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ESTUDIO DE DERECHO COMPARADO SOBRE LAS LEGISLACIONES
PORTUARIAS DE ALGUNOS PAÍSES DE AMERICA LATINA
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones portuarias de
algunos Países de América Latina
JULIANA MARÍA REY RAMIREZ.
Nota del Autor:
Juliana María Rey Ramírez, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas,
Programa de Derecho, Universidad de San Buenaventura, Cali.
Monografía como opción de Trabajo de Grado para optar por el Titulo de:
ABOGADA
Director Trabajo de Grado:
Claudia Patricia Mendieta Cardona
Información correspondiente a la Monografía, puede escribir a la Facultad
de Ciencias Políticas de la Universidad de San Buenaventura Cali.
E-mail: [email protected]
RESUMEN
Teniendo en cuenta que dos de los sectores más dinámicos a escala mundial
son el transporte marítimo y los puertos, los cuales indudablemente ejercen un papel
neurálgico en la actividad económica y comercial, tanto a nivel nacional como mundial,
la cual está cada vez más globalizada, se resalta la importancia de un estudio
contrastado de los distintos sistemas portuarios nacionales de los países de América
Latina a través del derecho comparado, puesto que esta disciplina además de ser útil
para el conocimiento a profundidad de derechos portuarios extranjeros, permite
identificar el estado del sistema portuario nacional con respecto a los de otros países;
motivando posteriormente la elaboración de propuestas de trasplantes legales que
contribuyan al mejoramiento, completitud y modernización del sistema portuario
nacional, asimismo a la integración armónica de las distintas legislaciones portuarias
de la región de América Latina. Esto facilita la incorporación de cada país al panorama
internacional de una manera sostenible y competitiva en el sector portuario.
Palabras Clave: Derecho portuario, derecho comparado, trasplante legal,
sistema portuario, armonización jurídica.
ABSTRACT.
Considering that two of the fastest growing sectors worldwide are the sea
transportation and the ports, which certainly playing an influential role in the economic
and commercial activity, as much national as the worldwide level, is important to
highlight the importance of the comparative study about the different national port
systems of the Latin America’s countries through the comparative law, because it
besides to be very useful for getting an in-depth knowledge of foreign port laws, it allows
to identify the national port system´s situation compared to other countries’ port
systems; later motivating the creation of proposals for legal transplants, which could
serve to contribute for the improvement, completeness and modernization of the
national port system, also for driving to the harmonious integration of the various port
legislations which exist in Latin America. This helps to incorporate each country into
international scene in a sustainably and competitive way in the port sector.
Keywords: Port law, comparative law, legal transplant, port system, legal
harmonization.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 4
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION ............................................................................................................ 5
METODOLOGIA ........................................................................................................... 10
CAPITULO I .................................................................................................................. 13
CONSIDERACIONES SOBRE EL DERECHO PORTUARIO ....................................... 13
Definición de Derecho Portuario ................................................................................ 13
Autonomía del Derecho Portuario.............................................................................. 14
CAPITULO II ................................................................................................................. 18
EL DERECHO COMPARADO APLICADO AL ESTUDIO DEL DERECHO PORTUARIO
...................................................................................................................................... 18
Necesidad y Conveniencia ........................................................................................ 18
Importancia y Utilidad del Derecho Comparado en el Estudio de Legislaciones
Portuarias. ................................................................................................................. 19
CAPITULO III ................................................................................................................ 23
ESTUDIO DESCRIPTIVO DE LAS LEGISLACIONES DE PUERTOS DE ALGUNOS
PAISES DE AMERICA LATINA .................................................................................... 23
CAPITULO IV ................................................................................................................ 63
CUADRO COMPARATIVO ENTRE ALGUNAS LEGISLACIONES DE
MODERNIZACION DE PUERTOS DE AMERICA LATINA. .......................................... 63
Análisis Comparativo entre Algunos Aspectos Contemplados en las Legislaciones
Portuarias Comparadas ............................................................................................. 66
Aspecto General-Motivación histórica para la creación de legislaciones
antimonopolio de puertos. ...................................................................................... 66
CONCLUSIONES.......................................................................................................... 78
REFERENCIAS ............................................................................................................. 80
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 5
INTRODUCCION
El estudio de determinada rama del derecho nacional, cualquiera que sea, desde
la óptica del derecho comparado es de suma importancia para su enriquecimiento y
perfeccionamiento jurídico, ya que el derecho comparado es una disciplina que tiene
por objeto comparar entre sí, generalmente legislaciones vigentes de distintos países
que regulan determinado asunto o rama del derecho en especial (se pueden comparar
también otras fuentes del derecho, como la costumbre, la jurisprudencia, etc.), y a partir
de estas comparaciones jurídicas, es posible enterarse de la situación del derecho
nacional en determinado asunto con respecto a derechos extranjeros, motivándose así,
la posterior realización de trasplantes legales que se puedan insertar y adecuar al
derecho interno, promoviéndose su modernización continua y armonización con
respecto a los demás sistemas legales de la región o del mundo, a partir de las
recepciones jurídicas externas que se efectúen.
El ejercicio del derecho comparado aplicado al estudio de determinada rama del
derecho, no es una tarea sencilla, más bien es compleja y exigente en cuestiones de
recolección de información detallada y actualizada sobre las legislaciones a comparar,
de su consiguiente estudio y profundización. Un frecuente riesgo al estudiar en detalle
las legislaciones de cada país que se trate, como primer paso que precede las
comparaciones a realizar, es inadvertir las reformas realizadas a las legislaciones
estudiadas, así como los instrumentos legales que las han reglamentado, etc. En este
sentido, el resultado del estudio de derecho comparado resultaría infructuoso si se
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 6
realiza sobre legislaciones derogadas (total o parcialmente) y/o subrogadas. Valga
resaltarse, que es esencial y obligatorio, en primera instancia, estudiar y conocer a
profundidad cada objeto a comparar, en este caso, las leyes que posteriormente se van
a comparar.
El aprovechamiento de la disciplina del derecho comparado en el estudio de las
legislaciones portuarias de América Latina, se traduce en que se constituye como
herramienta que proporciona bases intelectuales importantes para iniciar y promover un
proceso de retroalimentación jurídica en materia de las distintas legislaciones
portuarias, permitiendo y facilitando la posterior elaboración, mejoramiento,
adecuación, modernización y armonización de las regulaciones portuarias existentes y
vigentes en distintos países de América Latina, y en consecuencia, de las políticas
públicas existente en materia de puertos, lo que promovería la modernización del
sistema portuario nacional de cada país, atendiendo a su particular contexto
geográfico, así como a las necesidades específicas y requerimientos jurídicos,
institucionales, económicos, tecnológicos, etc. de los puertos nacionales y la gestión
portuaria de los mismos.
A pesar de la importancia que representa un buen estudio comparativo de los
marcos jurídicos normativos e institucionales portuarios existentes y vigentes en
América Latina, en principio para fines teóricos-cognoscitivos, y si se quiere, para la
posterior realización de propuestas de armonización e integración entre ellas, a través
de las recepciones jurídicas extranjeras que puedan mejorar, complementar y
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modernizar el sistema portuario nacional, se evidencian casos como el de Colombia, en
donde se carecen de estudios comparatistas recientes sobre regulaciones jurídicas
portuarias y vigentes en América Latina en relación con la legislación portuaria interna.
Lo anterior, no sólo debido a la escasa documentación sistematizada y detallada de las
regulaciones jurídicas portuarias y de políticas portuarias de otros países de la Región
que puedan facilitar la realización de estudios de comparación jurídica, sino también a
la falta de interés o motivación de realizar este tipo de estudios,
El tema objeto de investigación son las legislaciones generales que regulan los
sistemas portuarios de algunos países de América Latina (Colombia, Perú, Brasil,
México, Chile, Argentina, Ecuador y Panamá.); y el problema de investigación que se
construyó es la aplicación de la disciplina del derecho comparado para el estudio
contrastado de las principales legislaciones portuarias de los países de América Latina
seleccionados para tal efecto, dentro de las cuales figura el Estatuto de Puertos
Marítimos de Colombia (Ley 1 de 1991). Este problema de investigación surge de la
necesidad de elaborar un estudio comparativo que sea detallado, sistemático y vigente
sobre el derecho portuario de América Latina, específicamente sobre algunas
legislaciones generales portuarias de América Latina, incluyéndose por supuesto, la
legislación portuaria colombiana. Se pretende que este estudio jurídico-comparativo
pueda incentivar posteriores estudios jurídicos-comparativos sobre otras regulaciones e
instituciones de América Latina en el campo del derecho portuario frente a las
existentes en Colombia, motivando así mismo, la consecución de uno de los fines más
enriquecedores del derecho comparado y que trasciende su utilidad cognoscitiva-
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 8
teórica, este es, evidenciar elementos que le permitan a Colombia incorporarse al
panorama internacional de una manera sostenible y competitiva en el sector portuario,
a través de la construcción de propuestas reflexivas, lógicas, factibles y convenientes
sobre la realización de trasplantes legales o recepciones jurídicas portuarias de otros
países, que se puedan adecuar al marco normativo e institucional portuario vigente en
Colombia, y sobre todo a las realidades, necesidades y retos de todo tipo de los
puertos colombianos o teniendo un enfoque particular, en algunos de ellos.
El Objetivo General fue: Realizar un análisis comparativo del marco normativo e
institucional portuario de algunos países en América Latina (Colombia, Perú, México,
Argentina, Chile, Panamá, Ecuador y Brasil). Para alcanzar este Objetivo General, se
establecieron los siguientes Objetivos Específicos: a) Describir la estructura normativa
existente en cada país estudiado en materia portuaria; b) Identificar en las legislaciones
portuarias estudiadas, las similitudes y diferencias existentes entre ellas sobre las
regulaciones de aspectos portuarios puntuales, ilustrándose a través de un cuadro
comparativo; c) Desarrollar de forma explicativa las anteriores comparaciones
realizadas, estableciéndose la integración y coherencia existente entre el marco
normativo e institucional que reglamentan la actividad portuaria en cada país analizado.
La presente monografía está desarrollada en cuatro capítulos y las
conclusiones. En el capítulo primero, se hará referencia a la definición del derecho
portuario y se expondrán las posiciones de importantes doctrinarios sobre la
consideración o no de la autonomía del derecho portuario. En el capítulo segundo, se
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explicará la importancia y necesidad del estudio y análisis de las distintas legislaciones
portuarias que tienen los países a través de la disciplina del derecho comparado,
resaltándose los beneficios no sólo de tipo teórico-descriptivo que aporta el estudio de
distintas legislaciones a la luz del derecho comparado, sino en cuanto a que permite el
posterior trasplante legal al derecho interno, ya sea para reformarlo parcial o
totalmente, llenar vacíos legales ó modernizarlo. Además, se ilustra la importancia del
derecho comparado en el estudio de las legislaciones portuarias de los países de
América Latina con el ejemplo de la adopción casi generalizada por parte de éstos, de
un modelo de gestión portuaria extraído en la mayoría de los países de América a
inicios de la década de los noventa, de las legislaciones portuarias europeas, y que hoy
por hoy, sigue estando vigente.
En el capítulo tercero, se presenta un estudio descriptivo y generalizado del
marco normativo jurídico que regula el sistema portuario de los países de América
Latina seleccionados para el presente estudio comparativo, estos son: Colombia, Perú,
Brasil, México, Chile, Argentina, Ecuador y Panamá. Se tienen en cuenta además de
las leyes generales de puertos de cada uno de estos países, algunos decretos y
reglamentos de las mismas, resaltando varias de sus más importantes reformas. Valga
aclarar que las leyes y otros instrumentos legales estudiados, han sido indagados hasta
mediados del año 2011. En el cuarto capítulo, se ilustra un cuadro comparativo del
sistema portuario de los países seleccionados, resaltando algunos de los más
relevantes aspectos jurídicos e institucionales portuarios regulados en cada una de sus
legislaciones portuarias descritas en el capítulo tercero. Seguidamente, se realiza un
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 10
análisis explicativo sobre las comparaciones realizadas al respecto. Finalmente, se dan
a conocer las conclusiones del presente estudio jurídico comparativo de legislaciones
portuarias de algunos países latinoamericanos.
METODOLOGIA
Esta investigación se enmarca dentro de un tipo de investigación básica o pura,
utilizándose una orientación metodológica de orden teórico. En cuanto al tipo de
estudio utilizado para la misma, se trata de un estudio jurídico-comparativo entre las
principales legislaciones portuarias de algunos países de América Latina; también se
trata de un tipo de estudio jurídico-descriptivo, teniéndose en cuenta que previo a la
realización de estudios comparativos, se debió haber estudiado y analizado
descriptivamente y de manera independiente, cada una de las legislaciones portuarias
escogidas. Por supuesto, se resalta además, un tipo de estudio jurídico-exploratorio, ya
que en buena hora, esta investigación abre el camino para la realización de posteriores
estudios comparativos sobre otros asuntos portuarios de los países seleccionados,
incluso, para la posterior elaboración de propuestas de recepciones jurídicas externas
que enriquezca, modernice y mejore las regulaciones portuarias jurídico-políticas
colombianas.
El método utilizado fue el inductivo, puesto que se partió de la realización de
estudios particulares y descriptivos de cada legislación portuaria por separado,
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 11
resaltando sus rasgos más característicos, para luego llegar a través de la aplicación
del derecho comparado, a extraer generalizaciones que se puedan hacer en cuanto a
semejanzas y diferencias entre las distintas legislaciones portuarias seleccionadas.
