ESTRATEGIAS DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN LA POLICÍA...

Universidad Complutense de Madrid Facultad de Ciencias Políticas y Sociología

Departamento de Ciencia Política y de la Administración II

Máster Oficial en Gobierno y Administración Pública

ESTRATEGIAS DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN LA POLICÍA FEDERAL PREVENTIVA (PFP) DE MÉXICO, 1999-2009

Proyecto de Investigación Doctoral

Claudia Bernardette Romero Guerrero Madrid, septiembre de 2010

Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 2

Índice Presentación 3 1. Tema y título 6 2. Objeto de estudio 8

2.1 Policía Federal Preventiva, antecedentes 10

2.2 Policía Federal Preventiva, características organizativas 12

2.3 La corrupción en la Policía Federal Preventiva 17

2.4 Las estrategias de combate a la corrupción 20 3. Objetivos 28 4. Base teórica conceptual 31

4.1 Teoría de la organización: la relación estructura-estrategia 32

4.2 Teoría de la cultura organizativa: la relación cultura-estrategia 35 5. Hipótesis 40 6. Variables e indicadores 42 7. Plan metodológico 47 8. Esquema de resultados 57 9. Cronograma 61 Fuentes consultadas 63 Índice de gráficos 67


Presentación


“Sólo investigando se aprende a investigar.” - Carlos Sabino

El proceso de formulación y elaboración del proyecto de investigación

doctoral representa, para muchos de los interesados en hacer carrera

académica, el primer acercamiento serio a la producción y sistematización de

conocimiento.

No es una empresa fácil. El trabajo constituye la antesala de la tesis doctoral y

su trascendencia es máxima. En este espacio es donde los candidatos a

estudios de doctorado damos respuesta a cuestiones cardinales: qué vamos a

indagar, por qué, para qué y cómo.

La dificultad de este ejercicio intelectual radica en el conjunto de decisiones

que el alumno debe tomar (tema, objetivos, hipótesis, metodología, etcétera)

para empezar a delinear una investigación que resulte valiosa y novedosa al

mundo científico.

Dicho esto, el presente documento recoge el proyecto de investigación doctoral

con el que opto al grado de Máster en Gobierno y Administración Pública por el

Departamento de Ciencia Política y de la Administración II de la Universidad

Complutense de Madrid.

En líneas generales, planteo una investigación de carácter exploratorio,

descriptivo y explicativo sobre las estrategias de combate a la corrupción en la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México, desde su creación en 1999 hasta

su desarticulación en 2009.

Siguiendo la lógica que marca la metodología de la investigación en ciencias

sociales, la propuesta se estructura en nueve apartados bien diferenciados

pero íntimamente relacionados entre sí: tema y título; objeto de estudio;

objetivos (generales y específicos); base teórica conceptual; hipótesis y

subhipótesis; variables e indicadores; plan metodológico; esquema de

resultados; y cronograma. Veamos:


En un primer bloque de información encontramos la

elección del tema de tesis, su ubicación en el campo

académico y la línea de investigación en la que se

enmarca.

Después tenemos la definición del objeto de estudio

(en donde se delimita espacial y temporalmente el

ámbito de la investigación) y la formulación de los

objetivos generales y específicos que se persiguen.

La segunda gran etapa del proyecto, se dedica a la

construcción de un marco teórico que permita:

primero, la generación de hipótesis y subhipótesis; y

segundo, la conceptualización y operativización de

las principales variables presentes en el modelo de

análisis (por ejemplo: «corrupción policial» y

«estrategias anticorrupción»).

En el penúltimo apartado se expone el plan metodológico (estrategias de

aproximación al objeto de estudio). En otras palabras: información relevante

sobre el tipo y diseño de la investigación; y técnicas e instrumentos para la

recolección y análisis de los datos (recopilación documental, entrevistas en

profundidad semiestructuradas, grupos de discusión, análisis estadístico,

análisis del discurso, análisis del contenido, etcétera).

En las últimas páginas de este trabajo presento un esquema de resultados con

una versión preliminar de los capítulos que pueden llegar a conformar la futura

tesis doctoral. Finalmente, incluyo un cronograma de actividades (representado

mediante un diagrama de Gantt) en el que se especifican las tareas a realizar

en función del tiempo de ejecución.

Sin más que añadir, pongo mi trabajo a consideración de los miembros de la

Comisión Evaluadora (Dr. Jaime Ferri, Dr. José Manuel Ruano y Dr. Rafael

Bañón), quedando a la espera de sus valiosos comentarios. Muchas gracias.

Tema y título

Objeto de estudio

Objetivos

Base teórica conceptual

Hipótesis

Variables e indicadores

Plan metodológico

Esquema de resultados

Cronograma

Gráfico 0.1 Elementos básicos del proyecto de investigación doctoral.

Fuente: Elaboración propia.


1. Tema y título


− Campo académico: Gobierno y Administración Pública

− Área de interés: Corrupción policial

− Línea de investigación: Estrategias anticorrupción

− Tema y título:

Estrategias de combate a la corrupción en la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México, 1999-2009


2. Objeto de estudio


El objeto de estudio de esta investigación son las estrategias que los

gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada y Felipe de

Jesús Calderón Hinojosa emplearon para combatir la corrupción en la Policía

Federal Preventiva (PFP) de México, desde su creación en 1999 hasta su

desarticulación en 2009.

A continuación desglosaré el tema para su mejor comprensión.

En principio, se abordarán los antecedentes de la Policía Federal Preventiva

(PFP) de México. Se trata de una vista rápida al proceso de creación de la

organización con el fin de introducir al lector en el contexto espacial y temporal

que se pretende estudiar. Enseguida entraremos a destacar las principales

características organizativas de la corporación; esto es: estructura, liderazgo,

disciplina, cultura, relación con el entorno y grado de resistencia al cambio.

Este apartado resulta especialmente importante pues, como veremos más

adelante en el marco teórico, «organización» y «estrategia» son conceptos

interdependientes.

Establecidos los límites del tema, comenzaremos a analizar la problemática

que nos ha llevado hasta el objeto de estudio. Me refiero a los altos índices de

corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México. Las preguntas a

responder en este inciso son dos: ¿desde cuándo la corrupción policial empezó

a ser una preocupación para el Gobierno Federal? y ¿cuándo y bajo qué

términos se introdujo este tema en el discurso y agenda oficial?

Respetando la línea de exposición, lo siguiente será adentrarnos en las

estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP)

de México. Llevaremos a cabo una breve revisión de los planes y programas

que vertebraron la acción de los diferentes gobiernos en este sentido de 1999 a

2009 (año en que el Presidente Felipe de Jesús Calderón Hinojosa decidió

desarticular la organización por la corrupción de sus miembros y por sus

vínculos con la delincuencia organizada).1

1 Véase la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 21 de octubre de 2008. Iniciativa de ley por la que se expide la Ley de la Policía Federal (exposición de motivos).


2.1 Policía Federal Preventiva, antecedentes

“Ante la realidad imperante que nos exige fortalecer los

instrumentos de combate a la delincuencia y mejorar

orgánica y funcionalmente los servicios de seguridad pública

a cargo de la Federación, el Ejecutivo a mi cargo ha

considerado que es factible jurídicamente, necesaria como

opción gubernativa y urgente como requerimiento social, dar

un paso decisivo hacia la creación de una policía federal

con funciones preventivas.” - Ernesto Zedillo Ponce de

León, ex Presidente de México2

El 4 de enero de 1999 nació la Policía Federal Preventiva (PFP) de México

como Órgano Administrativo Desconcentrado de la Secretaría de Gobernación

(SEGOB), con reconocida autonomía técnica y operativa para el ejercicio de

sus atribuciones.

Por disposición de la ley que la creó (Ley de la Policía Federal Preventiva, DOF

04-01-1999), se formó con los recursos humanos, materiales y financieros de

las policías administrativas de Migración, Fiscal Federal y Federal de Caminos,

bajo un solo mando, control y disciplina.

El proceso de integración y puesta en marcha de la organización presentó el

siguiente orden cronológico (Secretaría de Seguridad Pública [SSP], 2006):

Con fundamento en el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, en lo relativo a la seguridad pública, el 18 de noviembre de

1998 se sometió a consideración del H. Congreso de la Unión la iniciativa de

Ley de la Policía Federal Preventiva.

2 Véase la Gaceta Parlamentaria de Cámara de Senadores del 18 de noviembre de 1998. Iniciativa de ley por la que se expide la Ley de la Policía Federal Preventiva y se reforman diversas disposiciones de otros ordenamientos legales (exposición de motivos).


Para establecer las necesarias concordancias con el texto propuesto, se

plantearon reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,

Ley General de Población, Ley de las Vías Generales de Comunicación, Ley de

Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, Ley Aduanera y Ley del Servicio

de Administración Tributaria (ordenamientos jurídicos de los que se derivaban

las competencias de las policías administrativas para ejercer facultades que

ahora corresponderían a la Policía Federal Preventiva).

