ESTRATEGIA Y PLAN CARLOS MATUS 17GSTN_Matus_2_Unidad_4.pdf

8/12/2019 ESTRATEGIA Y PLAN CARLOS MATUS 17GSTN_Matus_2_Unidad_4.pdf

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ESTRATEGIA Y PLAN

Carlos Matus


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consenso alrededor de los problemas bsicos que aquejaban al desarrollo de los pases latinoamericanos 1.Precisamente en estos estudios se realizaron las primeras experiencias de anlisis y aplicacin de tcnicas deproyecciones a largo plazo. En su diseo y carcter influa fundamentalmente el comportamiento del sectorexterno, que por entonces apareci como el factor determinante del subdesarrollo. Sea como fuere, eldiagnstico y las proyecciones globales de las economas constituan otros tantos centros analticos, elprimero para identificar los obstculos y las segundas para captar los efectos de su persistencia o programaroportunamente su eliminacin. Por esclarecer los problemas y poner de manifiesto las potencialidades de

desarrollo de la regin, dichos estudios constituyeron un definido avance en el pensamiento latinoamericano,contribuyendo por otra parte a darle personalidad.

En sus comienzos, el esbozo de una teora del desarrollo y del subdesarrollo permiti fijar, en algunamedida, los fines que se pretenda alcanzar a travs del sistema de proyecciones concebido, que recibi elnombre de plan. En la formulacin de esos primeros planes de desarrollo se abordaba de modo msintegral y directo el problema mismo del desarrollo, es decir, se abarcaba un campo ms amplio y almismotiempo ms profundo.

Como todo primer esfuerzo, se advierten las debilidades de lo nuevo, pero de todas maneras sin losvicios posteriores cuando por momentos lo formal se sobrepuso a lo sustantivo y lo supuestamente operativoa lo esencial. El primer plan decenal de Bolivia, por ejemplo, constituy un anlisis notable y penetrantesobre la realidad y las perspectivas de desarrollo de ese pas a la par que abri un camino al pensamiento y,en ese sentido, dej una huella. La mayor crtica que se le hizo, en especial por parte de economistas derganos financieros, consisti en sealar que no contena proyectos bien estudiados, listos para su ejecucin.Ese fue el comienzo de una actitud instrumental y quizs tambin del ocaso de la planificacin hasta estosltimos aos, cuando pugna otra vez por revitalizarse. De este modo un comienzo auspicioso fue perturbadopor ataques y crticas no siempre profundas ni pertinentes, y de este modo se allan el camino que permitisustituirla exploracin del futuro a largo plazo por la fase ms opaca de los planes bienales. Con este cambiotctico se perdieron las ventajas que brindaban la penetracin y profundidad a largo plazo, sin que lasmismas se viesen compensadas por un aumento de la operatividad. No pareca se el camino ms adecuadopara transformar un comienzo de exploracin del futuro en un mtodo de gobierno; la historia de lasconferencias internacionales registra discusiones donde errneamente parecen oponerse el largo y el cortoplazo. Las ideas perdieron sustancia, y se abri una brecha al formalismo cuantitativo; la atencin recaysobre lo aparentemente operativo ms que sobre la planificacin como instrumento de accin y de gobierno.

De todas maneras, con lo que se lleva dicho en modo alguno se pretende agotar un diagnstico de lacrisis de la planificacin; el asunto es mucho ms complejo, como se advertir a medida que se avance en elestudio del problema.

El funcionamiento de los primeros sistemas nacionales de planificacin no se caracteriz por laaplicacin de procedimientos previamente elaborados, sino por la creacin misma de un mtodo quepretenda abarcar tanto la realidad como los instrumentos conceptuales para captarla. Las limitacionesiniciales despus fueron parcialmente superadas cuando pudieron incorporarse nuevos aportes metodolgicoscomo resultado de renovadas confrontaciones con la realidad. As un mtodo de proyecciones se fuetransformando progresivamente en un mtodo de planificacin, proceso que an sigue abierto.

Paralelamente ocurran hechos que afectaban el cuadro dentro del cual haba empezado a operar laplanificacin en Amrica Latina. El consenso obtenido en torno a la necesidad de realizar algunos cambiosestructurales en estos pases como medio para alcanzar ciertas metas de desarrollo, pareci extenderse al

ambiente poltico latinoamericano y alcanz su expresin en las recomendaciones contenidas en la Carta dePunta del Este, cuyo texto afirma la necesidad de impulsar reformas y alienta la formulacin de planes dedesarrollo.

Las primeras incursiones en el campo de la planificacin debieron superar todos los problemas quesurgan de las limitaciones existentes en punto a recursos humanos, sistemas estadsticos, escasa experienciay falta de canales adecuados que permitieran dialogar con la administracin y los sectores productivos. Noobstante, casi todas las oficinas de planificacin de los pases del Continente elaboraron planes de desarrollode calidad diversa en los cuales se trataron de concretar, en lo posible, proposiciones para el cambio.

Mientras tanto, la coyuntura externa, aparentemente favorable al comienzo a las reformasestructurales, se haba modificado tanto en el campo internacional como en el poltico interno de los diversos

1 Vanse los documentos preparados por la CEPAL, acerca de varios pases latinoamericanos en su serie Anlisis yproyecciones del desarrollo econmico.


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Estados. Los planes no siempre fueron aprobados o cuando lo fueron slo lo eran formalmente, y, en elmejor de los casos, su ejecucin fue incompleta.

Los acontecimientos mencionados llevaron a pensar que quizs no haba sido correctamenteevaluada la viabilidad sociopoltica para realizar las mencionadas reformas, o que los grupos que lasimpulsaban no haban alcanzado la capacidad material para transformar esa oportunidad en una coyunturade accin. Parte, por lo menos, de una responsabilidad parece recaer sobre los planificadores, quienes alparecer no siempre estuvieron a la altura de las necesidades.

A medida que los planes no se llevaban a la prctica en su totalidad, la planificacin fue quedandoaislada; y, en muchos pases, desvinculada del quehacer poltico, salvo donde hubo dirigentes de muchagravitacin al frente de esos organismos. En los dems casos, los problemas ms importantes del desarrollofueron definindose, como antes, fuerade las oficinas de planificacin. Parecera, por consiguiente, que enAmrica Latina este esfuerzo no hubiese dado frutos proporcionados a las expectativas creadas. Tales efectoshan suscitado una impresin de crisis de la planificacin que aconseja un examen total de lascircunstancias que rodean el proceso, para determinar, por un lado, si ella es de carcter general o slo afectaa ciertos pases, y por otro, si los principales factores determinantes son exgenos o intrnsecos al conceptode planificacin aplicado.

3. Velocidad y direccin en el proceso de desarroll o.

An corriendo el riesgo de simplificar en exceso, conviene caracterizar las preocupaciones centralesque antes impulsaban, y lo hacen ahora, la poltica de desarrollo imprimiendo un sello particular al procesode planificacin. La dcada de los aos 50 muestra una cierta solidaridad entre tcnicos e intelectuales entorno al problema de la velocidad del crecimiento. Durante esa etapa se admita que para superar elsubdesarrollo era necesario crecer ms rpidamente porque, en ltima instancia, slo la aceleracin delcrecimiento permitir acortar distancias con los pases desarrollados. Entonces tal pensamiento se convirtien algo ms que una tesis: fue una idea-fuerza; y como tal, no slo encontr terreno abonado entre losplanificadores y economistas, sino tambin en el mundo intelectual latinoamericano en general, en lajuventud universitaria, en la nueva clase industrial y en numerosos grupos sociales. Las categoras de anlisisy de programacin que surgen reflejan las particularidades de ese momento histrico. El concepto deestrangulamiento, por ejemplo, hasta grficamente apunta a la disminucin de la velocidad a causa de la

estrechez de un paso. As, la importancia que cobr el concepto de trminos de intercambio se relacionacon el argumento que sustenta una tendencia congnita al estrangulamiento del comercio externo; las formasde entender y explicar las perspectivas de desarrollo popularizado por el modelo de Domar cuyas categorasprincipales son la relacin producto-capital y el coeficiente de inversin, el hbito de correlacionarcoeficientes y variables con el ritmo de crecimiento, etc., constituyen algunos signos de esta preocupacinpor la velocidad como eje central del problema. Aunque en algunos casos se hayan subrayado tambinfactores estructurales o cualitativos, no por ello podr negase que la velocidad del crecimiento constituye encierto modo el signo de los aos 50; y no debe verse en ste un pecado tecnocrtico. Fue una etapa deldesarrollo del pensamiento y un gran avance, cuya trascendencia an no podemos valorar suficientemente, nijuzgar en todas sus consecuencias. Quienes pretenden sostener hoy, sin sentido histrico, que ese enfoquefue mecnico emiten un juicio retrospectivo, cuya legitimidad mal puede esgrimirse a posteriori, quince aosdespus. Ya se explic el valor que tuvieron esos primeros pasos en el campo de las ideas sobre el desarrollo

y su influencia sobre toda una generacin de latinoamericanos. El despertar del pensamiento latinoamericanosobre el desarrollo parece haberse dado en torno a la idea de velocidad e insuficiencia en el crecimiento, sinque este criterio signifique que se haya hecho justicia plena a los precursores, cuyos conceptos parecen habersido ms abarcados y matizados. Cuando se seala a la velocidad del crecimiento como centro depreocupacin slo se expresa que los numerosos problemas que encontraba el desarrollo en ese momentofueron examinados principalmente como obstculos a la velocidad; as, por ejemplo, el influyente documentoAnlisis y proyecciones del desarrollo econmico: Introduccin a la tcnica de programacin,publicado en1955 por la CEPAL, define el plan como un programa que responde a una idea simple: acrecentar y ordenarjuiciosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir ms fuerza y regularidad al crecimiento de unpas2. De esas palabras se desprende que el objeto del programa es la velocidad del crecimiento, impresininicial que se acenta a lo largo de todo el documento. Tal preocupacin simboliza toda una etapa en lamanera de entender el subdesarrollo, y los intelectuales del Continente se manifestaron ampliamente

2E/CN. 12/363 (publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: 55.II.G.2), p.7.


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solidarios con ella. Por momentos, hasta podra creerse que, en algn sentido, la fuerza de la idea algo debe ala simplificacin de que fue objeto.

