Estrategia de extensionismo red de instituciones nacionales e

internacionales para prever el sustento científico y tecnológico para el

desarrollo de capacidades y extensionismo rural

Análisis de las Intervenciones Gubernamentales

Coordinador General:

Héctor M. Robles

Noviembre 14, 2018

Contenido

Introducción ..................................................................................................................... 4

I. Contexto Nacional ........................................................................................................ 5

II. El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable ............. 12

III. Políticas contra la pobreza rural .............................................................................. 15

Bibliografía ..................................................................................................................... 17

Introducción

Algunas de las aportaciones en materia de Extensionismo, Desarrollo de

Capacidades, Asistencia Técnica e Innovación Tecnológica de Rimisp son:

La necesidad de la actualización conceptual e intercambio de experiencias

para diseñar de manera participativa una estrategia común, con flexibilidad

en los mecanismos de acuerdo a los contextos territoriales, con rectoría

pública y co-responsabilidad de pequeños productores y empresas privadas

(Rimisp en Ecuador).

El diseño de un nuevo extensionismo holístico en el que el extensionista es

un gestor de innovación (Estudio FAORELASER-BID).

Impulsar un nuevo modelo tendiente a fortalecer las capacidades

productivas de los campesinos o productores de pequeña y mediana

escala; la orientación del presupuesto rural hacia los bienes públicos, como

el fomento a la investigación, innovación tecnológica, extensionismo,

gestión para la oferta de semillas y ejecución de gobiernos rurales con

visión territorial para impulsar un nuevo paradigma para el campo. (Grupo

Diálogo Rural – capítulo México).

El Programa de Trabajo acordado entre Rimisp, SAGARPA y COFUPRO definió

como uno de los productos del trabajo, el Análisis de las Intervenciones

Gubernamentales pues, de acuerdo a diversos estudios (McMahon & Valdés,

FAO, IICA) en el sector agropecuario y forestal no existe un servicio de extensión

agrícola específico como tal, más bien se trata de un conjunto de servicios de

extensión prestados por particulares, que a su vez son pagados por la SAGARPA,

como parte de un componente de apoyo de algunos de los varios programas que

ofrece dicha institución a los agricultores (McMahon & Valdés, 2011:5). A lo

anterior hay que sumarle las precarias condiciones en que se desenvuelven los

extensionistas y la debilidad de los procesos de innovación tecnológica entre la

gran mayoría de los productores agropecuarios y forestales.

Por ello Rimisp considera que sólo a partir del análisis de las intervenciones

gubernamentales, se puede plantear la propuesta que plasme el modelo de

intervención en materia de Extensionismo, Desarrollo de Capacidades para

atender a pequeños y medianos productores, para ―Contribuir al crecimiento

económico sectorial y al desarrollo de los territorios rurales del país mediante la

generación y fortalecimiento de sustento científico y tecnológico en materia de

desarrollo de capacidades y extensionismo rural en el país, que permita fortalecer

la capacidad productiva y organizativa de los pequeños y medianos productores‖

(Objetivo General del Programa de trabajo Rimisp, SAGARPA, COFUPRO).

I. Contexto Nacional

1. La agenda de política pública debe revalorar ¿qué es lo rural hoy? No se puede seguir pensando que la población rural sólo se circunscribe a localidades hasta 2,500 habitantes o qué sólo se refiere fundamentalmente a las actividades agrícolas y se olvida del sector forestal o pesquero o que sus aportes a la economía nacional sólo contemplan la producción primaria sin considerar los procesos de agregación de valor, o no valora las interconexiones rural-urbano-rural para centrarse exclusivamente en las localidades rurales o en las actividades primarias. Como lo señala Penagos (2018) ―hoy el campo se ha desagrarizado‖.

2. La importancia de lo rural va más allá de la población en localidades hasta 2,500 habitantes. Como lo sugiere Gordillo y Plassot (2017) el rango a considerar es de 15 mil habitantes pues parece ser un ―criterio poblacional más adecuado a las evoluciones del mundo rural, puesto que constatamos que es a partir de este umbral que el porcentaje de la población trabajando en el sector primario tiende a abatirse... De la misma manera observamos que varios indicadores sociodemográficos y de características de la vivienda y acceso a servicios básicos muestran una disminución importante a partir del umbral de 15 mil habitantes‖. Con base en este criterio, en 2015, en nuestro país vivían 119 millones de personas, de ellas, habitaban en localidades menores a 2,500 personas el 23% y hasta 45 millones de personas en localidades hasta 15 mil habitantes (INEGI, 2015).

3. Partir de la idea de que somos un país urbano por la alta concentración de la población en grandes ciudades deja de lado que en la mayoría de los municipios del país hay una alta incidencia de lo rural que se expresa en que todas las localidades de esos municipios son menores a 15 mil habitantes, existe un mayor grado de dispersión y menor equipadas con servicios, con una fuerte presencia de actividades primarias y la disponibilidad de importantes recursos naturales. Desde otra perspectiva, los datos agregados hablan de cuatro realidades: i) que la población urbana está altamente concentrada en pocas ciudades; ii) una mayor presencia rural en el territorio: en 846 municipios del país toda su población registrada vive en localidades menores a 2,500 habitantes. Si tomamos el criterio de 15 mil habitantes los municipios crecen a 1,935, iii) la distribución rural-urbana por entidad federativa es distinta. Usando el criterio de 15 mil habitantes, 11 entidades registran en localidades hasta 15 mil habitantes a más de la mitad de su población. Por el contrario, en cinco entidades del país, no superan más del 20%, y iv) La intensidad migratoria evidencian la falta de oportunidades laborales en los propios territorios.