Superado el trámite legislativo, el 4 de enero de 1999 se expidió la Ley de la

Policía Federal Preventiva. No obstante, las labores de adecuación del marco

legal continuaron.

*** El 8 de septiembre de 1999 se aprobaron modificaciones a los reglamentos

internos de la Secretaría de Gobernación, Secretaría de Comunicaciones y

Transportes y Policía Federal de Caminos. Finalmente, el 26 de abril de 2000

se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la Policía

Federal Preventiva.

Con la creación de la Secretaría de Seguridad Pública (DOF 30-11-2000), la

Policía Federal Preventiva dejó de depender de la Secretaría de Gobernación y

se erigió en el elemento central de la estrategia contra el crimen organizado y

la delincuencia.

El objetivo estaba marcado:

“…salvaguardar la integridad y derechos de las personas, prevenir la comisión

de delitos, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos,

sujetándose invariablemente a los principios de legalidad, eficiencia,

profesionalismo y honradez” (artículo 1 y 12 de la Ley de la Policía Federal

Preventiva, DOF 04-01-1999).


2.2 Policía Federal Preventiva, características organizativas

“Nuestra vida gira alrededor de las organizaciones. […] Sin

embargo, el conocimiento que tenemos de su complejidad

es, por lo general, bastante limitado.” – Hodge, B., Anthony,

W. y Gales, L.

El propósito de esta sección es proporcionar unas bases para una mayor

comprensión de la dinámica organizativa de la Policía Federal Preventiva (PFP)

de México. Y es que, como advierten Hodge, Anthony y Gales (1998:8): “si

deseamos entender, dirigir y mejorar las situaciones con las que nos

encontramos en las organizaciones, es completamente necesario estudiar

dichas organizaciones.”

a) Estructura

La Policía Federal Preventiva (PFP) de México tenía una estructura jerárquica

rígida con muchos niveles de autoridad. Lo que significaba, entre otras cosas,

una intensa división del trabajo en sentido horizontal (por tarea) y vertical (por

rango).

Así pues, por un lado teníamos varias unidades especializadas con distintas

funciones, separadas entre sí aunque a un mismo nivel jerárquico (gráfico 2.1);

y por otro, varios grados de autoridad, cada uno subordinado al grado

inmediatamente superior (gráfico 2.2). Préstese atención al hecho de que la

cantidad de agentes en la organización aumentaba a medida que se descendía

en la escala de poder.


Coordinación de Inteligencia para

la Prevención

Contraloría Interna

Coordinación de Fuerzas de

Apoyo

Vinculación y Comunicación

Social

Coordinación de Administración y

Servicios

Asuntos Jurídicos

Coordinación de Seguridad Regional

Instituto de Formación de la

PFP

Servicios Técnicos

Transportes Aéreos

Unidad de Desarrollo

Comisionado

Estado Mayor

Terrorismo

Tráfico y Contrabando

Secuestros y Robos

Análisis

Información y Enlace

Reacción y Alerta

Inmediata

Operaciones Especiales

Instalaciones Estratégicas y

Servicios

Seguridad en Caminos Federales

Puertos y Fronteras

Zonas Federales

Comandancias Regionales (33)

Gráfico 2.1 Organigrama de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México.

Fuente: SSP, 2006.


b) Liderazgo

El liderazgo que se ejercía en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México

era de tipo autoritario. El grado de poder y autoridad aumentaba a medida que

se ascendía en la escala jerárquica, concentrándose en la cima de la

corporación (alta centralización). Los agentes que ocupaban la parte baja de la

estructura piramidal carecían de influencia en la esfera decisional. De ellos sólo

se esperaba obediencia y subordinación. Las órdenes descendían desde el

vértice hasta la base en una rutina que conocemos con el nombre de “cadena

de mando”3 (Amorós, 2007).

c) Disciplina

Hablamos de la base del funcionamiento de la organización. La Policía Federal

Preventiva (PFP) de México promovía una estricta disciplina interna centrada

3 Sistema de transmisión de información propio de estructuras jerárquicas, verticales y autoritarias. Caso típico de las organizaciones castrenses y policiales de América Latina.

I. Comisarios: − Comisario General − Comisario Jefe − Comisario

II. Inspectores: − Inspector General − Inspector Jefe − Inspector

III. Oficiales: − Subinspector − Oficial − Suboficial

IV. Escala Básica: − Sargento Primero de Policía − Sargento Segundo de Policía − Cabo de Policía − Policía

Gráfico 2.2 Categorías jerárquicas de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México.

Fuente: Elaboración propia a partir del artículo 34 y 35 de la Ley de la Policía Federal Preventiva, DOF 04-01-1999.


en reforzar la jerarquización (Roberg & Kuykendall, 1997). Bajo esta lógica,

entre los deberes de los integrantes de la institución estaban: conocer la escala

jerárquica; acatar la linealidad del mando; guardar a los superiores la

obediencia y consideración debidas; cumplir y hacer cumplir con diligencia las

órdenes recibidas; etcétera (artículo 135 del Reglamento de la Policía Federal

Preventiva, DOF 26-04-2000).

d) Cultura

La cultura es un conjunto amplio de reglas tácitamente asumidas que orientan y

dirigen el comportamiento de los miembros de una organización (Trice & Beyer,

1993 citados en Hodge et al., 1998).

Para el caso de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México es necesario

diferenciar entre cultura formal e informal. Pues, a pesar de que se intentaba

transmitir a la sociedad una cultura de integridad, responsabilidad y apego a la

legalidad, al interior de la institución predominaban prácticas informales que se

imponían a los procesos formalmente establecidos hasta el punto de constituir

una cultura policial paralela marcada por la corrupción, la complicidad, el

clientelismo y el amiguismo.

El trabajo de la antropóloga Elena Azaola (2006) proporciona una buena

fotografía de lo anterior. A través de 170 entrevistas a policías preventivos del

Distrito Federal, nos muestra la cara menos limpia de la corporación:4

− “En el curso de actualización, los compañeros empezaron a pagar a los

instructores a cambio de aprobar las asignaturas. La cantidad era de 700

pesos mensuales. De ese modo obtuvieron altas calificaciones.”

− “Para tener una patrulla de cargo, los comandantes pedían dinero. En otros

servicios, si no les dabas dinero, te tocaban los horarios y las tareas más

4 Azaola (2006: 83, 84, 85, 87, 88 y 92).


pesadas. Nuestras quejas ante el jefe de sector y ante la Contraloría

Interna eran inútiles.”

− “Los retardos se borran del registro a cambio de dinero. El encargado de la

papelería se podía quedar con una parte porque no tenía a quien rendirle

cuentas. El delegado de vehículos se quedaba con los vales de gasolina

pero tenía que darle una parte al comandante.”

− “Los mandos superiores no dejan que los jóvenes con preparación

académica ocupen los puestos de mando, pues a ellos no sólo les ha

costado años de servicio, sino también dinero, y no les parece que uno

ascienda sin haber pagado el precio.”

− “La corrupción dentro de la policía es un mal que no se puede exterminar.

Es más fácil que uno caiga en el juego a que haga cambiar a una persona

que está dentro de él. No se puede remar contra corriente. La corrupción

está muy arraigada.”

e) Relación con el entorno

“Las organizaciones sociales complejas [como la que aquí se estudia] tienden a

aislarse relativamente del entorno para afirmar su singularidad y emplean el

secreto como un recurso en su relación con los otros elementos de éste.” (Jay,

1968 citado en Bañón & Olmeda, 1985: 16).

En lo que a la Policía Federal Preventiva (PFP) de México se refiere, esta

tendencia al secreto era aún más acusada por su especial función de seguridad

pública. La naturaleza de su trabajo le obligaba a ocultar datos sobre sus

recursos y actividad.5 De esta manera, la institución funcionaba como un

5 No era raro que las solicitudes de información a la Policía Federal Preventiva (PFP) de México (reguladas por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, DOF 11-06-2002) se resolvieran con frases como “información reservada debido a que su divulgación ocasiona daño presente, probable y específico”. Véase ejemplo: http://www.sisi.org.mx/jspsi/documentos/2007/seguimiento/04131/0413100028607_065.doc.


sistema relativamente cerrado en el que la permeabilidad (grado en que se

facilita el flujo de entrada y salida de información) era baja.

f) Grado de resistencia al cambio

La Policía Federal Preventiva (PFP) de México presentaba alta resistencia al

cambio planificado (cambio de carácter intencional que está guiado por

individuos dentro de -o contratados por- la organización y que conlleva una

alteración del status quo) (Hodge et al., 1998).

