Estrategias de mejoramiento en las prácticas de...
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1 PRÁCTICAS DE FISCALIZACIÓN DE LA DIAN EN EL IMPUESTO DE RENTA PARA LA PERSONAS NATURALES INDEPENDIENTES. FALENCIAS Y ESTRATEGIAS DE MEJORAMIENTO AUTORES: JULIANA RIOS CORDOBA [email protected] PAOLA ANDREA GIRALDO RIAÑO [email protected] ASESOR TEMATICO: GLORIA ELSY VALENCIA [email protected] UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA ESPECIALIZACIÓN EN GESTION TRIBUTARIA AÑO 2016
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PRÁCTICAS DE FISCALIZACIÓN DE LA DIAN EN EL
IMPUESTO DE RENTA PARA LA PERSONAS NATURALES
INDEPENDIENTES. FALENCIAS Y ESTRATEGIAS DE
MEJORAMIENTO
AUTORES:
JULIANA RIOS CORDOBA
PAOLA ANDREA GIRALDO RIAÑO
ASESOR TEMATICO:
GLORIA ELSY VALENCIA
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
ESPECIALIZACIÓN EN GESTION TRIBUTARIA
AÑO 2016
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Contenido
Resumen .......................................................................................................................................... 3
Introducción .................................................................................................................................... 7
1. Fiscalización y control ....................................................................................................... 10
1.1 Evolución de la fiscalización en Colombia ................................................................... 10
1.2 Fiscalización vs Evasión ............................................................................................. 13
1.3 Medidas de fiscalización y control por parte de la administración de impuestos en
Colombia ......................................................................................................................... 14
1.4 Deficiencias en las practicas de fiscalización para las personas naturales ...................... 19
2. La evasión en materia tributaria ......................................................................................... 21
2.1 Forma de determinar el impuesto sobre la renta para las personas naturales .................. 21
2.2 Influencia de la determinación del impuesto de renta en la evasión. .............................. 22
2.3 Practicas más comunes de evasión en las personas naturales ......................................... 23
2.4 Castigo a la evasión en Colombia ................................................................................ 24
2.5 Planes de acción contra la evasión ............................................................................... 25
3. Propuestas de estrategias de fiscalización para las personas naturales .............................. 29
Consideraciones finales y recomendaciones ................................................................................. 34
Bibliografia ................................................................................................................................... 37
3
Indice de Ilustraciones
Ilustración 1 Evolución de la Fiscalización .................................................................................. 10
Ilustración 2 Tipos de acciones de fiscalización y control de la DIAN ........................................ 14
Ilustración 3 Etapas de Segmentación DIAN ............................................................................... 27
Ilustración 4 Número de contribuyentes por grupo y segmento ................................................... 27
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Índice de Tablas
Tabla 1Reformas Tributarias en Colombia ................................................................................... 12
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Resumen
La administración de impuestos ha buscado desde los años más remotos la forma como
disminuir la evasión, fiscalizar los contribuyentes que existen y atraer a los omisos de todas las
maneras posibles aumentado las tarifas, implementando nuevas formas de presentar el impuesto,
motivando para que las personas declaren de manera voluntaria e implementando mecanismos de
control que culminen en un aumento del recaudo de los impuestos en Colombia.
Para nadie es un secreto que en Colombia la evasión de impuestos es una problemática que se
vive a diario y que ya se volvió costumbre, la cultura del no pago y de la doble contabilidad dejó
de ser un tabú, empero, la administración debe emprender diferentes modelos de fiscalización y
control que le permita identificar no solo aquellos contribuyentes que han estado en el
anonimato, sino también a quellos que aún cuando declaran los impuestos, lo hacen aminorando
el valor de los mismos de una manera “creativa” u omitiendo gran parte de estos.
Para dar respuesta al comportamiento de los contribuyentes y a la eficiencia de los métodos
utilizados por la administración de impuestos en el recaudo de los mismos se tomó una mínima
muestra de los contribuyentes que ocupan el porcentaje más representativo dentro de la torta del
universo de declarantes y no declarantes del impuesto de renta, para así determinar si existe un
modelo de fiscalización específico para cada tipo de contribuyente, las falencias en los procesos
de fiscalización y las estrategías de mejoramiento para estos, llegando a la conclusión de que el
recaudo de los impuestos y las diferentes reformas sin sentido y con vacíos son el resultado de la
falta de un modelo estructurado y específico de fiscalización para cada tipo de persona o
actividad comercial y más aún que combata la corrupción.
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Palabras Clave:
Fiscalización, Trabajador independiente, Evasión, Elusión, Prácticas.
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1. Introducción
El principal objetivo de la administración tributaria frente a los impuestos es sin lugar a duda
el recaudo efectivo de los mismos, pero para conseguir este objetivo se hace necesario no solo el
conocimiento de las normas tributarias vigentes por parte de los contribuyentes, sino también de
todos los empleados públicos que participan en su control y administración. El bajo recaudo en
impuesto de renta obtenido por la DIAN de las personas naturales se ve influenciado por el
desconocimiento de los procedimientos de los mismos funcionarios y la ausencia de un manual
relacionado con la fiscalización y el control dirigido a cada grupo de personas o actividades
comerciales en particular.
Por lo anterior, debe diseñarse un manual de prácticas de fiscalización relacionado con el
impuesto de renta de las personas naturales independientes, de tal manera que contribuya a
mejorar el recaudo y a cumplir con la finalidad del impuesto, que es constituir la principal fuente
de financiación del estado, cumpliendo en todo momento con el criterio de progresividad en
función de la capacidad económica de los contribuyentes, sin sobrepasar los derechos
fundamentales establecidos en la carta magna.
La tendencia en el aumento de los impuestos -no necesariamente en tarifas- y la creación de
otros nuevos, que dan como resultado más exenciones, nos llevan a pensar que esta no es la
forma correcta de disminuir la evasión y la elusión, como lo piensan los expertos en tributación y
los mandatarios; el cuello de botella está en las prácticas de fiscalización y control utilizadas
actualmente por la administración tributaria para combatir la evasión y la corrupción.
