Estrategia Nacional para el Pago por Servicios...

Estrategia Nacional para el Pago por Servicios Ambientales

Septiembre 2007

Unión Temporal Corporación Ecoversa - Ecosecurities

UNIÓN TEMPORAL CORPORACIÓN ECOVERSA - ECOSECURITIES

Estrategia Nacional para el Pago por Servicios Ambientales 2

Contenido 1 Introducción y Contexto de Política ............................................................................................................4

2 Marco conceptual del PSA.............................................................................................................................8

2.1.1 Categorías de servicios ambientales................................................................................................9

2.2 Esquemas de Pago por Servicios Ambientales................................................................................11

2.2.1 Definición .........................................................................................................................................11

2.2.2 Elementos de los Esquemas de Pago por Servicios Ambientales ...........................................13

3 Aspectos Jurídicos e Institucionales ...........................................................................................................15

3.1 Fundamento Constitucional ...............................................................................................................15

3.2 Fundamento Legal y reglamentario...................................................................................................16

5.3. Aspectos Jurídicos Concretos del Esquema de Pago Por Servicios Ambientales ...........................17

3.2.1 Análisis Jurídico de los Componentes del PSA......................................................................18

Aspectos Institucionales ...................................................................................................................................21

4 Visión y Objetivos.........................................................................................................................................22

4.1 Visión .....................................................................................................................................................22

4.2 Objetivo Principal ................................................................................................................................22

4.2.1 Objetivos específicos ......................................................................................................................22

5 Líneas programáticas/metas/actividades/responsables .........................................................................22

5.1 Conservación, rehabilitación y/o restauración de ecosistemas, recursos naturales y sus servicios ambientales. ........................................................................................................................................22

5.1.1 Meta 1: Apoyar el establecimiento y manejo de nuevas áreas protegidas y de corredores de conservación en los ámbitos nacional, regional y local en áreas estratégicas por su oferta de servicios ambientales.....................................................................................................................................31

5.1.2 Meta 2: Facilitar la implementación de las actividades de conservación y manejo de las áreas protegidas existentes en los ámbitos nacional, regional y local mediante el pago por los servicios ambientales que prestan. ..............................................................................................................44

5.1.3 Meta 3: Rehabilitar y/o restaurar ecosistemas, recursos naturales y sus servicios ambientales en áreas degradadas. ................................................................................................................47

5.2 Orientar y armonizar el pago por los servicios ambientales con los instrumentos de planeación, administrativos y económicos existentes en Colombia ..........................................................54

5.2.1 Línea Programática 2: Articulación de los objetivos de los programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales con otros instrumentos. ........................................................................54

5.3 Definir el marco de acción y establecer los procedimientos requeridos para facilitar el pago por servicios ambientales en Colombia..........................................................................................................59



5.3.1 Marco de Acción para los programas y/o proyectos de PSA con participación de entidades públicas ...........................................................................................................................................................60

5.3.2 Marco de Acción para los programas y/o proyectos de PSA con participación exclusiva de entidades privadas ....................................................................................................................................64

5.4 Establecer los roles y mecanismos de participación de las diferentes instituciones del Sistema Nacional Ambiental y otras entidades, en el pago por los servicios ambientales ....................................66

5.4.1 Meta: Identificar y establecer los roles de los diferentes actores en los esquemas de pago por sevicios ambientales...............................................................................................................................66

5.4.2 Meta 2. Fortalecer la capacidad institucional para la promoción e implementación de los esquemas de pago por servicios ambientales ............................................................................................69

5.4.3 Meta 3. Mejorar la comunicación entre los organismos gubernamentales y no gubernamentales que permitan la adecuada implementación del esquema de pago por servicios ambientales. ....................................................................................................................................................69

5.5 Articular fuentes de financiación para el pago por servicios ambientales...................................70

5.5.1 Línea programática 1: Fuentes de Financiación Internacionales .............................................70

5.5.2 Línea programática 2: Articulación de Fuentes de Financiación Nacionales.........................73

5.5.3 Meta 3: Crear y Promover la Certificación de Servicios Ambientales.....................................75

5.5.4 Meta 4: Establecer los PSA como opción de cumplimiento de obligaciones ambientales..78

5.6 Investigación y generación de conocimiento e información.........................................................80

5.6.1 Meta 1: Aumentar y divulgar el conocimiento mediante el apoyo y ejecución de la investigación de los principales servicios ambientales bajo criterios y métodos homologados, con el fin de consolidar el conocimiento sobre su importancia y capacidad de oferta ambiental. ..........80

5.6.2 Meta 2: Orientar y coordinar acciones de investigación para la formación y capacitación de profesionales en la caracterización de los servicios ambientales más relevantes, desarrollando y fortaleciendo los recursos humanos, técnicos, físicos y financieros. ....................................................81

5.6.3 Meta 3: Desarrollar y poner en marcha sistemas de monitoreo de los servicios ambientales más importantes y realizar la evaluación periódica de los avances obtenidos con la implementación de esta estrategia y sus programas y/o proyectos para establecer o reevaluar prioridades de investigación y de acción....................................................................................................82

6 Instrumentos de la estrategia .......................................................................................................................82

6.1 Instrumentos Jurídicos ........................................................................................................................82

6.2 Instrumentos técnicos .........................................................................................................................83

6.3 Instrumentos financieros ....................................................................................................................84

6.3.1 Fondo Nacional Ambiental ...........................................................................................................85

6.3.2 Fondos cuenta de autoridades ambientales .................................................................................85

7 Anexos ............................................................................................................................................................87

7.1 Anexo 1: Aspectos Jurídicos en el Pago por Servicios Ambientales ...........................................87

7.2 Anexo 2: Los Servicios Ambientales en Colombia.........................................................................95



1 Introducción y Contexto de Política Los ecosistemas, los recursos naturales y sus servicios ambientales son, en sí mismos, la materia prima necesaria para el desarrollo socioeconómico y en este sentido su conservación y uso sostenible representa uno de los retos más importantes a los que la humanidad debe y deberá enfrentarse involucrando en la búsqueda de soluciones a su deterioro a los diferentes estamentos sociales que tanto a nivel global, como nacional y local deben participar en su diseño e implementación. El diagnóstico actual en el ámbito global, según la Convención de Diversidad Biológica1 - CDB, señala que durante las últimas décadas, los seres humanos han modificado los ecosistemas a una velocidad y con un grado de intervención mucho más elevado que en cualquier otro período comparable de la historia, lo que ha conducido a una pérdida de la biodiversidad continua y sin precedentes. Algunos ecosistemas, como los bosques tropicales y los humedales, se han reducido significativamente o están cada vez más fragmentados, con consecuencias negativas para la diversidad biológica. Las especies se extinguen a un ritmo 1.000 veces más rápido que el ritmo anterior típico, por lo que los científicos hablan de la sexta ola de extinción que se produce en la historia de la Tierra. Éste es el mensaje principal de la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio, una evaluación de los ecosistemas del mundo preparada por 1.395 expertos de 95 países y avalada por las Naciones Unidas. Según esta evaluación, los problemas principales relacionados con la gestión de los ecosistemas pueden resumirse de la siguiente manera:

En primer lugar, de los servicios provistos por los ecosistemas evaluados (ver Tabla No.1), aproximadamente el 60% (15 de 24), se están degradando o se usan de manera no sostenible, incluyendo los asociados al agua dulce, la pesca de captura, la purificación del aire y del agua, la regulación del clima regional y local, los riesgos naturales y las pestes. Los costos totales de la pérdida y la degradación de estos servicios ecosistémicos son difíciles de medir, pero los datos disponibles demuestran que son considerables y que van en aumento. Muchos de éstos se han degradado como consecuencia de actividades llevadas a cabo para aumentar el suministro de otros servicios, como los alimentos. Estas elecciones y decisiones pueden desplazar los costos de la degradación de un grupo de personas a otro, o traspasarlos a las generaciones futuras.

En segundo lugar, aunque los datos son incompletos, se ha establecido, que los cambios que se

han hecho en los ecosistemas están aumentando la probabilidad de cambios no lineales en los mismos (incluidos cambios acelerados, abruptos y potencialmente irreversibles), que tienen consecuencias importantes para el bienestar humano. Algunos ejemplos de estos son la aparición de enfermedades, las alteraciones bruscas de la calidad del agua, la creación de "zonas muertas" en las aguas costeras, el colapso de las pesquerías y los cambios en el clima de algunas regiones.