Como paradigma metodológico se ha escogido el cualitativo para la
investigación en ciencias sociales, y de manera específica el método del estudio
comparativo de legislaciones; el nivel de profundidad de esta investigación es
explicativo.
Tratándose ésta de una investigación básica o pura en el campo del derecho, las
fuentes primarias fueron las legislaciones principales que regulan la materia portuaria
de los países de América Latina, además, los decretos reglamentarias de las mismas.
Como fuentes secundarias se consultaron: la doctrina o textos especializados como los
emitidos por organizaciones internacionales como la UNCTAD (Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo).
La técnica de investigación fue inicialmente la revisión (documental) legislativa
vigente que regula de manera general los sistemas portuarios de los países escogidos.
En la segunda etapa de investigación, se procedió a la descripción detallada de cada
una de las legislaciones portuarias seleccionadas; asimismo se realizaron
comparaciones entre ellas sobre asuntos portuarios puntuales como: autoridades
portuarias, modelos de participación privada en el sector portuario, entre otros,
identificando así, a partir de un estudio contrastado de legislaciones portuarias
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 12
latinoamericanos, semejanzas y diferencias. Finalmente se realiza la sistematización de
aquellas diferencias y semejanzas identificadas, que arrojó como resultado, la
elaboración de un cuadro comparativo. Como estrategia para la selección de países de
América Latina, cuyas legislaciones generales portuarias fueron comparadas en
puntuales aspectos sobre regulaciones de puertos, se identificaron elementos de
identidad entre los mismos, en cuestiones por ejemplo, de ubicación geográfica, sus
niveles de desarrollo e infraestructura con respecto el puerto de buenaventura;
asimismo, factores que miden sus índices de Competitividad Global, tales como:
institucionales, políticos y resultados económicos que indican los niveles de
prosperidad económica y su sostenibilidad a mediana plazo. Para lo anterior, se
atendió a la categorización del Foro Económico Mundial-FEM y el índice de
Competitividad Logístico Global 2007 y 2010. Además, se tuvieron en cuenta los países
cuyos puertos representan algún nivel de competencia por razones operacionales y de
mercado para los puertos colombianos, específicamente, para el puerto de
Buenaventura.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 13
CAPITULO I
CONSIDERACIONES SOBRE EL DERECHO PORTUARIO
Definición de Derecho Portuario
El Derecho Portuario hace referencia a la normatividad que regula (como la Ley
1ª de 1991 o Estatuto de Puertos Marítimos de Colombia), reglamenta, controla,
supervisa y sanciona, los aspectos relacionados con la actividad portuaria, como el
cargue y descargue de mercancías al muelle, el almacenamiento en bodegas,
cobertizos y patios del puerto o terminal marítimo; entre otros.
En definitiva, constituye una rama del derecho o dicho de otro modo, una
importante herramienta que además de permitir el análisis normativo de la actividad
portuaria, pretende sintetizar la multiplicidad de leyes, reglamentos, y principios que
regulan la actividad portuaria y afines, sin incurrir en las visiones parciales de los
administrativistas, tributaristas, maritimistas, etc. (Sabatino, 1994, sp.)
El Derecho Portuario como rama autónoma, irrumpió en la escena internacional
durante un foro celebrado en Dunkerque en el año 1994, oportunidad en la que
sentaron las bases para la constitución de la Asociación Internacional de Juristas
Portuarios (Legiport). Pese a que esta iniciativa no se cristalizó en los años
subsiguientes, sí permitió abordarlo por primera vez e iniciar la discusión de la temática
específica para el sector. Bajo el influjo de aquellos primeros pasos, el derecho
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 14
portuario ha estado presente en importantes eventos como el V Congreso del Instituto
Iberoamericano de Derecho Marítimo celebrado en Colombia (1997); en el seminario
sobre Derecho Marítimo y Portuario, organizado por la Vice-Presidencia Costarricense
de aquel instituto (1999); y las Jornadas de Derecho Portuario organizadas en
Argentina, en el año 2004.
La legislación portuaria es de gran complejidad, puesto que abarca diversas
ramas especializadas del derecho, tanto del derecho público como del derecho privado,
tales como: administrativo, constitucional, comercial, laboral, aduanero, ambiental, etc.
La complejidad de la legislación portuaria, se reconoció en una reunión oficiosa
celebrada en 1991 en la sede de la UNCTAD en Ginebra, cuando un grupo de juristas
especializados en cuestiones portuarias, procedentes de 14 países recomendaron la
creación de una asociación con el objetivo de desarrollar una visión unificada de los
temas objeto de estas distintas ramas del derecho.
Autonomía del Derecho Portuario
El tema de la autonomía del Derecho Portuario en Iberoamérica es un debate
que expone posiciones encontradas al respecto y que gira en torno a esta pregunta:
¿Existe el derecho portuario como rama autónoma del Derecho; o es más propio
hablar del régimen jurídico de actividades portuarias? Es preciso, para dar respuesta
a este interrogante, acudir a varios doctrinarios:
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 15
El profesor argentino Domingo Ray sostiene lo siguiente: “El concepto de
autonomía en derecho es esencialmente relativo y difícil de precisar y su sentido y
utilidad dependen del fin científico, legislativo, jurisdiccional o didáctico a que se refiera”
(p. 72, citado en: Ramos Brusiloff, sf, p. 18). Y en lo que interesa a sus fines prácticos,
Domingo Ray sostiene: “En materia de interpretación, el concepto de autonomía es un
recurso de técnica jurídica para resolver los problemas que se planteen, aplicando
principios específicos del sistema del sector especial, mediante un criterio de analogía
y adoptar así soluciones distintas a las que resultarían de aplicar los principios del
derecho común” (p.134, citado en: Ramos Brusiloff, sf, p. 18).
Sobre tal premisa, Ángel Ramos Brusiloff afirma: “La autonomía de una rama
del Derecho supone que ese sector normativo prevé soluciones específicas para
problemas específicos. En otras palabras, el hecho de contar con una legislación
especial, no implica de por sí que se trate de una rama autónoma del derecho, en tanto
y en cuanto no existan en esas normas, soluciones distintas a las que surgen del
derecho común” (sf, p.18).
El carácter autónomo del derecho portuario, se cuestiona sobremanera en
Iberoamérica, si se tiene en cuenta que los abogados en su quehacer diario para dar
respuesta a los conflictos portuarios que se les presentan, deben recurrir al derecho
común ante la ausencia de normas que contengan principios específicos o distintos de
los previstos en las normas de derecho común.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 16
Este debate en torno a la autonomía del derecho portuario o la legislación de
puertos, dio lugar a la realización de un Foro Internacional sobre Legislación Portuaria
(1994), que tuvo lugar en Dunquerque, Francia, bajo los auspicios de la UNCTAD
(Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) y el Puerto de
Dunquerque, en el que se analizaron las responsabilidades, riesgos y seguro dentro del
campo portuario. En dicha reunión se constituyó la Asociación Internacional de Juristas
Portuarios-LEGIPORT, cuya Declaración de Principios abogó, entre otras cosas, por el
reconocimiento de la existencia y autonomía de un Derecho específico aplicable a los
asuntos portuarios.
En cuanto a la posible armonización de todas las fuentes reguladoras de la
actividad portuaria, sin pretender la concepción de tal derecho portuario como un
derecho autónomo y especializado, el Doctor José María Alcántara (2004), durante el
Congreso “El Puerto, el Transporte y la Seguridad”, llevado a cabo en el Puerto de
Valencia (España), expresó lo siguiente:
“El marco regulador de los puertos constituye la pieza angular
para su comercialización. Ese marco regulador no viene
referido únicamente al conjunto de normas consagradas en la
legislación portuaria sino que, más allá, estará integrado por
una totalidad de disposiciones heterogéneas de naturaleza
administrativa, aduanera, tributaria, mercantil, marítima,
ambiental, laboral, penal, de la competencia, de protección al
consumidor, de policía territorial, de emigración, etc., que
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 17
tienen gran impacto en las ejecutorias de una Administración
portuaria”. En este sentido, concluyó diciendo: “El puerto
moderno necesitará aprender Derecho Marítimo, Mercantil,
Fiscal, etc. y no hay perspectiva de futuro sino la de una
percepción y regulación integradora” (citado en: Ramos B,
sf, pp. 19, 20)
De otro lado, el distinguido jurisconsulto y experto portuario venezolano José
Sabatino Pizzolante, sobre la existencia del derecho portuario como una rama
autónoma, expone lo siguiente:
“La organización del derecho en diversas ramas, encuentra su
justificación en la existencia de un conjunto de normas y
principios de estrecha relación con una determinada actividad.
Es idea generalmente aceptada que entre las bases que
sustentan a una rama jurídica autónoma, se encuentran: a)
Una legislación especificada; b) El estudio particularizado de la
materia; c) Las investigaciones y doctrinas que traten la
materia y d) Las Instituciones propias que no se encuentren en
otras áreas del derecho”. (Citado en: Ramos B., sf, p.20)
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 18
CAPITULO II
EL DERECHO COMPARADO APLICADO AL ESTUDIO DEL DERECHO
PORTUARIO
Necesidad y Conveniencia
Es evidente que nos encontramos en un mundo globalizado, cuyas exigencias
económicas y comerciales son cada vez mayores, lo que demanda para cada país, en
especial, para los países en vía de desarrollo, enormes esfuerzos jurídicos,
económicos y políticos para lograr la transformación progresiva de sus puertos,
consiguiendo que su dinámica económica y comercial se atempere a las exigencias de
un mercado mundial cada vez más modernizado y competitivo. De ahí que, es
necesario e importante que cada país de América Latina, conozca, comprenda y
aprenda de las legislaciones y políticas públicas portuarias de otros, ya sea porque
aquéllos han tenido mejores experiencias en el comercio internacional, logrando
mayores ventajas competitivas en el mercado que se mueve a través del transporte
marítimo, ó para no incurrir en los errores jurídicos y políticos que otros han estado
cometiendo y cuyas repercusiones en el sector portuario, los han puesto al margen del
comercio internacional.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 19
Importancia y Utilidad del Derecho Comparado en el Estudio de Legislaciones
Portuarias.
A partir de los resultados que arroje un exhaustivo y reflexivo estudio
comparativo-analítico realizado entre distintos regímenes jurídicos portuarios, en este
caso, entre aquéllas leyes portuarias existentes y vigentes en América Latina que
fueron seleccionadas para tal efecto, y examinando los impactos que las regulaciones
jurídicas portuarias han causado en los ámbitos económicos, comerciales y sociales de
cada país (en especial, en cada ciudad-puerto), se adquieren las herramientas
intelectuales para evaluar el grado de modernización de determinada legislación
portuaria nacional, así como de las políticas públicas portuarias internas en relación
con las extranjeras, comprendiendo su incidencia (directa o indirecta) en el logro de
ventajas competitivas mayores o no, en el comercio exterior. Además, se descubrirían
nuevas explicaciones a la existencia de problemáticas portuarias nacionales, así como
posibles soluciones a éstas, creadas y aplicadas en puertos extranjeros, y que bien
pueden ser trasplantadas de legislaciones portuarias externas, para ser adecuadas al
derecho interno, teniendo en cuenta las circunstancias, condiciones y exigencias
propias de los puertos nacionales.
Los beneficios que otorga la utilización de la disciplina del derecho comparado
en el estudio de las regulaciones jurídicas portuarias de cada país de determinada
región (Por ej. A nivel de América Latina), pueden trascender la utilidad teórica-
descriptiva que se deriva del conocimiento a profundidad que se obtiene de las
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 20
diversas legislaciones portuarias que se estudiaron y compararon entre sí, ya que
como consecuencia de un continuo, progresivo e idóneo proceso de retroalimentación
jurídico-política portuaria, impulsado y desarrollado a través del estudio del derecho
comparado, cada país, partiendo del conocimiento y la correcta comprensión de las
diferencias y similitudes que tiene en materia de regulación de puertos con otros, y
evaluando las experiencias económicas, comerciales y sociales que han tenido los
demás países, puede entrar a decidir qué tan viable o conveniente sería la adopción o
implementación contextualizada de normatividades y novedades jurídicas e incluso en
materia de políticas públicas portuarias para ser incluidas en la legislación portuaria
nacional y en políticas públicas portuarias internas, en aras a su modernización y
mayor efectividad en el sector económico, comercial y social que se mueve alrededor
de la actividad de los puertos.
Es importantísimo tener en cuenta que para efectos de no perderse de los
beneficios que aporta un óptimo estudio de legislaciones portuarias de distintos países
desde la óptica del derecho comparado, en cuanto a la motivación de hacer
determinadas importaciones jurídicas a la normatividad jurídica portuaria nacional, se
debe no sólo comparar regulaciones jurídicas portuarias y conocer de las experiencias
económicas y sociales de cada puerto de América Latina objeto de comparación,
además es esencial, considerar las características particulares de cada puerto
estudiado, como lo es su ubicación geográfica-estratégica, sus necesidades
específicas y exigencias especiales, puesto que se podría cometer la grave
equivocación de recepcionar determinados aportes jurídicos extranjeros no aptos para
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 21
ser introducidos y/o reformar la legislación portuaria interna, por ejemplo, porque no
logran solucionar las problemáticas estructurales de los puertos nacionales, y/o incluso
podrían generar efectos contraproducentes. En este punto, importante es recalcar que
el éxito de ciertas soluciones jurídicas creadas en un país y aplicadas a sus situaciones
sobre puertos, no es garantía de que aquellas mismas soluciones van a surtir efectos
también positivos en los puertos del país receptor de normatividades extranjeras.