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Frente a la necesidad manifiesta del Estado de aumentar sus ingresos y conociendo que los
impuestos forman gran parte de los mismos, este trabajo tendrá como objetivo evaluar los
mecanismos de fiscalización utilizados actualmente para optimizar e incrementar el recaudo del
impuesto de renta en las personas naturales independientes, tanto declarantes como
contribuyentes que existen en el País. Los métodos que utiliza la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN) para fiscalizar y así evitar la evasión en este grupo en particular, se
considera que no son los más apropiados, ya que no permite medir e identificar las causas de la
evasión, lo que pone aún más en evidencia que los procedimientos utilizados por la DIAN no son
los más adecuados para adelantar acciones de fiscalización efectivas en cada grupo de personas.
Por tal motivo, se evidencia un grupo dentro del universo de contribuyentes que no es fiscalizado
frecuentemente, ya que para ellos no hay una práctica de fiscalización puntual; este grupo son las
personas naturales independientes del sector salud.
Debido a lo anterior, se hace indispensable el diseño de unas estrategias de mejoramiento que
permitan contrarrestar la evasión y modificar la cultura del no pago, especialmente en un
subgrupo de trabajadores independientes perteneciente al sector de la salud, como son los
médicos independientes o asalariados que también prestan servicios fuera de su jornada laboral;
el hecho de que esta actividad esté excluida del impuesto a las ventas y que su orientación en la
mayoría de las veces sea hacia personas naturales sin ninguna obligación fiscal, permite que no
haya un control directo a lo que se le agrega, para que los demás servicios como charlas,
seminarios y conferencias no sean facturados ni declarados en el impuesto de renta,
principalmente cuando es prestado por un profesional independiente de manera personal y no a
través de una entidad prestadora de servicios de la salud; ya que las entidades son vigiladas, pero
los profesionales como tal no. Las entidades prestadoras de salud se han convertido en un
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sofisma de distracción para la DIAN a la hora de fiscalizar este tipo de profesionales
independientes.
La cultura de la contribución al estado impartida prematuramente a los ciudadanos es un
factor importante y determinante en la motivación a la declaración y pago de los impuestos de
manera voluntaria y correcta, porque de temas de impuestos solo sabe y los lleva a la practica el
contador; pues la tributación en Colombia es una colcha de retazos que confunde y cambia
diariamente con el ánimo de “aumentar” el recaudo y lo único que se ha conseguido es el
acrecimiento de la evasión y la desconfianza en el gobierno.
Para elaboración de este articulo se ha hecho un recorrido por la evolución de la fiscalización
y control en Colombia, ahondando en los conceptos más relevantes y que influyen en el
desarrollo de la investigación, ademàs, se ha definido la evasiòn en materia tributaria desde los
diferentes enfoques para asì llegar a las propuestas de mejoramiento en las pràcticas de
fiscalizaciòn de la Administraciòn Tributaria.
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2. Fiscalización y control
2.1. Evolución de la fiscalización en Colombia
Haciendo referencia a la relación evasión / fiscalización podemos observar que, al pasar los
años, las políticas que definen las prácticas de fiscalización de la Administración de Impuestos
van ligadas directamente a los mecanismos o planes que establece el Estado Colombiano para la
lucha contra la evasión.
Desde 1967 hasta 1995, las políticas adoptadas por el Gobierno fueron ineficaces y no
establecieron unos lineamientos claros de lucha contra la evasión. Como ejemplo, la pérdida del
recaudo en los impuestos en el período 1990-1993 alcanzó un promedio de 3.3% puntos del PIB
(Contraloria General de la República, 2013). Solo desde 1995, con la adopción de una política
antievasión llamada “plan de choque”, se pudieron establecer prácticas encaminadas hacia un
concepto distinto de fiscalización, que tuviera como meta mejorar el recaudo tributario y
mantener el equilibrio de las finanzas públicas.
Ley 28 /1967
DR. 166 /1967
Ley 75/1986
Decreto 2503/1987Ley 6/1992
Ley 223/1995
2005 - Inscripcion del plan antievasión
como proyecto de inversion en el BPIN
Fuente: Elaboración propia
Ilustración 1 Evolución de la Fiscalización
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Sin embargo, la eficacia del plan de choque solo cobró vida en 2005, cuando le fueron
asignados recursos propios, fue configurado como proyecto de inversión e inscrito en el Banco
de Programas y Proyectos de Inversión Nacional (BPIN), recibiendo presupuesto para su
ejecución. Las cifras del comportamiento de la evasión antes y después de la implementación del
plan de choque dan cuenta de sus resultados.
El aumento de los impuestos está relacionado con el déficit fiscal de un país. En Colombia el
déficit fiscal se ha venido cubriendo con el aumento en las tarifas de los impuestos, tal y como
ocurrió en la década de los ochenta tras las reformas de 1977 y 1979, las cuales establecieron
garantías procesales para los contribuyentes que en la práctica hacian más compleja la
administración y el control de los impuestos. Se aumentó la carga tributaria como consecuencia
de elevadas tasas impositivas, y la situación se agravó debido a que las tablas no se ajustaban a
los niveles de inflación de la época, lo cual puso en desventaja a los contribuyentes. A partir de
aquí se generalizó la evasión, y la administración tributaria alcanzó los niveles más altos de
ineficiencia y corrupción (Cote, Martinez, & Serrano, 2003, pág. 23).
En los últimos 20 años, Colombia ha tenido 14 reformas tributarias, resultado de medidas
apresuradas del gobierno en un intento de equilibrar las finanzas públicas, que finalmente no han
dado los resultados esperados. Nuestras normas tributarias son ambiguas e indeterminadas, y
salen a la luz pública sin haberse estudiado el impacto que puedan generar en la sociedad y sus
verdaderos efectos sobre el recaudo. A continuación se relacionan las reformas tributarias desde
el año 1990 hasta 2016, pudiéndose evidenciar la visión cortoplacista y la falta de seriedad, de
planeación y de conocimiento del estado frente a la administración de impuestos en Colombia.
