ESTUDIO DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES EN ...
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Estudio de las reformas tributarias recientes en América Central
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Estudio de las reformas
tributarias recientes en America Central
Estudio de las reformas
tributarias recientes
en América Central
Dorval José Carías SamayoaAgosto de 2011
Aviso legal
El International Tax Compact (ITC) es una iniciativa promovida por el Ministerio Federal
de Cooperacio n Econo mica y Desarrollo (BMZ) de Alemania para fortalecer la cooperacio n
internacional con paises en vias de desarrollo en el combate contra la evasio n y el fraude fiscal.
La realizacio n de la iniciativa fue encargada a la Deutsche Gesellschaft fu r Internationale
Zusammenarbeit (GIZ) GmbH y al Grupo Bancario Kfw.
Publicado por
Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
Secretaría ITC, Godesberger Allee 119
53175 Bonn, Alemania
T +49 228 24 93 4-160
F +49 228 24 93 4-215
I www.taxcompact.net
Por encargo del
Ministerio Federal de Cooperacio n Econo mica y Desarrollo de Alemania (BMZ)
I www.bmz.de
Autor
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI
12 Avenida 14-41, zona 10, Colonia Oakland Guatemala, Guatemala
Telefonos: (502) 2367- 1807 / 08 y 2367-0480 / 81
www.icefi.org
Bajo la supervisio n de:
Hugo Noe Pino, Icefi
Ricardo Barrientos, Icefi
Maria Castro, Icefi
Diseno grafico
Gudrun Barenbrock, Colonia
Bonn, Abril 2012
Reimpresio n de
”Estudio de las reformas tributarias recientes en Ame rica Central“ Icefi,
Guatemala: Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, 2011, 94 p.
ISBN: 978-9929-8123-1-4
Presentación
La gran recesión de la economía internacional registrada durante 2008-2009,
no sólo interrumpió el período de crecimiento más alto que ha tenido la región
centroamericana en muchas décadas, sino también afectó las finanzas
públicas de los países al reducir sustancialmente sus ingresos fiscales. La
respuesta de los gobiernos incluyó el impulso de reformas tributarias que
permitieran recuperar el espacio fiscal perdido.
En todos los países del Istmo se presentaron propuestas con diversos compo-
nentes y matices. El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi),
tiene la satisfacción de presentar al público regional su décimo cuarto Boletín
de Estudios Fiscales (BEF), titulado “Las reformas tributarias recientes en
Centroamérica”. Este BEF 14 tiene como objetivo presentar, analizar y
contrastar las propuestas presentadas y las reformas finalmente aprobadas,
destacando sus principales elementos y orientaciones.
Como se podrá apreciar, los sistemas tributarios de los países de la región,
salvo el de Panamá, son fuertemente sensibles a los choques externos, y se
caracterizan por contar con administraciones tributarias en proceso de
fortalecimiento y con pocas herramientas de fiscalización, en particular en lo
referente a la tributación internacional. Aunque las reformas propuestas se
enfocaron en resolver parcialmente esta problemática, lo aprobado en muchos
casos dista de lo propuesto, mostrando el efecto de la correlación de fuerzas
políticas en el seno de cada sociedad de la región. Es más, países como
Guatemala y Costa Rica fueron de los primeros en presentar propuestas, pero
permanecen en discusión y su aprobación es incierta.
Uno de los aspectos a destacar de este BEF 14 es que pese a que se han dado
pequeños avances en la búsqueda de resolución de los problemas estructurales
de la fiscalidad en la región, todavía hay mucho terreno por andar. Las reformas
aprobadas parecen más encaminadas a resolver problemas coyunturales de
insuficiencia de ingresos, que lograr cambios de fondo como la inequidad del
sistema tributario, la rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos,
y la calidad, efectividad y eficiencia del gasto.
El Icefi agradece a Dorval Carías, consultor asociado, por la elaboración de
este boletín, y a Christian Aid, Tax Justice Network, la Embajada de Suecia
en Guatemala y a la Unión Europea por su financiamiento. La presente
investigación es también una muestra más de la colaboración que el Icefi ha
presentación | 3
establecido con organizaciones con objetivos afines: promover sociedades
democráticas, justas y prósperas con la convicción que la política fiscal tiene
un rol importante que jugar. Por ello, este documento se elaboró como insumo
de trabajo para la naciente Red Centroamericana de Justicia Fiscal, a la cual
pertenece el Icefi, esfuerzo al que deseamos el mejor de los desarrollos.
Finalmente queremos expresar que las perspectivas de crecimiento bajo para
los próximos años, en el mejor de los casos, tanto en los países desarrollados
como de las economías centroamericanas, requieren de verdaderas reformas
fiscales. Reformas que promuevan crecimiento equitativo y coadyuven a
proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad de los avatares de la
economía internacional.
Hugo Noé Pino
Director Ejecutivo
4 | presentación
contenido | 5
Contenido
Siglas y abreviaturas 7
I. Introducción 9
1.1 Consideraciones teóricas sobre las reformas tributarias 10
1.1.1 ¿Qué es una reforma tributaria? 10
1.1.2 Tipología de las reformas tributarias 10
1.2 Los sistemas tributarios vigentes en América Central 11
II. Las finanzas públicas en América Central (2005 – 2010) 13
2.1 Situación previa a la crisis 13
2.1.1 Guatemala 14
2.1.2 El Salvador 14
2.1.3 Honduras 15
2.1.4 Nicaragua 15
2.1.5 Costa Rica 16
2.1.6 Panamá 16
2.2 El impacto de la crisis 17
2.3 Las respuestas de los Gobiernos frente a la crisis 22
2.3.1 Programas de gasto público y subsidios 22
2.3.2 Reformas tributarias 25
III. Las reformas tributarias de 2008 – 2011 28
3.1 Las propuestas de reforma 28
3.1.1 Guatemala 32
3.1.2 El Salvador 35
3.1.3 Honduras 35
3.1.4 Nicaragua 37
3.1.5 Costa Rica 38
3.1.6 Panamá 39
3.2 Aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias 40
6 | contenido
3.3 Las medidas aprobadas 50
3.3.1 Guatemala 52
3.3.2 El Salvador 52
3.3.3 Honduras 55
3.3.4 Nicaragua 56
3.3.5 Costa Rica 56
3.3.6 Panamá 57
IV. Análisis de las reformas tributarias 58
4.1 Sobre el contenido de las reformas 58
4.2 El fortalecimiento de las administraciones tributarias 61
4.3 Suficiencia, equidad y justicia tributaria en los proyectos de reforma 61
4.4 La débil conexión de los esfuerzos tributarios con los avances en aduanas 62
4.5 Transparencia en el intercambio de información tributaria 64
V. Conclusiones y recomendaciones 66
VI. Referencias bibliográficas 69
VII. Anexos 70
Anexo A 70
Anexo B 71
Anexo C 86
siglas y abreviaturas | 7
Siglas y abreviaturas
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
Anep Asociación Nacional de la Empresa Privada (El Salvador)
Arena Alianza Republicana Nacionalista (El Salvador)
ASI Asociación Salvadoreña de la Industria
BID Banco Interamericano de Desarrollo
Cacif Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales,
Industriales y Financieras (Guatemala)
Camagro Cámara Agropecuaria y Agroindustrial (El Salvador)
Cepal Comisión Económica para América Latina
CES Consejo Económico y Social (El Salvador)
Ciat Centro Iberamericano de Administraciones Tributaria
CIF Costo, seguro y flete
CMCA Consejo Monetario Centroamericano
CNAP Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz
(Guatemala)
Comieco Consejo de Ministros de Integración Económica
Cosefin Consejo de Secretarios y Ministros de Finanzas y Hacienda
de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana
Cosep Consejo Superior de la Empresa Privada (Nicaragua)
DAI Derechos Arancelarios a la Importación
DGI Dirección General de Ingresos (Nicaragua)
FMI Fondo Monetario Internacional
Fosalud Fondo Solidario para la Salud (El Salvador)
Fosdeh Foro Social de la Deuda Externa y el Desarrollo de Honduras
(Honduras)
Fusades Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
(El Salvador)
8 | siglas y abreviaturas
Gatt Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas
GPDF Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (Guatemala)
HIPC Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados
(por sus siglas en inglés)
Icefi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
Ietaap Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos
de Paz (Guatemala)
IGV Impuesto General sobre Ventas
IPC Índice de Precios al Consumidor
IR Impuesto a la Renta (Nicaragua y Costa Rica)
ISR Impuesto sobre la Renta
(Guatemala, Honduras, El Salvador y Panamá)
ISO Impuesto de Solidaridad (Guatemala)
IVA Impuesto al Valor Agregado
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (Guatemala)
Mingob Ministerio de Gobernación (Guatemala)
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OMC Organización Mundial del Comercio
ONG Organización No Gubernamental
PNERE Programa Nacional de Emergencia y Recuperación Económica
(Guatemala)
RED Regiones Especiales de Desarrollo (Honduras)
SAT Superintendencia de Administración Tributaria (Guatemala)
UDP Unión de Personas (El Salvador)
Ulip Unión de Lucha Integral del Pueblo (Panamá)
I. Introducción
La crisis económica y financiera internacional impactó negativamente las
finanzas públicas de la mayoría de los países de América Central. Para 2008 y
2009, la contracción del comercio exterior de la región incidió en una caída sin
precedentes del crecimiento de los ingresos de los Gobiernos; en particular, los
tributarios asociados con las importaciones. Estos impuestos conexos al
comercio exterior constituyen un componente significativo de las estructuras
tributarias de los países y, por ende, de los ingresos corrientes de los Estados.
La caída de los ingresos tributarios, la ejecución de políticas contracíclicas de
gasto público y, en algunos casos, aumentos significativos de los sueldos y
salarios de los empleados del sector público, incidieron en incrementos
importantes en el déficit fiscal y, consecuentemente, en un alza en la deuda
pública de los países de la región. Derivado de esta situación se propusieron
medidas de política y administración tributaria que permitieron coadyuvar a
revertir la tendencia creciente del déficit fiscal.
Los Gobiernos de los seis países de América Central elaboraron proyectos de
reforma tributaria. Algunos de éstos fueron presentados para consideración de
las asambleas legislativas, lográndose, en ciertos casos, la aprobación de casi
toda la reforma propuesta, mientras que, en otros, únicamente se consiguieron
algunas medidas de apoyo a la administración tributaria.
Las propuestas incluidas en los proyectos e iniciativas de ley de cada reforma
tuvieron el objetivo de fortalecer la recaudación tributaria en el corto plazo.
Aunado al logro de la recuperación de la recaudación tributaria, incluyeron
algunas medidas orientadas a procurar mejoras en la equidad y justicia de los
sistemas tributarios, principalmente mediante el aumento de la cobertura en
los impuestos directos. Sin embargo, las reformas aprobadas por las asambleas
legislativas no necesariamente atendieron las adecuaciones estructurales
propuestas, con lo que en algunos de los países de la región se mantiene la
vulnerabilidad de los sistemas tributarios a los choques externos.
El presente estudio tiene como propósito la descripción y análisis de las
principales medidas tributarias propuestas por los Gobiernos de América
Central para enfrentar el impacto de la crisis económica y financiera
internacional en sus ingresos fiscales.
introducción | 9
1.1 Consideraciones teóricas sobre lasreformas tributarias
1.1.1 ¿Qué es una reforma tributaria?
En este estudio se define reforma tributaria como el cambio intencional del
sistema tributario vigente en un país, caracterizado por:
• Cambios sistémicos en los parámetros de los impuestos, formulados
mediante la modificación de objetivos de la política tributaria y de los
medios de implementación.
Esto puede ocurrir por:
ß Cambios significativos en la estructura tributaria;
ß Introducción de nuevos impuestos;
ß Modificaciones intencionales en los elementos que tienen un impacto
significativo en la incidencia tributaria.
• Cambios intencionales en la carga tributaria.
• Optimización de la administración tributaria.
1.1.2 Tipología de las reformas tributarias
Para facilitar el análisis, en este estudio se adoptará la tipología de las
reformas tributarias propuesta por Lerda (2002: 3):
Reformas tipo A:
Incluyen adecuar las normas y procedimientos que las administraciones
tributarias introducen con el fin de perfeccionar las disposiciones vigentes;
fortalecer sus mecanismos de control y fiscalización; facilitar el cumplimiento
de las obligaciones y consolidar la seguridad jurídica de los contribuyentes.
Estas medidas son generalmente impulsadas e implementadas por la propia
administración tributaria, la cual, dependiendo de su calidad y capacidad de
implementación, puede lograr una importante movilización de recursos.
Reformas tipo B:
Incluye las reformas ,fundamentales’, es decir, aquellas que implican una
modificación sustancial o total del sistema tributario vigente. Estas reformas
estructurales pueden originarse por cambios de régimen político, reformas
constitucionales con fuertes componentes fiscales, implementación de
simplificaciones radicales del sistema tributario, entre otros.
10 | consideraciones teóricas sobre las reformas tributarias
los sistemas tributarios vigentes en América Central | 11
Reformas tipo C:
En este tipo de reformas se incluyen:
• Modificaciones legales orientadas a propósitos recaudatorios; o
• Disposiciones que persiguen la neutralidad recaudatoria.
Entre ellas: sustitución de una base por otra; compensación a eventuales
perdedores ante un aumento de tasa mediante algún tipo de beneficio
fiscal, ente otras.
Algunas de las reformas tributarias planteadas por los Gobiernos de América
Central a partir de 2008 fueron muy amplias. Incluyeron propuestas de
disposiciones que fortalecían la relación contribuyente-administración
tributaria; modificaban sustancialmente algunos de los principales impuestos
vigentes; aumentaban la carga tributaria con propósitos esencialmente
recaudatorios, así como otras que perseguían la neutralidad recaudatoria.1
A continuación se presentan la descripción de los sistemas tributarios vigentes
en los países; un análisis de la situación de las finanzas públicas en América
Central previo a la crisis financiera internacional, así como su efecto sobre los
ingresos tributarios; la respuesta de los Gobiernos en la búsqueda de movilizar
recursos adicionales para la preservación de la estabilidad macroeconómica y
la decisión de las asambleas legislativas al respecto.
1.2 Los sistemas tributarios vigentes en América Central
Previo a la crisis, los sistemas tributarios vigentes en los países de América
Central – excepto el de Panamá – presentaban una estructura sesgada
principalmente hacia los impuestos indirectos, en particular: el impuesto a las
ventas o al valor agregado (IVA), los derechos arancelarios a la importación
(DAI), y los impuestos selectivos al consumo. En el caso de Panamá, los
impuestos directos pesaban más en su estructura impositiva.
Aunque la mayoría de las reformas tributarias impulsadas en la región se
enfocaron en el fortalecimiento de la tributación directa, las disposiciones
aprobadas por las asambleas legislativas no incidieron en cambios
significativos de la estructura tributaria de los países de Centroamérica. Sin
embargo, en Panamá el incremento del 40% en la tasa general del impuesto
de transferencia de bienes corporales muebles y la prestación de servicios
1 Los proyectos
de reforma tributaria
en Centroamérica
abarcaron las tres
clases consideradas
en la tipología.
(ITBMS, la versión panameña del IVA) coadyuvó para que, en 2010, los
impuestos indirectos pesaran prácticamente lo mismo que los directos.2
En 2010, el IVA fue el impuesto con mayor participación en la estructura
tributaria en toda la región, excepto en el caso de Panamá, donde el impuesto
sobre la renta (ISR) sigue siendo el impuesto que más recauda. Por su parte,
los impuestos selectivos al consumo son muy relevantes para Honduras y Costa
Rica y, en el caso de Panamá, destaca la importancia relativa que sigue
teniendo la recaudación de los DAI.
En el cuadro contenido en el anexo A se presenta el censo de los impuestos
vigentes en América Central.
12 | los sistemas tributarios vigentes en América Central
2 En 2009, los impuestos
indirectos significaron
el 46% de los ingresos
tributarios de Panamá,
mientras que en 2010
el 49.8%.
Cuadro 1 América Central: estructura tributaria 2010
Fuente: Icefi, con base en información de los ministerios de Hacienda y las administraciones tributarias y aduaneras de la región
las finanzas públicas en América Central | 13
II. Las finanzas públicas en
América Central (2005–2010)
2.1 Situación previa a la crisis
Durante el período 2005-2007, las finanzas públicas de los países de la
región, salvo en los casos de Guatemala y Honduras, registraron superávit o
déficit bajos y con tendencia decreciente. Estos resultados positivos fueron
el resultado combinado de:
• Crecimiento económico registrado en América Central;
• Aumento de los ingresos tributarios como resultado de la
implementación de algunas reformas fiscales y del fortalecimiento de
las administraciones tributarias y aduaneras, así como elinicio del cho-
que externo3 de los precios internacionales de algunos transables, en
particular, del petróleo y sus derivados;4
• Control del gasto público.
En el cuadro a continuación se presenta el resultado presupuestario del
Gobierno central para el período 2005-2010.
3 Incremento de precios
sin precedentes en
algunos transables,
principalmente el precio
del barril de petróleo
y de algunos granos.
4 En la perspectiva
tributaria, el fuerte
aumento de los precios
del petróleo incidió
principalmente en una
ampliación de la base
gravable del IVA
importaciones. Este
efecto precio superó
significativamente
las reducciones de
la demanda de
combustibles que se
verificaron en la región.
Este aumento temporal
de ingresos benefició
de manera relativa
a todos los países
centroamericanos.
Fuente: ministerios de Hacienda, bancos centrales y Fondo Monetario Internacional (FMI)
Cuadro 2 América Central: resultado presupuestario del Gobierno central (2005-2010); Porcentajes del PIB
2.1.1 Guatemala
En 2005, la recaudación tributaria de la administración central5 sufrió una
reducción producto de la suspensión decretada por la Corte de Constitucionali -
dad a la vigencia de las leyes que normaban algunos impuestos. Sin embargo,
a partir de ese año se implementaron medidas de política y de fortalecimiento
de la administración tributaria que redundaron en un incremento sostenido de
la carga tributaria, hasta superar el 12%, en 2007.
En el período 2005-2007, el gasto público de Guatemala estuvo influenciado
al alza debido a los requerimientos de recursos asociados con la necesidad de
aliviar los efectos de la tormenta tropical Stan (octubre de 2005). Estos
incrementos de gasto, que significaron montos equivalentes a casi un 0.5% del
PIB, evitaron que la mejora significativa en los ingresos tributarios se reflejara
en una reducción del déficit fiscal y, aunque éste se incrementó en 2006, en
2007 se redujo en medio punto del PIB. En 2005, el financiamiento del
déficit se realizó principalmente mediante recursos internos, incluyendo
disponibilidades de la caja del Gobierno. Sin embargo, durante 2006 y 2007,
el déficit se financió con recursos externos, por lo que el financiamiento
obtenido mediante la colocación de bonos del Tesoro en el mercado doméstico
fue destinado al fortalecimiento de la posición del Gobierno con el Banco cen-
tral (incremento en los recursos de caja).
2.1.2 El Salvador
Los ingresos tributarios de El Salvador crecieron significativamente desde
2005 hasta lograr situarse en 14.1% del PIB, en 2007.6 Este incremento fue
resultado del crecimiento sostenido de la economía, un repunte importante de
las importaciones en 2006, y del impacto de una reforma tributaria con un
fuerte énfasis en la necesidad de dotar a la administración tributaria de
instrumentos de fiscalización de los impuestos internos y procurar mejoras en
las aduanas.
Hasta 2007 el gasto público en inversión física se mostró estable y en niveles
bajos, en alrededor de 1% del PIB, mientras que el gasto corriente registró un
crecimiento acelerado como porcentaje del PIB, debido principalmente a
incrementos en las transferencias al sector privado. Sin embargo, el aumento
de los ingresos tributarios fue suficiente para que el déficit evidenciara una
caída sostenida hasta situarse en 0.3% del PIB, en 2007. Durante el período,
el déficit fue financiado mediante préstamos externos y emisiones de bonos en
los mercados internacional y doméstico (incluyendo certificados previsionales
para el pago de pensiones).
14 | situación previa a la crisis
5 Según el ”Manual
de clasificaciones
presupuestarias para
el sector público
de Guatemala“, la
administración central
es un componente del
Gobierno central e
incluye al Organismo
Legislativo, Organismo
Judicial, Presidencia,
ministerios de Estado,
secretarías, órganos
de control jurídico-
administrativo y órganos
de control político.
6 Durante el período
2005–2007, los
ingresos tributarios de
El Salvador registraron
un crecimiento
promedio de 14.3%.
2.1.3 Honduras
Como resultado de la implementación de una reforma tributaria y de medidas
de fortalecimiento de la Dirección Ejecutiva de Ingresos (que administra los
tributos internos y las aduanas), entre 2005 y 2007 la recaudación tributaria
creció casi en dos puntos porcentuales del PIB. Durante 2006, el gasto
corriente se redujo como consecuencia de una contracción del pago de
intereses de la deuda resultado de la concesión de la deuda externa en el
marco de la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus
siglas en inglés). Es así como, en ese año, el déficit fiscal se redujo a la mitad.
Sin embargo, las cuentas fiscales de 2007 fueron impactadas negativamente
por las siguientes medidas procíclicas impulsadas por el Gobierno central:
• Incremento salarial en términos nominales de 25% a empleados
públicos (aumento de 12% como porcentaje del PIB);
• Aplicación de subsidios.
Estas medidas redundaron en que el déficit fiscal del Gobierno central se
situara en 2.7% del PIB en 2007. En cuanto al origen del financiamiento, en
2005 el déficit fiscal del Gobierno central se cubrió totalmente con recursos
externos, lo cual contrasta con el hecho de que en 2007 el déficit fiscal se
financiara principalmente mediante endeudamiento interno.
2.1.4 Nicaragua
La carga tributaria del Gobierno central de Nicaragua creció cerca de 1.5
puntos porcentuales entre 2005 y 2007, como resultado del aumento
sostenido del crecimiento económico y del impacto de una reforma amplia de
las administraciones tributaria y aduanera. Las donaciones – que significaron
en algunos años hasta el 20% de los ingresos totales del Gobierno central – se
mantuvieron prácticamente constantes en alrededor del 3.7% del PIB.
Aunque en 2007 se registró un incremento significativo en términos reales del
gasto en sueldos y salarios, los pagos reales por intereses de la deuda,
principalmente externa, se redujeron. Debido a la baja ejecución, el gasto de
capital permaneció prácticamente invariable como porcentaje del PIB. De esa
cuenta, el resultado presupuestario pasó de déficit, en 2005, a superávit
creciente en 2006 y 2007.7 En estos años de resultados positivos de las
finanzas públicas, los recursos externos del crédito público fueron orientados
a la reducción del saldo de la deuda interna y al incremento de las
disponibilidades en la caja del Gobierno.
situación previa a la crisis | 15
7 Medido por el lado
de las necesidades
de financiamiento.
2.1.5 Costa Rica
La aceleración del crecimiento económico así como el choque externo de
precios y medidas de fortalecimiento de las administraciones tributaria y
aduanera incidieron en el aumento sostenido de la carga tributaria del
Gobierno central durante el período 2005-2007. En este lapso se realizaron
repetidos anuncios de la presentación de una reforma tributaria integral
(principalmente el ISR), sin que llegara a materializarse.