4. Uno de los dilemas a resolver tiene que ver con el tema de la pobreza. Se concluye que existe una relación directa entre marginación y ruralidad que se expresa en que cerca de dos terceras partes de la población en pobreza extrema habitan en localidades hasta 2,500 habitantes y que la proporción de las personas que viven por debajo de la línea de pobreza es superior en zonas rurales a la registrada en zonas urbanas. A partir de esta realidad se construyó una política de

atención a la población rural sobre la base de programas de carácter social que fueron adquiriendo mayor peso dentro de la estructura programática; de cada diez pesos invertidos en el campo, seis corresponden a programas sociales, de educación y salud y sólo dos a políticas de apoyo productivo. Como lo apunta Yúnez, Dyer, Meza y Hernández (2018), el problema es que esta política no dio los resultados esperados pues durante el periodo 1992-2016, el ingreso mensual per cápita de la población mexicana ha permanecido estancado y la incidencia de la pobreza alimentaria fue la misma.

5. La medición oficial de la pobreza en México es multidimensional y considera tanto la dimensión de derechos sociales (educación, salud, seguridad social, alimentación, acceso a calidad y servicios de vivienda), cómo el ingreso. Estas dos dimensiones de la pobreza rural han evolucionado de manera muy distinta. En las últimas dos décadas se han logrado avances importantes en el acceso a servicios sociales básicos para la población rural, especialmente en salud, educación, alimentación y vivienda. Sin embargo, estos avances no se han traducido en reducciones correspondientes en la pobreza por ingresos, que se ha mantenido constante en estas décadas.

6. En el ámbito territorial, persisten desigualdades amplias en todos los indicadores sociales y económicos entre zonas urbanas y rurales, con una fuerte correlación entre tasas de pobreza extrema y dispersión poblacional, y entre los estados más rurales al sur (Oaxaca, Chiapas, Guerrero) y el centro y norte del país. Estas desigualdades sur-centro/norte han persistido por más de un siglo (por lo menos, desde que contamos información estadística relevante), lo que sugiere obstáculos más profundos a la integración económica--equilibrios institucionales y políticos—que las condiciones económicas y políticas recientes.

7. Pensar que sólo a partir de las actividades productivas primarias se van a mejorar las condiciones de vida de los productores y sus familias es una ilusión. Debemos de buscar las constantes interacciones económicas y sociales que se dan entre lo rural y urbano por varias razones: actualmente muchos de los hogares rurales se relacionan a centros urbanos para acceder a servicios de apoyo a la producción, así como servicios personales, mercados y accesos a empleos rurales no agrícolas; el número de población rural joven es bastante alta y no tendrá acceso a la tierra para uso agrícola (población de 0 a 14 años de edad en localidades hasta 2,500 habitantes son 33.2% y en localidades de más de 100 mil habitantes se reduce a 26%), y el ingreso rural proveniente de actividades agropecuarias representa actualmente entre un 30 a 50% del ingreso total de los hogares, el resto se compone de subvenciones de programas públicos, remesas nacionales e internacionales y trabajo en otros sectores de la economía.1

1 No es fácil analizar la composición del ingreso en México pues los hogares rurales tienen

características diferentes y su ingreso depende de muchos factores (pirámide de edad de los familiares del hogar, tamaño de la familia, escolaridad, especialización, migración, etc.). A grosso modo se observan las siguientes características: i) los ingresos rurales dependen cada vez más de las transferencias que explican entre el 40 al 50% del ingreso total; ii) los hogares reciben sus ingresos de varias fuentes (en promedio cuatro); iii) el sector no agropecuario contribuye entre un

8. Conforme al uso del suelo, nuestro país cuenta con 196 millones de hectáreas, distribuidas como sigue: 36.1% pastos naturales, agostadero o enmontadas; 32% vegetación diversa; 16.1% superficie de labor; 3.8% sin vegetación; 2% sólo con bosques, y el resto es propiedad pública u otros usos (INEGI 2007). Los datos confirman que la vocación de nuestros suelos no es agrícola y que los 32 millones de hectáreas es la frontera agrícola mientras que el máximo de superficie cultivada es de 24.6 millones de hectáreas y una gran parte de esta superficie presenta limitantes para su aprovechamiento en actividades agrícolas.

9. Los problemas de suelo y agua afectan la producción de alimentos y la sustentabilidad de las actividades agropecuarias y forestales. La salud de los suelos en México es grave. Los resultados estiman que 42% de la superficie nacional podría resultar afectada por erosión hídrica, y que 17 entidades federativas mostrarían daño en más de 50% de su territorio y con respecto a la erosión eólica potencial, se estimó que 89% del territorio nacional estaría en riesgo de ser afectado (SEMARNAT, 2012). La degradación de suelos afecta a 89 millones de hectáreas. Los procesos de degradación de los suelos dominantes son: la degradación química en 17.8%, la erosión hídrica 9.5%, y la erosión eólica 5.7%.