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Tabla 1Reformas Tributarias en Colombia
REFORMA/ IMPACTO RENTA OTROSIMPACTO
EN EL PIB
LEY 49 DE 1990 Menos contribuyentes a declarar Reducciones Arancelarias 0,9%
LEY 6 DE 1192Aumenta la base y se incluyen
EICE
Elimina el impuesto al
patrimonio0,9%
LEY 223 DE 1995Tasas marginales a PN del 20% al
25% y del 35% a PJ
Se crea el impuesto nacional a la
gasolina1,3%
LEY 488 DE 1998Exonera los ingresos de EICE, CCF
Y Fondos Gremiales
Creación del GMF (2xmil
temporal)0,4%
LEY 633 DE 2000 GMF del 3xmil permanente 1,8%
LEY 788 DE 2002
Sobretasa del 10% en 2003 y 5%
desde 2004, nuevas rentas
exentas y desmonte de
tratamientos preferenciales
0,8%
LEY 863 DE 2003
Sobretasa del 10% (2004-2006), se
crea la deducción por inversión
del 30%
Aumenta el GMF al 4xmil (2004-
2007). Se crea nuevamente el
impuesto al patrimonio (2004-
2006)
1,7%
LEY 1111 DE 2006
Eliminación de sobretasa,
aumento a las PJ del 30% al 40
para la deducción por inversión y
reducción en renta al 34% en 2007
y al 33% en 2008. Se elimina el
impuesto de remesas.
Impuesto al patrimonio a partir
de 2007. GMF 4xmil permanente.-0,4%
LEY 1370 DE 2009
Reducción del 40% al 30% en
deducción de las inversiones en
activos fijos productivos.
Otro impuesto al patrimonio a
partir de 2011.0,3%
LEY 1430 DE 2010 Elimina la deducción por inversión
Eliminación progresiva del 4xmil,
eliminación de sobretasa de
ebergía eléctrica en el sector
industrial
1%
LEY 1607 DE 2012
Creación del CREE, Nuevas formas
de calcular el impuesto a las PN.
Nueva clasificación de personas
naturales
Se mantiene el 4xmil hasta el
20180,6%
LEY 1739 DE 2014Nuevas condiciones para efectos
de residencia fiscal.
Creación del impuesto a la
riqueza y sobretasa del CREE
Fuente: Elaboración propia: Recopilada de http://www.dinero.com/economia/articulo/cuantas-reformas-
tributarias-ha-tenido-colombia/206248
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2.2. Fiscalización vs Evasión
Indiscutiblemente, en materia tributaria la Fiscalización está directamente relacionada con la
lucha contra la evasión, lo cual podemos evidenciar en los lineamientos que ha establecido el
Estado Colombiano vinculando ambos conceptos. En la Ley 223 de1995, el Estado Colombiano
estableció la creación de un plan de choque contra la evasión que comprende la fiscalización
tributaria y aduanera. Podemos evidenciar que la acción de fiscalización en materia tributaria es
dirigida principalmente a los programas de gestión que tengan como objetivo el cumplimiento
voluntario de las obligaciones tributarias, controlando especialmente las de quienes no facturan o
no declaran. En todos los planes de lucha contra la evasión se habla de inducir a la presentación
de las declaraciones de manera voluntaria, las diferentes sanciones en que puede incurrir un
contribuyente sino declara, más nunca se vé un plan agresivo de fiscalización que permita tener
el control de los ingresos, costos y deducciones y del no pago de los impuestos.
La mencionada ley estableció en el articulo 155 la creación del centro unificado de
información económica, que tiene como fin contener la información del propio contribuyente, así
como la que reciba de terceros, bancos y otras fuentes de acuerdo con las normas legales, y la
que requiera por parte de organismos o personas privadas u oficiales. El Centro Unificado de
Información Económica debe además suministrar a cada una de las entidades territoriales los
resultados de los cruces de información que realice, en lo que a cada uno corresponda.
Asimismo, en el Decreto 4048 del 22 de octubre de 2008, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público estableció que le corresponde a la DIAN la recaudación, fiscalización, liquidación,
discusión, cobro, devolución, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el
cumplimiento de las obligaciones tributarias. También está establecido que la Direccion de
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Gestión de Fiscalización dirija la planeación, ejecución y evaluación de los planes y programas
de fiscalización y control destinados al cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y
cambiarias, así como detectar operaciones sospechosas relacionadas con el lavado de Activos.
2.3. Medidas de fiscalización y control por parte de la administración de impuestos en
Colombia
Las medidas de fiscalización y control de la DIAN se rigen por la Orden Administrativa 003
de 5 de Abril de 2010 y se puede decir que los tipos de acciones que se ejecutan se pueden
clasificar en:
Ilustración 2 Tipos de acciones de fiscalización y control de la DIAN
1.Reporte de operaciones sospechosas
Esta acción esta basada en el reporte de operaciones sospechosas relacionadas con el lavado de activos y la financiación de terrorismo.
2.Control preventivo
Esta acción cubre a diversos contribuyentes de varios sectores económicos, su principal objetivo es prevenir el incumplimiento de las obligaciones fiscales.
3.Control correctivo
Esta acción es aplicada a un contribuyente en particular, en donde se verifica el cumplimiento de las obligaciones, de acuerdo a las normas vigentes para ese caso en especial.
4.Atención a solicitudes técnicas
Esta acción esta orientada a la resolución de problemas de carácter técnico.