En este período, el gasto público total creció moderadamente, registrándose
una reducción en el pago de intereses de la deuda pública, así como una
política de reorientación del gasto público. La implementación de la política
de reducción del endeudamiento público redundó en que el resultado
presupuestario pasara de un déficit de 2.8% del PIB, en 2005, a un leve
superávit de 0.3% del PIB, en 2007. En este período, el déficit se financió con
recursos internos y se redujo el saldo de la deuda externa.
2.1.6 Panamá
Como resultado del crecimiento económico sostenido y acelerado y de las
reformas estructurales implementadas en la administración tributaria, desde
2005 y hasta el impacto de la crisis, se registró en Panamá un crecimiento
sostenido de la carga tributaria.
En el período 2005-2007 el principal objetivo de la política fiscal fue el
aumento del ahorro corriente. En ese sentido, aunado a las medidas adoptadas
en materia de ingresos, se ejecutaron políticas de gasto público que tuvieron
como efecto la reducción de:
• Gasto corriente (en relación con los ingresos corrientes);
• Sueldos y salarios (respecto del gasto corriente total).
El éxito de las medidas ejecutadas incidió en la reversión del resultado
deficitario de 2005, alcanzándose el superávit fiscal a partir de 2006, hasta
el impacto de la crisis (2008). De esa cuenta, Panamá logró disminuir
sostenidamente el saldo de la deuda como porcentaje del PIB.
16 | situación previa a la crisis
2.2 El impacto de la crisis
A partir de 2007, se evidenciaron en la región los efectos de factores negativos
de la economía internacional y el clima: el impacto de la crisis económica y
financiera global, el choque externo de precios generado por el incremento del
precio de los alimentos y el petróleo, así como los efectos de los desastres
causados por fenómenos naturales. El efecto de la crisis económica y
financiera global se evidenció en la desaceleración del crecimiento económico
en toda la región. Esta desaceleración se manifestó a partir del segundo
trimestre de 2008, agudizándose en el segundo semestre de ese año. La
gráfica a continuación muestra que las economías de El Salvador y Costa Rica
fueron impactadas más rápidamente, mientras que en Guatemala y Nicaragua
la incidencia de la crisis fue menor.
Este comportamiento de las economías de la región estuvo determinado
parcialmente por la caída del crecimiento mundial, la cual se asocia con una
contracción sin precedentes del comercio internacional, las dificultades de los
sectores productivos para acceder a créditos, la profunda pérdida de confianza
de los consumidores en las principales economías y las dificultades generadas
por los altos déficit fiscales que, en algunos casos, requirieron programas de
rescate. El contagio de la crisis en América Central fue igualmente sensible en
la caída de los ingresos de los Gobiernos, principalmente determinados por la
baja de las importaciones y la caída del consumo. El triángulo norte8 fue
particularmente afectado por la caída del empleo en los Estados Unidos,
situación que afectó el flujo de remesas familiares y, por ende, el consumo de
las familias. Además, la contracción del crecimiento de los países
desarrollados afectó los pedidos de las maquiladoras, disminuyendo así la
demanda de mano de obra por parte de esas empresas.
A partir del segundo semestre de 2008, los ingresos totales de los Gobiernos
de América Central fueron impactados con distinta intensidad debido a la
crisis. Dado que los ingresos tributarios constituyen la principal fuente de
ingresos corrientes para los países de la región (en promedio, 89% del total) –
aunque para Panamá, en menor proporción (53% del total) –, la contracción
del crecimiento, la baja de los precios del petróleo y la disminución de las
importaciones incidieron en una caída generalizada de la carga tributaria para
ese año.
Durante 2009, la crisis impactó plenamente a las finanzas públicas de los
países de la región. El déficit fiscal promedio pasó de 0.5% del PIB, en 2007,
a 3.5% del PIB, influenciado por una caída de 1.2 puntos porcentuales en la
el impacto de la crisis | 17
8 Subregión conformada
por Guatemala,
El Salvador y Honduras.
carga tributaria promedio para la región. Este comportamiento negativo de la
carga tributaria ocurrió en todos los países de América Central, salvo en
Panamá, y fue particularmente fuerte en Honduras y Guatemala, en donde la
baja de los ingresos, al comparar los registros de 2009 con los de 2007,
fue equivalente a 1.9 y 1.8 puntos porcentuales de carga tributaria,
respectivamente. En términos relativos, esta caída de carga tributaria fue más
drástica en Guatemala (14.9%) que en Honduras (11%).
Las causas de la fuerte caída de la carga tributaria durante 2009 son diversas,
pero entre ellas destacan:
• Alta dependencia de los ingresos tributarios de los impuestos a las
importaciones: en 2009 el valor CIF de las importaciones totales de
Centroamerica registro una contraccio n interanual de 24%, afectando
principalmente la base del IVA que se aplica a las mercancías
correspondientes.9
• Contraccion del consumo privado, generada por la dificultad de acceso
al credito, baja sensible de las remesas familiares y aumento del
desempleo. Ello ha impactado a la mayoría de los impuestos indirectos
y a los impuestos que gravan los ingresos.
• Administraciones tributarias en proceso de fortalecimiento y con capa-
cidades limitadas de respuesta para adaptarse a un escenario de crisis.
18 | el impacto de la crisis
Fuente: Consejo Monetario Centroamericano(CMCA)
Gráfica 1Índice mensual de actividad económica enero de 2005 – enero de 2009
9 Aunque los derechos
arancelarios a la
importacio n se
afectaron, el impacto
fue menor debido a las
bajas tarifas que se
aplican en la mayoría
de los países de la
region.
el impacto de la crisis | 19
Fuente: FMI
Grafica 2 Principales efectos de la crisis
Impacto de la crisis en el comercio y la produccion industrial global
Fuente: FMI
Resultado presupuestario 2005-2009
20 | el impacto de la crisis
Fuente: OCDE
Grafica 2 Principales efectos de la crisis
Principales economias: Desempleo 2005-2009
Fuente: FMI y Secretari a Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (Secmca)
Remesas Familiares: Crecimiento interanual
Adema s del impacto sobre el crecimiento econo mico y los ingresos, la crisis
trajo consecuencias como el aumento del desempleo en la region, el
incremento de la pobreza (evidenciado por una reduccion del PIB per ca pita en
todos los países) y la reduccion del comercio entre países centroamericanos.
Sin embargo, el contagio de la crisis en la region fue limitado. Los deficit
fiscales se incrementaron a niveles controlados, salvo el caso de Honduras que,
en 2009, fue un país que se vio tambien afectado por una crisis política que
incidio en que el de ficit sobrepasara el 6% del PIB. De esa cuenta, las
economías de la region resistieron con un e xito relativo los efectos negativos de
la crisis. Segun Fuentes (2010), las principales causas que apoyaron dicha
resistencia fueron:
i. Fundamentos macroeconomicos solidos
ii. Implementacio n de una política fiscal contracíclica moderada o neutral,
financiada principalmente con recursos externos
iii. Diversificacio n de mercados y productos
iv. Efecto positivo en los te rminos de intercambio
v. Sistemas financieros mas solidos y menos expuestos a los choques de
mercados financieros internacionales
vi. Evolucio n controlada del tipo de cambio y de la inflacio n
el impacto de la crisis | 21
Fuente: ministerios de Hacienda de la regio n
Grafica 3 America Central: carga tributaria (2005-2010)
2.3 Las respuestas de los Gobiernos frente a la crisis
En octubre de 2008, los Gobiernos de America Central, previendo los posibles
efectos adversos de la crisis en la regio n, reconocieron la importancia de
adoptar una política fiscal ma s activa y flexible, con los objetivos de mantener
la estabilidad macroecono mica; apoyar la actividad productiva; defender a los
sectores ma s vulnerables para evitar los problemas sociales y de goberna -
bilidad; profundizar la integracio n econo mica regional.10 Sin embargo, ya en
ese momento se registraban en la region los primeros efectos de la crisis
econo mica y financiera que abatia a los países desarrollados.
En febrero de 2009, el Consejo de Secretarios y Ministros de Finanzas y
Hacienda de Centroamerica, Panama y la Republica Dominicana (Cosefin)
destaco la importancia de mantener y fortalecer la proteccion social y el
empleo, así como la necesidad de asegurar un ritmo de inversion publica
acorde con las necesidades de desarrollo de sus países. En ese sentido, los
ministros de Hacienda o Finanzas consideraron que la crisis no debería
amenazar los logros significativos de la region de los ultimos anos, tales como
haber alcanzado la paz, el fortalecimiento de la democracia, el ordenamiento
del sistema financiero, la estabilidad macroecono mica, así como haber
asegurado avances importantes en materia de integracion regional y apertura
de mercados. Sin embargo, los Gobiernos previeron que en el contexto de un
comportamiento economico mas adverso, las finanzas publicas sufrirían un
aumento en el de ficit, por lo que se requeriría mayor flexibilidad para
amortiguar los efectos delacrisis.Enestecontexto,consideraronque los recursos
externos deberían ser la fuente principal para cubrir el mayor de ficit, jugar el
rol contracíclico y mantener las inversiones.11 Con el objeto de enfrentar el
impacto de la crisis, los Gobiernos de America Central adoptaron
individualmente dos frentes de accion: i) programas de gasto publico y
subsidios; y ii) reformas tributarias.
2.3.1 Programas de gasto publico y subsidios
Guatemala
En enero de 2009, el Gobierno de Guatemala inicia la aplicacio n del Programa
Nacional de Emergencia y Recuperacion Econo mica (PNERE), en el cual se
prioriza el gasto en infraestructura fisíca estructura y social, con uso intensivo
de mano de obra. El PNERE contenía programas de desarrollo financiados
principalmente mediante recursos del credito publico de origen externo.
22 | las respuestas de los gobiernos frente a la crisis
10 Declaracion del
Consejo de Ministros
de Hacienda o Finanzas
de Centroamerica,
Panama y la Republica
Dominicana (Cosefin)
del 24 de octubre de
2008, en San Jose,
Costa Rica.
11 Declaracion del
Consejo de Ministros
de Hacienda o Finanzas
de Centroamerica,
Panama y la Republica
Dominicana (Cosefin)
del 23 de febrero de
2009, en San Salvador,
El Salvador.
Por otra parte, debido a la caída de los ingresos, el Congreso de la Repu blica
aprobo la propuesta del Organismo Ejecutivo de incrementar la emisio n de
bonos del Tesoro. El destino de los recursos captados mediante estos bonos fue
la inversio n en desarrollo social e infraestructura.
El Salvador
Durante 2008 el Gobierno implemento subsidios generalizados por un monto
total equivalente a 1.8% del PIB. Estos subsidios fueron al consumo de
energia electrica, agua, gas licuado y transporte. En 2009 se focalizo el
subsidio de energía y se implantaron precios de referencia para gasolinas y
diesel. Adema s, en 2009 el Gobierno tambie n anuncio un Plan global contra
la crisis, el cual incluyo un programa de fortalecimiento de las finanzas publi-
cas: medidas de austeridad y ahorro; estrategias de combate a la evasion y elu-
sion tributarias, así como acciones de combate al contrabando y la corrupcion.
Honduras
En 2008 se implementaron medidas para subsidiar el combustible y amortizar
el impacto del aumento en los precios de los alimentos. Para 2009, tras el
golpe de Estado al presidente Zelaya, la nueva administracion continuo incrementado salarios, aunque con dificultades de financiamiento. En octubre
de 2009, el gobierno de Micheletti emitio un decreto ejecutivo12 para la
contencio n y reduccion del gasto financiado con fondos del Tesoro Nacional.
Sin embargo, al final del an o, el gasto continuo con una tendencia expansiva,
pero con una contraccio n importante en la inversio n publica.
Nicaragua
En 2008, el Gobierno subsidio la compra de combustible para el transporte
urbano colectivo. Al ano siguiente, las autoridades anunciaron la ejecucion del
Plan de defensa de la produccion, crecimiento y el empleo. Este Plan tuvo
como prioridades la estabilidad financiera y cooperacion externa; la inversio npublica; el apoyo a la produccio n y la inversion privada; la promocion del
empleo solidario y el fomento de la austeridad fiscal. Adicionalmente, se
congelaron los salarios publicos y se redujo en un 50% el gasto en adquisicion
de vehículos, compra de equipo informa tico y viajes al exterior. En 2009 la
Asamblea Legislativa aprobo varios recortes del presupuesto fiscal y un
incremento a la emisio n de bonos.
las respuestas de los gobiernos frente a la crisis | 23
12 Decreto Ejecutivo
PCM-M-027-2009,
publicado en
La Gaceta el 29
de octubre de 2009.
Costa Rica
En 2008, el Gobierno impulso la aprobacion de un presupuesto extraordinario
para hacer frente a la crisis. En 2009, se implantaron subsidios a pescadores
para la compra de combustible, se incremento el gasto en salud, educacio n y
seguridad y, principalmente, en las remuneraciones de los empleados publicos.
Adema s, se permitio la depreciacio n acelerada de activos. Por otra parte, se
anuncio la ejecucion del ”Plan Escudo”, un plan de proteccio n social y
estímolo economico enfocado en la familia, los trabajadores, las empresas y el
sector financiero. Adema s, este plan considero un aumento de la inversion
estatal en infraestructura educativa y en la construccion y rehabilitacion de
carreteras.
Panamá
A partir de 2008 se adoptó un subsidio parcial al consumo de energía, así
como un bono para adultos mayores de 70 años que no perciben jubilación.
Adicionalmente, se modificó la Ley de Responsabilidad Fiscal a efecto de
lograr que el déficit fiscal se restringiera a un techo de 2.5% del PIB, siempre
que la economía de los Estados Unidos de América hubiese crecido durante
dos trimestres consecutivos a una tasa no mayor del 1%, y que la economía
panameña creciera a menos del 5% durante dos trimestres consecutivos.
24 | las respuestas de los gobiernos frente a la crisis
Fuente: ministerios de Hacienda de la región
Gráfica 4América Central: gasto público (2005-2010), Porcentajes del PIB
Los resultados alcanzados
Aunque algunas de estas medidas de gasto público se implementaron, las
dificultades para gestionar la aceleración de desembolsos por parte de las
instituciones financieras internacionales, así como los problemas en la
ejecución de los recursos disponibles, incidieron en la moderación de las
políticas contracíclicas regionales. Aunque se registró un aumento evidente del
gasto público, se afectó levemente el comportamiento del déficit fiscal. Las
principales causas de su deterioro, en 2009, fueron la caída de ingresos y la
adopción de subsidios y tratamientos tributarios preferenciales.
2.3.2 Reformas tributarias
En prevención de los efectos de la crisis, desde 2008 los Gobiernos de América
Central impulsaron proyectos de ley que consideraron:
• Modificar la legislación tributaria vigente, incluyendo, en algunos casos, la
creación de nuevos impuestos;
• Fortalecer los instrumentos de fiscalización de la administración tributaria
(medidas anti evasión);
• Facilitar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes.
Además, se adoptaron algunas estrategias de modernización en las aduanas;
entre ellas, medidas orientadas a la mejora del control de mercancías, el
seguimiento en línea del tránsito aduanero, el combate al contrabando y la
facilitación del comercio en la región.
La temática abordada por las reformas es diversa, aunque existen
denominadores comunes amplios en las propuestas de medidas de política
para el caso de algunos impuestos. Los proyectos de reforma al ISR de todos
los países de la región consideraron tratamientos tributarios de ampliación de
la cobertura, principalmente en materia de rentas de capital. Dado que los
impuestos indirectos son menos homogéneos en la región, las medidas
propuestas fueron también particulares.
Las reformas aprobadas fueron, en todo caso, menores a lo propuesto en
los anteproyectos, lo que significó que produjeran menos recursos que los
originalmente previstos. Es así como en algunos países, aunque los ingresos
tributarios se incrementaron, las autoridades continúan con la intención de
proponer nuevos cambios en la legislación tributaria.
las respuestas de los gobiernos frente a la crisis | 25
El impacto de las reformas se mezcla con el efecto que tienen sobre la
recaudación tributaria la recuperación económica, el retorno de la dinámica
del comercio exterior a niveles pre crisis y el comportamiento de los precios de
algunos transables. De esa cuenta, se verifica que en algunos países de la
región – principalmente por lo que se evidencia en opiniones no gubernamen-
tales – existe incertidumbre sobre la efectividad recaudatoria de las medidas
de política.
En Centroamérica, excepto en Panamá, los gravámenes asociados con las
importaciones (IVA importaciones y los DAI) constituyen el principal
componente de la recaudación tributaria. De esa cuenta, los ingresos de los
países de la región son sensibles al comportamiento del comercio exterior. La
crisis económica mundial impactó el comercio internacional, situación que se
evidenció durante 2009 en una caída abrupta del crecimiento de las
importaciones13 en la región. La recuperación del comercio exterior registrada
en 2010 se traduce en la mejora de los ingresos tributarios. Esta dependencia
de la recaudación a la tendencia del comercio exterior se muestra en el cuadro
3, a continuación:
La mejora sustancial de la recaudación en aduanas, durante 2010, coadyuvó
para que en El Salvador y Nicaragua se revirtiera la tendencia decreciente de
la carga tributaria, la cual se sitúa en ambos países en prácticamente la carga
registrada en 2007. Adicional al efecto de las importaciones, este
comportamiento también se explica por la recuperación del crecimiento
económico y por el impacto de las medidas fiscales que se aprobaron en 2009.
26 | las respuestas de los gobiernos frente a la crisis
13 La base de los
impuestos asociados
con el comercio exterior
considera el valor CIF
de las importaciones.
Dicho valor incluye el
costo de la mercancía
(facturado en el país
vendedor), el flete y el
seguro.
Fuente: ministerios de Hacienda, bancos centrales, Cosefin
Cuadro 3 América Central: importaciones y recaudación (2010), Porcentajes
Asimismo, Panamá, que evidenciaba una carga casi fija en el período 2007-
2009, logra acelerar, principalmente mediante su reforma fiscal, su carga en
2010, hasta situarla en 11.7%; es decir, un punto porcentual más que en
2009. Por su parte, Honduras, que también implementó medidas tributarias
en 2009, logra igualmente revertir la tendencia a la baja de su carga tributaria,
pero ésta aún se sitúa en 1.4 puntos porcentuales por debajo de la carga de
2007.
Durante el período de la crisis (2007-2009), la carga tributaria de Guatemala
cayó un 13.3%, arrojando el mayor porcentaje en la región. Pese a contar con
propuestas amplias de reforma tributaria para corregir la deficiencia de
recursos generada por la caída de los ingresos, no se logró avanzar en la
aprobación legislativa de dichas propuestas de reforma. De esa cuenta, en
2010 la carga tributaria se estancó en un nivel prácticamente invariable
respecto al de 2009.14
Por su parte, el comportamiento de la carga tributaria de Costa Rica presenta
rezago respecto al que registra el resto de la región. Cuando en 2008 las cargas
tributarias en el resto de Centroamérica decrecieron, en Costa Rica se
mantenía el crecimiento debido al desempeño positivo de los impuestos
directos.15
En 2009, la carga tributaria se contrae interanualmente en 12.2%, situándose
en 13%. En 2010, este indicador continúa deteriorándose en alrededor de 0.2
puntos porcentuales. El efecto combinado de la aplicación de una política
expansiva de gasto público y de la caída de los ingresos incidió en la urgencia
de presentar el proyecto de reforma tributaria al Congreso Nacional en los
primeros meses de 2011. En los capítulos siguientes se abordan con detalle
las propuestas de reforma tributaria y las disposiciones finalmente aprobadas
por las asambleas legislativas en la región.
las respuestas de los gobiernos frente a la crisis | 27
14 En el caso de Panamá,
aunque la mejora de
las importaciones tiene
incidencia positiva en
el incremento de la
recaudación tributaria,
debe tomarse en cuenta
el efecto del incremento
en la tasa del ITBMS
del 5 al 7%, como
resultado de la reforma
tributaria aprobada en
2009.
15 Los impuestos
directos crecen
significativamente
en 2008, debido al
efecto del crecimiento
económico registrado en
2007 (el cual estuvo
influenciado por un alto
flujo de inversión
extranjera directa y de
exportaciones a terceros
países). Además, la
desaceleración del
crecimiento económico
de 2008, incide en el
aumento del aporte de
los impuestos directos
a la carga tributaria de
ese año.
III. Las reformas tributarias
de 2008–2011
3.1 Las propuestas de reforma
En el período comprendido entre 2008 y abril de 2011, cada uno de los países
de la región impulsó reformas importantes de su sistema tributario. Este es el
caso del Gobierno de Guatemala, que desde 2008 intentó, infructuosamente,
primero avanzar hacia una reforma integral de la tributación sobre los ingresos,
luego realizar un incremento de tasas y, finalmente, propuso aprobar solo
medidas administrativas anti evasión. Por su parte, Costa Rica recién presentó
en enero de 2011 un anteproyecto de ley que modifica estructuralmente el
impuesto sobre ventas y amplía la cobertura del ISR. En 2009, los Gobiernos
de El Salvador y Nicaragua lograron aprobar reformas tributarias importantes,
mientras que Panamá aprobó una reforma menor en 2009 y un conjunto
amplio de medidas tributarias en 2010. Por su parte, Honduras aprobó una
reforma en 2010, implementó el impuesto mínimo del ISR en un 1% y formuló
recientemente, en 2011, un proyecto de ley con medidas anti evasión.
En total, se contabilizan 13 propuestas de reforma relevantes, de las cuales se
aprobaron algunas medidas para 7 de ellas, 4 aún están a consideración de las
asambleas legislativas y 2 propuestas, aunque son importantes, están
pendientes de presentación por parte de los Gobiernos.
Los contenidos de las reformas propuestas se focalizan en el ISR, el IVA, los
impuestos específicos y selectivos al consumo y en medidas de fortalecimiento
a las administraciones tributarias y aduaneras. En efecto, los temas que
acumulativamente abordaron las reformas impulsadas en la región fueron:
ISR
• Fortalecimiento del sistema de imposición dual:16
ß Tributación de rentas de capital y modificación de tasas de empresas
y de personas naturales.
ß Eliminación de exoneraciones y exenciones;
ß Implementación y modificaciones a los impuestos mínimos;
ß Fortalecimiento de regímenes simplificados;
ß Tributación internacional:
ß Precios de transferencia y subcapitalización.
28 | las reformas tributarias de 2008-2011
16 Modelo de tributación
en el ISR. En su versión
pura considera
la aplicación de un tipo
impositivo único a las
rentas de capital y el
resto de rentas tributan
en tarifas progresivas.
La versión uruguaya del
modelo equipara el tipo
impositivo de las rentas
de capital a la tarifa
progresiva más baja.
En Centroamérica,
se propuso la
implementación de
regímenes de tarifa
única sobre rentas de
capital, modificaciones
a las tarifas marginales
para las rentas del
trabajo y continuar
aplicando una tarifa
única para las rentas de
actividades lucrativas.
IVA
• Incremento de tasas:
ß Eliminación de tratamientos de tasa 0% a operaciones domésticas;
ß Ampliación de base: eliminación de exenciones y exoneraciones;
ß Regularización de regímenes simplificados y de devoluciones de
crédito fiscal.