10. La superficie rústica que compone el territorio nacional tiene dueño. Los titulares de la tierra tienen bajo su responsabilidad el cuidado de los recursos naturales del país y deben tener beneficios de su aprovechamiento y conservación que dignifique sus formas de vida. Los 196 millones de hectáreas se encuentran distribuidas de la siguiente manera: 41% es propiedad privada que poseen 1.9 millones de predios rurales, con una extensión media de 40.2 hectáreas por predio. El 43.4% corresponde a la propiedad ejidal y está distribuida entre 3.8 millones de ejidatarios y 697 mil posesionarios, con una extensión media por sujeto de 18.2 hectáreas. El 9.1% corresponde a comunidades agrarias que está en manos de 993 mil comuneros con predios promedio de 17.4 hectáreas. A colonias agrícolas y terrenos nacionales les corresponden 12.3 millones de hectáreas. Finalmente, poco más de seis millones de hectáreas son áreas urbanas, carreteras, cuerpos de agua, cauces de ríos y arroyos (RAN, 2016, INEGI, 2016).

11. La formulación de las políticas para el sector deben de considerar los cambios que sufrió el ejido y la comunidad en los últimos 25 años y que se manifiesta en: i) una gran diferenciación de derechos al interior de los –núcleos agrarios; ii) la presencia de nuevos sujetos agrarios conocidos como posesionarios (728,347 personas con derechos); iii) una significativa presencia de mujeres con tierra (701 mil ejidatarias, 201 mil comuneras, 656 mil posesionarias y 318 mil propietarias privadas); iv) la presencia de los indígenas como dueños de un número importante de tierras (6,830 ejidos y comunidades del país que representan el 22.9% de los núcleos agrarios, son dueños de 22 millones 624 mil hectáreas de propiedad ejidal

30 a 40% del ingreso, y iv) el ingreso de las subvenciones gubernamentales explica una parte del ingreso (Yúnes, Antonio ––2010––; BM ––2010––; Reyes y Zavala ––2012––; Mora-Tivera, J. J., & Cerón-Monroy, H. ––2015––, y Martínez ––2015––).

y comunal, y cinco millones de propiedad privada) en donde existen importantes recursos naturales y captadoras de agua; v) el envejecimiento de los titulares: los ejidatarios, propietarios privados y comuneros tienen en promedio 56 años y una cuarta parte supera los 65 (de acuerdo a la Encuesta Nacional Agropecuaria 2017 (ENA), el 38.6% tienen 61 años o más y 37.8% tienen de 46 a 60 años); vi) una nueva conflictividad asociada a los derechos individuales y al interés de empresas por explotar los cuantiosos recursos minerales y naturales que existen en las tierras rústicas del país. Todos estos sujetos (alrededor de 7.5 millones de titulares) deben ser respetados en sus derechos de propiedad, premisa indispensable para la gobernanza, no solamente de las regiones rurales, sino de todo el país (Robles, 2018).

12. Una característica que distingue la estructura agraria y productiva de nuestro país es la pequeña y mediana propiedad tanto en la propiedad privada como en la ejidal y comunal. Tanto en la producción agropecuaria, forestal o pesquera nueve de cada diez productores son pequeños o medianos (hasta 20 hectáreas). El problema en México es que se les ve como improductivos y en condición de pobreza por lo que son atendidos casi exclusivamente por programas de carácter social. No se reconoce, como lo apuntan los datos censales, que este sector de productores genera la mitad de la producción agrícola nacional, contrata más del 60% del empleo pagado, es alimentador importante de materias primas para la agroindustria del país (cebada, café, agaves, cacao, etc.) y mantiene la diversidad genética y alimentaria que dio lugar al reconocimiento por la UNESCO de la comida mexicana.

13. En México se siembran alrededor de 280 cultivos cíclicos y 199 perennes, entre los que se encuentran cultivos básicos, forrajeros, oleaginosas, frutales, hortalizas, agroindustriales, ornamentales y los denominados como no tradicionales. Si bien existe un patrón de cultivos muy extenso, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en su artículo 179, considera a siete cultivos como básicos y estratégicos: maíz, caña de azúcar, frijol, trigo, arroz, sorgo y café. Si adicionamos las oleaginosas más importantes (algodón, soya y cártamo), los commodities y los cultivos para alimentar el ganado (avena, maíz forrajero, pastos cultivados) resultan 30 productos que ocupan el 87% de la superficie cultivable (Robles 2017).2

14. Del total de Unidades de Producción (UP), 3.2 millones se dedican a actividades agrícolas. Lo que representa el 86% de las UP. Las características principales de estas UP son: i) pequeños y medianos productores; ii) se ubican al principio de la cadena productiva, la mitad de las UP vende todo o parte de su producción (51.5% se entrega a intermediarios, 25.6 % va directo al consumidor y 25.4% se comercializa con otros destinatarios) y menos del 1% de las UP vende al exterior de manera directa; iii) contrasta el uso de tecnología pues usan semillas criollas 77.5% de las UP con alto uso de fertilizantes (68% de las UP) e insecticidas (54.8%); iv) presentan baja productividad, en gran parte por su bajo

2 La ENA 2017 considera 34 productos de interés nacional en donde cuatro corresponde a la

ganadería.

acceso a servicios financieros (sólo 10% de las UP tuvo acceso a crédito o prestamos), asistencia técnica y acceso a TIC e innovaciones tecnológicas (sólo 33.4% usa alguna TIC´s y es principalmente teléfono), y v) son de edad avanzada (56 a 58 años) con baja escolaridad, la mayoría con nivel hasta primaria (ENA 2017).