Esto no sólo se debía al natural miedo a lo desconocido (incertidumbre), sino y

sobre todo, al hecho de que el cambio era percibido como una amenaza, como

un elemento desestabilizador que hacía peligrar la forma de hacer las cosas en

la institución y las relaciones de poder en ella establecidas (Ramió, 1999).

2.3 La corrupción en la Policía Federal Preventiva

“There may be some rotten apples, but usually the barrel

itself is rotten.” – Skolnick, J. & Fyfe, J.

− Un punto de partida: la relación Estado-policía

La corrupción policial en México se comprenderá mejor si consideramos el tipo

de relación que Estado y policía han entablado históricamente. “Una relación

de lealtad construida y mantenida mediante la negociación de compromisos y

beneficios mutuos entre quien representa a la policía y quien representa el

poder.” (López Portillo, 2000: 5).

Si bien aquí no procede profundizar en la historia de la policía en México, se

debe advertir que desde la primera etapa independiente del país, ésta operó

bajo un modelo de “subordinación y dependencia a la agenda y decisiones de


los mandos políticos, a despecho del marco jurídico y de las demandas

ciudadanas.” (Antillano, 2006: 46).

En un contexto caracterizado por la debilidad del Estado y la inestabilidad

institucional, el principal cometido de la policía era colaborar con el gobierno en

la centralización del control político. La prioridad no era respetar la ley, sino

anular las fuerzas opositoras. “La policía se consolidó así como un recurso

privilegiado de represión del Estado.” (López Portillo, 2000: 14).

Atendiendo a los hechos, podemos decir que el actuar policial ha estado

siempre más próximo a la noción de seguridad como «cuestión de Estado»,

que como «derecho ciudadano jurídicamente tutelado» (Arellano, 2008). En

palabras de Marcelo Fabián Saín (2007 citado en Arellano, 2008: 6) “el

principal cliente de la policía era el Estado, no la población, no los habitantes,

no las personas.”

De esta forma, los gobiernos hicieron una apuesta cuyos costos seguimos

pagando: intercambiaron lealtad política por impunidad y cierto grado de

autonomía.

− La corrupción policial entra en la agenda oficial

La dinámica anterior tuvo sus consecuencias: estructuras policiales permeadas

por la corrupción, la complacencia y la complicidad. Había una práctica

generalizada de impunidad y ausencia de rendición de cuentas a la sociedad.

Los agentes se caracterizaban por su escasa profesionalidad, comportamiento

deshonesto y nula vocación de servicio (SSP, 2005).

Al interior de las corporaciones se experimentaban rezagos importantes en

materia de organización, capacitación, sueldos, prestaciones, estímulos,

desarrollo profesional, equipamiento, infraestructura, sistemas de información,

utilización de tecnología, etcétera. No existían programas de reclutamiento,

selección, ingreso y formación, mucho menos de supervisión y evaluación

(SSP, 2005).


A esto hay que añadir el rápido crecimiento que registró la incidencia delictiva

en la década de los noventa. El miedo a ser robado, lastimado, secuestrado o

asesinado se instaló en las calles. La sensación de inseguridad pasó a ser algo

habitual de la vida diaria.

Como era de esperar, las demandas y expresiones de indignación se

multiplicaron en muy poco tiempo. La población exigía a voces una policía

eficiente y competitiva que pudiera garantizar un entorno seguro.

Ante la fuerte presión, las autoridades no tuvieron otra opción que afrontar el

problema. La lucha contra la corrupción y la delincuencia se convirtió, al menos

discursivamente, en la nueva misión del gobierno.


2.4 Las estrategias de combate a la corrupción

“Toda reforma policial es política en el sentido de que afecta

la posición e intereses de diferentes grupos al interior y

exterior de la corporación.” – David H. Bayley

Para cerrar este capítulo, presento una recopilación de las estrategias que los gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox

Quesada y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa emplearon para combatir la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México,

desde su creación en 1999 hasta su desarticulación en 2009.

a) Primera etapa: 1999-2000

Presidente(s) de la República:

− Ernesto Zedillo Ponce de León

Periodo: 1999-2000

Secretario(s) de Gobernación:

− Diódoro Carrasco Altamirano

Periodo: 1999-2000

Comisionado(s) de la PFP:

− Wilfrido Robledo Madrid

Periodo: 1999-2000

Objetivo. “Crear las condiciones legales, institucionales, administrativas y de comportamiento ético de los cuerpos policiales que aseguren a

los individuos la debida protección de su integridad física y patrimonial y un ambiente propicio para su desarrollo. […] Ofrecer a la población

una respuesta profesional, honesta y expedita a sus demandas de seguridad.” (Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000).


Estrategias:

1. Legislación: se expidió la Ley de la Policía Federal Preventiva, DOF 04-01-1999 y el Reglamento de la Policía Federal Preventiva, DOF

26-04-2000 (por iniciativa del Ejecutivo Federal).

2. Profesionalización: instauración de un Servicio Civil de Carrera Policial para sistematizar los procesos de reclutamiento, selección,

ingreso, permanencia y promoción de la organización. El fin era garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo; fomentar la vocación

de servicio; e impulsar la capacitación constante del personal.

3. Cultura ética: se recogió en el artículo 12 de la Ley antes mencionada, la obligación de los miembros de cumplir “invariablemente” con

los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (CPEUM).

4. Control interno (preventivo y punitivo): se creó una Contraloría Interna para ordenar y/o practicar auditorías a las distintas áreas de la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México. Por otro lado, la Comisión del Servicio Civil de Carrera Policial, la Comisión de Honor y

Justicia y los comités disciplinarios aparecieron como los órganos colegiados encargados de aplicar el régimen disciplinario en la

institución (arrestos, amonestaciones, remociones, suspensiones y ceses). Había que lograr un desempeño policial ético, responsable,

eficaz y eficiente.

Fuente: Quinto Informe de Gobierno, 1999; y Sexto Informe de Gobierno, 2000.


b) Segunda etapa: 2000-2006


− Vicente Fox Quesada

Periodo: 2000-2006

Secretario(s) de Seguridad Pública:

− Alejandro Gertz Manero

Periodo: 2000-2004

− Ramón Martín Huerta

Periodo: 2004-2005

− Eduardo Medina-Mora Icaza

Periodo: 2005-2006


− Alejandro Gertz Manero

Periodo: 2000-2004

− José Luis Figueroa Cuevas

Periodo: 2004

− Tomas Valencia Ángeles

Periodo: 2005

− Ardelio Vargas Fosado

Periodo: 2006-2007

Objetivo. “Combatir la corrupción, depurar y dignificar los cuerpos policiales. […] Establecer mecanismos de selección y control más rigurosos

en el reclutamiento y contratación del personal, diseñar y operar programas de supervisión, evaluación y seguimiento del desempeño policial,

así como mejorar las condiciones salariales y las prestaciones sociales de dicho personal.” (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

Estrategias:

1. Legislación: el 30 de noviembre de 2000 concluyó el proceso de adecuación del marco jurídico con la creación de la Secretaría de

Seguridad Pública (SSP). La Policía Federal Preventiva (PFP) de México dejó de depender de la Secretaría de Gobernación (SEGOB).


2. Profesionalización: fortalecimiento del Servicio Civil de Carrera Policial. Certificación de los procesos de reclutamiento y selección bajo

la Norma ISO 9001:2000 (año 2003). Se reforzaron los mecanismos de ingreso a la Policía Federal Preventiva (PFP) de México; por

ejemplo: realización de pruebas médicas, psicológicas, toxicológicas y poligráficas a los candidatos (146.104 evaluaciones de 2001 a

2004). Se aplicaron exámenes de control de confianza a los agentes en activo como parte del Programa de Permanencia (10.540

revisiones de 2001 a 2004).

3. Formación: desarrollo de un programa de educación continua. Se firmaron convenios de capacitación, actualización y especialización

con diferentes instituciones educativas de nivel superior, entre las que destacaban: el Instituto Panamericano de Alta Dirección de

Empresa (IPADE), el Instituto Politécnico Nacional (IPN), el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), el Instituto Tecnológico y

de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), la Universidad Iberoamericana (UIA), la Universidad Nacional Autónoma de México

(UNAM) y la Universidad Tecnológica de México (UNITEC).

4. Cultura ética: elaboración del Código Deontológico Federal Policial (aprobado por el Consejo para la Transparencia y el Combate a la

Corrupción y que fue incluido como material de estudio obligatorio en los planes y programas del Instituto de Formación). Se

impartieron cursos de ética a toda la plantilla (Programa de Capacitación en Ética y Valores). Entrega de premios a los servidores

públicos que practicaban y fomentaban, con sus acciones, la honestidad y transparencia en el trabajo (Programa de Reconocimiento a

la Integridad).