• Impuestos específicos y selectivos al consumo
ß Modificación de tratamiento tributario (base y tasa);
ß Nuevos impuestos: vehículos y telefonía móvil.
• Fortalecimiento de la administración tributaria
ß Medidas anti evasión.
El cuadro a continuación presenta una comparación de la temática específica
abordada por las reformas tributarias, en forma acumulada y para el período
comprendido entre 2008 y abril de 2011.17
las propuestas de reforma | 29
17 Ver anexo B.
Fuente: Icefi
Cuadro 4 América Central: anteproyectos de reforma tributaria (2008-marzo de 2011)
Según la tipología de las reformas tributarias propuesta por Lerda, tres de las
propuestas se consideran del tipo A (fortalecimiento de la administración
tributaria y facilitación del cumplimiento voluntario); tres del tipo B
(modificaciones integrales de los tributos o cambios estructurales); y seis del
tipo C (cambios en disposiciones orientados específicamente a generar
recursos adicionales).
30 | las propuestas de reforma
Cuadro 5 América Central: propuestas de reforma tributaria (2008-2011)
El cuadro anterior muestra que Guatemala, Nicaragua y Costa Rica incluyeron
en sus respectivas propuestas de reforma tributaria disposiciones que
modifican significativamente la estructura de algún impuesto importante. En el
caso de Guatemala y Nicaragua se plantearon reformas profundas al impuesto
a la renta (ISR), mientras que Costa Rica propuso la sustitución del impuesto
general sobre ventas (IGV) por un IVA.18
Por otra parte, El Salvador, Honduras y Panamá orientaron sus proyectos a
reformar algunas disposiciones de su legislación con el objetivo primario de
aumentar la recaudación. La dificultad de negociación de reformas integrales
o estructurales que sufren los Gobiernos de algunos países de la región incide
en la búsqueda de reformas del tipo C.
Por su parte, las administraciones tributarias impulsan las reformas del tipo A
con el objeto de fortalecer sus mecanismos de control tributario y de litigio, así
como de cerrar agujeros contenidos en la legislación tributaria que permiten
las prácticas de elusión.
las propuestas de reforma | 31
18 Según Roca (2010),
”El diseño actual del IGV
en Costa Rica presenta
tres claros problemas
que le impiden ser un
Impuesto al Valor
Agregado (IVA) moderno:
a) el tratamiento de
tasa cero a los bienes
exentos;
b) la exoneración de la
mayoría de los servicios;
y c) la deducción física –
y no financiera – del
impuesto pagado en
las compras”.
∆
Fuente: Icefi
Cuadro 6 América Central: clasificación de los anteproyectos
de reforma tributaria (2008-abril de 2011)
A continuación se presentan los aspectos generales de las reformas propuestas
en cada uno de los países de América Central. Una descripción exhaustiva de
las medidas se encuentra en el anexo B.
3.1.1 Guatemala
i. Proyecto de reforma:
”Ley de Modernización Fiscal y Fortalecimiento del Sistema Tributario
Guatemalteco”19 (2008)
Este proyecto de reforma incluyó:
• Reforma integral del ISR:20
ß Se gravan las rentas según su origen: se crean tratamientos
específicos para las rentas procedentes de actividades lucrativas, del
trabajo y para las rentas de capital.
ß Tarifa: incremento de la tarifa para el régimen simplificado (pago
sobre ingresos brutos) y reducción tarifaria para el régimen sobre
renta neta. Reducción de tarifa para asalariados y cambio en los
tramos de renta gravable.
ß Sustitución del crédito en el ISR del IVA pagado en las compras de
las personas individuales, por una deducción reducida.
ß Tributación internacional: adopción de mecanismos legales de ajuste
por fiscalizaciones de precios de transferencia y de una regla de
acotación de la deducción por pago de intereses (regla de
subcapitalización).
ß Régimen de renta territorial reforzada: aplicación del principio de
renta territorial, salvo para las rentas de capital para las que aplicaría
el principio de renta mundial.
ß Se gravan todas las rentas de capital (incluye dividendos).
• Creación del impuesto a la primera matrícula de vehículos automotores
terrestres: impuesto doméstico sobre la inscripción de los vehículos en
un registro nacional, en sustitución de los DAI.21
• Disposiciones aplicables al sistema aduanero nacional.22
• Reformas a la ley del IVA: ajustes a procedimientos de devolución y al
sistema de retenciones del IVA.
32 | las propuestas de reforma
∆18 El proyecto de
reforma costarricense
consideró la transición
del IGV hacia el IVA,
eliminando los
tratamientos de tasa
cero (excepto para los
exportadores, quienes
seguirían recibiendo la
devolución del impuesto
pagado en sus compras
de insumos), incluyendo
las compras de servicios
en la base del impuesto
y adoptando el crédito
financiero para el
cálculo de la obligación
tributaria.
19 Este proyecto de ley
no fue presentado a
consideración del
Congreso de la
República; su trámite
quedó detenido en la
Secretaría General de
la Presidencia en junio
de 2008.
20 Consiste en un nuevo
texto de la ley del ISR.
21 Medida para
contrarrestar los efectos
negativos generados por
la aplicación obligatoria
del valor en factura
(artículo VII del GATT),
para la determinación
del valor CIF de las
importaciones.
• Reformas al impuesto de circulación de vehículos: duplicación de la
tarifa del impuesto a la circulación de vehículos terrestres.
• Disposiciones de fortalecimiento de la administración tributaria y
reformas al Código Tributario: medidas anti evasión.
Esta propuesta fue el resultado del consenso en el seno del Grupo Promotor
del Diálogo Fiscal (GPDF), instancia de discusión y negociación con
participación de personas representativas de diversos sectores de la sociedad
civil, el sector privado y el Gobierno.23 La última versión de este proyecto de
reforma siguió el proceso administrativo dentro del Organismo Ejecutivo para
su envío al Congreso de la República, quedando pendiente en la Secretaría
General de la Presidencia.
ii. Anteproyecto de ley
”Disposiciones Complementarias para la Modernización
del Sistema Tributario Indirecto y Aduanero” (Iniciativa núm. 3874, 2008)
Versión del Proyecto de Ley de Modernización Fiscal y Fortalecimiento del
Sistema Tributario Guatemalteco, sin la creación del nuevo ISR y sin ninguna
reforma a la ley vigente de este impuesto. Fue presentado a consideración del
Congreso de la República, recibiendo dictamen favorable de la Comisión de
Finanzas Públicas y Moneda.24 Durante la discusión de la iniciativa de ley en
el pleno del Congreso, algunos diputados plantearon modificaciones a la
propuesta en la forma de enmiendas que distorsionaban y tergiversaban el
espíritu del proyecto de reforma (incluso proponiendo ampliar las exenciones y
privilegios fiscales), por lo que el Ejecutivo desistió del impulso de la iniciativa.
iii. Anteproyecto de creación del
”impuesto de solidaridad” (Iniciativa núm. 3907, 2008)
Se propuso crear, sin límite de vigencia, el impuesto de solidaridad (ISO), en
sustitución del impuesto extraordinario y temporal de apoyo a los Acuerdos de
Paz (Ietaap). Fue aprobado por el Congreso de la República, con enmiendas.
las propuestas de reforma | 33
22 Principalmente,
la determinación de
sanciones en el ramo
de aduanas.
23 El GPDF fue creado en
agosto de 2006 en el
marco del Consejo
Nacional para el
Cumplimiento de los
Acuerdos de Paz, con
el objetivo de asesorar
la propuesta de una
iniciativa de ley
consensuada en los
temas sustantivos de la
política fiscal.
24 En la negociación del
dictamen favorable de
esta iniciativa de ley,
el Organismo Ejecutivo
accedió a modificar el
proyecto original en
puntos que estimó
razonables. El tema
que generó mayor
controversia en las
discusiones fue la
propuesta del impuesto
de primera matrícula,
en la que el Gobierno
discutió con los
importadores de
vehículos nuevos y los
de vehículos usados,
sectores que presentaron
posiciones distintas en
las negociaciones.
iv. Anteproyecto de
”Disposiciones de Apoyo Financiero a Gobiernos Municipales, Educación,
Salud, Desarrollo Rural y Seguridad Ciudadana” (Iniciativa núm. 4145, 2009)
Este anteproyecto de ley incluyó:
• Impuesto de solidaridad: duplicación de la tarifa;
• ISR: incremento de la tarifa del régimen general;
• Impuesto de timbres y papel sellado: duplicación de la tarifa;
• Creación de un impuesto específico a la telefonía móvil. La mayor parte
de los ingresos que generarían las medidas tendrían destinos específicos
para las municipalidades y para el gasto social en educación, desarrollo
rural y seguridad ciudadana. Aunque el anteproyecto tuvo dictamen
favorable por parte de la comisión legislativa correspondiente, y ya en
forma de iniciativa de ley fue aprobada en primera lectura por el pleno
del Congreso de la República, tuvo fuerte oposición del sector privado
organizado en el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas,
Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif) y de las empresas
transnacionales de telefonía móvil.25
v. Anteproyecto de
”Disposiciones para el Fortalecimiento del Sistema Tributario y el Combate
a la Defraudación y el Contrabando“ (Iniciativa núm. 4317, 2010)
Este anteproyecto de ley incluye:
• ISR: ampliación de los costos y gastos no deducibles y fortalecimiento
de retenciones del 5%;
• IVA: control de créditos y redefinición y ampliación del régimen del
pequeño contribuyente;
• Impuesto de circulación de vehículos: control administrativo;
• Medidas de fortalecimiento administrativo y reformas al Código
Tributario.
En abril de 2011, la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del
Congreso de la República emitió dictamen de este anteproyecto de ley, el cual
incluye enmiendas relevantes, entre las que se cuentan las disposiciones más
relevantes contenidas en el Proyecto de Ley de Modernización Fiscal y
Fortalecimiento del Sistema Tributario Guatemalteco, de 2008.
34 | las propuestas de reforma
25 Las empresas
transnacionales de
telefonía móvil
realizaron un fuerte
cabildeo en el Congreso
de la República y
tuvieron apoyo de
funcionarios del
Organismo Ejecutivo.
Durante la negociación,
estas empresas
propusieron, incluso,
la sustitución de la
propuesta del impuesto
de telefonía por un
aporte financiero al
Gobierno, a cuenta de
impuestos futuros.
3.1.2 El Salvador
i. Anteproyecto de reforma tributaria (octubre de 2009)
Este proyecto de reforma tributaria consistió en propuestas de modificación
a 14 leyes conexas al sistema tributario salvadoreño. Las disposiciones
propuestas fueron:
• IVA: ampliación de la cobertura. Destaca la inclusión de las importaciones
de bienes de capital. Se limita la exención al sector educación.
• ISR: fortalecimiento de la tributación de rentas de capital. Limitación de
deducciones.
• Impuesto a las bebidas alcohólicas: introducción de un componente ad
valorem adicional a la tarifa fija. Se faculta a la Administración Tributaria
para modificar los precios sugeridos al consumidor por razones fiscales.
• Impuesto al tabaco: aumento de los componentes de la tarifa mixta.
• Impuesto a las bebidas gaseosas: adiciona un segmento específico al
componente ad valorem. El impuesto amplía su cobertura a jugos, néctares,
refrescos y a las bebidas isotónicas o deportivas.
• Impuesto especial a la primera matrícula de bienes en el territorio nacional:
nuevo impuesto que grava la primera matriculación de automotores,
aeronaves y embarcaciones (sobretasa a los DAI).
• Impuesto especial a los combustibles: nuevo impuesto ad valorem al
consumo de combustibles, en función del precio internacional del petróleo.
• Reforma a Fosalud: aumento al destino específico sobre el incremento
nominal anual de la recaudación del impuesto sobre tabacos, bebidas
alcohólicas y armas de fuego.
• Reformas al Código Tributario: precios de transferencia, retenciones del
IVA, retenciones del ISR (derechos de autor, intereses, juegos de azar).
• Otras reformas: Código Penal, Ley de Lavado, Registro de Contribuyentes,
creación del fuero tributario.
3.1.3 Honduras
i. Anteproyecto de ”Ley de Fortalecimiento de los Ingresos, Equidad Social
y Racionalización del Gasto Público“ (2010)
El anteproyecto de ley incluye un conjunto de medidas orientadas a la raciona-
lización del gasto público, procurando la distribución equitativa de los recursos
y la disciplina fiscal necesaria para atender la ejecución de programas y pro-
yectos de prioridad nacional, y atendiendo las contingencias que podrían
impactar negativamente la estabilidad macroeconómica del país. De manera
adicional, en el ámbito tributario, las medidas propuestas fueron:
las propuestas de reforma | 35
• ISR:
ß Reducir gradualmente la tasa de aportación solidaria temporal;
ß Gravar los ingresos percibidos por personas naturales por
participación de utilidades o de reservas, así como los dividendos
distribuidos por las sociedades;
ß Gravar el resto de rentas de capital de individuos y empresas;
ß Impuesto anual a arriendos o alquileres de viviendas y edificios.
• Revaluación de activos: autorización para revaluar los bienes que
conforman su activo, realizando un pago único y definitivo.
• Impuesto sobre ventas:
ß Gravar a la tarifa mayor los servicios de telecomunicaciones y con la
tarifa general el servicio de energía eléctrica;
ß Regulaciones sobre el reconocimiento del crédito fiscal. Eliminación
de la tasa del 0% para transacciones domésticas;
ß Implementación de retenciones del IVA.
• Impuesto selectivo al consumo de vehículos: impuesto ad valorem a las
importaciones de vehículos nuevos y usados a partir de un valor fijo,
obligatoriedad de aplicar la valoración aduanera y cobro de una ecotasa.
• Impuesto de producción y consumo: se propone gravar la enajenación
con la aplicación de tasas específicas por millar de cigarrillos y por litro
de alcohol, indexadas al índice de precios al consumidor (IPC).
• Regulaciones a las actividades de las tiendas libres.26
• Otras reformas: modificaciones al impuesto de tradición de bienes
inmuebles,27 tasa específica sobre llamadas telefónicas internacionales
entrantes, restricciones a incentivos fiscales al turismo y otras medidas
para el fortalecimiento de la Dirección Ejecutiva de Ingresos.
ii. Anteproyecto de reforma al artículo 22 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta
(abril de 2011)
Esta propuesta de reforma al artículo 22 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta
considera la creación de una obligación tributaria mínima del 1% de los
ingresos brutos de los contribuyentes de este impuesto, sean éstos personas
naturales o jurídicas. Para las empresas que operen con precios regulados, se
aplicará el tipo impositivo de 0.5%.
iii. Proyecto de Ley Anti Evasión (abril de 2011)
La presentación, en abril de 2011, de un proyecto de Ley Anti Evasión al
Congreso Nacional, fue uno de los criterios de desempeño del programa
económico de Honduras con el Fondo Monetario Internacional (FMI). El
proyecto fue enviado por medio de la Secretaría de Finanzas al Congreso, a
finales de mayo de 2011; se encuentra en discusión para su aprobación.
36 | las propuestas de reforma
26 Tiendas libres de
impuestos o duty free.
Además de existir en
los aeropuertos, en
Honduras este tipo de
tienda también se
encuentra ubicada
en algunas fronteras
terrestres.
27 El impuesto a la
tradición de bienes
inmuebles es un tributo
ad valorem a la
compraventa de los
bienes inmuebles.
Según el Diccionario de
la Real Academia
Española de la Lengua,
una de las acepciones
de tradición es ‘entrega
a alguien de algo’.
3.1.4 Nicaragua
i. Anteproyecto de Ley de Concertación Tributaria (2010)
Las principales medidas propuestas fueron:
• Impuesto a la renta (IR):
ß Tratamientos específicos para las rentas del trabajo, las rentas
económicas y las de capital. Propone un tratamiento especial a las
rentas de no residentes;
ß Tarifas: en el caso de rentas del trabajo, esquemas de tramos y tarifas
marginales para 2011 y 2012; para las rentas económicas,
desgravación gradual de la tarifa;
ß Tributación de rentas de capital (incluyendo dividendos);
ß Cambio de la base del impuesto mínimo a instituciones financieras;
ß Disposiciones de precios de transferencia;
ß Implementación del régimen simplificado;
ß Autorización a personas naturales con actividades empresariales para
que puedan tributar con esquema de rentas del trabajo.
• IVA: eliminación de exoneraciones (servicios de electricidad) y regulaciones
sobre el reconocimiento del crédito fiscal.
• Impuesto selectivo al consumo: implementación de impuesto específico
para cigarrillos, indexado por inflación y devaluación. Incremento de la tasa
para la compra de vehículos.
• Exenciones y exoneraciones:
ß Eliminación para el impuesto selectivo al consumo de productos
suntuarios y bebidas y cigarrillos;
ß Eliminación de exenciones de DAI para 2012;
ß Acotación temporal a todas las exenciones sin plazo;
ß Aplicación del mecanismo de devolución para las exenciones y
exoneraciones.
• Impuesto a los casinos: incremento de tarifas específicas.
• Otras medidas: eliminación gradual de reintegro a las exportaciones.
• Implementación de retención a cuenta del IR por compras con tarjeta de
crédito.
las propuestas de reforma | 37
3.1.5 Costa Rica
i. Anteproyecto de Ley de Solidaridad Fiscal (enero de 2011)
Las principales medidas propuestas fueron:
• Impuesto a la renta (IR):
ß Fortalecimiento de la tributación de rentas de capital;
ß Eliminación de beneficios tributarios;
ß Cambio en el tratamiento fiscal de las instituciones del sistema bancario;
ß Creación de un impuesto mínimo sobre ingresos brutos;
ß Gravar pagos al exterior;
ß Disposiciones de precios de transferencia y regla de subcapitalización.
• Impuesto sobre ventas: eliminación de tratamientos de tasa 0%.
Reconocimiento amplio del crédito fiscal (transformación del impuesto en
un IVA). Incremento de la tarifa general del impuesto.
• Impuesto de transferencia de bienes inmuebles: duplicación de la tasa.
• Impuesto selectivo a los vehículos automotores: incremento de la tarifa.
El 26 de abril de 2011, en un comunicado oficial, el Ministerio de Hacienda
de Costa Rica anunció un conjunto de modificaciones al anteproyecto de Ley
de Solidaridad Fiscal. Los principales cambios son:
• Rentas de capital:
ß Reconsideración para los rendimientos excedentes de cooperativistas y
solidaristas;
ß Tratamiento transitorio a rendimientos de títulos valores emitidos por la
banca de desarrollo;
ß Exclusión de los traspasos de fideicomisos de administración de bienes,
del tratamiento tributario a las rentas de capital;
ß Mantener durante seis meses el régimen actual para los rendimientos
de títulos valores.
• ISR:
ß Mantener exoneración de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio,
así como de otras corporaciones magisteriales;
ß Eliminación de la propuesta de creación del impuesto mínimo a los
ingresos;
ß Mantenimiento de los incentivos a las empresas que se desempeñan en
el régimen de zona franca, salvo en el caso de la distribución de
dividendos;
ß Desarrollo completo de la normativa de precios de transferencia a nivel
de la ley y no del reglamento.
38 | las propuestas de reforma
3.1.6 Panamá
i. Anteproyecto de ley núm. 33, por el cual se modifican algunas
disposiciones del Código Fiscal y se adoptan otras medidas fiscales (2009)
Las disposiciones contenidas en este anteproyecto de ley fueron:
• Impuesto a la renta: implementación de retención sobre las ganancias
por la enajenación de bienes inmuebles.
• Impuesto de inmuebles: modificaciones para facilitar la actualización de
valores catastrales,28 tipificación de defraudación fiscal, definición de
sanciones y adopción de medidas para evitar el fraccionamiento de
propiedades.
• Juegos de suerte y azar: medidas para mejorar la participación del
Estado en las ganancias netas de estas fuentes.
• Incremento al impuesto selectivo de cigarrillos.
• ITBMS: ampliación de cobertura a la telefonía fija comercial,
comisiones por servicios bancarios, financieros y de bienes raíces, y los
servicios legales que se presten desde territorio panameño a personas
domiciliadas en el exterior.
• Otras medidas administrativas: autorización para la participación de
terceros en el cobro de morosos.
ii. Anteproyecto de ley núm. 119 que reforma el Código Fiscal, adopta
otras medidas fiscales y crea el Tribunal Administrativo Tributario (2010)
Las medidas propuestas por este anteproyecto de ley fueron:
• Impuesto a la renta:
ß Eliminación del cálculo alternativo del ISR para todas las personas
naturales y para el 95% de las personas jurídicas;
ß Modificación al concepto de renta gravable (reconocimiento de
costos y gastos);
ß Aclaración conceptual para la determinación del impuesto de
dividendos;
ß Reducción significativa de las tasas del ISR para personas naturales
y jurídicas;
ß Aumento del ingreso no gravado con el ISR de personas naturales;
ß Incremento de la carga fiscal a bancos, compañías de seguros,
financieras, generadoras y distribuidoras de energía eléctrica,
casinos y juegos de azar y empresas de comunicaciones.
las propuestas de reforma | 39
28 Valor fiscal de los
bienes inmuebles.
• Modificaciones al impuesto de licencias bancarias y casas de cambio.
• Eliminación de la mayoría del impuesto de timbres.
• ITBMS: incremento de tarifa, adopción de medidas anti evasión y
ampliación de cobertura.
• Impuesto selectivo al consumo: fortalecimiento de la tributación al
consumo de vehículos automotores y otros consumos suntuarios.
• Otros: creación del Tribunal Tributario.
3.2 Aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias
En la región existe diversidad en los modelos de conformación y reforma del
Estado. Aunque en todos los casos se ha logrado algún incremento en la carga
tributaria, las reformas han sido poco exitosas en movilizar recursos de manera
sostenible, especialmente en cuanto a la contribución de los sectores
económicos más dinámicos. Los sectores más beneficiados por los nuevos
patrones de inserción en la economía globalizada son los más resistentes a
contribuir con sus propios recursos en el financiamiento de bienes públicos.
Estos sectores han permitido la movilización de recursos (con diferencias de
país a país), pero no necesariamente de sus contribuciones.
Los sistemas tributarios y fiscales en cada uno de los países de la región están
determinados por los actores, instituciones y procesos por medio de los cuales
las elites predominantes han canalizado sus intereses en los distintos
momentos de la historia. Estas relaciones reflejan los balances de poder que
explican por qué sectores como las organizaciones de la sociedad civil hoy en
día continúan careciendo de la capacidad de incidir efectivamente en la
política fiscal, logrando una política tributaria que consiga, finalmente, que la
equidad sea un objetivo primordial en la región centroamericana. El escaso o
nulo éxito de los intentos por lograr una reforma fiscal integral y profunda en
los países de América Central está asociado con el hecho de que no existe una
coalición que integre los intereses de las elites transnacionales, la clase media
urbana y sectores populares. Para que una coalición de esta naturaleza pueda
consolidarse, sus miembros deberían poder superar la tentación de aliarse con
los sectores que seguramente se opondrán a la reforma fiscal orientada a lograr
un sistema tributario capaz, universal y progresivo.29
A continuación se presenta una descripción breve de los aspectos políticos de
la negociación de los proyectos de ley más importantes en el período
comprendido entre 2008 y 2011.