15. En México existen grandes variaciones del agua renovable a lo largo del año. La mayor parte de la lluvia ocurre en el verano y el resto del año es relativamente seco.3 Sobre disponibilidad de agua para uso agrícola es importante señalar que el 80% de los productores cultivan bajo condiciones de temporal y sólo dos bajo riego, especialmente rodado. Del total de la superficie laborable, 38.8% se encuentra en regiones donde la precipitación es menor a 750 milímetros al año, lo que dificulta las actividades agrícolas. En términos de tenencia de la tierra, bajo este rango de precipitación se encuentra: 66.7% de la propiedad privada; 55.8% de la ejidal y sólo 19.3% de las tierras comunales. Sobre la superficie irrigada algunas características: i) en América Latina somos el país que cuenta con la mayor superficie irrigada y el sexto a nivel mundial; ii) el 75% de la distribución de volúmenes concesionados por usos agrupados consuntivos es para la agricultura (incluye ganadería, forestal y pesca; iii) no se ha incrementado en los últimos 50 años la superficie irrigada que actualmente asciende a 5.576 millones de hectáreas4, a la que tienen acceso sólo el 17.6% de las Unidades de Producción (ibid.).

16. Durante el periodo 1980-2016 la superficie cosechada pasó de 16.0 a 21.1 millones de hectáreas, lo que significó un crecimiento del 32.1% durante todo el periodo. Superamos los 20 millones de hectáreas cosechadas en tres momentos distintos: el primero en 2003 y 2004; el segundo 2006-2008 y el tercero a partir de 2012. Para 2017 se reportan 24.6 millones de hectáreas para la agricultura (SAGARPA 2017).

17. Se observa un cambio en el patrón de cultivos. A partir de 1980 los cultivos que más crecieron en términos de superficie cosechada, especialmente a partir del año 2000, fueron: zarzamora, fresa, hortalizas, aguacate y agaves; y los cultivos asociados a la ganadería (pastos y avena). Por el contrario, dos cultivos industriales (café y tabaco) mostraron un crecimiento negativo, así como tres oleaginosas (ajonjolí, cártamo y algodón) y el arroz. También se observa que la producción de trigo y el frijol prácticamente no crecieron, mientras que el cultivo de soya disminuyó entre 1980-2000 y, a partir del presente siglo, se incrementó en más de 300% (SIAP, 1980-2016). La disminución o aumento de la producción se encuentra asociado, entre otras variables, al comportamiento de la superficie cultivada. Entre 1980 y 2016 crecieron las superficies cosechadas de los pastos (más de 1,500%), maíz forrajero (480%), aguacate (231%), agave (184%) mientras que disminuyeron las de trigo, sorgo, arroz, tabaco y cártamo y se mantuvieron las de frijol y cebada. Nuestro patrón de cultivos, por un lado, se ha

3 La precipitación normal del país en el periodo de 1971-2000 fue de 760 mm (CONAGUA).

4 Algunas otras fuentes hablan de poco más de 6 millones de hectáreas que fue la que se registró

en 1970. Po su parte, la ENA 2017 registra 6.8 millones de hectáreas de riego.

―ganaderizado‖ y por el otro se ha especializado en commodities, por ejemplo, sin considerar el maíz amarillo en grano, que parte se utiliza para alimentar al ganado, la superficie con pastos y forrajes representó el 25% de la superficie cosechada en 2016.5

18. El campo mexicano no se puede entender sin la presencia de la ganadería, actividad que ocupa a un número muy importante de los productores rurales (INEGI, 2007). La ganadería cumple varias funciones, genera ingresos económicos a las unidades productivas, significa ahorro para las mismas, contribuye con los contenidos proteicos a la dieta familiar, representa la única fuente de tracción para muchas unidades y resuelve problemas de falta de disponibilidad de dinero en casos de enfermedades o urgencias. El Censo de 1991, considerando todas las unidades de producción pecuaria, registró tres millones 163 unidades de producción ganadera, lo que representa el 82.7% de las unidades de producción agropecuarias del país, es decir, ocho de cada 10 UP cuentan con algún tipo de ganado (INEGI). Si se usa el PGN los datos cambian y se tienen registradas en 2016 un millón 463 mil unidades económicas pecuarias, de las cuales 935,585 corresponden a unidades productivas pecuarias (SAGARPA 2016).

19. Entre 1980-2016, la producción que creció más de 300% son aquellos vinculados a la cría de aves y sus derivados (huevo de plato); le siguió la producción de productos ovinos (más de 100%) y en tercer lugar los bovinos, tanto para carne, leche y ganado en pie (más del 60%). En contraste, miel, guajolote en pie y en canal, lana sucia, caprino leche y cera en greña tuvieron un resultado negativo que va de -15 a -77%. Esta tendencia está asociada al aumento de las superficies de cultivos destinados a la ganadería y al incremento de los hatos ganaderos. En síntesis, nuestra orientación productiva agropecuaria se ha ―ganaderizado‖ (SIAP 2016).