También puede darse el caso de adoptarse novedades jurídicas de otros países en
materia de regulaciones de puertos, buscando la modernización de la legislación
portuaria interna y en efecto de los puertos nacionales, cuando aquéllas resultan
completamente inapropiadas para las condiciones actuales y reales de éstos, por
ejemplo cuando se trasplanta determinada institución jurídica aplicada al puerto de
Rotterdam y que constituye una novedad en relación con la legislación portuaria
colombiana, para ser aplicada tal cual, al puerto de Buenaventura, el cual presenta
condiciones de modernización, competitividad, etc., tan diferentes a las que caracteriza
al puerto de Rotterdam y que por tanto, no está preparado para asumir tal novedad
jurídica portuaria.
A continuación, se cita un ejemplo de la importancia del derecho comparado en
el estudio de legislaciones de puertos de distintos países:
La experiencia internacional ha demostrado mediante contundentes indicadores
de ineficiencia en la gestión de los puertos, lo perjudicial que resultaba mantener el
monopolio estatal sobre aquéllos, por ello, los puertos de América Latina, motivados
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 22
por la necesidad imperiosa de sobrevivir en el comercio que se moviliza a través del
transporte marítimo e interesados en optimizar sus servicios portuarios y hacer
realmente competitivos a sus puertos, acataron el ejemplo de la experiencia de
privatización de los puertos españoles, siguiendo sugerencias de organismos
internacionales como la CEPAL ( Comisión Económica para América Latina y el Caribe)
sobre políticas de privatización y reestructuraciones portuarias.
En razón a lo anterior, el modelo Landlord se impuso en América, sirviendo de
ejemplo para la privatización de muchos puertos latinoamericanos. Este modelo, limita
las funciones de la Autoridad Portuaria a las de un proveedor de infraestructura y suelo
portuario y a regular la utilización de este dominio público, mientras que los servicios
son prestados fundamentalmente por operadores privados en régimen de autorización
o concesión. Por lo anterior, se puede observar que los países más desarrollados de
América, han sido aquellos que han liderado los procesos de privatización y/o
concesión de puertos y terminales, en contraposición con lo que ha pasado con los
países menos desarrollados, que recién están comenzando a estudiar este modelo de
privatización de puertos, y en algunos casos no tienen programado comenzar este tipo
de procesos. Así pues, países como Colombia, Argentina y Perú, conociendo los
efectos positivos que se han venido derivando de la ejecución de procesos de
privatización en otros puertos de América, en materia de eficiencia, productividad y
competitividad, fueron acogiendo sus novedosos modelos de gestión portuaria,
requiriendo para ello, hacer reformas jurídicas y en materia de políticas públicas
portuarias.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 23
CAPITULO III
ESTUDIO DESCRIPTIVO DE LAS LEGISLACIONES DE PUERTOS DE
ALGUNOS PAISES DE AMERICA LATINA.
A continuación, se describirán los rasgos más característicos de las legislaciones
vigentes que regulan de manera general los sistemas portuarios de aquellos países de
América Latina que fueron seleccionados para el presente estudio comparativo.
Caso Colombia. En Colombia, la Ley 1ª de 1991, también conocida como el
Estatuto de Puertos Marítimos, instauró un nuevo marco regulatorio del sector portuario
bajo la figura de la Privatización de la gestión portuaria; definiendo las condiciones para
la modernización del sector y su funcionamiento, a través de las Sociedades Portuarias
Regionales y los Operadores Portuarios.
Inspirado en los supuestos de eficiencia y eficacia, característicos de la gestión y
racionalidad del sector privado, el nuevo modelo de funcionamiento del sector
portuario, antes ejercido por el monopolio estatal, se implementó con la idea de
intensificar e incrementar la competitividad en el sector portuario y con ello lograr la
reactivación de la economía colombiana a través de una eficiente gestión portuaria.
Ley 1ª de 1991, crea la Superintendencia General de Puertos como autoridad
portuaria nacional, adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Actualmente,
la autoridad portuaria nacional ha cambiado su denominación, para llamarse la
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 24
Superintendencia de Puertos y Transporte, siendo ésta definida por el Decreto 1016 de
2000, “por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Puertos y
Transporte”, como un organismo de carácter administrativo y técnico, adscrito al
Ministerio de Transporte, que goza de autonomía administrativa y financiera, encargada
de cumplir las funciones previstas en la Ley 01 de 1991 y las delegadas en el Decreto
101 del 2 de febrero de 2000, el cual tiene varias modificaciones.
De forma general, en el Decreto 2741 de 2001, artículo 3, el cual modifica el
artículo 41 del Decreto 101 de 2000 adicionado por el artículo 1° del Decreto 1402 de
2000, se establecen las funciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte que
en virtud de la delegación, asume y ejerce así: “La Supertransporte ejercerá las
funciones de inspección, vigilancia y control que le corresponden al Presidente de la
República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y
su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este
decreto”
En el artículo 4° del Decreto 2741 de 2001, el cual modificó el artículo 42 del
Decreto 101 de 2000, se mencionan las personas naturales o jurídicas que estarán
sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Transporte,
exclusivamente para el ejercicio de la delegación prevista en los artículos 40, 41 y 44
del Decreto 101 de 2000 o en las normas que lo modifiquen; aquellas personas son las
siguientes:
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 25
1. Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro, las empresas
unipersonales y las personas naturales que presten el servicio público de
transporte.
2. Las entidades del Sistema Nacional de Transporte, establecidas en
la ley 105 de 1993, excepto el Ministerio de Transporte, en lo relativo al
ejercicio de las funciones que en materia de transporte legalmente les
corresponden.
3. Los concesionarios, en los contratos de concesión destinados a la
construcción, rehabilitación, operación y/o mantenimiento de la
infraestructura de transporte en lo relativo al desarrollo, ejecución y
cumplimiento del contrato, sobre los cuales se ejercerá inspección y
vigilancia.
4. Los operadores portuarios.
5. Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro, las empresas
unipersonales y las personas naturales que presten servicios de
instrucción y capacitación del servicio público de transporte.
6. Las demás que determinen las normas legales."
Durante sus primeros nueve años, la Superintendencia General de Puertos,
ahora Superintendencia de Puertos y Transporte, asumió y ejerció funciones
exclusivamente del sector portuario como la del otorgamiento de las primeras
concesiones de puertos marítimos del país a las sociedades portuarias regionales, las
cuales hicieron uso de la infraestructura existente del antiguo Colpuertos (Puertos de
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 26
Colombia), el cual entró en liquidación con la Ley 1 de 1991 para administrarla y
ampliarla. Sin embargo, en virtud del Decreto 2741 de 2001 fueron trasladadas
aquellas funciones que realizaba la Superintendencia General de Puertos en materia
de concesiones y demás actividades portuarias, salvo aquellas de inspección, control y
vigilancia, al Ministerio de Transporte acorde con lo contemplado en este Decreto.
Con el Decreto 1800 del 26 de junio de 2003, se creó el Instituto Nacional de
Concesiones, el cual es una entidad pública de orden nacional adscrita al Ministerio de
Transporte, cuyo objeto es planear, estructurar, contratar, ejecutar y administrar los
negocios de infraestructura de transporte que se desarrollen con participación del
capital privado y en especial, las concesiones en los modos carretero, fluvial, marítimo,
férreo y portuario.
De manera específica, se definen las funciones de la Autoridad Portuaria
Nacional en el artículo 6 del Decreto 2741 de 2001. Se establece que la
Superintendencia de Puertos y Transporte, en consonancia con la Ley 01 de 1991 y de
conformidad con los artículos 41 y 44 del Decreto 101 de 2000, ejercerá, entre otras,
las siguientes funciones:
Velar por el desarrollo de los principios de libre acceso, calidad y
seguridad, en la prestación del servicio de transporte y de la
infraestructura de transporte.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 27
Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas
internacionales, leyes, decretos, regulaciones, reglamentos y actos
administrativos que regulen los modos de transporte.
Sancionar y aplicar las sanciones correspondientes por violación a
las normas nacionales, internacionales, leyes, decretos, regulaciones,
reglamentos y actos administrativos que regulen los modos de transporte,
en lo referente a la adecuada prestación del servicio y preservación de la
infraestructura de transporte de conformidad con las normas sobre la
materia.
Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas
nacionales de tránsito, y sancionar y aplicar las sanciones
correspondientes, salvo en materia de tránsito terrestre automotor, aéreo
y marítimo.
Inspeccionar y vigilar los contratos de concesión destinados a la
construcción, rehabilitación, administración, operación, explotación y/o
mantenimiento de la infraestructura de transporte, de conformidad con las
especificaciones mínimas, normas, marcos técnicos, operativos y
financieros, indicadores de evaluación y lineamientos contractuales
mínimos que en la materia defina la Comisión de Regulación del
Transporte, CRTR, sin perjuicio de las funciones de interventoría de obra
o renegociación de contratos propias de las entidades ejecutoras.
Expedir la autorización, registro o licencia de funcionamiento de los
operadores portuarios y demás intermediarios de la actividad portuaria, de
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 28
conformidad con la ley y con la regulación sobre la materia, sin perjuicio
de las atribuciones que sobre actividades conexas y auxiliares al modo de
transporte marítimo que generen servicio portuario deban ser licenciadas
y autorizadas previamente por la autoridad marítima nacional.
Asumir, de oficio o por solicitud de cualquier autoridad o cualquier
persona interesada, la investigación de las violaciones de las normas
sobre transporte, la adecuada prestación del servicio público de
transporte y el desarrollo de la gestión de infraestructura del sector
transporte.
Asumir directamente, o por medio de personas especialmente
designadas o contratadas para ello y en forma temporal, la prestación de
los servicios Propios de una Sociedad Portuaria, cuando esta no pueda o
no quiera prestarlos por razones legales o de otro orden y la prestación
continua de tales servicios sea necesaria para preservar el orden público
o el orden económico, o para preservar el normal desarrollo del Comercio
Exterior Colombiano, o para evitar perjuicios indebidos a terceros, en los
casos en que tal función no esté atribuida a otra autoridad.
Establecer los parámetros de administración y control del sistema
de cobro de las tasas de vigilancia que le competan a esta
Superintendencia.
Fijar los derechos que deban sufragar los sujetos vigilados con
ocasión de los servicios administrativos que se desarrollen en ejercicio de
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 29
la actividad de inspección, vigilancia y control que corresponde a la
Supertransporte.
Todas las demás que se le atribuyan de conformidad con la ley.
Valga resaltar, que no obstante ser la Superintendencia de Puertos y Transporte,
la Autoridad Portuaria Colombiana, sus funciones como las de control y vigilancia de
los puertos y muelles turísticos deben ser ejercidas sin perjuicio de la facultad
entregada a la Dirección General Marítima por el legislador, para otorgar las
concesiones y permisos de construcción para el desarrollo de actividades marítimas no
consideradas como portuarias (Ley 1ª de 1991, artículo 6°, Parágrafo)
De otro lado, la Superintendencia de Puertos y Transporte, cuenta con la
Superintendencia Delegada de Puertos, la cual en virtud de la figura de la delegación
administrativa, ejerce las funciones que se encuentran descritas en el Decreto 1016 de
2000, artículo 12 (modificado por el artículo 8 del Decreto 2741 de 2001). Algunas de
sus funciones son:
1. Asesorar al Superintendente de Puertos y Transporte en la fijación
de las políticas, estrategias, planes y programas en relación con la gestión
de inspección, control y vigilancia de los modos de transporte marítimo y
fluvial e infraestructura de puertos.
2. Velar por el cumplimiento de los principios de libre acceso, calidad
y seguridad, en la prestación del servicio de transporte e infraestructura
marítima, fluvial y portuaria.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 30
3. Ejecutar la labor de inspección y vigilancia en relación con los
contratos de concesión destinados a la construcción, rehabilitación,
operación, administración, explotación y/o mantenimiento de la
infraestructura marítima, fluvial y portuaria de conformidad con lo previsto
en el numeral 5, artículo 4o. de este decreto.
4. Coordinar, ejecutar y controlar el desarrollo de los planes,
programas y órdenes inherentes a la labor de inspección, vigilancia y
control, y a la aplicación y cumplimiento de las normas para la prestación
del servicio y gestión de infraestructura portuaria, marítima, fluvial.
5. Inspeccionar y vigilar la administración de los puertos fluviales a
cargo de la Nación, en coordinación con la entidad territorial respectiva.
6. Dirigir y coordinar la actividad de inspección, vigilancia y control
sobre el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales que
regulen los modos de transporte e infraestructura marítima y fluvial y de la
infraestructura portuaria.
Asimismo, las funciones que le corresponden a la Superintendencia de Puertos y
Transporte en materia de concesiones e infraestructura del transporte, corresponden
por medio de la delegación a la Superintendencia Delegada de Concesiones e
Infraestructura. Estas funciones están establecidas en el artículo 13 del Decreto 1016
de 2000 (artículo modificado por el artículo 9 del Decreto 2741 de 2001), algunas de las
cuales son:
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 31
1. Asesorar al Superintendente de Puertos y Transporte en la fijación
de las políticas, estrategias, planes y programas en relación con la
inspección, vigilancia y control de la gestión de infraestructura aérea,
férrea y terrestre automotor y de la adecuada prestación del servicio de
transporte férreo.