40 | aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias
29 Conclusiones de un
análisis sobre la política
fiscal como reflejo de la
evolución de las élites
en Centroamérica.
Entrevista a Ricardo
Barrientos Q.,
economista senior, Icefi.
Guatemala
Con el objeto de dar cumplimiento a las disposiciones en materia fiscal
contenidas en los Acuerdos de Paz, en 2000 se suscribió el Pacto Fiscal con
una amplia participación de sectores. En función de la visión integral y de los
principios generales contenidos en el Pacto, se logró un acuerdo inicial entre
empresarios, Gobierno y sociedad civil, sobre un conjunto concreto de
medidas. Sin embargo, la confrontación entre el Ejecutivo y el sector privado
escaló a una disputa mediática y a movilizaciones de grupos. El Gobierno, que
contaba con mayoría en el Congreso de la República, rompió el acuerdo y
aprobó medidas fiscales. El sector privado organizado contraatacó y planteó
recursos de inconstitucionalidad contra las medidas aprobadas. Sin embargo,
la recaudación mantuvo su crecimiento gracias al aumento de la tarifa general
del IVA aprobado y operado en 2001. En 2004, el nuevo Gobierno, vinculado
con el sector empresarial, no logró obtener mayoría en el Congreso. Los efectos
negativos de los recursos de inconstitucionalidad redujeron los ingresos
estatales y se hizo una convocatoria para retomar el Pacto Fiscal. Se recibieron
propuestas de reforma de distintos sectores, incluyendo la sociedad civil.
Una negociación paralela viabilizó la reinstalación de impuestos selectivos,
sobre los activos, se ampliaron los beneficios de las zonas francas y se
imple mentaron medidas de control del IVA.
En agosto de 2006, el Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos
de Paz (CNAP) constituyó un Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF),
integrado por personas representativas de diversos sectores, con experiencia y
conocimiento en el ámbito de la política fiscal. El mandato del GPDF consistió
en definir un conjunto de acciones orientadas a materializar los principios y
compromisos del Pacto Fiscal pendientes de cumplimiento, que fueran una
guía para la política fiscal de la administración que asumiría en enero de
2008. El GPDF realizó análisis técnicos con base en estudios realizados en
diversas áreas de la política fiscal. Durante la elaboración de los estudios, se
realizaron talleres de discusión con expertos internacionales y diversos
miembros de la sociedad civil, tales como: organizaciones empresariales,
universidades, centros de investigación económica, medios de comunicación,
sindicatos, ONG y otras organizaciones sociales. El 11 de enero de 2008, el
GPDF presentó su Propuesta de modernización fiscal para Guatemala. El
nuevo Gobierno que asumió el poder en enero de 2008 no obtuvo mayoría en
el Congreso y su alianza de partidos era débil. Hizo suya la propuesta del GPDF
y planteó la reforma en tres fases: i) permanencia del impuesto mínimo al ISR;
ii) medidas de fortalecimiento de la tributación indirecta y medidas anti
evasión; iii) reforma integral del ISR. Para viabilizar la reforma, el Gobierno
convocó a una mesa de negociación con el sector privado organizado.
aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias | 41
Durante el proceso de negociación se produjeron eventos que debilitaron
progresivamente la viabilidad de la reforma: i) falta de acuerdos internos en el
Ejecutivo sobre el alcance de la reforma; ii) reacomodos en el Congreso de la
República que debilitaron a la bancada oficial; iii) el inicio de los efectos de
la crisis económica internacional. Un año después, dado el impacto pleno de la
crisis en las finanzas públicas, el Gobierno impulsó un proyecto de reforma que
incrementaba tarifas, proponiendo destinos específicos a los recursos. Este
proyecto se discutió en un ambiente difícil, dada la coyuntura generada por el
asesinato de un jurista con vínculos muy estrechos con el empresariado
guatemalteco, produciéndose un conflicto importante con el sector empresarial
al final de 2009. Con el esclarecimiento del asesinato, el Gobierno y el sector
privado volvieron a mesas de diálogo sobre los temas de reactivación
económica, gobernabilidad, política fiscal y desarrollo social.
La falta de consensos con el sector privado en materia de tributos incidió en
la decisión gubernamental de impulsar una reforma de fortalecimiento de la
capacidad de fiscalización de la administración tributaria. Se constituyó, para
el efecto, una mesa de diálogo entre las autoridades superiores del Ministerio
de Finanzas Públicas y el sector empresarial, llegándose a un proyecto
consensuado de ley, el cual fue puesto a discusión en la Comisión de
Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso de la República.30 Los
cambios de autoridades en el Ministerio de Finanzas incidieron en el quiebre
de algunos de los acuerdos que se habían logrado. Actualmente, el proyecto
anti evasión fue ampliado con algunas modificaciones a la legislación
tributaria, sin embargo el sector empresarial continúa rechazando cualquier
medida asociada con un aumento de la carga fiscal. Al igual que sucedió con
la reforma que proponía aumentos de tarifas, la versión ampliada del proyecto
anti evasión fue dictaminada favorablemente por la Comisión legislativa
correspondiente y, a la fecha, no ha sido agendada para su discusión en el
Pleno del Congreso.
El Salvador
En 2009, previo a la presentación del proyecto de reforma fiscal a la Asamblea
Legislativa, el Gobierno anunció su intención de consultar el contenido con
varios sectores de la sociedad civil, incluyendo el sector privado organizado.
Sin embargo, la falta de interlocutores y de incidencia política en materia tri-
butaria por parte de los sectores populares y los sindicatos – heredada de la
42 | aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias
30 El sector privado
requirió que el
presidente de la
Comisión de Finanzas
Públicas y Moneda no
participara en las
discusiones en el seno
del Congreso de la
República.
época del enfrentamiento armado y de los gobiernos de la Alianza Republicana
Nacionalista (Arena) – 31 y la urgencia gubernamental por la aprobación de las
medidas, incidieron en que la reforma fuera discutida únicamente con el sector
empresarial. Esta reforma fue diseñada, preparada e impulsada por el
Ministerio de Hacienda, contando con el aval de la Secretaría Técnica de la
Presidencia.
Luego de presentados los anteproyectos de reforma a la Asamblea Legislativa,
se llevó a cabo un proceso de negociaciones en las que participaron diputados
de la Comisión de Hacienda de la Asamblea, el ministro de Hacienda,
representantes de la Dirección General de Impuestos Internos, la Asociación
Nacional de la Empresa Privada (Anep) y miembros de algunos centros de
estudios que apoyan al sector empresarial. Las discusiones derivaron en una
reforma de consensos parciales, ya que algunos representantes sectoriales no
compartieron el acuerdo. La fractura del bloque de diputados de Arena ha
incidido en que el Gobierno pueda lograr los votos necesarios en la Asamblea
Legislativa para aprobar algunas reformas a las leyes tributarias y préstamos.
En septiembre de 2009, el Gobierno del presidente Funes instaló el Consejo
Económico y Social (CES), como un foro de discusiones sobre las políticas de
Estado. Está integrado por 24 representantes de las cámaras empresariales y
24 de la sociedad civil, 5 funcionarios del Gobierno y 10 asesores represen -
tantes de la academia. La coordinación del Consejo está a cargo del secretario
técnico de la Presidencia. En 2010, se conformó una Comisión Fiscal dentro
del CES, con el objetivo de revisar la reforma de 2009 y discutir sobre un pacto
fiscal, el cual debería resultar en el incremento de la carga tributaria al 17%
para 2014. Las discusiones sobre medidas tributarias se estancaron y,
recientemente, se conoció que el Ministerio de Hacienda está preparando un
nuevo proyecto de reforma tributaria. El presidente de la República ordenó que
este proyecto fuera discutido con los distintos grupos de interés.
La Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades)32
se ha posicionado por un pacto fiscal que asegure la equidad tributaria,
principalmente en la eficiencia y transparencia del gasto público, la reforma
institucional y la sostenibilidad de las finanzas públicas. Por su parte, las
organizaciones sociales promueven la necesidad de una reforma tributaria, la
cual debe tener el objetivo de generar recursos adicionales para fortalecer
la función redistributiva del Estado y su capacidad de garantizar la provisión de
servicios sociales. Sin embargo, opiniones independientes consideran que los
posicionamientos del sector empresarial y de las organizaciones sociales son
irreconciliables, por lo que un pacto fiscal que incluya a la gran empresa es
utópico.
aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias | 43
31 Alianza Republicana
Nacionalista, partido
de derechas que
gobernó El Salvador
durante cuatro
períodos presidenciales
(1989-2009).
32 Afín al sector privado
organizado.
Una diversidad de organizaciones sociales ha mostrado su descontento con las
reformas tributarias impulsadas por el Gobierno, incluyendo al Movimiento
Popular de Resistencia 12 de Octubre (MPR-12). En ese sentido, han
propuesto que el Gobierno implemente reformas amplias que se enfoquen en
la capacidad de pago. Entre las propuestas destaca un esquema progresivo de
tasas (desde 25 hasta 40%) para las ganancias de las empresas. Por su parte,
Arena se opone a las reformas tributarias impulsadas por el Gobierno, al igual
que la Anep, la Cámara Agropecuaria y Agroindustrial (Camagro) y la Cámara
de Comercio, las cuales argumentan que un aumento en la carga fiscal daña la
productividad y la competitividad de la industria salvadoreña.
El sector privado considera que las reformas tributarias deberían enfocarse en
el incremento del IVA, en lugar de recortar incentivos fiscales; aumentar las
medidas en contra de la evasión fiscal; e impulsar impuestos que graven
productos de lujo. El sector industrial, representado por la Asociación
Salvadoreña de la Industria (ASI), ha declarado que la productividad de las
reformas aprobadas en 2009 es menor que la anunciada por el Gobierno y que
el éxito de una reforma fiscal en el país depende de gravar al sector informal y
racionalizar el gasto público.
Honduras
Entre 1998 y 2010 se verificaron cinco reformas tributarias, lo que equivale a
una reforma cada 18 meses. Según el Foro Social de la Deuda Externa y el
Desarrollo de Honduras (Fosdeh, 2011a), en la administración del presidente
Lobo, hacia agosto de 2011, se habían promulgado cuatro decretos que
reforman o ajustan las disposiciones tributarias hondureñas. En la historia
reciente hondureña, cada Gobierno, al tomar posesión, impulsó la aprobación
de una reforma fiscal, dado que el flujo de recursos de la cooperación inter -
nacional y el rendimiento de dichas reformas cubría las necesidades durante el
período gubernamental correspondiente.33 El Fosdeh (2011b) indica que
durante la administración del presidente Zelaya el país contó con los recursos
de la condonación de la deuda externa (unos US$ 130 millones anuales) y los
obtenidos mediante la iniciativa Alba, por lo que el presidente sostuvo que no
era necesario realizar una reforma tributaria y que se deberían de cobrar
adecuadamente los impuestos vigentes. Sin embargo, el programa económico
del Gobierno, contenido en el nuevo acuerdo stand by con el FMI, implicó
aumento de los precios de los servicios públicos, incremento en el impuesto
selectivo al consumo de combustibles y la prórroga de la ley del activo neto.
44 | aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias
33 Cuatro años.
Según Otter (2009), para el período 2000-2008, el aumento salarial anual
promedio fue de 10%, con incrementos mínimos de 6% en 2000 y 2001, y un
máximo de 13% en 2008. El aumento salarial promedio definido por el
Gobierno para enero de 2009 fue de 39%. Durante 2009 esta política de
incrementos salariales y la ampliación de los programas de transferencias
familiares, aunada a la inexistencia de una reforma tributaria tradicional que
generara el financiamiento requerido, se combinaron con el impacto de la -
crisis económica internacional sobre las exportaciones hondureñas y el
crecimiento económico, originándose un problema de financiamiento que
derivaría en una crisis fiscal profunda.
El golpe de Estado al presidente Zelaya agravó la situación financiera del
Gobierno debido a la suspensión de la cooperación internacional. Las
dificultades fiscales obligaron a emitir una Ley de Emergencia Fiscal y
Financiera para que dentro de ese marco se hiciera una reforma tributaria
profunda. Dado que el endeudamiento interno ya no era viable, el Gobierno
exploró la reapertura de ventanillas con los organismos financieros inter -
nacionales, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el
Banco Mundial. El moderador de las negociaciones fue el FMI. Se realizó el
análisis fiscal y se concluyó que era necesario reforzar los ingresos tributarios
con medidas que generaran alrededor de 5,000 millones de lempiras, es decir,
el triple del rendimiento promedio de las reformas fiscales. Con el apoyo
técnico del BID, la Secretaría de Finanzas preparó el proyecto, consistente de
las medidas contenidas en el programa económico del FMI.
Las medidas estipuladas en el proyecto no fueron discutidas con el sector
privado organizado ni con la sociedad civil previo a su presentación ante el
Congreso. El Gobierno presentó el anteproyecto de ley al Congreso Nacional,
generándose una dura negociación, producto del rechazo del sector privado a
la reforma. Las discusiones entre el ministro de Finanzas y la empresa privada
derivaron en una reforma que logró la ampliación de la cobertura del ISR a las
rentas de capital y la eliminación de la tasa de 0% del IVA a las transacciones
domésticas. El sector privado también se opuso a la reciente aprobación de la
ley que crea el impuesto mínimo sobre ingresos brutos. Asimismo, este sector
rechazó la aprobación de una ley de fortalecimiento de la lucha contra la
evasión, aunque ésta fue aprobada por el Congreso Nacional.
Los beneficiarios de los privilegios fiscales que existen para la inversión (en
especial, los regímenes de perfeccionamiento activo) persisten en su cabildeo
para que Honduras continúe gozando de la posibilidad de aplicar incentivos en
el ISR, en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), después
de 2015.
aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias | 45
En enero de 2011, el Congreso Nacional aprobó una reforma constitucional
para permitir la creación de regiones especiales de desarrollo (RED).34 Según
lo definan sus estatutos constitutivos, las RED pueden controlar toda la
materia presupuestaria y tributaria, así como tienen libertad de celebrar todo
tipo de contratos que se extiendan al siguiente período gubernamental y a
contratar sus propias deudas internas o externas, siempre que sean sin el aval
del Estado. Con este instrumento, Honduras podrá competir con el resto de la
región utilizando incentivos fiscales amplios.
Nicaragua
Según Olivares (2011), en los últimos dos decenios, el país recibió un
promedio de US$ 570 millones anuales en cooperación externa. Esta situación
se mantuvo estable hasta 2009, año en el que la cooperación registró su
máximo histórico como porcentaje del PIB: 12.5%. A partir de 2010 se
verificaría un drástico descenso de los desembolsos, lo que generó la
necesidad de ajustar los recursos financieros por el lado de los ingresos
tributarios. La reforma tributaria aprobada en diciembre de 2009 compensó
parcialmente la caída, completándose el financiamiento del presupuesto con
emisión de deuda interna y luego con ajustes en las asignaciones pre -
supuestarias en el gasto social.
Desde el primer año del gobierno del presidente Ortega, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y la asesoría económica de la Presidencia
impulsaron la aprobación de una reforma tributaria. Fue hasta el tercer año de
esa administración, y ante la falta de financiamiento externo, que se decidió la
creación del proyecto de Ley de Concertación Tributaria. La elaboración del
proyecto de ley fue coordinada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y contó con el apoyo de la Dirección General de Ingresos35 y de técnicos del
BID. En septiembre de 2009, el Gobierno presentó a consideración de la
opinión pública una versión preliminar del proyecto de reforma. Esta
presentación incluyó la propuesta de reforma integral del ISR y algunas
medidas sobre el impuesto selectivo al consumo.
El Consejo Superior de la Empresa Privada rechazó la propuesta al considerar
que se estaban cambiando radicalmente las reglas del juego, pronunciándose
a favor de medidas que se enfocaran en ampliar el número de contribuyentes,
mantener invariable la carga fiscal sobre las empresas y evitar el deterioro del
clima de negocios en el país. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda amplió la
propuesta y la presentó a consideración del asesor económico de la Presidencia
y del presidente. Finalmente, el ministro de Hacienda entregó el proyecto a la
46 | aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias
34 Públicamente conocidas
como ”Ciudades Modelo“.
35 Aunque la Dirección
General de Ingresos
(DGI) es parte del
Ministerio de Hacienda
y Crédito Público,
el director de la
institución es nombrado
directamente por el
presidente de la
República (el mismo
caso sucede con la
Dirección General de
Aduanas).
Asamblea Legislativa. El sector gubernamental socializó el proyecto con todas
las cámaras empresariales, asociaciones de pequeños y medianos productores,
cooperativas y asociaciones.
El sector agropecuario fue aún más duro en su rechazo. Según Olivares (2009),
nueve organizaciones agrícolas o ganaderas se pronunciaron en contra de la
propuesta de reformas y declararon que era inviable e inaceptable el
incremento de impuestos al sector agropecuario. Dada esa realidad, no solo
rechazaron el aumento tributario, sino exigieron una política de incentivos que
mostrara la voluntad de priorizar al sector agropecuario.
Algunas bancadas de la Asamblea hicieron eco de la posición empresarial
sobre el anteproyecto de reforma, indicando que la aprobación de la misma
generaría ingresos significativamente superiores a los que oficialmente estimó
el Gobierno. Se afectó, de esta manera, a los sectores productivos del país. Las
negociaciones salieron de la Asamblea y se focalizaron en las discusiones entre
el presidente de la República y el presidente del Consejo Superior de la
Empresa Privada (Cosep). El Gobierno aceptó reducir la reforma a un conjunto
limitado de medidas y, a cambio, el sector privado aceptó aprobar la
ampliación de la cobertura del ISR a las rentas de capital, en particular el
tratamiento tributario de los dividendos.
En agosto de 2011, la Alianza por la Reforma Tributaria presentó una
propuesta concreta de reforma del sistema tributario. Aunque 2011 es año
electoral en Nicaragua y el tema fiscal es determinante para las propuestas de
los candidatos, representantes del sector empresarial indicaron que la
propuesta no es oportuna para su discusión. Por su parte y ante la necesidad
de mayor financiamiento, el Ministerio de Hacienda elaborará un nuevo
proyecto de reforma tributaria cuya presentación a la Asamblea se prevé para
el final de 2011. La idea es que la discusión legislativa se realice durante el
primer trimestre de 2012.
Costa Rica
Desde la perspectiva tributaria, Costa Rica se ha caracterizado por la falta de
un sistema tributario con todos los ingredientes necesarios para un
funcionamiento adecuado: exceso de impuestos dispersos, muchos de ellos de
escasa relevancia recaudatoria; abuso de los destinos específicos de los
ingresos tributarios; y administraciones tributaria y aduanera débiles. Al igual
que en otros países de la región, existe un conjunto histórico de regímenes de
incentivos tributarios al sector industrial, al sector exportador no tradicional, al
aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias | 47
turismo, a la reforestación y a la inversión extranjera directa (zonas francas). Al
inicio del siglo XXI, los crecientes compromisos de gasto público y la débil
respuesta de los ingresos tributarios al crecimiento económico llevaron a las
finanzas públicas a una crisis que requirió de consensos políticos para realizar
propuestas de solución.36 Estos consensos, que ignoraron las posiciones de la
sociedad civil, no se materializaron en reformas profundas y focales que
resolvieran el problema de suficiencia y regresividad del sistema tributario.
En abril de 2002, una comisión ad hoc de ex ministros de Hacienda presentó
el informe ”Agenda de transformación fiscal para el desarrollo“ a la
Presidencia de la República. Posteriormente, el Ministerio de Hacienda
preparó seis proyectos de ley, en cuya elaboración participó un grupo de
funcionarios de la Dirección General de Tributación y un grupo de consultores.
Estos proyectos no reflejaron las principales recomendaciones del informe de
los ex ministros. Los intentos de fortalecer el sistema tributario durante los
primeros años de este siglo se materializaron en el proyecto de Ley de Pacto
Fiscal y Reforma Fiscal Estructural. Este proyecto se presentó en 2004 a
consideración de la Asamblea Legislativa durante la administración del
presidente Pacheco (2002-2006) e incluía una reforma integral al ISR y un
proyecto de creación de la Agencia Tributaria Nacional. Este proyecto transitó
por cuatro años de discusión y trámite legislativo; finalmente, fue declarado
inconstitucional por la Sala Cuarta,37 debido a vicios en el procedimiento
legislativo. Una situación similar ocurrió con el proyecto de una nueva Ley del
Impuesto Sobre la Renta impulsado por la administración Arias en 2006.38 Al
respecto del proceso de definición de las prioridades nacionales, el Plan de
desarrollo 2006-2010 estableció el compromiso gubernamental para impulsar
un diálogo nacional sobre los retos de la Hacienda Pública en Costa Rica. En
esta materia, los principales temas del diálogo eran: financiamiento,
asignación, ejecución y control del gasto público. El diálogo en materia
hacendaria no se llevó a cabo.
Según Jiménez (2010), al inicio de la administración del presidente Arias se
consideró el impulso de una reforma tributaria que incluiría nueve
instrumentos legales. Sin embargo, la aprobación del Tratado de Libre
Comercio con los Estados Unidos de América llenó la agenda legislativa,
lográndose únicamente la aprobación del impuesto solidario de la vivienda. El
proyecto de reforma tributaria, presentado en enero de 2011 por el Organismo
Ejecutivo a consideración de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, constituye
un instrumento que busca concretar uno de los pilares fundamentales de la
política de sostenibilidad fiscal impulsada por la presidenta Chinchilla para
2011: solidaridad y justicia en la recaudación. Este proyecto fue elaborado por
el Ministerio de Hacienda, con apoyo técnico del BID.
48 | aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias
36 En 2001, el gasto total
del Gobierno central
alcanzó el 158% de los
ingresos tributarios.
37 Sala Cuarta: tribunal
constitucional.
38 En 2006 también se
propusieron reformas
importantes a las leyes
del IVA y del Impuesto
Sobre la Renta de
Personas Jurídicas.
Las propuestas no
fueron aprobadas.
El Gobierno, por medio del ministro de Hacienda (con el apoyo del ex ministro
de la misma cartera y un diputado) entró en un proceso de discusiones con una
diversidad de sectores (empresarial, académico, sociedad civil), en el foro de
la Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa. Los partidos
de izquierda en la Asamblea se han opuesto al proyecto de reforma
argumentando que las medidas propuestas son insuficientes, regresivas y que
inciden desproporcionadamente sobre los pobres.
Por su parte, una coalición de sindicatos, incluyendo la Asociación Nacional de
Empleados Públicos, se manifestó en contra de la reforma tributaria y el plan
gubernamental de congelación de los salarios. El rechazo a la reforma se
fundamenta en la proporción de impuestos directos e indirectos (30 y 70%,
respectivamente) que caracteriza al sistema tributario costarricense, lo cual es
interpretado por los sindicatos como regresivo. Los líderes sindicales
consideran que la evasión del impuesto sobre la renta empresarial alcanza
US$ 900 millones anuales, por lo que los esfuerzos gubernamentales deberían
enfocarse en la recuperación de estas pérdidas. Como resultado de las
discusiones, el Ministerio de Hacienda modificó el anteproyecto de ley y se
espera que el proceso de negociaciones continúe luego del nombramiento de
la nueva Comisión.39
Panamá
Las recientes reformas tributarias constituyeron la materialización de promesas
de campaña del presidente Martinelli. El proyecto de una reforma tributaria
amplia que se presentó a consideración de la Asamblea Legislativa durante el
primer trimestre de 2010 fue originalmente preparado por una firma
consultora privada y, posteriormente, fortalecido con el apoyo técnico del BID.