20. Las áreas forestales que incluyen bosques, selvas y matorrales abarcan el 70% del territorio nacional, en ellas viven alrededor de 17 millones de personas. Existen 15,584 ejidos y comunidades agrarias que en sus terrenos tienen al menos 200 hectáreas de bosques, selvas o matorrales, abarcando una superficie de más de 62 millones de hectáreas. 34% de esta superficie se localiza en el norte del país (SRA-RAN-IICA 2012).

21. En México operan 992 empresas forestales comunitarias con diferentes niveles de control del proceso productivo, encontrándose algunas que venden su arbolado en pie, pero muchas otras controlan todo el proceso productivo y venden su madera con un valor agregado (Frederick Cubbage 2015). De acuerdo con estimaciones, las operaciones forestales de ejidos y comunidades contribuyen con aproximadamente el 90% de la producción maderable nacional y genera una derrama de cerca de los 7 mil millones de pesos en las regiones rurales (Madrid 2018). La producción forestal ha decrecido en los últimos años. Para los años 2000 se estimaba que las áreas bajo manejo legal ascendían a 8.6 millones de

5 Si consideramos el maíz amarillo en grano que se utiliza para forraje, la superficie asociada a la ganadería

llegaría a poco más del 40% de la superficie cultivada en un año.

hectáreas; sin embargo, en el 2005 esa superficie se había reducido a 6.1 millones y en 2016 no se cuenta con cifras actualizadas. La producción forestal maderable tiene un potencial de 12 millones de metros cúbicos anuales, sin embargo, la producción maderable logró su máximo en el año 2000 al llegar a 9.4 millones y para 2011 había disminuido a 5.5 millones de metros cúbicos (Plan Estratégico Forestal 2025). Las principales especies en producción son pino (36.5%); no especificadas (31%); otras especies forestales (23.1%); cedro (4.6%); encino (2.2%), y hule hevea (1.6%) (INEGI 2016).

22. Las características que distinguen al sector pesquero y acuícola de México son: cuenta con alrededor de 11,500 km de costa, con cerca de tres millones de kilómetros cuadrados de ZEE; 120 mil hectáreas para acuacultura; 272 mil personas registradas en la captura y acuacultura y 76, 096 embarcaciones, de las que 97% son pescadores ribereños (CONAPESCA, 2013). Se pescan 1.37 millones de toneladas y se crían 388 mil toneladas de especies; destacan 12 especies: Sardina, Atún, Camarón, Mojarra, Ostión, Carpa, Calamar, Jaiba, Pulpo, Almeja, Jurel y Sierra; nuestro país es el 17° en producción pesquera a nivel mundial, y las principales entidades productoras son Sinaloa; Colima, Chiapas, Baja California, Veracruz, Nayarit, Oaxaca, Baja California Sur, Guerrero y Jalisco (SAGARPA, 2017). La sobreexplotación de los recursos pesqueros ha aumentado con el tiempo. En el 2000 el 31% de las 250 pesquerías registradas tenían potencial para ser desarrolladas; el 50% estaba en grado de explotación máxima y el 19% estaba sobreexplotada. Diez años más tarde, la Carta Nacional Pesquera incluyó 477 pesquerías, de las cuales sólo el 17% tenían potencial de desarrollo, 67% se encontraban a máxima capacidad y 16% sobreexplotadas (SAGARPA-CONAPESCA, 2014).

23. Los factores que inciden en la baja productividad del sector agropecuario, forestal y pesquero son: i) la poca incorporación de tecnologías e innovaciones; ii) la baja disponibilidad y obsolescencia de la maquinaría; iii) la desvinculación de la investigación con las demandas de los productores; iv) la decreciente disponibilidad de agua y uso ineficiente de recursos a nivel parcelario, asociado con la baja inversión en rehabilitación, modernización y tecnificación del riego parcelario; v) baja utilización de material genético de calidad; vi) el deterioro de las praderas y agostaderos; vii) los efectos negativos del cambio climático; viii) el deterioro de los recursos naturales (agua y suelo); ix) la poca articulación entre diferentes agentes que intervienen en las cadenas de valor, x) las bajas capacidades técnicas; xi) la desarticulación entre las políticas de conservación, vigilancia y sanción por una parte y la política de fomento, con impactos negativos similares en las capacidades productivas y de gestión comunitarias, xii) la compleja regulación, y xiii) v) el desaprovechamiento del potencial acuícola y la alta vulnerabilidad a riesgos sanitarios (SAGARPA 2016).

24. Los problemas principales identificados por las Unidades de Producción (incluye las ganaderas y forestales) tienen que ver con: alto costo de los insumos (75.5% lo registraron); pérdida de cosechas y animales por efectos climáticos (74.7%); pérdida de cosecha por causas biológicas (44.2%); falta de capacitación

y asistencia técnica (33%), y dificultades para comercializar por bajos precios (31.7%) (INEGI, 2017).