El concepto de direccin del proceso de desarrollo implica la definicin de un proyecto social, que asu vez supone una estructura de relaciones de poder, un sistema bsico de decisiones, un patrn de relacionessociales de produccin que caracterizan la sociedad que se busca construir o se pretende alcanzar. Estasdefiniciones se traducen, a su vez, en estructuras de propiedad-distribucin, producto-consumo, tecnolgicas,fsico-espaciales del sistema, etc., que guardan una coherencia con el proyecto social propuesto.

El cambio de direccinsupone redefinir o cambiar el proyecto social en ejecucin y, naturalmente,algunas reformas de estructura planteadas al margen del cuadro coherente de un proyecto social noconstituyen un encaramiento directo del problema de la direccin del proceso de desarrollo.

Ahora bien, si velocidad y direccin son conceptos que metodolgicamente pueden separarse, en loshechos estn estrechamente asociados. Puesto que el crecimiento tiene una velocidad, sta apunta hacia unacierta direccin. Supngase que alguien al despertar se encuentra en un tren que va en direccin al Norte ypiensa consciente o inconscientemente que ese es el nico viaje que puede emprender; su nica preocupacinen ese caso es buscar la forma de llegar ms rpido. Su inquietud intelectual se vuelca al problema dedescubrir las causas de la lentitud y, en esa bsqueda, puede encontrar varios tipos de obstculosestructurales. Sin embargo, el analista condicionado por una sola va y una sola estacin como meta, slover all obstculos a la velocidad. No se pregunta: Por qu voy al Norte?, porque ese interrogante suponeconocer no ignorar que existe un Sur, un Este y un Oeste. En efecto, ese viajero camina en una direccin,pero no la ha elegido. Mientras no descienda del tren y tome otro hacia una estacin diferente, supreocupacin ser mejorar las condiciones del viaje emprendido. En ese caso, la reforma agraria, para dar unejemplo, no es el paso o parte de una etapa hacia el cambio de un sistema social, es la forma de modernizarel campo, utilizar mejor la tierra, elevar el ingreso del campesino, dinamizar la economa, etc.; es la forma deotorgar eficiencia al sistema, de perfeccionarlo, pero no cambiarlo. Otro ejemplo tambin podra serilustrativo: la redistribucin del ingreso. Esta redistribucin dentro del criterio de velocidad constituye unproblema de justicia social y de ampliacin del mercado, y se cree que se alcanzar ese objetivo mediante lareforma agraria, la tributacin progresiva, etc.. Ms an, en varios estudios se plantea como un instrumentopara restarle ingresos a los grupos altos, para aumentar la capitalizacin o drsela a los estratos bajos. Perodnde est la redistribucin del ingreso como la consecuencia natural de nuevas relaciones sociales deproduccin?

Las reformas de estructura y la redistribucin del ingreso son temas abordados por los planes y losasuntos tericos de los planificadores, pero fueron tratados bajo un prisma determinado: mejorar lasconsecuencias del sistema social, no cambiarlo. La escasa preocupacin por la direccin del proceso quedaadems demostrada por el hecho que generalmente se ignoran problemas tales como sistemas de decisiones,la estructura de poder y las relaciones sociales de produccin. Sin embargo, nadie puede sostener que elproceso de desarrollo es independiente de quienes controlan el sistema financiero, el comercio exterior, losrecursos bsicos de un pas, los centros principales de produccin, las relaciones empresario-trabajador, elsistema de propiedad, etc.. En sntesis, el capitalismo industrial no es el nico camino, y el examen crtico dela direccin del proceso de desarrollo slo aparece cuando se tiene el coraje de admitir que existen variasdirecciones y se aprende a distinguir lo adjetivo de lo sustantivo de un sistema social.

La direccin u orientacin del desarrollo qued implcita o indefinida en las experiencias deplanificacin. Los primeros aos de la dcada del 50 destacan, a su vez, la sustitucin de importaciones y la

industrializacin como un punto de apoyo para lograr esa mayor velocidad; en esa poca se propugnaba laindustrializacin latinoamericana, es decir, de la periferia frente al centro. Esta posicin tuvo dosconsecuencias principales: por un lado, el enfrentamiento intelectual de los voceros de la periferia con los delcentro en defensa de la industrializacin estimul una fuerte solidaridad nacional y latinoamericana ypromovi al mismo tiempo un prestigio creciente del rgano regional pensante que racionalizaba una polticaen plena aplicacin por la fuerza de los hechos; por otra parte, al poner la programacin al servicio de lasustitucin de importaciones, y de otros factores, a la vez que la estructura con las categoras de anlisispropias del tema, origin un mtodo que en otras circunstancias no habra encontrado orientacionescoincidentes con el consenso general.

Sin embargo, las esperanzas cifradas en el proceso de industrializacin sustitutivo no se concretaroncon la intensidad ni con los efectos esperados, pues no arrastraron todo el sistema econmico y sus efectosquedaron concentrados. La poblacin se desplaz desde el campo hacia las ciudades, pero slo en mnima

parte encontr ocupacin industrial. Se acentu la marginalidad. La irradiacin de los centros industriales fueinsuficiente y no contagi al resto de cada pas; por consiguiente las economas tendieron a buscar unadinmica dentro de su propia esfera modernizada y no en la potencialidad del mercado y de las masas y reas


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postergadas. Para explorar crticamente las fuentes dinmicas del proceso, adquiere entonces sentido ladistincin entro los sectores moderno y no moderno. Pudo percibirse que un mayor ritmo de desarrollono eliminaba necesariamente el subempleo ni el desempleo y tampoco haca menos dependientes laseconomas latinoamericanas. Todo esto permiti que se fuese perfilando con creciente validez el conceptopatrn de desarrollo y que se haya tratado de penetrar ms profundamente en las races polticas y socialesdel proceso, atribuyendo mayor importancia a los aspectos culturales y tecnolgicos. Ya no se acepta comoincontrovertible que la imagen que otorga sentido a la velocidad sea la sociedad industrial.

Aceleracin hacia adnde? Tal es la cuestin que parece plantearse en forma cada vez ms precisadurante el ltimo quinquenio; y a ello contribuyeron la propia autocrtica de las sociedades desarrolladas, lasdesesperanzas en la lucha contra el subdesarrollo, las aportaciones de socilogos y politlogos que insertaronnuevas categoras de anlisis dependencia, marginalidad, estrategia, etc.-, y la extraordinaria relevancia queha adquirido en la juventud la crtica contra la sociedad vigente. En suma, la preocupacin del momento noes la velocidad sino la direccin del desarrollo.

Desde luego aqu no se trata de oponer ambos conceptos; sino subrayar que la direccin del procesorequiere ms pensamiento crtico e imaginacin que la velocidad, pues de otra forma se corre el riesgo desacrificar la direccin en beneficio de la tasa de crecimiento. Los economistas y planificadores se fueronaproximando cautamente al tema y desde hace tiempo comenzaron a destacar, con ms relevancia que antes,las reformas de estructura, la redistribucin del ingreso, etc., superando gradualmente las ideas que lasconceban slo como obstculos a la velocidad, y trataron de darles un sentido que no necesariamente debacoincidir con el de los pases industrializados. En esta fase, los grupos intelectuales y polticos de ms visinde Amrica Latina parecen haberse adelantado a los planificadores y economistas. La solidaridad entreplanificadores e intelectuales desapareci; la juventud universitaria, por ejemplo, comenz a criticar elmecanismo tecnocrtico de los planificadores, y as desapareci el consenso general en torno de una polticade desarrollo que se pretenda era equivalente a la de sustitucin de importaciones. Los nuevosplanteamientos, si bien mantienen y acentan factores de enfrentamiento entre el centro y la periferia,tambin abren una gran brecha en el frente interno de cada pas. Las reformas estructurales ya no sonelementos que facilitan la solidaridad interna, sino, por el contrario, agudizan enfrentamientos. Esa es la grandiferencia con el perodo de auge del modelo de sustitucin de importaciones. Como se ver ms adelante,durante esta difcil fase del desarrollo latinoamericano, la planificacin que se incorpora con su instrumentalterico sufre las consecuencias de esa falta de orientacin precisa. Esto explica tambin que, en muchos

casos, los planificadores se hayan relegado a un plano pragmtico junto a la burocracia pblica; pero sin queambos grupos, y por las razones que se exponen ms adelante, se hayan identificado en la prctica de unaconduccin del proceso de desarrollo. Muchas de las discrepancias que hay se aprecian entre economistaslatinoamericanos podran rastrearse en las huellas que dej en ellos la formacin intelectual propia de cadauna de esas etapas. De todas maneras parece un hecho comprobado que la teora del subdesarrollo y laplanificacin no pudieron elaborar oportunamente nuevas categoras de anlisis que fuesen satisfactoriaspara la nueva realidad histrica, y ello limit an ms sus posibilidades de xito.

4. Otros aspectos del marco histrico en que surgi la plani fi cacin.

Llegados a este punto parece conveniente recordar que, a nuestro juicio, en Amrica Latina laplanificacin surge ms que como un mtodo de accin, como un procedimiento de anlisis acerca de la

urgencia, perspectiva y consecuencias del proceso de industrializacin, percibido a travs de la sustitucin deimportaciones. En efecto, sus principales categoras de anlisis responden originalmente a la necesidad deenfrentar la industrializacin y la sustitucin de importaciones; las dems categoras analticas quedanarticuladas por sus vinculaciones con la aplicacin y el financiamiento de una tasa ms acelerada dedesarrollo.

De ah que durante las primeras etapas predomine un criterio de proyecciones a mediano o a largoplazo de lo econmico, ms que un concepto amplio de accin de gobierno; y este hecho tuvo diversasconsecuencias sobre los procesos de la planificacin en Amrica Latina. La planificacin, tal cual hoy laconocemos, surge como un posible mtodo para abordar los problemas que presentaba el patrnpredominante y vigente de desarrollo: el de la sustitucin de importaciones. Cada momento histrico influyesobre las formas de pensamiento y stas, a su vez, estructuran las categoras de anlisis de los mtodos deaccin correspondientes; as lo demuestra la sociologa del conocimiento. En este caso parece evidente que la

toma de conciencia sobre el significado del retraso frente al mundo desarrollado y las teorizaciones sobre lastendencias congnitas al desequilibrio del comercio exterior, junto a las aspiraciones de superar la etapaagraria para ingresar a la fase de industrializacin, constituyeron estmulos para la reflexin en torno a esos


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problemas. Vale decir que los conceptos por entonces elaborados son, en cierto sentido, argumentos ypruebas que refuerzan la necesidad de sustituir importaciones para industrializarse y crecer ms rpido ytambin sientan las bases de un instrumento permanente de previsin y toma de decisiones coherentes con elpensamiento ya explicado.