En tercer lugar, la degradación de los servicios ambientales o ecosistémicos (es decir la merma

persistente de la capacidad de un ecosistema de brindar servicios), está contribuyendo al

1 Secretariat of the Convention on Biological Diversity, (2007). AN EXPLORATION OF TOOLS AND METHODOLOGIES FOR VALUATION OF BIODIVERSITY AND BIODIVERSITY RESOURCES AND FUNCTIONS, Technical Series No. 28, Montreal, Canada, 71 pages.



aumento de las desigualdades y disparidades entre las personas, lo que, en ocasiones, es el principal factor causante de la pobreza y del conflicto social. Esto no significa que los cambios en los ecosistemas, como el aumento de la producción de alimentos, no hayan contribuido también a que parte de la población salga de la pobreza o del hambre, sino que estos cambios, en algunos casos, han perjudicado a muchos individuos y comunidades, cuya situación se ha ignorado. En todas las regiones del planeta la situación y la gestión de los servicios ambientales es un factor decisivo en las perspectivas de reducción de la pobreza.

Tabla No.1. Situación global de los servicios de aprovisionamiento, regulación y culturales de los ecosistemas analizados en la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (2005)2.

Nota: Para los servicios de provisión se define “mejora” como el aumento de la producción del servicio debido a cambios en el área en la que se brinda el servicio (por ejemplo más tierras agrícolas) o en la cantidad producida por unidad de medida. Consideramos que hay “degradación” si el uso actual excede los niveles sostenibles. Para los servicios de regulación la “mejora” se refiere al cambio en el servicio que lleva a que la gente obtenga mayores beneficios (por ejemplo el servicio de regulación de enfermedades podría mejorarse mediante la erradicación de un vector que transmite enfermedades a las personas). La “degradación” de los servicios de regulación significa una reducción de los beneficios que se obtienen del servicio, ya sea debido a cambios en el servicio (por ejemplo la pérdida de manglares que reduce los beneficios de protección de las tormentas) o debido a las presiones humanas que hacen que el servicio sobrepase sus límites (por ejemplo la polución que hace que se sobrepase la capacidad de los ecosistemas de mantener la calidad del agua). Para los servicios culturales,

2 Tomado de Evaluación de los Ecosistemas del Milenio. Informe de síntesis (2005). www.millennuimassesment.org



“degradación” significa un cambio en las características del ecosistema que disminuye los beneficios culturales (recreativos, estéticos, espirituales, etc.) provistos por aquél.

De otra parte, hay que hacer una consideración especial en cuanto a que la mayoría de los servicios ambientales no se comercian en los mercados y, por lo tanto, no tienen un precio, por lo que resulta difícil tomar decisiones fundamentadas desde esta perspectiva acerca de su conservación y uso sostenible. Sin embargo, el hecho de que no tengan un precio no significa que no tengan un valor económico. Según la CDB, cuantificar el valor de los servicios de los ecosistemas por medio de técnicas de valoración, es un mecanismo importante para integrar las consideraciones sobre la biodiversidad (teniendo en cuenta su definición amplia desde genes hasta ecosistemas) en la adopción de decisiones sobre la economía. La utilización de las herramientas y metodologías más adecuadas para el logro de lo anterior es una de las metas del Convenio sobre la Diversidad Biológica, que establece que para el año 2010, se habrá logrado una reducción significativa en el ritmo actual de pérdida de la diversidad biológica en los niveles mundial, regional y nacional. Como actividades relevantes3, se requiere disponer de más y mejor información sobre los beneficios socioculturales y económicos de los servicios ambientales de los ecosistemas para:

a) Demostrar su contribución a la economía local, nacional y mundial generando el apoyo necesario para su conservación y uso sostenible en los diferentes niveles;

b) Convencer a los encargados de la toma de decisiones que los beneficios de la conservación y el uso sostenible de los ecosistemas normalmente superan a los costos de estas actividades y, en este sentido, habrá que promover la consideración de estos ecosistemas en la planificación del desarrollo (mediante un análisis más equilibrado de los costos y beneficios);

c) Identificar a los usuarios y beneficiarios de los servicios de los ecosistemas para atraer inversiones y asegurar flujos financieros sostenibles e incentivos para el mantenimiento o restauración, de esos servicios, y;

d) Aumentar la conciencia sobre los beneficios que aportan los ecosistemas al bienestar social y promover que éstos se tengan en cuenta en el cálculo de los indicadores sobre el bienestar económico (p. ej., en los cálculos del PIB) y en los mecanismos de determinación de precios (mediante la integración de externalidades).

La temática del pago por servicios ambientales y/o la compensación por su provisión oportuna y adecuada no se relaciona exclusivamente con la conservación y uso sostenible de la biodiversidad sino que también se trata de la corrección de fenómenos que debido al desarrollo económico afectan o podrán afectar la productividad de ciertas regiones, la salud de la población y que, por otro lado, aumentan la vulnerabilidad de la sociedad frente a, por ejemplo, los desastres naturales o los inducidos por la actividades humanas. El caso típico que ilustra este tipo de situaciones es el cambio climático global y uno de los instrumentos existentes para su mitigación es el pago por los servicios ambientales que prestan, por ejemplo, los ecosistemas forestales en la captura de carbono, actividad regulada por la Convención Marco de Cambio Climático de las Naciones Unidas y el Protocolo de Kyoto.

3 Tomado y adaptado de De Groot, R.S., Stuip, M.A.M., Finlayson, C.M. & Davidson, N. 2007. Valoración de humedales: Lineamientos para valorar los beneficios derivados de los servicios de los ecosistemas de humedales, Informe Técnico de Ramsar núm. 3/núm. 27 de la serie de publicaciones técnicas del CDB. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland (Suiza), y Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica, Montreal (Canadá). ISBN 2-940073-31-7.



Desde la óptica económica, otra de las esferas importantes en donde se inserta la temática en el ámbito internacional y particularmente relevante para América Latina, es en el mejoramiento de las actividades agropecuarias tanto en su gestión ambiental como en su mejoría en cuanto a los rendimientos económicos de las actividades agrícolas y pecuarias en sí mismas (más y mejores ingresos en la economía rural o campesina). En muchos casos, las “malas prácticas agropecuarias” conllevan, por ejemplo, al deterioro y a la disminución y/o pérdida de productividad de los suelos en donde se desarrollan, pudiendo derivar finalmente en procesos de aumento de la aridez, degradación de las tierras, sequía y/o desertificación y, en consecuencia tener un alto impacto social al afectarse, entre otros aspectos, las salud y la seguridad alimentaria de las comunidades. En este contexto de análisis, y frente a la realidad imperante en estos asuntos a nivel mundial, se estableció la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación y la Sequía, de la cual Colombia es parte desde la aprobación de la Ley 461 de 1998, que busca que los países adelanten acciones contra la degradación de tierras, desertificación y mitigación de los efectos de la sequía, así como para el manejo sostenible de los ecosistemas de las zonas secas, a partir de la aplicación de medidas prácticas que permitan prevenir, detener y revertir dichos procesos degradativos y contribuir al desarrollo sostenible de las zonas afectadas. Entre las acciones que se vienen adelantando para enfrentar la problemática anterior, por ejemplo en Centro y Sur América, se encuentra el mejoramiento de las actividades agropecuarias a través proyectos de pago por servicios ambientales en donde se remunera a los propietarios y/o campesinos por la conservación, mejoramiento y/o establecimiento de coberturas vegetales que tienen un beneficio ambiental demostrado, se promueven los cambios de los usos inadecuados del suelo y se mejora el rendimiento y productividad de las fincas mediante la utilización de arreglos silvopastoriles y agroforestales adecuados a las características de los predios y los mercados regionales. Como puede apreciarse en esta breve descripción, existe internacionalmente la preocupación e iniciativa de avanzar en la búsqueda de soluciones oportunas al deterioro ambiental que se cierne sobre la oferta natural del planeta y uno de los caminos explorados y en desarrollo es el diseño de herramientas y metodologías para el reconocimiento, valoración y pago de los beneficios que generan los ecosistemas y recursos naturales a la sociedad. En el ámbito nacional, Según el IAvH (2004)4, Colombia es reconocida como uno de los países de mayor biodiversidad. Resulta muy significativo que dos regiones del territorio colombiano hagan parte de las 25 ecorregiones (hotspots) terrestres prioritarias de conservación del mundo: Chocó-Darién - Ecuador occidental y Andes Tropicales (Myers et al. 2000). En adición, a escala mundial ocupa lugares privilegiados en riqueza de especies en algunos grupos (aves, primates y plantas). Pese a este reconocimiento, el país enfrenta una disminución y deterioro preocupantes de los ecosistemas naturales y de su biodiversidad, si consideramos, por ejemplo, que la tasa anual de deforestación estimada es de 221.000 ha, según los datos disponibles más recientes (IGAC – CORPOICA, 2002). Esta cifra, por ejemplo, supera la extensión del departamento del Quindío, lo que da una idea de la dimensión del problema. Entretanto, el avance de la frontera agropecuaria y las pasturas continúan aumentando, en detrimento de aquellas tierras con vocación agrícola o forestal, por lo que en los últimos 15 años incrementaron su extensión entre 5 y 10%.

4 Instituto Alexander von Humboldt. Informe Nacional sobre el avance en el conocimiento y la información de la biodiversidad 1998 – 2004. Tomo II. Primera edición, agosto de 2006.