25. La balanza comercial superavitaria del sector primario a partir del 2015 ha generado distintas reflexiones sobre las razones de este resultado positivo que no mostraba el sector desde hace muchos años. La balanza positiva es resultado de varias causas: desde 1997 las exportaciones crecieron a una tasa promedio anual mayor que las importaciones (7,7% versus 6.5%); la devaluación del peso frente al dólar de los últimos años; los cambios en el patrón de cultivos que se manifestó en el crecimiento de la superficie sembrada de aguacate, berries, agaves, etc.; el aumento de la superficie cosechada que ahora ronda en los 22 millones de hectáreas; el incremento del rendimiento de algunos cultivos, especialmente hortalizas, y al aumento de la superficie rentada y de la agricultura de contrato (Sistema de Cuentas Nacionales de México, 2017).

26. Esta balanza comercial positiva se encuentra asociada a otra realidad: durante 2013-2017 importamos 100 millones de toneladas de los seis cultivos considerados estratégicos en la LDRS lo que nos aleja cada vez más de satisfacer la demanda interna de estos cultivos; que el crecimiento de los rendimientos de los cuatro cultivos básicos fue marginal; que estamos importando alrededor del 90% de las semillas oleaginosas que demanda el país; que los beneficios de las exportaciones favorecieron principalmente a la agroindustria y a un porcentaje muy reducido de productores; que los ingresos de los productores se encuentran estancados desde hace 20 años, y que los resultados de la balanza poco tienen que ver con las políticas públicas pues existe una relación inversamente proporcional: a medida que aumentan los recursos públicos para fomentar las actividades productivas la balanza comercial de las actividades agropecuarias y agroindustriales fue negativa y cuando el presupuesto empezó a descender la balanza se volvió positiva.

27. El sector agrícola contribuye en una proporción mayor a su tamaño relativo en la economía (3.1% para el caso de México). Como lo sugiere la CEPAL, FAO, IICA, FIDA, en los análisis del sector rural se debe considerar la contribución del sector agropecuario ampliado que incluye las actividades primarias, de transformación (agroindustria), insumos y servicios. Bajo esta consideración el aporte del PIB ampliado en México es de alrededor de 7.5% (Ibid.).

II. El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable

28. El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural (PEC) no es un programa específico, es la forma en que el gobierno refleja el conjunto de las políticas públicas en materia de desarrollo rural. El PEC es un anexo técnico que aparece año con año en el Presupuesto de Egresos de la Federación en donde se reflejan los programas y presupuesto de cada dependencia más como una suma de acciones que como un conjunto integrado de políticas.

29. De acuerdo a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), el PEC integra los diversos programas sectoriales de la Administración Pública Federal en una

estrategia integral para la atención del desarrollo rural. Ello implica, según su artículo 16, contemplar en el Proyecto de Egresos de la Federación (PEF), los recursos pertinentes para llevarlo a cabo. Esta disposición ha hecho que a partir del año 2003 se contemple en el PEF, el anexo PEC6, el cual agrupa, dependiendo del año, el gasto de entre 16 y 18 ramos administrativos (secretarías y dependencias de gobierno federal), en 10 vertientes de gasto y 14 programas de acción, que a su vez agrupan a subprogramas; en suma, más de 150 acciones de gobierno.

30. El PEC no ha sido el instrumento integrador y coordinador de la política de desarrollo rural que se había planteado originalmente; tan sólo ha permitido ―clasificar y agrupar el amplio conjunto de programas agrícolas y de desarrollo rural por funciones comunes‖ (Scott J., 2010). La ―falta de claridad en las funciones institucionales entre los organismos gubernamentales que intervienen (…), la duplicación de actividades (…) y los acercamientos contradictorios a los problemas (…) han debilitado el efecto del gasto público importante de México (…) y han contribuido a su rendimiento relativamente bajo‖ (OCDE, 2011).

31. El PEC tiene una orientación social. A partir de 2010, el presupuesto destinado al sector rural adquirió una orientación de combate a la pobreza. En 2018, la suma de las vertientes Social, Salud y Educación representó el 57% del presupuesto asignado al Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC); mientras que en el periodo 2001-2006 estas vertientes representaban 39% del presupuesto y en el periodo 2007-2012 éste se ubicó en 43%. La situación es más aguda en los municipios de Muy Alta marginación donde el 67.7% del presupuesto ejercido correspondió a la vertiente Social y sólo 24.3% a la vertiente de Competitividad (Op cit, Robles 2017). 32. Baja cobertura del PEC. A pesar de que el PEC se compone de más de 150 componentes o programas, son muy pocos los que tienen cobertura en la mayoría de los municipios. Los que tienen incidencia en la mayoría del territorio nacional son los programas de la vertiente social: Prospera, Adultos Mayores, Programa de Abasto y sólo dos programas productivos (Proagro Productivo y Progan). Un ejemplo de la baja cobertura es el Programa de Apoyo a Pequeños Productores S266 que en localidades de Muy Alta, Alta y Media Marginación sólo atendió el 1% de las Unidades de Producción (SAGARPA, 2018). 33. Pérdida de recursos destinados al campo en el periodo 2003-2018. El presupuesto de 2018, en términos reales, es prácticamente el mismo que en el año 2009. Uno de los ministerios más afectados con los recortes presupuestales es SAGARPA. En términos reales, el presupuesto de esta institución pasó de 55 mil millones a 56 mil millones de pesos entre 2003-2018, lo que significó un ligero aumento de 2.2% (Op cit, Robles 2017). 34. Inversión en bienes privados individuales. Ocho de cada diez pesos de la vertiente de Competitividad corresponden a bienes privados individuales lo que

6Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2012.pdf.

significa una limitante pues no se estimulan las acciones del conjunto de la población sino de sectores muy específicos que no necesariamente tienen el problema. Además, se pierde el efecto en periodos largos de tiempo pues el apoyo va destinado para solo una etapa productiva de un sujeto determinado sin invertir en infraestructura o servicios para el resto de la población, por lo que la inversión no incide en el conjunto de la productividad de una región (Robles, Sarmiento, Hernández, 2016).