5. Dignificación: se mejoraron las condiciones de vida de los policías mexicanos. Formulación e implementación del Sistema Integral de

Prestaciones y Estímulos (entre otras cosas, se incrementó el monto de los seguros de vida y se amplió la cobertura de los seguros de

gastos médicos mayores). Diseño de un plan de recompensas o incentivos económicos para los uniformados que realizaran hechos

relevantes (14.782 reconocimientos de 2001 a 2004, equivalentes a 55.8 millones de pesos).


6. Control interno (preventivo y punitivo):

Preventivo:

− Programa de Supervisión Interna: para detectar deficiencias y/o irregularidades en la actuación de los servidores públicos.

− Programa de Supervisión Normativa: para dar transparencia a los procedimientos licitatorios de adquisiciones de bienes.

− Programa de Supervisión a Incidencias Policiales: para comprobar que las incidencias relativas a licencias médicas, licencias

ordinarias, días de descanso y vacaciones estaban apegadas a la normativa.

− Programa de Investigación: para obtener y corroborar datos relacionados con los hechos o información de determinado

expediente de investigación, derivado de la atención de quejas y/o denuncias formuladas en contra de policías.

− Programa de Inspección Interna: para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales respecto al adecuado uso de las

instalaciones, armas, vehículos, insumos y demás objetos relacionados con la actividad policial.

Punitivo: destitución de los agentes que no cumplían con los requisitos establecidos en la ley.

7. Control externo: elaboración y puesta en marcha del Programa para la Transparencia y el Combate a la Corrupción. Certificación de los

procesos de transparencia y acceso a la información bajo la Norma ISO 9001:2000. Se atendieron las solicitudes de información en

términos de lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, DOF 11-06-2002.

Fuente: Primer Informe de Gobierno, 2001; Segundo Informe de Labores, 2002; Tercer Informe de Labores, 2003; Cuarto Informe de

Labores, 2004; Quinto Informe de Labores, 2005; y Sexto Informe de Labores, 2006.


c) Tercera etapa: 2006-2009


− Felipe de Jesús Calderón Hinojosa

Periodo: 2006-2009

Secretario(s) de Seguridad Pública:

− Genaro García Luna

Periodo: 2006-2009


− Edgar Eusebio Millán Gómez

Periodo: 2007-2008

− Víctor Gerardo Garay Cadena

Periodo: 2008

− Rodrigo Esparza Cristerna

Periodo: 2008-2009

− Facundo Rosas Rosas

Periodo: 2009

Objetivo. “Generalizar la confianza de los habitantes en las instituciones públicas, particularmente en las de seguridad pública, procuración e

impartición de justicia. […] Desarrollar un cuerpo policial que se conduzca éticamente, que esté capacitado, que rinda cuentas y garantice los

derechos humanos.” (Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012).

Estrategias:

1. Cultura ética: estudio autodidacta para reforzar la vocación de servicio de los policías mexicanos. Programas de formación y

capacitación en ética pública y derechos humanos.


2. Profesionalización: se creó el Centro Nacional de Control de Confianza como unidad responsable de las etapas de reclutamiento,

selección, evaluación y permanencia. Realización de pruebas médicas, psicológicas, toxicológicas y poligráficas a los aspirantes.

Aplicación sistemática de controles de confianza para decidir sobre la permanencia de los agentes en el cuerpo.

3. Formación: impartición de la Especialidad en Alta Dirección para la Formación de Mandos Superiores de Policía en la Academia

Superior de Seguridad Pública. Se firmó un convenio de colaboración con la Secretaría de Educación Pública para que la plantilla de la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México pudiera cursar estudios dentro de las diversas instituciones de educación abierta.

4. Dignificación: la Comisión del Servicio Civil de Carrera Policial instituyó un Comité de Promociones para favorecer el ascenso del

personal de carrera. Se firmó un acuerdo con el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado para otorgar créditos hipotecarios a policías con buen expediente.

5. Control interno (preventivo y punitivo): establecimiento del Programa Anual de Auditoría y Control para promover una cultura de

legalidad en la organización. Se atendieron las quejas y/o denuncias interpuestas en contra de servidores públicos de la institución.

Destitución de los miembros que no cumplían con los requisitos establecidos en la ley.

6. Control externo: se fortaleció el sistema de denuncias contra la corrupción y la mala actuación de policías como parte del Acuerdo

Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Implementación del Programa Observatorios Ciudadanos para fomentar la

participación de la comunidad en los procesos de control y evaluación. Adopción del Programa Cartas Compromiso al Ciudadano para

introducir estándares de calidad en los servicios de seguridad pública.

Fuente: Primer Informe de Labores, 2007; Segundo Informe de Gobierno, 2008; y Tercer Informe de Gobierno, 2009.


Comentario final:

A manera de recuento, esta sección ha estado dedicada a la delimitación del

objeto de estudio. El ejercicio de aproximación empezó con un breve análisis

de la organización a la que se aplicaron las estrategias anticorrupción. De esta

forma, hablamos de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México, de sus

antecedentes y de sus características organizativas más distintivas.

Introducido el marco contextual, se entró de lleno en el objeto de estudio que

motiva esta investigación. Así pues, realizamos un escueto repaso por las

estrategias que los gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox

Quesada y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa emplearon para combatir la

corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México, de 1999 a 2009.

Conviene advertir que esto es simplemente una introducción al trabajo que se

pretende llevar a cabo. Y es que, además de los contenidos de las estrategias,

también nos interesan los procesos de creación, implementación, evaluación y

reformulación de éstas. Para efectos de este estudio, la estrategia trasciende

su definición clásica.

Estrategia no sólo como un “…plan de los directivos superiores para obtener

resultados compatibles con las misiones y objetivos de la organización” (Wright,

Pringle & Kroll, 1992 citados en Mintzberg, Ahlstrand & Lampel, 1999: 23), sino

como una política que encarna un determinado modo de pensar, actuar y

percibir el entorno.


3. Objetivos


A continuación se enuncian los objetivos (generales y específicos) que

persigue la presente investigación:

Objetivo general

Estudiar las estrategias que los gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León,

Vicente Fox Quesada y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa emplearon para

combatir la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México,

desde su creación en 1999 hasta su desarticulación en 2009.

Objetivos específicos

1. Abordar el tema de las estrategias de combate a la corrupción en la PFP

desde el enfoque de la teoría de la organización, cultura organizativa y

ética pública.

2. Analizar el proceso de formulación del problema de la corrupción policial

en el imaginario simbólico colectivo de la PFP.

3. Construir un concepto limitado de «corrupción policial» incorporando la

percepción de los policías sobre la corrupción en su organización.

4. Identificar las características organizativas de la PFP que facilitaron la

emergencia, proliferación y afianzamiento de la corrupción en el cuerpo.

5. Explorar los elementos principales de las estrategias que se emplearon

para combatir la corrupción en la PFP.

6. Describir la evolución que experimentaron las estrategias de combate a la

corrupción en la PFP.


7. Encontrar elementos de continuidad y ruptura en las estrategias que se

emplearon para combatir la corrupción en la PFP (modificaciones en el

orden jurídico, cambios en el organigrama, sucesos desencadenantes).

8. Realizar un estudio estadístico de los resultados de las estrategias de

combate a la corrupción en la PFP.

9. Analizar el discurso de los actores que intervinieron en el proceso de

formulación y ejecución de las estrategias de combate a la corrupción en

la PFP.

10. Construir una tipología de estrategias anticorrupción a partir del análisis

de las estrategias que se emplearon para combatir la corrupción en la

PFP.

11. Identificar las características organizativas de la PFP que influyeron en el

éxito o fracaso de las estrategias de combate a la corrupción.

12. Relacionar teóricamente los conceptos de «estructura» y «estrategia» a

partir del análisis de la eficacia de las estrategias de combate a la


13. Determinar las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas

(análisis DAFO) de las estrategias que se emplearon para combatir la


14. Emprender un ejercicio de benchmarking para identificar experiencias de

éxito potencialmente replicables que puedan contribuir a la lucha contra la

corrupción en los cuerpos de policía de México (por ejemplo: los casos de

las policías de Nueva York, São Paulo, Santiago, Londres y Hong Kong).

15. Extraer conclusiones sobre posibles líneas de futuro para el diseño y la

implementación de estrategias de combate a la corrupción en los cuerpos

de policía de México.


4. Base teórica conceptual


4.1 Teoría de la organización: la relación estructura-estrategia

El binomio estructura-estrategia ha sido objeto de intensa investigación en la

literatura organizativa. En particular, la discusión sobre el orden de precedencia

entre estos dos conceptos ha hecho correr ríos de tinta en el ámbito del

management estratégico (véase, por ejemplo, Amburgey & Dacin, 1994;

Andrews, 1971; Ansoff, 1965; Chandler, 1962; Fredrickson, 1986; Hall & Saias,

1980; Harris & Ruefli, 2000; Hrebiniak & Joyce, 1984; Jones & Hill, 1988; Miller,

Dröge & Toulouse, 1988; Mintzberg, 1990; Nelson, 1991; etcétera).