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Fuente: Elaboración propia
Si bien en el decreto 2117 de 1992 el presidente de la república le atribuye a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales la responsabilidad sobre la administración de la mayoría de los
impuestos en Colombia, esta entidad debe entregar unos buenos resultados basados en el
recaudo, la disminución de la evasión y la inclusión de nuevos responsables y contribuyentes. La
DIAN publica regularmente los mapas de riesgos, así como las evaluaciones y los seguimientos a
estos, pero en ninguno de ellos se hace enfásis en un grupo de contribuyentes específico.
Abundando en esta ineficiencia, se habla de funcionarios fantasmas, de la deficiente seguridad
informática, del uso indebido de la información. Puede concluirse, pues, que sí hay programas
direccionados al mejoramiento de los procesos de fiscalización, pero no suficientes funcionarios
para atender a todo el universo de contribuyentes y no contribuyentes.
La solución no está en expedir una norma tras otra, muchos menos en modificar las existentes,
sino en hacer una reforma estructural, bien pensada, sin vacíos, sin exenciones, donde haya
verdadera igualdad, tanto para las personas naturales como para las jurídicas, ya que
desafortunadamente, como dice el refrán: “hecha la ley, hecha la trampa”. Cuantas más formas
haya de esquivar la ley, más formas de evadir habrá, y más difícil será para la administración
tributaria tener el control de los impuestos. De hecho, esto se confirma con la reforma tributaria
estructural que se encuentra en proyecto en el senado de la república, la cual evidencia que ni la
ley 1607 de 2012 ni la 1734 de 2014 dieron los resultados en materia de recaudo -y menos de
evasión- que el gobierno esperaba.
Como método de fiscalización, la Dirección de impuestos ha apostado todo a los cruces de
información mediante los datos exógenos, y aunque el esfuerzo por sistematizar adecuadamente
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esta información suministrada por los contribuyentes ha sido mucho, el comportamiento de las
tasas antievasión muestra que los esfuerzos son insuficientes. ¿Como puede la Dirección de
impuestos establecer planes que en realidad muestren un recaudo efectivo y una notable
disminución de las tasas de evasión? ¿Qué sectores económicos pueden estar siendo
subestimados como grandes generadores de ingresos, no contribuyendo en la actualidad de
acuerdo a su potencial? ¿Cómo puede la dirección de impuestos detectar o idear mecanismos que
le ayuden a descubrir y controlar estos sectores?
La administración tributaria ha trasladado muchas de sus funciones como ente de control y
fiscalización a los contadores públicos, a las empresas y a los mismos contribuyentes, dejando de
lado su responsabilidad fiscalizadora y administradora de los impuestos frente al estado.
La revista Economía Colombiana del año 2013 de la Contraloría General de la República hace
referencia a los riesgos en el desarrollo de los programas de fiscalización, enfatizando que el
principal riesgo identificado fue la depuración de las listas de seleccionados que integran los
programas; el procedimiento permite que las direcciones seccionales excluyan, en ocasiones,
hasta al 90% de los contribuyentes seleccionados, que en la etapa del diseño del programa son
asociados con omisiones, inexactitudes o incumplimientos de las obligaciones tributarias.
Si bien en todos los medios de comunicación, libros y revistas de economía se habla de la
corrupción, la elusión y la evasión, nunca se ha propuesto de manera explícita y concreta una
forma de combatir este fenómeno. Todos los intentos del gobierno nacional por aumentar el
recaudo han sido en vano, pese a que en las últimas reformas tributarias incluso ha intervenido la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Algunas reformas que
se han realizado para poder encajar en esta organización, y el cambio en muchas políticas
tributarias a partir de estas, nos muestran que podemos estar en un retroceso, puesto que estos
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cambios solo se verán reflejados en la medida que haya una estructura tributaria que cumpla con
los principios fundamentales de eficiencia y efectividad. No se pretende llegar a una respuesta
absoluta, sino entregar algunos elementos que permitan al lector profundizar en el tema y obtener
sus propias conclusiones.
Dentro de las políticas de la OCDE están las exenciones en materia impositiva, que hacen que
Colombia se vea como un país poco eficiente a la hora de generar tributos, ya que se grava a las
empresas de manera exagerada, al tiempo que hay demasiados regímenes especiales; esto hace
que la recaudación de impuestos caiga solo sobre las grandes empresas, afectando a la inversión
extranjera. Esto también hace que sea costoso el proceso de administración y fiscalización.
Hay que señalar que las personas naturales independientes que tributan en Colombia con
impuesto de renta no son representativas, y por consiguiente su aporte a los ingresos del estado
está en manos de unos pocos. Por eso el gobierno se vió en la obligación de nombrar una
comisión denominada “Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria”, la cual
estudiará y hará recomendaciones para mejorar el actual Estatuto Tributario. Según el ministro
de hacienda Mauricio Cárdenas, esta comisión “tiene por objeto proponer reformas orientadas a
combatir la evasión y elusión fiscal, así como hacer el sistema tributario más equitativo y
eficiente”.
La causa principal del fracaso del estado en la disminución de la evasión es la ausencia de un
procedimiento estricto que permita llegar a cada uno de los contribuyentes, sin importar su
tamaño o su naturaleza jurídica. Está claro que el sistema debe evolucionar, pero debe hacerlo no
en el aumento de normas, sino en la simplificación y efectividad de los procesos de fiscalización,
y haciendo cumplir las normas de manera directa, usando en casos extremos el poder coercitivo
como herramienta para hacer cumplir con la obligación del tributo.