2. Velar por el cumplimiento de los principios de libre acceso, calidad
y seguridad de la infraestructura aérea, férrea y terrestre automotor y de
la adecuada prestación del servicio de transporte en el modo férreo.
3. Ejecutar la labor de inspección y vigilancia en relación con los
contratos de concesión destinados a la construcción, rehabilitación,
operación, explotación y/o mantenimiento de la infraestructura terrestre
automotor, aeroportuaria y férrea, de conformidad con lo previsto en el
numeral 5, artículo 4o. de este decreto.
4. Coordinar, ejecutar y controlar el desarrollo de los planes,
programas y órdenes inherentes a la labor de inspección y vigilancia en
los contratos de concesión, así como para la aplicación y el cumplimiento
de las normas para el desarrollo de la gestión de infraestructura de los
modos de transporte bajo su responsabilidad.
5. Velar por el cumplimiento de las normas nacionales e
internacionales que regulen el sistema de tránsito y transporte en el modo
férreo, así como por el cumplimiento de las disposiciones relativas a la
construcción, rehabilitación, operación, explotación y/o mantenimiento de
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 32
la infraestructura de los modos de transporte aéreo, férreo y terrestre
automotor.
Ahora bien, en razón a que el Estatuto de Puertos Marítimos (Ley 1ª de 1991)
adoptó la modalidad de la concesión para llevar a cabo la descentralización de la
gestión portuaria con la finalidad esencial de promover la modernización del sector
portuario, este Estatuto permitió la creación de las Sociedades Portuarias
Regionales para ser las únicas titulares de la concesión, para construir, mantener y
operar puertos, terminales portuarios o muelles, así como para prestar servicios
portuarios y servicios marítimos auxiliares.
Mediante la concesión, las Sociedades Portuarias Regionales pueden utilizar en
forma temporal y exclusiva, las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias para la
construcción y operación de un puerto. Además, las Sociedades Portuarias Regionales
tienen la facultad de contratar con terceros la realización de todas o de algunas de las
actividades propias de su objeto o permitir que terceros (operadores portuarios)1
presten servicios de operación portuaria dentro de sus instalaciones. Dentro de las
principales obligaciones contractuales que asumen en virtud del contrato de concesión
que celebran con el Estado, están: La realización de las inversiones necesarias en
infraestructura y equipo que le permitan aumentar las operaciones y la eficiencia del
1 Según el artículo 5 numeral 5.9 de la Ley 1ª de 1991, los operadores portuarios, prestan los servicios directamente relacionados
con la actividad portuaria como cargue, descargue, almacenamiento, practicaje, remolque, estiba, desestiba, manejo terrestre o porteo de la carga, dragado, clasificación, reconocimiento y usería.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 33
puerto, las cuales deben corresponder con los planes de expansión aprobados
previamente por el Ministerio de Transporte; el pago de la contraprestación al Estado,
a cambio de la autorización tanto para utilizar la infraestructura como las zonas de uso
público; entre otras.
Caso Argentina. En Argentina, la Ley Nacional de Puertos Nº 24.093 (3 junio
de 1992), es la Ley de la Modernización de los Puertos Nacionales, creada para
desmonopolizar y descentralizar la actividad portuaria. Con la Ley Nacional de Puertos
Nº 24.093, se dio apertura a un proceso de concesión del sector portuario, el cual
consistió en la transferencia de los puertos de todo el país a sus respectivas provincias.
En otras palabras, el Estado Federal se desprendió definitivamente del dominio de
todos los puertos que hasta entonces eran de su propiedad, transfiriéndolos en forma
gratuita a los estados provinciales donde se encontraban construidos.
En este proceso de transferencia de puertos a sus respectivas provincias, se
presentó una excepción. Pese a que la Ley Nacional de Puertos, establecía la
transferencia del Puerto Buenos Aires a la municipalidad de Buenos Aires, esto fue
negado por el Poder Ejecutivo Nacional, razón por la cual, actualmente el Puerto
Buenos Aires permanece en manos del Estado Nacional.
El Decreto 817/92 de desregulación de la actividad portuaria, creó la figura de la
Autoridad Portuaria Nacional: la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables en la
órbita de la Secretaría de Transporte del Ministerio de Economía y Obras y Servicios
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 34
Públicos. El Decreto 769 del 2003, designó como autoridad de aplicación de la Ley a la
Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, dependiente de la Secretaría de
Transporte; que actualmente depende del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
pública y servicios.
De otro lado, en cuanto al proceso de concesión portuaria, el Decreto 769 del
2003, si bien hace referencia a la transferencia del dominio, la administración y
operación de puertos a sus respectivas provincias y municipios, menciona el caso
especial de los puertos de Buenos Aires, Rosario, Bahía Blanca, Quequén y Santa Fé,
el cual consiste en que dicha transferencia estará supeditada a la condición de
constituir sociedades de derecho privado o entes públicos no estatales, que tendrán a
su cargo la administración de cada uno de esos puertos. Además, se les impone a
estos entes, la obligación de organizarse, asegurando la participación de los sectores
particulares interesados en el que hacer portuario; comprendiendo a los operadores,
prestadores de servicios, productores usuarios, trabajadores y demás vinculados a la
actividad.
La Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, constituida como la Autoridad
de Aplicación de la Ley de Puertos Nº 24.093 de 1992, tiene dentro de sus funciones,
las siguientes: establecer el marco normativo en materia de infraestructura y
explotación portuaria y su control; controlar el cumplimiento de las normas legales en
todos los puertos del país, y en especial el cumplimiento de las características, uso y
destino que condicionaron la habilitación de cada puerto; asegurar el cumplimiento de
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 35
las normas de seguridad de la navegación, sanidad, protección ambiental y seguridad
laboral. Asimismo, tiene facultades para vigilar que se cumplan las normas de libre
competencia entre los puertos y dentro de los puertos, exigiendo además
informaciones y registro de los buques que operan en cada puerto, mercaderías
embarcadas y desembarcadas y operaciones conexas.
El Decreto 1142/2003, define los objetivos de la Secretaria de Transporte,
Subsecretaria de Puertos y Vias Navegables, dentro de los cuales están:
1. Intervenir en la elaboración, ejecución y control de las políticas y
planes referidos al transporte fluvial y marítimo.
2. Entender en la elaboración, propuesta y ejecución de las políticas
sobre concesión de puertos, servicios portuarios y mantenimiento de las
vías navegables.
3. Supervisar el control y fiscalización de los servicios de transporte
fluvial y marítimo.
4. Ejercer las responsabilidades y funciones de la autoridad portuaria
nacional.
5. Ejercer las facultades de supervisión respecto del funcionamiento
de la Administración General de Puertos Sociedad Del Estado (AGPSE).
6. Coordinar los estudios para la actualización de la normativa vigente
en lo referente a modalidades operativas, aptitud técnica de equipos,
seguros, régimen tarifario y toda otra normativa vinculada a las acciones
de su competencia.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 36
La AGPSE (Administración General de Puertos Sociedad del Estado), es un ente
descentralizado de la Administración Pública Nacional, constituido como una persona
jurídica integrante del Estado Nacional Argentino, tiene a su cargo la explotación y
administración de aquellas áreas portuarias que no han sido concesionadas. Además,
es el ente regulador que controla y supervisa el funcionamiento de las Terminales
Portuarias concesionadas y otorga permisos de uso, concesiones y/o arrendamientos
de distintos sectores portuarios a diversas empresas que operan dentro del ámbito.
También le corresponden las funciones de Autoridad de Aplicación y ente encargado
de controlar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los concesionarios de
las terminales privadas frente al Estado Nacional.
Los recursos que percibe la AGPSE., provenientes de la explotación portuaria,
del porcentaje de las tasas a las cargas y a los pasajeros que abonan los
concesionarios de Terminales Portuarias, de las rentas provenientes de los permisos
de uso transitorio, deben ser necesariamente invertidos de manera íntegra en la
gestión portuaria, por ejemplo, en sus gastos de administración, en el pago de sueldos
al personal, la realización de obras de mantenimiento de infraestructura portuaria como
calles y edificios propios, entre otros.
Dentro de la estructura organizacional del sector portuario nacional, también
existe la Dirección Nacional de Puertos, como dependencia de la Subsecretaria de
Puertos y Vías Navegables. Tiene como responsabilidad fundamental, la elaboración,
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 37
proposición y ejecución de las políticas, planes y programas definidos por la Autoridad
Portuaria Nacional. Además le corresponde entre otras cosas:
Planificar y controlar el cumplimiento de las políticas, planes y
programas de la Autoridad Portuaria Nacional.
Asesorar técnicamente en materia portuaria a la Autoridad
Portuaria Nacional y a los organismos públicos y/o privados que lo
requieran.
Intervenir en el control de los procedimientos de habilitación de
puertos.
Coordinar la acción de los distintos organismos del Estado Nacional
y entes privados que interactúan en el ámbito portuario.
Fiscalizar las actividades operativas de los puertos de acuerdo con
la legislación vigente.
Intervenir en la aplicación del régimen disciplinario por el
incumplimiento de las disposiciones legales y/o reglamentarias en que
incurrieran los titulares de las administraciones portuarias públicas y
privadas.
Dentro del esquema de la descentralización del sector portuario argentino,
también se encuentran las Administraciones portuarias (públicas y privadas);
encargadas de la explotación de los puertos, y que se encuentran reguladas y
controladas por la Autoridad Portuaria Nacional.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 38
Caso Brasil. La ley 8.630 de 1993 llamada Ley de Modernización de Puertos,
permitió la concesión para exploración de terminales portuarios, por medio de
arrendamientos para iniciativa privada; esta Ley se ocupa de la cuestión de la
administración portuaria en tres secciones relativas al Consejo de la Autoridad
Portuaria (CAP), la administración de los puertos públicos y la administración aduanera
de los puertos públicos.
El CAP es el órgano regulador para cada puerto y tiene tareas definidas en la
Ley tales como:
Racionalizar la utilización de las instalaciones portuarias;
Promover la actividad industrial y comercial del puerto;
Controlar la aplicación de las normas para proteger la competencia;
Establecer mecanismos para atraer carga;
Establecer y aprobar las tarifas portuarias;
Promover estudios que coordinen el desarrollo de los puertos con
los planes de transporte del Gobierno federal y los gobiernos estatales;
entre otras.
En concreto, el CAP es el órgano regulador para todo el puerto, con la
responsabilidad de examinar y promover las cuestiones de interés para todos aquellos
que trabajan y realizan actividades comerciales en el puerto. Las actividades cotidianas
de los puertos son de la competencia de las administraciones portuarias, que se
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 39
encargan de facilitar nuevas instalaciones y de su mantenimiento, de la adquisición de
equipo y de las mejoras generales en la infraestructura.
En cuanto a la Administración del Puerto Organizado, la Ley 8.630 de 1993
establece que las normas de administración serán ejercidas por el Gobierno Central
Nacional o por la entidad concesionaria del puerto. Conforme a la Ley de
modernización de puertos, compete a la Administración, entre otras, las siguientes
funciones:
Cumplir y hacer cumplir los reglamentos de servicios y las
cláusulas del contrato de concesión.
Fijar los valores y recaudar las tarifas portuarias.
Prestar apoyo técnico y administrativo al Consejo
Fiscalizar y ejecutar las obras de construcción, reestructuración,
ampliación y mejoramiento y conservar sus infraestructuras e
instalaciones, incluidas las vías de acceso.
Fiscalizar las operaciones portuarias velando para que los servicios
se realicen con regularidad y eficiencia, seguridad y respeto al medio
ambiente.
Adoptar las medidas para evitar las restricciones a la libre
competencia.
Organizar y regular la vigilancia y seguridad del puerto.
Establecer la coordinación de las actividades con las demás
autoridades, la marítima y la aduanera.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 40
Dar en arrendamiento por medio de licitaciones los terrenos e
instalaciones del puerto.
De la Administración Aduanera de los Puertos Organizados, se señala en la Ley
que corresponde al Ministerio de Hacienda las siguientes funciones:
Cumplir y hacer cumplir las normas de ingreso, permanencia y
salida de las mercancías.
Fiscalizar los movimientos de personas, unidades de carga y
vehículos.
Recabar las tasas aduaneras de comercio exterior.
Proceder al despacho aduanero de las mercancías.
Decomisar las mercancías en situación irregular.
Autorizar los remates de mercancías en abandono.
Asegurar el cumplimiento de los Tratados aduaneros
internacionales.
El día 27 de abril del año 2007, el presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva,
firmó un decreto presidencial a través del cual creó oficialmente la Secretaría Nacional
de Puertos, la cual tiene rango de un Ministerio y heredó el mandato de las compañías
portuarias y el instituto nacional de investigación de hidrovías. Tiene bajo su
responsabilidad los puertos brasileños, los cuales anteriormente estaban bajo la
responsabilidad del Ministerio de Transportes. La Secretaría Nacional de Puertos, tiene
a su cargo la administración de los puertos marítimos y fluviales.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 41
Según la Ley 11.518 de 2007, la Secretaria Especial de Puertos, tiene
competencia para para definir políticas, directrices e inversiones públicas para el
sistema portuario brasileño. En cuanto a la competencia para conocer de las solicitudes
de concesiones portuarias y su otorgamiento, éste le corresponde a la ANTAQ (Agencia
Nacional de Transporte Fluvial) según la Ley 10.233 de 2001 y el Decreto 6620/2008, el
cual refuerza el marco regulatorio actual y establece reglas para concesión de nuevos
puertos organizados.