¿Quién sigue a quién en esta relación: la estructura a la estrategia o la

estrategia a la estructura? A pesar del tiempo dedicado al debate, la respuesta

no está clara.

− La estructura sigue a la estrategia

En los años sesenta, Chandler (1962/1990) sostenía que la estructura seguía a

la estrategia y estaba determinada por ella (gráfico 4.1).

Primera etapa. Expansión inicial y acumulación de recursos. Crecimiento del tamaño de la compañía.

Segunda etapa. Racionalización del uso de los recursos. Adopción de una estructura funcional.

Tercera etapa. Expansión hacia nuevos mercados y líneas de negocio relacionadas. Diversificación relacionada.

Cuarta etapa. Adopción de una estructura divisional.

Gráfico 4.1 La estructura sigue a la estrategia (modelo de desarrollo organizativo).

Fuente: Elaboración propia a partir de Claver, Pertusa & Molina, 2004.


El razonamiento era el siguiente: una nueva estrategia corporativa genera

problemas administrativos difíciles de resolver con la estructura actual, para

solucionarlos se hace necesaria una reestructuración organizativa. Igor Ansoff

(1965 citado en Sánchez & Galán, 2007: 14) lo expresaba de la siguiente

manera: “...la estrategia impone requerimientos operativos y, sucesivamente, la

estructura debe proporcionar el clima para reunirlos”.

La estrategia corporativa debía dominar el diseño de la estructura organizativa

(Andrews, 1971/1984). Amburgey y Dacin (1994) afirmaban que había una

relación jerárquica entre estructura y estrategia. Aparentemente, la estrategia

era un determinante mucho más importante de la estructura de lo que la

estructura lo era de la estrategia.

Además, la estructura resultaba más difícil de cambiar que la estrategia

(requería más tiempo y más dinero). Empezar por la segunda era el

procedimiento más lógico (Nelson, 1991).

Por si fueran pocos los argumentos expuestos, el trabajo de Harris y Ruefli

(2000) comprobó que los resultados empresariales eran mejores en aquellas

organizaciones que cambiaban primero la estrategia y luego la estructura que

en las que procedían al revés.

− La estrategia sigue a la estructura

La postura anterior, si bien alcanzó un elevado grado de aceptación entre los

teóricos del management estratégico, no estuvo exenta de numerosas críticas.

En paralelo a la máxima de Chandler (1962/1990), nació y creció otra escuela

que defendía una secuencia temporal entre estructura y estrategia inversa a la

descrita.

La tesis central de esta otra corriente era que el proceso de formulación y de

toma de decisiones estratégicas también podía verse afectado por las

propiedades y características de la estructura organizativa; en concreto, por la

centralización, formalización y complejidad (Fredrickson, 1986). Veamos:


Una fuerte centralización podía provocar que el proceso estratégico se

emprendiera únicamente por el grupo dominante y como una búsqueda

proactiva de sus propios intereses (Hall & Saias, 1980). Un alto nivel de

formalización podía inducir a un comportamiento reactivo, iniciado sólo ante

determinados problemas o crisis. Por su parte, una elevada complejidad podía

hacer pasar desapercibidas ciertas oportunidades estratégicas (Fredrickson,

1986).

Bajo esta lógica, no tener en cuenta la estructura en la elaboración de los

planes estratégicos significaba condenar a la organización a la más pura

ineficiencia.

En consideración de Mintzberg (1990), la estructura desempeñaba un papel

fundamental en la etapa de formulación y planeación estratégica. A su

entender, la estructura constituía un componente clave para la valoración de

las debilidades y fortalezas de la corporación, y albergaba las capacidades

organizativas que ésta poseía. Afirmar, pues, que la estrategia precedía a la

estructura era completamente insostenible.

En un intento por conciliar ambas visiones, Miller, Dröge y Toulouse (1988

citados en Claver, et al., 2004) concluyeron que el impacto de la estrategia

sobre la estructura era mayor sólo durante el primer periodo de desarrollo de

una organización; después, era la estructura la que se imponía a la estrategia.

El razonamiento de estos tres autores fue el siguiente:

“En función del propósito que persiga la corporación, y de la

estrategia ideada para alcanzar tal propósito, se conformará en la

organización una estructura con las características apropiadas para

el desarrollo de la misma; sin embargo, una vez comprados los

equipos, contratado el personal y establecidas las políticas y

procedimientos administrativos, la organización se convertirá en un

conjunto mucho más resistente al cambio y los directivos verán

seriamente restringida su discrecionalidad en el proceso de decisión

estratégica.” (204).


− La tercera opción

Había en el debate un tercer planteamiento, mucho más abierto, que reconocía

la existencia de una relación recíproca entre estas dos variables. Mintzberg,

Ahlstrand y Lampel (1999: 55) lo expresaban así: “...la estructura sigue a la

estrategia del mismo modo en que el pie izquierdo sigue al derecho al andar.”

Jones y Hill (1988) encontraron que la estrategia y la estructura estaban tan

inextricablemente unidas, que el debate sobre si la primera determinaba a la

segunda (o al revés) resultaba -cuando menos- de validez cuestionable.

Hrebiniak y Joyce (1984 citados en Harris & Ruefli, 2000: 590) decían al

respecto:

“…raising [the directionality] question amounts to the creation of a

false dichotomy of causation and a resulting irrelevant dilemma

[thus,] there is no satisfactory answer to this question because it is

the question itself which is wrong.”

Para Hodge, Anthony y Gales (1998) la estructura y la estrategia están

relacionadas en dos sentidos. Primero, la estructura es un factor clave en el

desarrollo de estrategias. Segundo, la estructura es un resultado clave del

proceso de formulación estratégica.

“Tanto el desarrollo de la estrategia como el diseño de la estructura sirven de

apoyo a la organización a la vez que se sustentan entre sí. Cada una siempre

precede a la otra y la sigue. La creación de estrategia es un sistema integrado,

no una secuencia arbitraria.” (Mintzberg et al., 1999: 55).

4.2 Teoría de la cultura organizativa: la relación cultura-estrategia

Al contrario de lo que pasa con la discusión estructura-estrategia, la cuestión

cultura-estrategia ha sido analizada sólo en términos muy generales. Además,


el interés que este binomio suscita es distinto. En este caso, no es tan

relevante estudiar la direccionalidad o causalidad de la relación, como destacar

la idea de coherencia y ajuste entre los dos conceptos. Este será nuestro

objetivo.

− La cultura organizativa en la formulación de la estrategia

“La cultura organizativa es el patrón de premisas básicas que un determinado

grupo inventó, descubrió o desarrolló en el proceso de aprender a resolver sus

problemas de adaptación externa y de integración interna, y que funcionaron

suficientemente bien como para ser consideradas válidas y dignas de ser

enseñadas a nuevos miembros del grupo como la manera correcta de percibir,

pensar y sentir en la organización.” (Schein, 1988: 25-26).

La cultura ejerce una poderosísima influencia sobre la estrategia corporativa,

afectando a las decisiones que los directivos toman sobre las relaciones que la

organización debe (o no) entablar con su entorno.

La cultura organizativa opera aquí como un sistema de creencias fuertemente

arraigado con el paso del tiempo. Este sistema de creencias, que en el pasado

consiguió la supervivencia o el éxito de la organización, se convierte ahora en

una barrera invisible al cambio estratégico (Leal, 1991).

La cultura organizativa puede inhibir el cambio estratégico en dos formas.

Veamos:

Primero, la cultura organizativa puede producir lo que atinadamente Lorsch

(1985) llamó «miopía estratégica». Esto es, los directivos desarrollan una serie

de creencias a través de las cuales ven y enfocan los sucesos que acontecen

en el entorno. Segundo, aún cuando los directivos puedan vencer tal miopía,

éstos suelen responder a los estímulos externos en términos de su cultura.

Dado que sus creencias han resultado efectivas en el pasado, su respuesta

natural es apegarse o ceñirse a ellas para decidir y actuar según las mismas

(Nystrom & Starbuck, 1984).


− La cultura organizativa en la implementación de la estrategia

“Si formular una estrategia es decidir dónde está hoy la organización y dónde

querríamos que estuviese mañana, implementar la estrategia es decidir cómo

llevar a la organización desde donde está hoy hasta donde queremos que esté

mañana” (Leal, 1991: 293).

Para encaminar a una organización de forma efectiva hacia sus objetivos, tiene

que haber una buena sincronización entre sus elementos más complejos y

esenciales (léase estructura, recursos humanos, procesos de dirección y

cultura) (Stonich, 1983). La idea de la congruencia es relativamente simple:

cuanto mayor es el grado de ajuste entre los distintos componentes de la

organización, mayor va a ser su éxito (gráfico 4.2).

Gráfico 4.2 Alineación organizativa.

Fuente: Stonich, 1983.