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Estas actividades han derivado en la rápida conversión y deterioro de los ecosistemas originales, con la consecuente pérdida de la biodiversidad, la disminución en calidad y cantidad de los recursos hídricos y la degradación de los suelos, acompañada de prácticas extractivas y productivas no siempre armónicas con el entorno natural. Teniendo en cuenta este diagnóstico nacional, el país debe reconocer la situación ambiental por la cual atraviesa y con base en las tendencias y evolución de la problemática de alteración de la mayoría de los ecosistemas (terrestres, acuáticos continentales, costeros, marinos e insulares), se requiere planificar las acciones a desarrollar para comenzar a revertir las causas del deterioro mediante la implementación de planes, programas y proyectos que respondan de una manera costo efectiva a esta realidad. En los últimos años, el SINA ha realizado esfuerzos importantes en la formulación de políticas ambientales y sus regulaciones para atender esta situación ambiental y en cada una de ellas se hace mención explícita sobre la importancia de conservar y/o rehabilitar y restaurar ciertos servicios ambientales que son estratégicos para el país y su futuro económico y social. La Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales, surge como una oportunidad para el mejoramiento de la gestión ambiental y puede ayudar a mejorar la eficiencia y efectividad del sector ambiental, teniendo en cuenta las potencialidades asociadas de involucrar a los sectores productivos en la conservación y uso sostenible de los ecosistemas y sus servicios ambientales. Esta estrategia, permitirá identificar los servicios ambientales y su nivel de afectación, y servirá de orientación para proponer la regionalización de actividades para su conservación, rehabilitación, restauración y uso sostenible en dos sentidos. Primero, identificando áreas en donde se deberían focalizar actividades de rehabilitación y restauración de ecosistemas degradados, de conservación de remanentes de los diferentes tipos de ecosistemas en las áreas indicadas y de generación o restablecimiento de conectividades biológicas entre áreas. En segundo lugar, identificando aquellas áreas o regiones del país en donde la estrategia favorecerá actividades de conservación y uso sostenible de la biodiversidad considerando su buen estado de conservación y potencialidades de aprovechamiento sostenible. Para desarrollar de manera adecuada las actividades mencionadas, esta Estrategia se debe articular con las propuestas de las políticas, planes y programas ambientales y de desarrollo territorial existentes y con el marco regulatorio que las desarrolla, utilizando la información y procesos que el SINA ha adelantado o prevé ejecutar para el logro de los objetivos de cada una de ellas. De esta manera, esta Estrategia Nacional de PSA se constituye en una herramienta para el cumplimento de esos objetivos más que una política ambiental en sí misma, permitiendo mediante la implementación de este tipo de esquemas de Pago por Servicios Ambientales viabilizar su logro.

2 Marco conceptual del PSA

Para el desarrollo de esta estrategia, es necesario abordar de manera simple y clara las definiciones de servicio ambiental y de esquemas de pago por servicios amb entales, teniendo en cuenta que existen diferentes aproximaciones y conceptos a este respecto tanto en la literatura internacional como nacional.



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En este sentido, y con el fin de contar con una definición unificada y adecuada, se considera que la planteada por Naciones Unidas, en el trabajo denominado “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio”5, se ajusta a las necesidades de esta Estrategia Nacional. Así, se entienden por servicios ambientales “los beneficios que la soc edad recibe de los ecosistemas”. La definición anterior se deriva de otras dos comúnmente referenciadas. La primera de Daily (1997), establece que los servicios ecosistémicos son las condiciones y procesos a través de los cuales los ecosistemas naturales, y las especies que los constituyen, sostienen y satisfacen las necesidades humanas. La segunda de Costanza (1997), define los servicios ecosistémicos como los bienes (por ejemplo, alimento) y servicios (por ejemplo, asimilación de residuos) que recibe la sociedad como producto de las funciones ecosistémicas.

La definición a adoptar en esta estrategia recoge de la definición de Costanza, la consideración de los ecosistemas naturales y transformados como fuente de servicios ecosistémicos, y de la de Daily, en el uso del término “servicios” abarcando tanto los beneficios tangibles como intangibles que la sociedad recibe de los ecosistemas, los cuales, en algunas ocasiones, se separan como “bienes” y “servicios” respectivamente. Para ampliar la comprensión de los servicios ambientales, también resulta útil describir las categorías en las que comúnmente se clasifican dichos servicios.

2.1.1 Categorías de servicios ambientales En relación con la clasificación de los servicios ambientales, se adopta la clasificación utilizada en el ámbito internacional, diferenciándolos en las siguientes categorías (aunque hay que tener en cuenta que en algunos casos, algunas de ellas se superponen): a) servicios de aprovisionamiento; b) servicios de regulación; c) servicios culturales; y d) servicios de soporte. A continuación se describen brevemente cada una de estas categorías.

SERVICIOS DE APROVISIONAMIENTO

Hace mención a los productos que se obtienen directamente de los ecosistemas, incluyendo:

Alimentos y fibras: se incluyen una gama extensa de productos alimenticios derivados de las plantas, animales y demás organismos vivos, así como materiales tales como madera, seda, etc.

Combustibles: madera, carbón mineral y otros materiales biológicos que sirven como fuentes de energía.

Recursos genéticos: se incluyen los genes e información genética utilizados en la cría de animales y plantas y en la biotecnología.

Precursores bioquímicos, medicinas naturales y productos farmacéuticos: se incluyen medicinas, biocidas, aditivos para alimentos y materiales biológicos.

Recursos ornamentales: productos derivados de animales como conchas y pieles, y flores para adorno.

Agua: este es un ejemplo de los vínculos que pueden existir entre las diferentes categorías identificadas, en este caso, entre los servicios de aprovisionamiento y regulación.

5 Ecosystems and Human well – being: a framework for assessment. 2005



SERVICIOS DE REGULACIÓN

En esta categoría se incluyen los servicios ambientales, que generan beneficios a la sociedad y que son derivados de los procesos ecológicos de regulación asociados a cada tipo de ecosistema. Entre los más destacables podemos mencionar:

Mantenimiento de la calidad del aire: los ecosistemas aportan químicos y sustancias químicas a la atmósfera que de manera directa o indirecta influencian la calidad del aire.

Regulación climática: los ecosistemas ejercen su influencia sobre el clima tanto local como globalmente. Por ejemplo, cambios en la cobertura del suelo a escala local, pueden afectar tanto la temperatura como las precipitaciones. A escala global, los ecosistemas juegan un rol importante en la regulación climática teniendo en cuenta su capacidad tanto de captura como de emisión de gases efecto invernadero.

Regulación hídrica: la frecuencia y magnitud de la escorrentía superficial, de la inundaciones y recarga de acuíferos, está influenciada por los cambios en las coberturas de las tierras, incluyendo particularmente, aquellas alteraciones que modifican la capacidad de almacenamiento de los sistemas naturales, como la conversión de humedales o la ampliación de la frontera agrícola en desmedro de los bosques o la ampliación de la frontera urbana en detrimento de áreas dedicadas a la agricultura.

Control de erosión: las coberturas vegetales juegan un rol fundamental en la retención de suelos y en la prevención de fenómenos de deslizamiento, remoción en masa o similares.

Purificación del agua y tratamiento de residuos: los ecosistemas pueden ser aportantes de impurezas de manera natural e igualmente pueden contribuir a la filtración y descomposición de residuos orgánicos vertidos en las aguas continentales o costeras y marinas.

Reducción de la vulnerabilidad en la incidencia de enfermedades: los cambios en los ecosistemas pueden modificar la abundancia de patógenos que afectan al ser humano, como la malaria y el dengue y adicionalmente, alterar la abundancia de vectores epidemiológicos como los mosquitos.

Control biológico: los cambios en los ecosistemas pueden afectar la incidencia de parásitos y enfermedades en cultivos y stocks de especies pecuarias.

Polinización: las modificaciones en los procesos ecológicos o de los sistemas naturales pueden conducir a una afectación en la distribución, abundancia y efectividad de organismos polinizadores.

Protección contra tormentas: la presencia y buen estado de conservación de ecosistemas costeros y marinos como los manglares y formaciones coralinas pueden reducir sustancialmente los daños que pudieran ocurrir por huracanes, mares de leva o tsunamis

SERVICIOS CULTURALES

Estos son los beneficios no materiales que la sociedad recibe de los ecosistemas como el enriquecimiento espiritual, el desarrollo cognitivo (conocimiento), reflexión, recreación y experiencias asociadas con los paisajes; principalmente se reconocen dentro de esta categoría:

Diversidad cultural: la diversidad de ecosistemas es un factor que influye en la diversidad de culturas.

Valores espirituales y religiosos: muchas religiones asocian valores de los ecosistemas en sus componentes.

Sistemas de conocimiento formal y tradicional: los ecosistemas influencian los tipos de conocimiento que desarrollan las diferentes culturas.