La planificacin adopta en consecuencia categoras de anlisis inherentes a esas formas depensamiento. El concepto de sector econmico resulta assatisfactorio ysuficientepara mostrar la mayorparticipacin que debera tomar la industria frente a la agricultura, por consiguiente, no parecen necesarias

otras categoras conceptuales. La idea misma de plan poda en ese momento obtener quizs menosdifcilmente que ahora la solidaridad de los principales grupos sociales ante una poltica de mayorcrecimiento, industrializacin y sustitucin de importaciones. Expresiones tales como proyeccin,neutralidad de la programacin, capacidad para importar, poder de compra de las exportaciones,coeficiente de inversin y de ahorro, tasa de crecimiento, relacin producto-capital, grado deindustrializacin, insuficiencia dinmica, brecha, insumo-producto, etc., estn relacionados con elproblema de programar coherentemente un mayor ritmo de crecimiento y una mayor participacin de laindustria mediante la sustitucin de importaciones. Esa realidad metodolgica en el plano de las categorasde anlisis es perfectamente coherente con la preponderancia sustantiva que tales temas tuvieron en losprimeros planes de desarrollo. Desde otro ngulo tambin podra decirse que la modelstica de laplanificacin tena en ese momento plena coherencia con los temas que abordaba la poltica de desarrollo.

Sin que necesariamente sean opuestas o contradictorias con las anteriores, otras categoras perfiladasen los ltimos aos tales como las de sector moderno y sector no moderno, estrategia, modeloconsumista, patrn o estilo de desarrollo, crecimiento por diversificacin, crecimiento porampliacin, saturacin rural, desarrollo horizontal y vertical, marginalidad, grado de dependencia,imagen-objetivo, etc. parecen reflejar mejor una aproximacin al tema de la direccin del proceso dedesarrollo, aunque tambin pueden considerrselas un producto de la crtica a los aspectos cualitativos delmodelo vigente.

Entre ambas listas de conceptos hay otros como redistribucin del ingreso, reformas deestructura, etc., que si bien fueron en gran medida el resultado de una preocupacin por corregir elmodelo a la sazn admitido, quedaron no obstante como preocupaciones parciales que no alcanzaban aconformar una crtica integral de la forma de abordar el desarrollo y el subdesarrollo.

El objeto de estas reflexiones es sealar que cada etapa del proceso social procura definir categoras

de anlisis apropiadas, y el mtodo de planificacin no puede escapar a ello. Por eso, cuando se debilita lafase de sustitucin de importaciones, las primeras categoras de anlisis que caracterizan el mtodo deplanificacin pierden coherencia con la nueva realidad cuyos planes deba abordar. Queda as planteada unadisyuntiva: o la planificacin se enriquece con nuevos conceptos analticos para responder a la cambianterealidad, o se desfigura la realidad para adaptarla a las antiguas categoras.

Ms an, la planificacin no puede operar sin una poltica de desarrollo definida y aceptada. Ladeclinacin de la sustitucin de importaciones como modelo abre paso a una etapa caracterizada por unafalta de definiciones y orientaciones. El plan ya no encuentra fcilmente una idea-fuerza a la cual servir.

Esto explica que parte importante de los problemas actuales de la planificacin en Amrica Latina sedeban a la falta de un nuevo patrn de desarrollo que renueve la dinmica casi agotada de la sustitucin deimportaciones, y reclamen por tanto nuevos mtodos de planificacin. Frente a una realidad distinta no surgecomo respuesta una nueva poltica de desarrollo; de aqu que la planificacin pierda parte de su eficacia

como mtodo al servicio de objetivos claros.Por otra parte, la madurez en el empleo de la planificacin no siempre coincide con el auge delmodelo de desarrollo para el cual se fue diseando progresivamente; en otras palabras, la planificacinavanza y se fortalece precisamente cuando empieza a declinar y agotarse el modelo de sustitucin nacionalde importaciones. La planificacin aparece pues tardamente para disciplinar el proceso de sustitucin deimportaciones y prematuramente para servir a un nuevo modelo viable de desarrollo an no definido conprecisin. A su vez, como la planificacin est influida desde sus orgenes por un marcado inters por lainvestigacin, anlisis y perspectivas bajo la forma de proyecciones, su transformacin, al contacto con larealidad, en un mtodo de accin programada y en una forma de administracin, tena que requerir un lentoproceso de maduracin. Por ello, se hace ahora necesario volver a examinar sus concepciones tanto enfuncin de las experiencias recogidas como de los diferentes requisitos que puedan plantearle nuevospatrones de desarrollo.

Estos factores, sumados a las limitaciones humanas propias de los planificadores y a las coyunturaseconmicas nacionales e internacionales, constituyen parte no desdeable de una explicacin sumaria de losobstculos que encuentra la planificacin para consolidarse como mtodo de gobierno. La prdida de


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contenido sustantivo de los planes tiene su explicacin lgica en la falta de definicin de nuevos patrones dedesarrollo y ello facilita el advenimiento de otra etapa, la de los planes bienales. El aislamiento perceptibleentre los rganos de planificacin y los de decisin poltica en parte puede atribuirse a sus orgenespredominantemente influidos por una filosofa de anlisis e investigacin, y la debilidad de los mecanismosoperativos de los planes, una consecuencia directa del tiempo que necesitaron las oficinas de planificacinpara que su labor madurara hasta transformarse, lentamente, en un mtodo de accin, aunque incompleto. Elaislamiento de los planificadores del nivel poltico est relacionado a su vez con la visin parcial y

restringida del proceso social a que son proclives y con la etapa de transicin que vive Amrica Latina, en laque se agota un patrn de desarrollo sin que se perciban todava claramente las alternativas para sustituirlo.Ni los economistas y planificadores han aportado an los elementos necesarios para una redefinicin de losobjetivos bsicos durante las etapas siguientes del proceso de desarrollo, como as tampoco los grupossociales han podido pronunciarse con suficiente fundamento sobre ellos. La falta de consenso en buena partees producto de la confusin existente sobre la direccin que debe tomar el proceso de desarrollo y de laindefinicin natural sobre el carcter de los primeros eslabones de la trayectoria que apuntan en ese caminoincierto. La llamada crisis de la planificacin, en suma, no es ms que un subproducto de la crisis deldesarrollo latinoamericano. Esta ltima es en gran parte la consecuencia de condiciones materiales, perotambin est determinada por la crisis del pensamiento que no puede alimentar fuerzas que contrarresten esascondiciones materiales.

5. Refl exiones a medio camino.

El anlisis precedente parece sugerir que las dificultades encontradas hasta ahora para elfuncionamiento de la planificacin en los pases latinoamericanos pueden referirse de alguna manera alcontenido mismo del plan en su relacin con el medio. Sin embargo, si ste expresa una racionalizacin dela realidad que se despreocupa de los caminos, no podra explicarse, como aqu se hizo, la crisis de laplanificacin por la crisis del desarrollo. Cmo comprender entonces la debilidad de la planificacin cuandosta no se identifica con cambios de estructura? Sobre el punto se volver ms adelante. Volviendo ahora a laplanificacin comprometida, parecer obvio que no podra ser til y eficaz sin una poltica definida paralograrlo. El problema esencial, sin embargo, no es posibilitar la planificacin, sino vincularla a fineslegtimos y trascendentes. Al servicio de qu fines debe estar la planificacin? Deben adoptarse slo

aquellos que admite la poltica de desarrollo oficial? Qu tipo de planificacin es compatible con el carcterde las economas latinoamericanas? Cules son los mbitos especficos del proceso de planificacin ycules los propsitos de la planificacin en Amrica Latina: introducir reformas en el sistema social osolamente prever el futuro? Qu tipo de planificacin es posible en esto pases: la impuesta desde arriba oalguna otra que implique participacin popular? Qu papel debe asumir el planificador en el sistema:promotor de reformas o intrprete de las que el sistema social admite?

Una respuesta elemental consistira en disociar el plano poltico y suponer que cada una de esasesferas, aisladamente, tiene sus propias responsabilidades. De esta manera, los planificadores cumpliran suresponsabilidad sealando la necesidad de determinados cambios. Los polticos, por su parte, expertos en elarte de lo posible, y representantes de grupos sociales con intereses contrapuestos, aceptaran, rechazarano modificaran las propuestas tcnicas.

Adems sera ingenuo pensar que la planificacin puede modificar las condiciones que representan

precisamente un gran obstculo para el desarrollo. Aunque ello sea verdad hasta cierto punto, admitirlopodra llevarnos a la conclusin simple y fatalista que nada sustancial puede modificarse mientras no sealteren dichas condiciones. Si se admite este razonamiento quedaran drsticamente disociadas lascondiciones para el cambio de los cambios mismos, pues las primeras seran un requisito de los segundos.Quedara abierto as un verdadero crculo vicioso que es consecuencia inevitable de la separacin artificial delos planos tcnico y poltico. Acaso no existen acontecimientos que abren paso y crean condiciones paraotros cambios ms sustanciales? Por consiguiente resulta peligroso aceptar la separacin absoluta de lasesferas tcnica y poltica, pues hara depender el plan, cuya nota fundamental es la modificacin conscientede un proceso, de las condiciones polticas propicias al cambio, que emergeran del curso natural del proceso.No cabe, pues, seguir el camino fcil de adaptar la planificacin a las condiciones del momento. Elverdadero problema consiste en alcanzar una sntesis creativa entre el anlisis poltico y el anlisiseconmico; tal sntesis es indispensable para que la planificacin sirva eficazmente a una poltica de

desarrollo. Y para que sea posible, el anlisis econmico debe enriquecerse con nuevas categoras deanlisis, tarea tan compleja como necesaria.


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6. Coyuntur a dinmica y Poltica construi da.