El Decreto 6620, dispone sobre la materia, lo siguiente:
Artículo 14. La licitación de la concesión de que trata el artículo 13, se
llevará a cabo por la Agencia Nacional de Transporte Fluvial - ANTAQ, en base a
las disposiciones del Plan General de Concesión.
Artículo 15. Cualquier persona interesada en las concesiones marítimas
de puertos organizados, podrá solicitar la concesión a la ANTAQ para iniciar el
proceso de licitación.
Caso Chile. En lo que respecta a Chile, la Ley 19542 de 1997 ó Ley de
Modernización de los puertos2, fue promulgada para incrementar la participación del
sector privado, con el objetivo principal de acelerar la modernización de los puertos.
2 La Ley de Modernización de las Empresas Portuarias se elaboró y aprobó con anterioridad a una Ley de Puertos, como una
manera expedita de obtener en el corto plazo los significativos logros en materia de eficiencia económica y calidad de servicio para las actividades de exportaciones e importaciones. El enfoque de esta Ley de Modernización es constituirse en marco jurídico de una compleja relación comercial entre la administración de la Empresa Portuaria autónoma y la administración del Concesionario privado que se adjudicó la Licitación con la mejor oferta económica.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 42
Para cumplir con el propósito de la modernización portuaria, la Ley se articula sobre
tres pilares:
La descentralización de la Empresa Portuaria de Chile
(EMPORCHI), antigua titular de la administración de los puertos estatales;
creándose para tal efecto, diez empresas portuarias estatales autónomas,
una por puerto, con esquema de administración de sociedades anónimas.
La participación de los privados en el desarrollo de los puertos
estatales.
La modernización de los aspectos laborales.
Las Empresas Portuarias Estatales, son personas jurídicas de derecho público,
que constituyen Empresas del Estado, con patrimonio propio y duración indefinida y
que se relacionan con el Gobierno a través del Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones.
El objeto social y común para todas las empresas portuarias estatales de Chile,
consiste en la administración, explotación, desarrollo y conservación de sus respectivos
puertos; en su carácter de propietarios, debiendo privilegiar la participación del sector
privado especialmente en las operaciones portuarias y en el desarrollo y explotación de
los frentes de atraque. Estas Empresas pueden desarrollar su objeto por sí mismas o a
través de terceros; en este último caso lo deben hacer por medio del otorgamiento de
concesiones portuarias; la celebración de contratos de arrendamiento o mediante
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 43
constitución de sociedades anónimas con terceros, debiendo tramitarse todos estos
procedimientos por medio de licitaciones públicas reguladas.
No obstante, existen funciones cuyo ejercicio es de competencia exclusiva de las
Empresas Portuarias Estatales, es decir, son indelegables; éstas son: La Fijación de
Tarifas por los servicios que presten y por el uso de sus bienes; la coordinación de las
operaciones de los agentes y los servicios públicos; la formulación del Plan Maestro3 y
del Calendario Referencial de Inversiones y la elaboración y supervisión del
cumplimiento de la reglamentación necesaria para el funcionamiento del puerto.
La Ley 19542, la cual ha sido el instrumento básico para llevar adelante la
política portuaria, también ha señalado el rol que tiene el Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones (MTT), el cual consiste en dictar una serie de normas y
reglamentos que hagan posible, entre otros, la planificación de las inversiones y la
gestión interna. Entre ellos se cuentan el Plan Maestro, el Calendario Referencial de
Inversiones, el Plan Anual de Gestión, Reglamento Interno de Uso de Frentes de
Atraque, etc.; todo ello, sin perjuicio de las facultades y atribuciones que tienen algunos
servidores públicos referente al funcionamiento de las empresas portuarias.
3 Los Planes Maestros, son instrumentos que están disponibles en cada puerto y son actualizados periódicamente.
Su importancia radica en que a través de éstos, se le brinda un conocimiento oportuno a los usuarios, operadores, particulares y órganos del Estado, de las áreas asignadas para las distintas actividades y servicios portuarios, así como de las disponibilidades de espacios marítimos y terrestres.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 44
El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, también tiene a su cargo,
entre otras funciones, las siguientes:
Proponer planes estratégicos del sistema portuario estatal, velando
por el mejoramiento de sus niveles de eficiencia y competitividad.
Procurar un desarrollo armónico entre los puertos y la ciudad,
cuidando en especial el entrono urbano, las vías de acceso y el medio
ambiente. Para estos efectos, se determinó con la Ley 19542, crear una
instancia de coordinación a nivel de región, denominada Consejo de
Coordinación Ciudad- Puerto, en la que tendrán participación, a lo
menos, un representante del Gobierno Regional y uno por cada
municipalidad donde se encuentre el puerto.
Si bien, La Ley de Modernización de los puertos estructuró un esquema de diez
empresas estatales autónomas, que ejercieran la administración por cada puerto en
remplazo de la abolida EMPORCHI; asimismo ratificó que el Estado continuaba siendo
propietario único de los puertos. A cada empresa portuaria estatal, le corresponde por
lo menos, un puerto estatal; y todas en conjunto, heredaron como patrimonio, los
activos de EMPORCHI.
Actualmente, las diez Empresas Portuarias del Estado, hacen parte del Sistema
de Empresas SEP4, organismo encargado de supervisarlas y realizar el control de
4 El Sistema de Empresas SEP es un organismo técnico del Gobierno de Chile, cuya función es representar los
intereses del Estado en empresas en que éste es socio, accionista o propietario.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 45
gestión. Además, tiene la facultad de nominar y remover a los Directores de las
distintas Empresas, conforme a lo consignado en el D.F.L. Nº 25/04. El control
financiero contable de estas entidades, corresponde a la Superintendencia de Valores
y Seguros, y la fiscalización respecto del cumplimiento del objeto para el cual fueron
creadas y de la regularidad de sus operaciones, le compete a la Contraloría General de
la República.
Todo lo anteriormente referido, permite deducir que el proceso de
descentralización y concesión de la gestión de los puertos de Chile, ha contribuido en
la construcción de un modelo “Landlord”, caracterizado porque el Estado se retira
completamente de la administración de servicios portuarios, conservando para sí un rol
de administrador del borde costero de aptitud portuaria, y de promotor del desarrollo de
las comunidades portuarias.
Una de las más preponderantes y reconocidas empresas portuarias estatales de
Chile, es la del Puerto de Valparaíso: Empresa Portuaria Valparaíso (EPV), fundada el
31 de enero de 1998 como una organización del Estado de carácter autónomo y cuya
responsabilidad como autoridad portuaria es la administración, desarrollo y
conservación de Puerto Valparaíso. Su administración, sigue las orientaciones del
modelo Landlord.
Caso Perú. La actividad portuaria en Perú está regulada a nivel nacional por la
Ley N° 27943 o Ley del Sistema Portuario Nacional, fue promulgada el 1 de marzo del
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 46
2003 con la intención de promover el desarrollo y la competitividad de los puertos,
facilitar el transporte multimodal, modernizar los puertos y desarrollar las cadenas
logísticas que existen en los terminales portuarios5. La Ley del Sistema Portuario
Nacional, creó la Autoridad Portuaria Nacional (APN) como un organismo público
descentralizado, encargado del Sistema Portuario Nacional, adscrito al Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, dependiente del Ministro, con personería jurídica de
derecho público interno, patrimonio propio, y con autonomía administrativa, funcional,
técnica, económica y financiera; con facultad normativa por delegación del Ministro de
Transportes y Comunicaciones.
Dentro de las responsabilidades de la APN están: El desarrollo del Sistema
Portuario Nacional, el fomento de la inversión privada en los puertos y la conexión y
coordinación de todos los agentes que participan en el desarrollo marítimo-portuario del
país, tanto estatales como privados, en aras a conseguir un objetivo común: el
fortalecimiento de la competitividad de los puertos nacionales; respondiendo de forma
satisfactoria a los retos trazados por la necesidad de desarrollar a plenitud su sector
exportador, haciéndole frente al fenómeno de la globalización.
El Reglamento de la LSPN (Ley del Sistema Portuario Nacional) que se expide
con el Decreto Supremo Nº 003-2004-MTC; establece que la Autoridad Portuaria
5 Reglamento de la Ley del Sistema Portuario Nacional (DECRETO SUPREMO Nº 003-2004-MTC)
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 47
Nacional, ejercerá las atribuciones normativas que señala el artículo 24 de la Ley sobre
todos los puertos del país, sean éstos de titularidad o uso público o privado. Las
facultades normativas no son delegables.
Un aspecto de resaltar en la Ley Nº 27943 ó Ley del Sistema Portuario Nacional,
es la configuración de la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU) como el
administrador, encargado de desarrollar actividades y servicios portuarios en los
puertos de titularidad pública, de conformidad con el Decreto Legislativo Nº 098 de
1981.
Como Sociedad Anónima, la Empresa Nacional de Puertos ENAPU S.A fue
constituida con arreglo al régimen de las Empresas Estatales de Derecho Privado;
regulado por la Ley Nº 24948 de 1998. Se creó como Organismo Público
Descentralizado del Sector Transportes y Comunicaciones, mediante Decretos Leyes
Nº 17526 y Nº 18027.
Por otra parte, la Ley 27943 de 2003 define las funciones de las Autoridades
Portuarias Regionales en su Artículo 29. Entre otras atribuciones de la Autoridad
Portuaria Regional, se mencionan las siguientes, además de las que se consideren en
la presente Ley:
Elaborar y proponer el Plan Regional de Desarrollo Portuario y los
Planes Maestros de los Puertos bajo su jurisdicción, en concordancia con
los objetivos regionales, provinciales y de desarrollo autosostenible;
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 48
Ejecutar el Plan Maestro de los puertos a su cargo.
Dirigir, coordinar y supervisar las actividades y operaciones
portuarias en general;
Velar para que cada uno de los agentes públicos y privados que
intervienen en las operaciones portuarias realicen la actividad que les
corresponde en el tiempo y forma debido, guardando observancia de la
normatividad portuaria.
Velar por la correcta aplicación del sistema de tarifas, a fin de
garantizar costos reales en las actividades, operaciones y servicios
portuarios, así como por un óptimo nivel de productividad de los puertos;
Elaborar y proponer los planes de inversión pública y privada en
materia de desarrollo portuario;
Coordinar la integración de los puertos de iniciativa privada dentro
del Sistema Portuario Nacional y fomentar su desarrollo;
Fomentar la actividad portuaria y su modernización permanente;
Velar por la prestación universal de los servicios portuarios a través
de los puertos de titularidad pública y en el ámbito de su competencia;
Promover y facilitar las concesiones del sector privado en áreas de
desarrollo portuario;
Proponer las tarifas portuarias a la Autoridad Portuaria Nacional;
Ejecutar la política portuaria aprobada en el Plan Nacional de
Desarrollo Portuario.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 49
De acuerdo al artículo 30 de la Ley 27943 de 2003, constituyen recursos de la
Autoridad Portuaria Regional los siguientes:
Los ingresos que la Autoridad Portuaria Nacional le transfiera.
Los ingresos pactados para tal fin en los compromisos
contractuales suscritos con el sector privado.
Las tasas e ingresos que le correspondan.
Las asignaciones, donaciones, legados, transferencias u otros
aportes por cualquier título provenientes de personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras.
Ahora bien, en procura de incentivar aún más la inversión privada en los puertos
del país, se crea el Decreto Legislativo Nº 1022 del 2008, el cual modifica algunos
artículos de la Ley del Sistema Portuario Nacional, con el propósito específico de atraer
la inversión del sector privado hacia la infraestructura portuaria nacional, cuya calidad
sitúo a Perú entre los 10 peores países en calidad de infraestructura portuaria (dentro
de un total de 118 países), según el último “The Global Enabling Trade Report 2008”
del Foro Económico Mundial.
Una de las principales modificaciones que introduce el Decreto Legislativo Nº
1022 y que busca cambiar la situación actual de la infraestructura portuaria, se define
en el artículo 11 (inversiones en infraestructura portuaria). La modificación del inciso
11.3 señala que cuando se otorgue a los privados la explotación de un área de
desarrollo portuario o de un área dentro de una zona portuaria para que la desarrollen,
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 50
construyan y equipen por propia cuenta y riesgo una infraestructura portuaria nueva; se
podrá otorgar a los mismos el uso exclusivo de dicha infraestructura; entendiéndose
por dicho uso la facultad para la ejecución o prestación exclusiva de los servicios
esenciales por una sola persona jurídica.
Según Sandra Campos, analista peruana de la Revista Digital Reflexión
Democrático:
“Lo planteado por el D. L. Nº 1022 en el artículo 11 le otorga
mayor seguridad a los privados para realizar inversiones, ya
que el uso exclusivo es una garantía para la recuperación de
su inversión. Si bien el referido uso exclusivo podría restringir
la competencia en la prestación de servicios portuarios, una
adecuada labor por parte de las instituciones reguladoras
puede evitar que la misma afecte a los usuarios” (2008).