Formulación de la estrategia

Implementación

Estructura Procesos de dirección

Recursos humanos

Cultura

Objetivos estratégicos alcanzados


Dice Leal (1991: 293): “…una estrategia puede estar bien formulada, contar

con los recursos apropiados, tener los procesos de dirección perfectamente

integrados y establecidos; pero el grado en que la cultura organizativa se ajuste

a ella afectará -sin lugar a dudas- al éxito de la misma, llegando -en algunos

casos- a ser una auténtica barrera para lograr su implementación.”

Tenemos, pues, que una buena alineación cultura-estrategia posibilita la

ejecución eficaz de las estrategias e incrementa la flexibilidad para reaccionar

ante las transformaciones del entorno. En cambio, una alineación deficiente

produce interferencias en la implementación y ocasiona errores que acarrean

riesgos y retrocesos a las organizaciones (Santos, 2007).

Según Stonich (1983), al grado en que la cultura organizativa repercute sobre

la estrategia lo podemos denominar «riesgo estratégico cultural». El gráfico 4.3

clasifica los riesgos de las culturas organizativas a la hora de considerar una

estrategia corporativa determinada. En el eje vertical encontramos la efectividad

de la estrategia (alta o baja) y en el horizontal su ajuste con la cultura de la

organización (bueno o malo).

Bueno Malo

Alta

Baja

Efe

ctiv

idad

de

la e

stra

tegi

a

Ajuste de la cultura organizativa

1

2

4

Gráfico 4.3 La relación cultura-estrategia.

Fuente: Stonich, 1983.

3


Interpretación:

� Cuadrante 1: estrategia altamente efectiva que se compenetra bien con la

cultura de la organización. Es, obviamente, la mejor posición en la que se

puede estar. El riesgo en la implementación es mínimo, prácticamente

inexistente.

� Cuadrante 2: estrategia de efectividad potencial baja y buen ajuste con la

cultura de la organización. Las posibilidades de éxito son grandes; sin

embargo, el resultado final no será de gran trascendencia (la estrategia es

de poco alcance).

� Cuadrante 3: estrategia de baja efectividad y mal ajuste con la cultura de

la organización. Tratar de implementar esta clase de estrategias tiene casi

garantizado el fracaso. En este caso, lo más recomendable es desechar

la estrategia y volver a empezar.

� Cuadrante 4: estrategia altamente efectiva con mal ajuste a la cultura de

la organización. Sin duda, el escenario más complejo. La estrategia puede

ser deseable (incluso necesaria) pero no encaja con la cultura corporativa.

La dirección tiene tres opciones:

a) ignorar la cultura y seguir adelante;

b) acoplarse a ella reformulando la estrategia; o bien,

c) cambiar la cultura para que se ajuste a la estrategia.

Ignorar la cultura organizativa casi siempre conduce al fracaso. Transformarla

entraña un proceso difícil, costoso y prolongado en el tiempo (no se cambia la

cultura por decreto). Acoplarse a ella suele ser la decisión más adoptada (y

también, la más sensata).

No obstante, hay que decir que algunas organizaciones precisan modificar su

cultura si quieren estar en condiciones de responder adecuadamente a las

presiones del entorno.


5. Hipótesis


Las hipótesis de trabajo que habrán de comprobarse en el transcurso de

esta investigación son:

Hipótesis 1

Entendida la eficacia de una estrategia como el cumplimiento de los fines para

los que se diseña e implementa (Bustelo, 2001), las estrategias que los




desarticulación en 2009, no fueron eficaces. Podemos hablar de algunos

logros parciales, pero no de la consecución del objetivo general.

Hipótesis 2

Existían características organizativas de la Policía Federal Preventiva (PFP)

de México que; por un lado, facilitaban la emergencia, proliferación y

afianzamiento de la corrupción en el cuerpo; y por otro, dificultaban o impedían

el desarrollo de las estrategias orientadas a combatirla (por ejemplo: estructura

jerárquica rígida; liderazgo autoritario; disciplina centrada en reforzar la

obediencia y subordinación; cultura organizativa en la que predominaban

prácticas y procedimientos informales; sistema aislado y opaco con alta

resistencia al cambio; etcétera).

Hipótesis 3

Los actores que intervinieron en el proceso de formulación y ejecución de las


de México no valoraron con acierto el peso que tendrían las características

organizativas de la institución en los resultados de sus acciones.


6. Variables e indicadores


“Lo que no se mide, no se conoce… lo que no se conoce,

no se puede resolver.” – Instituto Ciudadano de Estudios

sobre la Inseguridad, A.C.

Las hipótesis se componen de variables vinculadas entre sí a través de

una relación. Según su posición dentro de esa relación, podemos distinguir

entre variables dependientes, independientes, antecedentes, intervinientes y de

control (Anduiza, Crespo & Méndez, 1999).

En la investigación que se propone, las variables a estudiar son:

− Variable dependiente: corrupción policial.

− Variable independiente: estrategias anticorrupción.

− Variables intervinientes: características organizativas de la Policía Federal

Preventiva (PFP) de México (por ejemplo: estructura jerárquica rígida;

liderazgo autoritario; disciplina centrada en reforzar la obediencia y

subordinación; cultura organizativa en la que predominaban prácticas y

procedimientos informales; sistema aislado y opaco con alta resistencia al

cambio; etcétera).

Estrategias anticorrupción

Corrupción policial

Características organizativas PFP

Variable independiente Variable dependiente

Variables intervinientes

− Estructura; − Liderazgo; − Disciplina; − Cultura organizativa; − Relación con el entorno; − Resistencia al cambio; etc.

Gráfico 6.1 Representación gráfica del modelo teórico.

Fuente: Elaboración propia.


Un indicador es un número que proporciona información sobre el estado en que

se encuentra un sistema o de las variaciones de éste. Dicho de otra manera, un

indicador es una medida que ayuda a establecer cuánto se ha progresado en

torno a un determinado objetivo (en este caso, combatir la corrupción en la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México) (Mohor, 2007).

En la investigación que se propone, los indicadores a utilizar son:6

Área: malas prácticas policiales

Indicadores:

− Porcentaje de contactos entre policía y población que incluyen algún acto

de corrupción (por ejemplo: solicitud de dinero “mordida”, amenazas en

contra de la persona o parientes, extravío o producción intencional de

evidencia, etcétera) respecto del total de contactos estimados en un año;

− Número de quejas y/o denuncias por corrupción presentadas ante la propia

Policía Federal Preventiva (PFP) de México en un año;

− Número de quejas y/o denuncias por corrupción presentadas ante órganos

especiales (por ejemplo: Comisión Nacional de los Derechos Humanos,

Secretaría de la Función Pública, etcétera) en un año;

− Número de expedientes abiertos por la Comisión de Honor y Justicia de la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México por corrupción en un año;

− Número de sanciones y correcciones disciplinarias aplicadas por

corrupción (arrestos, amonestaciones, remociones, suspensiones y ceses)

en un año;

6 Indicadores desarrollados y/o empleados por Cano (2004), Naval (2006) y Salamanca (2004).


− Número de estímulos otorgados por conducta honesta e imparcial

(recompensas, condecoraciones, menciones honoríficas, distintivos y

citaciones) en un año.

Área: gestión institucional

Indicadores:

− Número de estrategias implementadas para combatir la corrupción en la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México en un año, en un sexenio;

− Número de auditorías internas y externas realizadas a la Policía Federal

Preventiva (PFP) de México en materia de corrupción en un sexenio;

− Presupuesto aprobado para combatir la corrupción en la Policía Federal

Preventiva (PFP) de México en un año, en un sexenio (millones de pesos);

− Presupuesto ejecutado para combatir la corrupción en la Policía Federal

Preventiva (PFP) de México en un año, en un sexenio (millones de pesos);

− Porcentaje del presupuesto ejecutado para combatir la corrupción en la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México respecto del total del

presupuesto de la entidad;

− Recursos humanos involucrados en el combate de la corrupción en la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México en un año, en un sexenio

(número de personas);

− Número de cambios en el organigrama de la Policía Federal Preventiva

(PFP) de México en un sexenio;


− Número de modificaciones en el marco jurídico de la Policía Federal

Preventiva (PFP) de México en un sexenio.

Área: percepción ciudadana de corrupción policial

Indicadores:

− Grado de confianza de los ciudadanos en la Policía Federal Preventiva

(PFP) de México;

− Grado de satisfacción de los ciudadanos con el desempeño de la Policía

Federal Preventiva (PFP) de México en aspectos éticos (por ejemplo:

cumplimiento de la ley, honestidad de conducta, imparcialidad de la acción

policial, etcétera);

− Porcentaje de ciudadanos que evalúa bien y muy bien la relación con la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México.


7. Plan metodológico


“Es tiempo de dejar de construir muros entre métodos y

empezar a construir puentes.” – Cook, T. & Reichardt, C.