Valores educativos: los ecosistemas, sus componentes y procesos son utilizados como base

para el desarrollo de programas o proyectos educativos tanto formales como no formales. Inspiración: los ecosistemas pueden ser fuente de inspiración para el arte, la música, los

símbolos patrios, la arquitectura, etc. Valores paisajísticos: muchas personas encuentran un valor reconocible, asociado con la

belleza escénica y los valores paisajísticos de los ecosistemas, que se reflejan, por ejemplo, en el apoyo financiero a determinados parques o a la selección del sitio de vivienda.

Relaciones sociales: los servicios ecosistémicos influyen en los tipos de relacionamiento de la sociedad en algunas culturas, por ejemplo, las asociaciones de pescadores difieren notablemente en su comportamiento de las asociaciones de agricultores, tomando en cuenta las características del entorno y las actividades productivas que desarrollan.

Sentido de pertenencia: algunas personas desarrollan este sentido asociado con algunas particularidades del ambiente en donde viven, por ejemplo, un determinado paisaje.

Valores asociados al patrimonio cultural: muchas sociedades reconocen en su patrimonio cultural histórico, un alto valor asociado a determinados paisajes, e inclusive a algunas especies (por ejemplo, la barrera arrecifal de Providencia y Santa Catalina).

Recreación y ecoturismo: la gente elige a menudo donde pasar su tiempo libre considerando, en parte, las características de los paisajes naturales o agro-ecosistemas de un área particular.

SERVICIOS DE SOPORTE

Se definen como aquellos que son necesarios para la producción o generación de los demás servicios ecosistémicos o ambientales y se diferencian de los de aprovisionamiento, de regulación y los culturales, en que sus impactos sobre la sociedad se manifiestan de manera indirecta o pueden ocurrir en el largo plazo, mientras que en las demás categorías descritas los cambios derivados de los impactos de los diferentes usos se presentan, usualmente, de manera directa y en el corto plazo (algunos servicios, como el control de erosión, pueden categorizarse tanto como de soporte como de regulación, dependiendo de la escala temporal en que se produce y de la inmediatez de sus impactos sobre la sociedad). Por ejemplo, el ser humano no utiliza directamente el servicio de formación de suelos, sin embargo, cualquier cambio en este proceso afectará indirectamente a las personas a través de los impactos que se manifiestan en los servicios de aprovisionamiento, como la producción de alimentos. Igualmente, la regulación climática es categorizada dentro de estos servicios, teniendo en cuenta que los cambios en los ecosistemas pueden tener un impacto en el clima local o global, cuyas manifestaciones se presentan en escalas de tiempo que van más allá del umbral de toma de decisiones (décadas e inclusive siglos); mientras que la producción de oxígeno (a través de la fotosíntesis) se considera en esta categoría teniendo en cuenta que algunos de los impactos de su concentración en la atmósfera pueden ocurrir en el largo plazo. Otros ejemplos de este tipo de servicios son la producción biológica primaria, la formación y retención de suelos, el ciclo de nutrientes, el ciclo hidrológico y la provisión de hábitats.

2.2 Esquemas de Pago por Servicios Ambientales

2.2.1 Definición

En primer lugar, la Estrategia al referirse a “esquemas de pago por servicios ambientales” reconoce que existe una gran variedad de modalidades para realizar dichos pagos por los servicios ambientales, y en



consecuencia, abarca las distintas modalidades. En segundo lugar, es necesario adoptar una definición genérica de “pago por servicios ambientales” que abarque todas las modalidades.

El término de “pago por servicios ambientales” ha sido utilizado ampliamente en la literatura internacional, y vinculado a una gran variedad de experiencias ambientales en los países en desarrollo. Para efectos de orientar el alcance de la Estrategia, es importante tener claridad en las diferencias entre esquemas de pago por servicios ambientales y otros instrumentos que tradicionalmente se han implementado en el sector ambiental colombiano como el ecoturismo, fondos de inversión ambiental, tasas ambientales y proyectos de manejo integrado de cuencas. De esta forma, la Estrategia podrá ser más efectiva orientando sus actividades e instrumentos específicamente a la creación y fomento de esquemas de pago por servicios ambientales, sin traslaparse con otros temas que ya han sido objeto de políticas y estrategias específicas.

En general, las definiciones que se plantean desde la literatura internacional contienen elementos comunes para denominar esquemas de pago por servicios ambientales: que existen cuando se encuentran uno o varios “compradores” que remuneran monetariamente o con otro tipo de beneficios, a “vendedores” por los servicios ambientales que se generan en el área que habitan. Las definiciones difieren en dos aspectos principales: el grado en que los servicios ambientales se encuentran explícitos en la transacción (por parte de los compradores y vendedores); y si en dicha transacción existe una condicionalidad ligada a la provisión de dicho servicio. Es decir, si el pago o la suspensión del pago, es utilizado como incentivo para que se preste o se siga prestando el servicio ambiental. Y son precisamente estos elementos los que diferencian los esquemas de pago por servicios ambientales de otros instrumentos de gestión ambiental. Cuando la definición de pago por servicio ambiental es amplia y no considera los elementos de condicionalidad o que el servicio ambiental esté explícito en la transacción por ejemplo Van Noordwijk (2005), los instrumentos tradicionales de política ambiental podrían ser considerados como pago por servicios ambientales. Por lo tanto, para efectos del desarrollo de esta Estrategia se adopta la siguiente definición basada en Wunder (2006) de esquemas de Pago por Servicios Ambientales: • una transacción voluntaria, donde... • el aumento, mantenimiento o provisión de servicio ambiental definido (o un uso de la tierra que

aseguraría ese servicio)... • es reconocida económicamente por al menos un comprador del servicio ambiental... • a por lo menos un proveedor de SA... • sólo si el proveedor asegura la provisión del servicio ambiental transado (condicionamiento). La definición de Wunder contiene varias características importantes de analizar con detalle:

1. Se basa en una transacción voluntaria; es decir que a diferencia de la definición de otras, es necesaria la interacción entre el comprador y vendedor del servicio; y dicha transacción debe ser voluntaria. En este sentido, los programas de tasas ambientales no clasificarían como PSA debido a que la transacción no es voluntaria, los usuarios del agua deben pagar la tasa por uso o si no incurrirán en sanciones por parte de la autoridad ambiental.

2. El objeto de la transacción es el aumento, mantenimiento o provisión de un servicio ambiental

determinado o un uso de la tierra que aseguraría ese servicio. Es decir la transacción se daría directamente sobre la actividad o uso del suelo que afecta un servicio ambiental definido.



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3. La transacción consiste en el reconocimiento económico por el desarrollo de una actividad

asociada al servicio ambiental. El término reconocimiento económico abarcaría diferentes modalidades como pagos directos, indirectos o en especie.

4. Debe existir por lo menos un comprador y por lo menos un proveedor del servicio ambiental. 5. La transacción es condicional a la provisión del servicio ambiental, es decir que si el servicio

ambiental no es prestado o no se comprueba el uso de la tierra relacionado, no sería objeto del reconocimiento.

La definición anterior tiene la ventaja de ser de fácil comprensión y de tener varios elementos que permitirían diferenciar los PSA de otros instrumentos ambientales: transacción, voluntariedad de la transacción, objeto de la transacción y condic onalidad.

2.2.2 Elementos de los Esquemas de Pago por Servicios Ambientales La anterior definición brinda un marco de análisis para identificar se configura un pago por servicios ambientales. Sin embargo, es importante tener en cuenta que pueden existir múltiples formas de implementarlos. La siguiente gráfica nos ilustra los posibles elementos que se involucran en un esquema de PSA:

Fuente: Pagiola y Platais (2002)

En su forma más desagregada, un esquema de PSA tendrá un mecanismo financiero que recolectará los recursos de los beneficiarios del servicio ambiental. El mecanismo es necesario si existen varios beneficiarios ya que si sólo existe un beneficiario que aporta recursos para el pago, no se requiere tener un elemento adicional al manejo interno que hace dicho beneficiario de sus recursos financieros.



Otro elemento que conforma un esquema de PSA, es el mecanismo de pago, que agrupará los arreglos institucionales necesarios para interactuar con los proveedores de los servicios ambientales. Este Mecanismo de Pago deberá formalizar la transacción de PSA (ej. Mediante un contrato), hacer seguimiento a los compromisos de la transacción y realizar los pagos de acuerdo con el servicio o uso de la tierra provisto por el proveedor.

Por último, el operador del PSA será aquella institución o persona, natural o jurídica, encargada de administrar el mecanismo financiero y el mecanismo de pago. Nótese que el operador puede ser distinto al beneficiario o al proveedor; o podría ser un representante de los beneficiarios o un representante de los proveedores. ACLARAR DEFINCIÓN (FUNCIONES Y ALCANCES DEL OPERADOR).