Luego de presentado el proyecto a la Asamblea Legislativa y que se conociera
su contenido, diferentes sectores lo rechazaron: la Unión de Lucha Integral del
Pueblo (Ulip) realizó manifestaciones ante el Ministerio de Economía y
Finanzas; el director de la Cámara de Comercio consideró que la reforma fiscal
que plantea el gobierno de Ricardo Martinelli debe contar con la participación
de todos los actores sociales y que al momento el sector privado no había
recibido información sobre el tema; los empresarios de la Zona Libre de Colón
se organizaron en contra de la reforma y pretendieron realizar paros en
protesta. Adicional a no querer pagar más impuestos, el sector empresarial
temía que Martinelli destinara los nuevos recursos recaudados al aumento de
la burocracia estatal. En ese sentido, el director de la Cámara de Comercio de
Panamá solicitó al Gobierno que se considerara la pretensión del ex presidente
aspectos políticos de la negociación de las reformas tributarias | 49
39 Informes de prensa
indican que, como
resultado del proceso
de negociación de la
reforma, la viceministra
de Hacienda, J. Phillips,
renunció al cargo.
Torrijos de reducir el tamaño del aparato estatal. La Asamblea aprobó los
componentes principales de la propuesta gubernamental, generando el rechazo
del sector bancario y amenazas de protestas por parte de los sindicatos
más grandes del país. Paralelo a esto, diferentes especialistas tributarios
concordaron en que los nuevos impuestos son de fácil aplicación y orientación
al contribuyente, aunque se requiere de mejoras significativas en la cultura
tributaria y en la administración tributaria.
3.3 Las medidas aprobadas
Los temas contenidos en los anteproyectos de ley presentados ante las
asambleas legislativas de El Salvador y Honduras fueron aprobados casi en su
totalidad, aunque algunas de las medidas específicas sufrieron ajustes.
También se aprobaron los elementos sustantivos de la propuesta de reforma de
Panamá. Los Gobiernos de Guatemala y Nicaragua impulsaron reformas
profundas a su tributación directa, a algunos elementos que fortalecen sus
impuestos indirectos y a la capacidad fiscalizadora de la administración
tributaria. Sin embargo, la propuesta guatemalteca no fue aprobada y la
nicaraguense fue aprobada parcialmente, con resultados todavía insuficientes
para evaluar su impacto pleno. La propuesta de reforma de Costa Rica continúa
en discusión en la Asamblea Legislativa, aunque el Gobierno decidió modificar
algunos aspectos de la iniciativa de ley original. En el cuadro anterior se resal-
tan los temas en los que las Asambleas Legislativas de los países de la región
aprobaron algunas de las medidas contenidas en las propuestas de reforma.
Entre las medidas aprobadas para el caso del ISR, en El Salvador, Honduras,
Nicaragua y Panamá, destaca la ampliación o fortalecimiento de su cobertura
a las rentas de capital (en especial en cuanto a los dividendos y ganancias de
capital). En Guatemala, la propuesta de ley no se aprobó; en Costa Rica, el
proyecto de fortalecimiento de este tipo de tributación está en discusión.
Asimismo, se aprobaron propuestas referentes al impuesto mínimo al ISR.
En impuestos indirectos, se aprobaron medidas recaudatorias: ampliación de
base (El Salvador y Honduras) e incremento significativo de tarifas (ITBMS, en
Panamá). Las modificaciones también reiteran la importancia que tienen los
impuestos específicos o selectivos al consumo en cuanto a la oportunidad de
su recaudación, así como la dificultad de mantener su aporte a la carga
tributaria. A continuación se describen las principales medidas aprobadas en
el ámbito de la política y administración tributarias, durante el período
comprendido entre 2008 y abril de 2011.
50 | las medidas aprobadas
las medidas aprobadas | 51
Fuente: Icefi
Cuadro 7 América Central: reformas tributarias aprobadas (2008-2011)
3.3.1 Guatemala
i. Decreto del Congreso número 78-2008
Publicación: 22 de diciembre de 2008
Vigencia: 1 de enero de 2009
Disposiciones
• Creación del impuesto de solidaridad: en sustitución del impuesto
extraordinario y temporal de apoyo a los Acuerdos de Paz (Ietaap), sin límite
de vigencia. Este es un impuesto de apoyo al ISR que se liquida según el
régimen optativo sobre renta neta; se calcula sobre ingresos brutos o activo
neto.
3.3.2 El Salvador
i. Decreto Legislativo número 223
Publicación: 21 de diciembre de 2009
Vigencia: 30 de diciembre de 2009
Disposiciones
• Medidas de fortalecimiento del control administrativo:
ß Creación de nuevos sujetos tributarios (unión de personas, UDP);
ß Disposiciones de control sobre contribuyentes que realizan
ß Nuevas obligaciones formales para el universo de los contribuyentes.
Destacan: medidas de bancarización y obligación de presentar un
estudio de precios de transferencia (cuando se realicen operaciones con
sujetos relacionados y con sujetos domiciliados en países con regímenes
fiscales preferentes o de baja tributación).
• ISR:
ß Implementación de retenciones a:
– Personas naturales domiciliadas y no domiciliadas, sobre pagos de
intereses, rendimientos de capitales invertidos, indemnizaciones y
retiros a cuenta de ganancias o dividendos, así como otras rentas de
capital;
– Rentas de capital generadas en el territorio nacional por no residentes;
– Rentas generadas por uso de intangibles y derechos.
52 | las medidas aprobadas
• IVA:
ß Fortalecimiento de los sistemas de retenciones y percepciones del IVA.
• Otras medidas:
ß Obligatoriedad de presentar una declaración de estado patrimonial;
ß Redefinición de plazos para pagos y para devolución de impuestos;
ß Emisión de la constancia de solvencia tributaria;
ß Existencia de renta presunta por intereses.
ii. Decreto Legislativo número 224
(reformas a la Ley del IVA)
Publicación: 17 de diciembre de 2009
Vigencia: 26 de diciembre de 2009
(en lo sustantivo, la vigencia es a partir del 1de enero de 2010)
Disposiciones
• IVA:
ß Ampliación de la cobertura: pago de dietas, membresías y cuotas
(cuando se genera contraprestación) y reembolsos de gastos en
servicios. Nuevos sujetos pasivos (UDP);
ß Eliminación de la exención a la importación de maquinaria;
ß Otorga exención a: servicios de educación, comisión pagada a las AFP
por patronos, negocios de la Lotería Nacional de Beneficencia.
iii. Decreto Legislativo número 234
(Ley del Impuesto Especial a la Primera Matrícula
de Bienes en el Territorio Nacional)
Publicación: 19 de diciembre de 2009
Vigencia: 1 de enero de 2010
Disposiciones
• Creación de un impuesto ad valorem sobre la matriculación de vehículos
automotores, embarcaciones de recreo o deportivas, motos acuáticas y
aeronaves de uso no comercial.
• La base del impuesto es el valor de la transacción. La Dirección General de
Impuestos Internos está facultada para estimar dicho precio.
• El tipo impositivo está entre un 2 y un 10%, según la clase de vehículo.
• Para los vehículos importados, este impuesto es una sobretasa de los
derechos arancelarios a la importación.
las medidas aprobadas | 53
iv. Decreto Legislativo número 235
(reformas a la Ley de Impuesto Sobre Productos del Tabaco)
Publicación: 19 de diciembre de 2009
Vigencia: 1 de enero de 2010
Disposiciones
• Se implementa una tarifa mixta: US$ 0.0255 por cigarrillo y 39% al precio
sugerido de venta al consumidor.
v. Decreto Legislativo número 236 (reformas a la Ley del ISR)
Publicación: 17 de diciembre de 2009
Vigencia: 1 de enero de 2010
Disposiciones
• ISR:
ß Condiciones para la aplicación del impuesto sobre rendimientos de
depósitos bancarios;
ß Eliminación de exenciones a:
– Ganancias de capital por venta de inmuebles;
– Personas naturales: ganancias por venta de títulos valores;
ß Definición de rentas no gravadas: intereses de créditos del exterior
otorgados por organismos internacionales, fondos de inversión y destinados
a cooperativas de ahorro;
ß Aclaración del concepto de renta obtenida en El Salvador;
ß Gravar los ingresos generados por depósitos en el exterior;
ß Se restringe la deducibilidad de intereses y comisiones provenientes de
operaciones financieras.
vi. Decreto Legislativo número 237
(Ley del Impuesto de Bebidas Gaseosas, Isotónicas, Fortificantes o
Energizantes, Jugos, Néctares, Refrescos y Preparaciones Concentradas
o en Polvo para la Elaboración de Bebidas)
Publicación: 19 de diciembre de 2009
Vigencia: 1 de enero de 2010
Disposiciones
• Creación de un impuesto que recae sobre la producción y la importación de
bebidas no alcohólicas.
• El tipo impositivo ad valorem es de 5%, excepto para las bebidas
energizantes, que es de 10%. Para estas últimas, también se aplica un
impuesto específico de US$ 0.20 por litro.
54 | las medidas aprobadas
vii. Decreto Legislativo número 238
(reformas a la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización
del Alcohol y Bebidas Alcohólicas)
Publicación: 19 de diciembre de 2009
Vigencia: 1 de enero de 2010
Disposiciones
• Se implementa una tarifa mixta: 5% sobre el precio de venta sugerido por
el fabricante o importador, más un impuesto específico por tipo de bebida
alcohólica y por cada 1% en volumen de alcohol.
• La cerveza se grava con este impuesto.
3.3.3 Honduras40
i. Decreto del Poder Legislativo 17-2010
Publicación: 22 de abril de 2010
Vigencia: 13 de mayo de 2010
Disposiciones
• ISR:
ß Modificación de la tasa de la aportación solidaria temporal;
ß Dividendos: se gravan a nivel de persona natural;
ß Rentas de capital (fuente hondureña): se gravan con tarifa de 10%;
ß ISR a los alquileres de vivienda: 10% sobre el precio del arriendo o
alquiler mensual de viviendas y edificios; o Contribución anual especial:
sobre los excedentes de operación de universidades privadas y de
escuelas e institutos.
• Revaluación de activos: autorización para revaluar mediante un pago único
y definitivo.
• IVA:
ß Ampliación de cobertura: servicio post pago de telefonía fija y móvil,
bebidas, cigarrillos, servicios de telecomunicaciones (incluye Internet),
televisión por cable;
ß Eliminación del tratamiento de tasa 0% para operaciones domésticas.
• Otros impuestos:
ß Impuesto a la producción y consumo de cigarrillos: tarifa específica por
millar (incluye importaciones), indexado al IPC en 2013;
las medidas aprobadas | 55
40 No se incluye la reforma
aprobada por el Congreso
Nacional a la Ley del
Impuesto Sobre la Renta,
en la que se implementa
el impuesto mínimo
sobre ingresos brutos
ya que, a la fecha,
el Decreto del
Poder Legislativo
correspondiente no ha
sido sancionado por el
presidente de la
República. El sector
privado organizado está
en contra de la sanción
presidencial.
ß Impuesto específico a las máquinas tragamonedas: incremento de la
cuota anual;
ß Impuestos específicos a las bebidas (alcohólicas, cerveza, gaseosas,
agua, etc.): se definen tarifas específicas por litro;
ß Telefonía internacional: tarifa específica por minuto de tráfico real,
sobre llamadas internacionales entrantes;
ß Impuesto a las loterías electrónicas y rifas: retención sobre el valor de
los boletos.
3.3.4 Nicaragua
i. Ley 712 de la Asamblea Nacional (reforma a la Ley de Equidad Fiscal)
Publicación: 21 de diciembre de 2009
Vigencia: 1 de enero de 2010
Disposiciones
• ISR:
ß Retención con carácter de pago definitivo a las rentas de capital:
– Intereses generados por depósitos, intereses de fuente nicaragu ense
(no residentes), dividendos, participaciones de utilidades, premios
de juegos;
ß Impuesto mínimo: cambio de base;
ß Asalariados: se establece un nuevo sistema de tramos de renta neta y
tasas marginales;
ß Rentas ocasionales: sujetas a retenciones.
• Impuesto selectivo al consumo de cigarrillos: cambio hacia un impuesto
específico (transacciones domésticas e importaciones).
• Impuesto a las máquinas de juego: se incrementa, en función del número
de máquinas.
• Prohibición para otorgar exenciones a bienes suntuarios: bebidas
alcohólicas, productos de tabaco, joyerías, perfumes, yates, aviones,
barcos, embarcaciones de recreo.
3.3.5 Costa Rica
i. Ley núm. 8683 de la Asamblea Legislativa
Publicación: 10 de diciembre de 2008
Vigencia: de octubre de 2009 a diez años plazo
56 | las medidas aprobadas
Disposiciones
• Creación del impuesto solidario para el fortalecimiento de programas de
vivienda: tributo sobre el valor de bienes inmuebles, al que se aplica un
esquema progresivo de tasas (máxima 50%).
3.3.6 Panamá
i. Ley núm. 8, de 2010, y su reforma
(Ley núm. 33, de 2010) de la Asamblea Nacional
Publicación: 15 de marzo de 2010
Vigencia: 1 de julio de 2010, con excepción de un conjunto de artículos
con efecto retroactivo y que tienen vigencia a partir del 1 de enero de 2010
Disposiciones
• ISR:
ß Personas jurídicas:
– Reducción progresiva de la tarifa general;
– Retención del ISR: enajenación de inmuebles y de pagos al exterior
(remesas, intereses, etc.).
ß Personas naturales:
– Esquema nuevo de tasas marginales.
• Impuesto de dividendos
ß Retención a toda entidad que genere dividendos: a la renta de fuente
panameña se le aplica una tasa de 10% y, si la fuente es extranjera, se
le aplica un 5%.
ß Impuesto mínimo de dividendos: toda entidad que no distribuya
dividendos (utilidades retenidas) debe pagar un impuesto complementario,
de la siguiente manera:
– Rentas de fuente panameña: 10% sobre el 40% de la diferencia
entre la utilidad anual y las utilidades distribuidas;
– Rentas de fuente extranjera: 10% sobre el 40% de la diferencia
entre la utilidad anual y las utilidades distribuidas.
• Impuesto de transferencia de bienes muebles y servicios
– Incremento de la tarifa general: de 5 a 7%.
– Personas naturales: nuevo esquema de tasas marginales: tres tramos
con tasas de 0, 15 y 25%, y con cortes en US$ 11,000 y US$ 50,000.
las medidas aprobadas | 57
IV. Análisis
de las reformas tributarias
4.1 Sobre el contenido de las reformas
Durante el período considerado, las propuestas de reforma tributaria en la
región se orientaron a generar ingresos que permitieran revertir el efecto de
la crisis y fortalecer los mecanismos de fiscalización de la administración
tributaria. El diseño de las propuestas respondió a un modelo de reforma al ISR
dirigido a: i) diferenciar el tratamiento tributario en función del origen de la
renta, adaptado al caso centroamericano de ampliación de cobertura del
impuesto a todas las rentas de capital; ii) fortalecer la tributación de las rentas
del trabajo; y iii) disponer de instrumentos de tributación internacional (precios
de transferencia y regla de subcapitalización). Las reformas también estuvieron
destinadas al aumento de la tributación indirecta, tanto por la vía de la
ampliación de las bases gravables (eliminación de exenciones y exoneraciones)
como por el incremento de tarifas. A continuación se presentan los principales
componentes de las propuestas de reforma tributaria en la región:
Impuesto sobre la renta (ISR)
• Rentas de capital:
cada proyecto de reforma al ISR incluyó la implementación o fortalecimiento
del tratamiento tributario sobre las rentas de capital. Las tarifas aprobadas
se sitúan entre un 10 y un 15% (con excepciones en los casos de rentas
de no residentes), las que se conjugan con tarifas aún altas para las rentas
de las actividades lucrativas y las del trabajo, situación consistente con el
modelo dual en su versión sudamericana. Esta medida fue aprobada en
El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá, mientras que en Guatemala no
se aprobó y en Costa Rica está en discusión en la Asamblea Legislativa.
Las estimaciones del impacto de estas medidas son optimistas y, en
algunos casos, constituyen el núcleo de la productividad de las reformas. La
respuesta recaudatoria de estas disposiciones está en función de la
capacidad de la administración tributaria de controlar las rentas, en
particular de la posibilidad de acceder a la información bancaria de los
agentes económicos y de conocer la identidad de los socios de las
empresas.41 Resulta indiscutible que esta medida tiene un potencial
importante de generación de ingresos adicionales. Sin embargo, el
58 | análisis de las reformas tributarias
41 Es decir, que no existan
acciones al portador.
Las acciones al portador
(bearer shares) son un
tipo de títulos libremente
transferibles, cuya
posesión acredita la
participación en una
sociedad. En las
acciones nominativas
figura el nombre de
su propietario, el cual
también será inscrito
en el registro de socios
de la compañía. Las
acciones al portador se
utilizan para preservar
el anonimato de los
propietarios de la
sociedad. Debido a su
uso potencial para
prácticas de lavado de
dinero y de evasión
tributaria, son
severamente rechazadas
por algunos países.
cumplimiento de las expectativas de los Gobiernos se dificulta al tomar en
cuenta la situación de las administraciones tributarias,42 así como la
existencia, en algunos de los países, del secreto bancario 43 y de acciones
al portador.
• Elementos de tributación internacional (precios de transferencia):44
herramienta de las administraciones tributarias para la fiscalización de las
utilidades de las empresas que realizan transacciones con entidades
vinculadas, mediante los precios en los cuales realizan sus operaciones. La
mayoría de los proyectos de reforma del ISR contiene algunas disposiciones
que permitirían cierto grado de control de estos precios. Sin embargo,
únicamente El Salvador ha logrado introducir elementos mínimos de esta
herramienta. No es una medida recaudatoria de corto plazo, aunque puede
generar ingresos adicionales en casos de fiscalización que pueden durar
varios años. En las discusiones sobre las reformas, el sector empresarial
alega sobre la complejidad de las disposiciones legales correspondientes.
El tema es susceptible de convertirse en un elemento de negociación.45
• Impuesto mínimo al ISR:46 las reformas evidencian la tendencia de
continuar utilizando impuestos mínimos que fortalecen la recaudación del
ISR, pero ahora privilegiando la base de ingresos brutos contra la de activo
neto. La facilidad del cumplimiento sobre la renta bruta incidió en que en
Guatemala el régimen general del ISR es en la actualidad un porcentaje
sobre dicha base. En Nicaragua se modificó la base del impuesto mínimo
para entidades bancarias, sustituyendo el total de depósitos por los ingresos
brutos. Existen expectativas en analistas privados acerca de que este
cambio de base afectará negativamente la recaudación. La complejidad del
control del ISR y la debilidad de las administraciones tributarias son
razones para adoptar este tipo de regímenes permanentes y amplios de
tributación sobre renta bruta, con los consecuentes efectos sobre la
naturaleza del impuesto.
Fortalecimiento de la tributación indirecta
• Ampliación de base o incremento de tarifa del IVA: el efecto recaudatorio
limitado de las reformas aprobadas en la tributación directa obliga a los
Gobiernos a recurrir a buscar la manera de incrementar el crecimiento de la
carga tributaria vía los impuestos indirectos, en particular el IVA. Los
proyectos de reforma incluyeron medidas de ampliación de la cobertura de
los tributos, eliminando exenciones y exoneraciones e incorporando nuevos
entes como sujetos del impuesto. El cumplimiento de las expectativas de
sobre el contenido de las reformas | 59
42 Algunas de las
propuestas de reforma
al ISR consideran la
adopción del principi de
renta global reforzada,
con el objeto de captar
ingresos producidos por
las rentas de capital
obtenidas por
guatemaltecos en el
exterior. La efectividad
de esta medida depende,
de nuevo, de la
capacidad de control
de la administración
tributaria y de la
posibilidad de
intercambiar
información con otras
administraciones.
43 En Costa Rica y
Guatemala, la
administración
tributaria tiene acceso a
la información bancaria
de los contribuyentes
únicamente con orden
de juez dentro de un
proceso en tribunales.
En estos países no
existen disposiciones
legales que permitan el
intercambio de
información relevante
en materia tributaria.
44 Para ampliar este tema
se recomienda el estudio
Hacia el combate a la
evasión tributaria vía
manipulación de precios
de transferencia,
elaborado por Ricardo
Barrientos para el Icefi
y Christian Aid.
∆
ingresos de esta fuente requiere de mejoras significativas en las capa -
cidades de control de la administración tributaria. En otro caso, los efectos
de las medidas producirán aumentos temporales del nivel de la carga
tributaria, lo que hará necesario impulsar nuevos ajustes a la legislación
tributaria en el mediano plazo. Por su parte, la reforma de Panamá fue la
única que consideró el incremento de la tarifa del ITBMS, dado que se
aplicaba la tarifa más baja del Continente (5%).
• Un caso especial es el de Costa Rica, en donde el impuesto vigente
constituye un tributo sobre las ventas de mercancías de las empresas, en el
que no se reconocen los créditos financieros que se generarían por la
compra de insumos. La iniciativa de ley de solidaridad fiscal considera
la transición de este impuesto de ventas hacia un IVA que también abarque
la compra-venta de servicios.
• Tarifas mixtas en los impuestos selectivos o específicos al consumo:
durante la década de los 90 del siglo XX, se armonizaron las estructuras
técnicas de los impuestos selectivos o específicos al consumo en
Centroamérica, enfocándose en tributos ad valorem. Sin embargo, la rápida
respuesta de la recaudación de estos impuestos a modificaciones en su
base y tarifas, así como la naturaleza decreciente de sus aportes a la carga
tributaria, inciden en los frecuentes ajustes que se les aplican. La
determinación de la obligación tributaria mediante la mezcla de un
impuesto ad valorem y uno específico asegura la captura de los incrementos
de precios en la base del impuesto y lo hace consistente con el volumen de
producción o importación. La aprobación de estas medidas en El Salvador
imposibilita la coordinación tributaria, por ejemplo con Guatemala.47
• Impuesto de primera matriculación de vehículos: la aplicación del artículo
VII del GATT48 ha incidido en una caída significativa de los ingresos
arancelarios correspondientes a las importaciones de vehículos. En ese
sentido, Costa Rica ya cuenta con un impuesto interno que sustituye a los
aranceles de vehículos, mientras que en Guatemala se propuso un
gravamen sustituto de los aranceles, el cual no se aprobó. En El Salvador se
aprobó un impuesto de primera matrícula que es, de hecho, una sobretasa
a los DAI de entre 2 y 10 puntos porcentuales. La inexistencia de un
impuesto de esta naturaleza profundizará el efecto negativo de la
imposibilidad de valoración aduanera de los vehículos.