El progreso de las ciencias sociales a lo largo de la historia ha puesto de

manifiesto que ningún método de investigación es superior a otro (Denzin, 1970

citado en Rodríguez, 2005). El estudio de la compleja realidad social exige la

combinación de distintas técnicas de indagación. A este proceso se le conoce

con el nombre de «triangulación».

En la literatura de métodos de investigación social existe una larga tradición

que preconiza el uso de técnicas de triangulación o validación convergente de

los resultados obtenidos durante el trabajo de campo (Jick, 1979 citado en

Rodríguez, 2005). El fundamento de estas técnicas descansa en la idea de que

cuando una hipótesis sobrevive a la confrontación de distintas metodologías

tiene un grado de validez mayor que si proviniera de una sola de ellas.

Compartiendo este posicionamiento, la investigación que aquí se plantea

propone una triangulación intermétodos. Dicho en otras palabras, las técnicas

cuantitativas y cualitativas serán utilizadas de manera complementaria.

El objetivo es incrementar la validez de los resultados de la investigación

mediante la depuración de las deficiencias intrínsecas de un solo método de

recogida de datos (Denzin, 1970 citado en Rodríguez, 2005). Con la

triangulación metodológica podremos aprovechar los puntos fuertes de cada

una de las técnicas.

Dicho esto, las técnicas de recogida de datos que se emplearán en esta

investigación son tres: recopilación documental, entrevistas en profundidad

semiestructuradas y grupos de discusión. Veamos:

a) Técnica documental. Método que consiste en la selección y recopilación

de datos de interés contenidos en cualquier tipo de documento producido

por una segunda persona u organismo, no por el investigador, ya haya


sido éste elaborado con fines de investigación o no (Anduiza, Crespo &

Méndez, 1999).

El cuerpo empírico más importante de esta tesis doctoral serán los planes

y programas de combate a la corrupción policial producidos por la

Presidencia de la República, la Secretaría de Seguridad Pública y la

Policía Federal Preventiva. Como es lógico, también se consultarán las

leyes, reglamentos y, en general, la normativa en torno a nuestro objeto

de estudio, así como otros documentos internos, por ejemplo: informes de

resultados, memorias de actividades, etcétera.

Documentación a consultar

− Planes Nacionales de Desarrollo;

− Programas Nacionales de Seguridad Pública;

− Programas para el Combate a la Corrupción en la Policía;

− Informes de Gobierno;

− Informes de Labores;

− Ley de la Policía Federal Preventiva;

− Reglamento de la Policía Federal Preventiva; etcétera.

b) Entrevistas en profundidad semiestructuradas. Conversación larga entre

investigador e informante en torno a uno o varios temas de interés para el

estudio en cuestión. Estas reuniones buscan comprender las perspectivas

que tienen los entrevistados respecto de sus experiencias, tal como las

expresan con sus propias palabras (Taylor & Bogdan, 1987).

− Entrevistas con actores clave. Plan de entrevistas a actores que

hayan intervenido en el proceso de formulación e implementación de

las estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal

Preventiva (PFP) de México, desde su creación en 1999 hasta su

desarticulación en 2009.


En este sentido, se proponen encuentros con:

� Ex Secretarios de Seguridad Pública (ya que la PFP dependía

de esta Secretaría de Estado)7;

� Ex Comisionados de la PFP (eran las personas con más alto

rango y ejercían atribuciones de mando, dirección y disciplina)8;

� Ex Delegados de la Secretaría de la Función Pública ante la

PFP (eran los responsables de analizar los riesgos de

corrupción, el nivel de transparencia y de rendición de cuentas

en la organización; y sugerir acciones de mejora)9;

� Ex Contralores Internos de la PFP (ellos recibían las quejas y

denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los

servidores públicos; fincaban las responsabilidades a que

hubiere lugar; e imponían las sanciones respectivas)10;

� Ex Titulares del Área de Auditoría para el Desarrollo y Mejora

de la Gestión Pública de la Contraloría Interna de la PFP (ellos

promovían el establecimiento de pronunciamientos de carácter

ético, así como de programas orientados a la transparencia y el

combate a la corrupción)11; y

� Ex Secretarios Ejecutivos de la Comisión Intersecretarial para

la Transparencia y el Combate a la Corrupción (ellos

trabajaban en el diseño e implementación de programas de

transparencia y combate a la corrupción)12.

7 Artículo 2 de la Ley de la Policía Federal Preventiva, DOF 04-01-1999. 8 Artículo 11 del Reglamento de la Policía Federal Preventiva, DOF 26-04-2000. 9 Artículo 77, fracción III del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, DOF 15-04-2009. 10 Artículo 79, fracción I del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, DOF 15-04-2009. 11 Artículo 80, fracción II, inciso b, numeral 8 del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, DOF 15-04-2009. 12 Artículo 10, fracción XII del Reglamento Interno de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal.


Estas entrevistas tienen el propósito de captar el discurso de los

responsables del combate a la corrupción en la Policía Federal

Preventiva (PFP) de México.

Dado que no siempre podré acceder a documentación institucional

sobre mi objeto de estudio, resulta especialmente importante

contactar con los informantes clave. Las entrevistas son una manera

de solventar la posible carencia de datos.

La información que se busca es sobre el problema de la corrupción

en la PFP, el tipo de estrategias que se diseñaron y ejecutaron para

combatirla, los resultados que se obtuvieron, los factores que

facilitaron y entorpecieron el trabajo, los retos que quedaron

pendientes, etcétera.

Además, habrá que considerar como elementos de análisis: la

cronología del discurso y la selección y reconstrucción que los

entrevistados hacen de sus recuerdos.

− Entrevistas con expertos. Plan de entrevistas a académicos,

investigadores, consultores y/o miembros de organizaciones civiles

que trabajen de manera especializada en temas relacionados con la

seguridad pública, combate a la corrupción y depuración de los

cuerpos policiales.

En este sentido, se proponen encuentros con:

� La Oficina de Investigación y Reforma Policial del Instituto para

la Seguridad y la Democracia (Insyde)13;

� El Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC) del

Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile en el

13 Véase http://www.insyde.org.mx/EXPAGES/accountabilitypolicial.asp.


marco del proyecto Generación de redes de investigadores y

profesionales vinculados a materias policiales y de derechos

humanos en México14;

� La División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y

Docencia Económicas (CIDE) en el marco del Programa de

Estudios de Seguridad Pública y Estado de Derecho15;

� La Organización Altus Global Alliance en el marco de la

Semana Mundial de Visitas a las Estaciones de Policía (donde

México es uno de los países participantes)16; etcétera.

Estas entrevistas tienen el propósito de abordar el tema de las

estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal

Preventiva (PFP) de México desde el enfoque de la teoría de la

organización, cultura organizativa y ética pública.

Atendiendo a los objetivos de la investigación, la información que se

busca es sobre las características organizativas de la PFP que; por

un lado, facilitaban la emergencia, proliferación y afianzamiento de la

corrupción en el cuerpo; y por otro; dificultaban o impedían el

desarrollo de las estrategias orientadas a combatirla.

Aprovecharé la experiencia y el bagaje de mis interlocutores para

indagar sobre casos de éxito en la lucha contra la corrupción policial

que puedan ser extrapolados al escenario mexicano.

Por último, preguntaré sobre posibles líneas de futuro para la

formulación e implementación de estrategias de combate a la

corrupción en los cuerpos de policía de México.

14 Véase http://www.cesc.uchile.cl/proyectos_investigadores.html. 15 Véase http://www.seguridadpublicacide.org.mx/cms/pesed. 16 Véase http://www.altus.org/.


c) Grupos de discusión. Técnica no directiva que tiene por finalidad la

producción controlada de un discurso por parte de un grupo de sujetos

que son reunidos, durante un espacio de tiempo limitado, a fin de debatir

sobre determinado tópico propuesto por el investigador, que realiza

funciones de moderador (Gil, 1993).

− Grupos de discusión con miembros de la Policía Federal que hayan

pertenecido a la extinta Policía Federal Preventiva. El objetivo de

estos encuentros es analizar cómo se formula el problema de la

corrupción policial en el imaginario simbólico colectivo de la PFP. En

otras palabras, conocer la percepción de los policías sobre la

corrupción que había en su organización.

En este sentido, algunos de los cuestionamientos que vertebrarán el

diálogo son: ¿qué entienden los policías por corrupción?, ¿había un

problema de corrupción en la PFP?, ¿qué papel desempeñaba la

corrupción en los procesos internos de la organización (corrupción

administrativa)?, ¿qué papel desempeñaba la corrupción en la

relación que los policías establecían con la sociedad (corrupción

operativa)?, ¿cómo valoran los esfuerzos de los diferentes gobiernos

por combatir la corrupción en el cuerpo?, ¿cómo debería abordarse

el problema (propuestas de futuro)?, etcétera.