35. Concentración del gasto productivo. Se observa una gran concentración de la derrama de recursos públicos en muy pocas regiones y al interior de esos territorios en muy pocas manos, lo que deja en desventaja al resto de espacios rurales, lo que significa dejar fuera de los apoyos gubernamentales a una buena parte del territorio nacional y a la gran mayoría de los productores. Siete entidades concentraron el 41.2% del presupuesto productivo ejercido en 2015 cuando solo registran el 29.3% de las UP. Tampoco se encontró una relación entre montos ejercidos y número de UP que existen en cada entidad federativa. Por ejemplo, Tamaulipas y Sinaloa que ejercieron el 16.1% del presupuesto de SAGARPA solo registran el 3.1 de las Unidades de Producción. Además, la distribución del presupuesto de carácter productivo acrecienta las desigualdades regionales; en zonas de Muy Alta marginación se invierten $5,483 y en municipios indígenas $5,678 mientras que en municipios de Baja Marginación se dan $43,000 (ibid.). A las mismas conclusiones se ha llegado en otros estudios: la creciente desigualdad y pobreza en el medio rural se explica por el carácter fuertemente regresivo del gasto público, al privilegiar a los productores de mayores ingresos. En efecto, 10% de los productores más grandes concentran: 80% del ingreso objetivo o apoyos a la comercialización, 60% de los subsidios energéticos e hídricos, 55% de los apoyos para la adquisición de activos productivos de los programas de Desarrollo Rural y 45% de Procampo (OCDE, 2007; Scott, 2011).

36. El financiamiento al campo se encuentra concentrado. Por un lado, existe una concentración de estos recursos en entidades del norte y occidente del país: Sinaloa, Jalisco, Chihuahua, Sonora, Michoacán, Guanajuato y Tamaulipas, quienes concentran el 52.7% del financiamiento que otorgo el Fideicomiso Instituido en Relación a la Agricultura (FIRA) y de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND) y solo registra el 17.7% de las UP con actividad agropecuaria y forestal. Por otro lado, el financiamiento presenta una alta regresividad, especialmente en FIRA, donde los productores de más altos ingresos, que representan el 3.3 por ciento de las UP, recibieron el 59.3 por ciento del financiamiento que otorga esta institución (Op. cit, Robles, 2016).

37. Escasa concurrencia de los programas de gobierno. Son varias las razones que explican la baja concurrencia de la acción gubernamental: son muy pocos los programas que coinciden en un municipio al mismo tiempo; la apertura para la recepción de solicitudes para acceder a los apoyos es muy disímbola y presenta tiempos de apertura diferentes, lo que no permite que los posibles beneficiados puedan articular un paquete de servicios para sus necesidades productivas;

focalización de la intervención demasiado amplias que generan dispersión de la acción gubernamental en el territorio nacional; impresiones en la definición de la población que no permiten saber si la población a la que se atiende tiene el problema; los programas o componentes tienen objetivos generales que no están orientados en un mismo sentido o se contraponen entre sí, y las disposiciones establecidas en las Reglas de Operación contienen una serie de particularidades, características específicas, criterios, ―requisitos de elegibilidad‖, documentos y condiciones lo que hace complejo, burocrático y tortuoso el acceso a los programas. En palabras de Robles y Godoy (2013:30) lo anterior implica que ―En el eslabón más importante del sistema jurídico que regula e instrumenta el desarrollo rural, el de proveer para aplicar los mandatos constitucionales y legales a la realidad del campo, se fractura y desarticula el espíritu de la ley, pues la norma de menor jerarquía (ROP) cuya función, (en la estructura del orden jurídico mexicano apuntada anteriormente) debiera ser la de reflejar la ley, previendo y generando, modificando y facilitando permanentemente las condiciones para su eficiente aplicación, es decir su materialización en la realidad diversa de cada segmento de la población rural; lo que hace es ir ―más allá‖ de la ley, ―rebasarla‖, complicar su aplicación, trabarla y en ocasiones contraponerse a ella. En síntesis, termina invirtiendo el marco jurídico mexicano.

38. EL PEC tiene un sesgo anti indígena. La afirmación anterior se corrobora al analizar la distribución del presupuesto en los municipios indígenas: i) la mayoría de los programas que componen el PEC se encuentran ausentes y los que reportan presencia en este tipo de municipios alcanzan muy poca cobertura; ii) el mayor gasto del PEC es para la vertiente Social, catalogados como de combate a la pobreza; iii) les correspondió el 6.3% del presupuesto de carácter productivo cuando se localizan el 22.4% de las UP mientras que en los municipios con población indígena dispersa les tocó el 72.8% del presupuesto ejercido cuando solo tiene el 58.5% de las UP, y iv) respecto al financiamiento sólo se ejerció alrededor del 3% de estos recursos (Op. cit, Robles, Sarmiento, Hernández, 2016).