60 | sobre el contenido de las reformas
∆45 La inclusión de las
disposiciones de precios
de transferencia en el
cuerpo de una reforma
tributaria puede
utilizarse como elemento
de negociación de la
misma. Alguno de los
sectores en pugna puede
utilizarla a cambio de la
permanencia de otras
propuestas con potencial
recaudatorio de corto
plazo.
46 El impuesto mínimo al
ISR es un mecanismo
que permite generar
recaudación de algunas
empresas que reportan
reiteradamente pérdidas
u obligaciones tributarias
pequeñas. Los
mecanismos usuales
consisten en pagos a
cuenta del impuesto,
utilizando como base los
ingresos brutos o activos
netos.
47 Un tributo mixto sería
susceptible de una
contingencia
constitucional.
48 El artículo VII del GATT
dispone que los
impuestos aduaneros
deben aplicarse al valor
de las importaciones
consignado en factura
(suprimiendo la
posibilidad de realizar
valoraciones en
aduanas).
∆
4.2 El fortalecimiento de las administraciones tributarias
Desde la década de los 90 del siglo XX se han impulsado medidas de
fortalecimiento de las administraciones tributarias. Entre ellas, se cuentan
desde mecanismos de facilitación del cumplimiento voluntario y mejoras en la
atención del contribuyente, hasta la reingeniería total de la administración.
Aunque en todos los países de la región hay mejoras evidentes, no se han
logrado mejoras significativas en cuanto a una baja sostenida de la evasión
fiscal. El aumento del número de contribuyentes y el cobro correcto y oportuno
de las obligaciones tributarias se encuentran entre los principales objetivos de
toda administración. Sin embargo, estas acciones son insuficientes para
alcanzar los niveles de ingresos necesarios para atender las necesidades
financieras de los Gobiernos.
En algunas propuestas de reforma tributaria (Guatemala, El Salvador y
Honduras) se incluyeron disposiciones concretas para la mejora del control
tributario, tal el caso de la legislación en materia de precios de transferencia
(ISR) y de las devoluciones del crédito en el régimen de tasa 0% del IVA. El
éxito de estas medidas depende de la capacidad de las administraciones
tributarias para realizar las auditorías correspondientes con la especificidad y
profundidad requeridas.49 Debe tomarse en cuenta que la viabilidad de la
mayoría de propuestas de medidas de reforma que generarían ingresos
adicionales significativos dependía de la capacidad de control de la
administración tributaria, así como de su flexibilidad para adaptarse a nuevos
paradigmas tributarios.50 La ampliación de la cobertura del ISR a las rentas de
capital, la adopción de elementos de tributación internacional y la transición
de un impuesto general a las ventas hacia un IVA (Costa Rica), son ejemplos de
disposiciones de política tributaria que requieren de reformas estructurales, de
procedimientos y enfoques por parte de las administraciones tributarias.
4.3 Suficiencia, equidad y justicia tributaria en los proyectos de reforma
Las principales propuestas de reforma tributaria en la región se focalizaron en
incrementar la recaudación por la vía del fortalecimiento de la tributación
directa, excepto en el caso de Panamá. El impacto estimado, en sus primeros
años de vigencia plena, de estas medidas asociadas con el tratamiento
tributario de las rentas de capital se estimó, en cada país centroamericano, en
porcentajes que van entre un 1 y un 1.5% del PIB.51
el fortalecimiento de las administraciones tributarias | 61
∆En Centroamérica,
principalmente en
Guatemala, El Salvador
y Honduras, existe un
flujo importante de
vehículos automotores
usados que provienen de
los Estados Unidos de
América. Algunos de
estos vehículos usados
ingresan a la región
respaldados con
facturas con valores
significativamente
menores que los
vigentes en el mercado
estadounidense. Dado
que la importación de
vehículos es uno de los
principales componentes
de la recaudación
de los DAI y el IVA
importaciones, la
aplicación de este
artículo del GATT
está afectando
negativamente los
ingresos aduaneros de
los países de la región.
49 También deberían
considerarse los costos
asociados con las
especialidades
requeridas y los plazos
de los procesos de
revisión (una auditoría
de precios de
transferencia puede
durar años).
∆
Durante 2010 se inició la recuperación del crecimiento económico y de las
importaciones y, adicionalmente, para 2011, se registra un aumento del precio
internacional del petróleo que está influyendo en el comportamiento de los
precios domésticos en todos los países de América Central. Estos factores
determinan una mejora en la recaudación tributaria en el corto plazo y a ellos
se adiciona el impacto de las reformas aprobadas a la legislación tributaria y de
algunas medidas administrativas.52
Las mejoras en los ingresos se evidencian principalmente en los países que
aprobaron reformas tributarias. A la fecha, no hay estudios públicos que
evalúen los efectos separados de las reformas y de la mejora de las condiciones
económicas sobre la recaudación.53
En la mayoría de las exposiciones de motivos de los proyectos se hace
referencia al objetivo de suficiencia de las reformas; también se considera la
importancia de la ampliación de la cobertura de los principales impuestos: el
ISR y el IVA. En el caso del ISR, los mecanismos propuestos para esta
ampliación se enfocan en el tratamiento de las rentas de capital, lo que puede
incidir en una mejora significativa de la equidad del sistema. Por otra parte, se
evidencia una tendencia a desgravar el ISR correspondiente a las actividades
lucrativas y a enfocarse en la tributación personal y en las rentas de capital. Lo
anterior sugiere que los principales proyectos de reforma incluyeron
disposiciones que permitían mejoras en la equidad horizontal y en la justicia
de los sistemas tributarios de la región.
4.4 La débil conexión de los esfuerzos tributarios con los avances en aduanas
Los servicios aduaneros de América Central están avanzando hacia la coordina-
ción de sus acciones, en el marco de una agenda de facilitación de comercio
delineada por el Consejo de Ministros de Integración Económica (Comieco),
conformado por los ministros de Economía o Comercio Exterior de
Centroamérica. Dicha agenda atiende elementos de reducción de tiempos de
despacho; reorientación de los mecanismos de control aduanero y gestión de
los impuestos correspondientes; posee una fuerte focalización en el
seguimiento electrónico de los tránsitos y en el tratamiento especial para
algunos agentes comerciales que son calificados como confiables por las
administraciones aduaneras. Este proceso de facilitación se enmarca en el
proceso de apertura comercial y se espera que continúe profundizándose hacia
la implementación de una unión aduanera en América Central.
62 | suficiencia, equidad y justicia tributaria en los proyectos de reforma
∆50 Una reforma integral
del ISR significa la
modificación estructural
administrativa de
departamentos
completos, así como el
cambio de enfoque por
parte de los auditores.
51 Aunque existen
proyectos de ley cuyo
rendimiento se estimó
por debajo del 1%
del PIB, éstos
complemetaban una
reforma mayor (por
ejemplo, el caso del
impuesto del 1% sobre
renta bruta aprobado
recientemente en
Honduras constituye un
soporte a la recaudación
del ISR).
52 Entre ellas, destacan
las amnistías fiscales
aprobadas en Honduras
y Guatemala.
53 El ministro de Finanzas
de Honduras realizó una
presentación en la que
indica que el efecto
de la reforma en los
ingresos de 2010 fue el
equivalente al 1.38%
del PIB, el cual es
levemente menor al
1.43% estimado. Por su
parte, el ministro de
Hacienda de El Salvador
declaró que el impacto
de la reforma se sitúa
en alrededor del 1% del
PIB en ese año.
∆
Sin embargo, el proceso de coordinación entre los servicios aduaneros ha sido
conocido muy recientemente por el Consejo de Ministros de Hacienda o
Finanzas de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (Cosefin), el
cual se ha enfocado principalmente en los aspectos del proceso de integración
referidos a la recaudación de impuestos. El impacto fiscal del proceso de
integración es más amplio, destacando la importancia de la lucha contra el
fraude aduanero, tema que se ha abordado en el seno interno de cada uno de
los países de la región.
la débil conexión de los esfuerzos tributarios con los avances en aduanas | 63
∆Sin embargo,
funcionarios del sector
público de ambos países
consideran que los
análisis oficiales evalúan
de forma muy optimista
el efecto recaudatorio de
las medidas, situando el
impacto real en la mitad
de lo declarado por los
ministros.
Fuente: Ministerios de Hacienda y adminisraciones tributarias de Centroamérica
Cuadro 8América Central: impacto estimado de los proyectos de reforma tributaria
(2008-abril de 2011)
4.5 Transparencia en el intercambio de información tributaria
La transparencia fiscal y financiera internacional es un tema de discusión a
nivel internacional desde hace más de 70 años. Sin embargo, es hasta la crisis
económica reciente que los países más influyentes decidieron abordarlo de
manera más efectiva. Por ese motivo, en abril de 2009, el G-20 acordó imple-
mentar medidas más concretas que deben servir para alcanzar la transparencia
fiscal y financiera internacional.54 Estas medidas se conocen como Estándar
internacional de transparencia para el intercambio de información tributaria;
su objetivo es la lucha contra la evasión fiscal y los medios a utilizar son
la cooperación internacional y el intercambio de información entre administra -
ciones tributarias sobre datos tributarios y financieros relevantes de los
contribuyentes.
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Ocde),
el estándar se cumple cuando entre administraciones tributarias de distintos
países ocurre un intercambio de información relevante y a requerimiento.55
Dicho intercambio debe reunir las siguientes características:
1. Efectividad (en tiempo, forma y fondo)
2. Estar referido a cualquier asunto tributario (ya sea delito o cualquier otra
información con relevancia tributaria)
3. Que sea proveniente de cualquier fuente (incluyendo información
bancaria y de titulares de acciones de las empresas)
El intercambio de información debe realizarse según las disposiciones del
Modelo de Convenio de Intercambio de Información Tributaria de la Ocde.
Desde los primeros años del siglo XXI, la Ocde da seguimiento a una muestra
de centros financieros alrededor del mundo, analizando los progresos en
cuanto a la implementación del estándar sobre intercambio de información con
propósitos tributarios. El reporte clasifica los centros financieros en cuatro
categorías:
1. Países y jurisdicciones que han implementado sustantivamente el
estándar internacional.
2. Paraísos fiscales: países y jurisdicciones que se han comprometido a
cumplir el estándar internacional, pero no han evidenciado avances
sustantivos en su implementación.
64 | transparencia en el intercambio de información tributaria
54 La ejecución de estas
decisiones del G-20
está a cargo de la
Organización para la
Cooperación y el
Desarrollo Económico
(Ocde).
55 Véase el artículo 26
del modelo de convenio
tributario sobre los
ingresos y el capital
(http://www.oecd.org/
dataoecd/43/57/
42219418.pdf)
3. Otros centros financieros: países que se han comprometido con el
estándar internacional, pero no han evidenciado avances sustantivos en
su implementación.56
4. Jurisdicciones que no se han comprometido a implementar el estándar
internacional.
En cuanto a implementación del estándar, en la muestra de países
monitoreados por la Ocde se encuentran Costa Rica, Guatemala y Panamá.
Cabe indicar que Costa Rica no cuenta con legislación que permita el acceso
oportuno de la administración tributaria a las cuentas bancarias de los
contribuyentes. En Guatemala la administración tampoco puede acceder
directamente a cuentas bancarias y todavía existe la posibilidad de emitir
acciones al portador. La lista de paraísos fiscales de la Ocde incluía a Panamá
debido a que este país no suscribía convenios de intercambio de información
tributaria.57
Los Gobiernos de Costa Rica y Guatemala prepararon proyectos de reforma a la
legislación vigente, con el objeto de autorizar el acceso directo de las
administraciones tributarias a la información bancaria de los contribuyentes y
poderla intercambiar. Asimismo, en Guatemala se aprobó legislación que
incluye la prohibición de emitir acciones al portador y un mecanismo para
eliminar progresivamente las acciones al portador existentes.58
transparencia en el intercambio de información tributaria | 65
56 En una primera
instancia, la Ocde
considera que existe
avance en cuanto a la
implementación del
estándar si las
jurisdicciones suscriben
al menos 12 acuerdos
de intercambio de
información tributaria
o tratados para evitar
doble tributación que
incluyan una cláusula
de intercambio de
información.
57 Recientemente, Panamá
suscribió acuerdos para
evitar la doble
tributación del ISR,
los cuales incluyen
cláusulas de intercambio
de información
tributaria. Asimismo,
Costa Rica suscribió
12 convenios de
intercambio de
información.
58 Decreto del Congreso de
la República 55-2010
(vigente a partir de junio
de 2011).
Las disposiciones sobre
la eliminación de las
acciones al portador
contenidas en este
cuerpo legal están
siendo analizadas por
la Ocde con el objeto
de evaluar su grado
de cumplimiento del
estándar.
V. Conclusiones
y recomendaciones
Conclusiones
1) Los objetivos principales de las reformas tributarias impulsadas desde
2008 fueron:
• Reducir el déficit fiscal: movilizar recursos adicionales para financiar el
gasto público, retomando el control del endeudamiento público.
• Flexibilizar la estructura tributaria para evitar futuros choques, con el
beneficio adicional de mejorar la equidad del sistema.
• Continuar reconociendo y apoyando las medidas de fortalecimiento de
las administraciones tributarias.
2) En los países en los que las reformas se aprobaron:
• Se redujo el déficit fiscal. El impacto de las reformas se confunde con
el efecto de la recuperación del crecimiento económico, de las mejoras
administrativas y del comercio exterior.
• En Panamá hay una mejora sustancial en el ahorro corriente. El déficit
aumenta por una decisión de política fiscal: incremento significativo de
la inversión pública.
• Se logró ampliar la cobertura del ISR: el tratamiento tributario sobre
las rentas de capital.
– Mejora la equidad del sistema;
– Las propuestas de reforma integral de Guatemala y de Solidaridad
Fiscal de Costa Rica (sin aprobar) también buscan gravar las rentas
de capital.
3) El éxito de las medidas orientadas a gravar las rentas de capital depende de:
• Acceso de la administración tributaria a información bancaria relevante;
• Existencia de medios para conocer la identidad de los socios de las
empresas (sustitución de las acciones al portador por acciones
nominativas);
• La capacidad técnica, financiera y política de la administración
tributaria para aplicar la normativa;
• El intercambio de información tributaria: en otro caso, la renta territorial
reforzada no logrará su objetivo.
66 | conclusiones y recomendaciones
4) Los diseñadores de política tributaria en América Central apostaron en
conjunto por facilitar la implementación del sistema de imposición dual.
5) Las medidas propuestas sugieren una tendencia a descargar el ISR a las
empresas y focalizarse en las personas naturales, incluyendo a los
asalariados.59
6) La mayoría de los proyectos de ley incluyó disposiciones de precios de
transferencia, así como una regla de subcapitalización. Ambas contaron
con una fuerte oposición de parte del sector privado. Únicamente en El
Salvador se ha logrado introducir algunas medidas sobre este tema, sin
llegar a contar con suficiente legislación que permita realizar una
fiscalización de precios de transferencia. En algunos países de la región, las
administraciones tributarias han creado unidades destinadas a aplicar
procedimientos y controles para los precios de transferencia. Las acciones
de estas unidades son incipientes y no se espera que en el corto plazo
realicen auditorías con los requerimientos técnicos estipulados en las
metodologías estándar de la materia.
7) En la década de los 90 del siglo XX, la mayoría de los impuestos selectivos
al consumo que estaban vigentes en la región aplicaba el esquema de
tarifas específicas. Debido a la naturaleza de este esquema, el crecimiento
interanual de la recaudación de estos impuestos era mucho menor que el
del PIB, por lo que su aporte a la carga tributaria era menor cada año. Por
esta razón, los técnicos de las administraciones tributarias y de los
Ministerios de Finanzas de la región consensuaron que los impuestos
selectivos al consumo (bebidas, tabaco, etc.) fueran ad valorem. Sin
embargo, se observa el retorno a esquemas de tarifa específica para estos
productos, principalmente por razones de simplicidad tributaria.
8) Existe abundancia de disposiciones (propuestas aprobadas) para el
fortalecimiento de la administración tributaria. Sin embargo, no está clara
la conexión entre la modernización aduanera y los lineamientos de política
fiscal.
9) El impacto de las reformas se confunde con el efecto de la recuperación del
crecimiento y del comercio exterior.
conclusiones y recomendaciones | 67
59 Esta tendencia sugiere
que el diseño de
política tributaria en
Centroamérica podría
estar tomando como
modelo el que se
encuentra vigente en
países desarrollados,
los cuales se enfocan
en la tributación de las
personas naturales.
Recomendaciones
1) Definir metodologías técnicas que permitan evaluar:
• El impacto aislado de las reformas tributarias en la recaudación.
La consideración de los efectos combinados reformas/escenario macro-
económico impide el análisis de la sostenibilidad del financiamiento
corriente del gasto público.
• El efecto de las medidas de fortalecimiento de la administración
tributaria en la recaudación. Existen ejemplos de reformas tributarias
enfocadas en medidas administrativas60 a las que se asignan pronósticos
de rendimientos recaudatorios optimistas que, al incumplirse, pueden
profundizar la crisis fiscal de los países.
2) Evaluar las acciones y ajustes que deberían implementar las administraciones
tributarias para el control de las rentas de capital. En ese sentido, es
preciso confirmar el nivel de acceso de las administraciones tributarias a la
información bancaria de los contribuyentes, así como estudiar la viabilidad
legal de realizar intercambio de esa información con otras administra -
ciones.
3) Evaluar la capacidad de las administraciones tributarias para un control
eficiente y efectivo de las identidades de los socios de las empresas.
Cuando en algún país existan las acciones al portador, se debe impulsar su
eliminación.
4) Promover el funcionamiento pleno del Convenio de Asistencia Mutua y
Cooperación Técnica entre las Administraciones Tributarias y Aduaneras de
Centroamérica,61 mediante el cual se realice intercambio de información
tributaria entre los países de la región. Asimismo, gestionar la adhesión de
Panamá y la República Dominicana a este Convenio.
5) Realizar un estudio de incidencia de las reformas aprobadas sobre las
rentas de capital en el ISR.
68 | conclusiones y recomendaciones
60 Ejemplo: posibles
efectos disuasivos de
las disposiciones
sobre los precios de
transferencia.
61 El Foro Global de
Transparencia
Tributaria/Ocde
reconoció, a fines de
mayo de 2011, que
este Convenio cumple
con el Estándar de
transparencia en
el intercambio de
información tributaria.
De esa cuenta, Costa
Rica, Panamá y
Guatemala adicionaron
cuatro convenios
suscritos a su cuenta
ante el Foro Global.
VI. Referencias bibliográficas
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de las Américas frente a la crisis internacional (hasta diciembre de 2009). Naciones Unidas.
Santiago de Chile, Chile.
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documento presentado en el III Taller Regional CIAT/ONU/SRF sobre Tributación, Ministerio de
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Picos, F. (2004). Modelo dual del IRPF y equidad: un nuevo enfoque teórico y su aplicación al caso
español. Instituto de Estudios Fiscales P.T.N. 8/04, Madrid.
referencias bibliográficas | 69
VII. Anexos
70 | anexo A
Fuente: Centro Iberoamericano de Administraciones Tributarioas (Ciat)
Anexo AImpuestos vigentes en América Central (al 31 de marzo de 2011)
Anexo BPropuestas de reforma tributaria (2008 – abril de 2011)
Guatemala
i. Proyecto de reforma: Ley de Modernización Fiscal y Fortalecimiento
del Sistema Tributario Guatemalteco62 (2008)
Este proyecto de ley planteó, en un solo cuerpo legal, la aprobación de:
• Reforma integral del ISR:
Creación de una nueva Ley del ISR en la que se gravan las rentas según
su procedencia: de actividades lucrativas, del trabajo y del capital.
ß Régimen de actividades lucrativas:
– Régimen simplificado: impuesto de liquidación mensual con tipo
impositivo de 7% sobre los ingresos brutos gravables;
– Régimen sobre utilidades: impuesto de liquidación anual con tipo
impositivo de 25% sobre la renta neta (ingresos menos costos y gastos);
· Limitación de deducibilidad de costos y gastos;
· Disposiciones de precios de transferencia y regla
de subcapitalización.
ß Régimen de rentas del trabajo:
– Impuesto de liquidación anual, utilizando como base los ingresos
brutos menos:
· Deducción «única» de Q 36,000;
· Donaciones (universidades, entidades culturales y científicas);
· Cuotas a regímenes de seguridad y previsión social;
· El 25% del IVA pagado en la adquisición de bienes y servicios,
durante el período de liquidación anual del ISR;63
– Tipo impositivo: tasas marginales de 5 y 7%, con corte en Q 240,000.64
ß Régimen de rentas de capital y ganancias de capital:
– Tipo impositivo: rentas de capital 10% y ganancias de capital 10%;
– Renta territorial reforzada: quedan gravadas las rentas de capital
percibidas por contribuyentes no residentes;
– Tipos impositivos (rentas de no residentes):
· 5%: transporte de carga y pasajeros; seguros, reaseguros,
retrocesiones, reafianzamientos; telefonía y comunicaciones; y
utilización de energía proveniente del exterior;
anexo B | 71
62 Este proyecto de ley
no fue presentado a
consideración del
Congreso de la
República; su trámite
quedó detenido en la
Secretaría General de
la Presidencia.
63 Desde 1992, la Ley
del ISR en Guatemala
dispone que las personas
naturales pueden
acreditar a su obligación
anual del impuestoel IVA
pagado en sus compras,
siempre que éste se
haga constar mediante
una planilla en la
que se reportan las
transacciones gravadas
por IVA y documentadas
mediante la factura.
Hubo un intento de
reducir esta acreditación,
pero la Corte de
Constitucionalidad,
ante la interposición
de un recurso, falló en
contra de la medida bajo
el argumento de que
lesiona los derechos
adquiridos de los
contribuyentes. En este
proyecto de ley se
propone transformar el
mencionado crédito del
100% en una deducción
del 25%. Los asesores
legales del Gobierno
consideraron que la
resolución de la Corte de
Constitucionalidad no
afectaría la propuesta
debido a que se trata de
un cuerpo legal nuevo.
∆
· 10%: intereses; dividendos, reparto de utilidades y otros
beneficios;
· 15%: sueldos, salarios, dietas y otras remuneraciones;
· 20%: regalías, honorarios, asesoramiento científico.
• Creación del impuesto a la primera matrícula de vehículos automotores
terrestres:
ß Creación del impuesto a la primera matrícula de vehículos, en
sustitución de los derechos arancelarios a la importación de estos
bienes;
ß Motivación: abusos en la aplicación del artículo VII del GATT;
ß Se propusieron tipos impositivos, por inciso SAC, desde 5% (por
ejemplo, para ambulancias) hasta 30% (vehículos para transporte de
personas);
ß Incluye prohibición para importar vehículos cuyos modelos sean de
7 años de antiguedad.
• Disposiciones aplicables al Sistema Aduanero Nacional:
ß Se incorporan las principales disposiciones que conformarían una
Ley Nacional de Aduanas (incluyendo sanciones).