Concluye la analista peruana, que la aplicación efectiva y oportuna de este
Decreto por parte de las autoridades nacionales con competencias normativas y
aplicativas de las regulaciones en el ámbito portuario, podría asegurarle al país, un
mejoramiento en la competitividad bajo su política comercial; ello como consecuencia
de la contribución de Decreto Ley No. 1022 a la modernización de los puertos
nacionales, a conseguir un mayor eficiencia en la gestión de los mismos; y por
supuesto a atraer una mayor inversión privada en la infraestructura portuaria.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 51
La importancia de la implementación de la figura administrativa de la
descentralización en materia de políticas regionales de desarrollo portuario, se
evidencia con las funciones atribuidas a los Gobiernos Regionales en materia de
transportes, mediante la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867. De acuerdo
a lo establecido en el inciso d) del artículo 56º de la mencionada Ley, le corresponde a
los Gobiernos Regionales: “Otorgar las autorizaciones portuarias, licencias y permisos
para la prestación de los servicios portuarios marítimos, fluviales y lacustres de alcance
regional, a través del organismo pertinente y de la forma que establezcan los
dispositivos legales sobre la materia”
Caso Ecuador. En Ecuador, a través de la Ley General de Puertos, expedida
mediante Decreto Supremo No. 289 publicado en el Registro Oficial 67 del 15 de Abril
del año 1976, el Consejo Supremo de Gobierno estructuró debidamente los
organismos que tendrán a su cargo la planificación, dirección, control y ejecución de las
actividades portuarias, atribuyendo las funciones de planificación, dirección,
coordinación, orientación y control de la política naviera y portuaria nacionales, a tres
organismos:
Consejo Nacional de la Marina Mercante y Puertos.
Dirección de la Marina Mercante y del Litoral.
Entidades Portuarias.
Gracias al cambio sustancial que introdujo la Ley No. 50 del 28 de diciembre de
1993 ó Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 52
Públicos por parte de la Iniciativa Privada, más conocida como "Ley de Modernización”
en la política portuaria nacional, las autoridades portuarias fueron perdiendo el rol de
operación directa que tenían sobre los puertos nacionales, así como la facultad de
realizar inversiones en infraestructuras y superestructuras asociadas a la operación
portuaria, puesto que se empezó a delegar dichas actividades e inversiones portuarias
al sector privado, de tal manera que se consiguiese la abolición total del monopolio
operativo portuario, mantenido hasta entonces por las entidades públicas portuarias;
además de lograr el establecimiento de sistemas de cooperación público-privada para
la financiación de infraestructuras e instalaciones, sin necesidad de cargar su costo en
las tarifas generales de los puertos y con la intención de la racionalización del gasto
público.
El Reglamento General de la Actividad Portuaria en el Ecuador, expedido el 6
junio de 2000, mediante el Decreto 467, en materia portuaria, resaltó la necesidad de
aplicar las leyes específicas existentes a la luz de lo establecido en la Ley de
Modernización, hasta tanto se promulgara una nueva Ley General de Puertos para
Ecuador, teniendo en cuenta que ésta ha sido la Ley especial y patrón que ha orientado
el proceso de la modernización portuaria en el País.
La Ley General de Puertos no se opone en esencia a las modificaciones
introducidas por el Reglamento General en lo referente al modelo de gestión portuaria.
Establece éste último, que en caso de existir discrepancias entre uno y otro instrumento
regulatorio; prevalecerán en su caso, los criterios de la Ley de Modernización y los de
la Constitución Política.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 53
En lo relacionado a la estructura orgánica del Sistema Portuario Nacional,
aquélla está conformada por:
El Consejo Nacional de Marina Mercante y Puertos, como máximo Órgano
del Sistema Portuario Nacional, creado por la Ley General de Puertos.
La Dirección de la Marina Mercante y del Litoral (DIGMER), dependiente de la
Armada Nacional; considerada como la Autoridad Portuaria Nacional (APN) en lo que
respecta a las actividades portuarias; y actúa como órgano asesor del CNMMP, en
virtud de lo dispuesto en el literal k) del artículo 5 de la Ley General de Puertos. El Art.
11 del D.E. 1111 de 2008, prescribe la sustitución de toda referencia a la Dirección
General de la Marina Mercante y del Litoral – DIGMER, por la de “Subsecretaría de
Puertos y Transporte Marítimo y Fluvial”.
La Subsecretaría de Puertos y Transporte Marítimo y Fluvial, es dependencia del
Ministerio de Transporte y Obras Públicas; y se encarga de planificar, regular y
controlar el sistema naviero y portuario en el territorio nacional; buscando Impulsar el
desarrollo de la actividad marítima y fluvial nacional; asimismo, asegurando el
cumplimiento de objetivos y prioridades definidos en el marco legal vigente.
La Entidad Portuaria (EP), es una institución del Estado contemplada en la Ley
General de Puertos, la Ley de Régimen Administrativo Portuario Nacional y en el
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 54
reglamento general; le corresponde la administración, mantenimiento y desarrollo de
uno de los puertos que conforman el Sistema Portuario Nacional.
La Autoridad Portuaria (AP), es una entidad portuaria de derecho público que
partir de la fecha de promulgación del Reglamento General, ha ejercido jurisdicción en
un puerto comercial estatal y su zona correspondiente. Las alusiones que se hacen en
el Reglamento a las EP, se entienden hechas a las actuales autoridades portuarias.
Tiene a su cargo las tareas de construcción, desarrollo, mantenimiento y administración
de cada uno de los puertos estatales comerciales del Ecuador; tareas que podrá
delegar en empresas privadas, ya sea a través del permiso o concesión.
La Empresa Portuaria es una Persona jurídica privada, que tiene a su cargo la
administración, mantenimiento y desarrollo de un puerto o terminal habilitado por el
CNMMP; facultades que le han sido transferidas mediante los mecanismos de
concesión de playa y bahía o los de delegación de actividades del sector público
contemplados en las leyes vigentes. Incluso, pueden operar un puerto en forma directa.
El Operador Portuario (OP), es la persona jurídica privada, prestadora de
servicios portuarios por delegación de una Entidad Portuaria; requiriendo para la
iniciación de su actividad, la autorización de la respectiva Entidad Portuaria.
Caso Panamá. En el caso Panameño, con el Decreto Ley N°7 de 10 de febrero
de 1998, se logró la unificación de las competencias marítimas que hasta entonces
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 55
estaban radicadas en la Autoridad Portuaria Nacional, la Dirección General Consular y
de Naves del Ministerio de Hacienda y Tesoro, la Dirección General de Recursos
Marinos del Ministerio de Comercio e Industrias, y la Escuela Náutica de Panamá del
Ministerio de Educación. Entonces, se creó la Autoridad Marítima de Panamá como
entidad autónoma del Estado panameño.
La Autoridad Marítima de Panamá es una entidad autónoma del Estado con
personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen interno; sujeta
únicamente a las políticas, orientación e inspección del Órgano Ejecutivo, el cual
ejercerá sus funciones por conducto del Ministerio, cuyo Ministro presida la Junta
Directiva de la Autoridad; además está sujeta a la fiscalización de la Contraloría
General de la República. La Autoridad Marítima Panameña, está dirigida por un
Administrador nombrado por el Presidente de la República de Panamá y ratificada por
la Asamblea Legislativa.
El 6 de agosto de 2008, la Asamblea Nacional decreta la Ley General de Puertos
de Panamá (Ley 56), cuyo objeto descrito en el artículo 1, consiste en el
establecimiento de las normas rectoras de la actividad de los puertos; así como de las
instalaciones marítimas que existan o se construyan en la República de Panamá; el uso
de bienes otorgados en concesión y la prestación de servicios marítimos, sean estos de
naturaleza pública o privada.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 56
Con la Ley de Puertos del año 2008, se le atribuye a la Autoridad Marítima de
Panamá, la responsabilidad de aplicar y proponer las reglamentaciones de esta Ley,
así como fiscalizar el cumplimiento de sus disposiciones y definir las condiciones
técnicas que garanticen el funcionamiento continuo y eficiente de los puertos
nacionales. De igual forma, le corresponde proponer y coordinar los planes de
desarrollo6 del sistema portuario nacional; explotar y operar los servicios portuarios y
fiscalizar aquellos que no operen directamente; todo lo anterior, en el marco de una
política de competitividad, transparencia y eficiencia.
La competencia de la Autoridad Marítima de Panamá en materia portuaria,
comprende entre otras cuestiones, las siguientes:
El régimen y la administración de los puertos estatales y su
infraestructura. Es decir que aquéllos puertos que no han sido concesionados
permanecen bajo la administración del Estado, quien la ejercerá a través de
la Autoridad Marítima Portuaria; de manera que en cada uno de ellos se
puedan realizar las actividades portuarias y prestar Servicios Marítimos
Auxiliares propios del puerto, en los términos de la Ley 56 de 2008. En cada
uno de los puertos de administración estatal habrá un capitán de puerto,
responsable de la programación y coordinación de las actividades del puerto.
6 El plan de desarrollo portuario se debe enfocar fundamentalmente en la promoción de la inversión privada en la
actividad portuaria, conforme a los planes y las políticas de desarrollo del Sector Marítimo y Portuario. Los proyectos y programas de desarrollo portuario, cuya debida planificación y elaboración, es necesaria para la construcción, ampliación o modificación de puertos; sean estos de administración pública o privada; son objeto del rol rector, supervisor y regulador que deberá desempeñar la Autoridad Marítima Nacional, quien además, deberá procurar la agilización y consecución de aquéllos, y su aprobación, cuando ello sea posible, con el fin de que no se afecte el ejercicio de las actividades portuarias, su crecimiento y los planes de desarrollo del sector marítimo.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 57
El asesoramiento al Órgano Ejecutivo en materia de la regulación,
formulación y seguimiento de políticas en materia de puertos, instalaciones
de tipo portuario y prestación de Servicios Marítimos Auxiliares.
El establecimiento y la evaluación de normas y procedimientos técnicos
para la construcción y el mantenimiento de la infraestructura portuaria.
La aprobación de los estudios y proyectos de desarrollo, construcción,
modernización y mantenimiento de los puertos y construcciones de tipo
portuario.
La elaboración y aplicación de reglamentos en materia portuaria.
Cualesquiera otros que señale la ley o los reglamentos respectivos.
En la dinámica portuaria nacional de Panamá, intervienen básicamente tres
actores: los concesionarios, los proveedores de servicios y el Estado. La existencia y el
fomento de una relación de coordinación entre éstos, constituye uno de los objetivos
principales que se pretende lograr con la Estrategia Marítima Nacional, asimismo con
el ejercicio de las operaciones portuarias y la prestación de servicios marítimos en la
República de Panamá en aras a la conformación de un sistema portuario nacional,
cada vez más moderno y eficiente. De igual manera, se pretende aprovechar
eficientemente el uso de las instalaciones portuarias, garantizando beneficios
sostenidos y una retribución adecuada para el Estado, la comunidad, los
concesionarios y los proveedores de servicios marítimos; producto de la actividad
portuaria y la prestación de servicios marítimos.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 58
En materia de concesiones para el aprovechamiento, el uso y la explotación de
bienes y servicios del Estado, incluyendo la construcción y explotación de instalaciones
marítimas o portuarias; la Autoridad Marítima de Panamá es la competente para
autorizar su otorgamiento, asimismo el otorgamiento de las licencias de operación a los
particulares interesados en realizar actividades comerciales dentro de los recintos
portuarios o áreas de competencia de la Autoridad Marítima de Panamá.
Caso México. En México, la nueva reestructuración de los puertos se inició en
Julio de 1993 con la promulgación de la nueva Ley de Puertos. Esencialmente, la Ley
de Puertos busca incentivar y promover la participación de la inversión privada en la
construcción, operación y prestación de los servicios portuarios, creando para tal fin,
una administración descentralizada en cada puerto o grupo de puertos. Es así, como se
inician los procesos de privatización para la operación de las terminales e instalaciones
y para la prestación de los servicios portuarios, permitiendo y facilitando la libre
participación de las empresas en la operación de terminales y la prestación de los
servicios.
A partir del inicio del proceso de extinción de los Puertos Mexicanos (PUMEX) y
gracias a la reestructuración del Sistema Portuario Nacional, se crea la Coordinación
General de Puertos y Marina Mercante, la cual inicia el proceso de liquidación de las
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 59
empresas de Servicios Portuarios como la de Manzanillo y se constituyen las primeras
21 Administraciones Portuarias Integrales7, entre ellas la de Manzanillo.
Conforme a la Ley de Puertos, las Administraciones Portuarias Integrales son
autónomas en su gestión operativa y financiera, y por ende, serán sus órganos de
gobierno, los que instauren sus políticas y normas internas, sin más limitaciones que
las que establezcan las disposiciones legales y administrativas aplicables. Cada una de
estas empresas recibe en calidad de concesión del Gobierno Federal, específicamente,
de la Autoridad Portuaria Nacional (Secretaría de Comunicaciones y Transportes) los
activos existentes en los puertos, a cambio de lo cual deben pagar una compensación.
Según la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, la gestión de las
Administraciones Portuarias Integrales, logró que los puertos de México se volvieran
autosuficientes y además, más competitivos y productivos; en razón a que dejan de ser
subsidiados y en consecuencia, aquellos recursos que son generados por estos, se
quedan en cada uno de los puertos, convirtiéndose los derechos de puerto, atraque,
muellaje y almacenaje, en tarifas por uso de infraestructura. Con esta nueva situación,
los puertos se convirtieron en importantes contribuyentes al erario público, a través del
pago de contraprestaciones por concepto de las concesiones otorgadas a las
Administraciones Portuarias Integrales, impuestos y capitalización de utilidades.