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Las estrategias utilizadas por la DIAN se basan en grandes volúmenes de información y
utilizan herramientas elaboradas, como son los indicadores fiscales y financieros, orientados a la
ampliación de la cobertura, la divulgación masiva y la reorientación a los contribuyentes (Cote,
Martinez, & Serrano, 2003, pág. 21). A a través del tiempo, este organismo ha tomado algunas
medidas apresuradas, recurriendo a mecanismos legales para controlar la evasión tales como
sistemas de rentas presuntas, limites a costos y gastos, exigencia de mayores anexos a las
declaraciones tributarias y trámites para control e incremento del régimen sancionatorio (Cote,
Martinez, & Serrano, 2003, pág. 23). Tales mecanismos son adoptados por la razón lógica de que
este fenómeno no es un secreto para el Estado, e incluso en los medios de comunicación se han
mostrado desde el año 2012 todas las artimañas que utilizan los contribuyentes para evadir los
impuestos. Hay 140.000 personas naturales que son empresas enormes; 10 son gigantescas. Uno
de estos casos es ‘Corabastos’, de Medellín, que declara en Chocó y tiene ingresos de $200.000
millones al año, pero paga $1.800.000 de impuestos. Nunca ha sido auditada. (Duarte, 2014), los
resultados muestran que no se ha hecho el suficiente control, o que las medidas adoptadas no han
tenido los mejores resultados.
El ex director de la DIAN, Juan Ricardo Ortega, dice que ve con preocupación cómo cada vez
más contadores, asesores tributarios e incluso representantes legales y contribuyentes acuden a
mecanismos para bajar la tributación, pero no se profundiza en el problema, esto es un fenómeno
que viene desde hace muchos años. La profesión contable no tiene un respaldo del Estado con
relación a las empresas, y desafortunadamente si el contador no hace lo que el contribuyente
necesita, sencillamente este se consigue otro y finalmente el que debe responder no es el Gerente
o Administrador, sino el contador o el revisor fiscal. Esto no justifica la falta de ética profesional
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de los contadores, pero sí pone en evidencia la falta de acompañamiento del estado en estas
situaciones que afectan directamente el recaudo de los impuestos. (Semana, 2014)
El estatuto tributario si bien es el manual de los funcionarios públicos para efectos de
fiscalización y control de los impuestos, es también el derrotero de los contribuyentes para
efectos de aplicación de la norma tributaria en sus declaraciones privadas, pero como se
mensionó anteriormente, este manual no es lo suficientemente claro, abarca dentro de sí un sin
número de normas que van en muchas ocasiones en contra de la constitución y de los
contribuyentes; pero no con esto se quiere señalar que el contribuyente es una víctima del
gobierno y de las normas tributarias, por el contrario, el contribuyente se aprovecha de las malas
decisiones del gobierno y los vacíos de la norma para tomar parte en ello y tributar, no de
acuerdo a su capacidad económica; sino de acuerdo a su apreciación frente a la honestidad de los
gobernantes.
2.4. Deficiencias en las practicas de fiscalización para las personas naturales
Como resultado de la investigación se ha determinado que la Administración de Impuestos
hasta el momento no ha establecido dentro de sus programas de fiscalización, un programa
específico para las personas naturales, se tienen en cuenta dentro de estos, pero los resultados son
inútiles; las personas naturales, en especial los independientes siguen buscando la forma de
disminuir o de evadir el pago a toda costa y los diferentes cambios que trajo la ley 1607 en la
determinación del impuesto de renta en estos contribuyentes ayudó aún más a este hecho, porque
en vez de atacar la evasión, lo que logró fue darle al contribuyente más herramientas o formas de
esconder sus ingresos. El IMAS por ejemplo trajo consigo una firmeza de 6 meses en su
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declaración, por otro lado la determinación de la retención en la fuente se redujo al mínimo para
la llamada categoría de empleados, las declaraciones de IVA, pueden ser anuales o
cuatrimestrales, tiempo que utilizan los contribuyentes para buscar más formas de evadir el
impuesto. El hecho de que más contribuyentes declaren por el tope de los ingresos, no quiere
decir que paguen impuestos…En conclusión…Se equivocaron por enésima vez.
En la actualidad en el congreso de la república se debate una reforma tributaria, que se
constituiría en la reforma número 6 de los últimos diez años, esta se hace llamar estructural y de
estructural no tiene sino el nombre, pues no toca a fondo lo que ocasiona la evasión, modifica
tarifas, elimina errores de reformas anteriores e inserta nuevos impuestos voluntarios; esto sin
lugar a duda no acabará con el problema de evasión y corrupción que hay en Colombia, pues no
hay quien controle. El universo de contribuyentes es demasiado grande, hay pocos funcionarios y
el sistema es inoperante, porque prima el proverbio popular “hecha la ley, hecha la trampa”.
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3. La evasión en materia tributaria
3.1. Forma de determinar el impuesto sobre la renta para las personas naturales
En la actualidad existen tres metodos de determinación del impuesto de renta en las personas
naturales:
Renta Ordinaria: La depuración ordinaria incluye la renta líquida, donde se
incluye los costos y deducciones a que tiene derecho a disminuir una persona natural de
sus ingresos, dependiendo de su actividad económica y del cumplimiento de los
requisitos establecidos en el articulo 107 del estatuto tributario. Este impuesto se
determina por una tabla marginal o progresiva, que aumenta el valor del impuesto de
acuerdo al rango de la renta líquida, esta tabla se encuentra en el artículo 241 del mismo
estatuto y pone como tarifa máxima de impuesto de renta de las personas naturales un
33%, sobre el resultado de la depuración.
Impuesto Minimo alternativo Nacional (IMAN): El impuesto mínimo
alternativo nacional nace con la ley 1607 de 2012 y se determina con la depuración de los
ingresos-menos algunas deducciones como los aportes a la salud, la pensión y otros pagos
catastróficos, donde el resultado se lleva a una tabla que pone como limite inferior 1.548
uvt ($46.058.000); es decir que las personas que hayan obtenido una renta gravable
inferior a este monto, no tendrían que pagar impuestos o por lo menos no por este
método; ya que en la ley 1607 de 2012, se obliga a comparar el resultado del impuesto
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determiando por renta ordinaria y por el IMAN y pagar por el mayor, teniendo en cuenta
que el último método solo es permitido para aquellos que pertenezcan a la categoria de
empleados.