• Reformas a la Ley del IVA:
ß Corregir los procedimientos de devolución del IVA a los exportadores,
el régimen de pequeño contribuyente y el tratamiento tributario a la
enajenación de vehículos usados;
ß Ampliar el mecanismo de retención para aduanas y en la distribución
de productos de consumo masivo.
• Reformas a la Ley del Impuesto Sobre Circulación de Vehículos
Terrestres, Marítimos y Aéreos:
ß Duplicación de tipo impositivo.
• Reformas a las Disposiciones Legales para el Fortalecimiento de la
Administración Tributaria (Ley Anti Evasión)
• Reformas al Código Tributario
72 | anexo B
∆64 Los tipos impositivos
relativamente bajos se
introducen con el fin de
reducir la carga fiscal
luego de la eliminación
del crédito del IVA. Estas
dos medidas estaban
enlazadas, por lo
que no debía ocurrir la
aprobación independiente
de solo una de ellas.
ii. Anteproyecto de ley ”Disposiciones Complementarias para la Modernización
del Sistema Tributario Indirecto y Aduanero“ (Iniciativa núm. 3874, 2008)
En agosto de 2008, se presentó a consideración del Congreso de la
República de Guatemala una versión del Proyecto de Ley de Modernización
Fiscal y Fortalecimiento del Sistema Tributario Guatemalteco, sin la
creación del nuevo ISR y sin ninguna reforma a la ley vigente de este
impuesto. Esta iniciativa de ley se mantiene en discusión en distintas
Comisiones del Congreso de la República.65
iii. Anteproyecto de creación del impuesto de solidaridad
(Iniciativa núm. 3907, 2008)
Se propone crear, sin límite de vigencia, el impuesto de solidaridad (ISO),
en sustitución del impuesto extraordinario y temporal de apoyo a los
Acuerdos de Paz (Ietaap). La estructura técnica propuesta para el ISO es:
ß Materia imponible: toda persona o ente privado que posea patrimonio
propio, realice actividades mercantiles o agropecuarias en el territorio
nacional y obtenga un margen bruto mayor al 4% de sus ingresos brutos;
ß Período impositivo: trimestral;
ß Responsable: las personas o entes sobre los que recae el impuesto;
ß Base imponible: el mayor entre la cuarta parte del activo neto y la cuarta
parte de los ingresos brutos;
ß Tipo impositivo: 1.25%;
ß Acreditación: se permite la acreditación cruzada entre el ISR trimestral
(para el régimen optativo) y el ISO;
ß Administración: Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).
iv. Anteproyecto de ”Disposiciones de Apoyo Financiero a Gobiernos
Municipales, Educación, Salud, Desarrollo Rural y Seguridad Ciudadana“
(Iniciativa núm. 4145, 2009)
• Impuesto de solidaridad
ß Incremento de la tarifa del ISO, del 1 al 2%. Destino específico:
municipalidades, Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
(MSPAS), Ministerio de Gobernación (Mingob) y desarrollo rural.
anexo B | 73
65 Durante el primer
cuatrimestre de 2011,
diferentes publicaciones
de prensa informaron
sobre la intención del
Organismo Ejecutivo de
introducir enmiendas a
esta iniciativa de ley,
para incluir medidas
de política tributaria
sobre el ISR, y sobre la
restitución del impuesto
sobre cigarrillos que
suspendió la Corte
de Constitucionalidad
en 2010.
• ISR
ß Incremento de la tarifa del régimen general del ISR, del 5 al 6%.
• Impuesto de timbres y papel sellado
ß Incremento de la tarifa, del 3 al 6%. Destino específico: seguridad
ciudadana.
• Creación de un impuesto específico a la telefonía móvil:
ß Se propuso US$ 0.15 por minuto. Destino específico: Ministerio de
Educación.
v. Anteproyecto de ”Disposiciones para el Fortalecimiento del Sistema
Tributario y el Combate a la Defraudación y el Contrabando“
(Iniciativa núm. 4317, 2010)66
• ISR
ß Ampliación de los costos y gastos no deducibles. Mejoras en la
redacción de las disposiciones;
ß Fortalecimiento de las normas para realizar las retenciones del régimen
del 5%, para personas naturales, personas jurídicas y entes
patrimoniales que realizan actividades mercantiles o no.
• IVA
ß Control del cálculo de los créditos fiscales y su documentación;
ß Redefinición y ampliación del régimen del pequeño contribuyente.
• Impuesto de circulación de vehículos
ß Se regula el otorgamiento de placas de circulación para los vehículos de
uso comercial, de transporte de personas y de mercancías, únicamente
para los vehículos propiedad de los contribuyentes inscritos ante la
Superintendencia de Administración Tributaria como contribuyentes del
IVA.
• Reformas al Decreto 20-2006 del Congreso de la República:
Disposiciones Legales para el Fortalecimiento de la Administración Tributaria.
• Reformas al Código Tributario.
74 | anexo B
66 Esta iniciativa de ley
fue conocida como
”La Reformita“.
El Salvador
i. Anteproyecto de reforma tributaria (octubre de 2009)
Este proyecto de reforma tributaria estuvo constituido por 14 textos con
modificaciones a la legislación tributaria salvadoreña.
• IVA:
ß Gravar:
– Ventas de bienes muebles que las entidades financieras recuperasen
por el pago de deudas;
– Dietas, pago de membresías y cuotas, cuando se genere
contraprestación o disfrute de bienes y servicios;
– Importaciones de bienes de capital, hasta que se dicten políticas
sectoriales. Se puede utilizar los créditos en exceso contra el pago de
cualquier tributo, luego de un año de importados los bienes de
capital;
– Transferencias de activos;
– Pagos por llamadas telefónicas internacionales originadas en el
exterior;
– Servicios de transporte internacional (generados en el exterior);
– Propinas en restaurantes (en factura).
ß Limitar:
– Exención del IVA en el sector educación: cuotas, matrículas y gastos
de graduación;
– Crédito fiscal para repuestos, lubricantes y otros servicios en
vehículos que no son del giro del negocio;
ß Aumento del plazo para la devolución del crédito fiscal al sector
exportador.
• ISR:
ß Gravar:
– Intereses de depósitos con saldo anual sobre US $ 5,000 con
un 10%;
– Intereses pagados al exterior con 10%;
– Ganancias de capital (10%);
– Rendimientos de títulos valores, tanto a nivel doméstico como en
el exterior (10%);
– Disminución de la reserva legal (25%).
anexo B | 75
ß Personas naturales:
– Obligación de cálculo de la obligación con base devengado.
– Limitar deducciones:
· Gastos y algunas importaciones de insumos para vehículos;
· Reservas de las entidades financieras y deudas incobrables;
· Gastos de no domiciliados para el cálculo de la retención del 20%.
• Impuesto a las bebidas alcohólicas:
ß Introduce un componente ad valorem para el cálculo de la obligación
tributaria;
ß Se faculta a la administración tributaria para modificar los precios
sugeridos por los fabricantes o importadores, así como para determinar
los precios equivalentes según la medida del contenedor de la
mercancía.
• Impuesto al tabaco:
ß Aumento del segmento específico del impuesto de US$ 0.005 a
US$ 0.01, y del componente ad valorem de 30 a 40%.
• Impuesto a las bebidas gaseosas:
ß Adiciona un segmento específico de US$ 0.05 por litro al componente
de 10% sobre el precio de venta que está vigente. El impuesto amplía
su cobertura a jugos, néctares, refrescos y a las bebidas isotónicas o
deportivas.
• Impuesto a la primera matrícula de bienes:
ß Nuevo impuesto que grava la primera matriculación de automotores,
aeronaves y embarcaciones. La liquidación de este gravamen es
requisito para el registro de los bienes.
ß El impuesto consiste en una sobretasa a las tarifas arancelarias de los
diferentes tipos de vehículos. Estas sobretasas se sitúan en un rango del
2 al 10%, en función del tipo de vehículo.
• Impuesto especial a los combustibles:
ß Nuevo impuesto ad valorem al consumo de combustibles, en función del
precio internacional del petróleo.
ß Se aplica una tarifa de 0% cuando el precio internacional del barril de
petróleo supera los US$ 70.00; la tarifa del 0.5% si el precio se sitúa
entre US$ 50.00 y US$ 70.00; y del 1% si el precio es menor de
US$ 50.00 por barril.
76 | anexo B
• Reforma a Fosalud
ß Se propone aumentar al 35% del incremento nominal anual de la
recaudación del impuesto sobre tabacos, bebidas alcohólicas y armas
de fuego, destinando este porcentaje específicamente a Fosalud. La
asignación mínima debe ser de US$ 20 millones.
• Reformas al Código Tributario67
ß Introducción de elementos de precios de transferencia:
– Las operaciones de los contribuyentes con entidades vinculadas
deben realizarse a precios de mercado.
– Las operaciones de los contribuyentes con agentes económicos
situados en países de baja o nula tributación deben calcularse, para
efectos tributarios, a precios de mercado.
– En caso de incumplimiento de las condiciones anteriores, se faculta
a la administración tributaria a estimar los valores de mercado.
ß Declaración patrimonial: si los ingresos anuales de las personas superan
los US$ 30,000, debe presentarse una declaración patrimonial como
anexo a la declaración anual del ISR.
ß Ampliación de cobertura del ISR:
– Aplicar retención del 10% a:
· Pago de derechos de autor;
· Pagos de servicios de carga internacional, aseguradoras y
reaseguradores y bancos del exterior;
· Intereses pagados en el país y otras rentas generadas por títulos
valores.
– Aplicar retención del 13% a:
· Empresas que compren a no inscritos y que se dedican a las
actividades de cultivo de caña de azúcar, café o producción de
leche, o quienes generen intereses, transporte de carga o servicios
de arrendamiento.
– Aplicar retención del 15% a:
· Premios por juegos de azar.
– Implementación de las percepciones del IVA (1%).
• Otras reformas:
ß Al Código Penal
ß A la Ley de Lavado
ß Al Registro de Contribuyentes
ß Creación del fuero tributario
anexo B | 77
67 Se mencionan algunas
propuestas relevantes.
Honduras
En marzo de 2010, la Secretaría de Finanzas de la República de Honduras
presentó al Congreso Nacional el anteproyecto de Ley de Fortalecimiento de los
Ingresos, Equidad Social y Racionalización del Gasto Público. En el ámbito
tributario, los principales objetivos del anteproyecto fueron:
• Mejorar la recaudación tributaria;
• Lograr una administración eficaz de los tributos;
• Apoyar a la producción nacional, eliminando la competencia desleal en
algunos bienes fiscales;
• Mejora en la transparencia y equidad en el impuesto de ventas, el ISR y en
los impuestos selectivos al consumo. Asimismo, se propone la ampliación
de la base gravable de estos impuestos mediante la eliminación de
exenciones y exoneraciones;
• Mejora de la administración tributaria, introduciendo mecanismos para el
logro de una gestión eficiente de los tributos y la modernización y
profesionalización de la Dirección Ejecutiva de Ingresos.
Adicionalmente, el anteproyecto de ley incluye un conjunto de medidas
orientadas a la racionalización del gasto público, procurando la distribución
equitativa de los recursos y la disciplina fiscal necesaria para atender la
ejecución de programas y proyectos de prioridad nacional y atendiendo las
contingencias que podrían impactar negativamente la estabilidad macro -
económica del país.
i. ISR
• Reducir gradualmente la tasa de aportación solidaria temporal,68
actualmente en 5%, según se describe a continuación:
• Se propuso gravar con una tasa de 10% los ingresos percibidos por
personas naturales (residentes o domiciliadas), por concepto de
participación de utilidades o de reservas, así como los dividendos
distribuidos por las sociedades.
78 | anexo B
68 Sobretasa del ISR.
• Se dispone que la renta bruta de fuente hondureña, de personas naturales
o jurídicas no residentes o no domiciliadas, pague el impuesto con los
porcentajes siguientes:
• Se establece un impuesto anual específico del 10%, aplicable al precio del
arriendo o alquiler de viviendas o edificios de apartamentos, siempre que la
renta del inmueble sea superior a 10,000 lempiras mensuales.
anexo B | 79
69 En caso de que
las rentas hayan sido
gravadas según lo
dispuesto en el
artículo 25 de la
Ley del ISR (Decreto
Ley Num. 25 y sus
Reformas), se pagará
la diferencia entre el
impuesto determinado
y la obligación
correspondiente a la
tasa del 10%.
1. Renta de bienes muebles o inmuebles 10%
2. Regalías de minas, canteras y otros recursos naturales 10%
3. Sueldos, salarios, comisiones o cualquier otra compensación por servicios prestados, dentro o fuera del territorio nacional 10%
4. Renta o utilidades obtenidas por empresas extranjeras a través de sucursales, subsidiarias, filiales, agencias, representantes legales y demás que operen en el país 10%
5. Personas naturales o jurídicas: rentas, utilidades, dividendos o cualquier otra forma de participación de utilidades o reservas69 10%
6. Regalías y otras sumas pagadas por el uso de patentes,diseños, procedimientos y fórmulas secretas, marcas de fábrica y derechos de autor 5%
7. Intereses sobre operaciones comerciales, bonos, títulos valores u otra clase de obligaciones 5%
8. Ingresos por la operación de naves aéreas, barcos y automotores terrestres 10%
9. Ingresos de operación de las empresas de comunica-ciones, uso de software, soluciones informáticas, telemáticas y otros en el área de telecomunicaciones 5%
10. Primas de seguros y de fianzas de cualquier clase de pólizas contratadas 10%
11. Ingresos derivados de espectáculos públicos 5%
12. Por películas y video tape para cines, televisión, clubes de videos y derechos para televisión por cable 10%
13. Cualquier otro ingreso no mencionado en los numerales anteriores 10%
ii. Revaluación de activos
• Los contribuyentes que realicen actividades mercantiles y que se dediquen
a la producción de bienes o prestación de servicios podrán revaluar los
bienes que conforman su activo, realizando un pago único y definitivo del
6% sobre la diferencia entre el monto de la revaluación y el valor
depreciado de los bienes, o su valor en libros a la fecha de la revaluación.
iii. Impuesto sobre ventas
• Se dispone aplicar la tasa de 15% a todos los servicios
de telecomunicaciones.
• Se propone aplicar la tasa del 12% a todos los abonados residenciales que
tengan un consumo de energía eléctrica mensual mayor de 500 kWh.
Nicaragua
La iniciativa de Ley de Concertación Tributaria, presentada por el Organismo
Ejecutivo a consideración de la Asamblea Legislativa el 15 de octubre de
2009, tuvo como objetivo principal la movilización de recursos adicionales
para compensar la caída observada en la recaudación tributaria, derivada del
impacto de la crisis financiera internacional en la economía nicaraguense. La
aprobación de las medidas propuestas, además de coadyuvar al
restablecimiento del equilibrio presupuestario, constituía un criterio de
desempeño contenido en compromisos con instituciones financieras inter -
nacionales, con lo que se lograrían desembolsos externos por alrededor de
US$ 90 millones.
Desde las perspectivas económica y tributaria, la propuesta de concertación
tributaria tuvo también los objetivos de:
• Favorecer la producción, el crecimiento económico y el empleo;
• Mejorar la equidad del sistema impositivo;
• Generalizar la aplicación de los tributos.
El logro de estos objetivos requería de la adopción de medidas enfocadas en la
reducción de costos de producción y de financiamiento de las empresas,
medidas balanceadas por disposiciones de ampliación de base gravable de los
principales impuestos y por la modernización de la legislación tributaria.
Asimismo, con el objeto de viabilizar la aprobación de la reforma, así como su
eventual implementación, las autoridades incluyeron una dosis de gradualidad
en la iniciativa de ley, identificando acciones de:
80 | anexo B
• Corto plazo: ajuste de tasas impositivas, establecimiento de nueva
normativa y sistemas de información y divulgación de la legislación;
• Mediano y largo plazos: introducción gradual de las tasas impositivas a
sectores actualmente exonerados (plazo menor de 5 años), mejoramiento de
sistemas de información y liquidación de las obligaciones tributarias y
evaluación del desempeño de las reformas implementadas para posibles
ajustes.
Estimaciones oficiales indican que la aprobación de la iniciativa de Ley de
Concertación Tributaria hubiera generado ingresos adicionales para 2010
equivalentes al 1.43% del PIB, y del 0.48% del PIB para 2011.
Las medidas propuestas
El núcleo de la iniciativa de Ley de Concertación Tributaria fue la implementa-
ción del sistema de imposición dual en el impuesto a la renta (IR). Además, se
incluyeron otras disposiciones sobre el IR, el IVA, el impuesto selectivo al
consumo (ISC) y algunas eliminaciones de exenciones y exoneraciones.
i. Impuesto a la renta
Se planteó la implementación de un sistema de imposición que presenta
tratamientos específicos para las rentas del trabajo, las rentas económicas y las
de capital. Un tratamiento especial se aplica, como un caso transversal, a las
rentas de no residentes.70 Los aspectos generales de las medidas propuestas
fueron:
a. Rentas del trabajo
• Aplicación de un sistema de tarifas marginales y progresivas, para 2010
así:
anexo B | 81
70 Como elemento de
política fiscal, el
anteproyecto tuvo, en
este tema, el objetivo
de plantear la necesidad
de negociar tratados
para evitar la doble
tributación.
71 El anteproyecto disponía
el incremento de la base
exenta de 50,000 a
75,000 córdobas. *: esta propuesta considera una base de ingresos exenta de 75,000 córdobas71
Por su parte, de 2011 en adelante, el sistema de tarifas propuesto fue:
• Aplicación de una deducción única por gastos personales;
• Se otorga la exención a las contribuciones al seguro social y a los
rendimientos de los fondos constituidos para pensiones.
b. Rentas económicas
• Aplicación de tarifa única a las rentas económicas y en un esquema de
reducción, así:
• Impuesto mínimo de instituciones financieras: sustitución del impuesto de
0.6% sobre depósitos, por el 1% sobre activos netos de encaje legal y de
sobre encaje en el Banco central.
• Introducción de regulaciones de precios de transferencia, en el caso de
partes relacionadas externas e internas.73
• Personas naturales que realicen actividades empresariales – y que no
contraten a personas en relación de dependencia – podrían optar por pagar
utilizando un caso especial de las rentas del trabajo, o pagar en el régimen
de rentas empresariales con contabilidad.
• Régimen Especial de Pequeños Contribuyentes: establecimiento de un
régimen simplificado para productores agropecuarios que transan en bolsas
agropecuarias y que:
82 | anexo B
72 Ídem.
73 El anteproyecto incluyó
la disposición referida a
que estas regulaciones
de precios de
transferencia cobrarían
vigencia en 2011
(i.e., al año siguiente de
la vigencia de la ley, en
el caso de que hubiera
sido aprobada).
*: esta propuesta considera una base de ingresos exenta de 100,000 córdobas72
– Registran ventas mensuales menores de 60,000 córdobas y ventas
anuales menores de 720,000 córdobas;
– Contratan a un máximo de 3 empleados;
– Registran inventarios hasta por un máximo de 300,000 córdobas.
El tratamiento tributario consiste en el pago de una cuota fija según el
monto de sus ventas anuales, así:
Adicionalmente, los contribuyentes que transen bienes agropecuarios estarían
sujetos a una retención sobre ingresos brutos de 2.5% por sus ventas de bienes
primarios, y de 3.5% por ventas del resto de bienes. En el caso de los
pequeños productores agropecuarios, la retención tiene carácter de pago
definitivo, mientras que para el resto la retención constituye un pago a cuenta
del IR.74
c. Rentas de capital
• Se establece una tasa del 10% sobre todas las rentas de capital:
– Dividendos pagados o distribuidos;
– Ingresos por intereses por préstamos entre residentes;
– Intereses por todo tipo de depósitos, independientemente de moneda,
plazo o denominación;
– Intereses sobre títulos y valores emitidos por el Estado (a partir de 2010).
• Se propone gravar las ganancias de capital con 10%.
• Implementación de una regla de subcapitalización: se limita al 50% la
deducción de la renta neta, por gastos de intereses por endeudamiento,
cuando éste exceda tres veces la razón deuda/capital.75
anexo B | 83
74 Los bienes sujetos
a estas retenciones
quedan exentos del
impuesto municipal
sobre ventas.
75 Esta regla de
subcapitalización no
aplica a las instituciones
financieras reguladas
o no, y tampoco a
préstamos de partes
no relacionadas con
instituciones financieras
del exterior.
• Aplicar una tasa del 10% a ganancias en el juego: premios por sorteo, rifas,
bingos y similares, ganancias provenientes de apuestas y juegos de azar.76
d. Rentas de no residentes
• Se mantiene la tasa de retención del 25% sobre las rentas pagadas a no
residentes.
• Extensión de regulaciones de precios de transferencia y regla de
subcapitalización a no residentes.
• Se aplica una tasa de retención del 10% a los intereses pagados por
préstamos con instituciones financieras del exterior (partes no relacionadas),
durante los primeros tres años de vigencia de la ley. A partir del cuarto año,
la tasa de retención sería del 25%.77
ii. IVA
• Eliminación de:
– Exoneración del 8% del IVA a clientes domiciliares con consumos de
energía eléctrica entre 300 y 1,000 kWh;
– Impuesto selectivo al consumo a 553 partidas del SAC;78
– Acreditación del impuesto selectivo al consumo de combustible
(industria fiscal).
iii. Impuesto selectivo al consumo
• Cigarrillos: sustituir este impuesto por un impuesto específico de 225
córdobas por millar, indexado por inflación y la devaluación.
• Vehículos: aumento de la tasa de 30 a 35% para los vehículos de cilindraje
mayor a 3,000 cc.79
iv. Exenciones y exoneraciones
• Eliminar exoneraciones para licores, cervezas, cigarrillos, perfumes,
cosméticos, yates y aeronaves privadas.
• Eliminar, en 2013, exoneraciones de derechos arancelarios a la importación,
excepto para donaciones.
84 | anexo B
76 Se concede una base
exenta: ingresos menores
a 25,000 córdobas.
77 Las rentas pagadas a las
instituciones financieras
internacionales están
exentas de la retención
a no residentes.
78 Quedarían gravadas con
el ISC 404 partidas SAC
y toda la industria fiscal.
79 Además, se dispone la
limitación de importar
vehículos particulares
de modelos de más de
5 años y de transporte
público de más
de 10 años.
• En el caso de que leyes específicas no fijen plazos terminales para
exenciones y exoneraciones del IVA y del impuesto selectivo al consumo, se
dispone este plazo en 5 años a partir de la vigencia de la ley.
• Para todo bien exonerado, se establece un plazo de 4 años para su
enajenación. En otro caso, el bien será sujeto de impuestos. En el caso de
donación de bienes, si los mismos se enajenan o se utilizan en el proceso
productivo, las exoneraciones se eliminan.
• Se introduce el mecanismo de devolución para el otorgamiento de
exenciones y exoneraciones.
v. Impuestos a los casinos
• Se incrementa el impuesto por mesa de juego, de US$ 200 a US$ 600, y
el de máquinas tragamonedas, de US$ 25 a US$ 50.
• Se prohíbe el uso de monedas de curso legal en las máquinas tragamonedas.
vi. Otras disposiciones
• Se propone un esquema de disminución para las tasas de reintegro
tributario a las exportaciones: 1% para 2010, 0.5% para 2011 y de 0%
para 2012.
