
Figura 90: Ganancias comparadas hombres/mujeres debidas a la intermediación: menores de 30 años ......................................................................................................... 138
Figura 91: Efecto de los servicios de intermediación sobre la empleabilidad y la estabilidad en los menores de 30 años ............................................................................... 140
Figura 92: Efecto de los servicios de intermediación sobre la empleabilidad y la estabilidad en los menores de 30 años (continuación) ....................................................... 141
Figura 93: Programa de alternancia con el empleo. Ejecución y coste total (Mill. €) ....... 143 Figura 94: Ganancias en la probabilidad de salir del desempleo debidas a la formación:
menores de 30 años .......................................................................................... 146 Figura 95: Ganancias en la probabilidad de seguir empleado debidas a la formación:
menores de 30 años .......................................................................................... 146 Figura 96: Ganancias en tiempo que se está empleado durante el primer año por la
formación (meses): menores de 30 años ......................................................... 147 Figura 97: Efecto diferencial medio de la formación según sexo: menores de 30 años ... 148 Figura 98: Eficiencia promedio para el periodo 2015-2018 .............................................. 158 Figura 99: Distribución espacial de la intensidad de los programas de promoción para el
empleo .............................................................................................................. 166 Figura 100: Distribución espacial de la intensidad de los programas de intermediación 167 Figura 101: Distribución espacial de la intensidad de los programas de intermediación
(Continuación) ................................................................................................ 168 Figura 102: Distribución espacial de la intensidad de los programas de formación para el
empleo ............................................................................................................ 169 Figura 103: Impacto agregado de las políticas activas y presupuesto del INAEM (% del PIB).
Cálculo microeconómico ................................................................................ 186 Figura 104: Multiplicador de las políticas activas del INAEM (cálculo microeconómico) 187 Figura 105: Impacto agregado de las políticas activas y presupuesto del INAEM (% del PIB).
Cálculo funcional............................................................................................. 189 Figura 106: Multiplicador de las políticas activas del INAEM (cálculo funcional) ............. 190