Impuesto Minimo alternativo Simple (IMAS): Este método también nace con
la ley 1607 de 2012 y es opcional tanto para la categoría de empleados, como para los
trabajadores independientes, se determina con la renta gravable alternativa, no permite si
no algunas depuraciones que dentro de las comunes está los aportes a la seguridad social,
gastos de representación exentos, retiros de fondos de cesantías, entre otros. La tabla para
calcular el impuesto se encuentra en el artículo 334 para empleados y en el artículo 340
para trabajadores por cuenta propia; teniendo en cuenta que se deben cumplir unos topes
de ingresos y patrimonio para poder calcular el impuesto sobre estas tablas. En el caso del
IMAS para la categoría de empleados, pone en desventaja o ventaja, a algunos
contribuyentes, ya que en esta no estan incluidas todas las actividades que puede
desarrollar una persona natural como independiente; adicionalmente, el valor del
impuesto es diferente para cada tipo de actividad y en que se basaron para determinar
estas tarifas?...Aún no se sabe.
3.2. Influencia de la determinación del impuesto de renta en la evasión.
La norma tributaria es muy flexible en este sentido, porque permite a algunos contribuyentes,
determinar su impuesto de diferentes formas, e incluso le permite en la actualidad acogerse
voluntariamente a un sistema que queda en firme a los seis meses después de presentada la
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declaración y en muchas ocasiones dá como resultado, saldo a favor o el no pago de impuesto;
esto conduce indudablemente a la ocultación de datos y a minimizar el tiempo que tiene la DIAN
para poder revisar una declaración. El contribuyente tiene en su cabeza la cultura del no pago y
se vale de cualquier figura o estrategia para hacerlo.
La evasión existe desde que existe el impuesto, pero es deber del estado velar porque cada
contribuyente cumpla con su obligación y que sea de acuerdo a sus capacidades económicas. En
cada ley tributaria se denota la desproporción entre el impuesto que pagan las personas jurídicas
y las personas naturales, la forma de fiscalizar a las últimas es menos intensiva y eficiente desde
cualquier punto de vista. No es cambiando el método, ni aumentado las tarifas como se
disminuye la evasión, es necesario entonces aplicar la ley del poder coercitivo y no solo el
sancionatorio, porque infortunadamente el ser humano tiene que tener un policía encima para
cumplir con sus deberes y se entiende que no cumple con el deber de pagar los impuestos, por el
simple de echo de que quienes lo administran, desvían los recursos para sus propios bolsillos y
esto es una desmotivación más para el contribuyente.
3.3. Practicas más comunes de evasión en las personas naturales
Omisión de Ingresos en la declaración de Renta: El echo de que exista el trabajo
informal y de que las personas jurídicas también se presten para no reportar los ingresos de los
empleados independientes, facilita al contribuyente para que solo declare lo que le reportan en la
información exogena.
Acentuación de costos y deducciones: Los sistemas entre más tipos de deducciones y
requisitos tengan, más formas de evadir y eludir el impuestos tendrá. Cada contribuyente tendría
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que entrar a ser investigado en cuanto a sus deducciones para determinar si cumplen con los
requisitos de deducción y si se tienen los soportes, porque es muy común que se imputen costos
y deducciones que no existen o que no tienen relación de causalidad o necesidad con la actividad
económica, el fín es que baje el impuesto.
Testaferrato: No hay control en el incremento del patrimonio de los contribuyentes, puesto
que no opera la renta por comparación patrimonial. Los contribuyentes optan por poner sus
bienes en cabeza de familiares que no declaren, venden y compran por el menor valor que se
pueda y los notarios que son los que deberían de controlar este echo, solo se limitan a firmar.
División de la facturación para permanecer en el regimen simplificado: Es muy
común ver que una persona natural tiene varios establecimientos de comercio y cada uno se
encuentra registrado a nombre de diferentes personas, aquí se configura claramente no solo la
evasión del impuesto de renta, sino la responsabilidad de recaudar el IVA y hasta de ser agente
retenedor.
3.4. Castigo a la evasión en Colombia
Como muchas de las Como muchas de las normas en Colombia, el castigo para los evasores es ley muerta, no
aplica, puesto que la evasión no es castigada con penas privativas de la libertad como muchos
piensan, lo que es castigado, aunque en mínimas ocasiones es la apropiación de los dineros del
estado-recaudar y no transferir los recursos.Y como se describe en el título anterior el
contribuyente no siente miedo ni vergüenza de evadir, lo hace abiertamente y como no pasa
nada, éste lo sigue haciendo.
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En contrariedad a lo que piensan algunos autores, se evidencia que al no existir sanciones
severas, planes de fiscalización puntuales y eficaces, el contribuyente opta por el camino más
fácil, que redunda en no cumplir con sus deberes tributarios, como son declarar y/o pagar los
impuestos. El contribuyente conoce las debilidades, los vacíos de la norma y los mecanismos de
control que utiliza el admininistrador tributario para combatir la evasión y este se aprovecha de
esto. En Colombia se parte de la buena fe del contribuyente y de que la información que se
consigna en las declaraciones privadas están ajustadas a la norma, otro grave error, pues se
conoce la mala actuación de la mayoría de los contribuyentes.
Se debe reconocer que la Administración ha tratado de dar punto final a la evasión de muchas
maneras, pero sus intentos han sido fallídos en un porcentaje elevado, porque ni siquiera lo que
llaman reforma tributaria estructural acabará con la evasión, el délito y la corrupción, pues no se
utiliza las herramientas tecnológicas, ni la información que entregan los contribuyentes.