Aunque al lector no siempre le resulta grato el empleo de nuevos trminos, su utilidad en este casonos parece innegable. A esta altura del anlisis el mejor entendimiento del texto exige un par de conceptos:coyuntura dinmica y poltica construida, que definen otros tantos aspectos diferenciados del procesosocial. Como primera aproximacin, podramos decir que la coyuntura dinmica es la fuerza que surge dela realidad y se impone a los hombres; en cambio, la poltica construida es un conjunto de ideas que los

hombres quieren imponer a la realidad. Quizs un ejemplo auxilie la compresin de ambos conceptos; as,cuando se aborda el estudio de un rea fsica, por ejemplo, un pas, una coyuntura dinmica puede ser unafuerza desatada desde fuera que abre perspectivas de crecimiento dinmico de la industria, sin que ningngrupo social nacional la haya formulado antes como proyecto ni considerado su viabilidad. Naturalmente,algunos grupos sociales podrn aprovechar esa coyuntura y racionalizarla intelectualmente a posteriori.

Una coyuntura dinmica, como categora, la expresan los hechos; en cambio, una polticaconstruida la ilustran las ideas, asentadas stas a su vez sobre una determinada teora o modelo. La primerase expresa necesariamente en la realidad fctica; la otra, en cambio, puede no encarnarse en la realidad yseguir siendo una construccin intelectual, sin trascender al otro plano; esto en modo alguno quiere significartampoco que las ideas perduren siempre en un plano ideal e insensible a influencias que las limiten oenriquezcan.

La coyuntura dinmica ms tarde o ms temprano alcanzar a racionalizarse intelectualmente; encambio, la poltica construida slo virtualmente puede encarnarse sobre la realidad, transformndola ytambin transformndose.

La sustitucin de importaciones fue una coyuntura dinmica y como tal se anticip a suformulacin intelectual; o expresado de otro modo: un desajuste del sistema falta de abastecimientoexterno- necesariamente deba estimular las reacciones de la oferta nacional, constituyndose en una especiede elemento cataltico en el medio conmovido por la gran crisis mundial del comercio exterior. Para laempresa, sustituir importaciones no se plante como una opcin, sino como el nico camino desupervivencia (la viabilidad y la inexistencia de alternativas, es decir, la inevitabilidad caracterizangeneralmente el proceso de una coyuntura dinmica). En este caso, la dinmica estaba en el sistema, tenaexistencia material, no haba sido construida fuera de l ni era exclusivamente un diseo instrumental.

Ahora bien, el propsito de todo plan es superar una inercia o rectificar el rumbo del proceso, lo que

supone cierto control del proceso social; este control se realiza por una accin concentrada sobre un centrodinmico latente o potencial, o estimulando un centro dinmico en plena gestacin. La poltica econmica,por ejemplo, puede convertir en realidad elementos latentes, reforzar o modificar un rumbo, es decir, puedems fcilmente disciplinaruna coyuntura dinmica. En cambio, mucho ms complejo resulta injertarunnuevo elemento motriz en el sistema, porque la dinmica del desarrollo en un sistema de mercado no sueleser preponderantemente construida, sino vital a la forma de evolucin, interna y externa, de un momentohistrico. No toda poltica construida puede llegar a ser vital, y ello no es slo una cuestin de polticaeconmica instrumental, sino algo que slo puede ser esclarecido mediante el anlisis integrado de lasociedad.

Cuando fue formulada la poltica de sustitucin de importaciones se adhiri a un proceso en marcha,y, en consecuencia, pudo concebrsela como una coyuntura dinmica generada por el mismo proceso derelacin dependiente entre periferia y centro. Este proceso social identific el centro motor y lo puso en

marcha. La teora, por su parte, al explicar la importancia y perspectivas del fenmeno para el desarrollolatinoamericano, facilit su encauzamiento y el desarrollo ms satisfactorio de sus fuerzas potenciales. Enotras palabras, justific conceptualmente una realidad existente.

Cuando la planificacin sirve a una coyuntura dinmica, su principal problema est resueltoporque la formulacin intelectualno slo coincide necesariamente con un proceso material, sino que esteltimoprecedeal primero. A su vez, la coyuntura dinmica goza de ordinario de suficiente consenso, estoes, no predominan conflictos.

La poltica construida, en cambio, aunque sea viable,no es inevitable, y puede ser conflictiva paralos grupos sociales en pugna, porque al partir de un juicio racional no puede menos de oponerse a unairracionalidad material vigente. Las reformas de estructura y la integracin econmica son proyectos depolticas construidas, mientras que la sustitucin de importaciones y la exportacin de recursos naturales yprimarios, cada una en su momento, fueron coyunturas dinmicas. Esta distincin es esencialmente

temporal, porque en un determinado momento histrico lo que es simplemente una poltica construida puedeen otras etapas transformarse en coyuntura dinmica, a cuya generacin pueden contribuir tanto evolucionessociales imprevistas como las huellas acumuladas de su implantacin fracasada como poltica construida.


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En rigor, la tarea normal de la planificacin es la poltica construida, de donde su complejidad aveces es frustrante. La gran coyuntura dinmica es slo una alteracin, un momento discontinuo, de unproceso caracterizado por la continuidad permanente de tensiones dinmicas de menor entidad. Recurdeseque la planificacin en Amrica Latina nace al trmino de una coyuntura dinmica y adquiere madurezdurante la fase de una poltica construida, aunque sta no haya sido claramente definida.

Pero el problema es ms complejo an y apunta a la necesidad de esclarecer los elementos queacompaan la gnesis de una coyuntura motriz a fin de responder a preguntas como las siguientes: Puedeconstruirse una coyuntura dinmica? es decir, puede disearse una poltica construida con lascaractersticas esenciales de aqulla? y cules son esas caractersticas esenciales? Una coyunturadinmica puede ser generada por una masa crtica de accin estatal?

Enprimer lugar, la planificacin de una coyuntura dinmica se alimenta de las propias fuerzas delsistema y encauza una tensin ya desatada. En segundo lugar, la coyuntura dinmica se genera en undesequilibrio que puede tomar la forma de una necesidad bruscamente insatisfecha o de una alteracinsignificativa en la estructura econmico-social. (En el caso de sustitucin de importaciones es laimposibilidad de abastecimiento externo; en el modelo de crecimiento hacia fuera la fuerte desproporcinentre la demanda externa y la interna). En tercer lugar,la coyuntura dinmica no permite opciones, pues larespuestas que desata tienen un sentido nico.

Para apreciar la potencia liberada por estos desajustes, basta recordar que, a pesar del carcteresquilmante que para Amrica Latina tuvo el crecimiento hacia fuera, de todas maneras constituy sumotor de desarrollo desde la independencia hasta la gran crisis, y que a su vez, esta ltima explica el impulsohacia la industrializacin. Ms adelante se intentar analizar las condiciones necesarias para que unapoltica construida responda a las caractersticas sealadas; por ahora, lo que interesa como explicacinadicional de las dificultades de la planificacin es que una poltica construida puede erigirse en el vaco,sin relacin con el curso de la historia ni con las fuerzas sociales que la impulsa. Por definicin, la coyunturadinmica es siempre esencial, mientras que la poltica construida puede no serlo por basarse slo en lacoherencia y el sentido idealistas. Ms an, una coyuntura dinmica puede suscitar tensiones opuestas a ladireccin y la velocidad del proceso de desarrollo que deseara promover la planificacin. Algo de estoparece estar insinundose en la actitud de los pases ms grandes de la regin a medida que adquiere vigenciael modelo de crecimiento por diversificacin 3. Sin que nadie haya elaborado conceptualmente antes losalcances de ese proceso, parece cada vez ms notorio que los grandes centro urbanos han encontrado una

dinmica significativa en el rpido crecimiento del mercado del sector moderno y en su aceleradadiversificacin. Esta nueva coyuntura dinmica, ya insinuada en la realidad de los grandes paseslatinoamericanos, puede atribuirse tambin a los inevitables procesos que genera la estructuracentroperiferia. Mientras los Estados Unidos tuvieron una muy elevada tasa de crecimiento de la poblacin(2 por ciento anual entre 1800 y 1900), y el ingreso por habitante no llegaba a sobrepasar el promedio de 500dlares de fines de 19004, su dinmica natural de crecimiento est caracterizada por la penetracin de laindustria en el mercado de masas con una gama relativamente reducida de bienes. En cambio, cuando esemismo pas entra en la etapa de un lento crecimiento de la poblacin y un alto ingreso por habitante, cambiaprogresivamente su fuente de dinamismo orientndose hacia un modelo donde la oferta se anticipa ydiversifica cada vez ms con respecto a las necesidades y cobra extraordinaria importancia la asignacin derecursos para investigacin y defensa. Esa estructura industrial del centro impregna poco a poco las formasde desarrollo de las islas de modernidad de la periferia en lo que tiene de adaptable; el crecimiento por

diversificacin del consumo. Pero en el caso latinoamericano ese proceso es harto diferente; surge duranteuna etapa cuyas notas tpicas son un crecimiento de la poblacin muy intenso y un ingreso por habitantebajo, lo que lo convierte necesariamente en excluyente. No es del caso ahondar aqu sobre el origen yposibles consecuencias de esta nueva coyuntura dinmica que se insina; pero a los efectos que aqu interesa,bastar destacar que ella, como las otras dos, surge de las relaciones centroperiferia y constituye unejemplo demostrativo que las fuerzas que desata una coyuntura dinmica no siempre pueden coincidir con ladireccin que se desea imprimir al proceso de desarrollo.

Veamos ahora, siquiera someramente, las dificultades actuales de la planificacin y comparmoslascon las de la etapa de sustitucin de importaciones. En este ltimo caso, la planificacin serva y se sostenaen una coyuntura dinmica que impuls al proceso en el mismo sentido que la poltica de desarrollo

3Vase Carlos Matus, Reflexiones sobre una nueva estrategia latinoamericana de desarrollo, en Dos polmicas sobre

el desarrollo de Amrica Latina, ob. cit.4En el perodo 1800-1900, los Estados Unidos aumentaron su poblacin desde menos de 6 millones a acerca de 80millones de habitantes. A fines de 1900, el ingreso por habitante de ese pas era de 496 dlares a precios de 1929, lo queequivaldra muy aproximadamente a poco ms de 1.000 dlares de 1969.


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construida despus; racionaliz un proceso y no insisti sobre cambios de estructura. Ahora, por el contrario,en los pases medianos y pequeos slo perduran residuos de las fuerzas dinmicas de los dos modelosanteriores exportacin de bienes primarios y sustitucin de importaciones; y en el caso de los pases msgrandes advirtese la tendencia hacia una coyuntura dinmica claramente opuesta a una polticaconstruida que pretenda superar el carcter excluyente del modelo en curso. Para algunos, lo excluyente delmodelo podra superarse acentuando la preocupacin por la velocidaddel crecimiento; para otros, en cambio,la direccin del proceso no slo es ahora la cuestin fundamental, sino que el curso del proceso vigente est

creando las condiciones para que deje de ser una mera elaboracin intelectual y se convierta en preocupacinvital de la sociedad.