Los conceptos de beneficiarios, compradores, proveedores, mecanismo financiero, mecanismo de pago y operador serán utilizados en la Estrategia para definir los roles institucionales. De forma similar, los siguientes conceptos serán utilizados para el diseño de un esquema de pago por servicios ambientales:

Proveedor [del Servicio Ambiental]: Es un propietario, tenedor o poseedor, que por medio de una actividad o uso del suelo, provee, mantiene o aumenta un servicio ambiental de un ecosistema ubicado en el predio.

Comprador [del Servicio Ambiental]: Es una persona natural o jurídica, pública o privada, que paga a un proveedor por un servicio ambiental del que se beneficia directa o indirectamente; o actúa como intermediario o representante de los que directamente se benefician del servicio ambiental.

Línea Base [del servicio ambiental o uso del suelo]: Es el nivel o magnitud del servicio ambiental o uso del suelo, que se estima más probable en el futuro, en ausencia del esquema de pago por servicio ambiental. En los esquemas que proveen o aumentan los servicios ambientales, la línea base puede ser la proyección de la tendencia histórica. En los esquemas que mantienen el servicio ambiental, la línea base deberá calcularse teniendo en cuenta el grado de amenaza o la proyección de los determinantes socio-económicos de cambios de uso del suelo.

Monitoreo [del servicio ambiental o uso del suelo]: Es la estimación o medición directa o indirecta del servicio ambiental o el uso del suelo relacionado; realizada de forma periódica por el proveedor u operador del esquema de PSA. El monitoreo es el soporte de la prestación efectiva del servicio y en consecuencia para el reconocimiento económico.

Certificación: Procedimiento mediante el cual un tercero da constancia por escrito que el servicio ambiental, determinado y monitoreado de conformidad con el reglamento, se ha provisto, aumentado o mantenido como resultado de la implementación de un programa o proyecto de PSA.



Como se verá más adelante, todos los esquemas incluidos en la Estrategia deberán calcular la línea base y realizar monitoreo sobre el servicio ambiental o el uso del suelo; sin embargo será opcional incluir actividades certificación.

3 Aspectos Jurídicos e Institucionales En Colombia existen disposiciones jurídicas nacionales y regionales tendientes a lograr la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Normas que se encuentran contenidas en diferentes apartes del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovales y del Ambiente, así como en la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios. La aplicación desarticulada y en muchos casos fragmentada de las diferentes normas ambientales, dificulta el cumplimiento de los objetivos para los cuales se expiden, evidenciándose la necesidad de que éstas, se articulen y complementen en su aplicación con otro tipo de instrumentos como los económicos y de planificación de la gestión ambiental. La administración tradicional de nuestros recursos naturales renovables, conocida como el comando y control, concibe la gestión ambiental como la aplicación aislada de los instrumentos que las mismas normas proveen para alcanzar los objetivos ambientales nacionales definidos no solamente en la regulación ambiental sino en las políticas nacionales ambientales y en los diferentes instrumentos de planificación que en desarrollo de éstas, vienen siendo formulados por las Autoridades Ambientales, lo cual impide que se desarrolle una gestión ambiental eficaz sobre el territorio. Así mismo, a pesar de que existe claridad en la definición o establecimiento de las competencias y obligaciones de las instituciones públicas, encargadas de administrar los recursos naturales renovables, en la mayoría de los casos, estas funciones no son suficientes para alcanzar efectivamente las metas ambientales, y en muchos casos, se requiere del concurso o participación directa y conjunta con el Estado, de la voluntad privada para poder alcanzar estas metas y objetivos, no encontrándose en las normas ni en las políticas, mecanismos legales e institucionales precisos, para viabilizar esta participación conjunta dentro de un contexto de seguridad jurídica. Esta situación genera una gestión fraccionada en temas sectoriales, la atomización de esfuerzos y recursos y la ineficiencia de la gestión ambiental, con los efectos obvios sobre los recursos naturales renovables y los ecosistemas. En el contexto planteado, esta Estrategia como instrumento o herramienta, prevé los mecanismos para hacer viable la participación conjunta del Estado, la sociedad civil y los sectores productivos y contribuir en el cumplimiento de los objetivos de conservación, restauración o recuperación ambiental, definidos en las diferentes políticas ambientales nacionales, y en los instrumentos de planificación y normativos que de éstas se derivan. Esta Estrategia encuentra su fundamento jurídico tanto en la Constitución Política de Colombia como en las diferentes leyes, decretos y resoluciones expedidas para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, en desarrollo de las políticas ambientales nacionales.

3.1 Fundamento Constitucional Desde la Cumbre Mundial sobre medio ambiente humano, celebrada en Estocolmo en 1972, surge la valoración política, jurídica y económica de los recursos naturales renovables generándose en consecuencia las primeras normas ambientales tendientes a la conservación, uso y aprovechamiento de



los recursos naturales renovables, como fue en Colombia la Ley 23 de 1973 y el Decreto Ley 2811 de 1974.

En la década de los 90 se puede hablar en Colombia de un real reconocimiento político del tema, al expedirse la Constitución de 1991 que estableció las disposiciones tendientes a alcanzar el desarrollo sostenible. En tal sentido, la Sentencia C-328 de julio 27 de 1995, expresa que la Constitución Política le impone al Estado los deberes especiales de:

- Garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente. - Proteger su diversidad e integridad. - Conservar las áreas de especial importancia ecológica - Fomentar la educación ambiental - Planificar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible. - Prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental - Imponer las sanciones legales y exigir la reparación del daño - Cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en zonas fronterizas.

De una lectura integral del texto constitucional surge el concepto de Constitución Ecológica, conformada por 34 disposiciones que de conformidad con la Sentencia T-411 de 17 de junio de 1992, deben analizarse desde tres puntos de vista, i) La protección del Medio Ambiente como un principio constitucional, ii) El ambiente sano como un Derecho y iii) La participación social como un presupuesto. Estos tres aspectos sustentan la participación conjunta de los particulares y del Estado en la protección del medio ambiente y los recursos naturales desde diferentes perspectivas, que abarca la participación de las personas naturales o jurídicas, de derecho publico o privado en la implementación de esquemas como el Pago Por Servicios Ambientales.

La Constitución destinó sus primeros 10 artículos para enunciar los principios que orientan la gestión del Estado Colombiano y en su artículo 8º estableció como responsabilidad de los ciudadanos la protección de las riquezas naturales, al consagrar: “ Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”. Esta expresión es un principio constitucional que se dimensiona como instrumento conductor de la política estatal, punto obligado de referencia para evaluar la actuación del Estado y así mismo, debe orientar el desarrollo de todas las actividades de los particulares, produciendo desde luego consecuencias jurídicas concretas sobre algunos derechos particulares, en la medida en que los limita o les impone ciertas obligaciones para su ejercicio, derechos que son considerados como esenciales a las libertades individuales y que exigen estar armonizados con la obligación de proteger el medio ambiente.

Nuestra Constitución Política, asigna la responsabilidad a los particulares de participar conjuntamente con el Estado en las acciones de conservación y restauración de los recursos naturales renovables y por tanto, el Estado es responsable de definir los mecanismos para que los particulares puedan cumplir con dicha obligación constitucional.

3.2 Fundamento Legal y reglamentario.

El Plan Nacional de Desarrollo adoptado mediante la Ley 1151 de 2007, le asigna al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la responsabilidad de desarrollar un conjunto de instrumentos económicos y financieros que incentiven el conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad, incluyendo los mecanismos necesarios para la creación de un sistema de pago por servicios ambientales, norma jurídica que da el fundamento legal para la adopción y puesta en marcha de la Estrategia Nacional de PSA, en la cual participarán las diferentes entidades del SINA, sean o no



autoridades ambientales pero a quienes les corresponde dentro del ámbito de sus competencias, el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la protección del medio ambiente, en desarrollo del mandato constitucional descrito.

Adicionalmente, corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la formulación de las políticas nacionales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables (artículo 5 de la Ley 99 de 1993, # 1.), dentro de cuales se puede clasificar la Estrategia Nacional de PSA.

Los objetivos y metas definidas en las políticas nacionales ambientales y las regulaciones derivadas de éstas, requieren de la participación conjunta del Estado, la sociedad civil y los sectores productivos en la implementación de programas y proyectos tendientes a alcanzar los objetivos y metas propuestos. Estos pueden ser alcanzados mediante la implementación de este tipo de esquemas, en los que participan personas naturales o jurídicas de derecho público o privado.

Por lo tanto, el esquema de PSA encuentra un sustento jurídico, en las diferentes políticas que han definido la necesidad de establecer instrumentos económicos y financieros públicos, privados y mixtos para alcanzar los objetivos y metas ambientales, con la participación de todos aquellos que integran el Sistema Nacional Ambiental SINA.

5.3. Aspectos Jurídicos Concretos del Esquema de Pago Por Servicios Ambientales

Antes de establecer jurídicamente los elementos que configuran el pago por servicios ambientales, es necesario precisar su relación con aspectos como la propiedad pública de los recursos naturales, las obligaciones ambientales de los particulares y las restricciones y limitaciones del derecho de la propiedad.