3.5. Planes de acción contra la evasión
Anualmente la DIAN debe presentar ante la Comisión Nacional Mixta de Gestión Tributaria y
Aduanera los resultados del plan anual anti evasión, para el año 2015 este informe se ha
enfocado en tres conceptos que son:
a) Control tributario:
Gestión de fiscalización tributaria
Control integral
Control de fraude tributario, aduanero, cambiario e internacional
Control a las grandes empresas
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Control gestión masiva
Impulso y masificación de la factura electrónica
Control precios de transferencia
Control cambiario
b) Control aduanero
Contrabando abierto
Contrabando técnico
Estrategia de control
Otras acciones de control aduanero
c) Control y facilitación
Segmentación
Estrategia de comunicación Banco Mundial
Principales resultados en materia de otras acciones propuestas
Dentro de los puntos que se relacionan en los resultados del plan de anual anti evasión, se
encuentra que la DIAN emitió el documento denominado Guía Metodológica para Segmentación
de Contribuyentes de la DIAN; en donde la DIAN ha establecido las siguientes etapas de
segmentación:
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Ilustración 3 Etapas de Segmentación DIAN
Fuente:
http://www.dian.gov.co/descargas/capacitacion/AsistenciaCliente/Determinacion_de_Contribuyentes_por_Segmento.pdf
Estos segmentos fueron proyectados con base en el patrimonio bruto registrado en la
declaración de renta del año gravable 2014 y estos son los resultados donde se cuantifica el
número de contribuyentes por grupo y segmento:
Ilustración 4 Número de contribuyentes por grupo y segmento
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Fuente: http://www.dian.gov.co/descargas/capacitacion/AsistenciaCliente/Determinacion_de_Contribuyentes_por_Segmento.pdf
Cabe anotar que según lo mencionado en este documento, esta segmentación se realiza con
los contribuyentes que se encuentran inscritos en el RUT, así mismo, hay categorías de las que
no se tiene información de la variable del patrimonio bruto por lo que no son clasificadas en
otros segmentos.
De acuerdo a la información obtenida es fácil determinar y así lo menciona el documento, que
la mayor participación se encuentra en las personas naturales, lo que ratifíca nuestro propósito de
enfocar la investigación de los módelos de fiscalización en este tipo de contribuyentes.
Dentro de los planes de acción más utilizados por la DIAN, además de la segmentación estan
las actualizaciones masivas del RUT, las campañas para omisos e inexactos, el envío de los
correos electróncios invitando a declarar, y el diseño de estrategias de capacitación tanto para sus
funcionarios como para los ciudadanos.
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4. Propuestas de estrategias de fiscalización para las personas naturales
Del resultado de la investigación y después de identificar las prácticas más comúnes de
evasión de las personas naturales, se pueden establecer distintas estrategias que podría utilizar la
Administración Tributaria para ejercer una fiscalización eficiente y efectiva.
Se han podido identificar distintos factores estructurales que hace que el contribuyente evada,
algunos de estos factores pueden ser combatidos estrategicamente, entre otros tenemos, la
pobreza, la desigualdad socieconómica, la pobre calidad institucional, la escasa conciencia, la
escasa educación fiscal de los contribuyentes, la falta de penalización frente al incumplimiento
de las obligaciones, la poca capacidad de fiscalización estatal etc..
Teniendo en cuenta lo anterior, las estrategias de fiscalización de la Administración Tributaria
deben ir encaminadas a subsanar estos factores estructurales. Se pueden dividir las estrategias
desde varios enfoques:
a) Practicas de fiscalización: Aunque la Administración Tributaria realiza la segmentación
de los tipos de contribuyentes, ha enfocado sus prácticas de fiscalización en su mayoría a
las personas jurídicas:
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Por actividad económica; identificar el tipo de contribuyente y con
estudios de mercado establecer las actividades que generan un gran volumen de
rentas y que pueden no estar siendo reportadas por los contribuyentes.
Conformar equipos de fiscalización idóneos, para dar cumplimiento a las
teorías que dicen que el cumplimiento fiscal depende de la capacidad de
fiscalización estatal.
Cuando la Administración Tributaria realiza los cruces de información
utilizando la información exogena, no utiliza la herramienta de la forma adecuada,
se puede intuir que aunque se detecten grandes irregularidades, la Administración
tributaria no llega a cubrir la totalidad de los casos que pueden ser objeto de
fiscalización.
Crear un sistema de fiscalización aleatorio para un número indeterminado
de declaraciones de renta, donde se puedan monitorear los diferentes elementos
que conforman la declaración de renta, con enfasis especial en los focos de
evasión.
Se podría promover la descentralización fiscal, se ha consultado que en
paises desarrollados las políticas son desarrolladas desde lo local.
b) Desde el punto de vista de los componentes de la declaración de renta:
La bancarización definitivamente sería un mecanismo efectivo para
determinar los ingresos no reportados o para hacer cruces, muchos de los ingresos
no pasan por los bancos lo que hace que no sean identificables fácilmente. Un
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modelo de total bancarización facilita la trazabilidad de las transacciones. El
efectivo es una fuente de corrupción y evasión.
Mantener incentivos de devoluciones sobre tributos por pagos
electrónicos, iría de la mano con la bancarización, ya que podrían implementarse
de forma inmediata para el contribuyente, lo que incetivaría el manejo más de
bancos que del efectivo.
Aumentar las bases de tributación para este tipo de contribuyentes podría
ser un método efectivo, sin embargo, este tipo de reformas tienen que ir
acompañados de propuestas de fiscalización, ya que como sabemos el
contribuyente esta buscando siempre las formas de evadir.
Conociendo el comportamiento de las distintas actividades económicas,
limitar los costos y deducciones, inventar costos y deducciones son una de las
prácticas más comunes de evasión, que son menos fáciles de detectar en este tipo
de contribuyentes. Si el sistema tributario cumpliera el principio de la neutralidad,
las personas no estarían cambiando continuamente de actividad solo por razones
estrictamente tributarias.