En sntesis, ahora la gran tarea de la planificacin consiste en el cambio, en el contexto de unapolt ica construida que, en algunos casos no encuentra coyunturas dinmicas que le sirvan de apoyo; y enotros, debe renovarse en pleno curso de gestacin de una nueva dinmica de crecimiento por diversificacinopuesta a sus fines. Tal es la complejidad esencial del proceso. En estas condiciones resulta ms importanteque nunca preguntarse cmo una poltica construida puede transformarse en esencial.

7. Proceso de desarr oll o y evolucin de la planif icacin.

Progresiva y aisladamente se han ido elaborando los elementos parciales que ahora conviene integrar

para dar un paso ms en este intento de interpretar los problemas de la planificacin latinoamericana. Por unlado, se han destacado dos fases en el proceso de desarrollo y en las experiencias de planificacin: laprimera, connotada por el proceso de sustitucin de importaciones, coincide con la boga de los programassectoriales y al final de ella con las primeras experiencias de planificacin a largo plazo; la segunda, con unpredominio de los aspectos aparentemente operativos de la planificacin y una notable desorientacin enmateria de polticas de desarrollo de ms largo alcance.

El cuadro I sistematiza el anlisis en ambos niveles. La primera fase se caracteriza por una coyunturadinmica que slo en parte y tardamente pudo admitir la planificacin; por el predominio del concepto develocidad de crecimiento como medio de superar el subdesarrollo; por un predominio del consenso social avarios niveles que hace coincidir a los intelectuales, los grupos polticos y sociales y los planificadores en loesencial del proceso de industrializacin; por un cambio en la relacin centroperiferia que genera unasolidaridad interna frente al centro, y por un Estado desarrollista que encuentra una tarea central de

extraordinaria importancia.Aunque siempre es arriesgado especular en el plano de la transposicin temporal de los hechoshistricos, a ttulo de hiptesis podra sostenerse que si la planificacin se hubiera adelantado quince aos yhubiera madurado en pleno auge del modelo de sustitucin de importaciones, su trayectoria habra sidodiferente. Que no es sta una vana especulacin lo veremos ms adelante, cuando nos refiramos a laexperiencia de la planificacin de Venezuela, nico pas al que se alude directamente en este trabajo. All,entre otras condiciones, la coyuntura dinmica de la sustitucin de importaciones se dio con bastante retrasoen comparacin con el resto de Amrica Latina y surgi como una poltica construida que adquiricarcter esencial. De manera que la transposicin histrica aqu aludida en forma abstracta tuvo lugar enalgunos pases de Amrica Latina y servir ms adelante para probar la validez de este diagnsticoexploratorio 5.

Coherentemente con lo anterior, durante esa fase la preocupacin por la velocidad responde a una

exigencia y concuerda con las categoras de anlisis que asume la planificacin. No hay divorcio entremtodo y realidad, ni entre la modelstica y el mtodo. Como el consenso entre los grupos socialespredominantes era previo a la formulacin intelectual de la poltica de sustitucin de importaciones, tampocopuede plantearse en forma significativa el problema de la viabilidad poltica ni la necesidad de integrar elanlisis poltico con el econmico. A este relativo consenso interno con respecto a la industrializacin, sesuma adems la solidaridad nacional que despierta cualquier poltica de enfrentamiento objetivo y sereno conel centro. De todas formas, la industrializacin fue indudablemente un paso hacia el logro de una mayor

5En aquellos pases que por el tamao de su mercado no pudieron iniciar de manera significativa la sustitucin deimportaciones sino mucho ms tarde, la planificacin pudo contribuir a racionalizar el proceso. Pero en estos casos lacoincidencia del auge de la planificacin con la sustitucin de importaciones es tambin coincidente con otrascircunstancias que limitan la vitalidad y el dinamismo del proceso. De un lado, por esa fecha ya se ha desarrollado una

actitud mucho ms crtica en torno a los costos y a la ineficiencia de la industria, que se sostiene gracias a unadesmedida proteccin arancelaria. Por otra parte, y como forma de superar las limitaciones de los reducidos mercadosde esos pases, se busca con optimismo en las oportunidades de la integracin latinoamericana la posibilidad de un

proceso de industrializacin ms racional.


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autonoma de la periferia y conserva ese carcter hasta el momento en que el centro puede volver apreocuparse de la periferia. Todos estos hechos no slo imprimen una orientacin determinada a la accindel Estado desarrollista, sino que ste obtiene del medio social un respaldo que se sobrepone a los interesescontradictorios de los diversos grupos sociales.

Cuadro 1

RELACIONES ENTRE LA EVOLUCIN DEL MEDIO Y LA PLANIFICACIN

Elementos de anlisisFase de sustitucin de importaciones y de laplanificacin sectorial; despus de laplanificacin integral a largo plazo.

Fase de indefinicin de la poltica de desarrolloy predominio de los aspectos operativos de laplanificacin.

Soporte de planificacinCoyuntura dinmica: La planificacin tienevigencia si acta en la misma direccin de lacoyuntura.

Poltica construida: Se agota la coincidenciaanterior y no surge otra nueva, por lo menos enel sentido requerido por las aspiraciones dedesarrollo.

Preocupacin esencial sobre eldesarrollo en los mediosintelectuales donde imperasentido crtico.

Velocidad del crecimiento: Plena vigencia dela idea de velocidad del crecimiento parasuperar el subdesarrollo. Coherencia de lascategoras de anlisis de la planificacin con eltema esencial del desarrollo.

Direccin del desarrollo: Comienza la crisis dela concepcin economicista del desarrollo. Ladireccin del desarrollo se destaca como temacada vez ms importante. Inadecuacin de lascategoras de anlisis de la planificacin con losproblemas planteados: aspectos operativos ydireccin del proceso.

El medio socialConsenso: Predomina el consenso sobre laindustrializacin y la proteccin arancelaria.Se aceleran las migraciones del campo a laciudad; de esta manera se alivia la tensinrural pero sin crear todava tensiones agudas

en el centro urbano.

Conflicto: La indefinicin destaca variaspociones contradictorias de desarrollo. Elpredominio de la direccin sobre la velocidaddel crecimiento es esencialmente conflictivo.Agudizacin de las tensiones urbanas. Se

subrayan las reformas de estructura.

Relaciones centroperiferiaAlteracin de las relaciones: Cambio delmodelo apuntando hacia una mayorautonoma de la periferia. Solidaridadinterna en el enfrentamiento con el centro.

Bsqueda de un esfuerzo comn: Lacooperacin internacional como forma desuperar las contradicciones entre centro yperiferia. Mayor dependencia financiera de laperiferia y abrumador desarrollo tecnolgicodel centro.

Papel del Estado

Estado desarrollista: Se destaca laparticipacin estatal en la poltica deindustrializacin. Tiene una orientacinprecisa.

Estadorespuesta: Sigue aumentando lapart icipacin del Estado pero ahora sindireccin precisa; su papel en la solucinparcial y temporal de las tensiones y desajustescreados en la fase anterior cobra importanciadestacada.

Esta primera fase fue altamente positiva para la planificacin. Sin embargo, la racionalidad formalaplicada a un proceso social nunca surge en un climax vital del mismo, sino cuando una crisis obliga aexplorar en sus entraas. Ya se dijo antes que la planificacin no surge en Amrica Latina de una necesidadvital del proceso, sino de una inquietud intelectual que emerge de la curiosidad serena del investigador queobserva un proceso que por el momento no necesita de sus servicios. Gran parte del proceso de sustitucin deimportaciones coincide con esfuerzos espordicos de programacin en sectores claves sin que se desarrolle elesfuerzo de persuasin intelectual, el que slo adviene al final del ciclo.

En la segunda fase, las condiciones son diferentes y plantean a la planificacin una tarea mucho ms

compleja. No existe una coyuntura dinmica que acte en el mismo sentido que la planificacin. Su tarea esla poltica construida, no importa con qu alcance ni con qu grado de definicin. Por ello, su problemafundamental consiste en imprimir al sistema un dinamismo creado, adems de encauzarlo en una direccin


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determinada. La cuestin de la direccin del desarrollo ya no es ahora materia de consenso; y constituye unproblema de la mayor trascendencia para el futuro de los pases subdesarrollados. De manera que, a la parque el logro de una velocidad razonable de crecimiento se hace ms difcil en ausencia de una coyunturadinmica, el tema de la direccin del desarrollo se complica desbordando ampliamente la esfera de loeconmico. De ah que las mismas categoras de anlisis registren una crisis durante esta segunda etapa yrevelen su impotencia para encarar las nuevas tareas de la planificacin. Deja de haber correspondencia entrelos problemas que plantean la realidad y el mtodo, y entre ste y la modelstica. Por otra parte, la misma

indefinicin sobre la poltica a largo plazo acenta la preocupacin por el corto plazo y los aspectosoperativos de un programa. Tampoco en este campo los mtodos originales resultaban adecuados, por lo queel sentido operativo que trataban de tener los planes bienales se desdibuj con los rasgos de la improvisacin.El conflicto intelectual y el conflicto social definen tambin esta fase. En el plano intelectual ya no se hablade poltica de desarrollo, sino de opciones, porque la controversia es abierta y decidida. En los grupossociales el proceso de urbanizacin crea nuevas fuentes de tensin y conflicto, que se expresan tambin en elplano intelectual. El concepto de direccin del desarrollo es esencialmente conflictivo y la insistencia en lasreformas de estructura penetra en los postulados de los partidos polticos. Por otra parte, la mismapolarizacin internacional, que se acenta alrededor de las grandes potencias, se introduce profundamentecomo un elemento adicional de enfrentamiento entre los diversos grupos sociales. Durante esta etapa seagudizan las crticas y las actitudes de rechazo; no es extrao, en consecuencia, que los grupos intelectuales,ahora mucho ms divididos, aparezcan en esta fase distanciados cada vez ms de los planificadores.