• De la Propiedad o naturaleza de los recursos naturales renovables

Los recursos naturales renovables son de propiedad de la Nación por mandato del artículo 8º de la Constitución Política de Colombia y por tanto, los bienes y servicios ambientales que éstos proveen son igualmente de propiedad de la Nación. Los servicios ambientales, aunque son generados por los ecosistemas de forma natural, se encuentran afectados por diferentes actividades antrópicas, que son en la mayoría de los casos reguladas por las normas de uso de suelo y las normas ambientales, buscando que las mismas generan el menor impacto posible. Sin embargo, en muchos casos estas normas no son suficientes para alcanzar algunos objetivos ambientales definidos, requiriéndose de la voluntad de las personas para realizar acciones complementarias (de hacer o no hacer), que incidan más directamente sobre la oferta ambiental y la provisión de dichos servicios. En los Esquemas de pago por servicios ambientales, se hace un reconocimiento económico por la acción o inacción que deberá realizar el propietario, tenedor o poseedor del predio, y que permitirá mantener o aumentar el servicio ambiental, es decir no se efectúa un pago por el recurso natural renovable o por el servicio ambiental que éste genera en forma natural, pues estos son bienes públicos que se encuentran por fuera del comercio. El reconocimiento económico se hace por las actividades o usos del suelo que tienen un impacto directo en el aumento, mantenimiento o provisión de un servicio ambiental.



• Alcance del deber de protección ambiental

Si bien nuestra Constitución Política establece como principio, la responsabilidad del Estado y de los particulares en la protección de medio ambiente, éste tiene efectos jurídicos sobre los particulares en la medida en que se materialice en un acto administrativo particular y concreto. La misma Constitución aplicó este principio entre otras, al imponerle a la propiedad privada una función ecológica y al posibilitar la intervención del Estado en la economía nacional, por razones ambientales. El Estado desarrolló estos principios constitucionales en la Ley 99 de 1993 y en las normas ambientales que le son exigibles a los particulares, al momento de desarrollar un proyecto, obra o actividad que puede generar impactos sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables y que se materializan en los actos administrativos de las autoridades ambientales . En un esquema de pago por servicios ambientales, es viable la participación conjunta de los particulares y de las entidades del Estado, pero el objeto del pago no debe ser una obligación a la que este sometida una persona natural o jurídica de derecho público o privado en desarrollo de una actividad productiva, contenida en un acto administrativo debidamente expedido por la autoridad competente. Ya que de lo contrario el Estado estaría remunerando el cumplimiento de la Ley. El objeto del pago, debe ser una acción o inacción que voluntariamente decida aceptar el proveedor del servicio, teniendo legítimamente otra opción para desarrollar.

• Restricciones y Limitaciones al derecho de propiedad.

Si bien el artículo 58 de la Constitución Política de Colombia impone la función ecológica a la propiedad privada, ésta implica según la Corte Constitucional que no se puede abusar de la explotación de las tierras en contra de claros preceptos para la preservación del medio ambiente. Expresa la Corte, que así como es dable la utilización de la propiedad en beneficio propio, no es razón o fundamento para que el dueño cause perjuicios a la comunidad. En desarrollo de este artículo, adicionalmente, la Ley podrá limitar válidamente los derechos y usos imponiendo limitaciones al derecho de dominio, cuando el interés social o la utilidad pública lo aconsejen, previa declaración de dicho interés efectuado de conformidad con las normas vigentes.

En tal sentido, un Esquema de Pago por Servicios ambiental, no podría ser utilizado para el reconocimiento de obligaciones que hagan parte de la limitación o restricción previamente establecida.

3.2.1 Análisis Jurídico de los Componentes del PSA Teniendo en cuenta la definición del PSA y los componentes del mismo, se presentan a continuación para cada uno de ellos, los aspectos jurídicos que es necesario precisar de manera conceptual o entrar a reglamentar con la finalidad de asegurar su implementación.



El Pago por un Servicio Ambiental es un Acuerdo Voluntario, que se materializa en un contrato, el cual, para su validez requiere de los siguientes elementos:

• Consentimiento (manifestación expresa de la voluntad):

De acuerdo con la definición adoptada del PSA, la participación en estos esquemas es voluntaria. No se constituye como PSA quien participa para realizar acciones o inacciones que por ley, reglamento o acto administrativo particular y concreto está obligado a realizar, pues allí no se configura la voluntariedad, elemento característico del esquema, y en segundo lugar, porque no puede realizarse un pago o reconocimiento económico por cumplir con las obligaciones legales.

• El Objeto

Toda manifestación de voluntad debe tener por objeto una o más cosas, que se traducen en obligaciones de dar, hacer o no hacer algo y que no pueden contravenir el derecho público de la Nación, para que en efecto sea un objeto lícito.

El objeto de la transacción o del esquema, es la actividad (obligación de hacer o no hacer) o uso del suelo, relacionada con el mantenimiento o aumento del servicio ambiental existente o la provisión de un servicio ambiental determinado.

En este sentido es muy importante precisar, que no son objeto de la transacción ni los recursos naturales renovables ni los bienes y servicios que de éstos se derivan, pues son por mandato constitucional bienes de propiedad de la nación, y por lo tanto se excluyen del comercio o de las transacciones privadas.

Lo que es objeto de la transacción y por ende, del reconocimiento económico, son las actividades que debe realizar el proveedor del servicio, sobre un predio para el mantenimiento o aumento del servicio ambiental seleccionado o para proveer uno nuevo. Estas actividades se derivan de las obligaciones de hacer o no hacer, que al mismo tiempo tendrán que estar directamente relacionadas con el servicio ambiental objeto de la transacción.

El objeto de la transacción debe ser determinado y/o determinable, por lo cual deberá contarse con metodologías adecuadas para su determinación

• Las Partes:

Dentro del Esquema de PSA, las partes se denominarán de la siguiente manera:

El proveedor del servicio, puede ser una persona natural o jurídica, de derecho público o privado, que en su calidad de propietario, poseedor o tenedor del predio, esté dispuesto a realizar una actividad o a dar un uso del suelo al predio, que aumenta, mantiene o provee un servicio ambiental.

Las acciones o inacciones a las que esta sujeto el proveedor del servicio no pueden estar consignadas como obligatorias para él ni en la ley, ni en los reglamentos ni en los actos administrativos particulares y concretos.

El Comprador del servicio, puede así mismo, ser una persona natural o jurídica de derecho público o privado, que recibe los beneficios del servicio de manera directa o indirecta, o quien representa a los beneficiarios del servicio ambiental; y que está en disposición de realizar el pago del servicio ambiental.



En el caso de que el comprador sea una persona jurídica de derecho público, no debe haber reconocimiento económico cuando haya impuesto como obligación, en el ejercicio de sus funciones, las mismas actividades que son objeto de la transacción.

Este planteamiento nos lleva a concluir que pueden existir tres tipos de transacciones, según la naturaleza jurídica de las partes así:

• Privadas, es decir en las cuales las partes son de derecho privado.

• Públicas, en las cuales las partes son entidades de derecho público descentralizada por servicio o territorialmente.

• Mixto, en las cuales una de las partes es de derecho público.

Los anteriores aspectos son fundamentales al momento de definir, el tipo de instrumento y la normatividad aplicable al mismo y serán tenidos en cuenta en la parte instrumental de la estrategia.

• Reconocimiento económico

En términos generales, por reconocimiento económico se entiende, el valor que el comprador le paga al vendedor por la adquisición de un bien y/o servicio. En un esquema de PSA no se adquiere el bien o servicio, pues éstos son de propiedad de la nación. El reconocimiento económico estaría asociado directamente con la actividad que se compromete el proveedor a realizar para aumentar, mantener o proveer el servicio ambiental. El reconocimiento económico puede realizarse en dinero o especie. En todo caso los contratos deberán estipular la forma de pago y las condiciones para efectuar el reconocimiento.

• Plazo

Es la término que se fija para el cumplimiento de la obligación. El pago por servicios ambientales materializados en un contrato, deberá estipular un plazo razonable que permita el cumplimiento del objeto de la transacción, de conformidad con el programa o proyecto que se diseñe para tal fin. En todo caso, los contratos no podrán tener un plazo superior a la del programa o proyecto.

• Obligaciones de las partes

Se entienden como todos aquellos aspectos u obligaciones que deben cumplirse por cada una de las partes, para el cumplimiento del objeto contractual.

Algunas de las obligaciones pueden ser condicionales, es decir que de no cumplirse por una de las partes, el acuerdo o contrato, se entiende terminado, sin perjuicio de las consecuencias de tipo económico que se pacten contra la parte incumplida. En el caso del pago por los servicios ambientales, las obligaciones deberán incluir las relacionadas con el monitoreo de la actividad, uso del suelo o el servicio ambiental.