7 Hasta el año 2002 se constituyeron 24 API, de las cuales 18 corresponden al Gobierno Federal y 5 a Gobiernos
Estatales.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 60
La Ley de Puertos radica la dirección del Sistema Portuario Nacional y autoridad
portuaria en el Ejecutivo Federal,cuyas funciones como Autoridad Portuaria Nacional,
las ejercerá por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la cual,
sin perjuicio de las atribuciones de otras dependencias de la Administración Pública
Federal, debe cumplir con las siguientes funciones, establecidas en el artículo 15 de la
mencionada Ley:
Formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del
sistema portuario nacional;
Promover la participación de los sectores social y privado, así como
de los gobiernos estatales y municipales, en la explotación de puertos,
terminales, marinas e instalaciones portuarias;
. Otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere
la Ley de Puertos, así como verificar su cumplimiento y resolver sobre su
modificación, renovación o revocación.
Construir, establecer, administrar, operar y explotar obras y bienes
en los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, así como
prestar los servicios portuarios que no hayan sido objeto de concesión o
permiso, cuando así lo requiera el interés público;
Expedir las normas oficiales mexicanas en materia portuaria, así
como verificar y certificar su cumplimiento;
Aplicar las sanciones establecidas en esta ley y sus reglamentos;
Ejercer las demás atribuciones que expresamente le fijen las leyes
y reglamentos.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 61
De igual forma, el Reglamento de la Ley de Puertos elaborado el 18 de
noviembre de 1994, designa en el artículo 3 a la Secretaría de Comunicaciones y
Transporte como la Autoridad Portuaria. Y en su artículo 27, dispone que “los puertos
que no cuenten con administración portuaria integral, estarán a cargo de la Secretaría,
por conducto de la unidad administrativa que corresponda, la que designará
administradores federales, los cuales reportarán a dicha unidad las actividades
relacionadas con su gestión”.
A los administradores federales le son asignadas sus funciones en el mismo
Reglamento, algunas de las cuales son: Ejecutar las acciones necesarias para llevar a
cabo los programas aprobados; administrar el recinto portuario; mantener y administrar
la infraestructura portuaria de uso común; vigilar la adecuada prestación de los
servicios portuarios; y las demás que le encomiende la Secretaría. Si bien, los
administradores federales son independientes de las capitanías, éstos, deberán acatar
las disposiciones que aquéllas establezcan en el ejercicio de sus funciones como
autoridad marítima en cada puerto habilitado.
Como Instrumento de Planeación del sector portuario, el Programa Nacional de
Desarrollo Portuario es elaborado por la Coordinación General de Puertos y Marina
Mercante, por medio de la Dirección General de Puertos; cuya misión es facilitar la
práctica los compromisos que el Gobierno Federal asume en el Programa Sectorial de
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en materia portuaria; asimismo, busca
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 62
propender la incorporación de la organización portuaria al desarrollo estratégico del
sistema portuario nacional.
El Programa Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP), define unas políticas y
estrategias, cuya ejecución a largo plazo van a permitir al país contar con un sistema
portuario competitivo, así como la creación de nueva infraestructura portuaria, el
desarrollo del litoral con la creación de las Administradoras Portuarias Integrales
Municipales (ACIS), el mejoramiento de la relación puerto-ciudad, contar con mejores
vías de acceso a los puertos para alcanzar un pleno intermodalismo, mejorar los
servicios portuarios e incrementar la productividad.
De igual forma, los administradores portuarios tienen la responsabilidad, en
virtud del Reglamento de la Ley de Puertos, de presentar su respectivo Programa
Maestro a la Secretaría de Comunicaciones y Transporte para identificar y justificar los
usos, destinos y formas de operación de las diferentes zonas del puerto. Con este
Programa, se dará a conocer el diagnóstico de la situación del puerto que contemple
las expectativas de crecimiento y desarrollo, así como su vinculación con la economía
regional y nacional, se hace la descripción de las áreas para operaciones portuarias
con la determinación de sus usos, destinos y formas de operación, vialidades y áreas
comunes, asimismo, la justificación técnica correspondiente y se dará detalle de los
programas de construcción, expansión y modernización de la infraestructura y del
equipamiento con el análisis financiero que lo soporte.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 63
CAPITULO IV
CUADRO COMPARATIVO ENTRE ALGUNAS LEGISLACIONES DE
MODERNIZACION DE PUERTOS DE AMERICA LATINA.
A continuación, se ilustrará una tabla comparativa de algunas de las cuestiones
portuarias más relevantes entre los países seleccionados para el presente estudio de
derecho comparado, y posteriormente se hará mención explicativa de cada una de
ellas, resaltando las diferencias y similitudes existentes.
Tabla 1. Tabla Comparativa de Países.
ASPECTO COLOMBIA PERU MEXICO ARGENTINA PANAMA CHILE ECUADOR BRASIL
AU
TO
RID
AD
PO
RT
UA
RIA
Superintendencia de Puertos y Transporte.
Organismo de carácter Administrativo y técnico. Adscrito al Ministerio de Transporte. Autonomía administrativa y financiera.
Autoridad Portuaria Nacional (APN)
Organismo público Descentralizado Adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones Personería jurídica de derecho público interno. Patrimonio propio. Autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
(dependencia del poder ejecutivo federal)
Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables,
dependiente de la Secretaría de Transporte, que a su vez, depende del Ministerio de Planificación Federal, Inversión pública y servicios.
Autoridad Marítima de Panamá.
Entidad autónoma del Estado. Personalidad Jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen interno.
Empresas Portuarias Estatales.
Personas jurídicas de derecho público, que constituyen Empresas del Estado, con patrimonio propio y duración indefinida y que se relacionan con el Gobierno a través del Ministerio de Transportes y Telecomunicacio-nes.
Subsecretaría de Puertos y Transporte Marítimo y Fluvial, la cual es dependencia del Ministerio de Transporte y Obras Públicas.
Secretaria Nacional de Puertos.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 65
DE
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EN
TR
AL
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Sociedades Portuarias Regionales
(Entidades públicas y/o privadas) Pueden ser: Oficiales Particulares Mixtas Operadores Portuarios.
Autoridades portuarias regionales Administraciones portuarias privadas Administraciones portuaria públicas
Administraciones Portuarias Integrales,
autónomas en su gestión operativa y financiera. Operadores Portuarios
Administraciones portuarias (públicas y privadas),
encargadas de la explotación de los puertos, reguladas y controladas por la Autoridad Portuaria Nacional.
Empresas privadas,
bajo la fiscalización de la Autoridad Marítima, a través de capitanías de puertos.
Diez empresas portuarias estatales autónomas,
patrimonio propio planes de Gestión Planes maestros
Empresas Portuarias
(Personas jurídicas privadas) Operadores Portuarios(Perso
nas jurídicas privadas)
Empresas estatales, en
las que el Gobierno federal es el accionista mayoritario Concesiones ya sea al sector privado o a los Estados. Administraciones portuarias.
MO
DE
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RT
ICIP
AC
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PR
IVA
DA
LANDLORD
TOOL
LANDLORD LANDLORD
LANDLORD
LANDLORD TOOL Y SERVICE
LANDLORD
EN
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AD
QU
E
OT
OR
GA
CO
NC
ES
ION
ES
Ministerio de Transporte.
Autoridad Portuaria Nacional Autoridades Portuarias Regionales
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
La AGPSE (Administración General de Puertos Sociedad del Estado), supervisado por la Autoridad Portuaria
Autoridad Marítima.
Empresas Portuarias Estatales
Las Autoridades Portuarias.
ANTAQ (Agencia Nacional de Transporte Fluvial)
AD
MIN
IST
RA
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TO
S D
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TIT
UL
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IDA
D
PU
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Sociedades Portuarias Regionales
Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU)
Administraciones Portuarias Integrales.
La AGPSE (Administración General de Puertos Sociedad del Estado)
Autoridad Marítima.
Empresas Portuarias Estatales
Autoridades Portuarias
Secretaría Nacional de Puertos. Sociedades de economía mixta, vinculadas a la Secretaria Nacional de Puertos.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 66
Análisis Comparativo entre Algunos Aspectos Contemplados en las
Legislaciones Portuarias Comparadas.
Aspecto General-Motivación histórica para la creación de legislaciones
antimonopolio de puertos.
En todos los países seleccionados para el presente estudio comparativo
(Colombia, México, Chile, Argentina, Perú, Panamá, Ecuador y Brasil) se presenta un
factor común histórico en cuanto al modelo de gestión que tenían sus puertos hasta
principios de la década los noventa, puesto que sus actividades portuarias nacionales
se encontraban completamente monopolizadas por el Estado, el cual, además de tener
la propiedad sobre todos los puertos nacionales, era el único facultado para
administrarlos, explotarlos y operarlos. Los puertos se comportaban como entidades
prestadoras de servicios de interés económico general, ofrecidos por el sector público y
financiados por el contribuyente.
Ante la anterior situación, el panorama de desarrollo portuario en cada uno de
estos países de América Latina era bastante desalentador, puesto que se presentó un
incremento del déficit fiscal y la prestación de los servicios portuarios se hacía cada vez
más ineficiente e inadecuada para generar un ambiente de competitividad portuaria,
tanto a nivel nacional como regional, menospreciándose de esta forma, las ventajas
que el sector portuario podría acarrear a la economía nacional.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 67
Debido a lo anterior, a partir de la década de los noventa, los países
mencionados, además de otros de América, empezaron a elaborar y aprobar
legislaciones antimonopolio y de modernización de puertos, las cuales autorizaban la
liquidación y abolición de las empresas estatales que monopolizaban la gestión
portuaria nacional, cuyo funcionamiento no derivaba en buenos resultados. En
Colombia, la Ley 1 de 1991 autorizó la liquidación de Colpuertos (Puertos de
Colombia); en México, a partir de la Ley de Puertos del año de 1993, entra en
liquidación Puertos Mexicanos (Pumex), asimismo entraron en liquidación las
empresas de Servicios Portuarios; en Argentina desaparece la AGP (Administración
General de Puertos); en Panamá se extingue la DNP (Dirección Nacional de Puertos);
en Chile no fue precisamente en los años noventa que sea abolió el monopolio público
EMPORCHI (Empresa portuaria de Chile), ésta se extinguió algunos años atrás, a
través de la Ley N° 18.042 de 1981, la cual reestructuró el sistema portuario estatal. En
el caso de Brasil, la Ley Nº 8029 del 12 de abril de 1990 extinguió la Empresa de
Portos do Brasil S.A. PORTOBRAS, puesto que una de sus principales deficiencias
consistía en su incapacidad de atraer inversiones privadas a los puertos; además no
había logrado buenos avances para lograr la eficiencia portuaria.
Autoridades Portuarias. En los países seleccionados, la actividad portuaria
está dirigida y reglamentada por el Órgano Ejecutivo, ya sea por sus respectivos
ministerios o secretarías de gobierno.
La naturaleza jurídica de las autoridades portuarias nacionales de todos los
países, es la misma; puesto que se trata de organismos descentralizados, con
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 68
personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y
financiera; además ejercen funciones de dirección, planeación, gestión y ejecución de
las políticas públicas portuarias nacionales (planes de desarrollo portuario), así como
funciones de inspección y vigilancia de las actividades y servicios portuarios, de
verificación del cumplimiento de la normatividad sobre la materia y funciones
sancionatorias. Sumado a lo anterior, todas ellas se encuentran adscritas y/o dependen
del órgano ejecutivo respectivo.
En Colombia, la Autoridad Portuaria Nacional es la Superintendencia de Puertos
y Transporte, adscrita al Ministerio del Transporte. Fue creada por la Ley 1ª de 1991
como Superintendencia General de Puertos; adscrita al Ministerio de Transporte y
Obras Públicas.
En Ecuador, la Autoridad Portuaria Nacional es la Subsecretaría de Puertos y
Transporte Marítimo y Fluvial, la cual es dependencia del Ministerio de Transporte y
Obras Públicas.
En México, el órgano que ejerce como la Autoridad Portuaria del país, es la
Secretaría de Comunicaciones y Transporte; dependencia del poder ejecutivo federal,
conforme lo establece la Ley de Puertos de 1993.
En Argentina, si bien fue el Decreto 817/92 de desregulación de la actividad
portuaria, el que creó la figura de la Autoridad Portuaria Nacional: la Subsecretaría de
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Puertos y Vías Navegables en la órbita de la Secretaría de Transporte del Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Público; el Decreto 769 del 2003, designó como
Autoridad de Aplicación de la Ley a la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables,
dependiente de la Secretaría de Transporte; que a su vez depende del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión pública y servicios.
En Perú, la Ley del Sistema Portuario Nacional, creó la Autoridad Portuaria
Nacional (APN), como un organismo público descentralizado, encargado del Sistema
Portuario Nacional, adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
En Panamá, el Decreto Ley N°7 de 10 de febrero de 1998, creó la Autoridad
Marítima, la cual, también ejerce sus funciones como Autoridad Portuaria.
En Chile, la Autoridad Portuaria Nacional está integrada por las empresas
portuarias, que constituyen las empresas del Estado con patrimonio propio, de
duración indefinida y se relacionan con el Gobierno por intermedio del Ministerio de
Transportes y Telecomunicaciones. Tienen un esquema de administración de
sociedades anónimas, y se crearon por medio de la Ley 19542 de 1997, en reemplazo
de la EMPORCHI. A estas empresas les corresponde fundamentalmente, la
administración, explotación, desarrollo y conservación de los respectivos puertos, en su
carácter de propietarios, debiendo privilegiar la participación del sector privado en la
gestión del sector.