En el plano de las relaciones centroperiferia impera formalmente, por lo menos en esta fase, undifcil esfuerzo por vencer las contradicciones del sistema mediante un intento de transformar la superacindel subdesarrollo en una tarea comn del Continente. Poco ms adelante se buscar incluso una solidaridadmundial de los pases desarrollados hacia los subdesarrollados. Cualquiera sea la sinceridad de estosesfuerzos en el plano internacional, el hecho es que la planificacin pierde autenticidad y perdura en muchoscasos frente a un panorama interno de indiferencia por su carcter de requisito formal (necesario, pero nosuficiente) para participar en la distribucin de las cuotas de financiamiento externo. Junto a esta prdida deautenticidad de la planificacin, se acenta la sujecin financiera y se renuevan dinmicamente las formasgenerales de dependencia. Mientras tanto, el centro del mundo desarrollado muestra un abrumador avancetecnolgico que, a la par que fortalece las tendencias de atraccin que ejerce sobre la periferia, refuerza aqula crtica sobre la direccin del desarrollo.

El Estado carece en esta fase de una funcin tan definida y de consenso como en la etapa anterior;pero aunque contina aumentando su participacin en el proceso de desarrollo, la indefinicin y el conflictodiluyen su accin. Al Estado desarrollista sucede el Estadorespuesta, que necesita superar a cada momentolas pequeas y grandes tensiones. La gran poltica se desvanece y toman cuerpo muchas accionesmultidireccionales; la administracin a corto plazo absorbe temporalmente las perspectivas detransformaciones ms profundas; y exige una operatividad que la planificacin no puede darle en esemomento. Por su parte, los medios intelectuales esperan de ella una profundidad para la cual no hayconsenso ni viabilidad.

8. El polti co, los tcnicos y la burocracia.

Hasta ahora se ha intentado un anlisis donde la planificacin aparece en relacin directa con el

proceso social; pero esta simplificacin slo es aceptable como un recurso transitorio. En la realidad laplanificacin se inserta en la administracin pblica y slo a travs de esa va se desarrolla con el proceso dedesarrollo. No se trata solamente, pues, de una relacin entre dos procesos el de planificacin y el dedesarrollo-, sino tambin de una relacin entre grupos humanos cuyos actores principales son los polticos,los tcnicos, la burocracia y los grupos sociales organizados. En muchos casos, aunque no siempre, elpoltico acta como representante de los grupos sociales organizados.

Ahora bien, los protagonistas mencionados son agentes de un proceso poltico, un proceso tcnico yun proceso administrativo, donde la tecnocracia oficial sirve crticamente a los propsitos de los grupospolt icos que detentan el poder; y la burocracia, que no delibera en lo esencial, es el brazo ejecutor del poderpoltico. La burocracia no incluye en este anlisis a los grupos tcnicos de comando, cualquiera sea su esferade accin; a su vez, la denominacin tcnicos incluye, adems de los planificadores, toda la tecnocracia decomando que qued excluida de la clasificacin anterior.

Como cuestin previa a este anlisis debe recordarse que tanto las estructuras polticas como laburocracia pblica son factores preexistentes del proceso, al que se desea incorporar la planificacin. Son losplanificadores, en consecuencia, quienes deben buscar cmo hacerse tiles y necesarios al poltico y a la


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burocracia para obtener un sitio en la administracin estatal. El problema tctico de introducir y mantener laplanificacin en la esfera del Estado corresponde a los promotores de la planificacin. A su vez, elconocimiento de la conducta de los grupos polticos y de la burocracia es condicin previa para disear losprocedimientos que terminan por conceder a la planificacin un papel como mtodo de gobierno. No slo laburocracia es anterior a la planificacin; tambin existen grupos tcnicos que en ciertas ramas de laadministracin pblica han creado vnculos y procedimientos ya aceptados por el poltico y la burocracia.Por consiguiente, la planificacin como nuevo elemento del sistema, debe tambin considerar la necesidad

de establecer nexos con los grupos tcnicos ya establecidos, experimentados y arraigados en el sistemaadministrativo.

La articulacin de la esfera tcnica con el nivel poltico y la burocracia es esencial para laplanificacin. Ahora bien, la experiencia latinoamericana seala que esa articulacin no es fcil y en varioscasos ha constituido un obstculo insuperable. Como primer paso para comprender las fallas y dificultadesde dicha articulacin, deberamos reflexionar simultneamente sobre dos aspectos, a saber: a) lasconsecuencias de la falta de una disciplina intelectual que aborde ntegramente el mtodo de gobierno,para lograr lo cual sera forzoso estudiar el problema de la compatibilidad de los criterios de eficacia entre elpoltico, el tcnico y el burcrata; y b) los rasgos de la conducta y los valores especficos de cada uno deestos grupos, como forma de explorar las posibilidades de diagnstico que abre el punto anterior.

Ntese que, cuando falta una concepcin intelectual que integre el anlisis poltico, el anlisiseconmico y los criterios administrativos, cada una de estas reas desarrolla aisladamente normas deconducta y eficacia a menudo opuestas. El criterio de eficacia puede servir como ejemplo significativo de losealado.

Desde luego que el planificador, como cualquier otro especialista, no es un planificador puro; valedecir, no puede descuidar otros aspectos (como los polticos o la viabilidad, en este caso) sin pecar por faltade realismo. Pero por necesidad de nuestro razonamiento nos vemos obligados a simplificar escindiendo supersonalidad; si este recurso ofrece riesgos tambin tiene ventajas: brinda una imagen ms pormenorizadadel partcipe en la tarea, y por tanto muestra ms de cerca sus debilidades y flaquezas, permitiendo de estemodo enmendar ciertos yerros o corregir actitudes cuyas consecuencias lejanas no siempre pueden preversepor anticipado cuando se carece de una imagen de conjunto, que es algo ms, por supuesto, que la suma devarias o muchas imgenes parciales.

Hecha la salvedad del prrafo anterior, podramos decir que el planificador suele usar un criterio muy

particular y parcial de eficacia: el de la alternativa ms econmica para alcanzar un objetivo. Si esaalternativa ms econmica debilita y pone en peligro a las fuerzas o grupos sociales que bregan por alcanzarel objetivo acordado, ello no es cuestin que necesariamente entre en sus consideraciones; a pesar que puedecomprometer su logro. Cuando el planificador suele apreciar la eficacia de un fragmento del proceso socialy como supone que algo es viable si tiene apoyo poltico y no lo es si carece de ese apoyo, no puede incluiren su anlisis aquellas otras consideraciones sobre la eficacia indispensable para alcanzar o mantener elpoder que se hace el poltico que presta o niega apoyo a sus recomendaciones. El concepto de eficaciapolticase disocia as del de eficacia econmica. El poltico, en cambio, trata de integrar ambos conceptos,subordinando naturalmente la eficacia econmica a la eficacia poltica. No mide la eficacia por laeconomicidad para alcanzar un objetivo, sino que aplicando otros criterios para apreciar el proceso social-elige un camino que le permite afianzar y acrecentar el poder que representa, considerando que existe unacadena de objetivos que deben alcanzarse y que los primeros de la cadena bien pueden ser ms costosos si

con ello se aseguran las condiciones polticas para alcanzar los siguientes. Es decir, para el poltico, tanto elmedio como el objetivo constituyen eslabones de igual categora en la cadena de los propsitos quepersigue, pues ambos tienen connotacin poltica. Para el economista o el planificador esto es ineficacia odesperdicio, porque cuando considera cada objetivo por separado no alcanza a percibir toda la secuenciadinmica del proceso social. Para el planificador, las condiciones polticas son un dato, mientras que para elpoltico constituyen la variable esencial de la esfera legtima de accin. Ntese, como ya se dijo, que losmedios tienen una connotacin poltica, no son neutrales y, por ello, la distincin entre fines y medios eslimitante, si no falsa, y tampoco es la distincin artificial y esttica entre medios y fines la que puedeestablecer una frontera entre lo tcnico y lo poltico; si sta es posible habra que buscarla en ladiferencia de horizontes en que se sitan ambas esferas. As como el problema esencial para la economa esreducir el costo de un objetivo y analizar el sentido del mismo dentro de una visin general del problemasuponiendo que las condiciones polticas son un dato-, para la poltica, en cambio, los costos alternativos de

un objetivo son datos que le proporciona el tcnico y que constituyen un elemento importante, pero no elnico, que debe considerar para definir su conducta cuando busca el apoyo de los grupos sociales querepresenta, porque ese apoyo es tanto una variable como un requisito para los objetivos que persigue.


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La anterior no es la nica forma en que pueden oponerse los criterios de eficacia del poltico y deleconomista puro. La belleza, el placer, la cultura, la privacidad, la tranquilidad, etc., son necesidadeshumanas que tienen implicancias econmicas pero a la cuales no es fcil aplicar el criterio de la eficaciaeconmica. As, por ejemplo, la cultura y la educacin no pueden ser consideradas simplemente como uninsumo del desarrollo econmico, ni puede admitirse como definitiva una alternativa econmica quesacrifique el grado de independencia de un pas o limite aspectos de la actividad cultural que constituyenobjetivos en s mismos. El concepto de armona o coherencia tambin es diferente para el poltico y para el

economista. La misma localizacin geogrfica de los conglomerados sociales no es cuestin que dependapreponderantemente de criterios de economicidad, porque la economicidad se construye y en cambio hayciertos valores humanos que son permanentes. Todas estas consideraciones estn muchas veces al margen dela disciplina del economista, pero ste las incorpora personalmente a su actitud intelectual en grado diversosegn el medio en que se inserta. Para el poltico, por el contrario, los problemas mencionados constituyenparte de su preocupacin central como representante de grupos humanos, y su adecuada consideracin hacende l un buen o un mal poltico.