Así mismo podrá, en algunos casos, contar con cláusulas compromisorias que aseguren no solo el cumplimiento de las obligaciones sino, que en caso de no cumplirse, pueda la parte cumplida exigir la indemnización por los perjuicios causados.



Aspectos Institucionales Una de los principales factores que pueden afectar la adecuada implementación de un esquema de PSA, es la poca claridad que existe en el marco normativo a través del cual se asigna a las entidades públicas sus funciones y competencias. En algunos casos, el marco normativo puede ser suficiente, pero la ausencia de criterios unificados de interpretación, promueven la inaplicación de instrumentos nuevos e innovadores de la gestión ambiental, razón por la cual, pese a la existencia de un marco regulatorio, es importante precisar el marco competencial, dado que dentro de los mismos esquemas de PSA pueden participar personas naturales o jurídicas de derecho público o privado.

En términos generales, la competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial así como de las Corporaciones Autónomas Regionales, de Desarrollo Sostenible y Autoridades Ambientales Urbanas está dada, por la ley 99 de 1993, al definir que al MAVDT como ente rector le corresponde la formulación y adopción de la Estrategia, así como establecer los instrumentos normativos, técnicos o metodológicos requeridos y a las demás autoridades ambientales, ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial así como los del orden regional que hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción.

Así mismo corresponde a las Autoridades Ambientales Regionales, el cumplimiento de las siguientes funciones generales:

1. Promover la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables.

2. Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de las funciones cuando NO corresponda a las funciones administrativas.

Las entidades territoriales (departamento y municipios), derivan su competencia directamente del artículo 117 de la Ley 1151 de 2007, que le impone a éstos la obligación de dedicar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de las zonas de su territorio en las que se encuentren los recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales.

Las demás personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, derivan su competencia para participar en este tipo de esquemas de las normas constitucionales que imponen el deber de proteger el medio ambiente y los recursos naturales y de participar en la ejecución de programas y proyectos de protección del medio ambiente y de las políticas y normas ambientales expedidas en desarrollo de éstas, que le imponen obligaciones concretas para el desarrollo de sus actividades productivas.

Pese a que existe un marco regulatorio general para la participación de estas entidades en los esquemas de PSA, es claro tambien que es conveniente, contar con un marco regulatorio que defina con precisión la forma de participar en estos esquemas y los instrumentos necesarios para viabilizarlos, los cuales se identifican en la parte instrumental de esta estrategia.



4 Visión y Objetivos

4.1 Visión En el 2019, Colombia se consolida como líder en la promoción de sus servicios ambientales a nivel nacional e internacional, insertando su base natural como motor de desarrollo económico y social; conservándola por medio del reconocimiento, [valoración] y pago de los beneficios que generan sus ecosistemas a la sociedad; vinculando en la gestión ambiental al sector público, al sector productivo y a la sociedad civil, y posibilitando el reconocimiento económico a las comunidades para mejorar su calidad de vida.

4.2 Objetivo Principal

Viabilizar y orientar el pago por los servicios ambientales en Colombia para que se constituya en una herramienta eficaz para cumplir los objetivos de política ambiental y social.

4.2.1 Objetivos específicos

a. Ejecutar medidas de conservación, rehabilitación y/o restauración de los ecosistemas, recursos naturales y sus servicios ambientales en los ámbitos nacional, regional y local a través de programas y/o proyectos de pago por servicios ambientales.

b. Orientar y armonizar el pago por los servicios ambientales con los instrumentos de planeación, administrativos y económicos, existentes en Colombia.

c. Definir el marco de acción y establecer los procedimientos requeridos para facilitar el pago por servicios ambientales en Colombia.

d. Establecer los roles y mecanismos de participación de las diferentes instituciones del Sistema Nacional Ambiental en el pago por los servicios ambientales.

e. Articular fuentes de financiación para el pago por servicios ambientales. f. Generar investigación e información relevante para la ejecución de programas y

proyectos de pago por servicios ambientales.

5 Líneas programáticas/metas/actividades/responsables

5.1 Conservación, rehabilitación y/o restauración de ecosistemas, recursos naturales y sus servicios ambientales.

El deterioro, degradación y pérdida de los ecosistemas, recursos naturales y de los servicios ambientales que prestan por efecto de la contaminación, conversión por el mal uso del suelo, malas prácticas



productivas, alteración de patrones hidrológicos, inadecuadas técnicas de manejo, entre otros, reducen los beneficios económicos, sociales, culturales y ambientales que de ellos se derivan. Una función muy importante de los programas de conservación, rehabilitación y/o restauración es restringir futuras pérdidas ecológicas, mantener la estructura de soporte ambiental existente y paralelamente rehabilitar y/o restaurar aquellas funciones y atributos que sean de interés, y además sean técnica y económicamente factibles de los sistemas naturales afectados. La conservación, rehabilitación y/ restauración son herramientas útiles para cumplir estos objetivos. Las Políticas, Planes y Programas Ambientales adoptadas por el país a través del Consejo Nacional Ambiental y relacionadas con los distintos tipos de ecosistemas más representativos de Colombia (forestales, humedales, ecosistemas costeros y marinos, páramos), plantean objetivos, metas y acciones de conservación, rehabilitación y restauración de cada uno de ellos (ver Tabla No. 1 y Figura No. 1. en donde se representan las prioridades de conservación de los ecosistemas costeros y marinos).



Tabla No.1. Prioridades de conservación, rehabilitación y restauración de ecosistemas por Regiones Geográficas de Colombia

Tipo de Ecosistemas

Región Prioridades de ConservaciónPrioridades de Restauración y

Rehabilitación Servicios Ambientales

Prioritarios Instrumentos Disponibles

Bosques subhúmedos y secos de la planicie sedimentaria

bosques subhúmedos y secos de las serranías

Caribe Bosques riparios de las llanuras aluviales

Sabanas humedas de las planicies sedimentarias

Bosques subhúmedos altoandinos Bosques húmedos alto andinos

Bosques subhúmedos del Altiplano

Matorrales subhúmedos altoandinos

Bosques subhúmedos andinos Bosques húmedos andinos

Bosques secos andinos Bosques perhúmedos subandinos

Bosques subhúmedos subandinos Bosques húmedos subandinos

Bosques secos subandinos Bosques sub y matorrales muy secos subandinos Bosque subhúmedo premontano

Bosques perhúmedos premontanos

Bosques húmedos premontanos

Andina

Bosques secos premontanos

Bosques riparios de las llanuras aluviales

bosques subhúmedos y secos de las serranias Valles

interandinos Bosques subhúmedos y secos sobre abanicos

Forestal

Orinoquia Bosques húmedos de piedemonte Sabanas húmedas del Piedemonte

Aprovisionamiento: Alimentos y fibras, Combustibles, Recursos genéticos, Precursores bioquímicos, medicinas naturales y productos farmacéuticos, Recursos ornamentales y Agua Regulación: Mantenimiento de la calidad del aire, Regulación climática, Regulación hídrica, Control de erosión, Purificación del agua y tratamiento de residuos, Reducción de la vulnerabilidad en la incidencia de enfermedades, Control biológico, Polinización, Protección contra tormenta Culturales: Diversidad cultural, Valores espirituales y Recreación y ecoturismo

Ley General Forestal (1021 de 2006), establece la obligatoriedad a las CARs de formular los Planes Generales de Ordenación Forestal en sus respectivas jurisdicciones (en proceso de reglamentación por el MAVDT)



Bosques subhúmedos de la altillanuara

Bosques subhúmedos de la llanuara de desborde

Amazonía

Insular Bosques subhúmedos y secos de San Andrés y Providencia

Paramos Andina

Cordillera Central: Macizo Colombiano Cordillera Occidental: Paramillo y Tatamá Páramos Azonales: lagunas pantanos y turberas

Interceptar, almacenar y regular el agua; ecosistemas abastecedores de agua para consumo, actividades productivas e hidroenergéticas, así como áreas de influencia de los principales embalses, represas y estrellas hidrográficas.

Ley 99 de 1993 como áreas de especial importancia ecológica. Programa Nacional de Ecosistemas de alta montaña: Páramos, en el año 2002, y posteriormente, mediante la expedición de un marco regulatorio específico para estos ecosistemas (Resoluciones del MAVDT No. 0769 de 2002 y 0839 de 2003), en donde se definen las actividades que el SINA deberá desarrollar con el fin de contar con un inventario y diagnóstico actualizados de los páramos de Colombia y con los respectivos instrumentos de planificación ambiental (Plan de Manejo Ambiental de Páramos).



Caribe Baja y Media Guajira y Llanuras Caribeñas.

Altiplanos Cundiboyacense y Nariñense.

Zonas de vertiente o ladera de los departamentos de Santander y Norte de Santander.

Andina

Zona del Alto Patía.

Valles Interandinos

Zonas altas de los valles interandinos en los Departamentos del Tolima, Huila y Valle del Cauca.