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En Brasil, la Autoridad portuaria es la Secretaría Nacional de Puertos, creada
por decreto presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva en el año de 2007. Esta Autoridad
Portuaria tiene rango de un Ministerio y heredó el mandato de las compañías portuarias
y el instituto nacional de investigación de hidrovías. Tiene bajo su responsabilidad los
puertos brasileños, los cuales anteriormente estaban bajo la responsabilidad del
Ministerio de Transportes.
Concesiones Portuarias. En materia de concesiones portuarias, en la
generalidad de los países comparados, es la Autoridad Portuaria Nacional, la
encargada de otorgarlas. Sin embargo, se presentan algunas excepciones como por
ejemplo en Colombia, donde la Superintendencia de Puertos y Transporte no tiene la
facultad de otorgarlas; dicha facultad fue traslada mediante el Decreto 2741 de 2001 al
Ministerio de Transporte, sin perjuicio de la función que aún conserva en cuanto a la
inspección y vigilancia de los contratos de concesión, destinados a la construcción,
rehabilitación, operación, administración, explotación y/o mantenimiento de la
infraestructura marítima, fluvial y portuaria, función que la Autoridad Portuaria delega a
la Superintendencia Delegada de Puertos.
En México, la Secretaría de Comunicaciones y Transporte, es la encargada de
otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere la Ley de Puertos;
y es la encargada de prestar los servicios en los puertos que no han sido objeto de
concesión o permiso o que no cuenten con administración portuaria integral.
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En Argentina, no es la Autoridad Portuaria, la encargada de otorgar
concesiones portuarias. Esto le corresponde a la AGPSE (Administración General de
Puertos Sociedad del Estado). La AGPSE, es un ente descentralizado de la
Administración Pública Nacional, constituido como una persona jurídica integrante del
Estado Nacional Argentino, supervisado por la Autoridad Portuaria Nacional; es quien
otorga permisos de uso, concesiones y/o arrendamientos de distintos sectores
portuarios a diversas empresas que operan dentro del ámbito. Además, tiene a su
cargo la explotación y administración de aquellas áreas portuarias que no han sido
concesionadas.
En Chile, son las Empresas Portuarias Estatales, las encargadas del
otorgamiento de concesiones portuarias y la celebración de contratos de
arrendamiento, para desarrollar su objeto social que consiste en la administración,
explotación, desarrollo y conservación de los respectivos puertos.
En Perú, tanto la Autoridad Portuaria Nacional como las Autoridades
Portuarias Regionales, según corresponda, son competentes para celebrar con el
sector privado los compromisos contractuales que faculta la Ley 27943/2003, como
resultado de un concurso público; además les compete promover y facilitar las
concesiones del sector privado en áreas de desarrollo portuario.
En Ecuador, las Autoridades Portuarias, tienen a su cargo las tareas de
construcción, desarrollo, mantenimiento y administración de cada uno de los puertos
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estatales comerciales del Ecuador; tareas que podrá delegar en empresas privadas, ya
sea a través del permiso o concesión.
En Panamá, las concesiones para el aprovechamiento, el uso y la explotación
de bienes y servicios del Estado, incluyendo la construcción y explotación de
instalaciones marítimas o portuarias, son otorgadas por la Autoridad Marítima de
Panamá.
En Brasil, le corresponde a la Agencia Nacional de Transporte Fluvial –
ANTAQ, llevar a cabo las licitaciones de las concesiones portuarias, en base a las
disposiciones del Plan General de Concesión.
Descentralización de la Gestión Portuaria. La descentralización de la gestión
portuaria ha sido uno de los principales objetivos trazados por las Legislaciones de
Modernización de Puertos de América Latina. El cometido de eficiencia en la
prestación de servicios portuarios y aumento de la competitividad entre puertos, se ha
logrado de cierta forma con la descentralización de las actividades y operaciones
portuarias. A continuación se hace referencia del asunto en cada país seleccionado.
En Colombia, en virtud de la descentralización de la gestión portuaria, se
crearon las Sociedades Portuarias Regionales, las cuales pueden estar conformadas
por entidades públicas y/o privadas; y que funcionan como Sociedades anónimas que
pueden constituirse con capital público, privado o mixto, con el objeto de invertir en la
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construcción, mantenimiento y administración de los puertos. Las Sociedades
Portuarias Regionales, pueden clasificarse en oficiales, cuando el capital pertenece en
más del 50% a entidades públicas; en particulares cuando este mismo porcentaje
pertenece a personas privadas; ó mixtas cuando los recursos provienen de ambas
fuentes. En la Legislación portuaria nacional, sólo a las Sociedades Portuarias se les
puede otorgar el carácter concesionarios para la utilización en forma temporal y
exclusiva de las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias para la construcción y
operación de un puerto. Son ellas mismas, las que fijan sus tarifas por los servicios de
muellaje, uso de instalaciones y almacenamiento de la carga; entre otros servicios; bajo
los lineamientos y vigilancia de los entes estatales competentes. Se encuentran
establecidas en cada puerto principal del país: Barranquilla, Buenaventura, Cartagena,
Santa Marta y Tumaco.
En México se crearon las Administraciones Portuarias Integrales8 como
compañías públicas autónomas en su gestión operativa y financiera; encargadas de la
administración de los puertos. Estas son equiparables a las Sociedades Portuarias
Regionales de Colombia, puesto que en virtud de títulos de concesiones que les han
sido otorgados por la Autoridad Portuaria Nacional, adquieren atribuciones tales como
la planeación, programación, desarrollo, promoción, mantenimiento, construcción y
vigilancia del puerto; así como la operación de terminales y prestación de servicios
portuarios; ya sea por sí mismas o a través de terceros (operadores portuarios). Sin
8 Hasta el año 2002 se constituyeron 24 API, de las cuales 18 corresponden al Gobierno Federal, 5 a Gobiernos
Estatales y 1 es privada.
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embargo, valga resaltar, que en cuanto a la facultad de contratar con terceros para la
realización de sus funciones, generalmente las APIs son obligadas a hacerlo a través
de la figura de la cesión parcial de derechos o prestación de servicios. Sin embargo,
existen ciertos casos excepcionales, donde el menor tamaño del puerto o su
especialización9, hacen posible la actuación directa de las Administraciones Portuarias
Integrales como operadores portuarios.
En Argentina, el proceso de concesión iniciado a raíz de la Ley de
modernización de puertos de 1992, ha sido bien particular, en razón básicamente a su
sistema de gobierno federal. El proceso de concesión de los puertos ha consistido en la
transferencia de los puertos de todo el país a sus respectivas provincias, siendo
consideradas como sus propietarios naturales. Es decir, el Estado Federal no sólo se
desprendió de su facultad de administración y operación de los puertos, también lo hizo
definitivamente del dominio de todos los puertos que estaban bajo su propiedad,
transfiriéndolos en forma gratuita a los estados provinciales y/o municipios donde se
encontraban construidos. Incluso, los puertos podrán ser transferidos a la actividad
privada, siempre y cuando, tanto estados provinciales como los municipios no muestren
interés en las transferencias mencionadas. Existen las Administraciones portuarias
(públicas y privadas), encargadas de la explotación de los puertos, las cuales se
encuentran reguladas y controladas por la Autoridad Portuaria Nacional. Las
Administraciones portuarias tienen la facultad de otorgar concesiones, locaciones o
permisos para la explotación de las instalaciones portuarias y los muelles existentes o
9 Estache, González y Trujillo (2002), p. 547.
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que se construyan. Además, tienen facultad normativa para dictar normas que regulen
la prestación de las actividades portuarias.
En Chile, se crearon las diez empresas portuarias estatales autónomas, una
por puerto, como personas jurídicas de derecho público que constituyen Empresas del
Estado, con patrimonio propio y duración indefinida y que se relacionan con el
Gobierno a través del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Tienen un
esquema de administración de sociedades anónimas, y se crearon en reemplazo de la
EMPORCHI. A estas empresas les corresponde fundamentalmente, la administración,
explotación, desarrollo y conservación de los respectivos puertos, en su carácter de
propietarios, debiendo privilegiar la participación del sector privado en la gestión del
sector.
En Panamá, aquellos puertos que no son administrados por la Autoridad
Marítima de Panamá, son administrados y operados por empresas privadas que
desarrollan sus funciones bajo la fiscalización de la (AMP), a través de las Capitanías
de Puertos, ubicadas en el Atlántico y en el Pacífico.
En Perú, hacen parte de la organización descentralizada de la gestión portuaria,
las Autoridades portuarias regionales, las Administraciones portuarias privadas y
públicas; e incluso, los Gobiernos Regionales, los cuales, pueden otorgar las
autorizaciones portuarias, licencias y permisos para la prestación de los servicios
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 76
portuarios marítimos, fluviales y lacustres de alcance regional, a través del organismo
pertinente.
En Brasil, la descentralización en el sistema portuario se evidencia en la
concesión realizada al sector privado o a los estados federados y también en las
administraciones portuarias.
Modelos Básicos de la Administración Portuaria. En cuanto a los distintos
modelos básicos de administración portuaria, el más adoptado entre los países
comparados es el modelo Lanlord. Gran parte de países de América Latina, entre
ellos, Colombia, México, Argentina, Brasil, Chile y Panamá, han adoptado el modelo
Lanlord, el cual se caracteriza porque la propiedad de la infraestructura (incluyendo la
tierra y accesos al puerto) y la administración de ésta, recaen sobre la autoridad
portuaria (generalmente, es pública), la cual además, adquiere también una función
regulatoria. La infraestructura se entrega en concesión a compañías privadas
(generalmente a largo plazo), las cuales se encargan del desarrollo y mantenimiento de
la superestructura y equipos, cuya propiedad les pertenece; también son las
encargadas de la contratación directa del personal en el puerto. En este esquema de
gestión portuaria, el conjunto de servicios portuarios para el manejo de carga son
provistos por empresas privadas en competencia. En el caso de Brasil, que al igual que
en Argentina y en México, tienen una forma de Gobierno Federal, los puertos públicos
son del tipo Landlord, con propiedad del estado central, o en algunos casos de los
diferentes estados federales.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 77
Ecuador tiene una administración portuaria organizada generalmente bajo el
modelo service, donde la autoridad portuaria es propietaria de la infraestructura,
superestructura y equipo del puerto y se encarga de ofrecer los servicios necesarios
para su funcionamiento, así como de contratar directamente al personal necesario y la
provisión de los servicios relacionados al manejo de la carga. La autoridad portuaria
puede ser tanto privada como pública (aunque esto último parece ser más frecuente).
Por su parte, Perú asume un modelo de administración portuaria llamado
modelo tool, caracterizado porque la autoridad portuaria, además de ser propietaria de
la infraestructura, superestructura y equipo del puerto, se encarga de su desarrollo y
manutención. Sin embargo, la provisión de los servicios relacionados al manejo de la
carga (en cubierta y en el muelle), la realizan operadores portuarios, los cuales cuentan
con licencias o concesiones de la autoridad portuaria y le alquilan activos a ésta.
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CONCLUSIONES
En pleno siglo XXI, además de ser una interesante opción el realizar
estudios de derecho comparado sobre las legislaciones portuarias vigentes de
una determinada región de un continente o del mundo, para adquirir un amplio
conocimiento tanto de las distintas leyes sobre puertos como de las experiencias
que de su aplicación se han generado en los respectivos puertos y países; es
una necesidad imperante que los países, generalmente de una misma región,
por ejemplo, de América Latina, hagan parte e impulsen un proceso continuo y
progresivo de retroalimentación jurídica en asuntos de gestión de puertos, a
través del cual, cada país considerando el estado de sus puertos y atendiendo a
sus necesidades e intereses particulares, puedan recepcionar en su legislación
portuaria nacional, importantes y enriquecedores aportes sobre determinadas
regulaciones jurídicas portuarias extranjeras, buscando modernizarla y por
supuesto, atemperarla a las nuevas exigencias en cuanto al desarrollo y
competitividad portuaria, tanto a nivel regional como a nivel mundial.
Gran parte de los países Latinoamericanos, entre ellos: Colombia, Perú,
Ecuador, Brasil, Chile, Panamá, México y Argentina, cuyos antiguos modelos de
gestión portuaria (antes de la década de los noventa) favorecían el monopolio
estatal sobre los puertos nacionales, a raíz de todas las deficiencias y males que
esto generaba, coincidieron en la decisión de trasplantar de legislaciones
portuarias europeas la figura jurídica de la concesión portuaria, permitiendo a
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 79
través de ella, la privatización en la gestión de los puertos nacionales, y por
ende, impulsando la modernización de los mismos a través de la creación de
legislaciones de modernización de puertos, caracterizadas esencialmente por
adoptar un modelo de gestión portuaria Landlord. Este tipo de importantes
avances jurídicos, que han sido más acelerados en unos países como: México,
Chile y Panamá), en relación con otros como: Colombia, Perú, Brasil y Ecuador,
han sido gracias a la utilización de la disciplina del derecho comparado en el
estudio de las distintas legislaciones portuarias.
Es muy importante que organismos internacionales como la UNCTAD
(Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), cooperen
con organismos interesados en propiciar espacios para el intercambio de
conocimientos jurídicos y técnicos en materia de puertos, como lo es la
Asociación Internacional de Puertos, contribuyendo a la producción, traducción y
distribución de información veraz, detallada y actualizada sobre las distintas
legislaciones portuarias, sus reformas y reglamentos que se han generado tanto
a nivel regional como a nivel mundial, constituyéndose esto, en una fuente de
información muy valiosa y necesaria para motivar, facilitar y optimizar los
estudios de derecho comparado en materia de normatividades portuarias.
.
Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 80
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