El planificador se refiere a la coherencia propia de una primera aproximacin en una polticaconstruida donde deben formularse sincronizadamente todas las acciones necesarias para lograr losobjetivos. En ese sentido, todo lo necesario es complementario. Por ejemplo, la integracin subregional, laintegracin de toda Amrica Latina, las reformas de estructura, el desarrollo horizontal, etc., son elementoscomplementarios de esta concepcin restringida. Para el poltico, en cambio, lo que es complementario parael economista puede ser alternativo en el mbito de su racionalidad, que abarca el todo social. Ello esconsecuencia natural de su concepto de eficacia, que incluye el comportamiento dinmico de los grupossociales para evaluar si un proyecto determinado aumenta o disminuye la fuerza y peso de los grupos querepresenta y, en consecuencia, compromete o facilita el logro de la cadena de objetivos que persigue,incluyendo el ms inmediato. En rigor la jerarquizacin de los elementos es diversa; por tanto lo que parauno puede parecer complementario o subordinado, para el otro es un factor esencial aunque alternativo. As,el poltico puede considerar, por ejemplo, que reformas de estructura y participacin en el proceso deintegracin debilita el apoyo que le prestan ciertos grupos sociales importantes sin que antes se hayanfortalecido otros mediante la aplicacin de reformas de estructura; pero tambin puede razonar a la inversa,rechazando las reformas de estructura durante una primera fase y propugnando la integracin por razones deorden similar a las ya expuestas. Por consiguiente el dilogo til entre el planificador y el poltico se hace

necesario.En este terreno reaparece el problema ms general de los especialistas y su funcin en el todo,aunque agravado quizs por ciertas caractersticas especficas derivadas del diverso instrumental que utilizanel economista y el poltico. Pero adems advirtase que las dificultades entre los grupos tcnicos son quizsms agudas que entre stos y los polticos. La tecnocracia especializada tiende a desarrollar una especie decortina mental producto de sus limitaciones, muchas veces ilegtimamente generalizadas. Como laadministracin del Estado siempre requiri grupos tcnicos en reas claves, fue formando a lo largo de losaos una tecnocracia especializada que ya tena vasta experiencia pblica y prestigio en diversas ramas de laadministracin cuando la planificacin inicia sus actividades. La introduccin de los conceptos econmicos yotros vinculados a la planificacin en general constituy para los grupos tcnicos especializados un indicadorde su posible sujecin a otros tcnicos que, en ltima instancia, podan generar una nueva instancia en elproceso de decisin sobre sus proyectos. En muchos casos surgi de aqu un enfrentamiento entre los grupos

tcnicos de la esfera pblica en el que los planificadores tenan la desventaja inicial.La burocracia tiene, a su vez, un comportamiento y un criterio de eficacia diferente a la de los dosprotagonistas ya considerados; para ella, la eficacia se define por el cumplimiento de la normaadministrativa, la que se agota con la oportunidad y legalidad de los procedimientos. As como elplanificador restringe su criterio de eficacia a un fragmento del proceso social, la burocracia lo limita tanslo a una parte del fragmento que considera la planificacin. Para el planificador lo fundamental es laeconomicidad en el logro de un objetivo; para el burcrata lo importante es la forma de cumplir un trmitesin que pueda discutirse legtimamente el objetivo a cuyo cumplimiento se refiere el acto procesal. El mbitode la burocracia es la tarea administrativa, no la sociedad.

Cmo establecer alguna comunicacin entre el tcnico y el burcrata? El nico camino parece ser lanorma administrativa. Decisin econmica que no se traduce en una norma administrativa es decisinincumplida; la burocracia sigue aplicando la ltima norma legitimada. El dilogo alrededor de la norma

permite captar la experiencia de la burocracia y dar racionalidad de procedimiento al producto de laracionalidad formal o tcnica. Ahora bien, la burocracia desarrolla necesariamente una inercia al cambio delas normas, porque advierte que la modificaciones ponen en peligro su estabilidad. El statu quo


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administrativo garantiza que se mantendr inalterada la relacin preexistente entre procedimientosimpersonales y jerarquas personales, entre canales de decisin institucionales y esferas de dominioburocrtico. El cambio de la norma, por el contrario, trastorna las jerarquas y las esferas de dominioburocrtico. La ruptura de la norma no es, pues, slo una cuestin de eficacia externa, sino tambin unasunto de eficacia interna.

El planificador debera haber sido un intermediario entre el poltico y el burcrata, pero para realizartal tarea debe comprender, aunque no quiera compartir, los criterios de anlisis de los otros dos

protagonistas. Este esfuerzo de comprensin tropieza con dificultades por la diferente esfera de accin de losprotagonistas. El poltico puede comprender mas fcilmente la racionalidad del planificador y ste la delburcrata; pero en sentido inverso el problema trnase ms complejo.

Al iniciar esta parte del anlisis se sostuvo que corresponda a los planificadores la responsabilidadde definir una tctica para lograr que el Estado adoptase la planificacin, ya que las estructuras polticas yburocrticas son anteriores. Ntese, en consecuencia, que la relacin ordinal tcnicopoltico, que sigue unorden decreciente de responsabilidad en la necesidad de comprender las formas de racionalidad del otroprotagonista, es la inversa de la ordenacin polticotcnico, que sigue una relacin decreciente decapacidad para penetrar en las formas de racionalidad del protagonista complementario. No es extrao, porello, que las principales incomprensiones se produzcan entre estos actores del proceso.

Las relaciones del planificador con el burcrata son menos complejas, porque en este caso lacapacidad de comprensin de la racionalidad del protagonista complementario es mayor en los grupostcnicos de planificacin, lo que a su vez coincide con su necesidad de comprensin determinada por suorden de aparicin en el proceso; el ltimo protagonista tiene la obligacin de comprender lo que ya existe.Esto explica en parte que a pesar de los errores tcticos cometidos hayan sido razonables las relaciones y elgrado de comprensin de los planificadores con la burocracia; aunque proporcionalmente hayan sidomayores las dificultades con los grupos tcnicos ms antiguos. Se explica que as haya ocurrido porque laplanificacin, en cierto grado, tuvo que competir funcionalmente con esos grupos tcnicos.

Para sistematizar este anlisis conviene ahora trazar un cuadro algo ms completo de los rasgos mscaractersticos de cada protagonista, cuyo anlisis se intenta en el cuadro 2.

Cuadro 2

CARACTERIZACIONES DEL POLTICO, LOS TCNICOS Y LA BUROCRACIAPoltico Grupos tcnicos Burocracia

1 Su conducta para lapermanencia o estabilidad

Depende de su propiocomportamiento ante los grupossociales que representa

La eficacia tcnica y suflexibilidad en la accin frenteal poltico y a la burocracia

La proteccin legal

2. Su esfera de accin La sociedad como un todo Dar racionalidad formal alproceso de decisiones sociales

La accin parcial

3. Sus valores Una verdad pragmtica Una verdad cientfica Su seguridad y estabilidad

4. Su criterio de eficacia El poder La alternativa ms econmica El cumplimiento de la norma

5. Su instrumento de accin La decisin poltica La argumentacin tcnica La tramitacin administrativa

6. Tipo de racionalidad Racionalidad material Racionalidad formal Racionalidad de los procesos

El poltico es el protagonista que necesita una visin ms amplia, aunque la misma se hallecomprometida con los grupos sociales que representa; su ser depende de su representatividad y de la fuerza

social de los representados. Este es un criterio dominante en la conducta del poltico y por ello decide acercade los actos y proyectos sociales considerando sus efectos sobre el equilibrio de fuerzas prevalecientes. Deese equilibrio depende su supervivencia, y ambas cuestiones las concibe como requisito o instrumento para


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lograr los objetivos sociales que persigue: Por la naturaleza misma de su funcin, su esfera de actividad es eltodo social (aunque sus valores son los propios del grupo social al que pertenece) y su criterio de eficacia esla capacidad para alterar o mantener las relaciones de poder, porque ese es su instrumento y su fin mediato.

El tcnico comienza su tarea partiendo de la delimitacin de las fuerzas sociales predominantes. Supreservacin depende en parte de su eficacia tcnica y en parte de su flexibilidad de dilogo con el poltico,con la burocracia y con los grupos sociales. Su papel es dar racionalidad formal al proceso de decisionessociales y se gua por la idea que existe una verdad objetiva cientficamente demostrable. Como carece de

poder para decidir, sus recursos son la argumentacin tcnica y su capacidad de persuasin, caracterizadaspor un mtodo que le permite indicar formas o alternativas ms econmicas de alcanzar los objetivosque persigue el poltico.

La burocracia se ocupa de la parte ms limitada del proceso y como la estabilidad y la seguridadconstituyen sus valores ms destacados, resiste cualquier cambio de procedimientos sin considerar suconveniencia u oportunidad porque no le preocupan los resultados ltimos de su accin. A la par que enprincipio resiste la alteracin de los procesos que domina porque en ello radica en parte su estabilidad-,busca en la proteccin legal un complemento de dicha estabilidad. Su criterio de eficacia es el cumplimientode la norma y su instrumento de accin, la tramitacin administrativa. La norma es el punto de partida de lafuncin de la burocracia y al mismo tiempo el nexo que establece con el poltico y el planificador. Suracionalidad esprocesal y su objetivo, el orden administrativo.

Expresados en abstracto son relativamente claros los lmites entre racionalidad material, formal yprocesal, aunque esta clasificacin parezca ms adecuada para una concepcin esttica que para unadinmica. De todas maneras sus lmites en la prctica son mucho ms inciertos que en teora.

La proporcin entre la racionalidad material del poltico y la formal del tcnico variar segn elnivel en que acte el personal de planificacin, siendo perceptible un mayor grado de racionalidad materialen los cargos de direccin. La planificacin slo funciona si hay permanente interaccin entre los diferentesplanos del aparato formal de planificacin, de otra manera resultara totalmente construido segn un criteriode racionalidad formal.

Compete al planificador la responsabilidad de traducir permanentemente las investigaciones de tipoeconmico y social a trminos que hagan ms racional la decisin poltica, y por otro lado, las decisionespolticas en funcin de las nuevas consecuencias sobre el modelo econmico-social. Y para lograrlo debepresuponerse un mnimo de consenso entre los grupos polticos y los planificadores. Durante el proceso

normal de formulacin de planes aparecen etapas crticas que hacen necesaria tal articulacin, pero elproceso social no siempre muestra coyunturas que la hagan posible.Como los criterios y la conducta de los protagonistas el poltico, el planificador y el burcrata- son

muy diversos cuando no opuestos, parece natural que la continuidad entre racionalidad material, formal yprocesal sea variable segn las coyunturas polticas, que favorecen en algunas casos, y en otros obstaculizanel funcionamiento de los grupos tcnicos de planificacin. Qu coyunturas polticas tienden a armonizar loscriterios del poltico, el tcnico y el burcrata?

9. Problemas relacionados con la institucional izacin y los factores humanos.

a) La formal izacin institucionalEl proceso de planificar exiga una formalizacin institucional como sistema y deba regularse eintegrarse dentro de las prcticas administrativas, a fin de obtener continuidad y permanencia. Por ello se

asign un lugar dentro del aparato estatal a los equipos encargados de la planificacin global, de la sectorialy de proyectos, de manera que su funcionamiento pudiese ser institucionalizado.