Suelos

Orinoquia Zonas no inundables de las llanuras orientales del Meta y Guaviare.

Caribe Los humedales de la cuenca del río Sinú, Canal del Dique

Todos los complejos de la Región Caribe son de alta prioridad para el desarrollo de estrategias de restauración y rehabilitación

Andina

Los humedales de la cuenca del Alto Río Cauca y Magdalena Oriental, seguidos por los del Magdalena Medio, Depresión Momposina y Bajo Magdalena

Los complejos de humedales interiores del alto Valle del Cauca, Andino Oriental (Altiplano Cundiboyacense) y Macizo colombiano (Valle del Sibundoy).

Humedales

Orinoquia

Sur de las regiones del río Metica, Manacacías y Ariarí. Igualmente en lso alrededores de San Jose del Guaviare y el Retorno

Regulación: Recarga y descarga de acuíferos, control de escorrentía superficial, regulación hidrológica, retención de sedimentos y contaminantes, retención de nutrientes, estabilización de cauces y línea de costa y protección contra tormentas. Soporte: Hábitat de vida silvestre y soporte de cadenas tróficas. Aprovisionamiento: Pesquerías, recursos de vida silvestre, recursos forrajeros y agua. Culturales: Recreación e importancia cultural

Ley 357 de 1997 y de la Política Nacional para Humedales Interiores adoptada mediante la Resolución 157 de 2004 y 196 de 2006.



Punta Castilletes (Manglar mixohalino) [1]

Punta Apure (Formaciones Coralinas) [10]

Frente Salinas Manaure - Carrizal 3 Formaciones Coralinas Alta Profundidad [12]

Frente Salinas Manaure - Carrizal 2 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad) [18]

Cienaga Buenavista - Sector el Pa ́jaro Este (Manglar mixohalino) [21]

Regio ́n Buenavista Este (Manglar mixohalino) [22]

Regio ́n Buenavista Oeste (Manglar mixohalino) [24]

Sector Cienaga Ocho Palmas (Manglar mixohalino) [26]

Frente a Playa de Los Holandeses. (Formaciones Coralinas Alta Profundidad) [34]

Frente a PNN Tayrona 2 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad) [40]

Costeros y Marinos

Caribe

Isla del Morro (Formaciones Coralinas) [41]

Corales: aprovisionamiento (pesca), regulación (protección contra tormentas) y culturales (recreación). Manglares: productividad de las formaciones boscosas (servicios de soporte); hábitat, alimento y refugio para aves, peces, moluscos, crustáceos, reptiles y mamíferos (servicios de soporte); fuente económica para las comunidades locales por la contribución de productos de los animales y plantas (servicios de aprovisionamiento); importadores y exportadores de materia orgánica; protección de costas y estabilización y fijación de suelos (servicios de regulación).

Resolución 0721 del 2002 emitida por el Ministerio del Medio Ambiente. Planificacio ́n Ecorregional para la conservacio ́n de la biodiversidad in situ marina y costera del Caribe continental colombiano (Invemar y TNC 2007)



Punta de Gaira(Formaciones Coralinas) [42]

Isla Arena(Formaciones Coralinas) [44]

Cie ́naga Grande de Santa Marta (Manglar mixohalino) [45]

Punta Canoas 2 (Manglar mixohalino) [56]

Cienaga de la Virgen (Manglar mixohalino) [57]

Frente a Bocagrande 2 (Formaciones Coralinas) [59]

Tierra Bomba - Isla Barú (Manglar mixohalino, Manglar Marino y Formaciones Coralinas) [60]

Barbacoas (Manglar mixohalino) [61]

Alrededores del SFF El Mono Herna ́ndez (Manglar mixohalino) [65]

Alrededores del SFF El Mono Herna ́ndez 2 (Manglar mixohalino) [67]

Punta Comisario - Punta San Bernardo (Manglar mixohalino, Manglar Marino y Formaciones Coralinas) [68]

Boca Guacamaya (Manglar mixohalino) [69]



Frente a PNN Corales del Rosario y San Bernardo 3 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad) [71]

Frente a PNN Corales del Rosario y San Bernardo 5 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad) [72]

Puerto Viejo (Manglar mixohalino) [73]

Cienaga de la Caimanera(Manglar mixohalino) [74]

Delta Estuarino del Río Sinú (Manglar mixohalino) [75]

La Rueda (Manglar mixohalino) [77]

Isla Fuerte (Manglar Marino y Formaciones Coralinas) [78]

Bajo Burbujas (Formaciones Coralinas) [79]

Bajo Bushnell (Formaciones Coralinas) [80]

Playa Larga(Manglar mixohalino) [83]

Isla Tortugita (Manglar Marino y Formaciones Coralinas) [84]

Los Cordobas (Manglar mixohalino) [86]

Bahía Aguilas (Manglar mixohalino) [87]



Boca del Río Turbo (Manglar mixohalino) [93]

Darien (Manglar mixohalino) [94]

La Playota (Manglar mixohalino) [97]

Bahía Pinorroa a Bahía Aguacate (Formaciones Coralinas) [99]

Capurganá (Formaciones Coralinas) [100]

Nota: Ecosistemas forestales: Desarrollado por la consultaría a partir de la información aportada del estudio de Fandiño M. y van Wyngaardeen W. (2005). Los ecosistemas en que se propone realizar actividades de conservación, corresponden a aquellos que presentan un porcentaje de intervención mayor al 80% (según datos del estudio antes citado). Los ecosistemas para los que se sugiere el desarrollo de actividades de restauración y rehabilitación corresponden a aquellos que presentaron un porcentaje de intervención de entre el 30 y el 79%.

Páramos y Humedales: Para la identificación de los ecosistemas paramos sobre los cuales se sugiere en desarrollo de actividades tanto de conservación como de rehabilitación y restauración corresponden a los establecidos en el Informe Nacional sobre el Avance en el Conocimiento y la Información de la Biodiversidad (1998-2004). Editado por el Instituto Alexander von Humboldt 2006. ISBN:958-8151-78-3

Suelos: Para la identificación de los ecosistemas sobre los que se siguiere desarrollar actividades de conservación, se retomo lo establecido en el Plan Nacional de Acción de lucha contra la desertificación y la sequía – PAN (MAVDT, 2003)

Ecosistemas Marinos y Costeros: para la identificación y priorización de Ecosistemas marinos (formaciones coralinas y Ecosistemas de Manglares), se acogió la propuesta realizada por el Invemar y TNC en el documento, Planificacio ́n Ecorregional para la conservacio ́n de la biodiversidad in situ marina y costera del Caribe continental colombiano (2007).



Figura No. 1. Prioridades de conservación de ecosistemas costeros y marinos en el Caribe colombiano (INVEMAR - TNC, 2007). De esta manera, esta estrategia debe recoger las prioridades establecidas en estos instrumentos y facilitar la ejecución de aquellas acciones que por motivos técnicos, económicos y/o sociales aún no se hayan adelantado y que sean susceptibles de implementarse a través de esquemas de pago por servicios ambientales.

5.1.1 Meta 1: Apoyar el establecimiento y manejo de nuevas áreas protegidas y de corredores de conservación en los ámbitos nacional, regional y local en áreas estratégicas por su oferta de servicios ambientales.

Establecimiento y manejo de nuevas áreas protegidas

Una de las estrategias más efectivas para mantener la biodiversidad a largo plazo es la conservación in – situ de sus componentes en áreas delimitadas, declaradas y administradas bajo figuras de protección, que vayan desde la conservación estricta hasta el uso sostenible de los recursos naturales, de tal manera que



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no se comprometa la integridad y funcionalidad de los ecosistemas y se garantice la prestación de servicios ambientales. Las áreas protegidas, cuentan en Colombia con una definición legal, contenida en el artículo 2º de la Ley 165 de 1994, mediante la cual se incorpora a la legislación nacional el Convenio de Diversidad Biológica (CDB). Según el artículo 2º del CDB, se entiende por área protegida “…un área definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación”. En términos generales, los objetivos de conservación a que se hace referencia buscan principalmente: Asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la

diversidad biológica. Garantizar la oferta de servicios ambientales esenciales para el b enestar humano. Garantizar la permanencia del medio natural, o de algunos de sus componentes, como fundamento

para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la valoración social de la naturaleza. Teniendo en cuenta lo anterior, una de las actividades importantes para el mantenimiento o mejoramiento de los servicios ambientales, es la declaratoria, regulación y administración de áreas protegidas, en donde los programas y/o proyectos de pago por los servicios que prestan surgen como herramientas adecuadas para el logro de los objetivos de su declaratoria y establecimiento. Sin embargo, es conveniente aclarar que el objetivo de esta estrategia no es el establecimiento de áreas protegidas como un fin en sí mismo (este es un objetivo de Política) sino que se enfoca fundamentalmente en apoyar la ejecución de las acciones de conservación que se requieran para la prestación adecuada de ciertos servicios ambientales independientemente que

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