Simplificar el sistema tributario: Al existir tantos impuestos de nombre
distinto pero que gravan el mismo tipo de ingresos, se invita al contribuyente a
buscar formas de omisión. Así mismo, el que no exista facilidad en la
implementación del sistema tributario es una desventaja más para la
administración que para el contribuyente, ya que el contribuyente tiende a
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equivocarse voluntaria o involuntariamente, errores que pueden ser no
identificados fácilmente por la administración tributaria.
c) Culturización
La cultura tributaria del contribuyente juega un papel muy importante para
evitar la evasión, solo sí la administración tributaria logra concientizar al
contribuyente de la responsabilidad social que implica el pago debido de sus
impuestos, podría ver una disminución en la evasión.
A lo anterior hay que sumarle que el contribuyente justifica su evasión o
se excusa, en la corrupción de las instituciones del estado y en las pocas
inversiones que hace el estado con el recaudo. Debería prohibirse el derroche del
estado y la burocrasia, con el castigo severo a los funcionarios públicos.
Hacer equipo con el contador público, este debe ser concientizado también
por parte de la amdinistración tributaria del papel que juega en la lucha contra la
evasión. La Administración Tributaria no da el protagonismo que merece el
contador, al ser parte fundamental en la lucha contra la evasión.
d) Castigo a la evasión
Solo cuando existan castigos severos contra la evasión de todo tipo, el
contribuyente se concientizará de las consecuencias de evadir y lo pensará mil
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veces antes de hacerlo. Una pena privativa de la libertad puede hacer que el
contribuyente razone más antes de hacer algo indebido.
e) Dismunición de actos administrativos y tiempo de ejecución de los mismos
El funcionario público debe señirse a unos protocolos establecidos en el
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estos
procedimientos obstaculizan y retrazan los procedimientos de fiscalización. La
administración debe tener plenas facultades para actuar de inmediato cuando
existan indicios de evasión, de esta manera el contribuyente no tiene tiempo de
ocultar sus malos actos o buscar pruebas en contrario que los justifiquen.
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5. Consideraciones finales y recomendaciones
Como balance de la investigación realizada y tomando en cuenta las opiniones de los
entrevistados como son: profesionales del sector salud, contadores y funcionarios de la división
de fiscalización de la DIAN, cabe destacar varios resultados y conclusiones, como también temas
que surgieron durante el desarrollo del trabajo, que sugieren continuar con el perfeccionamiento
de esta investigación. Las consideraciones que se citan a continuación deben completarse con las
propuestas de estrategias de fiscalización que se mencionan en el capítulo anterior:
1. Evitar la constante expedición de reformas, decretos, leyes que se implementan como
estrategia para fiscalizar llevan al contribuyente a la práctica de la evasión, y en algunos casos a
no acogerse a las leyes que permiten la formalización.
2. La cultura del contribuyente en materia tributaria juega un papel muy importante en la
lucha contra la evasión y la corrupción. Solo si la administración tributaria logra concientizar al
contribuyente de la responsabilidad social que implica el pago debido de sus impuestos, podría
verse una disminución en la evasión y por ende de las tarifas de impuestos que existen
actualmente.
3. La administración tributaria cuenta con las herramientas tecnológicas necesarias para
combatir la evasión en las personas naturales independientes del sector salud, pero no las utiliza
por falta de funcionarios públicos capacitados para realizar las auditorias y por el volumen de
procesos que debe llevar a cabo un funcionario para demostrar que el contribuyente está
evadiendo.
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4. Los costos, deducciones y pagos en efectivo se considera el foco de evasión más
representativo en las declaraciones de las personas naturales independientes del sector salud, ya
que permiten disminuir la renta liquida y la omisión de ingresos; esto conlleva al no pago de
impuestos. Un modelo de total bancarización facilita la trazabilidad de las transacciones.
5. El contador juega un papel importante en la lucha contra la evasión de las personas
naturales independientes, puesto que el contribuyente se apoya en el conocimiento de este para
eludir los impuestos. El contador depende económicamente de los contribuyentes, por ende si
desea permanecer en su trabajo o percibir más ingresos deberá cumplir con las ordenes de quien
le paga a la hora de presentar una declaración de renta. En Colombia se presenta la declaración
de renta no con el animo de contribuir, sino por cumplir con un requisito formal que el Estado
exige y que no tiene como inspeccionar, esto se evidencia con que el contribuyente no conoce los
rubros de su declaración, más si tiene claro que no va a pagar impuestos.
6. Respecto a la encuesta realizada a los funcionarios de la división de fiscalización de la
DIAN, señalamos como relevante que aunque el modelo se base principalmente en las
actividades y se le de prioridad aquellas actividades con mayor participación en los ingresos
como es el caso del sector médico y el de la construcción y que dentro de las auditorías que se
adelantan por esta división atacan principalmente la obtención de los soportes de las
deducciones, se puede decir que no es suficiente puesto que se basan en el cumplimiento de los
requisitos formales y la adecuada liquidacion del tributo según el iman, el imas y no en las
prácticas de evasión que utilizan los contribuyentes. Las pruebas que se realizan a un
contribuyente antes de ser auditados se conocen como pruebas de escritorio y por su nombre se
puede decir que ahí se quedan “en el escritorio”, porque si no hay antecedentes o investigaciones
no se considera un contribuyente objeto de estudio.
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7. A su vez, creemos que el incremento de los funcionarios públicos en función de
fiscalización, podrian aportar una transcendental solución a los problemas que aqui hemos
tratado, como son la evasión, la elusión y la corrupción de las personas naturales independientes
del sector salud. Es preciso ahondar sobre cómo se entrega el recurso, cómo se invierten y como
se toman medidas que aseguren tarifas y equidad entre todos los contribuyentes,
independientemente de la actividad, naturaleza jurídica o monto de ingresos. Si el sistema
tributario cumpliera el principio de neutralidad, las personas no estarían cambiando
continuamente de actividad solo por razones estrictamente tributarias.
8. El cumplimiento fiscal depende de la capacidad de fiscalización estatal.
9. el contribuyente justifica su evasión en la corrupción de las instituciones del estado, debería
prohibirse el derroche del estado y la burocrasia, con el castigo severo a los funcionarios
públicos.
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