Para cumplir sus propsitos, la organizacin para el planeamiento se concibi en forma piramidal,comenzando por un consejo del ms alto nivel, dirigido cuando ello fuese posible- por el jefe del gobierno,continuando por una secretara u oficina central de planificacin vinculada a las oficinas sectoriales en losministerios o subsectoria les en las entidades descentralizadas. Simultneamente, la organizacin deba llegarhasta las regiones relacionando al gobierno central con las corporaciones regionales, con los gobiernosestaduales e incluso con los municipios.

Teniendo en cuenta las experiencias de la planificacin parcial que muchos gobiernos realizabandesde tiempo atrs en materia de electrificacin, transportes, servicios de agua potable, riego, etc., se

estableci un sistema institucional cuyo funcionamiento debera posibilitar un nuevo proceso deplanificacin general capaz de elaborar articuladamente planes a largo, a mediano y a corto plazo. Dentro delesquema diseado se insisti relativamente ms, al comienzo, sobre los planes a largo y a mediano plazo, as


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como sobre la seleccin de proyectos estratgicos; menos atencin recibieron, en cambio, los planes a cortoplazo, salvo los referentes a programacin de inversiones y presupuesto fiscal, en especial los del gobiernocentral y ciertas entidades descentralizadas. Escasos fueron los esfuerzos tcnicos destinados a incorporar losaspectos monetarios y bancarios. La formalizacin institucional tuvo una falla bsica porque se insert sobreuna estructura administrativa inalterada; no fueron por ello oficinas sectoriales en el sentido til de lapalabra.

El diseo y la puesta en marcha de estos esquemas institucionalizados de planificacin a travs de

leyes, decretos y reglamentos significaron un avance con respecto a situaciones anteriores, pero prontoentraron en conflictos con otros mecanismos administrativos que no fueron o no pudieron ser ajustados. As,el sector bancario del Estado (banco central, bancos de financiamiento, etc.) mantuvo aisladamente sudominio en los problemas a corto plazo; los ministerios de economa y hacienda prefirieron negociarfinanciamientos para proyectos concretos, y muchos ministerios y entidades econmicosociales(agricultura, minera, obras pblicas, salud, educacin, etc.) encontraron dificultades administrativas,financieras y de otro orden para la puesta en marcha de sus planes. La experiencia, por lo tanto, indica que, sibien se han originado ciertas islas de eficiencia dentro del sector pblico, la mayor parte del aparato estatalsigui funcionando en la forma tradicional, lo que repercuti sobre la formulacin y ejecucin desarticuladae inorgnica de los planes. Algunos ministerios y entidades descentralizadas, por no recibir directivas sobrelas prioridades establecidas, provocaron su secesin del sistema institucional de planificacin y prefirieronactuar siguiendo los cauces administrativos corrientes. Estos factores provocaron un cierto proceso dedesarticulacin en los sistemas creados, contribuyendo as a mermar las expectativas puestas en losbeneficios que se aguardaban de la institucionalizacin del proceso del planeamiento.

En sntesis, ante la carencia de peso poltico propio, los grupos tcnicos representativos de laplanificacin buscaron apoyo en la formalidad legal e institucional al ms alto nivel posible. Se supona queello podra darles ms poder y por esa va trataron de imprimir rigidez y obligatoriedada las nuevas formasde encauzar las decisiones econmicosociales que, sin esa institucionalizacin, parecan difciles de lograr.Esto, a su vez, gener lo que podra llamarse una institucionalizacin prematura de los procesos deplanificacin; sin adecuar el progreso sustantivo con la formalizacin institucional. En otras palabras, losplanificadores tendieron a sustituir el apoyo poltico que no siempre tenan por una formalizacininstitucional relativamente rgida del proceso de planificacin y, ms tarde, fueron vctimas de esa mismarigidez que propiciaron antes de haber ganado una experiencia razonable en este campo.

b) La actuacin de los planifi cadoresNo abordaremos aqu, la incidencia de los factores humanos sobre el avance o el freno del proceso de

planificacin en Amrica Latina; pero de todos modos, conviene considerar a los planificadores al menosdesde dos puntos de vista: su formacin tcnica para enfrentar la realidad y su liderazgo en la conduccintctica del proceso.

I)La distancia entre el dominio metodolgico y el conocimiento sustantivo del proceso econmico.Los grupos tcnicos dedicados a la planificacin econmica parecen haber insistido mucho, durante losltimos tiempos, acerca de cuestiones metodolgicas vinculadas con esta actividad; en los aos transcurridosdesde fines de la dcada de los 40 hasta el presente, las tcnicas de planificacin se fueron enriqueciendopaulatinamente con nuevos aportes que fueron refinando los planteamientos globales, sectoriales, regionales

y de proyectos, tanto desde el punto de vista del anlisis como de los mtodos prospectivos para percibir elcomportamiento futuro de la economa. Esta corriente gener un abundante instrumental tcnico basado, enalgunos casos, sobre experiencias recogidas dentro de la regin, y en otros, en la adopcin o adaptacin detcnicas desarrolladas fuera de la regin. Los aportes que esas tcnicas representan para el progreso de laplanificacin son evidentemente significativos, pero los mtodos de planificacin utilizados en los diversospases por lo general estaban alejados de esos refinamientos tcnicos; de ah que difcilmente puedesostenerse la acusacin, tan comn como alejada de la realidad, que en Amrica Latina los planificadoreshayan hecho un uso abusivo de refinamientos metodolgicos. Todo ello sin perjuicio de que algunas veces sehaya hecho alarde innecesario de sutilezas.

Esa diferencia entre lo metodolgico y lo sustantivo se ahonda cuando se considera que la mayorade los pases sigue careciendo de la materia prima estadstica que debe servir de base para la construccin demodelos que inspiren confianza. Una segunda traba surge del hecho que los aspectos econmicos y sociales

que deben planificarse estn integrados en un contexto sumamente complejo, influido por los factoreshistricos, psicolgicos, sociales, polticos y culturales, difciles de captar con las tcnicas empleadas, queoriginalmente muchas veces respondan a propsitos ms modestos de proyecciones econmicas.


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Como puede advertirse, todos estos problemas no favorecen el dilogo entre el tcnico y el poltico,este ltimo solicita conclusiones y slo secundariamente est interesado en los procedimientos tcnicos paraalcanzarlas. Al mismo tiempo frustra al planificador, ya que tiende a aislarlo del conocimiento del procesovigente en la realidad. Una parte de las dificultades de la planificacin, por lo menos en su aplicacinprctica, parece deberse a que, en la persona del planificador se registra un divorcio progresivo entre sucapacitacin en materia de mtodos y su aptitud para penetrar en las causas profundas y en el estudio delcomportamiento de los fenmenos particulares que cada pas enfrenta durante el proceso de desarrollo.

Parece innecesario recordar que la planificacin carece de sentido como tcnica per se,y que supropsito es lograr cierta disciplina en el cumplimiento de un conjunto de decisiones fundamentales paraalcanzar los objetivos propuestos, en este sentido, la metodologa debe servir a ese propsito y no ser servidapor l. Sin embargo, muchas veces pudo observarse en las oficinas de planificacin un escaso conocimientode los factores que impulsan a cada sector y en general sobre el comportamiento real de la economa. Todoello ha contribuido a realzar muchas veces los aspectos metodolgicos por encima de los sustantivos.

II) Limitaciones de la capacidad de liderazgo en la conduccin tctica del proceso.La puesta enmarcha de la planificacin como mtodo de gobierno constituye una tarea que requiere no slo una granhabilidad tcnica y poltica sino tambin plantea exigencias en trminos de calidad humana. Pinsese sloque se deben sustituir procedimientos arraigados sin crear animosidades innecesarias, dirigir equipostcnicos sin menoscabar su personalidad y creatividad, aparecer ante la opinin pblica con posicionesdefinidas y fundamentadas sin crear la imagen de una rigidez dogmtica, atender oportunamente lassolicitudes de orientacin de un gobierno sin limitarse a ello y buscando siempre la perspectiva imaginativams amplia y de largo alcance, dialogar con los diversos grupos sociales con la serenidad que slo provienedel conocimiento profundo de sus ntimas motivaciones y creencias, expresar con sencillez cosas complejas,etc..

El planificador, en efecto, deber tener una amplia capacidad de anlisis que le permita vincular losprocesos econmicos, sociales y polticos, vistos con perspectiva histrica, para que pueda abordarapropiadamente la formulacin de estrategias de desarrollo y conducir con habilidad tctica el proceso deplanificacin. El liderazgo de la planificacin, dentro de este contexto, revestir formas flexibles ypragmticas para aprovechar, en funcin de los lineamientos de la estrategia de desarrollo, las coyunturasque se presenten.

En la medida que no pudieron cumplirse tales condiciones, se fue produciendo un perceptible

divorcio entre los conductores de la planificacin y el aparato de decisiones de alto nivel, as como con losmecanismos de ejecucin. Ello se debi, en parte, a que algunos planificadores consideran terminada sulabor con la formulacin del plan, atribuyendo los obstculos con que tropezaba su ejecucin a la falta decondiciones polticas e institucionales y autojustificando as su apartamiento. Al adoptar esta actitud, losjefes de planificacin dejaban de participar en el proceso y de contribuir con su influencia y capacidad depresin a la bsqueda de los mejores caminos para modificar la posicin de los sectores que se oponan adeterminados aspectos estratgicos.

10. Una conf rontacin de tesis y hechos.

Conviene ahora verificar la validez de las tesis elaboradas confrontndolas con la realidad para llevarms lejos este intento de diagnstico sobre la planificacin en Amrica Latina. Despus de esta

confrontacin, se podr volver al plano abstracto para cerrar una etapa de este anlisis crtico de laplanificacin.En este sentido, el caso de Venezuela puede ser revelador. Sin embargo, para evitar malos

entendidos conviene dejar sentado que esta parte del anlisis no pretende ser una explicacin amplia de losproblemas de la planificacin en ese pas, sino un reconocimiento sumario de algunos hechos tiles paraexaminar las tesis aqu sostenidas y que, de algn modo, pueden explicar el relativo xito de la planificacinvenezolana desde 1958 a 1969.

Durante el perodo mencionado, la planificacin ti

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