III. Políticas contra la pobreza rural

39. Los avances sociales recientes reflejan tres reformas importantes en las políticas públicas en los 90s:

a. un fortalecimiento importante del gasto social, b. la introducción de instrumentos innovadores de combate a la pobreza,

transferencias en efectivo, programas alimentarios y ampliación de cobertura de servicios sociales diseñados para mejorar el acceso de la población rural (Progresa-Oportunidades-Prospera, Programa de Empleo Temporal, Programa de Ampliación de Cobertura, Seguro Popular, Procampo),

c. lo que llevó a una reorientación y fortalecimiento de la política y gasto social dirigido a la población rural, revirtiendo el sesgo urbano que caracterizaba esta política en décadas anteriores.

40. La premisa central de esta estrategia contra la pobreza era que, en el contexto de las reformas estructurales relevantes, el fortalecimiento y liberalización de los mercados, y la estabilidad macroeconómica, las dotaciones de capital humano acumuladas por la población en condiciones de pobreza serían suficientes para permitirles acceder a oportunidades económicas productivas suficientes para superar la pobreza por ingresos por esta vía.

41. La pregunta central para reorientar las políticas contra la pobreza rural en México es: ¿Por qué no se ha traducido el esfuerzo presupuestal e institucional efectivo para cerrar las brechas de capital humano de la población rural en una reducción sostenida de la pobreza extrema por ingresos? Algunos de los factores principales a destacar:

d. En algunas brechas sociales de la pobreza rural no se han dado avances relevantes, en especial acceso a la seguridad social. Además de su importancia intrínseca como derecho social, esta carencia obliga a los hogares rurales a asegurarse por medio de otros mecanismos (como la agricultura de subsistencia, mantener la posesión de la tierra hasta la tercera edad, etc.), restringiendo las oportunidades económicas accesibles a estos hogares.

e. En las dimensiones con avances importantes, como salud y educación, persisten brechas amplias en acceso efectivo y calidad de los servicios públicos (aún acceso básico para ciertos grupos, como poblaciones indígenas, y en especial mujeres indígenas), limitando la rentabilidad económica del capital humano adquirido.

f. El fortalecimiento de la inversión en capital humano fue acompañado por

un debilitamiento de las políticas de inversión en capital físico. La inversión pública, especialmente en infraestructura rural (riego, etc.) se colapsó en los 90s y nunca se recuperó. Los programas productivos en el campo se han concentrado en bienes privados y transferencias en beneficios de productores grandes en el norte del país, dejando fuera a los productores más pobres y vulnerables, con notable excepción de Procampo (cuyos recursos se han erosionado en forma gradual pero constante desde su introducción en 1994).

g. Los esfuerzos recurrentes por articular la política social con la política

productiva para el campo, o aún los programas atomizados al interior de la política productiva, desde el PEC, Microregiones, hasta Prospera, han fracasado ante las debilidades institucionales, inercias burocráticas, e incapacidad de coordinación de las dependencias públicas y los niveles de gobiernos.

h. Las políticas e inversiones para la integración territorial han estado

igualmente ausentes en las últimas dos décadas.

i. El crecimiento del gasto social en la última década no se ha financiado a partir de una base fiscal amplia a partir de una reforma fiscal efectiva, sino de recursos petroleros inestables y no recurrentes, limitando la sustentabilidad de este crecimiento—desde 2016 se ha contraído significativamente el gasto social, y en particular el gasto social y productivo para el campo.

j. El aumento principal en recursos tributarios se ha logrado gracias a la

transitar gradual pero sostenida desde 2012 de subsidios a impuestos a las gasolinas, una reforma fiscal implícita pero altamente regresiva en ausencia de mecanismos de compensación, que ha limitado significativamente la reducción de la pobreza (por sus efectos indirectos en costos de transporte público y de mercancías, incluyendo la canasta alimentaria)

42. Prevalece el presupuesto agrícola sobre los otros sectores productivos. El enfoque que prevaleció en los estudios de lo rural y que se trasladó a las políticas públicas fue la visión agrícola, lo que es toda una contradicción pues por cada hectárea con vocación agrícola hay dos hectáreas con bosques y selvas (sin considerar pastos). En contraste, en el PEC SAGARPA tiene seis veces más presupuesto que SEMARNAT.

43. Claroscuros en transparencia y rendición de cuentas. Si bien se avanzó con la disposición de que los padrones sean públicos, todavía hay claroscuros en la distribución de los subsidios, especialmente en la vertiente de Competitividad. Además, no existe el padrón único de los programas de competitividad que permita observar quiénes se están beneficiando con más de un apoyo, la información se encuentra en formatos poco accesibles para el público; se detectan problemas con la completitud de los datos, hay programas destinados a población rural que no se incluyen o desglosan en el anexo del PEC que forma parte del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año, y existen diferencias entre los programas y componentes que reporta el PEC y los programas o componentes que aparecen en los portales de las instituciones. Bibliografía

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