Es imposible precisar con exactitud el número de grupos de

discusión a llevar a cabo. Lo normal es realizar encuentros hasta

que los resultados indiquen que un grupo adicional no añadirá nueva

información para el análisis (esto suele ocurrir tras el tercer o cuarto

grupo) (Krueger, 1991 citado en Gil, 1993).

En cuanto a la composición de los grupos, la jerarquía será el

principal criterio de selección. Buscaremos que todos los rangos

estén representados en el discurso. Esto introduce un nuevo grado

de dificultad pues habrá que cuidar el equilibrio entre la uniformidad


y la diversidad del conjunto. Lo primordial es evitar que se den

relaciones excluyentes entre los participantes.

Dicho esto, los grupos deberán ser lo suficientemente homogéneos

como para lograr un ambiente cómodo en el que los participantes se

sientan libres para expresar abiertamente sus ideas, y lo

suficientemente heterogéneos como para avivar la discusión y captar

opiniones distintas. Al respecto dice Ibáñez (1986 citado en Gil,

1993: 204) “un grupo estrictamente homogéneo no producirá

discurso o producirá un discurso totalmente redundante.”

Las técnicas de análisis de datos que se emplearán en esta investigación

también son tres: análisis estadístico, análisis del discurso y análisis del

contenido. Veamos:

a) Análisis estadístico. Estudio cuantitativo de los resultados de las distintas

estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal Preventiva

(PFP) de México.

Como se pudo advertir en el apartado anterior, la atención se centrará

sobre todo en aquellos indicadores que den cuenta de la aplicación del

régimen disciplinario (por ejemplo: número, tipo y distribución entre los

miembros de la corporación de quejas y/o denuncias presentadas;

expedientes abiertos; sanciones y correcciones disciplinarias aplicadas; y

estímulos otorgados).

Además de la información aportada por la propia policía, recurriremos a

las encuestas de percepción.17 De igual manera, los datos y registros que

puedan ser aportados por organismos de derechos humanos,

organizaciones de la sociedad civil y centros de investigación que

supervisan el actuar de las policías constituirán un instrumento muy

importante. En este sentido, cabe resaltar los siguientes estudios:

17 Opiniones que tienen los ciudadanos respecto de la actuación de las autoridades y prestadores de servicios de seguridad pública.


Información estadística sobre seguridad pública

− Encuesta nacional sobre inseguridad (ENSI) y Encuesta internacional

sobre criminalidad y victimización (ENICRIV) del Instituto Ciudadano

de Estudios sobre la Inseguridad, A.C.;

− Encuesta de victimización y eficacia institucional (ENVEI) del Centro

de Investigación y Docencia Económicas, A.C.;

− Bases de datos con información nacional y por entidad federativa

sobre estado de fuerzas policiacas del Centro de Investigación para el

Desarrollo, A.C.;

− Índice de desempeño del sistema de seguridad pública, Índice de

satisfacción ciudadana con la policía e Índice de confianza en la

policía de la Asociación Mexicana para la Seguridad Ciudadana, A.C.;

− Índice nacional de corrupción y buen gobierno de Transparencia

Mexicana; etcétera.

b) Análisis del discurso. Herramienta metodológica que será utilizada para

procesar la información recopilada en las entrevistas y grupos de

discusión. También se considerarán como elementos de análisis las

manifestaciones públicas de los responsables de las estrategias de

combate a la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México

(discursos, comparecencias, ruedas de prensa, etcétera).

Se trata de observar el uso que nuestros informantes clave hacen de la

lengua en situaciones determinadas. ¿Cuál es el discurso en torno a la

corrupción en la PFP, cuál es el discurso en torno a la lucha contra la

corrupción en la PFP, a quiénes va dirigido este discurso, en qué contexto

(lugar y tiempo) se pronuncian estos discursos?


c) Análisis del contenido. Técnica de carácter cuanti/cualitativo que será

utilizada para procesar la información recopilada a partir de la técnica

documental.

El objetivo es realizar inferencias válidas sobre las estrategias de combate

a la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México a partir

de la presencia o ausencia de modificaciones en el orden jurídico,

cambios en el organigrama, publicación de informes de resultados,

divulgación de planes de acción, etcétera.


8. Esquema de resultados


Título: Estrategias de combate a la corrupción en la

Policía Federal Preventiva (PFP) de México, 1999-2009

Capítulo 1. Marco teórico de las estrategias de combate a la corrupción

1. Teoría de la organización: la relación entre estructura y estrategia

2. Teoría de la cultura organizativa: la relación entre cultura y estrategia

3. La ética pública: objeto principal de las estrategias anticorrupción

Descripción de contenidos: marco teórico conceptual para el estudio de las


de México. Planteamientos básicos de la teoría de la organización, cultura

organizativa y ética pública.

Capítulo 2. La Policía Federal Preventiva (PFP)

1. Antecedentes

2. Breve historia

3. Características organizativas

Descripción de contenidos: estudio de la Policía Federal Preventiva (PFP) de

México como organización a la que se aplicaron las estrategias de combate a

la corrupción. Antecedentes, breve historia y características organizativas más

relevantes (estructura, liderazgo, disciplina, cultura, relación con el entorno,

grado de resistencia al cambio, etcétera).

Capítulo 3. La corrupción en la PFP

1. El concepto de corrupción policial

2. El proceso de definición del problema

3. La corrupción policial entra en la agenda oficial


Descripción de contenidos: construcción de un concepto limitado de corrupción

policial, incorporando la percepción de los policías sobre la corrupción en su

organización. El problema de la corrupción policial en el imaginario simbólico

colectivo de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México. La entrada del

tema en la agenda formal/gubernamental como asunto prioritario digno de

consideración seria y activa.

Capítulo 4. Las estrategias de combate a la corrupción en la PFP

1. Los elementos principales de las estrategias anticorrupción

2. Una tipología de estrategias de combate a la corrupción

3. La evolución de las estrategias anticorrupción

Descripción de contenidos: estudio exhaustivo de las estrategias que los




desarticulación en 2009. Características principales, tipos, etapas, elementos

de continuidad y ruptura, etcétera.

Capítulo 5. Balance de las estrategias de combate a la corrupción en la PFP

1. Los resultados de las estrategias anticorrupción

2. Análisis DAFO de las estrategias de combate a la corrupción

3. Variables que influyeron en el éxito o fracaso de las estrategias

Descripción de contenidos: resultados de las estrategias de combate a la

corrupción (examen de tipo cuanti/cualitativo). Análisis DAFO para identificar

las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de las estrategias

empleadas. Identificación y valoración de las variables que pudieron influir en

los resultados de las acciones emprendidas (tanto en situaciones de éxito como

de fracaso).


Capítulo 6. Experiencias de éxito en el combate a la corrupción policial

1. Carabineros de Chile

2. Policía Civil del Estado de São Paulo

3. Departamento de Policía de Nueva York

4. Servicio de Policía Metropolitana de Londres

5. Cuerpo de Policía de Hong Kong

Descripción de contenidos: ejercicio de benchmarking para identificar

experiencias de éxito potencialmente replicables que puedan contribuir a la

lucha contra la corrupción en los cuerpos de policía de México.

Capítulo 7. Líneas de futuro en el combate a la corrupción policial

Descripción de contenidos: conclusiones sobre posibles líneas de futuro para el

diseño y la implementación de estrategias de combate a la corrupción en los

cuerpos de policía de México.


9. Cronograma


Actividad

2010

2011 2012 2013

9

10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8

Proyecto de tesis doctoral

Entrega del proyecto de tesis

x

Defensa del proyecto de tesis

x

Revisión, corrección y ajuste

x x x

Marco teórico

Revisión bibliográfica

x x x x

Construcción del marco teórico

x x x

Entrega de avance

x

Operativización conceptual

Selección de variables

x x

Definición conceptual

x x

Definición operativa

x x

Plan metodológico

Estrategia de investigación

x x

Diseño instrumentos de medición

x x x

Ensayo instrumentos de medición

x x x

Trabajo de campo

Recolección de datos

x x x x x x

Codificación de datos

x x x x x

Análisis de datos

x x x x x

Presentación de resultados

Contrastación de hipótesis

x x x

Informe de resultados

x x x

Entrega del informe de resultados

x

Informe final de tesis doctoral

Redacción del borrador final

x x x x

Revisión, corrección y ajuste

x x x

Entrega de la versión final

x


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Índice de gráficos Gráfico 0.1 Elementos básicos del proyecto de investigación doctoral. Gráfico 2.1 Organigrama de la Policía Federal Preventiva de México. Gráfico 2.2 Categorías jerárquicas de la Policía Federal Preventiva de México. Gráfico 4.1 La estructura sigue a la estrategia. Gráfico 4.2 Alineación organizativa. Gráfico 4.3 La relación cultura-estrategia. Gráfico 6.1 Representación gráfica del modelo teórico.

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