• Se dispone la derogación del impuesto a la leche.
• Se establece el año calendario como nuevo período fiscal.
• Se propone una retención del 1% del valor facturado con tarjeta de crédito,
a cuenta del IR.
• Se dispone de un nuevo empadronamiento para el universo de los
contribuyentes y la modernización del Registro Único de Contribuyentes
(RUC). Asimismo, se propone una amnistía fiscal para los informales que se
incorporen al sistema.
• Se propone la implementación de la solvencia fiscal y municipal para las
transacciones con el Estado.
anexo B | 85
Anexo CReformas tributarias aprobadas (2008 – abril de 2011)
Guatemala
i. Decreto del Congreso núm. 78-2008
Publicación: 22 de diciembre de 2008
Vigencia: 1 de enero de 2009
Disposiciones
• Se crea, sin límite de vigencia, el impuesto de solidaridad (ISO), en
sustitución del impuesto extraordinario y temporal de apoyo a los Acuerdos
de Paz (Ietaap). La estructura técnica del ISO es:
ß Materia imponible: toda persona o ente privado que posea patrimonio
propio, realice actividades mercantiles o agropecuarias en el territorio
nacional y obtenga un margen bruto mayor al 4% de sus ingresos brutos;
ß Período impositivo: trimestral;
ß Responsable: las personas o entes sobre los que recae el impuesto;
ß Base imponible: el mayor entre la cuarta parte del activo neto y la cuarta
parte de los ingresos brutos;
ß Tipo impositivo: 1%;
ß Acreditación: se permite la acreditación cruzada entre el ISR trimestral
(para el régimen optativo) y el ISO;
ß Administración: Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).
El Salvador
i. Decreto Legislativo núm. 223
Publicación: 21 de diciembre de 2009
Vigencia: 30 de diciembre de 2009
Disposiciones
• Se crea un nuevo sujeto tributario: la unión de personas (UDP).
• Los grandes contribuyentes que adquieran bienes o servicios de una UDP
deben retener, en concepto de anticipo de IVA, el 1% sobre el valor de la
transacción.
86 | anexo C
• Para los contribuyentes en general se determinan nuevas obligaciones
formales.
Entre ellas destacan:
ß Todas las operaciones (incluso las no afectas) realizadas con
contribuyentes deben estar respaldadas por los documentos
correspondientes al IVA;
ß Bancarización: obligación de utilizar documentos bancarios para el pago
de obligaciones superiores a US$ 12,000;
ß Obligación de presentar un estudio de precios de transferencia cuando
se realicen operaciones con sujetos relacionados y con sujetos
domiciliados en países con regímenes fiscales preferentes o de baja
tributación. La DGI publicará, en septiembre de cada año, el listado de
países con regímenes fiscales preferentes;
Las disposiciones de precios de transferencia incluyen las definiciones y
criterios de comparabilidad. Ante el incumplimiento de la obligación de
presentar el estudio, la DGI queda facultada a verificar que las trans -
acciones se están realizando a precios de mercado y, si no fuera así, a
realizar los ajustes correspondientes.
• ISR
ß Retención del 10% a personas naturales, domiciliadas y sin relación de
dependencia:
– Se incorpora como agentes de retención a los UDP y las sociedades
de hecho;
– Son sujetos de retención los pagos por intereses, bonificaciones,
servicios de arrendamiento y premios (no juegos de azar).
ß Operaciones de domiciliados con intangibles y derechos:
– Si es persona natural, se aplica una retención del 10%;
– En otro caso, la retención es del 5%.
ß Retención del 10% en el caso de residentes que obtienen rendimientos
de capitales invertidos o de títulos valores, indemnizaciones y retiros o
anticipos a cuenta de ganancias o dividendos.80
ß Retenciones a las rentas generadas en el territorio por no residentes:
anexo C | 87
80 El sistema está
integrado: si las
utilidades ya han
tributado al nivel de la
empresa, los dividendos
distribuidos quedan
exentos de la retención
de 10%.
ß Retención del 25% a no domiciliados y ubicados en países o territorios
de tributación preferente.81
ß Retención a toda institución financiera que pague o acredite intereses,
premios y otras utilidades que provengan de depósitos. Si dicha
institución es domiciliada, aplica una tasa del 10%; si es no
domiciliada, aplica el 20%; y si está domiciliada en un país de baja
tributación la tasa es de 25%.
ß Retención, con carácter de pago definitivo, sobre premios procedentes
de concursos, loterías, rifas o juegos de azar o de habilidad: si el bene-
ficiado es domiciliado es de 15% y, en otro caso, la retención es de 25%.
• IVA
ß Retención del monto correspondiente a un punto porcentual de la tarifa
del IVA, en los casos de: i) agentes de retención designados por la
administración tributaria; ii) grandes contribuyentes a las UDP.
ß Retención del monto correspondiente a los 13 puntos porcentuales de la
tarifa del IVA, en el caso de adquisiciones de grandes o medianos
contribuyentes, con agentes económicos no inscritos, de: i) caña de
azúcar, café, leche y carne; ii) servicios de arrendamientos; iii) servicios
financieros que generen intereses; iv) transporte de carga; v) dietas y
similares.
88 | anexo C
81 La ley considera
una lista positiva de
excepciones.
1. Retención general (cualquier renta generada en el territorio nacional) 20%
2. Pagos a casa matriz por cualquier concepto 20%
3. Servicios de seguros prestados por entidades autorizadas 5%
4. Servicios de transporte internacional 5%
5. Transferencias de bienes intangibles 5%
6. Uso o derecho de uso de bienes intangibles e intangibles relacionados con películas, discos fonográficos, transmisiones de programas de televisión 5%
ß Percepción del monto correspondiente a un punto porcentual de la tarifa
del IVA, cuando grandes contribuyentes realizan transferencias a otros
contribuyentes,82 en el caso de i) bienes muebles corporales, y
ii) destinados al acto realizable.
ß Percepción del monto correspondiente a 5 puntos porcentuales de la
tarifa del IVA cuando contribuyentes prestan servicios de molino y trilla
a otros contribuyentes que no sean grandes o medianos.
• Otras disposiciones
ß Declaración de estado patrimonial: se debe adjuntar a la declaración
anual del ISR. Están obligadas las personas naturales sujetas a tributos
domésticos y que reciben rentas de al menos US$ 75,000, o que posean
bienes inmuebles con valores mayores a US$ 300,300. Esta
declaración debe contener las cuentas de activos, pasivos y patrimonio
del ejercicio fiscal que se liquida.
ß Pago a plazos de la obligación del ISR: plazo máximo concedido de
6 meses.
ß Devolución de impuestos: plazo de 2 años para presentar la solicitud de
saldos a favor, anticipos y retenciones o percepciones indebidas o en
exceso.
ß Constancia de solvencia tributaria: se extiende cuando no hayan
declaraciones tributarias o informes de retenciones pendientes de
presentación a la administración tributaria.
ß Renta presunta por intereses: se presume que en cada contrato de
préstamo por dinero, independientemente de su naturaleza y salvo
prueba contraria, existe un ingreso por concepto de intereses.
ii. Decreto Legislativo núm. 236 (reformas a la Ley del ISR)
Publicación: 17 de diciembre de 2009
Vigencia: 1 de enero de 2010
Disposiciones
• Para la aplicación del impuesto del 10% sobre los rendimientos de
depósitos bancarios, el saldo promedio mensual de ellos debe ser de al
menos US$ 25,000.
anexo C | 89
82 Siempre que no esté
clasificado como
gran contribuyente
• Se elimina la exención a las ganancias de capital obtenida por personas
naturales en la venta de su primera casa de habitación.
• Rentas no gravadas:
Intereses de créditos del exterior y otorgados por:
ß Organismos internacionales, agencias de desarrollo y corporaciones o
fundaciones de utilidad pública domiciliadas en el exterior y calificadas
por el BCR;
ß Fondos de inversión y destinados a cooperativas de ahorro y crédito,
corporaciones y fundaciones de derecho público y de utilidad pública,
siempre que se dediquen al financiamiento de las micro y pequeñas
empresas.
• Se elimina la exención a las personas naturales por ganancias que se
obtienen por la venta de títulos valores que se hayan inscrito en la Bolsa de
Valores. Adicionalmente, se establece la aplicación de una tasa del 10%
sobre las rentas provenientes de los títulos valores.
• Se considera renta obtenida en El Salvador a los resultados, utilidades,
rendimientos o intereses originados por derechos y obligaciones
provenientes de títulos valores, instrumentos financieros y derivados,
siempre que: i) la entidad emisora sea nacional o domiciliada en El
Salvador; ii) el capital esté invertido en el país; y iii) los riesgos asumidos
estén localizados en El Salvador.
• Las personas jurídicas deben aplicar la tasa de 25% a los ingresos
generados por depósitos en el exterior.
• No son deducibles los intereses y las comisiones provenientes de
operaciones financieras, cuando: i) no se efectúen las retenciones del ISR
y el IVA; ii) el prestamista sea un sujeto relacionado domiciliado, y éste no
los hubiera declarado como rentas gravadas; y iii) se excediera el resultado
de aplicar a los préstamos la tasa promedio de interés activa sobre créditos
más 4 puntos adicionales, y el prestamista fuera un sujeto relacionado o
que se ubica en un país de baja tributación.
90 | anexo C
iii. Decreto Legislativo núm. 224 (reformas a la Ley del IVA)
Publicación: 17 de diciembre de 2009
(en lo sustantivo, la vigencia es a partir del 1de enero de 2010)
• Hecho generador: se adicionan el pago de dietas, el pago de membresías o
cuotas que generen una contraprestación, así como los reembolsos de
gastos asimilados a servicios.
• Nuevos sujetos pasivos: UDP.
• Se elimina la exención a la importación de maquinaria a partir de la
vigencia del instrumento legal que regula el régimen de políticas sectoriales.
• Se otorga exención a:
ß Servicios de educación, únicamente en el caso de instituciones
autorizadas por el Ministerio de Educación;
ß La comisión pagada a las AFP por los patronos;
ß Los negocios de la Lotería Nacional de Beneficencia.
Honduras
i. Decreto del Poder Legislativo 17-2010
Publicación: 22 de abril de 2010
Vigencia: 13 de mayo de 2010
Disposiciones
• ISR
ß Se modifica la tasa de aportación solidaria temporal,83 actualmente en
5%, según se describe a continuación:
Esta sobretasa se aplica al exceso sobre una renta de un millón de lempiras.
anexo C | 91
83 Sobretasa del ISR.
ß Se grava con una tasa del 10% a los dividendos y otras participaciones
de utilidades y reservas percibidas por personas naturales, residentes o
domiciliadas, así como los dividendos distribuidos por las empresas y
que se encuentren amparados en regímenes especiales.
• La renta bruta de fuente hondureña, de personas naturales o jurídicas no
residentes o no domiciliadas, paga el ISR con los porcentajes siguientes:
92 | anexo C
84 En caso de que las
rentas hayan sido
gravadas según lo
dispuesto en el artículo
25 de la Ley del ISR,
se pagará la diferencia
entre el impuesto
determinado y la
obligación
correspondiente a la tasa
del 10%.
1. Renta de bienes muebles o inmuebles 10%
2. Regalías de minas, canteras y otros recursos naturales 10%
3. Sueldos, salarios, comisiones o cualquier otra compensación por servicios prestados, dentro o fuera del territorio nacional 10%
4. Renta o utilidades obtenidas por empresas extranjeras a través de sucursales, subsidiarias, filiales, agencias, representantes legales y demás que operen en el país 10%
5. Personas naturales o jurídicas: rentas, utilidades, dividendos o cualquier otra forma de participación de utilidades o reservas84 10%
6. Regalías y otras sumas pagadas por el uso de patentes, diseños, procedimientos y fórmulas secretas, marcas de fábrica y derechos de autor 10%
7. Intereses sobre operaciones comerciales, bonos, títulos valores u otra clase de obligaciones 10%
8. Ingresos por la operación de naves aéreas, barcos y automotores terrestres 10%
9. Ingresos de operación de las empresas de comunica-ciones, uso de software, soluciones informáticas, telemáticas y otros en el área de telecomunicaciones 10%
10. Primas de seguros y de fianzas de cualquier clase de póliza contratada 10%
11. Ingresos derivados de espectáculos públicos 10%
12. Por películas y video tape para cines, televisión, club de videos y derechos para televisión por cable. 10%
13. Cualquier otro ingreso no mencionado en los numerales anteriores 10%
ß ISR a los alquileres de vivienda: 10% sobre el precio del arriendo o
alquiler mensual de viviendas y edificios.
ß Contribución anual especial: 10% sobre los excedentes de operación de
universidades privadas y de escuelas e institutos (que brinden servicios
educativos de forma directa o por medio de ONG).
ß Revaluación de activos: los contribuyentes que realicen actividades
mercantiles y aquellos que se dediquen a la producción de bienes o
prestación de servicios podrán revaluar los bienes que conforman su
activo, realizando un pago único y definitivo del 6% sobre la diferencia
entre el monto de la revaluación y el valor depreciado de los bienes, o su
valor en libros a la fecha de la revaluación. Este pago no es deducible
del ISR y no es acreditable a ningún impuesto.
• IVA
ß Servicio post pago de telefonía fija y móvil: si el consumo mensual
supera los US$ 40.00 se aplica la tasa del IVA de 15%. En otro caso, se
aplica el 12%.
ß Las bebidas alcohólicas, cigarrillos y servicios de telecomunicaciones
deben aplicar la tasa del 15%.
ß Para el servicio de Internet con ancho de banda o velocidad de hasta
1.024 Mb/s aplica la tasa general de 12%. En el caso de velocidades
mayores debe aplicar el 15%.
ß En el servicio de televisión por cable con costo menor a L 500.00
mensuales, aplica la tasa general del 12%. En el caso de costos
mensuales mayores a los L 500.00, entonces aplica la tasa de 15%.
• Otros impuestos
ß Impuesto a la producción y consumo de cigarrillos: L 350.00 por millar
o fracción de millar (incluye importaciones). El impuesto se actualizará
en 2013, en función del índice de precios estimado por el Banco Central.
ß Impuesto específico a las máquinas tragamonedas: cuota anual de
L 25,000.
anexo C | 93
ß Impuesto a la producción nacional e importada de bebidas alcohólicas y
otras bebidas preparadas: L 0.10 por litro.
ß Alcohol etílico (con grado alcohólico volumétrico mayor que 80%):
L 0.10 por litro.
ß Bebidas: se aplican los impuestos específicos siguientes
ß Telefonía internacional: impuesto específico de US$ 0.03 por minuto de
tráfico real, sobre llamadas telefónicas de larga distancia internacional
entrantes. El sujeto pasivo es el operador autorizado.
ß Impuesto a las loterías electrónicas y rifas: 5% sobre el valor de los boletos.
94 | anexo C
Nicaragua
i. Ley 712 de la Asamblea Nacional
Publicación: 21 de diciembre de 2009
Vigencia: 1 de enero de 2010
Disposiciones
• ISR
ß Se establece una retención del 10%, con carácter de pago definitivo, a:85
– Intereses generados por depósitos en instituciones financieras
legalmente establecidas;
– Intereses de fuente nicaraguense por residentes y no residentes,
excepto instituciones financieras;
– Dividendos o participaciones de utilidades;
– Premios de juegos (rifas, sorteos y las ganancias por apuestas)
mayores a C$ 25,000.
ß Régimen tributario para asalariados:
ß Ganancias de capital por enajenación de muebles e inmuebles sujetos a
inscripción en alguna oficina pública están supeditadas a una retención
a cuenta del impuesto a la renta, según se describe a continuación:
anexo C | 95
85 Las rentas de fuente
nicaraguense percibidas
por no domiciliados
están sujetas a una
retención definitiva
del 20%.
86 Antes, la retención era
del 1%, independiente-
mente del valor del bien.
ß Impuesto mínimo: se aplica la tasa de 1% sobre renta bruta anual, en
lugar del promedio de activos totales. Este impuesto se paga
mensualmente y es acreditable al IR.
ß Retención definitiva para transacciones que se realicen en bolsas
agropecuarias:
– Un 1.5% para los bienes agrícolas primarios y 2% para el resto de
bienes;
– Para las transacciones de hasta C$ 60 millones anuales, las
retenciones tienen carácter de pago definitivo;
– Si las transacciones exceden los C$ 60 millones anuales, las
retenciones son a cuenta del IR;
– Si las retenciones son mayores que el IR anual, entonces dicha
retención es definitiva.
Costa Rica
i. Ley núm. 8683 de la Asamblea Legislativa
Publicación: 10 de diciembre de 2008
Vigencia: octubre de 2009 y por diez años
Disposiciones
• Creación del impuesto solidario para el fortalecimiento de programas de
vivienda
ß Objeto: el valor de los bienes inmuebles de uso habitacional y que sean
utilizados en forma habitual, ocasional o recreacional.
ß Hecho generador: propiedad o titularidad de uso, goce o disfrute de los
inmuebles inscritos al 1 de enero de cada año.
ß Sujeto pasivo: cualquier contribuyente que cumpla el hecho generador.
ß Base imponible: valor fiscal del inmueble.
ß Exención específica: contribuyentes con inmuebles con valor menor a
100 millones de colones.
ß El esquema progresivo de tasas del impuesto solidario es:
96 | anexo C
Panamá
i. Ley No. 49 de 2009 de la Asamblea Nacional
Publicación: 17 de septiembre de 2009
Vigencia: 18 de septiembre de 2009, con excepción de un conjunto
de artículos que tienen vigencia a partir del 1 de enero de 2010.
Disposiciones
• Impuesto sobre la renta
ß El pago de la tasa única anual de personas jurídicas aplica a empresas
nacionales y extranjeras.
ß Ganancias de capital sobre enajenación de inmuebles: obligación de
pagar el 3% del máximo entre valor total de la enajenación o del valor
catastral, como adelanto al ISR. Asimismo, se dispone la posibilidad de
actualizar el valor catastral.
ß Ganancias de capital sobre enajenación de inmuebles y de valores: si el
adelanto es mayor que la obligación final del ISR, el contribuyente
puede solicitar la devolución del excedente en efectivo.
ß Empresas establecidas en Zona Libre: pagarán el impuesto sobre los
dividendos que se distribuyan a sus accionistas o socios con tarifa de
5%. Además, se define una retención del 2% sobre las ganancias netas
después de impuestos, para las empresas que no distribuyan dividendos.
anexo C | 97
• Impuesto de inmuebles
ß La base del impuesto es el mayor entre el avalúo de la propiedad, el
valor de enajenación o el avalúo en juicio de sucesión.
ß Se dispone una tarifa alternativa del impuesto en función del valor del
terreno más las mejoras del bien inmueble.
ß Se define una nueva tabla de valores para bienes inmuebles en régimen
de propiedad horizontal.
• Impuesto de transferencia de bienes corporales muebles y la prestación de
servicios (ITBMS)
ß Ampliación de base: comisiones por transferencias de documentos
negociables, títulos y valores; comisiones por servicios bancarios y
financieros; comisiones a personas dedicadas al corretaje de bienes
muebles e inmuebles; servicios profesionales prestados a domiciliados
en el exterior; arrendamiento de bienes inmuebles para uso habitacional
por plazo menor a 6 meses; telefonía fija de uso comercial; y, servicios
legales que se presten a naves de comercio internacional.
ß Ampliación de exenciones a servicios de: flete; telefonía fija de uso
residencial; operaciones de carga, descarga, traslado en o entre puertos
y otros servicios prestados a la carga; servicios prestados a las naves en
tránsito dentro de las aguas territoriales; y, comisiones que devenguen
las agencias de viajes.
• Otros impuestos
ß Se deroga la exoneración sobre la capitalización de utilidades. Entonces,
las ganancias retenidas en un período fiscal que sean capitalizadas en
cualquier período subsiguiente pagarán el impuesto de dividendos.
ß Impuesto selectivo al consumo de cigarrillos: incremento de la tarifa de
32.5% a 50%. El 40% del impuesto se destinará al Instituto Oncológico
Nacional, otro 40% al Ministerio de Salud y el restante 20% a la
Autoridad de Aduanas para prevenir el contrabando de productos
derivados del tabaco.
ß Modificaciones al impuesto de avisos de operación.
ß Reforma al Decreto Ley 2 de 1998, que regula aspectos fiscales de la
operación de los casinos.
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ii. Ley núm. 8 de 2010 y su reforma (Ley núm. 33 de 2010)
de la Asamblea Nacional
Publicación: 15 de marzo de 2010
Vigencia: 1 de julio de 2010, con excepción de un conjunto de artículos
que tienen efecto retroactivo con vigencia a partir del 1 de enero de 2010
Disposiciones
• ISR de personas jurídicas
ß Reducción progresiva de la tarifa general:
ß Reducción progresiva de las tarifas especiales de personas jurídicas. Las
empresas dedicadas a:
– Generación y distribución de energía eléctrica
– Telecomunicaciones
– Seguros y reaseguros, financieras y bancos
– Fabricación de cemento
– Operación y administración de juegos de azar
– Minería
En el caso de las empresas con participación estatal mayor al 40%, se
mantendrá la tasa de 30%. El impuesto, para las personas jurídicas con
ingresos superiores a US $1.5 millones, es el mayor entre: la aplicación
de la tarifa a la renta gravable y la aplicación de la tarifa al 4.67% de los
ingresos gravados (CAIR).
ß Retención del ISR en la enajenación de bienes inmuebles (en caso de
que la operación se encuentre dentro del giro habitual de la empresa).
En el caso de viviendas, la tasa de retención se sitúa entre 0.5 y 2.5%;
para los locales comerciales es de 4.5%.
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87 Medida con efecto
retroactivo
ß Retención en pagos al exterior: las remesas de intereses y comisiones
por préstamos, servicios y regalías, se gravarán únicamente sobre el
50% de lo pagado o acreditado.
• ISR de personas naturales
ß Nuevo esquema de tasas marginales para las personas naturales:
ß Gastos de representación: para gastos de hasta 25,000 balboas se
aplica la tasa vigente de 10%. En el caso de gastos de representación de
más de 25,000 balboas, se pagará una cuota fija de 2,500 balboas más
el 15% sobre el excedente de 25,000.
• Impuesto de dividendos
ß Retención a toda entidad que genere dividendos: en caso de que la
fuente de la renta sea panameña, se aplica la tasa de 10%; si la fuente
es extranjera se aplica un 5%.
ß Impuesto mínimo de dividendos: toda entidad que no distribuya
dividendos (utilidades retenidas) debe pagar un impuesto complemen -
tario, de la siguiente manera:
– Rentas de fuente panameña: 10 sobre el 40% de la diferencia entre
la utilidad anual y las utilidades distribuidas.
– Rentas de fuente extranjera: 10 sobre el 40% de la diferencia entre
la utilidad anual y las utilidades distribuidas.
• Impuesto a las transferencias de bienes muebles y servicios (ITBMS)
ß Incremento de dos puntos porcentuales a la tarifa general del ITBMS:
de 5 a 7%.
100 | anexo C
international tax compact
initiative to strengthen international cooperation with developing countries to fight tax evasion and tax avoidance
